Brasil: dilemas e desafios

da poltica externa
CELSO LAFER

uma especificidade que parte de sua identidade no

mbito mundial. , pelas suas dimenses, um pas continental como
a Rssia, a China, a ndia e os EUA. por esta razo que George
F. Kennan, em Around the Cragged Hill, ao pensar sobre o tema das dimenses na experincia poltica norte-americana, inclui o Brasil junto com estes
pases na categoria de monster country, considerando, na construo desta
qualificao, alm dos dados geogrficos e demogrficos, os dados econmicos e polticos e a magnitude dos problemas e dos desafios (1). precisamente a magnitude destes problemas e de seus desafios do ngulo de poltica exterior brasileira o que me proponho a examinar neste texto. Como
hoje muito significativa a diluio entre o interno e o externo, ao discutir
estes problemas e desafios, estarei discutindo temas que esto no cerne dos
dilemas da agenda nacional.
B RASIL TEM

O Brasil , evidentemente, muito diferente da China e da ndia, pases

asiticos de cultura milenar; da Rssia, situada entre a sia e a Europa e de
presena relevante desde sculos na cultura e na poltica europia e internacional e dos EUA hoje a nica superpotncia no plano mundial apta a
atuar simultaneamente nos campos da paz e da guerra, no econmico e no
dos valores. Alm desses e de muitos outros aspectos que claramente nos
diferenciam dos pases continentais acima mencionados, cabe ressaltar que
o Brasil, por situar-se na Amrica do Sul no est, e nunca esteve, em sua
histria, na linha de frente das tenses internacionais prevalecentes no campo estratgico-militar. Por isso, para voltar a Kennan, no um monster
country assustador.
No , tambm, um monster country assustador porque, luz de sua
histria e de suas circunstncias, tem um estilo de comportamento internacional que se configura, como observa Gelson Fonseca Jr., por uma moderao construtiva que se expressa na capacidade de desdramatizar a agenda
de poltica exterior ou seja de reduzir os conflitos, crises e dificuldades ao
leito diplomtico (2). Esta moderao construtiva est permeada por uma
leitura grociana da realidade internacional, nela identificando, sem ingenuidades, um ingrediente positivo de sociabilidade que permite lidar com o

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conflito e a cooperao por meio da diplomacia e do direito (3). A continuidade e a persistncia no tempo deste tipo de conduta diplomtica um
legado da obra do Baro do Rio Branco. Com efeito, Rio Branco solucionou o primeiro problema de toda poltica externa que a da delimitao
das fronteiras nacionais pois equacionou, com virt e fortuna, por meio do
direito e da diplomacia os limites do pas com os seus inmeros vizinhos.
Este fato contrasta, por exemplo, com a situao da Rssia, China e ndia,
que at hoje tm problemas de fronteiras e, por conta disso, guerrearam e
foram guerreados no correr de sua Histria e com a situao dos Estados
Unidos, que como superpotncia tem uma viso planetria de suas fronteiras.
A consolidao pacfica do espao nacional liberou o pas para fazer
do desenvolvimento o tema bsico da poltica externa brasileira no correr
do sculo XX. Criou igualmente as condies para que o Brasil estivesse
vontade e em casa com o componente sul-americano de sua identidade
internacional, ou seja, como diria Ortega y Gasset, com a sua circunstncia.
Esta assim uma fora profunda, de natureza positiva, de sua poltica externa, que no sculo XX esteve basicamente voltada, no contexto regional,
para o entendimento entre os pases sul-americanos. Este entendimento
buscou transformar fronteiras-separao em fronteiras-cooperao, o que
em tempos mais recentes se traduziu em fazer no apenas a melhor poltica
mas a melhor economia de uma geografia como, por exemplo, vm fazendo os europeus, desde a dcada de 1950, no seu processo de integrao. O
paradigma deste processo de transformao do papel das fronteiras na Amrica do Sul o Mercosul, resultado de uma efetiva reestruturao de natureza estratgica, do relacionamento Brasil-Argentina e grociano pilotis da
organizao de toda a Amrica do Sul, na avaliao do presidente Fernando
Henrique Cardoso (4).
Estes dados de insero geogrfica e de experincia histrica do Brasil, que se deram no eixo das relaes da relativa igualdade entre os estados,
so relevantes na discusso dos atuais dilemas e desafios da poltica exterior
do pas. Estes tm como um dos seus componentes fundamentais as transformaes ora em curso no plano mundial, e que configuram a maneira
pela qual opera o eixo da assimetria ou seja o do nosso relacionamento com
estados e sociedades dos quais nos separam, como aponta Rubens Ricupero,
um diferencial aprecivel de poderio poltico e econmico (5).
Estas transformaes so muito significativas e, neste contexto, a queda do muro de Berlim pode ser considerada um evento inaugural. Assinala,
em conjunto com o trmino da Unio Sovitica, como entende Hobsbawm,
o fim do curto sculo XX (6) e, portanto, o comeo histrico do novo

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sculo e o mergulho no novo milnio. A queda do muro sem dvida representa, nos seus desdobramentos no correr da dcada de 90, uma mudana
do paradigma do funcionamento do sistema internacional, tal como se configurou no ps-Segunda Guerra Mundial. De fato, a vida internacional deixou de ter como elemento estruturador as polaridades definidas das relaes Leste/Oeste; Norte/Sul. Passou a caracterizar-se por polaridades indefinidas, sujeitas s foras profundas de duas lgicas que operam numa
dialtica contraditria e de mtua complementaridade: a lgica da globalizao (das finanas, da economia, da informao, dos valores etc.) e a lgica
da fragmentao (das identidades, da secesso dos estados, dos fundamentalismos, da excluso social etc.).
A interao entre uma lgica integradora do espao mundial e uma
dinmica desintegradora e contestadora desta lgica, tem muito a ver com
as assimetrias do processo de globalizao. Estas realam a percepo das
descontinuidades no sistema internacional que, de um lado, exprimem um
descompasso entre significado e poderio e, de outro, traduzem um inequvoco dficit de governana do espao do planeta.
Diante destas novas realidades e dos seus problemas, como que se
vem situando o Brasil? Preliminarmente, creio que importante mencionar
que a sociedade brasileira mudou significativamente a partir de 1930, em
funo de um conjunto de polticas pblicas, inclusive a poltica externa,
inspirada, como diria Helio Jaguaribe, por um nacionalismo de fins, voltado para o desenvolvimento do espao nacional (7). Em funo do projeto
do nacionalismo de fins voltado para a integrao interna do grande espao nacional, o Brasil urbanizou-se, industrializou-se, democratizou-se,
diversificou sua pauta de exportaes, ampliou seu acervo de relaes diplomticas. Em sntese, modernizou-se e melhorou seu locus standi internacional sem, no entanto, ter equacionado uma das falhas de sua formao,
que o nacionalismo de fins tambm buscava solucionar, que o persistente problema da excluso social.
A dcada de 1980, no plano interno, foi politicamente bem sucedida
com a transio do regime militar para a democracia. No campo econmico, o pas assistiu, em meio crise da dvida externa e inflao, ao esgotamento do dinamismo do modelo de substituio de importaes, que foi o
lastro do nacionalismo de fins.
Esse esgotamento se tornou ainda mais inequvoco com as mudanas
ocorridas no plano internacional, depois da queda do muro de Berlim. Com
efeito, sob o impacto da diminuio dos custos dos transportes e da comunicao e dos avanos em computao, a lgica da globalizao permitiu,

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pela inovao tecnolgica, diluir o significado financeiro e econmico das

fronteiras, esgarando a diferena entre o interno e o externo. Num mundo
de polaridades indefinidas, tal esgaramento colocou em questo a eficincia e o dinamismo do processo de internalizao das cadeias produtivas,
mediante uma insero controlada do pas na economia mundial, que era
uma idia-fora do nacionalismo de fins. De fato, a lgica da globalizao,
alm de ter acelerado vertiginosamente os fluxos financeiros, ensejou uma
desagregao das cadeias produtivas em escala planetria. Converteu o out
sourcing numa prtica empresarial rotineira e fez do comrcio exterior e da
produo de bens e servios, as duas faces de uma mesma moeda (8). Por
esta razo, tornou-se inoperante o desenvolvimento no relativo distanciamento de uma insero na economia mundial gerido pelo Estado, anteriormente viabilizado pela escala continental do pas e operado pela lgica do
nacionalismo de fins. O mundo que o Brasil administrava como uma
externalidade, internalizou-se, encerrando assim a eficcia do repertrio de
solues construdas a partir do primeiro governo de Getlio Vargas, que
configurou o pas no sculo XX. Da o reordenamento das agendas interna
e externa que caracterizou a vida poltica e econmica do pas na dcada de
90.
O desafio da nova agenda o de transform-la num caminho atravs
do qual, no contexto de uma globalizao assimtrica, o pas amplie o poder de controle sobre seu destino e, com sensibilidade social-democrtica,
encaminhe o persistente problema da excluso social.
O que significa este desafio do ponto de vista da poltica externa concebida como uma poltica pblica voltada para o tema do desenvolvimento
do espao nacional? Creio, com Gelson Fonseca Jr., que se antes o pas
construiu, com razovel sucesso, a autonomia possvel pelo relativo distanciamento em relao ao mundo, na virada do sculo esta autonomia possvel, necessria para o desenvolvimento, s pode ser construda pela participao ativa na elaborao das normas e pautas de conduta da gesto da
ordem mundial (9). Em outras palavras, os interesses especficos do pas esto, mais do que nunca, atrelados aos seus interesses gerais na dinmica do
funcionamento da ordem mundial. por esta razo que a obra aberta da
continuidade na mudana, que caracteriza a diplomacia brasileira, requer
um aprofundamento nos foros multilaterais da linha da poltica externa,
inaugurada, por Rui Barbosa, em Haia, em 1907. Esta se traduz em obter
no eixo assimtrico das relaes internacionais do Brasil um papel na elaborao e aplicao das normas e das pautas de conduta que regem os grandes
problemas mundiais, que tradicionalmente as grandes potncias buscam
avocar e, na medida do possvel, exercer com exclusividade.

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Esta linha foi uma constante da diplomacia brasileira no correr do

sculo XX. Resultou da capacidade do Brasil de, como potncia mdia de
escala continental e de relevncia regional, articular consensos entre grandes e pequenos e trabalhar pela possibilidade da harmonia. O locus standi
para este aprofundamento tem a sustent-lo a coerncia de uma conduta
diplomtica de corte grociano e o fato de ser o Brasil um pas relevante para
a tessitura da ordem mundial e apto para articular consensos porque no
um monster country assustador, como os seus congneres. Isto um ativo
potencial num sistema internacional permeado por descontinuidades e com
um forte dficit de governabilidade. A isto se adicionam os investimentos
no soft-power da credibilidade, realizados pelo pas no correr da dcada de
90, ao tratar de maneira construtiva pela participao e no pela distncia
os temas globais que se inseriram, em novos termos, na agenda internacional
ps-Guerra Fria. Entre eles destaco meio-ambiente, direitos humanos e noproliferao nuclear, ponderando que no plano dos valores este trato construtivo e de articulao de consensos compatvel com o componente Ocidente da nossa identidade internacional, congruente com a viso grociana
que permeia a nossa conduta diplomtica e vivel luz da nossa insero no
mundo.
Este trato construtivo se deu em foros multilaterais. Estes so para o
Brasil, pelo jogo das alianas de geometria varivel, possibilitadas por um
mundo de polaridades indefinidas, o melhor tabuleiro para gerar poder pela
ao conjunta, permitindo ao pas exercitar a sua competncia na defesa dos
interesses nacionais. neste tipo de tabuleiro que reside o melhor do nosso
potencial para atuar na elaborao das normas e pautas de conduta da gesto do espao da globalizao no campo econmico, no qual reside o nosso
maior desafio.
Com efeito, do ponto de vista do desenvolvimento do espao nacional e do tema da pobreza, que um componente da nossa identidade internacional, como um outro Ocidente, mais pobre, mais problemtico, mas
no menos Ocidente, na formulao de Jos Guilherme Merquior (10), o
desafio real que se coloca para o Brasil, no plano mundial, reside nas negociaes da agenda financeira e da agenda de comrcio exterior. Isto assim,
pois se verdade que a globalizao encurtou os espaos e acelerou o tempo, esta acelerao do tempo afeta o Brasil de maneira no uniforme.
O tempo financeiro o tempo on line dos fluxos financeiros, que na
sua volatilidade vm produzindo, nos pases de mercados emergentes, as
sucessivas crises que nos atingiram direta ou indiretamente. Da a relevncia
para o Brasil das negociaes sobre a nova arquitetura financeira.

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O tempo da mdia tambm um tempo on line. Provoca, no Brasil e

no mundo, a repercusso imediata do peso dos eventos nas percepes coletivas. Esta repercusso fragmenta a agenda da opinio pblica, leva ao
monitoramento e a reaes constantes aos sinais do mercado e da vida poltica. Conseqentemente, cria um ambiente de excessiva concentrao no
momento presente, em detrimento da necessria ateno s suas implicaes futuras. O foco nos eventos e a falta de foco nos processos, provenientes da natureza do tempo da mdia, um desafio constante para a construo do soft-power da credibilidade internacional do pas um desafio que
adquire outra magnitude para o Brasil no sistema internacional ps-Guerra
Fria, com a internalizao do mundo na realidade brasileira. Da, por exemplo, a importncia da diplomacia presidencial e das reunies de cpula, que
vm sendo conduzidas pelo presidente Fernando Henrique Cardoso e que
so uma expresso da diplomacia aberta, criando eventos que permitem transmitir e informar a opinio pblica interna e internacional sobre o significado dos processos em andamento no pas (11).
O tempo econmico o do ciclo da produo e do investimento. um
tempo mais lento que o financeiro e o da mdia e, no caso do Brasil, afetado
pelas condies sistmicas da competitividade. Estas sofrem o peso das ineficincias do assim chamado custo Brasil, um custo que era suportvel
quando o mundo era passvel de ser administrado como externalidade. Lidar com o custo Brasil uma necessidade proveniente da internalizao
do mundo. Isto requer reformas como, por exemplo, a tributria e a da previdncia social.
Estas reformas transitam pelo tempo poltico, que no Brasil e no mundo um tempo distinto do financeiro, do da mdia e do econmico. , em
princpio, num regime democrtico, um tempo mais lento, condicionado
pela territorialidade das instituies polticas, pelos ciclos eleitorais, pelos
interesses dos partidos e, no caso do Brasil, pelo problema do complexo
equilbrio dos estados da Federao, num pas caracterizado pelo pluralismo
de sua escala continental. tambm, no caso brasileiro, um tempo tradicionalmente voltado para dentro e no para fora, luz da experincia histrica
de um pas continental habituado autonomia pela distncia e que, por isso
mesmo, ainda no absorveu a internalizao do mundo. Da a razo pela
qual a sincronia do tempo poltico com os tempos financeiro e econmico
um dos grandes desafios na conduo das nossas polticas pblicas.
Este desafio tem uma dimenso que passa pelo tempo diplomtico,
que no caso das negociaes comerciais multilaterais um tempo mais lento. neste tempo, que por excelncia o da OMC, que o Brasil como um

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pequeno global trader precisa ampliar o seu acesso a mercados. Precisa tambm obter espao, que se vem reduzindo, para a conduo de suas polticas
pblicas. Com efeito, num pas como o nosso, o desenvolvimento no resultar, automaticamente, da combinao virtuosa das polticas fiscal, monetria e cambial, embora nelas encontre as condies macroeconmicas de
sua sustentabilidade. Requer um conjunto de polticas pblicas que, de maneira congruente e compatvel com os grandes equilbrios macroeconmicos,
asseguradores da estabilidade da moeda, reduzam a desigualdade e impulsionem o desenvolvimento do espao nacional, dando no seu mbito, aos agentes econmicos, condies de isonomia competitiva, que lhes permita enfrentar o desafio da globalizao (12).
Em sntese e para concluir com uma metfora musical, o desafio da
poltica externa brasileira, no incio do sculo XXI, o de buscar condies
para entoar a melodia da especificidade do pas em harmonia com o mundo. No um desafio fcil dada a magnitude dos problemas internos do
pas, as dificuldades de sincronia dos tempos na conduo das polticas pblicas e a cacofonia generalizada que caracteriza o mundo atual, em funo
das descontinuidades prevalecentes no funcionamento do sistema internacional. , no entanto, um desafio para o qual o histrico da poltica externa
brasileira, que um amlgama das linhas de continuidade com as da inovao, numa obra aberta voltada para construir o futuro, oferece um significativo lastro para a ao bem-sucedida.

Notas
1 George F. Kennan, Around the Cragged Hill: a Personal and Political Philosophy.

New York, Norton, 1993, p.143.

2 Gelson Fonseca Jr., A legitimidade e outras questes internacionais: poder e tica

entre as naes, So Paulo, Paz e Terra 1998, p. 356.

3 Cf. Martin Wight, International Theory: the Three Traditions. Gabriele Wight &

Brian Porter (eds.). Leicester, Leicester University Press, 1991; Pier Paolo
Portinaro, Il realismo politico, Roma-Bari, Laterza, 1999; Hedley Bull, Benedict
Kingsbury & Adam Roberts (eds.), Hugo Grotius and International Relations,
Oxford, Clarendon Press, 1992; Celso Lafer, Discurso de posse no cargo de
ministro de Relaes Exteriores, em 13 de abril de 1992; A insero internacional do Brasil; A autoridade do Itamaraty, in A insero internacional do Brasil:
a gesto do ministro Celso Lafer no Itamaraty. Brasilia, MRE, 1993, p.31-37;
285-293; 375-387

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4 O presidente segundo o socilogo: entrevista de Fernando Henrique Cardoso a

Roberto Pompeu de Toledo. So Paulo, Cia. das Letras, 1998, p. 127.

5 Rubens Ricupero, A diplomacia do desenvolvimento, in Joo Hermes Pereira

de Arajo, Marcos Azambuja & Rubens Ricpero, Trs ensaios sobre a diplomacia brasileira. Brasilia, MRE, p.193-194.
6 Eric Hobsbawm, The Age of the Extremes. New York, Pantheon Books, 1994.
7 Hlio Jaguaribe, O nacionalismo na atualidade brasileira. Rio de Janeiro, ISEB,

1958, p.52.
8 Gilberto Dupas, Economia global e excluso social. So Paulo, Paz e Terra, 1999.
9 Gelson Fonseca Jr., A legitimidade e outras questes internacionais, cit. p. 363-

374.
10 Jos Guilherme Merquior, El otro Occidente, in Felipe Arocena & Eduardo de

Len (orgs.) El complejo de Prspero: ensayos sobre cultura, modernidad y

modernizacin en America Latina. Montevideo, Vintn Edit., 1993, p. 109110.
11 Srgio Danese, Diplomacia presidencial. Rio de Janeiro, Topbooks Edit. 1999.
12 Desenvolvimento, indstria e comrcio: debates - estudos - documentos. Rela-

trio de Atividades, 1 de janeiro a 16 de julho de 1999 do Ministro Celso Lafer no

MDIC. So Paulo, FIESP/CIESP, Instituto Roberto Simonsen, 1999.

Celso Lafer professor da Faculdade de Direito da USP.

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