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Instrumentos de Gesto Ambiental: fundamentos e prtica

Marcelo Pereira de Souza

Texto extrado do livro Instrumentos de Gesto


Ambiental: fundamentos e prtica de autoria de Marcelo
Pereira de Souza. Editora Riani Costa. 2000.

Captulo 1: Introduo:
A misria, a poluio e a escassez de recursos so assuntos que fazem parte
da nossa sociedade por meio do modo de produo atual. Contudo, a proporo e a
intensidade que atingiram tm levado a humanidade a uma nova maneira de pensar o
desenvolvimento. nesse contexto que se conceitua o desenvolvimento sustentvel
um paradigma que tem como objetivo conciliar o desenvolvimento econmico s
qualidades ambiental e de vida.
Entendendo sustentabilidade como um conceito que depende da escala de
tempo e de espao, Costanza (1991) menciona que sustentabilidade a relao
harmnica entre sistemas econmicos e sistemas ecolgicos maiores, sendo ambos
dinmicos.
Cabe observar, no entanto, que na dimenso temporal existe um enorme
descompasso entre os sistemas econmicos e ecolgicos. Os sistemas ecolgicos so
caracterizados por mudanas lentas. Neles a vida humana poder continuar
indefinidamente, proporcionando um desenvolvimento gradativo aos indivduos e s
culturas humanas, caso a sociedade esteja alerta aos efeitos das atividades antrpicas e
aos limites ecolgicos, no destruindo a diversidade, a complexidade e o
funcionamento dos sistemas ecolgicos que do suporte vida. Por outro lado, os
sistemas econmicos respondem pelo pragmatismo do modo de produo atual, que
exige, de modo crescente, respostas e modificaes imediatas. Existe, portanto, um
evidente descompasso que desafia, de certo modo, a implementao do
desenvolvimento sustentvel.
Em uma retrospectiva histrica de quase meio sculo, na dcada de 60 o
conceito de desenvolvimento significava crescimento econmico. A conservao
ambiental e a manuteno das qualidades de vida e ambiental eram consideradas
incompatveis com o desenvolvimento. A poluio e a degradao do meio ambiente
eram conseqncias inevitveis dos desenvolvimentos industrial e econmico.
Havia uma corrente de pensamento na poca que atribua os problemas dos
pases subdesenvolvidos s grandes taxas de natalidade e que acreditava que esses
problemas poderiam ser facilmente resolvidos por meio de simples transferncias
financeira, tecnolgica e de experincia dos pases desenvolvidos. Assim, o
crescimento econmico com a criao de empregos era apontado como a soluo para
os problemas dos pases subdesenvolvidos. A viabilidade ambiental de tal processo
no era considerada nas decises tomadas.
Nesse perodo, os problemas ambientais eram entendidos como sendo
localizados e atribudos ao dolo ou ignorncia dos agentes ativos. As aes para
coibir esses problemas eram de natureza corretiva e repressiva, por meio de
proibies, multas e atividades de controle pontual de poluio.
Entretanto, segundo Elliott (1994), no incio da dcada de 70 essa concepo
comeou a mudar. Apesar do crescimento econmico obtido por vrios pases do
Terceiro Mundo, percebeu-se que a pobreza e seus problemas conseqentes ainda
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persistiam, pois no houve redistribuio dos recursos financeiros captados,


excluindo-se grande parte da populao do processo de desenvolvimento.
Contudo, j no final da dcada de 60 e incio da de 70, comearam a surgir
novas e decisivas propostas com posturas inovadoras, oriundas da comunidade
internacional, no que diz respeito proteo ambiental.
De maneira gradativa, comeou a ser revista a posio de incompatibilidade
entre crescimento econmico e qualidade ambiental. Esse perodo tambm foi
marcado por uma grande recesso econmica mundial devido Crise do Petrleo, o
que contribuiu para que se observasse a necessidade de incorporar a questo
ambiental no caso, a escassez de recursos aos processos de desenvolvimento.
Para Sachs (1994), os primeiros passos em direo a essa nova viso de
desenvolvimento foram dados, de maneira mais acentuada, a partir de 1972, com a
Conferncia de Estocolmo, que transmitiu uma mensagem de esperana em relao a
necessidade e a possibilidade de projetar e implementar estratgias ambientalmente
adequadas para promover um desenvolvimento social e econmico eqitativo,
estabelecendo um caminho intermedirio entre a crena na soluo de todos os
problemas ambientais, por meio do emprego de tecnologia, e o pessimismo
malthusiano a respeito do esgotamento dos recursos.
J na dcada de 80, o conceito de desenvolvimento passou a adquirir um
carter multidimensional em que as sociedades deveriam melhorar como um todo,
respeitando as suas especificidades. Buscava-se formular polticas para a ao que
integrassem o meio ambiente s prticas de desenvolvimento. Houve um avano no
sentido de explicitar quais eram os objetivos do desenvolvimento sustentvel para
definir a direo das prticas. Houve tambm um estmulo substituio de processos
poluidores ou consumidores de insumos que geravam comprometimento ambiental
por outros mais eficientes e ambientalmente adequados.
Assim, entendeu-se que o desenvolvimento sustentvel prope a
racionalizao do uso dos recursos naturais de maneira a atender s necessidades da
gerao presente, sem comprometer as necessidades das geraes futuras. Os limites
seriam dados pelos estgios da tecnologia e da organizao social e pela capacidade
da biosfera em absorver os efeitos das atividades humanas e a possibilidade de a
gesto ambiental articular todos esses fatores. A publicao Our common future
(Nosso futuro comum), elaborada pela Comisso Brundtland em 1987, trouxe os
princpios bsicos para essa nova ordem.
Durante todo esse processo de amadurecimento e reconhecimento da
interdependncia entre meio ambiente, crescimento econmico e desenvolvimento,
observou-se a amplitude global que os problemas originados por um mau
relacionamento entre esses fatores poderiam ocasionar.
A destruio do hbitat, a questo da biodiversidade e o efeito estufa so
exemplos da no-observncia da interdependncia entre meio ambiente e
desenvolvimento e tambm da amplitude global que os problemas atingem.
Em 1992, uma nova conferncia sobre o meio ambiente foi realizada no Rio
de Janeiro com o intuito de debater e procurar maneiras de efetivar as estratgias
mundiais de desenvolvimento sustentvel por meio de acordos polticos baseados nos
tpicos da Agenda 21 que, por sua abrangncia e alcance, entendida pela
Organizao das Naes Unidas (ONU) como Programa 21, o que lhe atribui uma
conotao de maior importncia.
Cabe notar que os tratados internacionais, as declaraes de princpios e
mesmo a Agenda 21 aprovados antes e durante a Conferncia do Rio apontam
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para a necessidade de uma reviso das aes antrpicas a fim de que estas considerem
as especificidades do meio ambiente para sua implementao, trazendo
recomendaes de novas prticas econmicas, sociais e de implementao poltica.
Portanto, como mencionado, as diversas comisses que antecederam a
Conferncia do Rio moldaram, de maneira progressiva, o que hoje conhecido como
os desafios do desenvolvimento sustentvel.
Segundo Elliott (1994), esses desafios esto em assegurar que as relaes
(econmicas, polticas e sociais) entre os elementos do sistema (pessoas e lugares)
sejam tanto voltadas para o crescimento econmico como para a conservao do meio
ambiente, possibilitando o uso adequado dos recursos, a fim de que no haja
desperdcios, degradao nem poluio, e a promoo da distribuio eqitativa dos
resultados obtidos com o desenvolvimento. Isso diminuiria a pobreza e ofereceria s
populaes carentes acesso a uma vida digna, uma vez que pobreza e agresso ao
meio ambiente formam um crculo vicioso e a preocupao se volta sempre s futuras
geraes mesmo porque elas tm a mesma gnese: o modo de produo da
sociedade expresso pelas relaes econmicas e sociais.
Uma questo de grande importncia est na globalidade e no alcance espacial
dos efeitos do crescimento econmico e tambm nos instrumentos aplicveis da
adequao qualidade ambiental.
A respeito do tema globalizao, Santos (1997) comenta que as tentativas de
construo de um mundo nico sempre conduziram a conflitos, porque se tem
buscado unificar, e no unir. Para ele, uma coisa um sistema de relaes, em
benefcio do maior nmero, baseado nas possibilidades reais de um momento
histrico; outra um sistema de relaes hierrquico, construdo para perpetuar um
subsistema de dominao sobre outros subsistemas, em benefcio de alguns. essa
ltima coisa o que existe. Hoje, o sistema federativo mundial expressa uma vontade
de dominao e no de liberdade, de competio e no de cooperao, exigindo
rgidos esquemas de organizao e produo em todos os lugares do planeta. Assim,
com tais desgnios, o que globaliza falsifica, corrompe, desequilibra e destri.
Para Vieira (1997), a globalizao apresentada, de maneira geral, de modo
maniquesta. De um lado, a direita mostra-se como panacia econmica e nica via
possvel de desenvolvimento. De outro, a esquerda apresenta-se como um monstro
diablico sucedneo do imperialismo ianque.
Percebe-se de maneira clara que existe um movimento, no mbito planetrio,
em direo ao aumento da circulao de mercadorias, da fuso de capitais e da
substituio da mo-de-obra por tecnologia. Esse movimento mantm o atual
desequilbrio entre o norte e o sul, uma vez que o movimento de fluxo de capital no
invertido, embora muitos investimentos estejam sendo efetuados nos pases em
desenvolvimento. Constrangimentos como a dvida externa, as altas taxas de juros e
as tarifas alfandegrias elevadas por parte dos pases desenvolvidos, alm de um
desnvel tecnolgico considervel nos meios de produo, fazem com que os
benefcios dos investimentos sejam direcionados ao Primeiro Mundo. Esses
acontecimentos afastam ainda mais a aplicao de uma economia mais eqitativa.
A esse respeito, Elliott (1994) cita como exemplo a exportao de
substncias txicas para pases do Terceiro Mundo, nos quais a legislao permite tal
disposio, mesmo com a elaborao da Conveno da Basilia em 1989 (no caso do
Brasil, foi ratificada por meio do Decreto n 875 de 18/07/93 e publicada no Dirio
Oficial da Unio DOU em 19/07/93). A mesma autora menciona tambm a
concorrncia desleal entre produtos semelhantes, submetidos a diferentes polticas
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ambientais e do trabalho, uma vez que as mais restritivas impem maior carga de
tributos e/ou de normas a serem seguidas, conduzindo a preos mais elevados do
produto final. Essa situao pode ocasionar um estmulo expanso da degradao
ambiental a partir do aumento do consumo de produtos sujeitos a polticas ambientais
menos restritivas e portanto com preos inferiores, o que leva a um maior
comprometimento ambiental.
Expressando a dificuldade de implantao do desenvolvimento sustentvel,
Andrade (1994) menciona que a origem da degradao ambiental est diretamente
ligada aos interesses polticos e econmicos que determinam a ocupao do territrio
e torna-se mais ou menos intensa conforme a poltica que orienta essa ocupao, que
formulada pelo governo e pelos interesses do modo de produo.
Do mesmo modo, Viola et al. (1995) afirmam que a crise ecolgica global
resulta da anarquia na explorao e gesto dos bens comuns da humanidade por parte
de atores polticos e econmicos orientados por uma racionalidade individualista e
instrumental.
Em relao administrao desses conflitos, a histria do Brasil apresenta
peculiaridades que so relevantes e determinantes no atual quadro ambiental e no
entendimento de seu envolvimento com os diversos atores sociais.
Segundo Moraes (1994), o Brasil apresenta como caracterstica determinante
a sua formao colonial, que determinou uma grande motivao para a conquista de
espaos. A apropriao de novos lugares, com suas populaes, riquezas e recursos
naturais, sempre foi a mola propulsora da colonizao brasileira.
A respeito da ordem democrtica e seus reflexos na apropriao do meio
ambiente, Moraes (1994) comenta que numa ordem democrtica plena caberia
sociedade dispor sobre seu territrio e o patrimnio natural ali sediado. O respeito ao
direito de autodeterminao dos povos leva-nos, por princpio, a acatar a deciso
soberana, que emerge da sociedade, quanto ao uso que vai dar a seus recursos
naturais. Porm, agrega-se ao direito de soberania a necessria companhia da
legitimidade.
Dessa forma, as questes democrtica e ambiental esto imbricadas. Assim,
no se trata de dois problemas, mas de um s desafio. O uso racional dos recursos, o
respeito pelo patrimnio natural, as polticas territoriais no-dilapidadoras tudo
passa pelo controle que a sociedade exerce sobre o Estado.
O alcance dessas premissas para o estabelecimento do desenvolvimento
sustentvel, de um estilo de desenvolvimento que seja capaz de promover a
solidariedade intra e intergeracional, baseada na conservao dos recursos ambientais,
trata-se, na prtica, de um desafio monumental.
Cabe destacar que em pases socialmente mais equilibrados e democrticos, o
grau de conscientizao, a mobilizao e a participao popular nas questes
relacionadas administrao de seus espaos locais so incomparveis com a
realidade enfrentada pelos pases subdesenvolvidos. Nestes, utilizando-se como
exemplo a realidade brasileira, devido a fatores histricos e estruturais como a
desigualdade social e a busca pela manuteno do status quo pelos setores
dominantes, predomina um estado crnico de ignorncia na populao em geral, que
se reflete em uma postura, por parte da maioria da populao, limitada, aptica e
facilmente manejvel pelos que detm o poder.
A esse respeito, a discusso dos conceitos de autonomia e heteronomia da
vontade, explicitados por Kant e discutidos por Bobbio (1995), muito elucidativa e

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mostra as dificuldades que sero encontradas nesse percurso rumo conscientizao


da populao e mesmo em sua participao no processo decisrio.
No Brasil a representao da sociedade junto aos canais de participao se d
por meio de seus setores mais organizados em torno de questes comuns, como
sindicatos, entidades de classe, associaes de bairro etc., cuja participao, longe de
ser realizada pela conscientizao pura e simples, exercida e baseada em uma
motivao especfica e pontual. (Mariano e Souza, 1997).
Assim, a discusso sobre espao saudvel e ambientalmente equilibrado
uma das questes centrais do presente trabalho. O resgate da parceria entre as
atividades desenvolvidas pelo ser humano e o meio ambiente, como forma de atingir
esse equilbrio, um ponto bastante abordado por meio dos instrumentos de gesto e
das tcnicas de implementao desses instrumentos, considerando as premissas do
desenvolvimento sustentvel e da possibilidade de tratar o meio ambiente a partir de
uma viso sistmica e, quem sabe, holstica.
Afinal, como menciona Santos (1997), sem o Homem, isto , antes da
histria, a natureza era una. Continua a s-lo, em si mesma, apesar das parties que o
uso do planeta pelos Homens lhe infligiu. Agora, porm, h uma enorme mudana.
Una, mas socialmente fragmentada, durante tantos sculos, a natureza agora
unificada pela Histria, em benefcio de firmas, Estados e classes hegemnicas. Mas
no mais a Natureza Amiga, e o Homem tambm no mais seu amigo.
Portanto, em resumo, a hiptese do presente trabalho discutir a
possibilidade de implementao da sustentabilidade ambiental no processo de
desenvolvimento por meio da adoo de instrumentos da poltica ambiental e da
operacionalizao das premissas do desenvolvimento sustentvel, em especial no
Brasil.
Captulo 2 Desenvolvimento sustentvel e suas premissas:
No mundo considerado desenvolvido, a preocupao com o processo de
conciliar o desenvolvimento com a qualidade ambiental iniciou-se na dcada de 60.
Um dos principais trabalhos dessa poca foi divulgado pelo chamado Clube de Roma,
em que um grupo de cientistas conceituados, baseados em clculos computacionais,
pregava a idia de que uma calamidade global s seria evitada por meio de rpidas e
vigorosas aes para impedir o crescimento populacional e da reduo drstica das
atividades industriais baseadas no consumo de recursos naturais, chegando inclusive a
estimar um tempo de quatro geraes para esse evento catastrfico. Essas teses
neomalthusianas foram, em grande parte, popularizadas por um relatrio preparado
para o Clube de Roma denominado Limites do crescimento, cujo texto ficou
conhecido como Relatrio Meadows.
Essas questes passaram, na dcada seguinte, a atrair mais intensamente o
interesse de acadmicos de diversas reas do conhecimento, conduzindo ao
aparecimento de inmeras teorias, predies e exerccios tericos sobre a relao
entre desenvolvimento e meio ambiente (Brenton, 1994).
Para Barbieri (1997), a mensagem de crescimento zero, defendida pelo
Clube de Roma, e outros trabalhos considerados fatalistas criaram um clima que
poderia levar ao fracasso a j programada Conferncia de Estocolmo, em 1972. Para
evitar isso, foi realizado um intenso trabalho preparatrio para a criao de uma
atmosfera mais apropriada e positiva, com a finalidade de se alcanar um consenso
mundial sobre o tema.
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Assim, na realizao da Conferncia de Estocolmo houve uma reao


contrria proposta de crescimento econmico zero para o mundo todo. Esse tema
foi, inclusive, objeto de debate nas sesses que antecederam a conferncia. O Brasil,
cabe observar, liderou um bloco de pases contrrios a essa proposta, argumentando
que uma interrupo no processo de crescimento econmico nos pases em
desenvolvimento ou subdesenvolvidos seria injusta. Deve-se observar que a posio
brasileira era de confronto com a do Clube de Roma, e deve-se entend-la como uma
posio poltica. Essa atitude tem sido analisada isoladamente, o que a torna objeto de
muitas crticas e comentrios nada abonadores.
Nesse sentido, segundo Barbieri (1997), o Brasil defendeu o
desenvolvimento a qualquer custo e no reconheceu a gravidade dos problemas
ambientais, defendendo o direito de crescer e de ter acesso aos padres de bem-estar
alcanados pelas populaes dos pases ricos. O pronunciamento do general Costa
Cavalcante, chefe da delegao brasileira na conferncia e ministro do Interior, na
poca, gerou muita polmica. De acordo com suas palavras: Para a maioria da
populao mundial, a melhoria de condies muito mais uma questo de mitigar a
pobreza, dispor de mais alimentos, melhorar vestimentas, habitao, assistncia
mdica e emprego do que ver reduzida a poluio atmosfrica. Tal posio provocou
o apoio de alguns pases subdesenvolvidos presentes e o repdio de organizaes
ambientalistas.
O fato que o posicionamento mencionado ilustra o entendimento
dominante, naquela oportunidade, de que o desenvolvimento econmico e a qualidade
ambiental eram antagnicos e, por vezes, inconciliveis.
Para Elliott (1994), dentre esses trabalhos preparatrios destaca-se o
Seminrio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de Founex, Sua, em 1971,
promovido pela ONU, que resultou em uma apreciao e um posicionamento mais
claros por parte da comunidade internacional sobre a situao dos pases
subdesenvolvidos quanto aos seus problemas ambientais e aspectos econmicos
e na evoluo da concepo de incompatibilidade entre desenvolvimento e meio
ambiente. Tambm houve a rejeio das teses extremadas dos malthusianos e dos
cornucopianos.
De acordo com Sachs (1986), de Founex a Estocolmo, passou-se a dar nfase
necessidade de considerar a gesto racional do meio ambiente e dos recursos
naturais como uma dimenso adicional do desenvolvimento, e no propriamente como
uma nova forma do mesmo.
Sachs (1986) menciona tambm que o desafio, segundo o qual o
desenvolvimento no se reduziria ao crescimento econmico, mas levaria em conta a
dimenso ambiental, estava sendo pensado. Tratava-se de um desenvolvimento
ecologicamente sustentvel.
A Conferncia de Estocolmo segundo Diegues (1989), pode ser considerada
um marco no somente por dar forma crescente conscincia global sobre os
problemas ambientais, mas, principalmente, por introduzir uma discusso crtica em
esfera mundial sobre os modelos de desenvolvimento.
Cervantes (1992) observa que, embora tenha havido avanos nas posies
mais conservadoras dentro do Primeiro Mundo, a Conferncia de Estocolmo foi
marcada por posies de defesa da situao vigente por parte de vrias naes.
Destaca-se, ento, a Assemblia Geral das Naes Unidas, que, em 1972,
enunciou princpios que serviriam como orientao humanidade para o

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estabelecimento de uma viso global e de princpios comuns para a preservao e a


melhoria do meio ambiente.
Aps 1972, planos e programas foram elaborados, inclusive com a iniciativa
da ONU, visando integrao das polticas nacionais ambientais. Muitos pases
participaram desse processo, que culminou com a realizao de uma segunda
conferncia mundial de meio ambiente, denominada Rio92.
Assim, em decorrncia da Conferncia de Estocolmo, foram criados o
Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA); o Programa
Observao da Terra, Earthwatch, para monitorar as diversas formas de poluio, e a
Comisso Mundial para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD), esta ltima
composta por alguns pases membros da ONU e presidida por Gro Harlem
Brundtland, ento primeira-ministra da Noruega.
De acordo com Romero (1992), antes da elaborao do trabalho da CMMAD, na
dcada de 80, em que se expem os conceitos do chamado desenvolvimento e
sustentabilidade, predominavam a respeito do assunto as idias de
ecodesenvolvimento elaboradas em 1973 por Maurice F. Strong, ento diretor do
PNUMA, para caracterizar uma concepo alternativa de poltica de desenvolvimento,
defendida e difundida pelo cientista social Ignacy Sachs, que formulou os princpios
bsicos dessa nova viso de desenvolvimento. Constata-se, inclusive, que os debates
sobre o ecodesenvolvimento prepararam a adoo posterior do desenvolvimento
sustentvel. Alis, atualmente os conceitos de ecodesenvolvimento e desenvolvimento
sustentvel so usados como sinnimos.
O ecodesenvolvimento, de acordo com Sachs (1986), tem como aspirao
definir um estilo de desenvolvimento particularmente adaptado s regies rurais do
Terceiro Mundo por meio da promoo do uso racional dos recursos com o
objetivo de promover sua conservao a longo prazo , a partir do fomento do uso de
tecnologias adaptadas para esse fim, da absoro dos componentes culturais, da
valorizao de tcnicas de construo com matrias-primas locais e das prticas
ambientalmente compatveis existentes.
Embora diferentes correntes tericas sobre o assunto defendam mtodos,
propostas e posturas diferenciadas, Elliott (1994) comenta que, essencialmente, essas
e outras correntes compartilham da idia de que o desenvolvimento sustentvel
necessariamente desejvel, sendo um objetivo poltico a ser buscado com empenho.
Durante o perodo de 1983 a 1987, a CMMAD pesquisou a situao de
degradao ambiental e econmica da Terra. Em 1987, foi produzido o relatrio desse
trabalho, que ficou conhecido como Relatrio Brundtland ou Our common future.
O Relatrio Brundtland parte de uma viso complexa das causas dos
problemas sociais, econmicos e ecolgicos da sociedade global, ressaltando a
interligao entre economia, tecnologia, sociedade e poltica e chamando a ateno
para uma nova postura tica, caracterizada pela responsabilidade tanto entre as
geraes quanto entre os membros contemporneos da sociedade atual.
Esse produto serviu como base para a elaborao de propostas polticas para
a Rio-92 e trouxe, tambm, dois conceitos: o de uma nova ordem econmica
internacional e o de desenvolvimento sustentvel. Esses conceitos vm sendo
interpretados de diferentes maneiras, mas tm em comum mostrar a necessidade de
conciliar o crescimento econmico e a conservao ambiental fatos at ento
considerados incompatveis. Assim, o relatrio apresenta uma proposta de buscar o
desenvolvimento sustentvel por meio de uma nova ordem econmica internacional.

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Uma importante observao a respeito da sustentabilidade feita por


Cavalcanti (1995). Ele acrescenta que o processo econmico no se auto-sustenta,
pois ele no existe em um vcuo nem se d isoladamente em relao ao meio
ambiente no qual repousa. Dessa maneira, qualquer mudana na ordem natural desse
meio ambiente pode acarretar alteraes de carter muitas vezes inesperado e
irreversvel, comprometendo a sade do subsistema econmico, fortemente
dependente do equilbrio do sistema ambiental.
Ainda segundo o referido autor, o conceito de sustentabilidade equivale
idia de manuteno de nosso sistema de suporte da vida. Ele se traduz em um
comportamento que procura obedecer s leis da natureza. Basicamente, trata-se do
reconhecimento do que biofisicamente possvel, em uma perspectiva de longo prazo.
Elliott (1994) afirma que o reconhecimento da interdependncia entre meio
ambiente e desenvolvimento como uma questo de interesse mundial justificou a
realizao, em 1992, no Rio de Janeiro, da maior reunio de chefes de governo em
uma conferncia da ONU sobre meio ambiente e desenvolvimento j realizada.
Para Turner (1993), a expectativa original da Rio-92 era de que os 179 pases
participantes abraassem efetivamente o conceito de desenvolvimento sustentvel. O
autor afirma que, entretanto, essa conferncia mostrou que a diplomacia internacional
no estava ainda adequadamente preparada para enfrentar, de maneira prtica e
articulada, a complexidade da ligao entre desenvolvimento e meio ambiente em
escala mundial. Portanto, a soluo encontrada foi a de buscar estabelecer acordos de
aes internacionais sobre pontos-chave como mudanas climticas e
biodiversidade por meio de tratados e compromissos a serem aplicados por cada
pas a partir de exortao moral e poltica, configurando-se no que o autor chama de
soft law.
Na Rio-92, foi tambm elaborada a chamada Agenda 21 uma lista de
atividades a serem seguidas para dar condies ao estabelecimento do
desenvolvimento sustentvel em todo o mundo. Nesse trabalho, foram reafirmados
posicionamentos presentes no Relatrio Brundtland, como a questo da importncia
da participao social em decises relativas a seus espaos comuns e busca por um
novo padro de desenvolvimento. uma espcie de roteiro para guiar a humanidade
em direo a um desenvolvimento que considere as questes ambientais no processo
decisrio.
A produo da Agenda 21, destinada promoo do desenvolvimento
sustentvel em escala planetria, foi um grande esforo de negociao internacional
para a obteno de um consenso normativo e de um programa de certa
operacionalidade para a humanidade com relao ao desenvolvimento sustentvel.
Deve ser destacado, inclusive, que alguns pases elaboraram uma Agenda 21 nacional,
ou seja, um detalhamento da aplicao a partir da especificidade de cada pas. Mesmo
o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento redefiniu estruturalmente sua
linha de atuao a favor do desenvolvimento sustentvel, observando a Agenda 21
(Ferreira e Viola, 1996).
Para Turner (1993), muito ainda est para ser realizado no que diz respeito
implantao de padres sustentveis de desenvolvimento em todo o mundo. Porm,
afirma o autor, o ideal do desenvolvimento com sustentabilidade, embora guarde
contradies e seja interpretado de muitas maneiras, hoje to presente como
conceito poltico como so os conceitos de democracia, justia e liberdade.
Premissas e operacionalidade
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O Relatrio Brundtland menciona que o objeto do desenvolvimento


sustentvel um novo estilo de desenvolvimento, definido como desenvolvimento
que satisfaa as necessidades das presentes geraes sem comprometer a capacidade
das futuras geraes em satisfazer suas prprias necessidades. Essa colocao contm
dois conceitos-chave: o conceito de necessidades, em particular as necessidades
essenciais da pobreza mundial, s quais total prioridade deve ser dada, e o de
limitaes, impostas pelo estado da tecnologia e da organizao social sobre a
capacidade do meio ambiente de atender s necessidades atuais e futuras.
Considerando-se o aspecto tico da questo, ou seja, essencialmente a
necessria absoro de diferentes valores e princpios por parte dos detentores do
poder poltico, do poder econmico e por parte de cada indivduo o que se
configura em fora de impulso intrnseca para quaisquer das mudanas exigidas ,
dada a manuteno e reproduo das condies de pobreza, degradao ambiental e
social em todo o mundo, atualmente o desenvolvimento sustentvel est longe de
apresentar nveis aceitveis.
Upreti (1994) coloca que a consecuo das mudanas sociais, institucionais,
tecnolgicas e culturais exigidas pelo desenvolvimento sustentvel relacionam-se com
o desenvolvimento de estratgias e aplicao de instrumentos sociais e
ecologicamente compatveis que conduzam s mudanas de comportamento
requeridas.
Nesse ponto, j em 1987, Tolba, segundo Alvarenga (1997), relaciona alguns
meios para a efetivao das mudanas de comportamento exigidas para a
implementao do desenvolvimento sustentvel:
assegurar que as questes ambientais sejam contempladas j nos primeiros
passos do planejamento do desenvolvimento em qualquer escala;
fomentar o desenvolvimento da capacidade interna de gerenciamento
ambiental;
produzir e divulgar dados ambientais em quantidade suficiente para que
possam servir de base para um planejamento ambiental de qualidade;
fomentar a participao da sociedade, e
concentrar esforos em reas mais frgeis, de maiores riscos e interesse,
como florestas, reas ridas, bacias hidrogrficas etc.
A primeira condio citada por Tolba (1987) assegurar que as questes
ambientais sejam contempladas j nos primeiros passos do planejamento do
desenvolvimento em qualquer escala , que em sua prtica engloba todas as outras,
exige, de acordo com esse autor, que trs relaes sejam reconhecidas sob novos
ngulos: a) entre o meio ambiente e o ser humano, tornando claro que o primeiro o
suporte da vida do segundo;
b) entre o desenvolvimento e o crescimento
econmico, dando maior nfase aos aspectos qualitativos do ponto de vista social e
ambiental, e c) entre essas novas posturas e o desenho de tecnologias, objetivos e
prticas polticas coerentes com as mesmas.
A execuo das medidas citadas por Tolba (1987) enfrenta no s obstculos
ligados a questes ticas, mas tambm a estruturais, o que significa que a nogeneralizao e a efetividade desse procedimento ligam-se prpria essncia e forma
do Estado, que leva a uma prtica inconsistente frente dimenso dos problemas e
premncia de solues no trato tanto das questes ambientais como da promoo
de uma melhor qualidade de vida para todos.
Em meio s mais variadas consideraes, empregam-se conceitos e
mecanismos diversos na busca de um modelo de desenvolvimento sustentvel. No
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so mais aceitveis polticas de desenvolvimento calcadas em argumentos apenas


quantitativos, buscando um crescimento econmico que, muitas vezes, nada tem a ver
com desenvolvimento no sentido verdadeiro e que no necessariamente resulta numa
melhor qualidade de vida para seus agentes. Assim, a distribuio dos resultados
obtidos pelo desenvolvimento desejado e requerido pela sustentabilidade.
Inserir o conceito de sustentabilidade a novos paradigmas de
desenvolvimento requer a implementao de diferentes aes, refletindo preocupaes
e anseios de diferentes segmentos da sociedade. A Agenda 21 aponta para a
necessidade de uma ampla reviso das aes humanas, com vistas a conceber novas
prticas capazes de propiciar um desenvolvimento mais equilibrado.
Parte-se, ento, de uma abordagem unidimensional para uma perspectiva
multidimensional, que encerra novas relaes e preocupaes apresentadas por Sachs
(1992), Mather e Sdasyuk (1991), Kolluru (1994) e Elliott (1994):
um sistema poltico que, efetivamente, assegure a participao do cidado
nas tomadas de deciso;
um sistema econmico que permita uma distribuio dos resultados da
produo entre as pessoas envolvidas no processo;
a ponderao das questes ambientais em conjunto com os parmetros
econmico e financeiro do sistema produtivo;
a observncia das caractersticas ambientais de cada local para a
implementao da poltica de desenvolvimento;
a verificao dos efeitos sobre o ambiente dos diversos modos de utilizao
dos recursos naturais e das tcnicas de produo empregadas;
um sistema tecnolgico que promova padres sustentveis de produo,
comrcio e finanas, e
um sistema administrativo flexvel e com capacidade de autocorreo e
retroalimentao.
O alcance dessas premissas para o estabelecimento do desenvolvimento
sustentvel na prtica um grande desafio. Afinal, o conceito de sustentabilidade
sugere um contnuo legado inter e intrageracional, exigindo um esforo permanente
para conseguir avanos tambm permanentes na capacidade de utilizar e conservar os
recursos naturais e de atender aos novos desafios da sociedade.
O propsito do desenvolvimento sustentvel propiciar uma poltica que
atue nas causas da degradao ambiental por meio de uma abordagem preventiva. Isso
exige um aperfeioamento dos processos produtivos para torn-los mais eficientes,
considerando-se os insumos, a produo, os produtos e o mercado.
O presente trabalho analisa, nos captulos seguintes, algumas das premissas
do desenvolvimento sustentvel, considerando a poltica ambiental do Brasil e as
condies de operacionalidade de seus instrumentos.
Captulo 3 O sistema de gesto e a Poltica Ambiental:
No que se refere ao tema meio ambiente, o termo gesto assume um
significado muito mais amplo, pois envolve um grande nmero de variveis que
interagem simultaneamente. Sendo assim, para gerenciar as atividades humanas sob o
prisma da questo ambiental, no se pode perder a viso do todo, a integrao entre as
partes e o objetivo maior em que se insere a ao ou a atividade que est se
desenvolvendo ou, em outras palavras, o que ela representa na globalidade da questo
ambiental.
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Instrumentos de Gesto Ambiental: fundamentos e prtica


Marcelo Pereira de Souza

A gesto ambiental pode ser entendida, conforme mencionado, como o


conjunto de procedimentos que visam conciliao entre desenvolvimento e
qualidade ambiental. Essa conciliao acontece a partir da observncia da capacidade
de suporte do meio ambiente e das necessidades identificadas pela sociedade civil ou
pelo governo (situao mais comum) ou ainda por ambos (situao mais desejvel). A
gesto ambiental encontra na legislao, na poltica ambiental e em seus instrumentos
e na participao da sociedade suas ferramentas de ao.
Essa abordagem sistmica do meio ambiente, por meio da gesto ambiental,
propicia a criao de canais de comunicao nos quais os fatores ambientais so
identificados, analisados e ponderados, observando-se todas as reas do conhecimento
e permitindo, assim, a compreenso global dos problemas e a aplicao de solues
ambientalmente mais adequadas.
Para Moraes (1994), o termo gesto ambiental qualifica a ao institucional
do poder pblico no sentido de implementar a poltica de meio ambiente. Assim, a
gesto ambiental deve ser entendida como uma ao pblica, empreendida por um
conjunto de agentes caracterizado na estrutura do aparelho do Estado, que tem como
objetivo precpuo aplicar a poltica ambiental do pas.
Ainda para Moraes (1994), a gesto ambiental passa pela exigncia de um
modelo institucional descentralizado, pelo motivo de ser ineficaz o gerenciamento do
espao sem slidas interfaces entre a sociedade civil e os governos locais. Nesse
contexto, o autor frisa que a utilizao de fruns institucionais de interlocuo
canais de discusso poltica uma iniciativa bsica para o bom xito de qualquer
proposta de gesto ambiental.
Assim, a gesto ambiental pressupe uma ao planejadora, que segundo
Dror (1971), citado por Vieira (1995) se trata de um conjunto de mtodos
destinado a captar e sistematizar informaes e que tem como objetivo racionalizar
processos decisrios indutores de modificaes na dinmica de funcionamento de
sistemas ambientais. Para o alcance de seu objetivo, incorpora os conflitos de valores
e interesses entre os segmentos sociais envolvidos, bem como avalia as conseqncias
das alternativas implementadas ante as metas propostas.
Segundo Lanna (1995), gesto ambiental o processo de articulao das
aes dos diferentes agentes sociais que interagem em um dado espao, visando
garantir, com base em princpios e diretrizes previamente acordados/definidos, a
adequao dos meios de explorao dos recursos ambientais naturais, econmicos
e socioculturais s especificidades do meio ambiente.
Entende-se que o planejamento est contido no sistema de gesto, uma vez
que estrutura as diretrizes a serem seguidas pelos planos de ao e pela prpria gesto
ambiental. Dessa maneira, a gesto pode ser entendida como a prtica do
planejamento, devido aos elementos contidos dentro de um sistema de gesto.
Entretanto, cabe ao sistema de gesto fornecer a retroalimentao para que o
planejamento, em um momento subseqente, possa adequar as diretrizes nova
realidade do sistema, promovendo um desenvolvimento contnuo e dinmico.
Para a consecuo da gesto ambiental, o presente trabalho preconiza a
utilizao das seguintes etapas: elaborao da caracterizao ambiental e da atividade;
realizao de uma anlise ambiental; estudo e adoo de aes mitigadoras, e
proposio, instalao e operao de uma rede de monitoramento.
A caracterizao ambiental constitui uma importante etapa da gesto
ambiental. Isso porque ela a responsvel pela determinao das vocaes e
suscetibilidades naturais dos fatores ambientais. Para efeito da caracterizao
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Instrumentos de Gesto Ambiental: fundamentos e prtica


Marcelo Pereira de Souza

ambiental, os fatores ambientais podem ser subdivididos em meios fsico, biolgico e


antrpico.
Os fatores fsicos do meio ambiente devem ser entendidos como toda a
estrutura abitica. Alguns desses importantes fatores so: os recursos hdricos, a
caracterizao hidrogeolgica, a pedologia, a descrio geomorfolgica, os estudos
geolgicos e geotcnicos e os estudos climatolgicos, entre outros.
Os fatores relativos ao meio biolgico constituem a estrutura bitica do meio
ambiente. Nesse elenco de fatores, insere-se a rede trfica, que entendida como
frao de um universo do qual se compe o meio fsico e sobre o qual o ser humano
intervm.
Na prtica, a caracterizao do meio biolgico pode ser realizada a partir dos
ecossistemas terrestres, aquticos e de transio da regio, de maneira a abordar todo
o universo faunstico e florstico presente na rea de influncia da atividade a ser
implantada.
J o meio antrpico, de acordo com Lamb (1980), envolve o ser humano e suas
relaes sociais, culturais e econmicas com os fatores ambientais.
Para AbSaber (1994), a etapa da caracterizao ambiental de grande
interesse para a previso de impactos, pois, alm de fornecer dados sobre o stio de
implantao, fornece informaes sobre uma determinada regio, delineando a rea de
influncia a ser afetada direta ou indiretamente pelas atividades. Sendo assim,
indispensvel o conhecimento da estrutura, da composio e da dinmica dos fatos
que caracterizam o espao total da regio escolhida.
Para Vieira (1995), essa etapa deve incorporar informaes relativas s
necessidades, s aspiraes e aos estilos de vida das populaes envolvidas; essas
informaes devem ser obtidas a partir de um processo participativo abrangente, que
utilize dados indiretos como questionrios e entrevistas.
Cabe observar que a caracterizao ambiental proporciona uma viso prativa dos projetos. Afinal, tendo em mos o conhecimento do meio ambiente e da
atividade a ser implantada, possvel uma anlise ambiental preventiva
observando a viabilidade ambiental , e no apenas uma que busque medidas
corretivas.
Entretanto, a caracterizao ambiental condio necessria, mas no
suficiente, pois ela est inserida em um sistema de gesto, fornecendo informaes
devidamente sistematizadas, para que a sua aplicao possa ser efetiva, e contribuindo
de fato com a adequao do desenvolvimento econmico em que se inclui a
apropriao dos recursos ambientais necessrios boa qualidade do ambiente e da
vida.
Uma importante observao que os fatores ambientais nem sempre
propiciam uma avaliao direta de seu valor para a sociedade. Muitos dos impactos
ambientais e sociais so intangveis, ou seja, impossvel expressar seu valor em
termos quantitativos. Sendo assim, eles devem ser codificados, hierarquizados e
valorados, para que possam ser sistematizados de alguma maneira e, desse modo,
contemplados pela caracterizao ambiental. Esse fato torna a participao pblica
pea fundamental na definio de valores to subjetivos.
Deve ser notada a grande importncia da existncia de informaes e dados,
para que a caracterizao ambiental possa ser devidamente realizada. A falta de
informaes pertinentes ao contexto da caracterizao ambiental pode comprometer a
qualidade dessa etapa, que fundamental ao bom funcionamento do sistema de gesto
ambiental. Afinal, sem informaes no existe administrao.
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Instrumentos de Gesto Ambiental: fundamentos e prtica


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A caracterizao ambiental e da atividade permite a anlise de um ponto


essencial no estudo de viabilidade ambiental: o binmio tipologialocalizao. a
partir da definio de tipologia e do estudo de localizao que se avalia a viabilidade
ambiental da atividade, por meio da anlise ambiental.
As atividades de minerao constituem excees a essa regra. As ocorrncias
minerais no obedecem aos critrios do ser humano; cabe a ele apenas decidir se ir
ou no explor-las. Nesse caso, a escolha adequada do plano de lavra e a adoo de
medidas mitigadoras devem prevalecer, assim como a localizao da central de
processamento. No entanto, exceto nesse caso ilustrado pela minerao, em que no
h muitas opes, a localizao da atividade ponto fundamental no processo de
preveno da degradao da qualidade ambiental. a operacionalizao do princpio
do atendimento s especificidades locais do meio ambiente.
Cabe destacar a importncia de se procurar conceituar o que se entende por
capacidade de suporte ambiental para aplicar, na prtica, a caracterizao ambiental e
da atividade e o conceito de sustentabilidade. Contudo, deve ser observado tambm
que se trata de um termo que ainda hoje gera controvrsias. Porm, uma conceituao
aceita a de que a capacidade de suporte ambiental pode ser entendida como a
capacidade dos ambientes de acomodar, assimilar e incorporar um conjunto de
atividades antrpicas, sem que suas funes naturais sejam fundamentalmente
alteradas em termos de produtividade primria propiciada pela biodiversidade, e ainda
assim proporcionar padres de qualidade de vida aceitveis s populaes que
habitam esses ambientes.
A partir das informaes sobre a caracterizao ambiental e da atividade,
possvel um estudo mais detalhado das possibilidades do meio ambiente ante as
exigncias da atividade. A verificao dessa viabilidade se inicia na caracterizao e
se estende por todo o processo de gesto ambiental.
A anlise ambiental etapa seguinte caracterizao ambiental e da
atividade possui como principal objetivo a anlise da viabilidade ambiental das
atividades, que a essncia do sistema de gesto. Isso porque no momento dessa
anlise que os fatores ambientais so contemplados ante as provveis presses ou
impactos decorrentes das diferentes etapas da atividade em questo (projeto,
implantao, operao e desativao), para que a sua apropriao esteja de acordo
com as premissas da sustentabilidade.
No contexto de ao gerencial de cunho ambiental sobre determinado espao, muitos
dos objetivos norteadores so previamente estabelecidos em funo da constatao de
um comprometimento atual ou futuro de um ou de vrios atributos ou fatores
ambientais, sendo esse comprometimento, na maioria das vezes, o fator motivador da
prpria iniciativa de gesto. A imposio desses objetivos sociedade fator de
conflito, cujo equacionamento deve se dar durante a etapa de anlise ambiental.
possvel perceber que a anlise ou avaliao ambiental define um
zoneamento do espao a ser gerido, cujas caractersticas de detalhamento e nmero de
fatores considerados dependem da caracterizao ambiental e do consenso sobre os
atributos a serem protegidos, bem como do fato de esse zoneamento se propor ou no
a incorporar aspectos relativos a potencialidades econmicas (Alvarenga, 1997).
Deve ser lembrado que a AIA (Anlise de Impacto Ambiental) algumas
vezes vista de maneira simplista, como um processo tcnico e burocrtico que acaba
por no conduzir a um nvel desejado de qualidade ambiental. Nesses casos, a AIA
limita-se a atender a formalidades legais para a obteno das licenas quando o faz

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Instrumentos de Gesto Ambiental: fundamentos e prtica


Marcelo Pereira de Souza

, sem a preocupao de que o instrumento d solues ambientalmente adequadas.


Esse procedimento traz, muitas vezes, resultados danosos ao meio ambiente.
Como resultado da anlise de impacto ambiental e da identificao de
interferncias que prejudicam a qualidade ambiental desejada, so propostos e
explicitados programas e aes que visam minimizar os impactos adversos
identificados. Nesse sentido, so elaboradas aes mitigadoras, ou de maneira mais
ampla, estratgias de ao que iro interferir nas atividades por meio da utilizao de
tecnologias apropriadas e de instrumentos da poltica ambiental.
Essa etapa do processo de gesto exige efetiva participao dos envolvidos
para que a estratgia de ao seja consistente, pois nela que se define a intensidade e
o alcance das medidas de controle, incentivo ou desestmulo e de proteo e
recuperao ambiental a serem concretizadas pelas prximas etapas do processo.
Portanto, na anlise ambiental as partes envolvidas assumem determinados direitos e
obrigaes.
Contudo, deve ser destacado que comum a definio dessas medidas
acontecer de maneira tecnocrtica e ser desprovida de respaldo junto sociedade, sob
a forma de dispositivos legais normatizadores que tm sua aplicao condicionada a
aes de fiscalizao por parte do Estado aes estas reconhecidamente
deficientes.
A estratgia de ao deve tirar o maior proveito possvel dos instrumentos
disponveis da poltica ambiental, por terem suas aplicaes concomitantes ou
concorrentes ao amplo poder de controle ambiental e por se tratar de mecanismos j
respaldados junto sociedade.
As medidas mitigadoras, uma srie de aes preventivas ou corretivas que
estaro sendo implementadas na expectativa de atriburem viabilidade ambiental
atividade, podem ser de ordem tcnica por exemplo, desenvolvimento de materiais
ou componentes, assim como especificaes de projetos que levem a uma menor
degradao ambiental , de ordem poltica, por meio de legislao ou planos que
contemplem a questo ambiental a partir de regulamentao direta e sanes, ou ainda
de ordem econmica, que, de maneira mais especfica, tem como objetivo fazer com
que o agente causador assuma o custo da degradao ambiental.
Existem vrias medidas de mitigao dos impactos ambientais, entre elas
medidas alternativas para o processo produtivo, tais como: modificao da tecnologia
empregada; emprego de matria-prima apropriada, usada de maneira adequada, e
modificao de sistemas de produo e extrao de matria-prima. Em outra categoria
tem-se o controle de fontes de poluio por meio do emprego de tecnologias
especficas para essa finalidade. Alm dessas, h ainda um grande elenco de medidas
que visam minimizar os impactos ambientais negativos, dentre elas: a relocao da
populao humana, o remanejamento de animais silvestres, as tcnicas de manejo e a
criao de reas de preservao voltadas manuteno dos ecossistemas naturais.
Cabe observar que, para garantir a qualidade ambiental, muitas vezes devem
ser adotadas diversas aes mitigadoras concomitantes, posto que elas devem ser
complementares, e no excludentes. No entanto, em qualquer situao, as aes
mitigadoras devem ser compostas de medidas factveis, ou seja, que apresentem
possibilidade de execuo e obteno dos resultados preconizados sem assumir riscos
desproporcionais de no-funcionamento.
Complementando o esquema do sistema de gesto ambiental, tem-se o
monitoramento. Essa a etapa da gesto ambiental responsvel pela retroalimentao
do processo de planejamento de ocupao e apropriao do meio ambiente. Isso
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Instrumentos de Gesto Ambiental: fundamentos e prtica


Marcelo Pereira de Souza

acontece a partir da verificao da adequabilidade dos procedimentos adotados na fase


de planejamento e da eficcia das aes mitigadoras adotadas, baseando-se no fluxo
de informaes por meio das partes que compem o sistema. A aplicao do
monitoramento condio necessria para a garantia da qualidade desejada, uma vez
que considera o dinamismo dos fatores ambientais intervenientes, conforme exposto.
A partir da visualizao de todas as etapas do sistema de gesto ambiental, assim
como de seus diversos instrumentos dos quais se pode lanar mo para um
gerenciamento do meio ambiente , nota-se a diversidade de atividades que
compem esse processo, alm de sua importncia no contexto mundial para a
adequao entre o desenvolvimento econmico e a qualidade ambiental. Entende-se
que a gesto ambiental um instrumento fundamental do desenvolvimento
sustentvel.
Elementos da poltica ambiental
Ribeiro (1981) coloca que, em qualquer dos seus usos, o termo poltica
relaciona-se com o exerccio de alguma forma de poder e, naturalmente, com as
conseqncias desse exerccio. Para o autor, a questo do poder relaciona-se, de
maneira geral, com a modificao de comportamentos e portanto de situaes
buscada na sociedade pelos mais diversos interesses, e que necessita, para sua
efetivao, de decises e aes. Nesse sentido, a poltica pode ser vista como um
processo por meio do qual interesses levam formulao de decises e aes
significativas que sejam levadas adiante, de modo a modificar situaes dentro da
sociedade.
Deve ser destacado tambm que, considerando-se o carter de bem comum
do meio ambiente, de conhecimento geral que o Estado desempenha papel
dominante no trato das questes ambientais.
Pdua (1989) coloca ainda que uma melhor explicao do papel do Estado no
que se refere s questes ambientais encontrada na viso de Hardin (1968), que se
baseia na chamada tragdia das reas comuns. De acordo com esse autor, h
necessidade de um poder pblico capaz de impedir agentes privados de destrurem o
espao pblico, os bens comuns e assim autodestrurem-se simultaneamente. Para ele,
as questes ambientais afetam a coletividade de maneira difusa e, como o homem age
de acordo com seus prprios interesses, a destruio do meio encontra poucos agentes
privados motivados a combat-la.
O Brasil possui um Estado comprometido com interesses dominantes
internos e interesses econmicos externos; um pas de grandes extenses e infinitos
recursos e uma sociedade desorganizada e desmobilizada no que se refere s questes
ambientais e diante da necessidade de reivindicao por seus direitos, conseqncia
do prprio processo de formao do Estado diferentemente do que ocorreu nos
pases desenvolvidos, onde, segundo Santos (1992), houve condies para que a luta
histrica pela conquista dos direitos abrangesse, ao longo do tempo, parcela
considervel da populao. A partir desse quadro e da afirmao de Antunes (1992)
de que a natureza efetiva do aparelho de Estado a de gerente e reprodutor de uma
determinada correlao de foras polticas, sociais e econmicas, tem-se o contexto no
qual se d, no Brasil, o processo de instituio de polticas ambientais por parte do
Estado.
O governo tem um papel muito importante nesse processo. Ao perseguir o
bem-estar comum, ele deve fazer com que as demais polticas incorporem a

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Instrumentos de Gesto Ambiental: fundamentos e prtica


Marcelo Pereira de Souza

perspectiva ambiental, buscando a consecuo dos pressupostos do desenvolvimento


sustentvel em sua plenitude.
A poltica ambiental deve apresentar alguns elementos para a sua
implementao consistente. So eles:
os objetivos e pressupostos: devem revelar os motivos pelos quais a poltica
deve ser implementada, ou seja, representam o que deve ser perseguido;
os instrumentos: que so os meios para atingir os objetivos propostos.
Tratam de como implementar a poltica, e
a definio dos aspectos institucionais: representam os atores que devem
implementar a referida poltica. o quem implementa.
Uma poltica deve prever todas essas etapas para que obtenha xito. A
estratgia de como articular seus elementos e o envolvimento dos interessados
tambm fundamental para o sucesso da poltica, podendo, para tanto, serem
adotadas medidas necessrias e articuladas para a recuperao e preveno da
qualidade ambiental.
A realidade brasileira mostra que existem srias dificuldades para a
implementao da atual poltica de meio ambiente. Parte desse descompasso acontece
devido ao marcante compromisso da sociedade brasileira com o poder dominante. O
descaso, a protelao e a burocracia com que so tratadas questes essenciais, como
sade, educao, emprego e tambm as questes ambientais, refletem essa realidade.
Naturalmente, tudo isso fruto do processo histrico.
Dessa maneira, a ao do governo se d em um universo social de interesses
conflitantes, em que a satisfao de propsitos individualistas chega a limites e atinge
negativamente o conjunto da sociedade. O espao poltico ambiental essencialmente
um espao de gesto de conflitos entre as aes da mquina estatal, controlada pela
classe dominante, e as organizaes sobre o meio ambiente da sociedade civil
A incluso de um captulo dedicado exclusivamente ao meio ambiente na
Constituio Federal de 1988 (artigo 225) e sua meno em diversos outros artigos e
incisos abriram espao jurdico e institucional para uma ao cada vez mais intensa do
Estado em termos de regulamentao, execuo e fiscalizao. Essa ao veio a
consolidar a Poltica Nacional do Meio Ambiente e seus instrumentos e,
posteriormente, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos Lei n 9.433 de
08/01/1997 , que a regulamentao do artigo 21, inciso XIX da Constituio
Federal.
Captulo 6 - Concluso
O primeiro ponto a ser observado a importncia da atuao do Estado no
que se refere s questes ambientais. Elas encontram no Estado seu vetor maior de
execuo. Na verdade, essa questo tem como fundamento a manuteno das
condies de satisfao das necessidades humanas, com a incorporao de uma
perspectiva ecolgica no processo de tomadas de deciso polticas em qualquer escala
de atuao do Estado.
Assim, por poltica ambiental pode-se entender o conjunto de prticas
polticas, pblicas ou privadas, que tenham como fundamento a preocupao em
promover a conservao ambiental.
Entendendo o meio ambiente como um bem de todos, sua gesto est
associada a um Estado democrtico, e no a um Estado liberal. Afinal, no Estado
liberal a liberdade entendida como um no-impedimento, como a liberdade de agir
16

Instrumentos de Gesto Ambiental: fundamentos e prtica


Marcelo Pereira de Souza

sem ser dificultado pelos outros. E no Estado democrtico a liberdade est associado
autonomia, identificao da vontade de quem faz as leis com a vontade de quem
obedece as leis. O Estado liberal identifica-se com uma limitao de ordenamentos;
o democrtico, com a expresso da vontade geral por meio do ordenamento que
expressa o denominador comum dos valores e direitos dos cidados, e no apenas da
vontade da maioria.
Como ilustrao a esse respeito, Bobbio (1995) distingue trs abordagens: a
liberdade no Estado de Locke, a liberdade no Estado de Rousseau e a servido no
Estado de Hobbes.
Se o poder do Estado exercido pelo governo, que exercita as foras sociais
dominantes para ser democrtico, o Estado necessita de canais de participao de
todos os cidados nas tomadas de deciso e rumos para controlar os abusos do poder.
Atualmente, a questo ambiental, como valor da sociedade, passa pela
articulao da cidadania, sociedade civil e globalizao, entendendo que o atual
processo de globalizao implica muito mais cidadania planetria que municipal ou
regional. Isso faz com que as questes ambientais se desloquem da esfera local para
um patamar global, o que nefasto para a participao da sociedade e, por
conseguinte, contrrio implementao do desenvolvimento sustentvel.
No que se refere globalizao, para o presente trabalho ela entendida
como um resultado do processo do modo de produo capitalista, que procura
modificar sua atuao e sua estratgia para a obteno de melhores resultados. Essa
modificao inclui a explorao de novos mercados e oportunidades para o capital.
Assim, existe o mercado internacional de produtos e a busca por quedas das barreiras
alfandegrias em nome da modernidade e produtividade. Contudo, o mercado de
trabalho tem se tornado mais restritivo, dando um colorido dramtico aos pases que
no tm acesso tecnologia e produo em larga escala.
Por outro lado, quanto aos instrumentos para implementao do
desenvolvimento sustentvel, sejam eles de ordem legal, tcnica ou econmica, se
aplicados de forma unilateral, sem que seja observada a realidade global dos efeitos
que iro causar, podem incorrer um aumento de poluio ou degradao ambiental,
assim como causar enormes prejuzos s economias locais.
No que se refere ao conceito de desenvolvimento sustentvel, um ponto
importante a ser mencionado que se trata de um equilbrio dinmico. Assim, o
conceito de sustentabilidade deve compreender as dimenses econmicas, sociais,
tecnolgicas, culturais e poltica, enfim, todas as faces do meio ambiente. O
alargamento do horizonte dinmico da sustentabilidade permite ponderar diversos
fatores na busca do equilbrio entre o desenvolvimento e a qualidade ambiental:
apresentar viabilidade ambiental.
Assim, a incorporao do conceito desenvolvimento sustentvel por parte
das agncias internacionais de fomento e desenvolvimento dos pases de terceiro
mundo fundamental para que o crescimento econmico seja conciliado qualidade
ambiental, entendida como dinmica.
Para situar-se no contexto dos conceitos e paradigmas de sustentabilidade, o
planejamento da ocupao do espao geogrfico deve basear-se no reconhecimento
das potencialidades e fragilidades dos fatores fsicos, biolgicos e antrpicos que
compem o meio ambiente ante as caractersticas e especialidades das atividades a
serem acomodadas.
Dessa maneira, o conceito explorado no presente trabalho considera as
dimenses espacial e temporal e a existncia de canais de participao da sociedade
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Instrumentos de Gesto Ambiental: fundamentos e prtica


Marcelo Pereira de Souza

civil nos processos decisrios. Ou seja, o presente trabalho contempla as premissas


fundamentais do desenvolvimento sustentvel: especificidade do meio ambiente local
e regional, considerando o horizonte temporal associado a intergeraes, e no apenas
intrageraes, e a participao da sociedade.
Assim, preconiza que o desenvolvimento sustentvel deve ser visto como
uma reforma no modo de produo capitalista. Uma reforma verde, a qual no
pretende modificar e muito menos substituir o modo de produo existente. Portanto,
no traz uma nova ordem econmica ou social, mas um modelo de desenvolvimento
suportvel pela sociedade e pelo meio ambiente. um caminho a ser seguido para a
reforma do capitalismo com a insero de valores ambientais nas relaes econmicas
que comandam a lgica do modo de produo. O desafio maior saber qual a
estratgia para conseguir esse feito. Afinal, o capitalismo no existe para atender s
necessidades da sociedade, e sim s demandas daqueles que remuneram o capital por
meio do mercado.
As dificuldades de implementao dessas premissas decorrem do modo de
produo. Ele aponta para a economia global, e no h nenhum indcio de que as
especificidades estejam includas. A excluso social, que vem com o ttulo de
desemprego ou concentrao de renda, predomina nesse incio de temporada. Porm,
a questo ambiental pode, e deve, ser uma baliza desse processo. Considerar as
dimenses expostas uma maneira de garantir que a cultura local e os aspectos
sociais e econmicos estejam includos na matriz decisria, alm dos fatores
ambientais mais tradicionalmente considerados, fsicos e biolgicos.
Contudo, deve ser visto que a necessria produtividade, expressa no conceito
de globalizao e mercados internacionais, encontra na efetiva implantao das
dimenses temporais e espaciais, que compem o desenvolvimento sustentvel, um
aliado fundamental. At mesmo uma condio sine qua non. Afinal, a produtividade
resultado de um somatrio de fatores que intervm de maneira a otimizar os
resultados obtidos. Assim, a localizao adequada de um determinado
empreendimento requer, alm das estratgias da produo e do mercado a ser
atendido, uma viabilidade ambiental
Como ilustrao a esse respeito, Bobbio (1995) distingue trs abordagens: a
liberdade no Estado de Locke, a liberdade no Estado de Rousseau e a servido no
Estado de Hobbes.
Se o poder do Estado exercido pelo governo, que exercita as foras sociais
dominantes para ser democrtico, o Estado necessita de canais de participao de
todos os cidados nas tomadas de deciso e rumos para controlar os abusos do poder.
Atualmente, a questo ambiental, como valor da sociedade, passa pela
articulao da cidadania, sociedade civil e globalizao, entendendo que o atual
processo de globalizao implica muito mais cidadania planetria que municipal ou
regional. Isso faz com que as questes ambientais se desloquem da esfera local para
um patamar global, o que nefasto para a participao da sociedade e, por
conseguinte, contrrio implementao do desenvolvimento sustentvel.
No que se refere globalizao, para o presente trabalho ela entendida
como um resultado do processo do modo de produo capitalista, que procura
modificar sua atuao e sua estratgia para a obteno de melhores resultados. Essa
modificao inclui a explorao de novos mercados e oportunidades para o capital.
Assim, existe o mercado internacional de produtos e a busca por quedas das barreiras
alfandegrias em nome da modernidade e produtividade. Contudo, o mercado de

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trabalho tem se tornado mais restritivo, dando um colorido dramtico aos pases que
no tm acesso tecnologia e produo em larga escala.
Por outro lado, quanto aos instrumentos para implementao do
desenvolvimento sustentvel, sejam eles de ordem legal, tcnica ou econmica, se
aplicados de forma unilateral, sem que seja observada a realidade global dos efeitos
que iro causar, podem incorrer um aumento de poluio ou degradao ambiental,
assim como causar enormes prejuzos s economias locais.
No que se refere ao conceito de desenvolvimento sustentvel, um ponto
importante a ser mencionado que se trata de um equilbrio dinmico. Assim, o
conceito de sustentabilidade deve compreender as dimenses econmicas, sociais,
tecnolgicas, culturais e poltica, enfim, todas as faces do meio ambiente. O
alargamento do horizonte dinmico da sustentabilidade permite ponderar diversos
fatores na busca do equilbrio entre o desenvolvimento e a qualidade ambiental:
apresentar viabilidade ambiental.
Assim, a incorporao do conceito desenvolvimento sustentvel por parte
das agncias internacionais de fomento e desenvolvimento dos pases de terceiro
mundo fundamental para que o crescimento econmico seja conciliado qualidade
ambiental, entendida como dinmica.
Para situar-se no contexto dos conceitos e paradigmas de sustentabilidade, o
planejamento da ocupao do espao geogrfico deve basear-se no reconhecimento
das potencialidades e fragilidades dos fatores fsicos, biolgicos e antrpicos que
compem o meio ambiente ante as caractersticas e especialidades das atividades a
serem acomodadas.
Dessa maneira, o conceito explorado no presente trabalho considera as
dimenses espacial e temporal e a existncia de canais de participao da sociedade
civil nos processos decisrios. Ou seja, o presente trabalho contempla as premissas
fundamentais do desenvolvimento sustentvel: especificidade do meio ambiente local
e regional, considerando o horizonte temporal associado a intergeraes, e no apenas
intrageraes, e a participao da sociedade.
Assim, preconiza que o desenvolvimento sustentvel deve ser visto como
uma reforma no modo de produo capitalista. Uma reforma verde, a qual no
pretende modificar e muito menos substituir o modo de produo existente. Portanto,
no traz uma nova ordem econmica ou social, mas um modelo de desenvolvimento
suportvel pela sociedade e pelo meio ambiente. um caminho a ser seguido para a
reforma do capitalismo com a insero de valores ambientais nas relaes econmicas
que comandam a lgica do modo de produo. O desafio maior saber qual a
estratgia para conseguir esse feito. Afinal, o capitalismo no existe para atender s
necessidades da sociedade, e sim s demandas daqueles que remuneram o capital por
meio do mercado.
As dificuldades de implementao dessas premissas decorrem do modo de
produo. Ele aponta para a economia global, e no h nenhum indcio de que as
especificidades estejam includas. A excluso social, que vem com o ttulo de
desemprego ou concentrao de renda, predomina nesse incio de temporada. Porm,
a questo ambiental pode, e deve, ser uma baliza desse processo. Considerar as
dimenses expostas uma maneira de garantir que a cultura local e os aspectos
sociais e econmicos estejam includos na matriz decisria, alm dos fatores
ambientais mais tradicionalmente considerados, fsicos e biolgicos.
Contudo, deve ser visto que a necessria produtividade, expressa no conceito
de globalizao e mercados internacionais, encontra na efetiva implantao das
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Instrumentos de Gesto Ambiental: fundamentos e prtica


Marcelo Pereira de Souza

dimenses temporais e espaciais, que compem o desenvolvimento sustentvel, um


aliado fundamental. At mesmo uma condio sine qua non. Afinal, a produtividade
resultado de um somatrio de fatores que intervm de maneira a otimizar os
resultados obtidos. Assim, a localizao adequada de um determinado
empreendimento requer, alm das estratgias da produo e do mercado a ser
atendido, uma viabilidade ambiental facilita o seu ressarcimento, alm da
recomposio do meio ambiente.
No caso da valorao econmica, ela est mais reservada aos casos de
reparao de danos e ao estabelecimento de valores a serem pagos por ressarcimento
de prejuzos. No se pode imaginar que o meio ambiente venha a estar disponvel para
o consumo a partir do estabelecimento de valores a serem pagos por seu uso. Seriam
etiquetas de preos anexadas em cada um dos fatores ambientais o que consiste no
extremo da economia de mercado , o que faria com que valores intangveis ou que
no tivessem valores de mercado no obtivessem um adequado posicionamento pela
sociedade.
Conforme exposto, a participao da sociedade nas definies das
necessidades e no estabelecimento de prioridades fundamental para que seus anseios
sejam representados nas atitudes do governo e para que o Estado reflita sobre as
necessidades das pessoas e as caractersticas ambientais que o compem. Dessa
maneira, as questes democrticas e ambientais esto imbricadas.
Contudo, o Estado, como representante da classe hegemnica, no investe
em canais para a participao da sociedade. Afinal, se a cincia e a tica, a economia e
a poltica so inseparveis, por que o Estado estaria deixando de representar os
interesses da classe dominante?
Esses so bons motivos para acreditar que apenas um Estado democratizado
e desprivatizado estaria apto a permitir uma organizao da sociedade, a criar canais
para a sua participao e a estabelecer espaos para influir.
O Brasil apresenta uma tradio de concentrao de rendas e terras e de
atendimento do mercado internacional como objetivo da produo do pas, e a
explorao da mo-de-obra e dos recursos naturais continua sendo predominante no
capitalismo brasileiro. importante notar que um Estado construdo tendo como
referncia o domnio do territrio e no o bem-estar da populao tentar manter, para
sua prpria subsistncia, a tutela do povo em nome da integridade do espao,
comprometendo claramente a implementao da ordem democrtica e o Estado de
direito no pas.
A participao entendida no apenas como um processo que visa
ratificao, por parte dos envolvidos, de planos e projetos j elaborados, como
geralmente ocorre, mas como uma participao crtica e democrtica desde o incio
dos processos , visando ao envolvimento, incorporao de propostas, gesto
aberta dos conflitos e ao levantamento de necessidades e aspiraes no previstas,
uma condio necessria para que estratgias sustentveis sejam implementadas.
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