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Diretoria de Estudos
e Polticas do Estado,
das Instituies e
da Democracia
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Fatores Crticos das Audincias
Pblicas do Governo Federal
Nota
Tcnica
Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Braslia, maio de 2013
Fatores Crticos das Audincias
Pblicas do Governo Federal
Nota
Tcnica
Fundao pbl i ca vi ncul ada Secr et ar i a de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvol vi mento brasi l ei ro e di sponi bi l i za,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.



Presidente
Marcelo Crtes Neri
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretora de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Rafael Guerreiro Osrio
Chefe de Gabinete
Sergei Suarez Dillon Soares
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica
Ministro Gilberto Carvalho
Secretaria Nacional de Articulao Social
Secretrio Paulo Maldos
Departamento de Participao Social
Diretor Pedro Pontual
Coordenao-Geral de Mecanismos Formais de Participao
Coordenador-geral Marcelo Pires Mendona
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Fatores Crticos das Audincias
Pblicas do Governo Federal
Nota
Tcnica
Braslia, maio de 2013
Fatores Crticos das Audincias
Pblicas do Governo Federal
Nota
Tcnica
Braslia, maio de 2013
FICHA TCNICA
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest)
Coordenador da pesquisa
Igor Ferraz da Fonseca Ipea
Autores da nota tcnica
Igor Ferraz da Fonseca Ipea
Raimer Rodrigues Rezende PNPD/Ipea
Marlia Silva de Oliveira UnB
Ana Karine Pereira PNPD/Ipea
Coordenador de Estudos sobre Estado e Democracia (Codem/Diest)
Antnio Lassance
Direo de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest)
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos
autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada, da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica
ou da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a
fonte. Reprodues para ns comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO ........................................................................................................................................................................ 7
FATORES CRTICOS DAS AUDINCIAS PBLICAS DO GOVERNO FEDERAL ........................................................... 9
1 INTRODUO .......................................................................................................................................................... 9
2 FATORES QUE INFLUENCIAM O POTENCIAL DE EFETIVIDADE DA PARTICIPAO
EM AUDINCIAS PBLICAS ................................................................................................................................. 11
2.1 Atos normativos ................................................................................................................................... 11
2.2 Momento de realizao das audincias pblicas ........................................................................ 12
2.3 Escopo ..................................................................................................................................................... 13
2.4 Infraestrutura adequada ................................................................................................................... 14
2.5 Capacidade institucional do rgo responsvel ......................................................................... 15
2.6 Neutralidade e postura pr-debate do(a) mediador(a) ou facilitador(a) ............................ 16
2.7 Metodologias adequadas e claras .................................................................................................. 17
2.8 Devolutiva clara sociedade............................................................................................................ 19
2.9 Transparncia ........................................................................................................................................ 19
3 CONSIDERAES FINAIS ..................................................................................................................................... 20
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APRESENTAO
A ampliao dos espaos institucionais de participao social contribui signifcativamente para o aperfeioamento da
democracia participativa no pas.
A Constituio cidad de 1988 foi marcada por debates e conquistas em torno dos direitos sociais e avanos no
que diz respeito participao popular nas polticas pblicas, estabelecendo um sistema descentralizado e participativo
das polticas sociais, por meio da participao dos atores sociais interessados.
Os processos participativos no Brasil tm caractersticas especfcas que contribuem para a organizao mais ef-
ciente do Estado, resultando na maior presena de prticas democrtico-participativas e em melhorias signifcativas nas
polticas pblicas. Esses processos geram impacto positivo na administrao pblica, que, por intermdio da participao
e do controle da sociedade civil, melhora seu funcionamento.
Entretanto, importante ressaltar que a existncia de procedimentos democrticos no , por si s, condio
sufciente para o desempenho adequado das instituies democrticas. Promover a participao social como mtodo de
governo e poltica de Estado signifca, tambm, investir no aprimoramento e na qualifcao dos instrumentos e meca-
nismos participativos.
As audincias pblicas promovidas pelo Poder Executivo, e tambm pelo Legislativo e o Judicirio, so um dos
procedimentos participativos mais utilizados de consulta populao, cujos resultados prticos so bastante diferencia-
dos na percepo dos atores da sociedade civil e do poder pblico.
Assim, a partir da questo sobre quais so, no mbito do Poder Executivo federal, os principais fatores que
infuenciam o potencial de efetividade das audincias pblicas como mecanismo de participao social no processo de
gesto das polticas pblicas, a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e o Ipea, comprometidos com o efetivo apri-
moramento dos instrumentos de participao social, se empenharam no desenvolvimento deste estudo.
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Apresenta-se aqui um conjunto de anlises e recomendaes que contribuem para ampliar o potencial de
efetividade das audincias pblicas no mbito do governo federal. Este um importante mecanismo de dilogo entre
governo e sociedade civil, um espao de transparncia, debate e identifcao das opinies da sociedade sobre deter-
minados atos governamentais.
O aprimoramento da democracia participativa passa, necessariamente, pela incorporao dos setores histori-
camente excludos do processo decisrio dos debates polticos. Refora-se aqui a ideia de que as decises devem ser
tomadas, mediante debate pblico, por aqueles que a elas estaro relacionados, garantindo-se, assim, maior legitimidade
aos processos participativos. Espera-se que as sugestes apresentadas nesta Nota Tcnica para o desenvolvimento das
audincias pblicas sejam uma contribuio efetiva nesta direo.
Boa leitura.
Gilberto Carvalho
Ministro-chefe da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica
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FATORES CRTICOS DAS AUDINCIAS PBLICAS DO GOVERNO FEDERAL
*
Igor Ferraz da Fonseca**
Raimer Rodrigues Rezende***
Marlia Silva de Oliveira****
Ana Karine Pereira*****
1 INTRODUO
Esta Nota Tcnica baseia-se na pesquisa Diagnstico e avaliao das audincias pblicas realizadas pelo governo
federal,
1
realizada por meio da parceria entre o Ipea e a Secretaria Nacional de Articulao Social da Secretaria-
Geral da Presidncia da Repblica (SG/PR). Esta parceria estratgica envolve diversas pesquisas no intuito de pro-
duzir subsdios para o aperfeioamento dos mecanismos de participao social.
* Os autores agradecem aos servidores da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SG/PR) e aos pesquisadores da Diretoria de Estudos e Polticas
do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea que contriburam com esta pesquisa em suas diversas fases.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diest do Ipea.
*** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diest do Ipea.
**** Doutoranda em cincia poltica na Universidade de Braslia (UnB).
***** Pesquisadora do PNPD na Diest do Ipea.
1. A pesquisa teve a durao de um ano e contou com anlise bibliogrfca, entrevistas com gestores pblicos e profssionais atuantes em organizaes
no governamentais, alm de quatro estudos de caso: i) a elaborao do Plano Nacional de Resduos Slidos (PNRS); ii) o processo de discusso sobre
o Plano de Outorga dos Servios de Transporte Rodovirio Interestadual de Passageiros, operados por nibus do tipo rodovirio, e o processo de dis-
cusso das minutas do Edital de Licitao e Contrato de Permisso dos Servios de Transporte Rodovirio Interestadual de Passageiros, operados por
nibus do tipo rodovirio, da Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT); iii) o licenciamento ambiental da hidreltrica de Santo Antnio
e Jirau, em Rondnia; e iv) o licenciamento ambiental da hidreltrica de Belo Monte, no Par. Para mais informaes, ver relatrio completo da
pesquisa, cuja publicao est prevista para maio de 2013, disponvel em: <htp://www.ipea.gov.br/participacao>.
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Esta Nota Tcnica aborda quais so, no mbito do Poder Executivo federal, os principais fatores que infuenciam
o potencial de efetividade das audincias pblicas como mecanismo de participao social no processo de gesto das
polticas pblicas.
Considera-se aqui audincia pblica (AP) um evento participativo de carter presencial, consultivo (ou seja,
no deliberativo), aberto a qualquer interessado, que pressupe a possibilidade de manifestao oral dos participan-
tes. Alm disso, uma AP pontual, pois realizada em um momento especfco do ciclo de polticas pblicas e trata
de um assunto especfco o licenciamento de um empreendimento, a elaborao de um plano de governo, um edital
etc. Idealmente, uma audincia pblica tambm proporciona a oportunidade para debate entre os atores interessados
no tema (quadro 1).
A Nota Tcnica direcionada a gestores e gestoras do governo federal e demais atores envolvidos na rea-
lizao de audincias pblicas. As concluses aqui apresentadas refetem elementos e caractersticas que podero
ser observados pelos atores envolvidos com a temtica, para que as audincias pblicas tenham seu potencial de
efetividade ampliado.
importante ressaltar que os pontos levantados nesta Nota Tcnica no so exaustivos e no pretendem abarcar
em sua totalidade as formas e peculiaridades que cada audincia pblica pode assumir. Assim, estas concluses, apesar
de teis para o aprendizado e capazes de fundamentar recomendaes, no podem ser consideradas como regras gerais.
Por esta razo, o objetivo principal desta Nota Tcnica servir como catalisadora do debate sobre o tema e, principalmen-
te, ser instrumento para o acmulo de aprendizado sobre como melhor realizar audincias pblicas. Espera-se, portanto,
que este documento seja progressivamente ampliado e melhorado, a partir de estudos e experincias das gestoras e ges-
tores envolvidos com a realizao de audincias pblicas.
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QUADRO 1
Defnio de audincia pblica
Caractersticas bsicas das audincias pblicas
Possui carter consultivo.
Possui carter pontual.
Possui carter presencial.
Possui carter coletivo.
Pressupe manifestao oral dos participantes.
Implica debate entre os atores envolvidos.
aberta a todos os interessados.
Contm regras especfcas para o seu funcionamento.
Elaborao dos autores.
2 FATORES QUE INFLUENCIAM O POTENCIAL DE EFETIVIDADE DA PARTICIPAO EM
AUDINCIAS PBLICAS
2.1 Atos normativos
As previses em atos normativos a respeito da realizao de audincias pblicas podem, por um lado, garantir as condi-
es mnimas necessrias para a efetividade da participao, mas podem tambm, por outro lado, engessar o processo,
limitando a habilidade dos gestores de o adaptarem a necessidades emergentes ou especfcas de cada situao.
Grande parte das APs ocorre porque h um ato normativo que torna sua realizao obrigatria. Consequen-
temente, em um grande nmero de casos, previses em leis, decretos, resolues, instrues normativas ou portarias
determinam, mesmo que em parte, como as audincias devem ser realizadas, tendo impactos diversos no potencial de
efetividade da participao.
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As previses normativas podem contribuir para aumentar a transparncia do processo participativo, ao garan-
tirem o acesso aos documentos relevantes e demais informaes importantes e ao apresentarem de forma clara prazos e
regras para a manifestao dos interessados. Tais atos normativos tambm podem aumentar o potencial de efetividade
da audincia, ao estipularem uma metodologia a ser utilizada que contribua para uma maior participao e que permita
a sistematizao das contribuies e ao exigirem uma devolutiva do rgo governamental para a sociedade que explicite
quais contribuies foram aceitas, quais no foram aceitas e por qu.
Em muitos casos, a legislao vigente pode estar ultrapassada ou mesmo ser omissa ou insufciente em relao
realizao de audincias pblicas. H rgos do governo federal que procuram compensar estas defcincias por meio de
atos normativos internos, como portarias, instrues normativas ou at manuais, os quais estabelecem as regras para a
realizao das APs e orientam a ao dos gestores pblicos.
importante ressaltar, contudo, que os atos normativos devem permitir certa fexibilidade, para que seja possvel
corrigir problemas identifcados nas audincias pblicas, permitindo o aprendizado e o aperfeioamento. Alm disso,
importante que os prazos previstos para a realizao das audincias sejam compatveis com a complexidade dos temas e
com os graus de organizao e peculiaridades dos pblicos-alvo, evitando-se que a necessidade de celeridade do processo
prejudique, por exemplo, atividades relacionadas mobilizao, divulgao prvia de documentos e sistematizao
das contribuies.
2.2 Momento de realizao das audincias pblicas
Na busca pela promoo da participao social como mtodo de governo, fundamental atentar para os momentos dos
ciclos de poltica pblica nos quais as audincias pblicas so realizadas, tendo em vista que uma AP caracterizada
por tratar de um processo decisrio especfco, tendo carter pontual, e no permanente. O processo participativo deve
ser iniciado em um momento no qual ainda seja possvel incorporar demandas e valores dos atores envolvidos no tema,
podendo, assim, transcender a mera funo de esclarecer e informar o pblico-alvo. Isto pode envolver a realizao de
eventos preparatrios para as audincias pblicas, com o objetivo de incluir atores antes incapazes de participar do pro-
cesso decisrio e nivelar o conhecimento entre os participantes.
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Contudo, se a AP realizada em um momento muito inicial do ciclo de poltica, informaes necessrias para
uma participao informada podem ainda no estar disponveis, ou pode no ter havido tempo sufciente para a devida
mobilizao das partes interessadas e para a difuso de conhecimento sobre o assunto. Uma soluo por vezes sugerida
a realizao de diversas APs em momentos estratgicos do ciclo de poltica.
H muitos casos em que a legislao somente prev a realizao de audincia pblica em um nico momento,
apesar de a complexidade do tema em questo tornar a participao social importante ao longo de todo o processo de-
cisrio. Alm disso, pode ocorrer que o momento previsto para a realizao da AP seja demasiado tardio em relao ao
ciclo de poltica pblica, ou que o tema em questo demande um processo preparatrio que anteceda as APs para que a
participao seja efetiva. Por mais bem intencionados que sejam, nem sempre os gestores pblicos tm condies de fazer
mais que o determinado pela legislao, seja devido a restries oramentrias ou de pessoal, seja por presses polticas.
Dessa forma, em alguns casos, uma regulamentao mais condizente com a realidade da poltica em questo, prevendo
um processo preparatrio ou prevendo a realizao de APs em diferentes momentos, pode ter um impacto positivo na
efetividade da participao e na legitimidade do processo. Como mencionado anteriormente, muitas vezes, esta regula-
mentao pode ser feita por meio de atos normativos do prprio rgo, como instrues normativas e portarias.
importante atentar que diversas polticas pblicas demandam outros mecanismos de participao social em
vez de audincias pblicas. Alm disso, muitas vezes, diferentes mecanismos podem ser utilizados de forma complemen-
tar. A depender da temtica e da fase do ciclo de poltica pblica, por exemplo, a atuao de conselhos e a realizao de
conferncias setoriais ou de consultas pblicas podem ser complementares s audincias pblicas.
2.3 Escopo
Por escopo de uma audincia pblica entende-se aqui o recorte do objeto que nela discutido e que defne seu perfl. Por
exemplo, de acordo com os atos normativos que regulamentam o processo de licenciamento ambiental, uma audincia
sobre o licenciamento de uma usina hidreltrica especfca tem o objetivo de debater a viabilidade socioambiental do
empreendimento, no incluindo discusses amplas sobre o planejamento energtico nacional, as quais, em tese, deveriam
acontecer em outro frum.
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O escopo de uma audincia pblica deve ser claro e defnido com cuidado, a fm de se conciliarem dois objetivos:
desejvel que os interessados tenham a possibilidade de expressar sua opinio em relao aos temas que considerem
importantes; mas, tambm, essencial que o gestor ou gestora possa sistematizar as contribuies dos participantes de
forma compatvel com os objetos da audincia.
A excessiva limitao do escopo pode levar a uma menor valorao do processo participativo pelas partes inte-
ressadas e, consequentemente, a uma menor percepo de legitimidade da poltica em questo. Entretanto, quanto mais
amplo o escopo da participao, mais difcil tende a ser a coordenao do debate e a sistematizao das propostas a serem
analisadas pelos gestores pblicos e incorporadas ou no poltica em questo. Um escopo demasiado amplo pode fazer
com que as contribuies da sociedade sejam dispersas e fragmentadas, e possuam um grau de abrangncia que vai alm
do que possvel ser alterado naquela fase da poltica. Torna-se difcil sistematizar as contribuies recebidas e menores
so as chances de que a poltica seja reformulada em conformidade com elas.
Conclui-se assim que fundamental que o escopo de uma audincia seja defnido a partir de sua temporalidade
e adequao poltica, e que esteja claro desde o incio tanto para os gestores quanto para as partes interessadas. No
intuito de deixar claro para os participantes qual o objetivo de uma audincia pblica e, consequentemente, seu escopo,
medidas simples, que fazem grande diferena, podem ser tomadas, como a elaborao de um esquema (linha do tempo)
clarifcando em qual momento da poltica ocorre a audincia, qual seu objetivo e quais as fases posteriores do processo.
2.4 Infraestrutura adequada
Uma infraestrutura adequada ao nmero de participantes e ao tipo de audincia fator essencial para que o evento tenha
uma participao social efetiva. Este fator pode estar associado a uma percepo mais positiva por parte do pblico pre-
sente na audincia com relao abertura, seriedade e ao comprometimento da administrao pblica.
Os recursos e a infraestrutura disponibilizados lugar de fcil acesso, espao com capacidade para acolher os
participantes, equipe tcnica capacitada e adequada para conduzir os trabalhos so elementos que contribuem para a
qualidade do evento e para a efetividade da participao. Assim, o cuidado com elementos de infraestrutura auditrios,
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equipamentos de udio e vdeo, lanches para os participantes etc. tem um signifcativo potencial de ampliar a efetivi-
dade de uma audincia pblica.
Umas das maiores difculdades observadas nesse sentido prever o nmero de participantes, uma vez que uma au-
dincia pblica , por defnio, aberta participao de qualquer interessado e, geralmente, no demanda inscrio prvia.
2.5 Capacidade institucional do rgo responsvel
Um elemento que pode ampliar o potencial de efetividade de uma audincia pblica a existncia, no rgo respons-
vel por sua realizao, de uma estrutura interna voltada participao social. Isto implica contar com documentos de
referncia instrues normativas, portarias, guias de procedimentos , instalaes prprias e servidores capacitados e
sufcientemente disponveis para assumir a responsabilidade pelas APs.
importante que as pessoas responsveis pela participao social tenham um bom conhecimento dos regu-
lamentos e dos procedimentos internos relacionados ao tema, mas tambm que tenham capacidade de lidar com as
contribuies dos participantes. Alm disso, habilidades relacionadas mediao de confitos e ao dilogo social so
fundamentais para que o processo participativo promova o dilogo e no a polarizao entre governo e sociedade e
entre os diversos atores envolvidos.
Em casos em que h falta de pessoal e demais elementos de estrutura interna para a participao social, uma es-
tratgia para compensar esta defcincia descentralizar e compartilhar o processo de organizao das audincias. Pode
haver ganhos de qualidade no processo quando rgos do governo federal realizam audincias em parceria com governos
estaduais e outros atores regionais. Assim, a responsabilidade pelo processo de divulgao da audincia e mobilizao
para ela, bem como pelo provimento de infraestrutura (auditrios, equipamentos e udio e vdeo etc.), pode ser com-
partilhada entre diversos atores, compensando uma eventual escassez de recursos do rgo responsvel pelo processo
participativo e, ao mesmo tempo, garantindo um comprometimento poltico dos demais atores envolvidos. Entretanto,
crucial que o coordenador da parceria faa o acompanhamento do processo de articulao empreendido por seus parcei-
ros, a fm de promover a participao e o envolvimento de diferentes setores e evitar a concentrao em reas especfcas.
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Qanto falta de pessoal tecnicamente capacitado, uma soluo pode ser a contratao de consultores especialistas
na temtica em questo, para auxiliar no esclarecimento das dvidas dos participantes e dos prprios organizadores. Isto
pode contribuir para que a pesada linguagem tcnica da temtica seja, em parte, traduzida pelos especialistas, facilitando a
participao e minorando os riscos de mal-entendidos.
2.6 Neutralidade e postura pr-debate do(a) mediador(a) ou facilitador(a)
Para alm da capacidade institucional do rgo que realiza a AP, um ponto-chave na busca por efetividade passa pelo
papel do(a) mediador(a) ou facilitador(a) do debate. ele ou ela que ir dar o tom e coordenar o debate. Sua atuao tem
refexos na capacidade do pblico presente de participar efetivamente e na percepo quanto neutralidade, seriedade
e legitimidade do processo.
Na escolha da mediadora ou mediador, importante combinar trs caractersticas:
capacidade de utilizar metodologias participativas;
neutralidade em relao temtica; e
legitimidade.
Em relao primeira caracterstica, importante afrmar que a conduo da audincia pblica por uma equipe
de carter essencialmente tcnico pode prejudicar a efetividade da participao. Verifcou-se que, por vezes, o carter
eminentemente tcnico de certos rgos, que refete nas capacidades de seus servidores, pode levar designao de fun-
cionrios com pouca sensibilidade poltica e pouca capacidade de mediao para conduzir as APs. Isto pode levar a um
foco demasiado no carter tcnico do debate e das decises a serem tomadas, em detrimento do carter poltico.
importante ressaltar que a segunda e a terceira caractersticas, apesar de inter-relacionadas, so distintas.
Em casos mais controversos, por exemplo, devido ao envolvimento dos representantes do governo federal com o tema
em questo, estes podem no ser vistos como sufcientemente neutros pelos participantes, apesar de agirem com neutra-
lidade na conduo da audincia. Dessa forma, em certos contextos, pode ser interessante a contratao de mediadores
externos para conduzir os debates.
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2.7 Metodologias adequadas e claras
Nos casos estudados, metodologias adequadas e claras, seguidas com coerncia, tenderam a aumentar a percepo de
legitimidade e de seriedade da AP por parte do pblico presente e aumentaram a capacidade dos gestores de sistematizar
as propostas.
Para alm da escolha do(a) mediador(a) ou facilitador(a) do debate, de suma importncia a escolha da metodologia
a ser utilizada na audincia. Tal metodologia deve ser adequada especifcidade dos participantes; complexidade e
abrangncia do tema a ser debatido; aos objetivos da AP; e ao tempo e aos recursos disponveis para a realizao do evento.
Comunidades indgenas e ribeirinhas, por exemplo, necessitam de audincias que contemplem suas especifcidades
culturais e tipos de organizao; que traduzam o pesado aparato tcnico da poltica pblica para a realidade local; e que
levem em conta distncias territoriais e difculdades de acesso ao local das audincias.
Em casos em que o tema muito abrangente, como ocorre com a formulao de polticas nacionais, torna-se
importante que as audincias abordem dimenses regionais e setoriais.
Pode-se fazer necessrio que a audincia no ocorra em apenas um evento, mas seja desmembrada em etapas
voltadas para a participao de pblicos especfcos, tais como audincias locais, estaduais e regionais, e audincias com
foco temtico reduzido. Em diversos casos, importante ampliar o tempo de realizao do processo de audincia, o que pode
demandar recursos extras. Apesar de a escassez dos recursos ser frequentemente apontada como um dos maiores obstculos
ao governamental, a restrio demasiada de tempo e a no ateno complexidade da temtica em questo podem redu-
zir a efetividade do processo participativo. Aqui possvel fazer um paralelo com os processos conferenciais realizados pelo
governo federal, nos quais ocorrem diversas etapas e signifcativa soma de recursos empregada. Consequentemente, estes
processos frequentemente geram um sentimento de legitimidade com relao s polticas pblicas em questo.
O desenho da audincia parte importante da metodologia. Mas tambm fundamental ter ateno metodo-
logia empregada por mediadores e coordenadores durante o evento. Tal metodologia direciona a participao e indica
como ser feita a sistematizao das contribuies da sociedade. Uma crtica recorrente s audincias pblicas que
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algumas no contam com uma metodologia que permita a sistematizao das contribuies de forma trabalhvel por
gestoras e gestores.
Em alguns casos, possvel solucionar esse problema com a utilizao de um documento de referncia e de uma
metodologia de debate mais voltada para a apresentao de emendas ao documento. Alm de fazer com que as contribui-
es sejam mais objetivas, a metodologia pode incluir a priorizao de propostas, o que leva corresponsabilizao
2
dos
participantes e permite identifcar quais itens da poltica atendem maior parte dos atores envolvidos. Tal metodologia
facilita o trabalho de sistematizao das contribuies e, consequentemente, possibilita uma melhor considerao das
propostas pelos responsveis pela poltica pblica em questo.
Entretanto, ao se utilizar uma metodologia centrada na discusso de um texto especfco e na priorizao de
propostas, deve-se tomar cuidado para que a metodologia no tenha um carter excessivamente deliberativo, pois
isto contraria o carter consultivo da AP. Uma metodologia que utiliza elementos tpicos de processos deliberativos,
como a votao para eleger uma nica proposta a ser encaminhada, pode levar a uma percepo errnea dos obje-
tivos do processo e gerar insatisfao entre os participantes, que esperam que aquilo que foi aprovado em votao
conste no documento fnal.
Ressalte-se, ainda, que nem sempre possvel centrar o debate em apenas um documento, devido alta comple-
xidade do tema em pauta. Isto ocorre, por exemplo, no caso do licenciamento ambiental de grandes empreendimentos.
Nestes casos, uma opo pode ser a realizao de diversas audincias, direcionadas para temas e pblicos especfcos, ou
o uso de mecanismos de participao complementares. Um exemplo seria o acompanhamento do processo e a discusso
dos temas no mbito de um conselho (ou de alguns conselhos), alm da realizao das audincias.
2. Corresponsabilizar signifca criar entre os participantes um senso de responsabilidade pelo processo e seus resultados, de modo a desencorajar
propostas no realistas ou fora do escopo do debate as quais tendem a produzir wish lists (listas de desejos) e a estimular que os participantes
discutam as opinies e os interesses confitantes, levando-se em conta a limitao de recursos.
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2.8 Devolutiva clara sociedade
fundamental que a administrao pblica elabore uma devolutiva clara sociedade. Uma devolutiva formal, indicando
a incorporao ou no das propostas, com justifcativa, pode aumentar a percepo de legitimidade da audincia pblica.
Apesar de ser um elemento fundamental para a efetividade, a interface com a sociedade no momento posterior
audincia pblica , em diversos casos, relegada a segundo plano pelos gestores e gestoras de poltica pblica. Este
momento deve incluir uma devolutiva para a sociedade sobre o resultado da anlise das contribuies oriundas das au-
dincias pblicas.
Para que seja possvel promover uma devolutiva formal, preciso que tenha havido um processo adequado de
sistematizao das propostas. Isto implica que a audincia tenha empregado metodologia adequada para este resultado e
tambm implica que o rgo responsvel pela AP tenha capacidade institucional para analisar as contribuies recebidas.
A devolutiva pode ocorrer de vrias formas. Uma delas a disponibilizao de relatrio para o pblico via arqui-
vo digital, dirio ofcial, pginas na internet ou correio eletrnico. Outra forma organizar um evento ou comunicado
formal de devolutiva, aberto aos interessados. A primeira forma tem a vantagem de ter um maior alcance, mas, em alguns
casos, interessante combinar as duas formas.
2.9 Transparncia
necessrio que todo processo de audincia pblica seja pautado pela transparncia. A publicidade de informaes deve
acompanhar todas as fases do processo: na divulgao do evento e na mobilizao dos atores envolvidos na temtica; na
disponibilizao de documentos de referncia para a realizao da AP; na apresentao dos objetivos da audincia e da
metodologia a ser utilizada; e na clareza em relao ao destino que ser dado s contribuies da sociedade.
Cada vez mais, a administrao pblica tem disponibilizado na internet as informaes e os documentos ne-
cessrios no intuito de possibilitar uma participao informada dos interessados, aumentando de maneira signifcativa
a transparncia e facilitando a participao. Esta uma boa prtica que deveria ser seguida por toda a administrao.
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importante tambm garantir que o perodo de tempo entre a disponibilizao dos documentos e a realizao
da AP seja sufciente para uma anlise adequada das informaes neles contidas, levando-se em considerao seu nvel
complexidade. Deve-se prestar tambm ateno linguagem utilizada nos documentos. Caso ela seja muito tcnica, a
ponto de difcultar a compreenso por parte de pessoas interessadas com menor capacidade tcnica, deve-se disponibili-
zar verses alternativas, com linguagem mais acessvel, ou organizar encontros prvios para que tais documentos sejam
explicados de forma acessvel para os principais interessados.
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3 CONSIDERAES FINAIS
O aperfeioamento dos mecanismos de participao social no Brasil um desafo constante e essencial para a demo-
cracia. O Ipea, em parceria com a SG/PR, tem buscado, por meio de diversas pesquisas, fornecer subsdios para este fm.
Esta Nota Tcnica discutiu fatores que infuenciam o potencial de efetividade da participao social em audin-
cias pblicas. Procurou-se compreender como variaes nestes fatores podem interferir na efetividade, de modo a contri-
buir para o aperfeioamento do uso das APs como mecanismo de participao.
Conforme mencionado na introduo, esta Nota Tcnica no teve a pretenso de ser exaustiva, tampouco de in-
ferir ou elaborar regras universais. A principal inteno deste documento servir como catalisador do debate contnuo
sobre o tema, agregando a teoria e a experincia de gestores envolvidos na realizao de audincias pblicas. Espera-se,
assim, que as informaes compiladas aqui tomem vida prpria e se desenvolvam com o acmulo de novas ideias, teorias
e experincias.
3. Principalmente no caso de comunidades onde predomina a oralidade, como comunidades indgenas, esses encontros so essenciais para possibilitar
uma participao informada.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2013
EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Everson da Silva Moura
Reginaldo da Silva Domingos
Reviso
Andressa Vieira Bueno
Clcia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Laeticia Jensen Eble
Leonardo Moreira de Souza
Luciana Dias
Marcelo Arajo de Sales Aguiar
Marco Aurlio Dias Pires
Olavo Mesquita de Carvalho
Celma Tavares de Oliveira (estagiria)
Patrcia Firmina de Oliveira Figueiredo (estagiria)
Editorao eletrnica
Aline Rodrigues Lima
Bernar Jos Vieira
Daniella Silva Nogueira
Danilo Leite de Macedo Tavares
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Leonardo Hideki Higa
Diego Andr Souza Santos (estagirio)
Composto em linux libertine 10/13 (texto)
Ubuntu bold (ttulos, grcos e tabelas)
Impresso em offset 90g/m
2
Couch fosco 180g/m
2
(capa)
Braslia-DF
N
o
4
Diretoria de Estudos
e Polticas do Estado,
das Instituies e
da Democracia
05 / 2 0 13
Fatores Crticos das Audincias
Pblicas do Governo Federal
Nota
Tcnica
Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Braslia, maio de 2013