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PROCURADORIA GERAL DO ESTADO

MANUAL PRTICO DE ELABORAO DE TERMO DE REFERNCIA

Novembro de 2011

Elaborado por: Sebastio de Carvalho Barros /Assessoria de Licitaes e Contrato / PG-12

PROCURADORIA GERAL DO ESTADO APRESENTAO

O presente trabalho tem por objetivo aprimorar/aperfeioar a atividade das reas requisitantes, responsveis pela elaborao dos Termos de Referncia (TRs). A proposta deste manual que sejam os TRs elaborados de forma padronizada no mbito desta PGE. Com frequncia h aquisies de bens, produtos e servios que no atendem s necessidades para as quais foram contratados. Sendo assim, com o objetivo de facilitar, padronizar e informar sobre o desenvolvimento do processo de contratao oferecemos este Manual Prtico para a elaborao de Termo de Referncia. Saliente-se, por oportuno, que o presente assunto, de maneira alguma se encerra nesta apresentao, estando sujeito a melhoramentos (sugestes) e alteraes (atualizaes). Por esta razo torna-se necessrio que todos os envolvidos na elaborao de TRs leiam com ateno o documento que segue, ficando a Gerncia de Bens e Servios como o elo para o recebimento de sugestes e contribuies objetivando o aprimoramento deste estudo.

SEBASTIO DE CARVALHO BARROS Assessoria de Licitaes e Contratos

Elaborado por: Sebastio de Carvalho Barros /Assessoria de Licitaes e Contrato / PG-12

PROCURADORIA GERAL DO ESTADO INTRODUO GERAL Antes de abordar o assunto Termo de Referncia, preciso dizer que a identificao da necessidade determinante para a obteno da melhor relao benefcio-custo possvel numa contratao. A compreenso da questo bem simples. O objeto definido com base na necessidade, e o preo fixado pelo licitante de acordo com o encargo a ser suportado na execuo do contrato. Ora, se assim, o que determina a melhor relao benefcio-custo a necessidade. A necessidade tem de ser formalizada por escrito. No documento que materializa a necessidade, indispensvel a devida individualizao do problema que justifica a deflagrao do processo de contratao, bem como a indicao de todas as peculiaridades e condies que o caracterizam e aos objetivos que se pretende atingir com a contratao. O documento em que materializada a necessidade, tanto pode ser denominado de Termo de Referncia, quanto de requisio. O termo requisio a denominao mais tradicional utilizada para materializar a necessidade. Mas, certo que a expresso Termo de Referncia a que, atualmente, tem sido mais largamente utilizada pela Administrao. Particularmente, entendo que devemos utilizar a expresso Termo de Referncia. O Termo de Referncia o instrumento usado na modalidade de prego presencial e eletrnico. usado para aquisies, sejam aquelas classificadas na forma da legislao como material de consumo ou permanente, e para a contratao de servios. A quem cabe a elaborao do Termo de Referncia na PGE? Cabe ao setor requisitante, em conjunto com o Fiscal, ou a Comisso de Fiscalizao, podendo ter o auxlio dos diversos setores interessados.

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PROCURADORIA GERAL DO ESTADO Ento, vejamos o que dispe o Decreto n. 5.450, de 31/05/2005, que regulamenta o prego eletrnico, onde os critrios de elaborao do Termo de Referncia encontram-se previstos no inc. I e 2. do art . 9, nestes termos: Art. 9o Na fase preparatria do prego, na forma eletrnica, ser observado o seguinte: I - elaborao de termo de referncia pelo rgo requisitante, com indicao do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificaes que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessrias, limitem ou frustrem a competio ou sua realizao; (grifei) Prosseguindo, o pargrafo 2., do mesmo artigo, discorre: 2o O termo de referncia o documento que dever conter elementos capazes de propiciar avaliao do custo pela administrao diante de oramento detalhado, definio dos mtodos, estratgia de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo com o preo de mercado, cronograma fsico-financeiro, se for o caso, critrio de aceitao do objeto, deveres do contratado e do contratante, procedimentos de fiscalizao e gerenciamento do contrato, prazo de execuo e sanes, de forma clara, concisa e objetiva. (grifei) Como verificamos no caso supracitado, os responsveis pela elaborao do Termo de Referncia devem ser a rea requisitante e o fiscal ou comisso de fiscalizao do contrato. A atuao do fiscal ou comisso de fiscalizao de grande importncia na elaborao do Termo de Referncia, pois evitar falhas que s seriam percebidas posteriormente, quando da execuo do contrato. O Termo de Referncia um dos primeiros documentos a serem confeccionados na etapa preparatria do prego ou dispensa de licitao e exige um trabalho complexo que deve ser elaborado em conjunto, ou seja,
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PROCURADORIA GERAL DO ESTADO deve ter a participao de diversos servidores dos mais variados setores da Administrao. Identificada e devidamente formalizada a necessidade, o prximo passo definir a soluo, especificar o objeto e tambm fixar todas as obrigaes que integraro o encargo.

O que e para que serve o Termo de Referncia? O Termo de Referncia um instrumento de gesto estratgica. Visto que as metas estratgicas da Administrao esto vinculadas execuo de inmeras aes, o Termo de Referncia uma poderosa ferramenta que pode ajudar a alcanar os objetivos da organizao em que trabalhamos. O Termo de Referncia pode ter 1 pgina ou dezenas de pginas. Pode levar algumas horas para ser elaborado ou pode exigir muito mais tempo. Tudo depende da complexidade do produto que se deseja e da metodologia para produzi-lo. O Termo de Referncia parte integrante do "contrato" celebrado entre a Administrao e o fornecedor, visando a execuo de um servio ou entrega de um produto.

Qual a relao entre o Termo de Referncia e o Edital de Licitao? Todo processo de licitao visa a seleo e contratao de pessoas ou empresas para o fornecimento de produtos ou prestao de servios. O documento bsico que orienta as relaes entre a administrao pblica e os demais envolvidos o Edital de Licitao. Dentre outras coisas, define o que vai ser contratado, a fonte de recursos, os prazos, as sanes, as formalidades processuais, a minuta de contrato, etc. Deve obedecer fielmente a legislao que disciplina o assunto.

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PROCURADORIA GERAL DO ESTADO O Termo de Referncia utilizado como um anexo ao Edital de Licitao para melhor detalhar o objeto (como a especificao, prazo de execuo, obrigaes etc). Ao tratar de assuntos muito especficos do ponto de vista tcnico, o Termo de Referncia permite que o Edital de Licitao seja mais sucinto e objetivo. Alm do mais, orienta o setor que ir elaborar as minutas de Edital e Contrato. Auxilia at a deciso sobre a dispensa de licitao. Editais de Licitao mal elaborados geram "estresse" durante o processo de contratao e execuo do contrato, podendo at motivar demandas judiciais. Uma importante fonte de problemas reside, por exemplo, na definio do objeto do edital (ou seja, do produto que se deseja), dos critrios de avaliao da capacidade dos interessados em executar o produto, da metodologia a ser obedecida, dos critrios de avaliao da qualidade do produto. Todas estas definies so fornecidas pelo Termo de Referncia.

Redigir Termos de Referncia. H um dilema que, mais cedo ou mais tarde, se coloca diante do setor que elabora o Termo de Referncia. Esse dilema representado pela esperana de que seja possvel, na execuo de um contrato, conjugar sempre "o mais ambicioso produto", com "o menor preo" e "o mais curto prazo". Muitas vezes, contraditoriamente, o insucesso de uma contratao causado pela ambio exagerada na definio do objeto pretendido. O exagero reside no descompasso entre o objeto e os recursos (humanos, materiais, financeiros, de prazo) disponveis para a sua execuo. Em um primeiro momento esta ambio capaz de produzir uma grande euforia. Mas o resultado final sempre decepcionante pois, no momento da seleo de possveis fornecedores pode at no faltar candidatos, o que comumente ocorre, mas to logo os trabalhos se iniciam, as dificuldades comeam a aparecer ... e desembocam, inapelavelmente, em um substancial termo aditivo ou at na resciso contratual.

Objetivos O objetivo do termo de referncia discorrer sobre aquilo que se pretende e de que forma ser realizado.
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PROCURADORIA GERAL DO ESTADO A elaborao dos Termos de Referncia visa: 1. Fornecer plena compreenso do trabalho aos futuros contratados, permitindo que apresentem propostas tcnicas e financeiras que correspondam demanda do contratante; 2. Prover os responsveis pela anlise e avaliao das propostas de execuo do trabalho de elementos suficientes para que possam analisar e avaliar a qualidade, quantidade, prazos e custos apresentados, alm da viabilidade de se alcanar os objetivos propostos, fiscalizao (saber o que deve fiscalizar); 3. Dotar as partes envolvidas na realizao do trabalho em questo de informaes suficientes para a execuo, acompanhamento e aprovao dos trabalhos em suas vrias etapas, atividades e/ou produtos; e 4. Fornecer dados que permitam esclarecer dvidas entre contratantes e contratados em caso de controvrsia e, se necessrio, proporcionar elementos para decidi-las em outras instncias tcnicas ou jurdicas. Todas as licitaes realizadas na modalidade prego, obrigatria a elaborao de termo de referncia, que deve dispor sobre as condies gerais de execuo do contrato. O Termo de Referncia documento prvio ao procedimento licitatrio. Serve de base para elaborao do edital, a exemplo de projeto bsico. O Termo de Referncia ser elaborado pelo setor requisitante do objeto da contratao, em conjunto com o fiscal ou comisso de fiscalizao do contrato ou pregoeiro e aprovado por quem autorizou a realizao do procedimento licitatrio. O Termo de Referncia, devidamente autorizado pela autoridade competente, o documento que deve conter todos os elementos capazes de fornecer as seguintes informaes, em especial: 1. Descrio do objeto do certame, de forma precisa, suficiente e clara; 2. Critrios de aceitao do objeto; 3. Critrios de avaliao do custo do bem ou servio pela Administrao, considerando os preos praticados no mercado; 4. Valor estimado em planilhas de quantitativos e preos unitrios, se for o caso; 5. Prazo de execuo do servio ou de entrega do objeto; 6. Definio dos mtodos e estratgia de suprimento;
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PROCURADORIA GERAL DO ESTADO 7. Cronograma fisico-financeiro, se for o caso; 8. Deveres do contratado e do contratante; 9. Prazo de garantia, quando for o caso; 10. Procedimentos de fiscalizao e gerenciamento do contrato; 11. Sanes por inadimplemento.

A importncia do Termo de Referncia e suas Funes. O Termo de Referncia o documento preparado que expressa as informaes diversas levantadas em torno de um dado objeto ou servio que servir de fonte para guiar a aquisio ou a contratao dos servios. Como dito, dever ser aprovado com justificativa, permitindo at que se encontre o custo do objeto a ser definido. Mas, alm de permitir avaliao do custo o Termo de Referncia, tem outras funes: 1- demonstrar as necessidades da Administrao; 2- permitir a correta elaborao da proposta pelo licitante; 3- viabilizar a execuo do objeto, determinando as diretrizes; 4- viabilizar a competitividade e privilegiar o principio da isonomia; 5- evitar aquisies irracionais, desperdiadas e desnecessrias. Verifica-se, portanto, que a elaborao do Termo de Referncia no tarefa das mais simples, na realidade depende do objeto que se pretende contratar. Esse no deve ser elaborado por apenas uma pessoa, como j mencionado. Concluso importante a que se chega, ento, que em qualquer licitao se o termo de referncia for falho ou incompleto, a licitao estar viciada e a contratao no atender aos objetivos da Administrao. A seguir, como forma orientativa, apresentada uma estrutura simplificada de Elaborao de Termo de Referncia.

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ESTRUTURA BSICA PARA A ELABORAO DE TERMO DE REFERNCIA I - DO OBJETO: Descrio necessria e suficiente, com nvel de preciso adequada, elaborada com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e que possibilite a avaliao do custo e a definio dos mtodos e do prazo de execuo. De preferncia, devem-se buscar especificaes utilizadas no mercado, padres de qualidade e desempenho peculiares aos objetos comuns, possibilitando o estabelecimento de padres de desempenho que permitam ao agente pblico analisar, medir ou comparar os produtos entre si, sem a indicao de marcas ou direcionamento a atributos s existentes naquele produto. II DA JUSTIFICATIVA: Registrar a justificativa da necessidade da aquisio de bens (material permanente) ou da prestao do servio (por que contratar?), devidamente fundamentada, objetivando subsidiar a aprovao do Termo de Referncia pela autoridade competente, devendo descrever todos os argumentos que indiquem a necessidade da contratao, com comentrios a respeito do que vem ocorrendo no rgo solicitante, o que se espera com a contratao, quantificando/qualificando os ganhos e o que pode ocorrer se no houver a contratao. Expor as razes pelas quais a aquisio/contratao ir suprir a necessidade da Administrao. Deve ser breve e baseada na convenincia, necessidade e oportunidade da contratao. Enfocar os objetivos que se pretende alcanar e os impactos positivos da contratao para a instituio, seus servidores e para a comunidade.

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PROCURADORIA GERAL DO ESTADO III OBJETO DA CONTRATAO: A) O objeto deve ser descrito de forma sucinta e genrica. B) Indicar a finalidade bsica da utilizao do objeto. Exemplo: objeto da presente licitao, a aquisio de carimbos automticos e carimbos de madeira para atendimento das demandas da Procuradoria Geral do Estado / PGE, de acordo com as especificaes e quantidades constantes no quadro abaixo:
MATERIAL (Especificao Tcnica) Unidade Quantidade

IV DESCRIO DO OBJETO: Contm a descrio detalhada e precisa de todos os elementos que constituem o objeto, vedadas especificaes que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessrias, limitem ou frustrem a competio ou sua realizao. Assim, sero expressos, por exemplo, a medida, a capacidade, a potncia, o consumo, a composio, a resistncia, a preciso, a quantidade, a qualidade, o modelo, a forma, a embalagem, os requisitos de garantia, os de segurana, os acessrios, enfim, as caractersticas que propiciem tanto a formulao de propostas de preos pelas empresas como tambm o julgamento objetivo da melhor proposta e a conferncia na entrega da mesma, tarefas realizadas por parte da Administrao. Fazer referncia quando houver necessidade de agrupamento de itens em lotes, de acordo com a natureza do fornecimento. Listar as respectivas normas tcnicas (ex: ABNT/INMETRO), e padres de qualidade obrigatrios para o bem/servio a ser comprado/contratado.

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PROCURADORIA GERAL DO ESTADO O solicitante poder utilizar tabelas, bem como juntar anexos ao termo de referncia, se isto ajudar a melhor descrever o objeto. Todo material que serviu de base para a elaborao das especificaes tais como, catlogos, desenhos, prottipos, fotos, etc dever ser juntado ao termo de referncia. Em resumo, a descrio do objeto deve seguir o seguinte roteiro: A) Deve ser detalhado. B) Fornecer informaes suficientes para sua identificao. C) Descrever de forma clara e precisa. D) Descries que permitam a produo, a compra dos bens ou execuo dos servios, com qualidade e que possa ser aferida facilmente. E) Deve-se evitar exigncias de funcionalidades desnecessrias ou suprfluas. F) No pode ser direcionada para apenas um fabricante (descrio deve abranger no mnimo 02 (duas) marcas/fabricantes). Dever ainda ser ponderado sobre: Quais as especificidades da sua contratao que devem ser consideradas? Seu produto tem condies especiais de armazenagem e de transporte (tem custo de frete)? Depende de alguma outra condio? Seu fornecedor exclusivo? emergencial, por qu? Verificar possveis enquadramentos no art. 24 da Lei 8.666/93. Ento vejamos: A) Especificar as dimenses com intervalos mnimos e mximos B) Especificar a forma C) Especificar com as unidades de medidas comuns no mercado D) Especificar as cores (se necessrio) E) Especificar as frmulas (se necessrio) F) Especificar o tipo de embalagem comum no mercado G) Especificar os testes e exames de qualidade (se necessrio, dever indicar Normativo que o regulamente) H) Especificar o transporte/prazo. I) Se o objeto puder ser entregue atravs dos Correios, especificar a modalidade e as condies de transporte.
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PROCURADORIA GERAL DO ESTADO J) Definir Garantia: Definir se haver garantia e assistncia tcnica durante o perodo dessa garantia e, ainda, se ela ser, por exemplo, on site e o que deve englobar (todas as peas, por exemplo). J.1) Especificar o(s) prazo(s) e condies (se houver) de garantia do objeto como um todo ou dos seus componentes, conforme o caso, prazo para atendimento aos chamados. Enfim, indicar todos os requisitos desejados para o bem ou servio, com suas descries detalhadas, com preciso e clareza, incluindo suas caractersticas bsicas. V DOS PRAZOS E LOCAL DE ENTREGA: Especificar o(s) prazo(s), o(s) local(is) e as condies de entrega ou execuo do objeto. Informar, por exemplo, se a entrega ser integral, parcelada, fracionada (o produto ser entregue em vrios endereos), etc., quantidade especfica ou conforme necessidade (por demanda). Informar ainda o endereo, o horrio, etc. Devero ser observados os prazos mdios de mercado para se obter uma melhor satisfao no resultado final. V DA ESTIMATIVA DO VALOR: Realizar ampla pesquisa de preos, anexando os oramentos, atentando para o que dispe o artigo 4. da Resoluo PGE n. 1.981/2005, que alterou a Resoluo PGE n. 1.555/2001. VI DO PAGAMENTO: Integral, por medio ou mensal e, se for o caso, o nmero de parcelas ou outros critrios para pagamento. VII DAS OBRIGAES DA CONTRATADA: Desenvolver as obrigaes necessrias, lembrando embasamento, do no direcionamento, do preo, etc. da justificativa do

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PROCURADORIA GERAL DO ESTADO Sugesto: Utilizar as clusulas existentes nas minutas-padro (compras e servios), alm daquelas que sero necessrias, de acordo com as peculiaridades da contratao. VIII DAS OBRIGAES DA CONTRATANTE: Qual a contrapartida da PGE; normalmente, so as de pagar o preo, as de fiscalizar e as de gerenciar o contrato. Exemplo: a) Assegurar-se da boa prestao dos servios, verificando sempre o bom desempenho dos mesmos; b) Efetuar o pagamento Contratada de acordo com as condies de preos e prazos deste Termo de Referncia; c) Designar um servidor para realizar a fiscalizao e o acompanhamento da execuo do objeto, devendo este fazer anotaes e registros de todas as ocorrncias em livro prprio, determinando o que for necessrio regularizao das falhas ou defeitos observados; d) Relacionar-se com a empresa contratada exclusivamente por meio de pessoa por ela indicada (preposto). Sugesto: Utilizar as clusulas existentes nas minutas-padro (compras e servios), alm daquelas que sero necessrias, de acordo com as peculiaridades da contratao. IX DAS PENALIDADES: Em caso de atraso injustificado ou inexecuo total ou parcial dos compromissos assumidos com a Administrao, a CONTRATADA ficar sujeita s sanes previstas na Lei 8.666/93 e demais normas pertinentes, assegurados, nos termos da lei, a ampla defesa e o contraditrio. As sanes administrativas devem ser descritas de forma a possibilitar sua real aplicao, a fim de evitar falhas por parte dos fornecedores, e garantir o sucesso da aquisio/prestao dos servios. O Fiscal dever comunicar Autoridade Superior, por intermdio de seus superiores, quaisquer ocorrncias passveis das sanes administrativas previstas em Edital e que ultrapassem a sua competncia.
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PROCURADORIA GERAL DO ESTADO Sanes que no forem claramente descritas, ou que gerem dubiedade em seu entendimento, no podero ser aplicadas, permitindo ao fornecedor faltoso se esquivar das penalidades cabveis. Sugesto: Utilizar, ainda, as clusulas existentes nas minutas-padro (compras e servios), alm daquelas que sero necessrias, de acordo com as peculiaridades da contratao. X DOTAO ORAMENTRIA: Os recursos necessrios realizao do objeto ora licitado correro conta do Fundo Especial da Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro FUNPERJ / Centro de Estudos Jurdicos CEJUR e estaro vinculados seguinte dotao oramentria: FONTE: PROGRAMA DE TRABALHO: NATUREZA DA DESPESA: XI - ACOMPANHAMENTO DA EXECUO: Quem responsvel pelo recebimento, pelo acompanhamento da compra/prestao do servio da retirada? Quem o gestor ou fiscal do contrato? Por fora do art. 67, da Lei 8.666/1993, todo contrato, includas as Notas de Empenho, devem ter sua execuo acompanhada e fiscalizada por servidor formalmente designado para tanto. O Fiscal responsvel por exigir da Contratada o cumprimento das regras estabelecidas no Edital e em seus anexos (TR e Contrato), registrando todas as ocorrncias relacionadas, cabendo alar, por intermdio de seus superiores, Autoridade Superior aquilo que ultrapassar a sua competncia. O Fiscal tambm responsvel pelo Atesto de Notas Fiscais. XII RESULTADOS ESPERADOS: Informar quais os resultados pretendidos com a aquisio do bem/produto ou do servio para a Administrao, instruindo, se for o caso, com memria e metodologia de clculo.
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PROCURADORIA GERAL DO ESTADO XIII DISPOSIES GERAIS: Incluir outros itens julgados necessrios contratao/aquisio, considerando a especificidade dos servios e/ou bens. Por exemplo, se para a contratao, o objeto requer Qualificao Tcnica. Se afirmativo: Informar se h necessidade de apresentao de documento demonstrativo de capacidade tcnica, como por exemplo, atestado de capacidade tcnica para que o licitante comprove o desempenho de atividade pertinente e compatvel em caractersticas, prazos e/ou quantidades com o objeto a ser licitado. Citar comprovaes tcnicas que devem ser exigidas do fornecedor, visando garantir a satisfao da necessidade da aquisio (atestados, certides, registros, garantias, inspees, qualificaes, etc). Os requisitos de qualificao tcnica devero respeitar os limites legais. Havendo contrariedade s normas licitatrias, o requisito exigido ser desconsiderado ou adaptado Legislao. Rio de Janeiro/RJ, _____ de ______________ de 201_.

Elaborado por: ______________________________________________ rea Requisitante / Fiscal ou Comisso de Fiscalizao

Aprovado: _______________________________ Autoridade Competente


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(Motivao)

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Check list
Antes de remeter o pedido de contrataco rea administrativa, verificar se:

A contratao realmente necessria? Est perfeitamente claro (para quem elaborou o Termo de Referncia,
para os seus superiores e para os potenciais fornecedores) qual o objeto que se quer?

O Termo de Referncia j foi revisado por uma pessoa que no seja o


redator do documento, para verificar se no h dvidas de interpretao?

O preo mximo realista? H pelo menos 3 fornecedores comprovadamente capazes de atender o


Termo de Referncia?

H recursos oramentrios disponveis?


Se a resposta a todas as questes acima for "SIM", o Termo de Referncia estar pronto para ser encaminhado rea administrativa, para que se inicie o processo de contratao.

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PROCURADORIA GERAL DO ESTADO Referncias Bibliogrficas: - Licitaes e contratos: orientaes bsicas / Tribunal de Contas da Unio. 4. Ed., rev. atual. e ampliada.Braslia: TCU, Secretaria de Controle Interno, 2010. - Estado do Rio Grande do Sul; Ministrio Pblico - Procuradoria-Geral de Justia. - Gesto de Contratos de Terceirizao na Administrao Pblica: Pereira Vieira e Madeline Rocha Furtado. - Blog ZENITE (www.zenite.blog.br) - Renato Geraldo Mendes. Antonieta

Legislao Correlata: - Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993; - Lei no 10.520, de 17 de julho de 2002; - Decreto n 5.450, de 31 de maio de 2005.

Elaborao: Sebastio de Carvalho Barros Assessoria de Licitaes e Contratos Diretoria de Gesto / PG-12

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