Revista de Economia Poltica, vol. 30, n 4 (120), pp.

663-686, outubro-dezembro/2010

Macroeconomia estruturalista do desenvolvimento

LUIZ CARlOS BRESSER-PEREIRA PAUlO GAlA*

Structuralist development macroeconomics. This paper presents some basic ideas and models of a structuralist development macroeconomics (the tendencies to the overvaluation of the exchange rate and the tendency of wages to grow below productivity, the critique of growth with foreign savings, and a new model of the Dutch disease) that complement and actualize the thought of the Latin-American structuralist school that developed around ECLAC from the late 1940s to the 1960s. On the other hand, it suggests that a new national development strategy based on the experience of fast growing Asian countries is emerging; and argues that only the countries that adopt such strategy based on growth with domestic savings, scal and foreign trade responsibility and a competitive exchange rate will be able to catch up. Keywords: Latin America; structuralism; development macroeconomics; national strategy; developmentalism. JEL Classication: E10; E11; E12.

INtRodUo Entre os anos 1930 e 1970, a Amrica Latina e principalmente seus dois maiores pases, Brasil e Mxico, se industrializaram e apresentaram elevadas taxas de crescimento. Este desenvolvimento que tambm ganhava momentum nos demais pases subdesenvolvidos deu origem, aps a Segunda Guerra Mundial, teoria estruturalista da Cepal. Esta teoria, e a respectiva estratgia nacional de desenvolvimento, surgiu no quadro da crise das oligarquias agrrio-exportadoras depen-

* Escola de Economia de So Paulo da Fundao Getulio Vargas. E-mails: bresserpereira@gmail.com e

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dentes associadas aos pases ricos, e deu embasamento terico para as coalizes polticas nacionalistas, desenvolvimentistas e industrializantes envolvendo a burguesia industrial, a burocracia pblica e os trabalhadores urbanos. Este desenvolvimento terico ocorreu na periferia do capitalismo dentro do quadro mais amplo do pensamento keynesiano e da teoria econmica do desenvolvimento. Entretanto, a crise econmica nos pases centrais nos anos 1970 abriu espao para a hegemonia da ideologia neoliberal, para a volta da teoria econmica neoclssica condio de mainstream e para polticas econmicas convencionais baseadas na suposio de mercados autorregulados. Enquanto isso ocorria no centro do mundo capitalista, a teoria estruturalista entrou em crise na Amrica Latina, primeiro, porque, desde o final dos anos 1960, foi desafiada internamente pela teoria da dependncia,1 e, segundo, porque, nos anos 1980, a grande crise da dvida externa causada pela poltica de crescimento com poupana externa tornou os pases da regio vulnerveis nova hegemonia conservadora e suas propostas de reforma institucional e de polticas econmicas: o consenso de Washington. Dominante desde o incio dos anos 1990, essa ortodoxia convencional no demorou a dar maus resultados, primeiro no Mxico (1994) que foi o primeiro pas a adot-la, depois no Brasil (1998), e finalmente no quadro da grande crise da Argentina (2001). Na sia, a crise de quatro pases em 1997 que aceitaram a poltica de crescimento com poupana externa e, no ano seguinte, a crise da Rssia que no governo Boris Yeltsin submeteu-se inteiramente s diretivas do Oeste, foram outros sinais do fracasso da ortodoxia convencional. Foi, entretanto, a crise global de 2008, na qual alguns dos remdios que os pases ricos receitavam para os pases em desenvolvimento, principalmente a desregulamentao do sistema financeiro, se revelaram fatais para os prprios autores das receitas, que tornou esse fracasso definitivo. Diante, de um lado, do fracasso da macroeconomia neoclssica e do consenso de Washington, e, de outro, do tempo passado desde que a teoria estruturalista Latino Americana foi formulada, era necessrio atualizar essa teoria e sua respectiva estratgia nacional de desenvolvimento o nacional-desenvolvimentismo para dar conta das novas realidades. Quando a teoria estruturalista foi desenvolvida h 60 anos alguns pases latino-americanos estavam envolvidos nas suas respectivas revolues capitalistas ou seja, em suas revolues nacionais e industriais enquanto outros continuavam pases primrio-exportadores e dependentes. Hoje os primeiros pases, entre os quais esto a Argentina, o Brasil, o Chile, a Costa Rica, o Mxico e o Uruguai, j so pases de renda mdia, capitalistas e democrticos, que produzem bens manufaturados ou servios, utilizam tecnologia sofisticada, e competem no quadro da globalizao. Os pases, portanto, mudaram, e mudou o quadro econmico internacional no qual eles devem competir para crescer, tornando-se, por isso, necessrio um aggiornarmento ou uma atualizao

Sobre as sobre as razes pelas quais a teoria da dependncia principalmente a teoria da dependncia associada contribuiu internamente para a crtica do pensamento estruturalista latino-americano ao se tornar dominante nos anos 1970, ver Bresser-Pereira (2006, 2009b). 664 Revista de Economia Poltica 30 (4), 2010

das ideias uma macroeconomia estruturalista do desenvolvimento e um novo desenvolvimentismo adaptado nova realidade histrica. Desde o incio dos anos 2000 vrios economistas latino-americanos vm procurando desenvolver uma alternativa estruturalista e keynesiana para os pases de renda mdia tanto em termos tericos de poltica econmica. Neste trabalho denominamos novo desenvolvimentismo a estratgia nacional de desenvolvimento apropriada para nosso tempo, e macroeconomia estruturalista do desenvolvimento, o resultado do esforo em adicionar ao estruturalismo uma abordagem mais sistemtica de macroeconomia do desenvolvimento. Alertamos que essa anlise principalmente vlida para os pases de renda mdia que j se industrializaram. Para aqueles que ainda continuam primrio-exportadores seria necessrio fazer uma srie de ressalvas que escapam ao objetivo deste paper. Na primeira seo, apresentamos oito teses da teoria estruturalista original, na segunda e na terceira sees, cinco teses adicionais de macroeconomia estruturalista do desenvolvimento e um grfico sntese; finalmente, na quarta e na quinta sees compararemos o novo desenvolvimentismo respectivamente com o velho nacional-desenvolvimentismo e com a ortodoxia convencional. Teremos sempre como referncia pases de renda mdia; para os pases pobres essas ideias tambm podem ser teis, mas precisam ser adaptadas.
Tabela 1: Amrica Latina e Pases Asiticos Dinmicos crescimento per capita Amrica Latina maiores pases 1951-1980 1981-2007 2,61 1,11 Pases Asiticos Dinmicos 3,98 4,99

Fonte: Penn Table 6.3 August (2009) growth rate of Real GDP per capita (RGDPCH); Observao: maiores pases da Amrica Latina: Argentina, Brasil, Chile, Colmbia Mxico, Peru e Venezuela; pases asiticos dinmicos: China, ndia, Indonsia, Vietn, Coreia do Sul, Tailndia, Taiwan, Malsia, Cingapura.

Partimos do fato que a Amrica Latina, que se desenvolvia e se industrializava aceleradamente entre 1930 e 1980, desde ento ficou para trs em relao aos pases asiticos dinmicos. A Tabela 1 no deixa qualquer dvida a respeito. Nos anos 2000 alguns pases latino-americanos apresentaram taxas de crescimento mais satisfatrias, mas estas decorreram do aumento dos preos das commodities exportadas, no da retomada da industrializao. Em geral implicaram apreciao das moedas locais, e no so sustentveis no mdio prazo. Nosso pressuposto o de que no quadro da globalizao a competio entre os Estados-nao aumentou de forma que o desenvolvimento econmico e o catching up dependem da adoo de estratgias nacionais de desenvolvimento baseadas em modelos econmicos com o necessrio poder de explicao e de previso. Enquanto isto no voltar a ocorrer, os pases latino-americanos podero crescer, mas a taxas inferiores s necessrias ao catching up e muito inferiores s dos pases asiticos dinmicos. verdade que esses pases, cujas estratgias de desenvolvimento so essencialmente novo-desenvolvimentistas, no elaboraram uma teoria econmica nova; foram essencialmente
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pragmticos; mas no cremos que o pragmatismo asitico seja suficiente para convencer as sociedades latino-americanas a adotar uma estratgia nacional de desenvolvimento sem que esta tenha um slido embasamento terico.

Teses oRigiNais da teoRia estRUtURalista latiNo-ameRicaNa O estruturalismo latino-americano surgiu no Chile, no mbito da Cepal, no final dos anos 1940, tendo, entre seus economistas fundadores, Raul Prebisch, Celso Furtado, Osvaldo Sunkel e Anibal Pinto. As novas ideias integravam uma escola de pensamento mais ampla, a teoria econmica do desenvolvimento (development economics) originada no Norte, no mbito da transio da Liga das Naes para a Organizao das Naes Unidas.2 O sistema de ideias que constitui o estruturalismo latino-americano original complexo e a literatura sobre ele ampla. Cremos, entretanto, tomando por base Ricardo Bielschowsky (1988), que podemos sintetiz-lo em oito proposies: (1) a tendncia deteriorao dos termos de intercmbio, da qual se deduziu a necessidade de interveno do Estado na economia; (2) o papel central do Estado na promoo do desenvolvimento econmico; (3) o carter estrutural do desenvolvimento que no ocorre com qualquer combinao de setores como pressupe a teoria econmica neoclssica, mas da transferncia de mo de obra para setores com valor adicionado per capita mais alto, o que justificou a poltica de industrializao; (4) o entendimento do subdesenvolvimento no como um estgio atrasado de desenvolvimento, mas como um resultado da subordinao da periferia aos pases que originariamente se industrializaram, o que explica a tese da necessidade da construo de uma nao em cada pas e a necessidade de uma estratgia nacional de desenvolvimento para que o catching up fosse bem-sucedido; (5) a oferta ilimitada de mo de obra reprimindo salrios e causando insuficincia de demanda ou de oportunidades de investimento lucrativas para os empresrios; (6) a tese da indstria infante, que justificava a proteo tarifria industria manufatureira e o modelo de industrializao substitutiva de importaes; (7) a convico de que a estabilidade de preos no mesmo nvel dos pases ricos era improvvel devido s imperfeies do mercado, principalmente devido resposta lenta da oferta de alimentos aos aumentos da demanda; e (8) a crena de que os pases latino-americanos no dispunham da poupana necessria para financiar o desenvolvimento e que a elasticidade-renda de suas importaes era maior do que a elasticidade-renda nos pases ricos de suas exportaes de bens primrios, o que justificava buscar o big push ou o crescimento com poupana externa. Dada esta relao de proposies que esto resumidas no Quadro 1, neces-

Alm dos quatro economistas latino-americanos citados, participaram tambm da development macroeconomics original Albert Hirschman, Arthur Lewis, Gunnar Myrdal, Hans Singer, Michael Kalecki, Ragnar Nurkse e Rosenstein-Rodan. 666 Revista de Economia Poltica 30 (4), 2010

srio saber quais delas so ainda vlidas e quais se tornaram relativamente superadas pela mudana de estgio de desenvolvimento dos pases. No vamos resumir o contedo das oito teses, porque se fizssemos isto estaramos arriscados a sermos incompletos e inexatos. O importante, neste artigo, reafirmar a atualidade de pelo menos cinco delas (por isso tantos economistas continuam estruturalistas), e sugerir que trs delas talvez j possam ser abandonadas por terem sido superadas no tempo pelo desenvolvimento dos pases latino-americanos. So elas a tese da indstria infante, a tese da inflao estrutural e a tese da necessidade de poupana externa para o desenvolvimento econmico. Examinemo-las brevemente. Tese 5: Argumento da indstria infante. O estruturalismo original pressupunha que as economias latino-americanas estavam apenas comeando seu processo de industrializao, e, portanto, usavam o clssico argumento da indstria infante, originalmente desenvolvido por Alexander Hamilton, para concluir pela necessidade de proteo indstria manufatureira nacional e a estratgia de industrializao substitutiva de importaes. Ainda se pode falar em indstrias infantes nos pases pobres da Amrica Latina, mas nos de renda mdia esse argumento no mais se sustenta. Para todos uma poltica industrial estratgica que d apoio principalmente s empresas que tm condio de serem competitivas mas necessitam transitoriamente de um apoio governamental continua naturalmente necessria. Tese 7: Inflao estrutural. Esta era a tese mais especificamente macroeconmica da teoria estruturalista e foi muito importante no debate dos anos 1950 e 1960. Entretanto, pelo menos nos pases de renda mdia est tambm superada. O principal ponto de estrangulamento do lado da oferta que causava inflao estrutural era o da produo de bens agrcolas para consumo interno cuja oferta no respondia com a rapidez necessria s variaes na demanda e nos preos. Outra fonte de inflao estrutural era o setor externo. Estes pontos de estrangulamentos eram prprios de economias nas quais havia a produo no havia ainda assumido plenamente a lgica capitalista. Hoje os mercados de alimentos e os demais mercados j se desenvolveram nos pases da regio, de forma que sua resposta lenta aos aumentos de demanda que a teoria da inflao estrutural pressupunha perderam grande parte de sua validade. (Ver Quadro 1). Tese 8: Necessidade da poupana externa. Finalmente, a tese da necessidade de poupana externa que, como veremos, central para a teoria convencional e que estava presente na teoria estruturalista atravs do modelo dos dois hiatos, no se sustenta e tambm deve ser abandonada. O modelo dos dois hiatos formalizava a crena de que os pases latino-americanos enfrentam uma permanente restrio de divisas externas que precisaria ser sanada com dficits em conta corrente financiados por emprstimos ou investimentos externos. No consideravam, entretanto, que os dficits em conta corrente em que incorriam podiam ter uma causa mais simples e mais de mercado: a sobreapreciao crnica da taxa de cmbio decorrente da tendncia sobrevalorizao cclica da taxa de cmbio (Tese 10), que tem como uma de suas causas a poltica de crescimento com poupana externa (Tese 12) que aprecia a moeda nacional e causa a substituio da poupana interna pela externa.
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Quadro 1: Teoria estruturalista original comparada com a macroeconomia estruturalista do desenvolvimento Teoria Estruturalista Original 1 2 3 Tendncia deteriorao dos termos de intercmbio Carter estrutural do desenvolvimento Papel central do Estado no desenvolvimento Subdesenvolvimento como contrapartida do desenvolvimento Indstria infante legitimando proteo tarifria Tendncia dos salrios a crescerem menos do que produtividade devido a oferta ilimitada de mo de obra Inao estrutural Macroeconomia Estruturalista do Desenvolvimento Mantida Mantida Mantida (e modicada): Estado tem papel estratgico, indutor do desenvolvimento econmico Mantida

Superada (para pases de renda mdia) Mantida ( uma das duas causas estruturais da insucincia de demanda interna nos pases em desenvolvimento) Superada (pases de renda mdia podem apresentar taxas de inao baixas Abandonada (devido crtica poltica de crescimento com poupana externa exposta na Tese 11) Taxa de cmbio competitiva essencial para o aumento da poupana interna e o investimento Tendncia estrutural sobrevalorizao cclica da taxa de cmbio causa de insucincia de demanda para exportaes Doena holandesa, que sobreaprecia permanentemente a taxa de cmbio e impede ou diculta industrializao Crtica poltica de dcit em conta corrente ou de crescimento com poupana externa que aumenta mais o consumo do que os investimentos Como o equilbrio externo, o equilbrio scal essencial para o desenvolvimento econmico

Restrio externa ou modelo dos dois hiatos

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Elaborao dos autores.

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CiNco teses adicioNais A macroeconomia estruturalista do desenvolvimento parte do pressuposto keynesiano de que os principais estrangulamentos ao crescimento e ao pleno emprego esto do lado da demanda. O lado da oferta naturalmente tambm fundamental principalmente a educao, o progresso tcnico, uma boa infraestrutura mas o problema fundamental est em aproveitar os recursos disponveis atravs de investimentos que tambm aumentam a capacidade de oferta do pas. Esta macroeconomia estruturalista que est se definindo na primeira dcada do sculo XXI caracteriza-se por duas tendncias estruturais que limitam as oportunidades de investimento: a tendncia da taxa de salrios a crescer menos do que a produtividade e a tendncia sobrevalorizao cclica da taxa de cmbio. A primeira limita o crescimento do mercado interno, e foi salientada e amplamente discutida por Celso Furtado e pelos demais membros da escola estruturalista. Ela tem como causa fundamental oferta ilimitada de mo de obra existente nos pases em desenvolvimento (que constitui a Tese 6 da teoria estruturalista). Os economistas neoclssicos argumentavam que os pases em desenvolvimento devem crescer com concentrao de renda e, portanto, com salrios crescendo abaixo da produtividade porque os ricos poupam mais do que os pobres, mas essa tese no se sustenta empiricamente, primeiro, porque no a poupana que determina o investimento, mas este que (devidamente financiado internamente) determina a poupana; segundo, porque os ricos tm alta propenso a consumir e seu consumo tende a se dirigir para bens importados. Por outro lado, necessrio lembrar que no longo prazo, supondo-se progresso tcnico neutro, o aumento dos salrios mesma taxa do aumento da produtividade alm de ser necessrio para que existam oportunidades de investimento lucrativo para os empresrios, compatvel com a manuteno da taxa de lucro no nvel satisfatrio desde que o progresso tcnico seja neutro. A segunda tendncia e a manobra intelectual correlata de libertar a taxa de cmbio do nicho da teoria monetria na qual estava escondida ou presa e coloc-la no centro do processo do desenvolvimento econmico so partes essenciais da nova macroeconomia estruturalista do desenvolvimento. Entre as cinco teses adicionais, apenas a Tese 13 uma tese bvia, mas importante, segundo a qual o dficit pblico deve ser responsavelmente evitado a no ser em situaes de recesso no est relacionada diretamente com a taxa de cmbio.3 Tese 9. A taxa de cmbio varivel chave do desenvolvimento econmico. Uma taxa de cmbio competitiva fundamental para o desenvolvimento econmico porque coloca todo o mercado externo disposio das empresas nacionais realmente competentes do ponto de vista administrativo e tecnolgico. Dado o

Estas teses e mais amplamente a macroeconomia estruturalista do desenvolvimento e o novo -desenvolvimentismo esto discutidos em Globalizao e Competio (Bresser-Pereira). Nesse livro, porm, a ideia de que o conjunto de modelos presentes nesse livro constitui uma macroeconomia estruturalista do desenvolvimento no estava clara para mim. Revista de Economia Poltica 30 (4), 2010 669

progresso tcnico em curso (a varivel bsica do crescimento do lado da oferta), o desenvolvimento econmico funo da taxa de investimento. Ora, uma taxa de cmbio competitiva estimula os investimentos orientados para a exportao e aumenta correspondentemente a poupana interna. Estimula os investimentos das empresas que usam tecnologia no estado da arte mundial, as quais no seriam competitivas no plano internacional se a taxa de cmbio fosse cronicamente sobreapreciada. Quando o nvel da taxa de cmbio corresponde ao equilbrio industrial, toda a imensa demanda externa aberta para as empresas realmente competentes que usem a melhor tecnologia disponvel no mundo. Uma taxa de cmbio em um pas que no sofra da doena holandesa (so raros os pases em que isto ocorre se utilizarmos o conceito amplo de doena holandesa) a taxa cmbio que equilibra intertemporalmente a taxa de cmbio: a taxa de cmbio de equilbrio corrente; nos demais pases, a taxa que inviabiliza setores econmicos comercializveis produzindo bens e servios com utilizao da tecnologia mais avanada no mundo. Tese 10: Existe uma tendncia sobrevalorizao cclica da taxa de cmbio nos pases em desenvolvimento.4 Esta tendncia estrutural porque tem causas estruturais. A taxa de cmbio nos pases em desenvolvimento no varia em torno de uma taxa de equilbrio, como supe a teoria econmica nem flutua de forma bem comportada, como supe a teoria convencional, nem de maneira voltil, como afirmam os economistas keynesianos. No o mercado, mas so as crises de balano de pagamentos que determinam seus ciclos. No havendo qualquer poltica de administrao da taxa de cmbio que neutralize essa tendncia, o ciclo comear por uma crise que depreciar de forma abrupta e violenta a taxa de cmbio. Esta, que, quando se iniciou o ciclo, estava abaixo do equilbrio corrente (que equilibra intertemporalmente a conta corrente do pas), deprecia-se violentamente, para, em seguida, passar a se apreciar puxada por dois fatores estruturais: primeiro, a doena holandesa a leva at o nvel de equilbrio corrente, e, em seguida, os fluxos de capitais atrados pelas taxas de lucro e de juros, que tendem a ser mais elevadas, continuam a apreci-la levando ao dficit em conta corrente. Esta atrao estrutural, somada a polticas equivocadas que no so estruturais mas so recorrentes, continuaro a apreciar a taxa de cmbio at que nova crise de balano de pagamentos interrompa o processo. So elas: a poltica de crescimento com poupana externa, a poltica de ncora cambial, a poltica de ncora cambial revestida de poltica de metas de inflao, a poltica de aprofundamento financeiro e, finalmente, o populismo cambial. Na medida em que as autoridades do pas praticam essas polticas ao mesmo tempo em que continuam a se negar a administrar a taxa de cmbio, o pas entrar em dficit em conta corrente, se endividar e gradualmente perder a confiana dos credores, que, em certo momento, determinam o sudden stop, ou seja, deixam de rolar a dvida externa do pas e este entra em crise de balano de pagamentos que, novamente, deprecia a moeda nacional.

Esta seo est baseada em Bresser-Pereira e Gala (2007). Revista de Economia Poltica 30 (4), 2010

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Tese 11: Doena holandesa.5 A doena holandesa uma falha de mercado que sobreaprecia de forma permanente a taxa de cmbio, mas consistente com o equilbrio intertemporal da conta corrente. Ainda que Celso Furtado (1957) tenha chegado perto do conceito de doena holandesa ao estudar a economia venezuelana, este obstculo maior industrializao dos pases em desenvolvimento no foi considerado pela teoria econmica do desenvolvimento e pela teoria estruturalista latino-americana. Mas essa falha de mercado era percebida de forma intuitiva. As tarifas de importao que o estruturalismo latino-americano advogava no foram, afinal, principalmente protecionistas, mas uma forma efetiva de neutralizao dessa doena do lado das importaes. Por outro lado, aqueles pases que subsidiaram a exportaes de bens industriais nos anos 1970 (como o Brasil e o Mxico) estavam tambm neutralizando a doena holandesa do lado das exportaes sem que isto estivesse claro para eles. A tarifa de um lado e o subsdio do outro, do qual eram excludas as commodities que davam origem doena holandesa, acabavam por ser, na prtica, equivalentes a um imposto sobre essas commodities e esse imposto a forma correta de neutraliz-la.6 A doena holandesa ou maldio dos recursos naturais pode ser definida como a sobreapreciao crnica da taxa de cmbio de um pas causada por rendas ricardianas que o pas obtm ao explorar recursos abundantes e baratos, cuja produo comercial compatvel com uma taxa de cmbio de equilbrio corrente claramente mais apreciada do que a taxa de cmbio de equilbrio industrial a taxa que viabiliza os demais setores econmicos produtores de bens comercializveis que utilizam tecnologia no estado da arte mundial. Definida nestes termos, a doena holandesa uma falha de mercado que, ao inviabilizar setores econmicos de bens comercializveis eficientes e tecnologicamente sofisticados, impede a mudana estrutural a diversificao industrial do pas que caracteriza o desenvolvimento econmico. Diversos autores distinguem a doena holandesa da maldio dos recursos naturais: enquanto a primeira seria uma falha de mercado, a segunda seria decorrente da corrupo ou do rent seeking que a abundncia desses recursos propicia em pases nos quais o Estado fraco, com frequncia capturado por interesses privados. Embora o problema da corrupo exista em todos os pases e seja mais grave em pases pobres onde a rendas ricardianas a serem capturadas por indivduos corruptos, no diferenciamos os dois conceitos porque, por um lado, a corrupo no um problema econmico mas criminal, e, por outro, porque a nfase na corrupo implica desconsiderar o fenmeno econmico propriamente dito: a sobreapreciao permanente ou crnica da taxa de cmbio que a doena holandesa ou a maldio dos recursos naturais provoca.

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Esta seo est baseada em Bresser-Pereira (2008).

Por exemplo, no Brasil, nos anos 1970, a tarifa mdia de importao era de 50% e o subsdio para a exportao de manufaturados era tambm em mdia de 50%. Desta forma, os bens agropecurios que no contavam com o subsdio pagavam um imposto disfarado de 33,3% sobre o preo exportado. 671

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A doena holandesa problema antigo, prprio de economias monetrias, mas recebeu esse nome porque s foi identificada nos anos 1960, na Holanda, quando seus economistas verificaram que a descoberta de gs natural e sua exportao estavam apreciando a taxa de cmbio e ameaavam destruir toda a sua indstria. Apenas na dcada de 1980 apareceram os primeiros trabalhos acadmicos sobre ela (Corden e Neary, 1982; Corden, 1984). At hoje a literatura sobre o tema escassa e insuficiente. A doena holandesa permanente ou crnica porque o mercado no a controla. As exportaes das commodities que, graas ao custo mais baixo do que o existente nos pases menos eficientes que participam do mercado, ao mesmo tempo em que originam uma renda ricardiana para o pas, definem a taxa de cmbio no equilbrio corrente. A sobreapreciao , assim, compatvel com o equilbrio intertemporal das contas externas, podendo, portanto, produzir efeitos negativos sobre uma economia por tempo indefinido. Como a doena holandesa define a taxa de cmbio de equilbrio corrente em um nvel mais apreciado que o do equilbrio industrial ( essa diferena que define e estabelece a gravidade da maldio dos recursos naturais), os bens produzidos com tecnologia no estado da arte no so viveis economicamente em um mercado competitivo. Por isso, em um pas que padece dessa doena, uma empresa de bens comercializveis que adota a melhor tecnologia mundial s ser vivel se uma condio pouco realista se verificar: se sua produtividade na produo desse bem for superior produtividade lograda pelos demais pases concorrentes em um grau igual ou maior do que a sobreapreciao causada pela doena. Os sintomas mais importantes da doena holandesa so sobreapreciao cambial, baixo crescimento do setor manufatureiro, rpido crescimento do setor servios, salrios mdios elevados em relao ao nvel de desenvolvimento econmico do pas, e desemprego (Oomes e Kalcheva, 2007). Como se trata de uma falha de mercado do lado da demanda que limita a existncia de oportunidades de investimento na indstria manufatureira, ela s existe quando h desemprego em um pas, ou, em outras palavras, quando o pas tem condies tcnicas e administrativas de investir na produo de bens com tecnologia mais sofisticada e salrios mais altos, mas a taxa de cmbio vigente impede que esses investimentos sejam realizados. No obstante o desemprego, a doena holandesa implica salrios artificialmente elevados. Pode, entretanto, ocorrer que os salrios sejam tambm baixos porque a mo de obra abundante e desorganizada nesse pas. A distribuio das rendas ricardianas envolvidas na doena holandesa variar de pas para pas dependendo, assim, da capacidade de presso ou de rentseeking dos diversos grupos. Os pases atingidos pela doena holandesa ou exportam h muito um recurso natural mas jamais se industrializaram, ou lograram industrializar-se durante algum tempo porque neutralizaram a doena holandesa consciente ou inconscientemente, mas, depois, adotaram abertura financeira, perderam o controle sobre sua taxa de cmbio, e entraram em processo de desindustrializao prematura. No primeiro caso, o pas jamais neutralizou a doena holandesa que assume um carter relativamente permanente. Seu sintoma claro o fato desse pas no produzir outros bens comercializveis a no ser aqueles beneficiados pelas rendas ricardianas da
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doena holandesa. Se o pas j tem uma produo e uma exportao significativa de recursos naturais que lhe permitiram acumular capital e ter uma classe empresarial expressiva, mas no tem indstria de bens comercializveis, sinal de que sofre de grave doena holandesa. A gravidade da doena holandesa dada pela diferena entre a taxa de cmbio de equilbrio industrial e a de equilbrio corrente. Quanto maior for a diferena, maior ser a gravidade da doena. A neutralizao da doena holandesa, por sua vez, lograda quando a poltica de administrao da taxa de cmbio a torna competitiva por ter xito em lev-la do nvel de equilbrio corrente para o nvel do equilbrio industrial. Uma taxa de cmbio competitiva, portanto, aquela igual taxa de cmbio de equilbrio industrial. A neutralizao da doena holandesa se faz, principalmente, atravs da imposio de um imposto ou reteno sobre as exportaes da commodity, igual diferena em moeda das duas taxas, que desloque a sua curva de oferta para cima at o nvel industrial. Esta medida efetiva porque as empresas que exportavam de forma lucrativa a commodity pela taxa de cmbio de equilbrio corrente, depois do imposto s podem produzir e exportar se a taxa de cmbio estiver no equilbrio industrial a taxa que viabiliza os demais setores econmicos de bens comercializveis. Ao impor um imposto o ideal que o governo no gaste os recursos, mas o use para criar e investir em um fundo soberano, de forma a no pressionar a taxa de cmbio com entradas de capitais do governo. Como consequncia de a taxa de cmbio estar no equilbrio industrial, o pas ter um supervit em conta corrente e, desde que aplique o recurso no fundo soberano, um supervit fiscal. Como medir a gravidade da doena holandesa, g, ou qual o imposto sobre o valor de venda do bem que o leva do equilbrio corrente para o industrial? Ela ser igual diferena entre a taxa de cmbio de equilbrio industrial, ei e a taxa de equilbrio corrente, ec dividida pela exportao. g = (ei ec) / x Um exemplo simples ajuda a compreender o problema. Suponhamos o pas A e o pas B. No A a doena holandesa amena, de forma que a taxa de cmbio de equilbrio corrente (ec) de 2 e a de equilbrio industrial (ei) 3 unidades monetrias do pas A por dlar. J no pas B, a doena grave: a taxa de cmbio de equilbrio corrente a mesma, mas a taxa de cmbio de equilbrio industrial 40 unidades monetrias desse pas por dlar. No pas A, portanto, a gravidade da doena holandesa relativamente pequena, de 33,3% em relao ao preo de venda do bem em moeda local, enquanto que no pas B, a gravidade muito maior, de 95%. gA = (3 2) / 3 = 33,3%. gB = (40 2) / 40 = 95%. Para neutralizar doena holandesa no pas A bastar um imposto der 33,3%, enquanto que no pas B ser necessrio um imposto de 95%. Em um pas produtor de bens agropecurios, a gravidade da doena holandesa dever estar prxima do caso A; em um pas exportador de petrleo, poder chegar ao nvel do caso B.
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Tese 12: Poltica de crescimento com poupana externa implica geralmente alta taxa de substituio da poupana interna pela externa.7 A poltica de crescimento com poupana externa ou de o pas incorrer em dficits em conta corrente e em endividamento externo no causa o aumento do investimento esperado, mas a sobreapreciao da taxa de cmbio e a substituio da poupana interna pela externa. Vimos que a tendncia sobrevalorizao cclica da taxa de cmbio decorre, primeiro, da doena holandesa, que trs a taxa de cmbio at o equilbrio corrente, e, em seguida, dos fatores que estimulam a entrada de capitais. Entre esses fatores, a poltica de crescimento com poupana externa a mais importante aquela que trs mais perigos ou riscos para o pas. Para a macroeconomia estruturalista do desenvolvimento, falsa a tese bvia da teoria econmica convencional segundo a qual os pases em desenvolvimento necessitam de poupana externa para crescer. Apenas em alguns casos o dficit em conta corrente, retoricamente chamado de poupana externa, auxilia o pas a se desenvolver. Normalmente, causa elevada taxa de substituio da poupana interna pela externa, de forma que no o investimento, mas o consumo e a dvida externa que crescem. Supondo-se constantes as reservas internacionais do pas, a taxa de cmbio ser apreciada ou competitiva dependendo do saldo ou dficit em conta corrente visado pelos policymakers.8 Quanto mais apreciada for a taxa de cmbio, mais altos sero os salrios (dos trabalhadores) e ordenados (da classe mdia profissional) reais, porque baixa o preo relativo dos bens de consumo comercializveis internacionalmente em relao aos preos dos servios no comercializveis, entre os quais esto os salrios e ordenados. Em consequncia, os lucros dos capitalistas cairo, seja porque, pelo lado da renda, os salrios e ordenados aumentaram, seja porque, pelo lado da demanda, as empresas diminuiro suas expectativas de lucro em investimentos voltados para a exportao, e, assim, investiro menos. A elasticidade dos salrios e ordenados reais em relao variao da taxa de cmbio ser tanto maior para cada famlia quanto maior for sua propenso marginal a consumir e maior for a sensibilidade das exportaes e importaes taxa de cmbio. Lucros, salrios e ordenados, portanto, alm de dependerem, substancialmente, do nvel de produtividade da economia e do seu padro de distribuio de renda, dependem da taxa de cmbio. Supondo-se que trabalhadores recebem um salrio nominal e adquirem bens comercializveis e no comercializveis, teremos que o custo de vida dos trabalhadores e o salrio real dependero do cmbio nominal e da parcela de bens comercializveis em sua cesta de consumo. Supondo-se, adicionalmente, que os preos so

7 8

Esta seo baseia-se em Bresser-Pereira (2009a, cap. 4).

A existncia de dcit em conta corrente est associada relativa apreciao do cmbio e, portanto, poderia implicar uma presso de mercado para que ela se depreciasse e o dcit fosse zerado. Entretanto, como estamos falando aqui em uma estratgia, isso signica que as autoridades econmicas esto satisfeitas com o dcit e, principalmente atravs de uma poltica de juros altos, procuram manter a taxa de cmbio no nvel relativamente apreciado consistente com ele. 674 Revista de Economia Poltica 30 (4), 2010

formados na economia de acordo com a conhecida regra kaleckiana que relaciona o nvel de preos com o salrio nominal, com o nvel de produtividade e com o mark up, teremos que uma desvalorizao do cmbio (que por definio o aumento do preo dos bens e servios comercializveis em relao aos no comercializveis) significar uma queda de salrio real j que a cesta de consumo do trabalhador constituda principalmente por bens comercializveis custar mais caro. Quanto aos lucros, sabemos que, de um lado, a taxa de lucro o inverso da taxa de salrio, e, de outro, depende dos investimentos, que, por sua vez, alm de dependerem da taxa de lucro esperada dada a taxa de juros, dependem da demanda por exportaes (que, por sua vez, dependem de uma taxa de cmbio competitiva ou de equilbrio). Dadas essas premissas, vejamos como a poltica de crescimento com poupana externa levar a uma taxa de substituio da poupana interna pela externa. Podemos pensar tanto do lado da demanda e da renda quanto do da oferta. Do lado da demanda e da renda, quando a taxa de cmbio se aprecia, as expectativas de lucro na realizao de investimentos voltados para as exportaes caem, caem os investimentos, caem os lucros e cai a poupana interna, de forma que a poupana externa substitui a poupana interna ao invs de aument-la. J do lado da oferta, o aumento real dos salrios dos trabalhadores e dos ordenados da classe mdia profissional implicar em um aumento do consumo. Em consequncia, diminui a poupana interna, e, igualmente, a poupana externa substitui a poupana externa ao invs de aument-la. Poder-se-ia argumentar que o aumento dos salrios dos trabalhadores em economias de desenvolvimento mdio, nas quais prevalece uma elevada concentrao de renda, no algo negativo, e que no reduzir necessariamente a taxa de lucro se houver insuficincia de demanda. preciso deixar claro que aumentos de salrio decorrentes da diminuio de juros, aluguis, e lucros especulativos so sempre bem vindos em uma economia nacional; afinal o objetivo principal das polticas de desenvolvimento econmico o de aumentar os salrios ou os padres de vida. No cremos, porm, que um aumento artificial dos salrios atravs da sobreapreciao da taxa de cmbio se inclua entre as formas de aumento de salrios desejveis. De que depende a taxa de substituio de poupana interna pela externa? Do lado da renda ou da oferta, essa taxa depende da variao dos salrios e ordenados em relao apreciao do cmbio, da variao dos lucros em relao ao cmbio, relaes que podem ser consideradas razoavelmente estveis, e principalmente da propenso marginal a consumir. Esta, por sua vez, depender da diferena entre a taxa de juros e a taxa de lucros, ou seja, das oportunidades de investimento vigentes na economia. Em situao normal as oportunidades de investimento lucrativo sero modestas, e, em consequncia, a propenso marginal a poupar ser elevada. Caso esteja havendo um crescimento muito acelerado e haja grandes oportunidades de lucro, alm de a classe capitalista usar uma parte maior de sua renda esperada e auferida para o investimento, aumentando sua propenso marginal a investir, haver tambm um aumento da propenso marginal a consumir com base nos aumentos dos salrios da classe operria e principalmente dos ordenados da classe
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mdia. Em consequncia, a taxa de substituio da poupana interna pela externa ser menor do que seria se as expectativas de lucro fossem normais. Em termos formais, a taxa de substituio da poupana interna pela externa pode ser medida de forma simples. Dadas a propenso marginal a consumir e a elasticidade dos investimentos em relao s exportaes, a taxa de substituio da poupana interna pela externa, Z, igual a 1 menos a variao na taxa de investimento ou poupana total dividida pela variao na taxa de poupana externa no perodo considerado. z = 1- (I/Yt I/Yt-1) / (S/Yx1- S/Yxt-1) Se, por exemplo, a taxa de investimento em um determinado perodo varia de 20% para 21% do PIB, enquanto nesse mesmo perodo o dficit em conta corrente ou poupana externa aumentou 4% do PIB, a taxa de substituio da poupana interna pela externa ter sido de 75%; apenas 25% do dinheiro recebido do exterior se transformou efetivamente em investimento; os restantes 75% foram direcionados para consumo. Tese 13. Responsabilidade fiscal: o dficit pblico enfraquece o Estado e causa inflao, devendo ser evitado a no ser em momentos de recesso . Essa tese evidente, estava implcita na teoria estruturalista, e jamais foi posta em dvida por seus principais representantes, mas foi objeto de grave distoro, na medida em que, principalmente nos anos 1980, um keynesianismo vulgar criticava os economistas ortodoxos por defenderem a responsabilidade fiscal e propunha dficits fiscais crnicos para combater a insuficincia de demanda. Keynes distinguiu o oramento corrente do de capital e cobrou o equilbrio do primeiro.9 Bresser-Pereira e Fernando DallAcqua (1981) defenderam Keynes contra esse tipo de populismo. Recentemente, Robert Skidelsky (2009, p. XVI), o notvel bigrafo de Keynes, voltou ao tema ao afirmar que Keynes no era apstolo de dficits fiscais; pelo contrrio, pode ser surpreendente para os leitores, mas Keynes pensava que os oramentos do Estado deveriam normalmente apresentar supervit. Luiz Fernando de Paula (2008, p. 225), por sua vez, assinalou que Keynes defendia que o oramento ordinrio deveria estar equilibrado o tempo todo ou mesmo com supervit, que deveria ser transferido para o oramento de capital, enquanto que este poderia estar transitoriamente desequilibrado. A posio da macroeconomia estruturalista do desenvolvimento em relao aos dficits pblicos semelhante a sua atitude em relao aos dficits em conta corrente: contra, a no ser em situaes especiais. V nos dois dficits formas de desorganizar e enfraquecer o sistema econmico: em um caso temos irresponsabilidade fiscal, no outro, irresponsabilidade cambial. Para que haja desenvolvimento econmico com estabilidade necessrio que a economia do Estado-nao seja solvente; ora, os dficits em conta corrente o enfraquecem, o torna dependente dos credores externos, alm de causarem inflao. necessrio tambm que o Estado

John Maynard Keynes, Collected Writings, vol. XXVII, captulo 5. Revista de Economia Poltica 30 (4), 2010

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seja capaz, porque essa instituio o instrumento de ao coletiva por excelncia da nao, porque de sua regulamentao depende o bom funcionamento dos mercados; ora, dficits oramentrios apenas enfraquecem o Estado.

GRfico-sNtese Com base nas quatro teses referentes taxa de cmbio podemos, no Grfico 1, no quadro do ciclo cambial, ver e comparar trs abordagens sobre a taxa de cmbio nos pases em desenvolvimento: a abordagem da teoria convencional, para a qual a taxa de cmbio flutua de forma bem comportada em torno da taxa de cmbio de equilbrio corrente; a da teoria keynesiana, para a qual a taxa de cmbio flutua de forma voltil, mas ainda em torno da taxa de cmbio de equilbrio corrente; e a tese da macroeconomia estruturalista do desenvolvimento de que h uma tendncia sobrevalorizao cclica da taxa de cmbio. Pressupe-se que o pas sofra da doena holandesa, de forma que temos uma linha para a taxa de cmbio de equilbrio corrente e outra para a taxa de cmbio de equilbrio industrial. Enquanto que no caso da teoria convencional e da keynesiana ainda o mercado que controla a taxa de cmbio, no caso da macroeconomia estruturalista do desenvolvimento esse papel exercido pela crise de balano de pagamentos. Neste grfico, na ordenada, temos a taxa de cmbio em termos de moeda nacional / moeda reserva, de forma que quanto mais baixa a posio na curva de cmbio, mais apreciada a moeda nacional.
Grco 1 Tendncia sobrevalorizao da taxa de cmbio

Taxa de cmbio de equilbrio industrial Taxa de cmbio de equilbrio corrente

c r i s e s

c r i s e s

tendncia a sobreapreciao orthodox

ind equil ER keynesian

CC equil ER

Elaborao dos autores.

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Dado o pressuposto de que o governo no administra a taxa de cmbio, a tendncia sobrevalorizao cclica da taxa de cmbio ocorre sob a forma de um ciclo relativamente longo iniciado e terminado por crises cambiais ou de balano de pagamentos. No momento da crise um sudden stop decorrente da perda de confiana dos credores externos ocorre, como podemos ver pelo grfico, uma brusca e violenta depreciao que pode levar a taxa de cmbio at um nvel mais apreciado do que o do equilbrio industrial. Em seguida, comeam a operar as foras que nos pases em desenvolvimento apreciam a moeda nacional. Primeiro, supondo-se que o pas tenha doena holandesa, cabe a ela puxar a taxa de cmbio at o nvel do equilbrio corrente. Se a doena for grave, este primeiro movimento j representar uma grande apreciao. Mas, como a doena holandesa compatvel com o equilbrio intertemporal da conta corrente, a apreciao causada por ela para a. Em seguida, a taxa de cmbio continua a se apreciar e entra na rea de dficit em conta corrente. A causa estrutural desse segundo movimento o fato de os lucros e juros de mercado serem mais elevados nos pases em desenvolvimento. Mais importantes, porm, so as causas de poltica econmica que continuam a pressionar a taxa de cmbio para baixo porque atraem capitais externos: a poltica de crescimento com poupana externa, a poltica de ncora cambial, a poltica de metas de inflao que na verdade usa o cmbio como ncora nominal, e o aprofundamento financeiro, ou seja, a elevao dos juros reais para tornar mais racional a atividade econmica e atrair capitais. Estas quatro polticas fazem parte do receiturio convencional. A elas se soma uma poltica dos polticos locais o populismo cambial ou seja, a prtica de fixar ou deixar se apreciar a taxa de cmbio para que a inflao caia, os salrios reais aumentem, e o poltico seja reeleito (se a crise de balano de pagamentos no sobrevir antes). A partir do momento em que a taxa de cmbio cruza a linha ou a faixa do equilbrio corrente, o pas est em dficit que precisa ser financiado. Alm disso, dever ter uma dvida externa que continua a necessitar de financiamento. Durante um bom perodo, porm, a rolagem e o aumento da dvida externa se fazem com facilidade porque os credores externos esto felizes com os belos juros e comisses que recebem. A partir de um determinado momento, porm, seja porque a relao dvida/exportaes est se tornando elevada demais (explicao bsica para as crises cambiais na Amrica Latina), seja porque o ritmo de crescimento do dficit em conta corrente est elevado demais (o que aconteceu em quatro pases asiticos em 1997), os credores afinal perdem a confiana e suspendem novos emprstimos, inclusive os de simples rolagem da dvida. a crise, e temos novamente a abrupta depreciao da moeda nacional.

Velho e Novo-deseNvolvimeNtismo Apresentada sumariamente a macroeconomia estruturalista do desenvolvimento, estamos agora em condies de apresentar de forma resumida o novo-desenvolvimentismo. A melhor forma de faz-lo a de compar-lo com o velho desenvol678 Revista de Economia Poltica 30 (4), 2010

vimentismo, e, em seguida, com a ortodoxia convencional ou as polticas do consenso de Washington. Continuamos a nos referir a pases de renda mdia. As teses da macroeconomia estruturalista do desenvolvimento tambm se aplicam aos pases pobres, mas com vrias adaptaes. Para a comparao entre o velho e o novo-desenvolvimentismo o Quadro 2 autoexplicativo. Dessa forma, e porque no temos espao para mais, ao invs de discutirmos cada um dos cinco pares de polticas, nos limitaremos a algumas questes gerais. Todas as mudanas no so uma crtica ao nacional-desenvolvimentismo; refletem apenas o fato de que essa estratgia nacional de desenvolvimento pressupunha pases pobres enquanto que o novo desenvolvimentismo pressupe pases de renda mdia. Para pensar os pases pobres preciso fazer adaptaes. A primeira diferena de uma industrializao substitutiva de importaes para uma industrializao orientada para as exportaes reflete bem esse fato. O novodesenvolvimentismo defende o modelo exportador e considera o modelo substituidor de importaes superado. No modelo exportador, os pases em desenvolvimento tem a possibilidade de usar duas grandes vantagens mo de obra barata e possibilidade de comprar ou copiar tecnologia disponvel. Por outro lado, se o pas adota essa estratgia, as autoridades econmicas, que esto fazendo poltica industrial em favor de suas empresas, passam a ter um critrio de eficincia em que se basear: s as empresas eficientes o bastante para exportar sero beneficiadas pela poltica industrial.
Quadro 2: Velho e Novo Desenvolvimentismo Velho desenvolvimentismo 1. Industrializao orientada pelo Estado e baseada na substituio de importaes. Novo-Desenvolvimentismo 1. Industrializao orientada para as exportaes, combinada com consumo de massas no mercado interno. 2. Cabe ao Estado criar oportunidades de investimento e reduzir a desigualdade econmica. 3. Poltica industrial subsidiria, mas estratgica. 4. Rejeio aos dois dcits. Se o pas tiver doena holandesa, dever apresentar supervit scal e na conta corrente. 5. Nenhuma complacncia em relao inao.

2. Papel central do Estado em obter poupana forada e realizar investimentos. 3. A poltica industrial central.

4. Ambiguidade em relao aos dcits pblicos e em conta corrente. 5. Relativa complacncia em relao inao.
Elaborao dos autores.

Enquanto que no nacional-desenvolvimentismo o Estado tinha como tarefa completar a acumulao primitiva de capital e promover a revoluo industrial, no novo-desenvolvimentismo o papel do Estado diminui e o do mercado aumenta.
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Para o novo-desenvolvimentismo, o Estado ainda pode e deve promover poupana forada e investir em certos setores estratgicos, mas agora o setor privado nacional tem recursos e capacidade empresarial para realizar boa parte dos investimentos necessrios. Na mesma linha, para o velho desenvolvimentismo a poltica industrial era central; no novo desenvolvimento ela continua importante, mas estratgica, devendo se voltar para setores especficos e para empresas com capacidade de competio internacional. O novo-desenvolvimentismo no protecionista, apenas enfatiza a necessidade de uma taxa de cmbio competitiva e a identifica com a taxa de cmbio de equilbrio industrial. Supe que pases de desenvolvimento mdio j ultrapassaram o estgio da indstria infante, mas ainda se defrontam com o problema da doena holandesa, e por isso precisam neutraliz-la para crescer. A neutralizao da doena holandesa no implica protecionismo, mas a administrao da taxa de cmbio atravs, principalmente, da imposio de um imposto sobre as commodities que do origem a ela. Conforme ensina a microeconomia, um imposto desloca a curva de oferta do bem para cima, porque os produtores s estaro agora dispostos a produzir a um preo maior. Ou, se se tratar de exportao, e se o preo internacional for dado, os produtores s estaro dispostos a produzir se a taxa de cmbio se depreciar no valor correspondente ao imposto, dessa forma deslocando a taxa de cmbio do equilbrio corrente para o equilbrio industrial e, assim, manter a commodity lucrativa ao mesmo tempo em que viabiliza o restante da indstria que usa tecnologia competitiva internacionalmente. O fato de a estratgia que o novo-desenvolvimentismo no ser protecionista no significa que os pases devam estar dispostos a uma abertura indiscriminada. Devem, no mbito da Organizao Mundial do Comrcio e dos acordos regionais, negociar pragmaticamente aberturas com contrapartida. E, principalmente, no significa que o pas deva renunciar a polticas industriais. O espao para essas polticas foi reduzido pelos acordos altamente desfavorveis da Rodada do Uruguai, mas ainda h espao para polticas dessa natureza, que, se pensadas estrategicamente, levando em considerao vantagens comparativas futuras, podem aparecer na medida em que as empresas apoiadas sejam bem-sucedidas.

ORtodoxia coNveNcioNal e Novo-deseNvolvimeNtismo Para compararmos o novo-desenvolvimentismo e a ortodoxia convencional, podemos distinguir as estratgias de desenvolvimento das de estabilidade macroeconmica, embora as duas estejam intimamente relacionadas. Comecemos pelas diferenas mais diretamente relacionadas com o desenvolvimento econmico ou com o mdio prazo. Estas diferenas j esto implcitas na discusso das 13 teses, e esto resumidas no Quadro 3, de forma que faremos aqui apenas uma breve discusso. Ao contrrio do que acontece com a comparao com o velho desenvolvimentismo, o problema geral aqui no uma mudana de estgio de desenvolvimento, mas de polticas equivocadas: a ortodoxia convencional prope um conjun680 Revista de Economia Poltica 30 (4), 2010

to de reformas e polticas econmicas, muitas das quais so eivadas de fundamentalismo de mercado, no interessando aos pases em desenvolvimento e sim a seus concorrentes no quadro da globalizao os pases ricos.
Quadro 3: Ortodoxia convencional e novo-desenvolvimentismo (crescimento) Ortodoxia Convencional Novo-Desenvolvimentismo 1. A nao o agente responsvel pela denio de uma estratgia nacional de desenvolvimento. 2. A instituio chave para o crescimento uma estratgia nacional de desenvolvimento. 3. Reformas devem fortalecer o Estado e os mercados estes devendo ser bem regulados. 4. Poltica industrial deve ser limitada e estratgica. Grande papel na distribuio da renda. 5. Neutralizar tendncia sobreapreciao da moeda e a salrios crescerem menos que produtividade. 6. O crescimento deve se basear em poupana interna.

1. No tem papel econmico para a nao.

2. As instituies fundamentais para o crescimento so a garantia dos direitos de propriedade e dos contratos. 3. Reformas devem reduzir o tamanho do Estado e desregular os mercados.

4. O Estado no deve realizar poltica industrial, nem poltica de redistribuio.

5. No existem tendncias estruturais a neutralizar. 6. O crescimento deve ser nanciado em boa medida por poupanas externas.
Elaborao dos autores.

A ortodoxia ignora o problema da nao ou ento pressupe que nos tempos da globalizao os Estados-nao perderam importncia, enquanto o novo-desenvolvimentismo afirma que no quadro de competio generalizada que caracteriza a globalizao o agente fundamental do desenvolvimento econmico a nao porque cabe a ela s classes sociais razoavelmente acordadas entre si definir uma estratgia nacional de desenvolvimento ou de competio internacional. Ao contrrio do que afirmam os economistas e cientistas polticos novo-institucionais, a instituio fundamental para o desenvolvimento no a garantia da propriedade e dos contratos. Essa garantia necessria, mas empresrios so homens e mulheres que aceitam o risco desde que tenham oportunidade para lucrar e crescer. A instituio ou conjunto de instituies que tem esse papel a estratgia nacional de desenvolvimento. A ortodoxia convencional fundamentalista de mercado, acredita que no princpio era o mercado, uma entidade que tudo coordena de forma tima se for livre; j o novo-desenvolvimentismo considera o mercado uma instituio eficiente para coordenar sistemas econmicos, mas conhece suas limitaes. Bons mercados, mercados eficientes so mercados regulados. A alocao dos fatores a tarefa que melhor realizam, mas mesmo a apresenta problemas. O estmulo ao investimento
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e inovao deixa muito a desejar. Sua capacidade de manter estveis os mercados financeiros insuficiente. E, no plano da distribuio de renda, um mecanismo definitivamente insatisfatrio, porque os mercados premiam os mais fortes e os mais capazes. Enquanto a ortodoxia convencional reconhece as falhas do mercado, mas afirma que piores so as falhas do Estado ao tentar supri-las, o novo-desenvolvimentismo rejeita esse pessimismo sobre a capacidade de ao coletiva e quer um Estado capaz forte no custa dos mercados, mas para que eles sejam tambm fortes. Se os homens so capazes de construir instituies para regulamentar as aes humanas, inclusive o prprio mercado, no h razo por que no sejam capazes de fortalecer o Estado enquanto aparelho ou organizao, tornando seu governo mais legtimo, suas finanas mais slidas e sua administrao mais eficiente, e fortalecer o Estado enquanto ordem jurdica, tornando suas instituies cada vez mais adequadas s necessidades sociais. A poltica e a democracia existem exatamente para isso. Enquanto o novo-desenvolvimentismo rejeita a abertura ou a globalizao financeira, favorvel globalizao comercial a uma economia comercialmente aberta, competitiva. Mas sabe da necessidade de usar as negociaes internacionais para obter contrapartidas, j que os mercados mundiais esto longe de ser livres. Tanto o novo-desenvolvimentismo quanto a ortodoxia convencional so favorveis a mercados de trabalho mais flexveis, mas o novo-desenvolvimentismo, apoiado na experincia originalmente escandinava, mas crescentemente europeia, da flexiseguridade, no confunde flexibilidade com falta de proteo, enquanto a ortodoxia convencional flexibiliza o trabalho para precarizar a fora de trabalho e viabilizar a baixa de salrios.10 J comeando a passar do mdio para o curto prazo, uma diferena fundamental entre o novo-desenvolvimentismo e a ortodoxia convencional est no fato de que esta prega com grande vigor algo que considera evidente: os pases em desenvolvimento no teriam recursos para financiar seu crescimento e, portanto, deveriam recorrer poupana externa ou seja, deveriam incorrer em dficit em conta corrente (definio de poupana externa) e financi-los com emprstimos ou com financiamento diretos. J vimos que essa poltica s efetiva nos raros momentos em que o pas j est crescendo muito e a propenso marginal a poupar diminui. Na grande maioria dos casos, uma poltica equivocada que no aumenta o investimento, mas promove a substituio da poupana interna pela externa. O novo-desenvolvimentismo entende que no apenas possvel, mas necessrio crescer com a prpria poupana, como fazem todos os pases que originalmente desenvolveram e hoje so ricos. Isto no significa que o novo-desenvolvimentismo seja contra o investimento direto externo; sua oposio aos dficits em conta corrente. perfeitamente possvel se beneficiar da tecnologia que trazem os investimentos diretos sem os utilizar para financiar dficits em conta corrente. o que, por exemplo, a China faz.

10

Sobre a exiseguridade, ver Robert Boyer (2006). Revista de Economia Poltica 30 (4), 2010

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Quadro 4: Ortodoxia convencional e novo-desenvolvimentismo (macro) Ortodoxia Convencional 7. O banco central tem um nico mandato: a inao. Outros objetivos devem ser buscados pelo restante do governo. Novo-Desenvolvimentismo 7. O governo e o banco central tm trs mandatos: a inao, a taxa de cmbio e o emprego os trs essenciais para o desenvolvimento. 8. O padro scal deve ser denido de forma mais rigorosa em termos de dcit pblico e poupana pblica. 9. A taxa de cmbio deve ser utuante mas administrada; o objetivo a taxa de cmbio de equilbrio industrial. 10. O banco central e o governo podem, adicionalmente, comprar reservas, impor controles de capital etc. 11. Poltica de salrio mnimo e de rendas deve contribuir para que salrios cresam com a produtividade.

8. O padro scal deve ser denido em termos de supervit primrio. 9. A taxa de cmbio deve ser utuante: no deve haver nem meta, nem poltica para a taxa de cmbio. 10. O banco central e o governo dispem de um nico mandato cada um: respectivamente a taxa de juros de curto prazo e a poltica scal. 11. Poltica de rendas no necessria ou desejvel.
Elaborao dos autores.

As polticas macroeconmicas comparadas no Quadro 4 tm como pressuposto a necessidade de estabilidade macroeconmica, mas a ortodoxia convencional acaba restringindo o conceito de estabilidade ao controle da despesa pblica e da inflao, enquanto o novo-desenvolvimentismo a define mais amplamente, e inclui em seu conceito estabilidade de preos, equilbrio do balano de pagamentos e razovel pleno emprego. A abordagem da ortodoxia convencional pode ser resumida da seguinte maneira: Para garantir a estabilidade macroeconmica o pas deve manter um supervit primrio que mantenha a relao dvida pblica/PIB em nvel aceitvel para os credores; o banco central deve ter um nico mandato, combater a inflao, j que dispe de um nico instrumento, a taxa de juros de curto prazo; dado o desequilbrio fiscal esta taxa que, embora seja o nico instrumento, essencialmente endgena, ou seja, definida pelo mercado, precisa ser alta para combater a inflao; a taxa de cmbio tambm endgena e seu equilbrio ser assegurado pelo mercado. O novo-desenvolvimentismo apresenta propostas substancialmente diferentes: o ajuste fiscal no visa a um mero supervit primrio, mas uma poupana pblica positiva e implica no apenas a reduo das despesas correntes, mas tambm da taxa de juros; o Banco Central, em conjunto com o Ministrio da Fazenda tm trs mandatos: controlar a inflao, assegurar o pleno emprego, manter a taxa de cmbio em nvel compatvel com a estabilidade do balano de pagamentos e com o necessrio estmulo aos investimentos voltados para a exportao. O banco central no conta com apenas um instrumento (a taxa de juros, contraditoriamente vista
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como endgena pela ortodoxia convencional), mas com vrios. A taxa de juros um instrumento para combater a inflao, mas pode ser muito mais baixa do que supe a ortodoxia convencional. A taxa de cmbio deve ser mantida flutuante, mas administrada no existe taxa de cmbio completamente livre. Em pases ricos em recursos naturais, como so praticamente todos os pases latino-americanos, necessrio reconhecer que a doena holandesa aprecia artificialmente a moeda e inviabiliza a indstria. Sua neutralizao no fcil porque implica depreciar a moeda o que reduz salrios no curto prazo (os aumenta fortemente no mdio prazo) e causa inflao transitria mas indesejvel. A forma correta de neutralizar a doena holandesa estabelecer de forma negociada um imposto varivel sobre as exportaes desses bens que mantenha a produo igualmente lucrativa (os produtores, portanto, nada perdem, porque o imposto compensado pela depreciao). Esse imposto, que deve variar com a variao do preo internacional do bem, deve ter o valor necessrio para deslocar a curva de oferta do bem do equilbrio corrente para o equilbrio industrial. Os recursos do imposto devem ser utilizados para constituir um fundo soberano. No se deve, portanto, utilizar os recursos desse imposto para gastos correntes, a no ser uma pequena parte para (1) financiar polticas sociais que compensem a queda dos salrios, e (2) para se estabelecer um segundo fundo um fundo de estabilizao das commodities agropecurias (se forem elas e no no petrleo a origem da doena holandesa). Este fundo necessrio porque a doena holandesa derivada de bens agropecurios geralmente no grave; seus preos so altamente instveis, e, em certos momentos, a queda dos preos pode tornar invivel sua produo mesmo com o imposto zerado e taxa de cmbio de equilbrio corrente, tornando-se necessrio subsidi-los. A ortodoxia convencional acusa os desenvolvimentistas de populistas. Entendido o populismo como gastar mais do que se arrecada, temos o populismo fiscal (expresso no dficit pblico no justificado por poltica anticclica) e o populismo cambial (expresso no dficit em conta corrente). O novo-desenvolvimentismo rejeita frontalmente ambos os populismos. Quando se neutraliza a doena holandesa, defende supervit em conta corrente (derivado da deslocao da taxa de cmbio para o equilbrio industrial) e supervit pblico (derivado da no utilizao dos recursos de imposto que neutraliza a doena para financiar gastos correntes). J a ortodoxia convencional, no plano fiscal, contenta-se com um supervit primrio que mantenha a dvida pblica em um nvel considerado no perigoso para os credores, e defende dficits em conta corrente porque atravs deles se cresceria com poupana externa.

CoNclUso Neste trabalho apresentamos as bases de uma macroeconomia estruturalista do desenvolvimento que talvez possa ser considerada um segundo momento da teoria estruturalista latino-americana. Uma viso estruturalista porque mantm a
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ideia de que o desenvolvimento econmico um processo de mudana estrutural de inovao nos setores j explorados e de transferncia de mo de obra para setores com valor adicionado per capita e salrios mdios cada vez mais elevados. Uma viso estruturalista, em segundo lugar, porque pressupe duas tendncias estruturais: a tendncia da taxa de salrios a crescer menos do que a produtividade e a tendncia sobrevalorizao cclica da taxa de cmbio. Finalmente, uma teoria estruturalista porque v por trs desta segunda tendncia dois fatores estruturais: a doena holandesa e o fato de que, devido escassez relativa de capitais, as taxas de lucro e de juros nos pases em desenvolvimento so mais elevadas do que nos pases ricos. Para serem bem sucedidos na grande competio no apenas entre empresas mas tambm entre Estados-nao que a globalizao, cada pas deve ter sua estratgia nacional de desenvolvimento a instituio fundamental para estimular o investimento e a poupana. Denominamos essa estratgia de novo-desenvolvimentismo, e vimos que seu xito depende, essencialmente, da neutralizao daquelas duas tendncias que limitam o desenvolvimento econmico pelo lado da demanda: a tendncia da taxa de salrios a crescer menos do que a produtividade limita a demanda originada no mercado interno, enquanto que a tendncia sobrevalorizao cclica da taxa de cmbio impede que os empresrios nacionais acessem os mercados externos.

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