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Capa_Livro_40_Anos_de_Regioes_Metropolitanas_V.3_reduzido.

pdf 1 05/11/2014 09:01:49

Volume 3

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.

Srie Rede Ipea


Projeto Governana Metropolitana no Brasil

Relatos e Estudos
de Caso da Gesto
Metropolitana no Brasil

ISBN 978-85-7811-234-9

Secretaria de
Assuntos Estratgicos

Volume 3

9 78 8 5 7 8 1 1 2 3 4 9

Organizadores
Marco Aurlio Costa
Igor Pantoja
Brbara Oliveira Marguti

Srie Rede Ipea


Projeto Governana Metropolitana no Brasil

Relatos e Estudos
de Caso da Gesto
Metropolitana no Brasil

Organizadores
Marco Aurlio Costa
Igor Pantoja
Brbara Oliveira Marguti
Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 1

11/7/2014 9:06:43 AM

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos
da Presidncia da Repblica
Ministro Marcelo Crtes Neri

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos


Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional
s aes governamentais possibilitando a formulao de
inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento
brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e
estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente

Sergei Suarez Dillon Soares

Sr
Pro

Diretor de Desenvolvimento Institucional

Luiz Cezar Loureiro de Azeredo


Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia

Daniel Ricardo de Castro Cerqueira


Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas

Cludio Hamilton Matos dos Santos


Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais

Rogrio Boueri Miranda


Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao,
Regulao e Infraestrutura

Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais, Substituto

Carlos Henrique Leite Corseuil


Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais

Renato Coelho Baumann das Neves


Chefe de Gabinete

Bernardo Abreu de Medeiros


Assessor-Chefe de Imprensa e Comunicao

Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima

Or
Ma
Igo
Br

Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 2

11/7/2014 9:06:44 AM

Srie Rede Ipea


Projeto Governana Metropolitana no Brasil

Relatos e Estudos
de Caso da Gesto
Metropolitana no Brasil

Organizadores
Marco Aurlio Costa
Igor Pantoja
Brbara Oliveira Marguti
Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 3

Rio de Janeiro, 2014

11/7/2014 9:06:44 AM

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) 2014

Relatos e estudos de caso da gesto metropolitana no Brasil /


Organizadores: Marco Aurlio Costa, Igor Pantoja, Brbara
Oliveira Marguti Rio de Janeiro: Ipea, 2014.
362 p.: il., mapas, tabs. (Srie Rede Ipea. Projeto Governana
Metropolitana no Brasil; v. 3)
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-7811-234-9
1. Regies Metropolitanas. 2. Gesto Urbana. 3. Brasil.
I. Costa, Marco Aurlio. II. Pantoja, Igor. III. Marguti, Brbara Oliveira.
IV. Ttulo. V. Srie. VI. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 307.7640981

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no


exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues
para fins comerciais so proibidas.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 4

11/7/2014 9:06:44 AM

SUMRIO

APRESENTAO...............................................................................................................................9
PREFCIO.......................................................................................................................................11
INTRODUO.................................................................................................................................13
Marco Aurlio Costa
Igor Pantoja
PARTE I
DINMICA NO ESPAO METROPOLITANO: MOVIMENTOS, FLUXOS E INTERAES
CAPTULO 1
FLUXO INTERMUNICIPAL DE MERCADORIAS NA REGIO METROPOLITANA DE FORTALEZA..............25
Rgis Faanha Dantas
Ricardo Brito Soares
CAPTULO 2
O TERRITRIO OESTE DA REGIO METROPOLITANA DO RECIFE:
A TRAJETRIA DA OCUPAO RECENTE AT O MEGAEVENTO COPA 2014.......................................41
Ctia Wanderley Lubambo
Suely Juc Maciel
CAPTULO 3
CONDIES E CONTRADIES DA GOVERNANA DO USO DO SOLO
NA REGIO METROPOLITANA DA GRANDE SO LUS.......................................................................61
Mnica Teixeira Carvalho
Andressa Brito Vieira
Mayara Silva Oliveira
CAPTULO 4
O ESPAO METROPOLITANO DO DISTRITO FEDERAL: UMA NOVA RIDE.............................................83
Crita da Silva Sampaio
Francisca de Santana Paz
Giuliana de Abreu Corra
CAPTULO 5
O RURAL NA METRPOLE: A IMPORTNCIA DA AGRICULTURA FAMILIAR
NA REGIO METROPOLITANA DE CURITIBA....................................................................................105
Anael Pinheiro de Ulha Cintra
Angelita Bazotti

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 5

11/7/2014 9:06:44 AM

PARTE II
ANLISES SETORIAIS EM PERSPECTIVA: HABITAO, MOBILIDADE,
SANEAMENTO BSICO E GESTO DE RESDUOS SLIDOS
CAPTULO 6
SANEAMENTO BSICO E GOVERNANA METROPOLITANA
NA REGIO METROPOLITANA DE BELM........................................................................................131
Andra de Cssia Lopes Pinheiro
Juliano Pamplona Ximenes Ponte
Roberta Menezes Rodrigues
CAPTULO 7
ESTRATGIA PARA A ELIMINAO DO RISCO DE DESABASTECIMENTO DE GUA
NA REGIO METROPOLITANA DE GOINIA: O DESAFIO DO SISTEMA PRODUTOR JOO LEITE.........149
Dbora Ferreira da Cunha
Elcileni de Melo Borges
Lucelena Melo
CAPTULO 8
GOVERNANA DAS FUNES PBLICAS DE INTERESSE COMUM DE SANEAMENTO
E TRANSPORTE METROPOLITANO NA REGIO METROPOLITANA DE SO PAULO.............................169
Diana Meirelles da Motta
Zoraide Amarante Itapura de Miranda
Maria Ligia Wertheimer
Mrcia Rodrigues
Luiza Helena Fernandes de Arajo Miranda
Tatiana Kolodin Ferrari
CAPTULO 9
PLANO METROPOLITANO DE DESENVOLVIMENTO HABITACIONAL: IDENTIFICAO
DE REAS DE RISCO PARA SUBSIDIAR EMPREENDIMENTOS HABITACIONAIS..................................211
Diana Meirelles da Motta
Zoraide Amarante Itapura de Miranda
Maria Ligia Wertheimer
Maria de Ftima Arajo
Helena Werneck
Graziela Ferreira de Oliveira
CAPTULO 10
PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS APLICADAS GESTO DE RESDUOS SLIDOS:
PROJETO EM ANDAMENTO NA REGIO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE.............................243
Maria Valeska Duarte Drummond
Camila do Couto Seixas

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 6

11/7/2014 9:06:44 AM

PARTE III
GOVERNANA METROPOLITANA E INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E GESTO
CAPTULO 11
GOVERNANA E INSTRUMENTOS DE GESTO NA REGIO METROPOLITANA
DO VALE DO RIO CUIAB: PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS
E PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO INTEGRADO METROPOLITANO...................................................269
Rita de Cssia Oliveira Chiletto
Diogo Marcelo Delben Ferreira de Lima
Flavyane Rosa Borges
CAPTULO 12
INVESTIMENTOS EM MOBILIDADE NA REGIO METROPOLITANA DE SALVADOR
E A CONSTRUO DE UMA GOVERNANA METROPOLITANA.........................................................293
Aline Schindler
Mrcia Baggi
Maria das Graas Torreo Ferreira
Rafael Camaratta
CAPTULO 13
GESTO IMPOSITIVA VERSUS GOVERNANA METROPOLITANA:
UM ESTUDO DE CASO SOBRE A FUNDREM.....................................................................................317
Marcos Antonio Santos
Ione Salomo Rahy
Marcos Thimoteo Dominguez
Juliana Nazar Luquez Viana
Lorena de Freitas Pereira
CAPTULO 14
CONSRCIOS PBLICOS INTERMUNICIPAIS NA REGIO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE........335
Cristina Maria dos Reis Martins
Marcia Cristina Alves

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 7

11/7/2014 9:06:45 AM

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 8

11/7/2014 9:06:45 AM

APRESENTAO

O Ipea tem coordenado importantes iniciativas de pesquisa sobre a temtica


do desenvolvimento urbano e metropolitano. Em 2013, um importante balano
dos quarenta anos das Regies Metropolitanas (RMs) no Brasil foi publicado
pelo Instituto, tendo influenciado o debate pblico e poltico sobre a gesto
metropolitana no pas.
Esta publicao d continuidade a esse esforo investigativo e rene
contribuies de treze equipes que integram a Rede Ipea, por meio da pesquisa
Governana Metropolitana no Brasil, e formam um rico conjunto de relatos de
experincias, com diferentes clivagens e perspectivas analticas.
Quais so as trajetrias da gesto metropolitana nas metrpoles e tambm na
rea Metropolitana de Braslia? As RMs brasileiras tm sido capazes de oferecer
a suas populaes infraestruturas e servios adequados? Quais so as experincias
bem-sucedidas na gesto destas infraestruturas e na poltica urbana nas RMs?
Que exemplos poderiam ser inspiradores para que as prticas metropolitanas
colaborassem para o desenvolvimento do pas, observada a diversidade regional
do Brasil? Os instrumentos de planejamento e gesto metropolitanos tm
colaborado para a promoo do desenvolvimento nacional?
O desenvolvimento metropolitano e a crescente importncia dos espaos
metropolitanos se fazem refletir nas estatsticas e nos diferentes processos de
metropolizao em curso no pas. Dada a sua misso institucional, estes processos
no passam despercebidos pelo Ipea, e na busca de respostas para estas questes que
se traz ao pblico esta publicao, na certeza de se estar contribuindo positivamente
para a melhoria das polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro.
Sergei Suarez Dillon Soares
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 9

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Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 10

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PREFCIO

No incio da dcada, quando da estruturao da Plataforma Ipea de Pesquisa em Rede


(Rede Ipea), um diagnstico que dava conta do divrcio entre o processo socioespacial
de formao de espaos metropolitanos e a metropolizao institucional foi o elemento
inicialmente motivador da pesquisa Governana Metropolitana no Brasil, que se iniciou
em 2012, produzindo seus primeiros resultados no ano seguinte.
No primeiro livro produzido no mbito da pesquisa, celebravam-se os quarenta
anos de regies metropolitanas (RMs) no pas, mas o diagnstico apontava para a
fragilizao da gesto metropolitana no Brasil, no momento em que o processo de
metropolizao se consolidava, seja do ponto de vista da formao socioespacial,
seja por meio da metropolizao institucional ps-Constituio Federal de 1988.
O balano crtico que emergiu daquela primeira sistematizao dos resultados
da pesquisa, que abordara os arranjos institucionais para a gesto metropolitana,
demandava um aprofundamento: era necessrio investigar como se d a gesto e
como , afinal, a governana das Funes Pblicas de Interesse Comum (FPICs),
notadamente daquelas estruturantes e centrais para a dinmica metropolitana.
O segundo livro ofereceu essa lupa analtica, trazendo uma reflexo indita
sobre a gesto e a governana de trs das principais FPICs metropolitanas, a saber:
i) uso do solo; ii) transporte pblico/mobilidade urbana; e iii) saneamento bsico.
Este livro destacou alguns casos bem-sucedidos, notadamente o das RMs de So
Paulo e de Belo Horizonte, bem como algumas boas solues e arranjos de gesto
em FPICs especficas, como o caso do transporte pblico/mobilidade urbana em
Goinia. No entanto, trouxe um quadro de prevalncia de vazios institucionais
e (des)arranjos de governana, no qual os agentes econmicos ditam as regras da
gesto segundo seus interesses particulares.
Nesta publicao, que rene contribuies de treze equipes estaduais, os
captulos selecionados mantm esse tom crtico ao disponibilizar ao pblico um
rico conjunto de relatos de experincias e casos, com variados temas, abordagens,
perspectivas escalares e pretenses analticas.
Essas contribuies singulares, algumas delas com temticas inovadoras,
foram reunidas em trs partes: i) dinmica no espao metropolitano: movimentos,
fluxos e interaes; ii) anlises setoriais em perspectiva: habitao, mobilidade,
saneamento bsico e gesto de resduos slidos; e iii) governana metropolitana e
instrumentos de planejamento e gesto.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

Na primeira parte, encontram-se as contribuies das RMs da Grande So


Lus, do Recife, de Fortaleza, de Curitiba e da Regio Integrada de Desenvolvimento
do Distrito Federal (Ride/DF), nas quais o foco gira em torno de reflexes sobre a
expanso do urbano na metrpole.
Na segunda parte, contribuies das equipes de Gois, do Par, de So Paulo e
de Minas Gerais trazem novas contribuies para os estudos de gesto e governana
metropolitanas de polticas especficas, como saneamento, transportes e uso do
solo. H tambm a apresentao de uma metodologia de identificao de riscos
em terrenos e vazios urbanos em RMs paulistas.
Na terceira e ltima parte do livro, encontram-se textos que tratam de
aspectos institucionais e de governana metropolitana que variam da sistematizao
de longas trajetrias, como o caso da RM do Rio de Janeiro, ou de relatos mais
recentes, como ocorre na RM do Vale do Rio Cuiab. Esta parte traz ainda os
desafios da governana do transporte e da mobilidade urbana na RM de Salvador
e uma apresentao muito rica dos consrcios intermunicipais no estado do Rio
Grande do Sul e na RM de Porto Alegre.
No conjunto, estes trs livros publicados no mbito do projeto de pesquisa
Governana Metropolitana no Brasil procuram contribuir para o debate sobre a gesto
e a governana metropolitanas, trazendo diferentes perspectivas e olhares sobre esta
temtica. Aponta-se a pluralidade de situaes, de arranjos e de solues existentes, e
defende-se a tese de que necessrio regulamentar a gesto metropolitana no Brasil.
preciso faz-lo, respeitando as especificidades e singularidades presentes nas dezenas
de RMs j institudas no pas (e as diferentes lgicas subjacentes a estas RMs criadas
pelos estados). No entanto, deve ser reconhecido que os espaos metropolitanos
demandam um tratamento especfico que no cabe no atual arranjo federativo do pas.
Marco Aurlio Costa
Organizador

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 12

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INTRODUO

EXPERINCIAS, BALANOS E NOVAS PERSPECTIVAS PARA A


GESTO E A GOVERNANA METROPOLITANAS NO BRASIL
Marco Aurlio Costa1
Igor Pantoja2

At aqui, ao longo desta srie de livros que trazem o registro dos principais resultados
obtidos ao longo da execuo do projeto Governana Metropolitana no Brasil,
tem-se lidado com relatos, anlises e balanos crticos e pouco auspiciosos, dando
conta de um quadro de fragmentao, de fragilizao, de esvaziamento poltico
do tema metropolitano no Brasil. Esta fragmentao do tema se d a despeito da
crescente importncia dos espaos metropolitanos para a vida social, econmica,
poltica e cultural do pas, e do intenso processo de metropolizao institucional
que se pde observar a partir da Constituio Federal de 1988.
No primeiro volume, publicado em 2013, buscou-se caracterizar e analisar o
desenho institucional dos arranjos de gesto e da governana nas diferentes regies
metropolitanas (RMs) participantes do projeto. No segundo, foram analisados,
de maneira especfica, os sistemas, mecanismos e instrumentos de planejamento,
gesto e governana das Funes Pblicas de Interesse Comum (FPICs) selecionadas
pela equipe do projeto, a saber: i) uso do solo; ii) transportes/mobilidade; e iii)
saneamento bsico.
No h como negar o tom crtico dos dois volumes anteriores. O quadro
normativo e poltico-institucional relativo gesto e governana metropolitanas
inspira cuidados, quer seja analisado de um ponto de vista mais amplo, quer esteja
limitado anlise de FPICs especficas.
Ainda assim, buscando reunir experincias portadoras de futuro, mesmo
sem a inteno de apresentar o que seriam boas prticas, as equipes regionais
do projeto trouxeram para este terceiro volume um conjunto rico de experincias,
apontamentos e relatos que contribuem para se fazer um balano mais amplo da
questo metropolitana no Brasil atual.

1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa na Assessoria de Planejamento e Articulao Institucional (Aspla) do Ipea.


Coordenador da Rede Ipea e do projeto Governana Metropolitana no Brasil.
2. Pesquisador no projeto Governana Metropolitana no Brasil.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 13

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14

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

Mais que isso, algumas contribuies aportam para o debate de novas e


instigantes temticas, que no apenas ampliam entendimentos e horizontes
cognitivos, mas oferecem a possibilidade de se buscarem novas metodologias,
conceitos e referenciais tericos. O objetivo destas novas temticas lidar com
o grande desafio de se compreenderem as formas, estruturas e dinmicas destes
espaos que so, sem dvida, o core da sociedade, do espao-tempo contemporneo.
Assim, so de fato valiosas as contribuies reunidas neste livro pelas diversas
equipes participantes do projeto. So relatos e anlises importantes que o Ipea, por
meio desta publicao, traz ao pblico, com o intuito de se construir e aprofundar a
discusso e o conhecimento contemporneos sobre este tema que vem mobilizando
crescente interesse no Brasil e no mundo, a despeito de sua frgil presena na agenda
poltica brasileira (Ahrend, Gamper e Schumann, 2014).
No presente volume, as experincias trazidas pelas equipes aprofundam e
ampliam as questes tratadas nos volumes anteriores e, por serem diversas delas
fruto de polticas pblicas e estudos tcnicos j realizados, sugerem novas questes
e propem, muitas vezes, caminhos para a gesto metropolitana. H experincias
que foram ou so subsdios para polticas pblicas, explicitamente, como no
artigo elaborado pela equipe da Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano
(Emplasa), de So Paulo, sobre a identificao de reas disponveis para habitao
de interesse social em duas RMs daquele estado (RM da Baixada Santista e RM
do Vale do Paraba/Litoral Norte).
Os temas tratados pelas equipes foram bastante variados, havendo contribuies
com diferentes alcances escalares e pretenses analticas. Como forma de organizar
a leitura deste volume e reunir textos a partir de algumas questes compreendidas
como centrais nas anlises, foram estruturados trs conjuntos temticos.
No primeiro (Dinmica no espao metropolitano: movimentos, fluxos e interaes),
encontram-se reunidas contribuies que vieram das RMs da Grande So Lus, do
Recife, de Fortaleza, de Curitiba e da Regio Integrada de Desenvolvimento do
Distrito Federal (Ride/DF). Estes captulos possuem, em comum, a preocupao
com a expanso do urbano na metrpole, buscando identificar e compreender
tendncias recentes de expanso urbana, quem so os atores principais no processo
e sua importncia na qualidade ambiental destes novos territrios. Da mesma
maneira, procura-se entender at onde vai a metrpole na RM e de que forma vai.
O captulo 1, referente RM de Fortaleza, trata do fluxo de mercadorias nesta
regio, a partir de metodologia utilizada na anlise de movimentos pendulares
em RMs (Delgado e Moura, 2013), conforme tamanho e direcionamentos. Este
fluxo de mercadorias , inclusive, parte da definio legal de RM, e atualmente o
advento das notas fiscais eletrnicas possibilita anlise no nvel municipal. Com
estes dados, identificam-se fluxos de bens e servios na RM que, em certa medida,

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 14

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Introduo

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se relacionam com os movimentos pendulares por trabalho e educao. Se esta


investigao for aprofundada, pode servir de subsdio para o planejamento de
FPICs como a de transporte pblico/mobilidade urbana.
O desenvolvimento da poro oeste da RM de Recife a preocupao central
da pesquisa realizada pela equipe de Pernambuco, apresentada no captulo 2. A
partir da anlise dos efeitos indutores da ocupao deste espao, promovidos por
empreendimentos habitacionais recentes e por complexos construdos por conta da
Copa do Mundo de 2014, nos municpios de So Loureno da Mata e Camaragibe,
so destacadas suas possveis consequncias e a fraca governana das FPICs de uso
do solo e transporte pblico/mobilidade urbana, na RM de Recife. De acordo com
as autoras, o crescimento populacional provocado pelos empreendimentos no vem
sendo pensado estrategicamente, apesar da obteno de licenas para loteamentos
na agncia local de planejamento metropolitano, gerando urbanizao dispersa ao
longo do (novo) sistema virio.
A ausncia de governana adequada em torno do uso do solo na RM da
Grande So Lus, de acordo com os autores do estudo apresentado no captulo 3,
vem gerando um processo de expanso da rea urbana na RM sem as condies
adequadas do ponto de vista ambiental e de servios pblicos. Chama ateno
a ausncia de instrumentos bsicos de regulao urbana, como Planos de Uso e
Ocupao do Solo (existentes apenas em dois dos cinco municpios da RM) e de
um Plano de Ordenamento Territorial Metropolitano. No Maranho, tambm
so identificados impactos sobre as FPICs, principalmente a de uso do solo e
habitao, gerados por programas governamentais como o Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC) e o Minha Casa Minha Vida (MCMV), alm de outros
projetos privados de grande porte.
O captulo 4 faz um balano e aponta sugestes para a reorganizao da
Ride/DF, partindo do questionamento sobre qual o papel cumprido (e esperado)
desta forma de organizao territorial ampliada, no ltimo ano, com a incluso
de mais cinco municpios pelo Senado. Utilizando estudos da Companhia de
Planejamento (Codeplan), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE) e da Universidade de Braslia (UnB), discutido qual seria o arranjo mais
adequado para as questes de carter metropolitano, a partir de uma nova escala
de planejamento que corresponderia rea Metropolitana de Braslia. O propsito
deste captulo reconhecer e avaliar as escalas de planejamento e interveno de
ordem regional (que parecem se aproximar do que seria o escopo da Ride) e aquelas
de ordem metropolitana, ainda inexistentes, como pode ser visto nos captulos
que trataram, nos volumes anteriores desta srie, das especificidades da Ride/DF.
Fechando a primeira parte, o captulo 5, referente RM de Curitiba, traz uma
discusso sobre aspectos pouco comuns ao se tratar das questes metropolitanas:

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 15

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16

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

as reas periurbanas e as rurais. Na RM de Curitiba, 44% do territrio ocupado


por estabelecimentos agrcolas (taxa muito superior a RMs como So Paulo ou
Rio de Janeiro, com 14% e 19%, respectivamente). Sob um olhar especfico a
respeito deste tema, chama ateno o potencial identificado a partir do dado de
que 20% do territrio da RM de Curitiba se destina agricultura familiar (Pereira,
2013). A preocupao com as reas periurbanas justificada, neste caso, por sua
localizao: encontram-se nos locais para onde apontam os vetores de crescimento
da populao e das atividades urbanas, com impactos sobre a questo do uso e
ocupao do solo. Alm disso, esta rea periurbana seria importante no apenas
no fornecimento de hortifrutigranjeiros RM de Curitiba, mas tambm para a
segurana alimentar da populao que ali vive e muitas vezes produz em pequena
escala, sem se constituir como estabelecimento agrcola.
O segundo conjunto temtico (Anlises setoriais em perspectiva: habitao,
mobilidade, saneamento bsico e gesto de resduos slidos) apresenta trabalhos que
discutem a governana metropolitana de polticas especficas, como saneamento,
uso do solo e transportes, em estudos realizados pelas equipes dos estados de Gois,
Par, So Paulo e Minas Gerais. Outros dois trabalhos foram inseridos nesta parte,
sendo estudos de carter tcnico, mas tambm relacionados s FPICs: a equipe de
So Paulo apresenta uma metodologia de identificao de riscos em terrenos e vazios
urbanos nas RMs da Baixada Santista e do Vale do Paraba/Litoral Norte, com vistas
habilitao de reas para promoo de Habitao de Interesse Social (HIS). O segundo
trabalho foi realizado pela equipe de Minas Gerais, a partir da questo metropolitana
da gesto dos resduos slidos na RM de Belo Horizonte. Os dois trabalhos tcnicos
so referentes a Parcerias Pblico-Privadas (PPPs), em andamento nas RMs.
O captulo 6 promove uma discusso a respeito do saneamento nos municpios
da RM de Belm, que apresenta a maior porcentagem de domiclios em aglomerados
subnormais (52%) do pas, situao agravada pelo baixo acesso rede geral de
gua e esgoto (64% e 28%, respectivamente). Ainda que sejam consideradas as
especificidades da habitao em reas ribeirinhas ou litorneas (fenmeno recorrente
nesta regio), dados como estes, para uma RM, so preocupantes. Com a ampliao
da RM de Belm em 2010 e 2011, estes dados ainda se agravaram, em decorrncia,
sobremaneira, da descontinuidade de investimentos, da existncia de sistemas
obsoletos e da no concluso de obras. Alm disso, a equipe aponta dificuldades
institucionais da companhia local de saneamento (responsvel pela maioria dos
municpios da RM) para conseguir captar recursos e promover a modernizao da
empresa pblica. O Plano Estadual de Saneamento (PESB) seria uma iniciativa
com potencial para reverso, ou ao menos conteno, desta situao. No entanto,
a desarticulao da poltica pblica de saneamento nos municpios desta RM
marcada pela coexistncia da companhia de saneamento, autarquias municipais,

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 16

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Introduo

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secretarias e rgos municipais para o setor gera dificuldades de aproveitamento


e governana no uso de recursos como os do PAC, que ultrapassam R$ 1 bilho.
A expanso urbana e o risco aos mananciais na RM de Goinia o tema do
trabalho realizado pela equipe de Gois, exposto no captulo 7. A partir de anlises
relacionadas s FPICs de uso do solo e de saneamento bsico, os autores apresentam
os problemas referentes disponibilidade de gua para abastecimento da RM de
Goinia, de ordem quantitativa e qualitativa. Os autores sustentam a tese de que
a criao do novo sistema de abastecimento de gua (Sistema Joo Leite) ser de
grande importncia para a mudana deste cenrio, desde que haja efetivao de
controles de uso do solo, como a implementao da rea de Proteo Ambiental
(APA) Joo Leite. Esta mudana deve bloquear processos j em curso de supresso
de mata ciliar, lanamento de esgoto e o consequente assoreamento dos mananciais,
assim como deve estimular iniciativas institucionais de melhoria da governana
metropolitana, como a ativao da Cmara de Uso do Solo da RM de Goinia,
que existe apenas formalmente, a integrao da gesto do saneamento ambiental
e a execuo do Plano Diretor Metropolitano da RM de Goinia.
O captulo 8, referente s FPICs de saneamento bsico e de transporte pblico/
mobilidade urbana, a primeira contribuio da equipe de So Paulo nesta parte
(e neste volume) do livro. Nele, apresenta-se um grande panorama das polticas em
curso na RM, promovidas pelo governo do estado, nas reas de abastecimento de
gua, esgoto, macrodrenagem e resduos slidos. A equipe tambm evidencia a maior
dificuldade de aes planejadas neste ltimo tema, tendo em vista a inexistncia
de uma instituio metropolitana que facilite a ao integrada e coordenada para
gesto dos resduos. Quanto ao tema dos transportes, destaca-se o aumento dos
movimentos pendulares registrados no perodo entre 2000 e 2010, alcanando 75%
na RM de So Paulo. Tambm so apresentadas anlises a respeito da influncia
das dinmicas intramunicipais sobre o transporte metropolitano. Cada vez mais
as cidades desta RM estariam promovendo relaes entre a urbanizao local e a
escala regional, com utilizao regular de rodovias, por exemplo, para locomoo
diria no trajeto casa-trabalho. Isto acontece principalmente por conta do aumento
da densidade populacional nas periferias, que muitas vezes induz urbanizao
fragmentada e promotora do uso do transporte individual.
A segunda contribuio da equipe paulista est exposta no captulo 9, que
apresenta uma metodologia de identificao de riscos em terrenos e vazios urbanos
para a promoo de HIS nas RMs da Baixada Santista e do Vale do Paraba/Litoral
Norte. No estudo, so apresentados critrios e procedimentos de anlise, conjugando
informaes geoespaciais e diferentes bases de informao de rgos do governo
do estado e das prefeituras. O objetivo o enquadramento dos terrenos na PPP do
Programa Casa Paulista, da Secretaria de Habitao do Estado, que tem o objetivo

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 17

11/7/2014 9:06:46 AM

18

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

de construir 50 mil unidades habitacionais para a populao de baixa renda, nas


RMs de So Paulo, da Baixada Santista e do Vale do Paraba/Litoral Norte.
O captulo 10, o ltimo da segunda parte, tambm apresenta um projeto de
PPP, desta vez na RM de Belo Horizonte. O projeto, avaliado em cerca de R$ 2,5
bilhes, trata do transbordo, tratamento e destinao final dos resduos slidos de
44 municpios da RM de Belo Horizonte e de seu Colar Metropolitano, conjunto
de municpios afetados pelo processo de metropolizao. O perodo de execuo do
contrato seria de trinta anos, inicialmente. Alm de resgatar o histrico e oferecer
um panorama da implementao de PPPs no Brasil, o trabalho apresenta detalhes
da operao e de sua governana (que possui estrutura muito bem definida), sendo
um projeto de grande alcance, indo alm das fronteiras do territrio metropolitano.
No terceiro e ltimo conjunto temtico (Governana metropolitana e
instrumentos de planejamento e gesto), so reunidos trabalhos que se propem a
apresentar reflexes sobre instituies e acordos vigentes em suas reas de estudo
que tratam especificamente da governana metropolitana e da gesto compartilhada
de FPICs.
No captulo 11, a partir de estudo desenvolvido sobre a RM do Vale do
Rio Cuiab, no estado do Mato Grosso, oferecido um panorama histrico
da organizao institucional da RM. So ainda apresentadas regulamentaes
importantes para o ordenamento territorial desta RM, a partir de Planos Diretores
Municipais e tentativas de coordenao de aes integradas, culminando com
a formao, no ano de 2013, de um sistema de gesto metropolitano, com
Conselho Deliberativo (Codem), Agncia de Desenvolvimento (Agem) e Fundo
Metropolitano. Ainda que com formao incipiente, tendo em vista a recente
formao desta estrutura, os autores se mostram interessados no processo de
desenvolvimento do Plano Diretor Participativo Integrado (PDPI) da RM do Vale
do Rio Cuiab, considerado um passo importante para a melhoria da governana
metropolitana de maneira democrtica.
Ainda que o captulo 12, no qual apresentado o trabalho da equipe da
RM de Salvador, seja bastante voltado FPIC de transporte pblico, destaca-se
a importncia das instituies de gesto desta FPIC. So apresentados diversos
investimentos (realizados ou planejados) para a questo dos transportes na RM de
Salvador, com recursos muitos deles federais que alcanam R$ 26 bilhes (Bahia,
2009). No entanto, as articulaes mais desenvolvidas em mbito institucional se
restringem aos municpios de Salvador e Lauro de Freitas. Com isto, feita uma
anlise dos desafios que se impem ao pleno aproveitamento dos investimentos
em transportes previstos para a RM de Salvador, em que pese a recente criao de
um Fundo de Mobilidade e Modicidade Tarifria (FMTC), no mbito da entidade
metropolitana, em 2014.

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Introduo

19

A histria da Fundao para o Desenvolvimento da Regio Metropolitana


(Fundrem), extinta ainda em 1989, resgatada pela equipe do Rio de Janeiro
no captulo 13, para reconstituir a trajetria do planejamento metropolitano no
Brasil e seus (des)caminhos. Formada e tendo seu auge ainda durante o perodo
ditatorial (o perodo de maior efetividade da instituio teria sido entre 1975
e 1979), a Fundrem representou uma importante instituio de produo de
conhecimento, com capacidade tcnica para realizar diversos projetos para a RM
do Rio de Janeiro. No entanto, o aspecto poltico da governana acabou sendo
relegado a segundo plano, diante da ausncia de mecanismos e apoio poltico
questo metropolitana, com a extino do Fundo Nacional de Desenvolvimento
Metropolitano, em 1983. J nos anos 2000, o desafio da governana retomado,
desta vez pelo governo do estado, mediante a criao do Comit Executivo
de Estratgias Metropolitanas, formado por diversas secretarias de governo e
prefeitos dos municpios da RM. O comit, porm, no encara o desafio da
participao popular.
A ltima contribuio, captulo 14, trazida pela equipe do Rio Grande do Sul,
que faz um excelente apanhado dos consrcios intermunicipais no estado e na RM
de Porto Alegre. A equipe aponta os temas mais comuns, as estratgias desenvolvidas
e as experincias institucionais de planejamento e governana integrados nos diversos
temas, como saneamento, sade e desenvolvimento econmico. O crescente papel
dos consrcios pblicos, enquanto instituies de mediao entre demandas e
prestaes de servios, principalmente entre municpios metropolitanos, mostra-se
um fenmeno em crescimento. Trata-se de um instrumento importante e bastante
difundido de cooperao entre entes da federao, notadamente os municpios.
Apesar do grande destaque conferido ao nvel local de deciso ao se falar sobre
as RMs, principalmente quando se trata de conflitos entre os municpios, chama
ateno o papel cumprido pela Unio na institucionalizao de diversas RMs e de
seu poder de induo por meio do financiamento a intervenes relacionadas s
FPICs em RMs. Efeitos de programas como o PAC e o MCMV so apresentados
por diversos trabalhos aqui reunidos, envolvendo distintas reas de poltica, como
habitao, transportes e saneamento, para ficar apenas naquelas mais estruturais.
Se, por um lado, a origem das RMs, ainda nos anos 1970, sob os auspcios do
Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), se deram no sentido de se
constiturem e consolidarem polos regionais e nacionais (Costa, 2013), atualmente
h casos em que a preocupao dos gestores pblicos passa a ser a gesto e o controle
de seu crescimento. Um exemplo a macrometrpole paulista, que rene as RMs
da Grande So Paulo, do Vale do Paraba/Litoral Norte, de Campinas, da Baixada
Santista e de Sorocaba (e mais as aglomeraes urbanas de Jundia e Piracicaba)
e se torna um desafio a mais na criao e gesto de instncias de governana no
apenas metropolitanas, mas intermetropolitanas.

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20

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

A reflexo a respeito da especificidade, no apenas de quais seriam os melhores


arranjos institucionais para a governana metropolitana, mas do prprio estatuto
metropolitano das cidades brasileiras, est na ordem do dia, de maneira que os
problemas se tornam mais complexos. As periferias, por exemplo, se tornam cada
vez mais distantes, ao mesmo tempo em que novas centralidades so desenvolvidas
(ou necessrias), mas nem sempre valorizadas ou reconhecidas como tal.
Se vale um destaque a respeito de questes de interesse futuro, que so
colocadas como desafios por quase todos os trabalhos aqui reunidos, h de se
retomar a questo da governana metropolitana no seu sentido poltico. Para tanto,
fundamental a ampliao de pesquisas em torno do(s) processo(s) de formao da
agenda de polticas e questes metropolitana(s), o que requer o acompanhamento
da atuao do Legislativo e do Executivo quanto a estes temas (tanto no nvel
estadual quanto municipal), na busca da compreenso dos mecanismos que
interessam a cada um dos entes envolvidos em seus espaos metropolitanos. Somente
compreendendo os interesses e dilemas pertinentes a cada envolvido nos processos
de gesto das FPICs, ser possvel obter avanos na prestao e gesto dos servios
pblicos nas metrpoles.
Esboa-se assim uma agenda de pesquisa que j tem um acmulo importante,
mas que pode e deve ser aprofundada a partir das novidades legislativas e institucionais
que vm ocorrendo nos ltimos anos, inclusive para aprimor-las. O consenso em
torno da necessidade de uma agenda especificamente metropolitana nas polticas
pblicas crescente, e a qualificao do debate, com a sistematizao de dados e
experincias, que poder ser capaz de induzir a formulao de polticas consequentes e
com viso territorial, sempre, claro, conjugadas com as polticas setoriais de cada ente
federativo. A janela de oportunidade encontra-se aberta, na traduo da expresso
de John Kingdon (2003),3 em referncia oportunidade existente de promoo de
mudanas e de influncia sobre a agenda poltica em momentos de tramitao de leis
especficas ou de eleies. Pode-se identificar isto no caso da aprovao do Estatuto
das Metrpoles (Projeto de Lei no 3.460/2004) pela Cmara Federal,4 das recentes
criaes de instituies de gesto metropolitanas e das eleies de 2014.
Atuando de forma convergente com a janela de oportunidade ora aberta,
deve-se fazer a leitura das contribuies aqui reunidas, na perspectiva de, futuramente,
serem construdos balanos que, a despeito do rigor, encontrem quadros menos
dramticos e cidades melhores e cheias de vida.
3. O autor utiliza a expresso window para se referir aos momentos em que os mltiplos fluxos que determinam a
formao da agenda de polticas pblicas se encontram e conseguem incluir determinada questo na lista de prioridades.
4. Agora em anlise no Senado de forma associada Proposta de Emenda Constituio (PEC) inspirada em acrdo
do Superior Tribunal Federal (STF) sobre a titularidade das FPICs nas RMs. Este acrdo, de 28 de fevereiro de 2013,
se refere ao julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) no 1.842, sobre a titularidade dos servios de
saneamento bsico no Rio de Janeiro.

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Introduo

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REFERNCIAS

AHREND, R.; GAMPER, C.; SCHUMANN, A. The OECD metropolitan


governance survey: a quantitative description of governance structures in
large urban agglomerations. The Organization for Economic Co-operation and
Development, 2014. (Regional Development Working Paper, n. 2014/04).
BAHIA. Secretaria de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (Sedur).
Programa PAC mobilidade da regio metropolitana de Salvador. 2009.
COSTA, M. A. Quarenta anos de regies metropolitanas no Brasil: um breve
balano exploratrio. In: COSTA, M. A.; TSUKUMO, I. T. L. (Org.). 40 anos
de regies metropolitanas no Brasil. Braslia: Ipea, 2013.
DELGADO, P.; MOURA, R. Tipologia dos deslocamentos pendulares para
trabalho e/ou estudo Brasil 2010. Curitiba: Ipardes, 2013.
KINGDON, J. Agendas, alternatives and public policies. 3rd ed. New York:
Harper Collins, 2003 [1984].
PEREIRA, A. dos S. O conceito periurbano aplicado Regio Metropolitana
de Curitiba. 2013. Dissertao (Mestrado) Universidade Federal do Paran,
Curitiba, 2013.

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CAPTULO 1

FLUXO INTERMUNICIPAL DE MERCADORIAS NA REGIO


METROPOLITANA DE FORTALEZA
Rgis Faanha Dantas1
Ricardo Brito Soares2

1 INTRODUO

Embora o conceito de regio metropolitana (RM) possa variar consideravelmente


entre padres acadmicos, institucionais e prticos (Freitas, 2009), um elemento
comum entre as definies que envolvem cidades a integrao socioeconmica
entre estas, principalmente entre a cidade metrpole e as demais.3 Esta integrao
se materializa em forma de movimentos pendulares de pessoas para diversos
fins (trabalho, estudo, lazer) e pela compra e venda intermunicipal de insumos,
mercadorias e servios. Delgado e Moura (2013), por exemplo, afirmam que as
aglomeraes urbanas/metropolitanas so, de modo geral, espaos em movimento,
com fluxos de pessoas e mercadorias em muitas direes.
Se o movimento pendular de pessoas tem sido intensamente estudado e
utilizado como parmetro dimensionador da integrao entre municpios de uma
RM (Castello Branco, Pereira e Nadalin, 2013; Firkowski, 2011; Ojima, 2011), o
fluxo intermunicipal de mercadorias algo ainda de remoto conhecimento. Este
desconhecimento nas ltimas dcadas deve-se, em grande parte, falta de uma
estrutura de contabilidade fiscal que reconhea nas compras formais realizadas
origens e destinos municipais de vendedores e compradores dentro de um mesmo
estado. Dificuldades na sistematizao das informaes, por parte dos fiscos
estaduais, tambm so restries importantes para o levantamento dos fluxos
intermunicipais de mercadorias.
Com o advento da obrigatoriedade de utilizao da nota fiscal eletrnica
(NFe), a partir de 2007, as secretarias fazendrias estaduais comearam a melhorar
seus sistemas informacionais o que permite, inclusive, o levantamento de origens
e destinos municipais das mercadorias.4 Embora muitos sistemas informacionais
1. Diretor de estudos econmicos do Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica do Cear (Ipece) e professor da
Universidade Estcio de S.
2. Professor do curso de ps-graduao em economia da Universidade Federal do Cear (UFC).
3. O termo metrpole remonta aos gregos, referindo-se a uma cidade-me com influncia sobre as demais.
4. Vale destacar a obrigatoriedade de informar o local de residncia do comprador nas NFes.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

26

ainda estejam em aprimoramento, a possibilidade de contabilizar os fluxos


intermunicipais de mercadorias de grande importncia para a definio, a
regulao e o planejamento das RMs. No momento em que o Congresso Nacional
discute uma proposta de lei para regulamentar estas regies (o chamado Estatuto
da Metrpole), a possibilidade de contar com informaes de fluxos econmicos
entre municpios arregimenta o debate conceitual e regulatrio.
Neste captulo, analisam-se e classificam-se os fluxos intermunicipais de
mercadorias na RM de Fortaleza, a partir de uma base de dados criada para este
propsito, pelo sistema de informaes da NFe da Secretaria da Fazenda do Estado do
Cear (Sefaz-CE). Mais especificamente, verificado se os municpios que compem
a RM de Fortaleza de fato possuem um comrcio mais intenso com os outros
municpios da regio e, principalmente, com Fortaleza. Em um exerccio similar ao
de Delgado e Moura (2013), em suas anlises dos movimentos pendulares no Brasil,
tipificaram-se os fluxos de mercadorias conforme seus tamanhos e direcionamentos.
Este estudo se divide em cinco sees, sendo esta introduo a primeira.
Na segunda, identificam-se algumas possibilidades de insero das anlises dos fluxos
municipais de mercadorias em determinadas questes metropolitanas. Na terceira,
faz-se uma rpida caracterizao da RM de Fortaleza, para que na seo seguinte
sejam descritos e analisados os fluxos intermunicipais de mercadorias no apenas
nesta RM. Finalmente, na quinta seo, sintetizam-se os resultados e propem-se
extenses para o uso destas informaes de compras e vendas intermunicipais.
2 FLUXOS INTERMUNICIPAIS DE MERCADORIAS NO CONTEXTO METROPOLITANO

A apurao e contabilizao corretas dos fluxos intermunicipais de mercadorias


so uma necessidade dos fiscos estaduais e federais para uma perfeita aplicao de
alquotas, e para a prpria fiscalizao, controle e projeo da base de incidncia.
Alm desta necessidade fiscal, as informaes sobre comrcio intermunicipal podem
contribuir em diversos aspectos para os estudos metropolitanos.
O prprio conceito prtico de RM pode ter os fluxos como ponderador na
definio das relaes intermunicipais. Conceitualmente, um dos pressupostos
bsicos de participao de municpios em RMs a integrao por meio de fluxos
de pessoas e mercadorias. Os movimentos pendulares por trabalho (e educao)
so normalmente as nicas variveis utilizadas por disponibilidade de informaes,
no caso os censos populacionais. Galvo et al. (1969), por exemplo, sugeriram,
antes mesmo dos estabelecimentos formais das RMs na dcada de 1970, que
os municpios participantes de uma RM deveriam ter pelo menos 10% de sua
populao deslocando-se5 diariamente para os demais municpios da regio.
5. Incluem-se tanto as sadas quanto as entradas de pessoas no municpio.

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Fluxo Intermunicipal de Mercadorias na Regio Metropolitana de Fortaleza

27

Os autores ainda estabeleceram um critrio adicional de integrao, baseado em


ligaes telefnicas entre os municpios para identificar outras formas de integrao
alm daquelas vinculadas ao mercado de trabalho.6
Deschamps et al. (2007) tambm utilizam informaes de movimentos
pendulares em modelos fatoriais para classificao e identificao de municpios
integrados (ou no) a uma RM.
Os fluxos intermunicipais de mercadorias podem complementar critrios
j estabelecidos na definio e anlise dos municpios participantes de uma RM.
Algumas vantagens ainda podem ser percebidas. Primeiro, as informaes podem
ser contabilizadas em perodos mais curtos que os anos censitrios, o que permite
uma anlise de integrao municipal dinmica que deve responder imediatamente
a incentivos ou choques de curto prazo, como chegada ou fechamento de grandes
empresas em pequenos municpios. Segundo, o fluxo de mercadorias uma medida
direta de integrao econmica, podendo-se ainda identificar fluxos entre empresas
de diferentes portes e setores, o que pode qualificar esta integrao em forma de
cadeias ou matrizes produtivas.
Alm do uso como varivel adicional para critrios e conceitos, as informaes
de fluxos municipais devem ajudar no prprio planejamento das RMs, normalmente
caracterizadas por macrocefalias e heterogeneidades entre os municpios que as
compem. Os fluxos podem revelar tendncias concentradoras nos vetores de
expanso das regies, sinalizando para a necessidade de um melhor balanceamento
dos investimentos pblicos e privados. O monitoramento dos fluxos a partir deste
diagnstico tambm pode ser, em um segundo momento, o parmetro de eficincia
destes investimentos com caractersticas regionais.
Vale ressaltar tambm que os fluxos de mercadorias pressionam as funes
pblicas de interesse comum (FPICs), em especial, a funo de transporte. As
condies das vias e do sistema de transporte podem determinar um melhor ou
pior fluxo de mercadorias entre municpios. Este custo logstico algo que afeta
tanto compradores como vendedores de diferentes municpios e, desta forma, deve
ser visto como um problema regional, a ser resolvido com planejamento regional.
Deste modo, seja como elemento definidor, varivel estatstica, indicador de
suporte ou aferio de polticas pblicas, as informaes dos fluxos intermunicipais
de mercadorias podem contribuir bastante para o debate do planejamento regional
e metropolitano.

6. ndice de ligaes telefnicas para a cidade central superior a oitenta por aparelho durante um ano.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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3 CARACTERSTICAS ECONMICAS DA RM DE FORTALEZA

A RM de Fortaleza composta por quinze municpios, 7 sendo uma das sete


macrorregies de planejamento do estado do Cear (figura 1). A regio cobre 3,89%
da rea total do estado, concentrando ainda 42,80% da populao e 65,00% do
produto interno bruto (PIB).8 Das 161.804 empresas formais registradas na Sefaz-CE,
52,80% esto localizadas na RM de Fortaleza, sendo que esta porcentagem aumenta
para 67,00% se forem consideradas apenas as empresas do setor industrial.
FIGURA 1

RM de Fortaleza como macrorregio de planejamento do estado (2012)


RM de Fortaleza

Macrorregies de planejamento

Fonte: Ipece (2012).

A heterogeneidade entre os municpios da RM de Fortaleza assim como a


macrocefalia da capital Fortaleza so bem evidenciadas nas caractersticas econmicas
dos municpios. Fortaleza responsvel por 73,3% do PIB gerado na RM e 47,0%
no estado.
No entanto, quando se analisa o PIB per capita dos municpios da RM de
Fortaleza, destacam-se aqueles que mais recentemente foram receptores de novas
instalaes industriais. No municpio de So Gonalo do Amarante, por exemplo,
est localizada parte do Complexo Industrial do Porto do Pecm (CIPP), que se
configura como uma Zona Especial de Interesse Econmico. Em 2010, o PIB per
capita deste municpio foi de R$ 25.430, o segundo maior da RM de Fortaleza.
7. O estado do Cear possui 184 municpios.
8. Informaes referentes ao ano de 2010.

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Fluxo Intermunicipal de Mercadorias na Regio Metropolitana de Fortaleza

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O primeiro foi do municpio de Eusbio, que tambm acolheu novas indstrias


nos anos mais recentes, beneficiadas por incentivos fiscais (figura 2).
FIGURA 2

RM de Fortaleza: PIB per capita (2010)

Legenda
Sede municipal

Classes

(R$ 1,00)

4.177,73-5.000,00
5.000,01-7.500,00
7.500,01-10.000,00
10.000,01-20.000,00
20.000,01-27.616,33

Fonte: Ipece (2013).


Elaborao dos autores.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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A distribuio de empresas formais na RM de Fortaleza (tabela 1) mostra


que Fortaleza possui 76% das empresas da regio. Interessante constatar que esta
proporo refletida no estoque de emprego que se aproxima de 78%.9 de se
esperar que propores parecidas sejam observadas nos fluxos de mercadorias.
TABELA 1

RM de Fortaleza: nmero de empresas nos municpios por setor (2011)


Setores

Regio

Total

Indstria

Comrcio

Servios

Cear

24.893

118.666

18.245

161.804

RM de Fortaleza

16.665

57.323

11.434

85.422

270

876

209

1.355

Aquiraz
Cascavel

190

988

102

1.280

Caucaia

1.079

3.368

582

5.029

50

206

25

281

435

712

225

1.372

Fortaleza

12.419

43.348

9122

64.889

Guaiba

37

200

13

250

Horizonte

192

688

105

985

Chorozinho
Eusbio

110

341

53

504

1.002

3.297

510

4.809

Maranguape

310

940

113

1.363

Pacajus

194

845

84

1.123

Pacatuba

Itaitinga
Maracana

207

621

72

900

Pindoretama

72

303

31

406

So Gonalo do Amarante

98

590

188

876

Fonte: Ipece (2013).

Os outros municpios com maior nmero de empresas so Caucaia (5,90%) e


Maracana (5,63%). Estes municpios apresentam reas conurbadas com Fortaleza,
das quais se espera um intenso fluxo de mercadorias. Por sua vez, municpios como
Chorozinho e Guaiba possuem menos de trezentas empresas formais, mas que
tambm podem depender de fornecedores ou consumidores de outros municpios.

9. Dados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), concernentes a
2011, retirados do anurio estatstico do Cear 2012 (Ipece 2013).

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Fluxo Intermunicipal de Mercadorias na Regio Metropolitana de Fortaleza

31

4 ANLISE E CLASSIFICAO DOS FLUXOS INTERMUNICIPAIS DE MERCADORIAS


4.1 Base de dados

A NFe um documento digital, emitido e armazenado eletronicamente, com o


intuito de documentar, para fins fiscais, uma operao de circulao de mercadorias
e servios, ocorrida entre vendedor e comprador. Para ter validade jurdica, a NFe
precisa ter no apenas a assinatura digital do emissor, mas tambm a chancela do
fisco, antes da ocorrncia do fato gerador. O Protocolo ICMS 10, publicado no
Dirio oficial da Unio (DOU) de abril de 2007, estabeleceu uma obrigatoriedade
gradativa para a emisso das NFes, enquanto o Protocolo ICMS 42, de julho de
2009, definiu a massificao do uso entre as empresas formais de praticamente
todos os setores.10
As informaes colhidas pelos fiscos estaduais so armazenadas em seus sistemas
de informaes, gerando um banco de dados especfico para o contedo da NFe. No
caso do estado do Cear, este banco de dados o NFECORP, com a possibilidade de
extrao e concatenao de qualquer informao contida na nota, preservando-se o
anonimato dos entes. Entre as informaes geradas para este trabalho, tem-se as notas
fiscais de sadas, agregadas no ano de 2012 para os municpios onde residem compradores
e vendedores das mercadorias. Desta forma, pode-se identificar se compradores e
vendedores moram no mesmo municpio, ou se ocorreu um fluxo intermunicipal
na transao. Assim, se uma empresa localizada em Fortaleza emite uma nota fiscal
para uma pessoa ou empresa residente em outro municpio, tem-se um registro
de fluxo intermunicipal. As somas dos registros de NFes por municpio de origem
(vendedor) ou destino (comprador) formam as variveis de fluxos para este trabalho.
Desta forma, utiliza-se a quantidade e no o valor das NFes para definir os fluxos
intermunicipais de mercadorias.11
4.2 Fluxos de mercadorias na RM de Fortaleza

Na anlise dos fluxos de mercadorias para este captulo, procurou-se ratificar,


inicialmente, duas caractersticas perceptveis por outras variveis no caso da RM de
Fortaleza: i) a heterogeneidade entre os municpios; e ii) a atuao de Fortaleza como
municpio-chave da matriz produtiva e consumidora da regio. Portanto, verificou-se
se este arranjo espacial ocorre com os fluxos de mercadorias e em que intensidade.
A tabela 2 mostra todos os registros de notas fiscais por municpio destino da
mercadoria. A linha corresponde ao municpio de residncia dos compradores, e
10. No Cear, em 2012, praticamente todos os setores das atividades consideradas primrias da cadeia de produo
j estavam inclusos na obrigatoriedade de uso e utilizando as NFes. Entre estes, distribuidoras, atacadistas em geral,
bem como o comrcio varejista de veculos. Para as demais atividades do varejo, est prevista a implantao, em 2014,
da nota fiscal de consumidor eletrnica (NFC-e).
11. Vale destacar que o sistema de informao est em constante aperfeioamento de cobertura e definio de parmetros
de razoabilidade para a chancela de cada NFe, principalmente com relao aos valores imputados pelos vendedores.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

32

as colunas informam as origens das mercadorias. Do total de compras realizadas


por moradores dos municpios da RM de Fortaleza (18.282.148 NFes), 41,2%
delas (7.548.839) envolveram fluxos intermunicipais e, destes, 93,5% (7.061.855)
tiveram como origem os prprios municpios da RM de Fortaleza. Este resultado
configura a regio como provedora de suas prprias necessidades dentro do estado.
Pode-se verificar que em todos os municpios as compras realizadas em
Fortaleza superam em muito as compras realizadas no prprio municpio. Destaque
para os municpios de Caucaia, Aquiraz e Eusbio, onde mais de 60% das compras
registradas em NFe por residentes tm origem na capital do estado. Estes municpios
so contguos Fortaleza, sendo que os dois ltimos encontram-se em um vetor
de expanso metropolitana caracterizado, em anos mais recentes, por fluxos
turstico e residencial de classe mdia alta (condomnios fechados). Este processo
de ocupao do solo metropolitano teve, portanto, reflexos imediatos nas transaes
intermunicipais de mercadorias.
TABELA 2

RM de Fortaleza: registro de compras realizadas por meio de NFe por municpio (2012)
Municpio de origem das mercadorias
Municpio de
destino

Prprio municpio
Nmero
de NFes

Fortaleza

(%)

Nmero
de NFes

(%)

Outros municpios da
RM de Fortaleza

Outros municpios do
Cear

Nmero
de NFes

Nmero
de NFes

(%)

Total

(%)

Nmero
de NFes
291.398

Aquiraz

13.068

4,48

177.542

60,93

93.437

32,07

7.351

2,52

Cascavel

32.617

14,93

101.424

46,43

65.665

30,06

18.725

8,57

218.431

Caucaia

90.888

8,71

647.054

61,97

281.766

26,99

24.370

2,33

1.044.078

566

1,29

21.198

48,29

18.658

42,51

3.472

7,91

43.894

49.963

16,05

194.197

62,37

62.073

19,93

5.148

1,65

311.381

Fortaleza

10.117.404

71,74

3.647.431

25,86

338.713

2,40

14.103.548

Guaiba

598

1,36

21.179

48,24

17.593

40,07

4.533

10,33

43.903

Horizonte

24.412

11,72

95.144

45,66

75.230

36,11

13.574

6,51

208.360

Itaitinga

3.317

2,95

60.322

53,67

46.166

41,07

2.594

2,31

112.399

Chorozinho
Eusbio

Maracana

341.220

33,86

537.477

53,34

100.122

9,94

28.831

2,86

1.007.650

Maranguape

32.648

9,97

171.683

52,43

117.086

35,76

6.029

1,84

327.446

Pacajus

17.884

8,85

91.574

45,30

75.201

37,20

17.479

8,65

202.138

5.232

3,78

74.480

53,85

54.180

39,17

4.428

3,20

138.320

Pindoretama

615

1,08

26.613

46,72

25.262

44,35

4.475

7,86

56.965

So Gonalo
do Amarante

2.877

1,67

96.751

56,17

65.347

37,94

7.262

4,22

172.237

10.733.309

58,71

2.316.638

12,67

4.745.217

25,96

486.984

2,66

18.282.148

Pacatuba

Total

Fonte: Sefaz-CE.
Elaborao dos autores.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 32

11/7/2014 9:06:48 AM

Fluxo Intermunicipal de Mercadorias na Regio Metropolitana de Fortaleza

33

Vale ressaltar ainda o municpio de So Gonalo do Amarante, com transaes de


compras superiores a 56% com Fortaleza, mas que ainda no apresenta elementos
de conurbao, possuindo uma taxa de urbanizao relativamente baixa (65%). No
entanto, no municpio encontra-se o CIPP, onde foram instaladas, ao longo dos
anos 2000, vrias indstrias de grande porte, o que impulsionou uma demanda
significante por insumos e mercadorias.
Em relao s vendas (tabela 3) realizadas por empresas dos municpios da
RM de Fortaleza (24.523.939), constata-se que 56,2% (13.790.630) envolveram
fluxos intermunicipais. Destes ltimos, 51,2% tiveram como mercado consumidor
os prprios municpios da RM de Fortaleza. Uma porcentagem menor que a de
compras, indicando que o saldo entre vendas e compras com relao aos outros
municpios do estado positivo para a RM de Fortaleza. Conclui-se, assim, que
os municpios desta RM vendem mais que compram do resto do estado.
TABELA 3

RM de Fortaleza: registro de vendas realizadas por meio de NFe por municpio (2012)
Municpio de destino das mercadorias
Municpio de
origem

Prprio municpio
Nmero
de NFes

Fortaleza

(%)

Nmero
de NFes
116.048

(%)

Outros municpios da
RM de Fortaleza

Outros municpios do
Cear

Nmero
de NFes

Nmero
de NFes

(%)

Total

(%)

Nmero
de NFes

45,87

29.375

11,61

94.489

37,35

252.980

7.657

4,94

60.213

38,81

54.653

35,23

155.140

280.710

54,15

70.818

13,66

75.987

14,66

518.403

4.767

52,60

3.011

33,23

718

7,92

9.062

416.754

47,55

156.341

17,84

253.335

28,91

876.393

2.316.638

13,94

4.186.523

25,19

16.620.565

1.883

34,84

2.633

48,72

290

5,37

5.404

89.482

38,09

47.202

20,09

73.835

31,43

234.931

28.925

51,28

16.759

29,71

7.410

13,14

56.411

6,26

2.606.667

47,81

650.405

11,93

1.853.398

34,00

5.451.690

32.648

29,63

39.759

36,09

14.199

12,89

23.569

21,39

110.175

17.884

12,50

14.833

10,36

27.871

19,47

82.530

57,67

143.118

5.232

10,71

19.028

38,95

12.958

26,52

11.640

23,82

48.858

Pindoretama

615

6,08

7.725

76,42

1.451

14,35

318

3,15

10.109

So Gonalo
do Amarante

2.877

9,37

13.193

42,97

4.550

14,82

10.080

32,83

30.700

10.733.309

43,77

3.647.431

14,87

3.414.424

13,92

6.728.775

27,44

24.523.939

Aquiraz

13.068

5,17

Cascavel

32.617

21,02

Caucaia

90.888

17,53

566

6,25

49.963

5,70

Fortaleza

10.117.404

60,87

Guaiba

598

11,07

Horizonte

24.412

10,39

Itaitinga

3.317

5,88

Maracana

341.220

Maranguape
Pacajus

Chorozinho
Eusbio

Pacatuba

Total

Fonte: Sefaz-CE.
Elaborao dos autores.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 33

11/7/2014 9:06:48 AM

34

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

Todos os municpios da RM de Fortaleza possuem a maior parte dos fluxos


intermunicipais de vendas dentro da prpria RM. Nos menores municpios
(Pindoretama, Guaiba e Chorozinho), a porcentagem de vendas para fora da RM
de Fortaleza inferior a 10% dos fluxos intermunicipais. Interessante constatar
que dois destes municpios (Guaiba e Chorozinho) fazem fronteira com outros
municpios que no pertencem RM de Fortaleza, o que refora o poder de atrao
do mercado metropolitano, tanto para compra quanto para venda.
Os fluxos intermunicipais dentro da RM de Fortaleza esto expostos na
tabela 4. As linhas mostram as vendas dos municpios e as colunas referem-se s
compras dos quinze municpios desta regio. Verifica-se que Fortaleza responsvel
por uma parte substancial do fluxo de mercadorias (84,4%), ratificando sua
condio de cidade-polo. Este municpio apresenta ainda saldo positivo de
vendas por compras em relao a todos os outros municpios, com exceo
de Maracana, onde se localiza o polo industrial mais antigo e conurbado. Alm
destes dois municpios, os outros municpios exportadores lquidos para a
regio so Horizonte e Eusbio.
No grfico 1, as dimenses das setas indicam os saldos entre compras
e vendas de mercadorias (NFe) dos municpios. As setas direcionadas para
a direita (em vermelho) demonstram que o municpio compra mais do que
vende; j no sentido oposto (em azul), ocorre o contrrio. Caucaia se destaca
como um grande importador lquido da regio. 12 Outros importantes
municpios consumidores so Maranguape e So Gonalo do Amarante. Este
ltimo com uma caracterstica especial de possuir vendas intermunicipais
muito baixas, o que pode ser explicado por este municpio estar localizado
em uma Zona Especial de Exportao, tendo o mercado exterior como seu
principal destino.
Desta forma, a anlise dos fluxos de mercadorias nos municpios da RM de
Fortaleza comprova igualmente sua heterogeneidade e as condies de dependncia
da cidade-sede (Fortaleza). Esta disparidade tambm pode ser aferida a partir de
tipologias definidoras dos fluxos.

12. Os municpios de Fortaleza e Maracana foram excludos do grfico por terem saldo em outras escalas de valores
comparativos.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 34

11/7/2014 9:06:48 AM

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 35

Vendas

101,42

0,10

177,54

Fortaleza

0,06

0,25

37,74

0,65

42,87

1,29

2,00

0,47

0,55

0,27

Itaitinga

Maracana

Maranguape

Pacajus

Pacatuba

Pindoretama

So Gonalo
do Amarante

0,19

0,08

0,70

4,95

0,64

3,05

0,02

3,07

Guaiba

Horizonte

14,61

0,02

1,32

32,62

23,49

3,51

Caucaia

Eusbio

15,24

Cascavel

2,08

Chorozinhoo

13,07

Aquiraz

1,41

0,24

0,96

2,16

1,88

232,78

4,11

10,26

647,05

22,14

0,02

90,89

0,26

5,49

Aquiraz Cascavel Caucaia

Fonte: Sefaz-CE.
Elaborao dos autores.

Municpio

0,00

0,00

0,01

2,14

0,02

7,23

0,08

1,38

21,20

3,48

0,57

0,42

3,62

0,28

Chorozinho

0,48

0,29

0,66

0,52

0,69

39,43

1,27

3,21

0,14

194,20

49,96

0,27

10,51

0,32

4,28

Eusbio

13,19

7,73

19,03

14,83

39,76

2.606,67

28,93

89,48

1,88

10.117,40

416,75

4,77

280,71

7,66

116,05

Fortaleza

0,01

0,13

0,07

0,12

15,05

0,09

0,76

0,60

21,18

0,66

0,42

0,01

0,29

Guaiba

0,40

0,03

0,39

7,80

1,57

31,35

0,57

24,41

0,04

95,14

14,37

0,29

1,93

14,85

1,65

Horizonte

0,05

0,00

0,09

1,04

0,15

27,99

3,32

0,81

0,01

60,32

13,05

0,01

1,82

0,10

1,05

Itaitinga

Compras

0,46

0,20

7,54

4,77

6,40

341,22

7,69

11,62

1,39

537,48

25,70

1,63

24,39

0,79

7,54

Maracana

1,00

0,02

1,45

0,81

32,65

95,80

0,49

2,49

0,30

171,68

8,59

0,00

2,96

1,03

2,14

Maranguape

RM de Fortaleza: registro de compras e vendas realizadas por meio de NFe nos municpios (2012)
(Em 1 mil unidades de NFe)

TABELA 4

0,20

0,03

0,44

17,88

0,28

29,35

0,49

8,58

0,03

91,57

15,36

0,17

1,44

17,49

1,34

Pacajus

0,03

0,00

5,23

0,47

0,73

42,86

0,26

1,08

0,60

74,48

4,22

0,53

2,38

0,12

0,91

Pacatuba

0,05

0,62

0,05

0,51

0,06

10,90

0,16

0,65

26,61

5,05

0,52

6,40

0,92

Pindoretama

2,88

0,00

0,09

0,65

0,38

37,07

0,63

0,26

0,00

96,75

5,63

0,00

19,21

0,02

1,41

So Gonalo
do Amarante

Fluxo Intermunicipal de Mercadorias na Regio Metropolitana de Fortaleza


35

11/7/2014 9:06:48 AM

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

36

GRFICO 1

RM de Fortaleza: saldo de compras e vendas de mercadorias dos municpios (2012)


So Gonalo do Amarante
Pindoretama
Pacatuba
Pacajus
Maranguape
Itaitinga
Horizonte
Guaiba
Eusbio
Chorozinho
Caucaia
Cascavel
950.000

900.000

850.000

800.000

750.000

700.000

650.000

600.000

550.000

500.000

450.000

400.000

350.000

300.000

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

Aquiraz

Fonte: Sefaz-CE.
Elaborao dos autores.

4.3 Tipologia para os fluxos de mercadorias

Para estabelecer uma tipificao para os fluxos de mercadorias, seguiu-se inicialmente


uma parametrizao indicada por Delgado e Moura (2013) em suas anlises
dos movimentos pendulares por trabalho (e educao). Isto permite no apenas
caracterizar os municpios, mas tambm fazer um paralelo entre estes dois tipos
de fluxos (pessoas e mercadorias).
Os municpios so classificados por tamanho e direo preponderante
do fluxo. Na classificao por tamanho, estes podem ser considerados grandes,
mdios ou pequenos, a partir da soma das compras e vendas realizadas em outros
municpios. Os grandes (G) so aqueles com maiores fluxos, agregando 50% do total
considerado. Os mdios (M) vm em seguida, representando os maiores fluxos at o
valor total acumulado atingir 75%. Os pequenos (P), por sua vez, complementam
a distribuio. Vale destacar que so considerados os fluxos intermunicipais de
mercadorias para todos os municpios do estado do Cear.13 Dos 178 municpios
analisados,14 quatro (2,2%) foram considerados grandes, dezenove (10,8%) mdios
e o restante (87,1%) pequenos.
13. Delgado e Moura (2013), ao analisar os movimentos pendulares considerando os fluxos para todos os municpios
do Brasil. encontraram uma distribuio de 2,7% de municpios grandes, 11,0% de mdios e 86,3% de pequenos.
14. Em seis municpios, no foi possvel a identificao precisa dos fluxos, pois estes possuam nomes iguais na base
de dados.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 36

11/7/2014 9:06:49 AM

Fluxo Intermunicipal de Mercadorias na Regio Metropolitana de Fortaleza

37

Na classificao, conforme a direo dos fluxos, calculou-se a razo entre


vendas (V) e compras (C) em outros municpios, definindo as seguintes classes:
i) exportador local (E) se V/C >= 1,5; ii) bidirecional (B) se 0,66 < V/C < 1,5;
e iii) importador local (I) se V/C <= 0,66. Tem-se assim que o municpio ser
exportador ou importador se algum fluxo direcional for pelo menos 50% maior
que o outro. Neste caso, encontraram-se oito municpios exportadores locais, onze
bidirecionais e 159 importadores locais, uma maioria significativa. Com os mesmos
parmetros de corte, mas utilizando a razo entre sadas e entradas de trabalhadores
e estudantes, Delgado e Moura (2013) definiram, respectivamente, os municpios
como: i) evasores (E); ii) bidirecionais (B); ou iii) recebedores (R).
Entre os municpios da RM, a composio dos conceitos mostra sua
heterogeneidade (tabela 5). Trs municpios so considerados grandes, sendo
que Fortaleza e Maracana so tambm exportadores locais, enquanto Caucaia
um importador local. Seis municpios so mdios, sendo que nenhum deles
exportador, assim como nenhum dos seis municpios pequenos possui vendas
maiores que as compras em mais de 50%. Todos os municpios pequenos so
tambm importadores locais, enquanto os mdios esto igualmente divididos entre
importadores e bidirecionais.
TABELA 5

RM de Fortaleza: classificao dos fluxos intermunicipais de mercadorias dos municpios


Municpio

Compras
intermunicipais

Vendas
intermunicipais

Total do fluxo

Tipologia do
fluxo de
mercadorias

Tipologia do fluxo
de pessoas1
ME

Aquiraz

278.330

239.912

518.242

MB

Cascavel

185.814

122.523

308.337

MI

PE

Caucaia

953.190

427.515

1.380.705

GI

GE

43.328

8.496

51.824

PI

PE

261.418

826.430

1.087.848

MI

MB

Fortaleza

3.986.144

6.503.161

10.489.305

GE

GR

Guaiba

43.305

4.806

48.111

PI

PE

Horizonte

183.948

210.519

394.467

MB

MR

Itaitinga

109.082

53.094

162.176

PI

PE

Maracana

666.430

5.110.470

5.776.900

GE

ME

Maranguape

294.798

77.527

372.325

MI

ME

Pacajus

184.254

125.234

309.488

MB

ME

Pacatuba

133.088

43.626

176.714

PI

ME

56.350

9.494

65.844

PI

PE

169.360

27.823

197.183

PI

PR

Chorozinho
Eusbio

Pindoretama
So Gonalo do
Amarante

Fonte: Sefaz-CE.
Elaborao dos autores.
Nota: 1 Delgado e Moura (2013).

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 37

11/7/2014 9:06:49 AM

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

38

Quando se compara a tipologia do fluxo de mercadorias deste trabalho quela


dos movimentos pendulares de pessoas (Delgado e Moura, 2013), alguns padres
interessantes emergem. H uma tendncia para que os municpios evasores em
trabalhadores sejam tambm importadores locais de mercadorias. Desta forma,
as dificuldades relativas do mercado de trabalho local refletem parte das dificuldades
produtivas. Assim, os municpios que tm seus residentes trabalhando em outras
localidades tendem a importar tambm seus bens de consumo. A prpria mobilidade
do trabalho pode contribuir para este resultado de maior importao.
No entanto, h situaes em que esta relao no ocorre. So Gonalo, por
exemplo, um municpio importador que recebe mais trabalhadores que desloca.
Como destacado anteriormente, o fato de ser uma Zona Especial de Exportao
pode estar determinando a falta de saldo comercial local. Investimentos recorrentes
para a instalao de novas empresas tambm aquecem a demanda desta localidade.
Estas tendncias e desacordos entre os fluxos de mercadorias e os movimentos
pendulares por trabalho sugerem que, quanto mais informaes de fluxos
intermunicipais forem disponibilizadas, melhores sero as definies prticas de
interao municipal em RMs. Melhor tambm a capacidade de planejamento
regional e efetivao de polticas pblicas de comum interesse entre os municpios.
5 CONCLUSO

Este captulo fez uma explorao inicial dos fluxos intermunicipais de mercadorias
na RM de Fortaleza, a partir de informaes coletadas da base de NFes da
Sefaz-CE. Os fluxos foram definidos pelo nmero de NFes em que h divergncia
entre os municpios de residncia de compradores e vendedores. Constatou-se
que a heterogeneidade e a macrocefalia entre os municpios da RM de Fortaleza
tambm ocorrem para esta varivel. Fortaleza, por exemplo, responsvel por 84%
dos fluxos de mercadorias na regio, tendo maior influncia tanto na exportao
quanto na importao local.
Para se estabelecer uma tipologia para os fluxos de mercadorias cujos critrios
de corte foram baseados em Delgado e Moura (2013), utilizou-se uma tipologia
especfica. Desta forma, pde-se investigar a existncia de relao entre os fluxos de
mercadorias e os movimentos pendulares por trabalho. Verificou-se que municpios
com maiores migraes para trabalho ou educao so, em geral, importadores
de mercadorias. Embora haja vrias intersees entre as tipologias dos dois fluxos
(mercadorias e pessoas), diferenas tambm foram observadas, o que sugere que
as duas informaes no sejam utilizadas como substitutas perfeitas para definir
critrios de incluso ou classificaes de municpios em uma RM. Pelo contrrio,
quanto mais informaes de fluxos municipais forem produzidas melhor ser a
capacidade de medir o grau de interao e dependncia dos municpios.

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Fluxo Intermunicipal de Mercadorias na Regio Metropolitana de Fortaleza

39

O uso das informaes sobre fluxos de mercadorias um instrumental a mais


para o planejamento regional das polticas que afetam as FPICs. Em especial, a
estrutura logstica de transporte e a prpria ao fiscal do estado demandam polticas
pblicas que favoream um desenvolvimento mais equilibrado dos municpios
que formam a RM de Fortaleza. Espera-se tambm que o melhor arregimento de
informaes intermunicipais contribua para uma reestruturao institucional da
governana metropolitana da regio, que se encontra fragmentada tanto em seu
planejamento geral como setorial.
REFERNCIAS

CASTELLO BRANCO, M. L. G.; PEREIRA, R. H. M.; NADALIN, V.


G. Rediscutindo a delimitao das regies metropolitanas no Brasil: um
exerccio a partir dos critrios da dcada de 1970. Rio de Janeiro: Ipea, ago.
2013. (Texto para Discusso, n. 1.860).
DELGADO, P. R.; MOURA, R. Tipologia dos deslocamentos pendulares para
trabalho e/ou estudo Brasil 2010. Curitiba, 2013. No prelo.
DESCHAMPS, M. et al. Nvel de integrao dos municpios dinmica
metropolitana. Curitiba: Ipardes, 2007. (Primeira Verso, n. 5).
FIRKOWSKI, O. L. C. F. Regio metropolitana no Brasil: assim se lhe parece.
In: SIMPSIO DE ESTUDOS URBANOS, 1., 2011, Campo Mouro, Paran.
Anais... Campo Mouro: SEURB, 2011.
FREITAS, R. Regies metropolitanas: uma abordagem conceitual. Humanae, v. 1,
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GALVO, M. V. et al. reas de pesquisa para determinao de reas metropolitanas.
Revista brasileira de geografia, v. 31, n. 4, out./dez. 1969.
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CEAR. Perfil bsico regional 2011 regio metropolitana de Fortaleza.
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OJIMA, R. Fronteiras metropolitanas: um olhar a partir dos movimentos pendulares.
Revista paranaense de desenvolvimento, n. 121, jul./dez. 2011.

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CAPTULO 2

O TERRITRIO OESTE DA REGIO METROPOLITANA DO RECIFE:


A TRAJETRIA DA OCUPAO RECENTE AT O MEGAEVENTO
COPA 2014
Ctia Wanderley Lubambo1
Suely Juc Maciel2

1 INTRODUO

Este captulo trata da trajetria recente do uso e da ocupao do solo no territrio


oeste da Regio Metropolitana do Recife (RM do Recife), culminando com a
dinmica de preparativos instalada para o megaevento Copa 2014. A RM do
Recife, situada no Nordeste do Brasil, formada por quatorze municpios: Abreu
e Lima, Araoiaba, Cabo de Santo Agostinho, Camaragibe, Igarassu, Ipojuca,
Itamarac, Itapissuma, Jaboato dos Guararapes, Moreno, Olinda, Paulista, Recife
e So Loureno da Mata. Registra populao total de 3,69 milhes de habitantes.
O desenvolvimento desse territrio tem sido objeto de estudos e propostas
desde o final da dcada de 1970, mas s recentemente passou a ser foco de maior
ateno a partir da deciso de se constituir um dos polos do megaevento mundial
de futebol realizado em 2014. Os megaeventos so acontecimentos que impactam
fortemente o territrio no qual se localizam, alterando, sobretudo, a infraestrutura,
o sistema de transporte e trnsito, os fluxos, a mobilidade e a acessibilidade.
Caracterizam-se como catalisadores e indutores de um desenvolvimento local ou
mesmo regional (Barbosa e Zouain, 2003). Evidncias disso so registradas desde
a experincia original de Barcelona (sede dos Jogos Olmpicos de 1992), como
tambm em cidades da Alemanha (sede da Copa do Mundo de 2006), da frica do
Sul (sede da Copa do Mundo de 2010) ou em Londres (sede dos Jogos Olmpicos
de 2012). Alguns autores tm se dedicado a analisar as aes de planejamento que
se associam aos megaeventos, tais como Carvalho et al. (2012), outros tm dado
ateno maior capacidade transformadora nas cidades-sede, como Bomtempo
(2012). A despeito da previsibilidade (em relao ao tempo e localizao), que
1. Mestre em Desenvolvimento Urbano pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE),doutora em sociologia pela UFPE
e pesquisadora titular da Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ). Responsvel pelo projeto Governana Metropolitana
no Brasil do Ipea no estado de Pernambuco.
2. Mestre em Gesto Pblica pela UFPE, pesquisadora do projeto Governana Metropolitana no Brasil Regio
Metropolitana do Recife (RM do Recife) do Ipea.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

marca singular a tais eventos, o planejamento das aes no tem seguido o


mesmo cuidado com respeito antecipao e estimativa dos efeitos na cidadesede e arredores. Ou seja, no se d maior importncia ao estudo dos impactos
que estes acarretam populao daquela localidade em curto, em mdio, ou em
longo prazo, nem se est atento tendncia histrica do uso e da ocupao do
solo naquele territrio.
Neste ano de 2014, a RM do Recife foi palco (figura 1) de jogos da Copa
do Mundo, o que justifica sua candidatura com a implantao de equipamentos
urbanos que ficaro como herana para a comunidade do oeste metropolitano.
preciso entender que as implicaes de tamanho evento vo muito alm da
festa e que a entrega de um legado positivo de infraestrutura fsica e social
para as comunidades locais o que deve orientar o planejamento desses tipos
de eventos.
Nessa perspectiva, tomou-se por opo neste estudo analisar primeiramente
trs momentos da trajetria do uso e ocupao do solo no territrio oeste da RM
do Recife: i) evoluo institucional e urbana do territrio oeste, recuperando a
tendncia recente da Funo Pblica de Interesse Comum (FPIC) uso do solo na
rea em estudo; ii) infraestrutura viria e a mobilidade para o oeste metropolitano,
analisando as alteraes previstas pelas novas infraestruturas de suporte mobilidade;
iii) empreendimentos nos municpios de Camaragibe e So Loureno da Mata, no
qual se apresentou de forma sistemtica o resultado de pesquisa realizada nestes
municpios, os mais impactados com a implantao da Arena Pernambuco.
A partir do levantamento de dados, foi possvel considerar, na atual
conjuntura, alguns pontos intrigantes: de que forma os investimentos na
infraestrutura de mobilidade para viabilizar o acesso Arena Pernambuco tm
acionado o capital imobilirio na expanso urbana do oeste metropolitano?
Quais oportunidades esto hoje postas a partir da Arena Pernambuco e da futura
implantao da Cidade da Copa para os municpios formadores do oeste da
RM do Recife? A despeito de ser consenso o fato de um megaevento como a
Copa 2014 constituir-se como catalisador e indutor de investimentos, houve um
planejamento adequado em relao s obras e aes de infraestrutura urbana,
de transporte e de acesso?
Nesse sentido, prope-se que este trabalho se integre ao debate aportando
reflexes que sirvam de alerta e de contribuio para aqueles aos quais compete a
dinmica de preparao da Copa 2014 e a avaliao das aes ps-Copa, sobretudo
nos municpios de So Loureno da Mata e Camaragibe, selecionados nesta pesquisa.

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O Territrio Oeste da Regio Metropolitana do Recife: a trajetria da ocupao recente


at o megaevento copa 2014

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FIGURA 1

RM do Recife: a Cidade da Copa e sua localizao

Territrio Norte
Polo farmoqumico
Polo turstico

Centro Metropolitano
Polo de servios
Polo turstico

Territrio Sul
Complexo Industrial e Porturio de Suape
Polo turstico
Porto do Recife 19km
Aeroporto 19km
TIP 2km

Fonte: Pernambuco, Secretaria da Casa Civil, 2010.

2 EVOLUO INSTITUCIONAL E URBANA DO TERRITRIO OESTE

O desenvolvimento para o oeste da RM do Recife tem sido objeto de estudos e


propostas desde o projeto do Centro Administrativo de Pernambuco no bairro do
Curado, formulado pela Fundao de Desenvolvimento da Regio Metropolitana do
Recife (Fidem), em 1979. Desde ento, o propsito central tem sido operacionalizar
as polticas estratgicas e as diretrizes definidas no Plano de Desenvolvimento
Integrado (PDI) da RM do Recife (Fidem, 1976), com a preocupao de promover a
ocupao do oeste e a descompresso do ncleo metropolitano com a interiorizao
dos investimentos. Contudo, a ocupao oeste no teve continuidade a partir dessa
proposta de implantao do centro administrativo de Pernambuco, que a rigor no
se concretizou. O centro antigo e simblico da cidade do Recife continua, at o
momento, servindo como sede do governo estadual e da maioria de suas secretarias.
Tambm como parte da estratgia para ocupao do territrio oeste
assistiu-se implantao de projetos habitacionais de grande porte. Entre
as dcadas de 1970 e 1990, iniciou-se a implementao de cinco conjuntos
habitacionais no bairro do Curado, onde ainda se mantiveram galpes do
distrito industrial local e equipamentos do terminal integrado de passageiros
(TIP) terminal de nibus de linhas que servem o interior de Pernambuco
e outros estados, instalado em 1986 , consolidando integrao com a ento
implantada Linha Oeste do Sistema de Metr.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

O debate da ocupao oeste foi retomado em 1999, no governo Jarbas


Vasconcelos, com o Programa Governos dos Municpios (PGM), que promoveu
a regionalizao do estado e implantou a proposta priorizada de duplicao
da BR-232, espinha dorsal de Pernambuco, apoiando a interiorizao do
desenvolvimento. Como complemento obra viria, foi elaborado estudo
territorial do referido trecho virio e suas margens, na ocasio em que foram
elaborados os Planos Diretores (PDs) de todos os municpios impactados pela obra.
Os PDs foram executados com a participao dos governos locais e dos segmentos
sociais representativos. A melhoria desta infraestrutura rodoviria incentivou
o estabelecimento de um novo perfil de desenvolvimento para as regies do
oeste metropolitano, da Mata Norte e Sul e do Agreste Central e Setentrional.
A conectividade entre a RM do Recife e o interior do estado se intensificou
substancialmente a partir dessa iniciativa.
A RM do Recife, a despeito de ter passado por um processo acelerado de
ocupao, apresenta no seu territrio oeste rea no urbanizada, cujas restries
urbanizao se devem a diversos fatores, tais como: a existncia de reas de
declividade incompatveis com atividades urbanas e a presena de matas e
mananciais categorizadas como reas de proteo ambiental definidas em leis
especficas (figura 2). Tal fato foi considerado no Plano Metrpole Estratgica
(Fidem, 2002), que props para o oeste metropolitano o projeto Novo Mundo
Rural, com a valorizao do patrimnio ambiental e histrico, constitudo por
diversos testemunhos arquitetnicos do apogeu do ciclo do acar, representados
pelos engenhos de cana-de-acar.

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O Territrio Oeste da Regio Metropolitana do Recife: a trajetria da ocupao recente


at o megaevento copa 2014

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FIGURA 2

Oeste de Pernambuco: principais condicionantes ambientais

Fonte: Fidem (2002).

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

Em 2011, a Agncia Estadual de Planejamento e Pesquisa de Pernambuco


(Condepe/Fidem) elaborou o estudo denominado Oeste metropolitano: realidades
e desafios para o desenvolvimento regional, no qual se considera toda a faixa oeste
metropolitana, incluindo os municpios de Araoiaba, Camaragibe, So Loureno da
Mata, Moreno e ainda parte oeste dos municpios de Igarassu, Abreu e Lima, Recife,
Jaboato dos Guararapes, Cabo de Santo Agostinho e Ipojuca. O estudo elaborado foi
motivado pelas primeiras notcias da construo da Arena Pernambuco e da Cidade da
Copa, com foco no desenvolvimento socialmente justo e economicamente sustentvel,
considerando a preservao do ambiente natural, caracterstico do territrio que rene
qualidades climticas e vasta riqueza de recursos hdricos e ambientais. Cerca de um
quarto da sua superfcie se constitui de significativos vestgios da Mata Atlntica do
estado e do cultivo da cana-de-acar. Recentemente, verifica-se que esta atividade
secular tem vivido um declnio produtivo, exigindo a busca de alternativas para
impulsionar o desenvolvimento dessas reas, o que de certa forma vem acontecendo
com a implantao da Arena Pernambuco e das infraestruturas de mobilidade.
No contexto intrametropolitano, os municpios de Camaragibe e de So
Loureno da Mata constituem rea principal de suporte para os investimentos
pblicos e privados que cercam a implantao da Arena Pernambuco e vm
respondendo com uma significativa expanso urbana. Localizados a oeste da
RM do Recife,3 ambos tm taxas de crescimento maiores que a mdia desta RM
(1,23), respectivamente 1,85 e 1,12 (IBGE, 2012), comparando a evoluo nas
dcadas de 1991/2010. O produto interno bruto (PIB) per capita metropolitano,
no ano de 2010, de R$ 18.081, com maior destaque para Ipojuca (R$ 116.198),
municpio que abriga o Complexo Industrial e Porturio de Suape (CIPS), mas
que tem o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) registrado
em 0,619, bem abaixo daquele do Recife (0,772) e de Olinda (0,735). Camaragibe
e So Loureno da Mata tm IDH-M e PIB per capita em posio intermediria
em relao aos demais municpios metropolitanos (tabela 1).
Com a finalidade de proteger e preservar remanescentes de Mata Atlntica, a
RM do Recife tem definidas pela Lei Estadual no 9.989, de 13 de janeiro de 1987,
quarenta reas de reservas ecolgicas que ocupam 8.593,94 hectares. A gesto
dos recursos ambientais conduzida pela Agncia Estadual de Meio Ambiente
(CPRH), vinculada Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Sustentabilidade
(Semam), que detentora de poder de polcia administrativa, regulando as
atividades e os empreendimentos utilizadores dos recursos naturais considerados
efetiva ou potencialmente poluidores, ou que possam causar, sob qualquer forma,
degradaoambiental.
3. O Municpio de So Loureno da Mata registra populao de 102.895 habitantes e o de Camaragibe, 144.466
habitantes. A menor contribuio populacional na RM do Recife de Araoiaba, com 18.156 habitantes e a maior
do Recife com 1.537.704 habitantes.

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O Territrio Oeste da Regio Metropolitana do Recife: a trajetria da ocupao recente


at o megaevento copa 2014

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TABELA 1

Camaragibe e So Loureno da Mata: caracterizao dos municpios rea urbana


e populao
Taxa de
crescimento
1991/2010

5.199,0

102.895
247.361

rea urbana (ha)


2000

PDs municipais
previso

PIB per capita


2011
(R$)

IDH-M
2010

1,85

2.584,0

5.199,01

5.762

0,692

26.330,0

1,12

1.953,0

5.266,02

5.891

0,653

31.529,0

1,53

4.537,0

10.465,0

Populao
2010

rea
total (ha)

Camaragibe

144.466

So Loureno
da Mata
Total

Municpios

Fonte: IBGE (2000; 2012) e Atlas do Desenvolvimento Humano 2013. Para 2000 os dados so dos PDs municipais e para
2010, Agncia Condepe/Fidem.
Nota: 1 O PD de Camaragibe estabelece no seu Artigo 11 que todo o territrio do Municpio de Camaragibe considerado
urbano desde sua criao, de acordo com a Lei Estadual no 8.951/1982.
2
O PD de So Loureno da Mata estabelece em seu Artigo 32 que a delimitao da Macrozona Urbana (MAUR) tem
como diretriz principal a valorizao, conservao, adequao e organizao do espao edificado do municpio. Pargrafo
nico a MAUR ocupa uma rea de cerca de 20% do territrio municipal, e corresponde rea definida pelo permetro
urbano proposto, sendo ela j consolidada ou em consolidao e constituda por reas onde se localizam as atividades
e funes urbanas, e inclui as reas urbanizadas e as preferencialmente destinadas expanso da sede do municpio.

3 INFRAESTRUTURA VIRIA E A MOBILIDADE PARA O OESTE METROPOLITANO

No que diz respeito mobilidade urbana, o oeste metropolitano dispe de redes de


transportes rodovirios nas vias federais recentemente duplicadas (BR-232 e BR-408),
nas vias estaduais, na Linha Centro do Metr e no Ramal TIP, conectados estao
Camaragibe no bairro de Timbi, nova estao Cosme e Damio. Este complexo est
articulado com a expanso prevista do Sistema Estrutural Integrado (SEI), sistema
tronco alimentador multimodal que disponibiliza diversas alternativas de deslocamento
com o pagamento de apenas uma tarifa, por meio de integraes em terminais fechados,
com acesso ao Ramal Virio da Copa para conexo com a Arena Pernambuco.
No sentido centro do Recife, a articulao se faz com o corredor exclusivo da BRT
Leste/Oeste que tem incio na Praa do Derby e segue atendendo a 22 estaes at o
terminal de integrao de Camaragibe, percorrendo 12,3 km.
O Ramal da Cidade da Copa dever ser, quando finalizado, o principal acesso
Arena Pernambuco. Este ramal constitui uma via de 6,3 km, interligando a
Avenida Belmiro Correia (PE-005) em Camaragibe, na altura da estao do metr
Camaragibe (Timbi), com a Arena Pernambuco e a BR-408, interligando assim as
duas margens do rio Capibaribe, antes uma barreira natural. Esta alternativa viria
formar uma nova rota no territrio, agregando valor s terras do seu entorno e
potencializando a continuidade da mancha urbana de Camaragibe.
Vale destacar que em Camaragibe, 26.672 pessoas, de uma populao
de 144.466 habitantes, trabalham em outros municpios e retornam para casa
diariamente, enquanto em So Loureno da Mata o deslocamento de 14.655,
do total de 102.895 pessoas (IBGE, 2012). Na anlise dos microdados da amostra

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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do Censo Demogrfico 2010, observa-se que os maiores ndices de mobilidade das


pessoas que trabalham e estudam na RM do Recife esto registrados nos municpios
de Jaboato dos Guararapes, Olinda e Paulista, no patamar acima de 39% da sua
populao. Os menores deslocamentos esto registrados para o municpio do
Recife, sede da RM do Recife, e para Ipojuca.
Considerando a RM como um todo, o projeto de construo do futuro
Arco Metropolitano representar alternativa complementar BR-101 no que
se refere ao escoamento de mercadorias e ao fluxo entre o norte e o sul, fazendo
ligaes importantes com os outros estados que se limitam com Pernambuco.
O Arco Metropolitano ligar Suape (sul) Ilha de Itamarac (norte), com traado
percorrendo Moreno e So Loureno da Mata no territrio oeste. Conceitualmente,
considerada uma via de contorno, com carter de via expressa, que prioriza a
mobilidade e os deslocamentos de mdias e grandes distncias. Com as conexes
em trevo com a BR-101 norte e sul, com a BR-232, com a BR-408 e com a
PE-27, representar grandes possibilidades de desenvolvimento e implantao de
empreendimentos nos municpios que margeiam as citadas rodovias. A conexo
com uma via expressa aproximar as distncias entre os municpios do oeste e o polo
econmico representado pelo CIPS, assim como com o novo complexo logstico
que se pretende implantar no norte metropolitano. O arco, que ser implantado
por meio de uma Parceria Pblico-Privada (PPP), tem prazo de implantao de
no mnimo seis anos a partir da deciso do governo do estado para a contratao
do projeto.
4 EMPREENDIMENTOS NOS MUNICPIOS DE CAMARAGIBE E SO LOURENO
DA MATA

Nesse ponto da exposio, procura-se resgatar a primeira questo intrigante anunciada


na introduo do captulo: de que forma os investimentos na infraestrutura de
mobilidade para viabilizar o acesso Arena Pernambuco tm acionado o capital
imobilirio na expanso urbana do oeste metropolitano?
Na perspectiva de responder questo formulada, foram registrados e mapeados os
empreendimentos de impacto nos municpios de So Loureno da Mata e Camaragibe,
levantados por meio de pesquisa realizada na imprensa escrita, em sites dos promotores
imobilirios e nos respectivos acervos das prefeituras. De modo complementar, foram
utilizadas imagens de satlite e entrevistas com atores pblicos e privados.
Atualmente, a regio oeste vem sendo lcus de uma concentrao significativa
de investimentos privados, que se converter no fluxo de pblico de grande porte,
obviamente previsvel a partir do conjunto de novos empreendimentos habitacionais
projetados no entorno do centro metropolitano. Registra-se oficialmente o lanamento
de propostas de novas urbanizaes, cidades ou bairros planejados que vm seguindo

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O Territrio Oeste da Regio Metropolitana do Recife: a trajetria da ocupao recente


at o megaevento copa 2014

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o eixo virio de ligao do territrio oeste metropolitano, em Camaragibe, na Avenida


Joaquim Ribeiro e Avenida Belmino Correias. A despeito de se definir com localizaes
descontnuas do ncleo urbano dos municpios, o eixo diretivo articula, mediante
corredores virios, o oeste do Recife, o centro de Camaragibe, chegando ao centro de
So Loureno da Mata. Outras centralidades esto surgindo ao longo do Ramal Virio
da Copa e outras mais e de maior porte ao longo da BR-408 (duplicada). Estes esto
sendo pensados de forma isolada pelo setor privado, seguindo apenas o zoneamento
dos PDs municipais e descoladas das FPICs uso do solo, mobilidades e saneamento,
desconsiderando o fato de serem municpios metropolitanos (figura 3).
No mbito da dimenso institucional, observa-se a aprovao dos referidos
parcelamentos pela Agncia Condepe/Fidem e at mesmo pelas normas de suas
edificaes nas instncias municipais. O impacto no territrio e a gerao de servio
no so avaliados de forma articulada, prevalecendo uma total ausncia da viso
integrada das FPICs uso do solo e saneamento. A FPIC transporte/mobilidade
apresenta certo grau de articulao e complementaridade, seguramente induzido pela
natureza das contrataes que foram a disposio, numa mesma negociao, dos
setores privados responsveis com os agentes pblicos competentes. Aes previstas
na Matriz de Responsabilidade4 na temtica de mobilidade para a Copa 2014, no
caso de Pernambuco e com rebatimento no territrio oeste, esto apresentadas na
tabela 2: o Ramal Cidade da Copa, o Corredor Leste-Oeste, o terminal integrado de
passageiro Cosme e Damio e a duplicao da BR-408, trecho interseo BR-232
(TIP) at So Loureno.
TABELA 2

Territrio oeste metropolitano: matriz de responsabilidade na temtica mobilidade


das obras pblicas para a Copa 2014
Obra

Responsvel

Corredor leste-oeste

Secretaria das Cidades

Ramal Cidade da Copa

Investimento
(R$ milhes)

Financiamento

Modelo de contrato

145,3

Caixa Econmica Federal


(CAIXA)

Concorrncia licitao Lei


no 8.666/1993

Secretaria das Cidades

131,0

CAIXA

Concorrncia licitao Lei


no 8.666/1993

Terminal Cosme e
Damio

Secretaria das Cidades

18,1

CAIXA

Concorrncia licitao Lei


no 8.666/1993

Duplicao da BR-408

Ministrio dos Transportes

75,7

Governo
federal

Concorrncia licitao Lei


no 8.666/1993

Total

294,4
Fonte: Disponvel em: <http://www.secopa.pe.gov.br/pt/transparencia>.

4. Assinada em 13 de janeiro de 2010, a Matriz de Responsabilidade determina as responsabilidades da Unio, dos


estados, do Distrito Federal e dos municpios para a execuo das medidas conjuntas e projetos imprescindveis para
a realizao da Copa do Mundo da Federao Internacional de Futebol Associado (Fifa) Brasil 2014. O documento,
que recebe revises e atualizaes por meio das resolues do grupo executivo da Copa (Gecopa), trata das reas
prioritrias de infraestrutura das doze cidades-sede do Mundial no pas.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

50

Os nove empreendimentos analisados receberam ou esto em processo


de obter da Agncia Condepe/Fidem 5 a anuncia prvia, conforme o papel
institucional esperado dessa agncia, embora os municpios, isoladamente,
tenham feito seus PDs. Porm, ser que um megaevento no exigiria um
planejamento e uma gesto integrada do territrio impactado? A iniciativa
privada vai se delimitando, ocupando as reas livres e promovendo a expanso
urbana naquelas reas indicadas nos PDs, ainda que sem a incorporao de
infraestrutura urbana e social suficientemente adequada. Desse modo, a expanso
urbana segue substituindo antigas propriedades agrcolas por novas tipologias
habitacionais e edificaes para atividades de servios e lazer. Assiste-se a uma
nova demanda gerada pelo crescimento econmico, pela ampliao do sistema
virio e pela possibilidade da implantao de uma nova centralidade (Arena
Pernambuco e a Cidade da Copa).
Os nove projetos selecionados distribuem-se em 312,5 hectares no contnuos,
entre as manchas urbanas de Camaragibe e So Loureno da Mata, sendo a Cidade
da Copa a nica que no teve sua implantao iniciada (tabela 3). Estima-se a
oferta de 12.196 unidades habitacionais (UHs) de apartamentos com cerca de
45m, moradia para aproximadamente 36,6 mil pessoas, o que corresponde ao
aumento de 14,8% da atual populao dos dois municpios, considerando apenas a
contribuio dos empreendimentos selecionados. Sete dos empreendimentos esto
inseridos no programa de habitao popular do governo federal Programa Minha
Casa Minha Vida (MCMV) e oito esto em rea urbana ou de expanso urbana,
conforme legislao vigente (tabela 4).
TABELA 3

Camaragibe e So Loureno da Mata: empreendimentos selecionados (2008-2013)


Municpio

Camaragibe

So Loureno
da Mata

Empreendimento

Tipo

rea (ha)

UHs

Populao estimada1

Viverde

Condomnio

3,0

288

864

Parque Verde

Condomnio

2,2

472

1.416

Reserva Camar

Bairro Planejado

25,6

2.700

8.100

Ideal Portal de Aldeia

Condomnio

2,0

472

1.416

32,8

3.932

11.796

Solar Mont Blanc

Condomnio

2,7

320

960

Reserva Jatobais

Condomnio

2,5

448

1.344

Reserva Figueiras

Condomnio

2,5

448

1.344
(Continua)

5. Os projetos de loteamento e parcelamento so analisados pela Agncia Condepe/Fidem de acordo com a Lei Federal
no 6.766, de 19 de dezembro de 1979, modificada pela Lei Federal no 9.785, de 29 de janeiro de 1999, as Leis Estaduais
no 9.990, de 13 de janeiro de 1987 e no 9.960, de 17 de dezembro de 1986.

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O Territrio Oeste da Regio Metropolitana do Recife: a trajetria da ocupao recente


at o megaevento copa 2014

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(Continuao)
Municpio
So Loureno
da Mata

Empreendimento

Tipo

rea (ha)

UHs

Populao estimada1

Reserva So Loureno

Bairro Planejado

32,0

2.048

6.144

Cidade da Copa

Bairro Planejado

240,0

5.000

15.00

Total

279,7

8.264

24.792

312,5

12.196

36.588

Fonte: MCMV. Disponvel em: <http://www.condepefidem.pe.gov.br/web/condepe-fidem/loteamentos-anunciados>. Acesso


em: 26 fev. 2014, e<http://efeitosa.idecrm.com.br>.
Elaborao das autoras.
Nota: 1Considerando que a maioria das UHs tem apenas dois quartos e 45 m, foi estimada a densidade de trs pessoas/UH.
Obs.: As reservas Jatobais e Figueiras tm anuncia com a denominao Loteamento Engenho Roncaria.

TABELA 4

Camaragibe e So Loureno da Mata: empreendimentos selecionados anlise de


viabilizao

Municpio

Empreendimento

Inserido no programa de
habitao popular1, 2
Sim

No
informado

Inserido na zona urbana


ou de expanso3
Sim

No

Anuncia prvia4
da Agncia Condepe/
Fidem
Sim

Em
anlise

Viverde
Camaragibe

Parque Verde
Reserva Camar
Ideal Portal de Aldeia
Solar Mont Blanc
Reserva Jatobais

So Loureno
da Mata

Reserva Figueiras
Reserva So Loureno
Cidade da Copa

Elaborao das autoras.


Nota: 1 MCMV.
2
Disponvel em: <http://efeitosa.idecrm.com.br>.
3
PDs municipais.
4
Disponvel em: <http://www.condepefidem.pe.gov.br/web/condepe-fidem/loteamentos-anunciados>. Acesso em:
26 fev. 2014.
Obs.: 1. As reservas de Jatobais e Figueiras tm anuncia com a denominao Loteamento Engenho Roncaria.
2. O empreendimento Cidade da Copa no foi lanado comercialmente. Est em processo de anlise financeira e ambiental.

Os dados apresentados na tabela 5 mostram que a expanso urbana de


Camaragibe foi de 32,8 hectares, considerando os quatro empreendimentos
selecionados, representando um acrscimo de 1,26% da mancha urbana. Enquanto
isso, a expanso prevista de 279,7 hectares para So Loureno da Mata, em cinco
empreendimentos, representa um acrscimo populacional de 14,32% em relao aos
dados de 2000. Esse crescimento de So Loureno da Mata inclui a futura implantao
da Cidade da Copa, empreendimento ainda em anlise de viabilidade financeira.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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Embora desconsidere a Cidade da Copa, a malha urbana atualmente est sendo


ampliada em 39,7 hectares, o que corresponde a um acrscimo de 2,03% (tabela 3).
TABELA 5

Camaragibe e So Loureno da Mata: anlise do impacto dos empreendimentos


selecionados na populao e na malha urbana
Mancha urbana (ha)
Populao
Municpio

rea total do
municpio (ha)
20001

20001

PD2
prevista

Empreendimentos
selecionados

2010

Estimada na
tabela 3

Camaragibe

144.466

11.796

5.199,0

2.584,0

5.199,0

32,8

1,26

So Loureno da Mata

102.895

24.792

26.330,0

1.953,0

5.266,0

279,7

14,32

Total

247.361

36.588

31.140,0

4.537,0

10.465,0

312,5

6,87

rea

Fonte: Condepe/Fidem.
Elaborao das autoras.
Nota: 1rea e percentual de ampliao da mancha urbana estimada considerando valores da rea urbana ocupada de 2000.
2
reas previstas nas manchas urbanas dos PDs. A Cidade da Copa estar inserida em rea de expanso da mancha
urbana prevista no PD de So Loureno da Mata.

Quanto ao nmero de domiclios, 6 Camaragibe possui 42.262 e So


Loureno da Mata, 30.317, fato destacado para medir o provvel impacto dos
novos empreendimentos atrados, em parte, pelas infraestruturas de mobilidades
para a implantao da Arena Pernambuco e a Cidade da Copa. O acrscimo do
nmero de domiclios corresponde a 9,3% para Camaragibe e 27,2% para So
Loureno da Mata. Vale destacar que o municpio de Camaragibe tem a segunda
menor rea7 na RM do Recife e que So Loureno da Mata abriga em seu territrio
seis reservas ecolgicas que ocupam 818,38 hectares, aproximadamente 10% da
reserva de Mata Atlntica de toda a RM do Recife.
A espacializao dos empreendimentos pblicos e privados no territrio oeste
metropolitano, representado na figura 3, e a comprovao do impacto das novas
urbanizaes, reforam a argumentao e o questionamento colocado: de que forma os
investimentos na infraestrutura de mobilidade para viabilizar o acesso Arena Pernambuco
tm acionado o capital imobilirio na expanso urbana do oeste metropolitano?
Numa primeira anlise, observa-se que a espacializao dos investimentos
pblicos e privados selecionados indica uma clara tendncia da consolidao da
expanso urbana no sentido Arena Pernambuco e ncleo urbano de Camaragibe.
O Ramal da Copa, com a nova ponte sobre o rio Capibaribe, potencializou reas
at ento desconectadas.
6. Perfil Municipal Agncia Condepe/Fidem.
7. O municpio de Olinda tem a menor rea na RM do Recife com 4.165 hectares.

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FIGURA 3

Espacializao dos empreendimentos imobilirios selecionados e das principais


infraestruturas de mobilidade para a Copa 2014

Legenda:

Cidade da Copa
Novos empreendimentos
imobilirios

Fonte: Google Earth. Acesso em: 26 fev. 2014.


Elaborao das autoras.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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Na perspectiva de dar sequncia a anlises dessa natureza, o estudo aponta


diversas possibilidades de pesquisas tais como: i) impacto das novas urbanizaes
nas infraestruturas sociais dos municpios de Camaragibe e So Loureno da Mata;
ii) anlise dos desdobramentos urbanos futuros e a sua carga nas infraestruturas de
saneamento e mobilidade a partir da construo dos empreendimentos previstos; iii)
anlise do fenmeno em curso no territrio oeste metropolitano frente a outros no
mundo, que receberam megaeventos em suas cidades metropolitanas, entre outras.
5 DINMICA DE PREPARAO PARA A COPA 2014

Em outubro de 2007, o Brasil foi oficializado como sede da Copa do Mundo de


Futebol 2014, pela Fifa, com a aprovao de dezoito cidades candidatas a sediar o
evento brasileiro. O estado de Pernambuco foi um dos doze estados escolhidos, definido
como tal aps estudo tcnico encaminhado pelo Comit de Pernambuco, propondo
a Cidade da Copa em So Loureno da Mata. A rea escolhida, situada praticamente
no centro geogrfico da RM do Recife, entre as margens do rio Capibaribe e a
BR-408, na confluncia dos municpios do Recife, Jaboato dos Guararapes, So
Loureno da Mata e Camaragibe, ocupar 240 hectares e tem localizao prevista a
cerca de 1 km do TIP, carregando a expectativa de impulsionar outros investimentos
no territrio oeste da RM do Recife.
No segundo semestre de 2008, o projeto Cidade da Copa foi includo como
prioritrio para constituir uma PPP e a rea do empreendimento decretada de
interesse pblico. Em 2009, o projeto obteve os licenciamentos ambientais, e os
grupos de investidores privados foram identificados pelo comit gestor. Coordenado
pelo secretrio extraordinrio da Copa de 2014, o comit tem como objetivos
principais garantir a integrao dos projetos e das aes do governo do estado e das
prefeituras envolvidas e promover a execuo e a avaliao destas aes, mediante
apoio e parcerias com instituies pblicas e privadas relacionadas ao Mundial da
Fifa, tanto dentro do estado quanto fora dele.
Na esfera federal, o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) instituiu o grupo
de trabalho (GT) para propor e articular aes de sustentabilidade ambiental para
a Copa de 2014. Nesse contexto, o MMA, por meio dos integrantes de seu GT,
participou das instncias de coordenao da agenda ambiental da Copa de 2014 na
Cmara Temtica de Meio Ambiente e Sustentabilidade (CTMAS) e de Ncleos
Temticos de Projetos (NTPs), dentre estes, o de mudanas climticas, composto por
representantes do governo federal e dos governos dos estados. Este ncleo tem por
objetivo promover a gesto das emisses de gases de efeito estufa (GEE) da Copa,
buscando solues para mitigao dessas emisses e alternativas para compensao de
emisses no evitadas. De maneira geral, o projeto engloba a elaborao do inventrio
das emisses de GEE relacionado Copa; os planos de mitigao e compensao;
alm de uma validao da metodologia utilizada e dos resultados obtidos.

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O Territrio Oeste da Regio Metropolitana do Recife: a trajetria da ocupao recente


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O projeto Cidade da Copa ancora a Arena Pernambuco e, quando implantado,


ocupar um novo quadrante da RM do Recife. O projeto conta, como tambm
a cidade do Rio de Janeiro, com a assessoria da Aecom, empresa de consultoria
de gesto ambiental, atenta em patrocinar aes que, de fato, demonstrem foco
sobre um legado compartilhado. A inteno da Aecom com os projetos nessas duas
cidades de inaugurar o desenvolvimento de bairro acessvel e incentivar a PPP,
para atender s crescentes necessidades urbanas do Brasil.
O projeto Cidade da Copa est sendo viabilizado por meio da PPP (Consrcio
Arena Pernambuco), que prev a construo de um estdio, um conjunto habitacional,
um centro comercial, hotis e outros investimentos privados, estimados em R$ 500
milhes para a Arena, R$ 1 bilho para os empreendimentos imobilirios e R$ 300
milhes para a infraestrutura de mobilidade (Brando, 2012). Destes investimentos s
se concretizaram, at o momento, aqueles previstos para a Arena Pernambuco e para
as infraestruturas de mobilidade. O governo do estado, em parceria com o governo
federal, arcou com o terreno e com as principais infraestruturas como a duplicao da
BR-408 (trecho Recife/So Loureno) e construo do Ramal da Copa (estao do
metr Cosme e Damio/Terminal Integrao) com a inteno de prover transporte
para uma zona previamente desconectada do ncleo urbano central.
FIGURA 4

Cidade da Copa e Arena Pernambuco: plano de massa proposto

Fonte: Maquete digital da Cidade da Copa. Disponvel em: <http://www.skyscrapercity.com/showthread. php?t=1182295>.

O projeto proposto adota modernos conceitos de planejamento urbano que


unem inovao e sustentabilidade e preveem, alm da arena multiuso, as instalaes
de um campus universitrio, um hotel com centro de convenes, vrias unidades
comerciais e empresariais, alm de residncias. Um grande complexo de entretenimento
com shoppings, cinemas, bares e restaurantes esto sugeridos como fortalecedores de

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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sua vocao para diverso e lazer. Como complemento ao projeto Cidade da Copa,
esto previstas uma srie de obras de acessibilidade e saneamento bsico.
Rocher (1994) afirma que os estudos e os planejamentos realizados antes dos
megaeventos tendem a focar nos benefcios econmicos e sociais que o evento pode
gerar. No entanto, parece prudente, e este trabalho quer realar, a necessidade de se
analisarem tambm os efeitos negativos ou ambivalentes, tanto do ponto de vista
econmico quanto social. Sobretudo em pases em desenvolvimento, provvel,
como no caso em pauta, que os megaeventos estejam associados criao de uma
grande infraestrutura de apoio, baseada no financiamento de longo prazo, bancados
por agncias pblicas. Neste sentido, projetar o impacto nas finanas pblicas de
municpios, como os de Camaragibe e So Loureno da Mata, demandado pela
manuteno de infraestruturas que estaro subutilizadas aps a realizao do evento,
no caso o da Copa 2014, parece crucial de modo a no comprometer algumas reas
com maior necessidade de investimento de curto prazo como a sade, educao
e bem-estar social.
6 LEGADO POSSVEL E DESEJVEL

Nesta seo, passam a reter ateno questes a serem conduzidas por gestores
metropolitanos, municipais e estaduais e pelo setor empresarial, especialmente
empreiteiros da construo civil e investidores imobilirios. Dessa forma, parece
importante caracterizar a relao que se d entre os atores pblicos, as instituies
de regulao e controle e as corporaes, na perspectiva de subsidiar aes de
planejamento que minimizem os custos e maximizem os benefcios, contribuindo
para a qualidade de vida da populao local.
De um representante do setor imobilirio, consultado nessa pesquisa, obteve-se
a seguinte constatao sobre os impactos imediatos no territrio oeste:
As obras de infraestrutura de mobilidade para a Copa 2014 motivou e viabilizou
a implantao de um conjunto significativo de empreendimentos imobilirios.
Estes so possveis pela oferta de reas livres para a expanso urbanas, indicadas nas
legislaes urbansticas e financiamento do Programa Minha Casa Minha Vida (...)
A expectativa da Cidade da Copa e a construo da Arena Pernambuco sinalizou
e direcionou os investimentos privados para um novo territrio na RM do Recife.
A Cidade da Copa ainda no est implantada, porm hoje temos mais de oito mil
imveis construdos ou em concluso, viabilizados por diversos investidores do setor
imobilirio (Empreendedor Imobilirio, 18 de fevereiro de 2014).

Do depoimento do Secretrio de Infraestrutura e Meio Ambiente de So


Loureno da Mata, Ivaldo Beltro Martins, pode-se realar um alerta:
As obras da Copa 2014 so muito importantes para o municpio, mas precisamos
complement-las com melhoria do nosso centro urbano, com a revitalizao do nosso

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O Territrio Oeste da Regio Metropolitana do Recife: a trajetria da ocupao recente


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patrimnio histrico e a valorizao das questes ambientais como a valorizao do


Rio Capibaribe e implantao do Projeto Tapacur. Penso que temos de aproveitar
os turistas que estaro na Copa para visitar e se hospedar em So Loureno. (...)
Foram implantadas obras com recursos estadual e federal, como exemplo: uma UPA,
uma Academia da Cidade, Agncia do Trabalho e uma nova Ponte para o Bairro
de Penedo, mas faltam projetos complementares e essenciais e no temos recursos
suficientes para contrat-los (21 de fevereiro de 2013).

Do depoimento da Secretria Executiva das Cidades do governo do Estado


de Pernambuco, Ana Suassuna, puderam ser extradas as seguintes preocupaes:
A chegada da Copa do Mundo obrigou a elaborao de um plano de mobilidade
com a participao de 34 instituies organizadas para fazer acontecer a Copa em
Pernambuco. Sero transportadas 45 mil pessoas, porm 3 milhes de pessoas estaro
no resto do mundo olhando para Pernambuco. (...) A secretaria de governo tem um
programa de PPP e aprovou a Lei das Parcerias. O poder pblico deveria ter uma
postura mais propositiva e mais forte para impor as suas ideias e projetos. Falta
um maior entendimento dentro dos prprios setores do governo. Faz-se necessrio
estabelecer o poder governamental para propor e determinar as regras e diretrizes
na ocupao das reas estratgicas da cidade metropolitana. O governo trabalha em
paralelo e no junto ao setor empresarial. O argumento tcnico, isoladamente no
interessa ao empresrio, pois eles tm a lgica do lucro. Assim, a regulamentao
especfica para o territrio tem de estar clara e objetiva, com determinao de diretrizes.
Talvez fosse (interessante) dar aos planos setoriais, o poder de Lei. O poder pblico
precisa descer numa situao mais propositiva, rever os planos nas suas reas urbanas
e trabalhar desenho urbano (7 de dezembro de 2012).

Diante dos comentrios expostos, possvel resgatar o argumento presente


na segunda questo anunciada na introduo deste captulo: quais oportunidades
esto hoje postas a partir da Arena Pernambuco e da futura implantao da
Cidade da Copa para os municpios formadores do oeste da RM do Recife? Qual
o legado esperado?
Como ponto de partida, argumenta-se que o compromisso em construir
comjuntamente um plano urbanstico parece ter sido um fator de sucesso nas aes
de planejamento que embasaram a implantao de megaeventos. Mesmo que a
tnica tenha sido a possibilidade fcil e rpida de converso econmica, prevista
para os determinados usos e tipos de ocupao do territrio urbano, a exemplo
dos setores imobilirios, comerciais e tursticos, em detrimento da preservao do
meio ambiente ou de tecidos histricos, preciso haver uma governana para a
sustentabilidade, na interpretao do legado desejado.
Parece consenso que a governana mesmo um instrumento necessrio
para que se alcancem dinmicas sustentveis; alm disso, defende-se aqui outra
proposio de que apenas uma governana inclusiva, adaptada ao contexto local e
voltada para um horizonte amplo e de longo prazo, permite construir dinmicas

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

verdadeiramente orientadas sustentabilidade. Nessa direo, protestos recentes


em todo o Brasil ressaltaram a importncia de se garantir que os principais eventos
sejam planejados com foco no futuro e nos benefcios do pblico. Esses protestos
podem ser um lembrete de que megaeventos devem ter uma validao orientada
estratgia de como impulsionaro o investimento numa agenda pblica mais social.
Apesar da pluralidade de definies e interpretaes que o conceito de
governana venha a sugerir, trs caractersticas podem ser consideradas inerentes
s diversas concepes do termo. A primeira sua preocupao com o longo
prazo; a segunda consiste na valorizao da esfera pblica local, mais prxima do
indivduo, promovendo dinmicas prprias de participao e interao no processo
decisrio; e, por ltimo, a perspectiva com carter holstico e multidisciplinar,
para alm das institucionalidades formais governamentais, interagindo de maneira
integrada com os vrios setores sociais e com os mltiplos temas mobilizados pela
agenda governamental. Essa pluralidade de espaos aos quais est ligado o conceito
de governana faz com que a intersetorialidade seja seu carter mais marcante.
Evidencia-se nesse ponto da discusso a valorizao do planejamento e da
gesto compartilhada, considerando que tais eventos podem entregar valor real
para o pblico, alm de se constiturem numa mtrica para a maturidade de uma
governana em parceria com o setor privado, na perspectiva de construo de um
legado. Uma maneira de entender o legado, como na esfera econmica, refere-se
capacidade do municpio, ou territrio, de continuar crescendo no perodo do
ps-evento. Poynter (2008) chama esse perodo de legacy momentum, que depende
de uma fora integrativa entre o evento e os demais projetos de desenvolvimento
pensados para a regio. O legado tambm tem a capacidade de fazer um contraponto
entre as tenses da realidade financeira do municpio e os seus megassonhos.
Rogers e Power (2000), inspirados na experincia de Barcelona, anunciam
que o sucesso de um legado est baseado nos seguintes pontos: preservar a essncia
da cidade, usar a melhoria dos espaos pblicos com a participao dos cidados
locais, desenvolver para cada vizinhana projetos especficos como parte de um
plano estratgico maior, promover nos habitantes o sentimento de participao
e orgulho pelo lugar em que moram, criar um pacto interinstitucional entre os
gestores, sem descuidar do desenho engenhoso que no pode reduzir a imagem da
cidade a um cone arquitetnico. Essa priorizao subsidia o desenvolvimento de
Planos de Ao, constando a anlise e o planejamento das aes para o territrio.
Importante ressaltar o papel de indicadores que devem ser levantados para possibilitar
o monitoramento do desempenho e avaliao das aes desenvolvidas, valorizando
tanto aspectos de governana quanto de sustentabilidade.
A despeito de ser consenso o fato de um megaevento como a Copa 2014
constituir-se como catalisador de investimentos, retoma-se a ltima questo da
introduo deste trabalho, com nuances de alerta: houve um planejamento adequado

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O Territrio Oeste da Regio Metropolitana do Recife: a trajetria da ocupao recente


at o megaevento copa 2014

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em relao s obras e aes de infraestrutura urbana, de transporte e de acesso para


a Arena Pernambuco?
Nem to adequada quanto desejvel a resposta possvel. A rigor, se o legado
que se deseja para os municpios e a RM do Recife s ser observado ao longo de
vrios anos aps o evento, a ocupao das reas residenciais, o uso de equipamentos
e reas pblicas continuaro a sofrer intervenes pblicas e privadas com o passar
do tempo.
Nesse ponto final do captulo, merece destaque mais uma vez, a valiosa
dimenso do planejamento e do monitoramento das aes. Tambm se destaca
o fortalecimento do poder local, que, mediante articulaes institucionais em
mltiplos nveis, apresenta-se de modo imprescindvel para combinar instrumentos
de governana, com inovaes que sero reveladas ao longo do processo de pactuao,
que precisa ser realizado a partir do que a sociedade deseja deixar como legado.
REFERNCIAS

BARBOSA, L. G. M.; ZOUAIN, D. M. Pan-American games Rio 2007: towards


a strategy to maximize tourism benefits. In: WORLD SPORT CONGRESS.
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BOMTEMPO, M. R. Grandes eventos esportivos e as suas cidades sede: um paralelo
entre Barcelona (1992) e Londres (2012). In: CONGRESSO LUSO BRASILEIRO
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BRANDO, Z. Ncleo tcnico de operaes urbanas: estudos 2007-2010.
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FIDEM FUNDAO DEDESENVOLVIMENTO DA REGIO METROPOLITANA DO RECIFE. Plano de Desenvolvimento Integrado (PDI) da
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______. Plano Metrpole Estratgica. Recife: Fidem, 2002.

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11/7/2014 9:06:58 AM

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

60

IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA.


Censo demogrfico 2000. Rio de Janeiro: IBGE, 2002. Disponvel em: <http://
www.ibge.gov.br>.
______. Censo demogrfico 2010. Rio de Janeiro: IBGE, 2012. Disponvel em:
<http://www.ibge.gov.br>.
POYNTER, G. Regenerao urbana e legado olmpico de Londres 2012. Traduo
de Fernando Telles Ribeiro. In: COSTA, L. da. et al. (Ed.). Legados e megaeventos
esportivos. Braslia: Ministrio dos Esportes, 2008.
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ROGERS, R.; POWER, A. Cities for small country. Londres: Faber and Faber,
2000.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR

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no Brasil. Braslia: Ipea, 2013. 336 p. (Srie Rede Ipea, Projeto Governana
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MEIRA, L. H. Polticas pblicas de mobilidade sustentvel no Brasil: barreiras
e desafios. Tese (Doutorado) Universidade Federal de Pernambuco, Recife, 2013.
253 p.
NEVES, G.; CRUZ, J. Modelos de governana metropolitana. Recife: Editora
Nossa Livraria, 2010.
PEREIRA, R. H. M.; SCHWANEN, T. Tempo de deslocamento casa-trabalho
no Brasil (1992-2009): diferenas entre regies metropolitanas, nveis de renda
e sexo. Braslia: Ipea, fev. 2013. (Texto para Discusso, n. 1.813).
PERNAMBUCO. Secretaria das Cidades. Plano metropolitano de resduos
slidos. Recife: Governo do estado de Pernambuco/Semas/ITEP, maio 2011.
REYNALDO, A. et al. A reconfigurao espacial da Regio Metropolitana do
Recife processo de fragmentao e integrao. In: VERA, R. et al. La Metropolis
Iberoamericana en sus propios trminos: opciones al crescimento infinito y a la
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SANTOS, M. Metrpole corporativa fragmentada: o caso de So Paulo. So
Paulo: Nobel: Secretaria de Estado da Cultura, 1990. 116 p.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 60

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CAPTULO 3

CONDIES E CONTRADIES DA GOVERNANA DO USO


DO SOLO NA REGIO METROPOLITANA DA GRANDE SO LUS
Mnica Teixeira Carvalho1
Andressa Brito Vieira2
Mayara Silva Oliveira3

O espao a sntese, sempre provisria, entre o contedo social e as formas espaciais.


Mas a contradio principal entre sociedade e espao, entre um presente invasor e
ubquo que nunca se realiza completamente, e um presente localizado, que tambm
passado objetivado nas formas sociais e nas formas geogrficas encontradas. Quando
a sociedade age sobre o espao, ela no o faz sobre os objetos como realidade fsica,
mas como realidade social, formas-contedo, isto , objetos sociais j valorizados aos
quais ela (a sociedade) busca oferecer ou impor um novo valor (Santos, 2008, p.109).
1 INTRODUO

Este captulo tem como objetivo contribuir para o debate acerca da gesto das Funes
Pblicas de Interesse Comum (FPICs) no mbito da governana metropolitana no
Brasil, a partir do estudo da FPIC Uso do Solo na Regio Metropolitana da Grande
So Lus (RM da Grande So Lus), seja como insumo para fortalecer a questo
metropolitana na agenda poltica do pas, seja como subsdio para o desenho,
a implementao e a avaliao das polticas pblicas relacionadas gesto das FPICs.
Esta FPIC, assim como as outras funes, gerida isoladamente pelas
administraes municipais e pelo governo do estado do Maranho. Isto ocorre
devido inexistncia de aes conjuntas entre os municpios de So Lus, So Jos
de Ribamar, Pao do Lumiar, Raposa e Alcntara que compem essa RM.
Este texto apresenta-se estruturado em trs sees, alm desta introduo
e das consideraes finais. Na seo 2, discorre-se sobre a anlise da dinmica
socioeconmica e sua interface com o uso do solo, realizada por meio do estudo do
processo de ocupao do solo urbano. A seo 3 tem como foco os instrumentos
legais em torno do uso do solo, destacando os aspectos de carter metropolitano
analisados, principalmente os planos diretores (PDs) dos municpios da RM
1. Pesquisadora do Projeto Governana Metropolitana no Brasil, no Ipea.
2. Pesquisadora do Projeto Governana Metropolitana no Brasil, no Ipea.
3. Pesquisadora do Projeto Governana Metropolitana no Brasil, no Ipea.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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da Grande So Lus e as Leis Municipais de Zoneamento, Parcelamento, Uso e


Ocupao do Solo. J na seo 4 realiza-se uma anlise do ordenamento territorial
e dos servios de infraestrutura nesta RM, considerando-se as condies e as
contradies dos grandes empreendimentos pblicos e privados instalados e em
processo de instalao.
2 ANLISE DA DINMICA SOCIOECONMICA E SUA INTERFACE COM O USO
DO SOLO

A anlise do uso do solo na RM da Grande So Lus est atrelada dinmica


socioeconmica, principalmente do municpio-polo, pois interfere no modo como
o espao est sendo ocupado e utilizado pelo homem. Em sntese, o processo de
ocupao e uso do solo na RM se intensifica com a instalao dos grandes projetos
minerometalrgicos na Ilha do Maranho (Alumar e Vale) e pela viabilizao
do Corredor Norte de Exportao pelo sistema Multimodal, composto pelo
Complexo Porturio de So Lus, rodovias e ferrovias, a partir da dcada de 1970,
que possibilitaram a configurao de cenrios de significativas mudanas, quer na
organizao de seu espao fsico, quer no arranjo de suas estruturas socioeconmicas.
Desde o final da dcada de 1970, com a chegada dos equipamentos de
infraestrutura e das grandes indstrias minerais na Ilha do Maranho, observaram-se
deslocamentos compulsrios de povoados rurais, fortes impactos ambientais, alteraes
no modo de vida dos moradores e ameaas constantes de novos deslocamentos
(SantAna Jnior e Silva, 2009), apesar de esses empreendimentos serem considerados
importantes para o relativo crescimento econmico do estado.
Gradativamente, configurou-se uma expanso do tecido urbano da cidade de
So Lus, em direo ao eixo norte do municpio, a partir da finalizao de obras
estruturantes como a barragem do Bacanga, as pontes sobre o rio Anil, viadutos
e grandes avenidas. Essas obras permitiram a ocupao do eixo So FranciscoRenascena-Calhau, considerado um dos espaos mais valorizados da cidade.
Particularmente no ltimo quartel do sculo XX, quando foram implantados
os grandes empreendimentos industriais no municpio de So Lus, houve vrias
mudanas, tendo o maior aumento de crescimento populacional no perodo de 1970
a1980 na cidade em apreo, segundo os dados do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE), fato que provocou inmeros transtornos sociais e ambientais.
Nesse sentido, interessante observar o grfico 1, que demonstra o crescimento
populacional nos municpios da RM da Grande So Lus entre os anos de 1991
e 2010, quando se conhece um processo mais acelerado de urbanizao. No caso
do municpio de So Lus, segundo Diniz (2007, p. 173), a cidade se expande,
multiplicando a populao marginalizada, que no podendo comprar terrenos e
imveis, deixa a periferia em constante expanso.

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GRFICO 1

RM da Grande So Lus: crescimento populacional dos municpios (1991-2010)


1.400.000
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
So Lus

S. J. de Ribamar

Pao do Lumiar
19911

2000

Raposa

Alcntara

RM da Grande
So Lus

2010

Fonte: Censos Demogrficos/IBGE.


Elaborao das autoras.
Nota: 1 No existem dados populacionais em 1991 para o municpio de Raposa em virtude de sua emancipao ter ocorrido
em 1994.

A partir desse momento, a especulao imobiliria cresceu em torno do solo


urbano, interferindo, de maneira agressiva, no processo de ocupao e expanso
espacial da cidade de So Lus, estabelecendo um novo padro, como Burnett
(2012, p. 39) afirma:
Em meados da dcada de 1980, acelera-se o xodo residencial da rea central, resultado
do caos em que a regio se havia transformado, agravado pela fuga de investimentos
pblicos e privados e combinados com o surgimento, do Bairro do Renascena II e do
primeiro shopping center da cidade. Ainda que de reduzidas dimenses e sem maiores
requintes, o novo centro de compras foi decisivo para constituir nova centralidade
que, ao lado de reas comerciais na COHAMA, COHABs e COHATRACs, passaram
a atrair mais moradores. Para a alta renda, era oferecido mais do que proximidades
das praias ou avenidas e edificaes assemelhadas quelas das cidades do sudeste do
pas, mas principalmente vendia-se um novo modo de morar, torres de apartamentos.

Nesse contexto, os dois principais processos de urbanizao de So Lus


acontecem sobre a gide de programas habitacionais do governo federal, o primeiro
sob o regime militar dos anos 1970, o segundo na gesto de centro-esquerda da
primeira dcada do sculo XXI, atravs do Programa Minha Casa Minha Vida
(PMCMV) (Burnett, 2012).

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A conjuntura acima descrita permite relatar que a RM da Grande So Lus


vem, desde a sua criao at os dias atuais, sofrendo profundas modificaes no
seu espao e que se as FPICs no forem planejadas, controladas e avaliadas numa
gesto ou governana metropolitana compartilhada, a tendncia que haja um
agravamento dos problemas socioambientais existentes devido, principalmente, ao
intenso processo de urbanizao na Ilha do Maranho (figura 1).
FIGURA 1

Evoluo da malha urbana (1976, 1982, 1991 e 2011)

Fonte: Diniz (1999), com atualizaes de Ferreira (2011b apud Burnett, 2012).

Os municpios de So Lus, Pao do Lumiar, So Jos de Ribamar e Raposa


centrados em um mesmo territrio insular, embora politicamente independentes,
constituem uma rea contnua na qual se desenvolve o maior fluxo de relaes
poltico-administrativas do estado. Estudos mostram a intensificao dos fluxos
socioeconmicos e culturais na RM da Grande So Lus, tendo como destaque
os urbanos provenientes do movimento pendular, que convergem para o
municpio-sede e divergem para os demais municpios.
Apesar da sua relevncia socioeconmica e cultural, o municpio de So Lus
e entorno esto margem do planejamento e assistncia adequados por parte do
poder poltico dimenso regional, como a que caracteriza a metropolizao da Ilha
do Maranho. Fica evidente na RM da Grande So Lus, como em todos os espaos
metropolitanos do Brasil, que sem a interveno de uma gesto compartilhada
eficaz e eficiente, a questo da segregao, excluso socioespacial e os caminhos da
degradao ambiental tendem a continuar crescendo e se perpetuando.
Sobre a sensibilizao do poder pblico, Burnett (2012, p. 9) pondera:
Dimenso regional originada a partir da urbanizao da capital do estado e fazendo
com que os quatro municpios se encontrem, hoje, com seus destinos territoriais

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entrelaados, fato que questiona a permanncia de procedimentos de gesto


limitados as fronteiras municipais e competncias de cada uma das Prefeituras
atuando isoladamente.

Nesse contexto, o intenso e desigual processo de urbanizao que a Ilha do


Maranho viveu e vive produziu caractersticas peculiares que resultaram numa rede
urbana marcada por significativas disparidades em relao ao grau de integrao
entre os municpios e s condies de vida de seus habitantes e do prprio habitat,
sendo o contexto central para existncia e efetivao da RM.
3 INSTRUMENTOS LEGAIS REFERENTES FPIC USO DO SOLO

A FPIC Uso do Solo na RM da Grande So Lus tem respaldo em normativos


legais como a Lei Federal no 6.766/1979,4 que dispe sobre o parcelamento do solo
urbano, a Lei Federal no 10.257/2001 (Estatuto das Cidades), leis orgnicas e os
PDs dos municpios da RM da Grande So Lus e leis municipais de zoneamento,
parcelamento, uso e ocupao do solo de So Lus e So Jos de Ribamar.
Contrasta, no rol da legislao citada, o fato de no existir lei estadual
que discipline a aprovao do uso do solo no Maranho e, particularmente, na
RM, no tocante ao Artigo 13 da Lei no 6.766/1979, que trata de loteamentos
e desmembramentos, que so realizados a partir das leis de uso do solo de cada
municpio da RM da Grande So Lus.
A falta de legislao estadual que trate das questes de loteamentos e
desmembramentos reflete diretamente nos padres de ocupao do territrio
que so acentuados pela segregao, desigualdades e descontinuidades espaciais,
heterogeneidade dos servios urbanos essenciais disponibilizados e grave e crescente
comprometimento dos recursos naturais.
No tocante gesto compartilhada da RM da Grande So Lus, o Plano de
Ordenamento Territorial Metropolitano no existe, em razo de sua elaborao
depender da gesto metropolitana, que ainda no se efetivou. A insuficincia
da legislao que consolidaria um sistema de gesto metropolitana implica que
as solues para os problemas que envolvem a FPICS sejam encontradas pelas
administraes dos municpios isoladamente, sendo geralmente precrias (Vieira,
Oliveira e Carvalho, 2013, p. 277).
Contudo, como orienta a Constituio Federal (CF), nos Artigos 182 e
183, regulamentados pela Lei no 10.257/2001 (Estatuto das Cidades), todos os
municpios que integram a RM possuem planos diretores aprovados e vigentes.
A tabela 1 indica as referidas leis de aprovao dos PDs dos municpios.
4. Essa mesma lei sofreu algumas alteraes pela Lei Federal no 9.785/1999.

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TABELA 1

RM da Grande So Lus: PDs dos municpios


PD

Legislao

So Lus

Lei Municipal no 2.155/1975 alterada pela Lei Municipal no 3.252/1992, esta


ltima com reviso aprovada pela Lei Municipal no 4.611/2006

Pao do Lumiar

Lei Municipal no 335/2006

Raposa

Lei Municipal no 113/2006

So Jos de Ribamar

Lei Municipal no 645/2006

Alcntara

Lei Municipal no 310/2006

Elaborao das autoras.

Os municpios da RM da Grande So Lus trazem orientao sobre uso do


solo, baseando-se nos PDs, definindo que o ordenamento do territrio serve para
atender funo social da cidade de modo a compatibilizar o desenvolvimento
urbano e rural com o uso e a ocupao do solo, a oferta de transporte coletivo,
saneamento e demais servios urbanos.
Como se observa na tabela 1, quatro dos cinco municpios integrantes da
regio metropolitana So Jos de Ribamar, Raposa, Pao do Lumiar e Alcntara
aprovaram seus planos em 2006, ou seja, aps o Estatuto da Cidade, aprovado
em 2001, que imps prazo, obrigatoriedade e penalidade aos municpios que
descumprissem a lei federal (que no elaborassem seus PDs participativos dentro
das diretrizes estabelecidas pelo Estatuto da Cidade).
Dessa forma, foi por meio da CF e, primordialmente, do Estatuto da Cidade5
que se pronunciava um novo conceito sobre a funo do PD municipal, que de
acordo com o Artigo 41, da Lei no 10.257/2001, obrigatrio para cidades com
mais de 20 mil habitantes, integrantes de RMs e aglomerados urbanos. Por meio
do Estatuto da Cidade, o PD transformou-se em instrumento indispensvel na
poltica urbana municipal, tendo como uma de suas metas a definio de critrios
para o cumprimento da funo social da propriedade.
Outra observao visualizada na tabela 1 com relao a So Lus que desde
1975 j traz em sua legislao municipal lei que dispe sobre o PD da cidade,
vindo a ser alterada posteriormente pela Lei no 3.252/1992, sofrendo sua ltima
reviso no ano de 2006 quando o legislador municipal props e aprovou o atual
PD de So Lus.
Uma informao da tabela 1 que chama ateno diz respeito ao primeiro PD da
capital maranhense, que a priori nos leva a considerar que existiu na pauta da agenda
poltica da poca o interesse pela questo das polticas urbanas, indispensveis para
5. (...) instituindo as diretrizes e instrumentos de cumprimento da funo social da cidade e da propriedade urbana,
do direito a cidade e da gesto democrtica das cidades (Rolnik, Cymbalista e Nakano, 2008, p. 3).

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o ordenamento urbano e rural da cidade. Alm disso, outra afirmao baseada nos
interesses dos gestores pblicos do perodo em elaborar um novo desenho espacial
para a cidade que atendesse s necessidades do novo contexto industrial que se
apresentava em So Lus, devido ao processo de industrializao com a instalao
de grandes empreendimentos.
Assim, parte-se, como etapa primeira no novo desenho espacial da cidade de So Lus
para a elaborao do seu Plano Diretor (PD), objetivo do plano de governo estadual
de Osvaldo da Costa Nunes Freire (1975 1979). Esta meta foi cumprida ainda em
1955 quando o PD foi apresentado oficialmente ao pblico e nele estabeleceram-se
regras para instalao do futuro DISAL [Distrito Industrial de So Lus]. E diante
de um cenrio econmico promissor construdo, So Lus seria um polo com
capacidade significativa de atrao de fora de trabalho. Foi baseada em premissas
tais que a projeo sobre a populao da cidade foi superestimada, com taxa mdia
de crescimento ao ano para dcada de 80 na ordem de quase 10% (Ribeiro Jnior,
2001, p.115 e 116).

Verificou-se que em 1974 j existia legislao sobre o uso eocupao do


soloda cidade de So Lus (Coelho, 2012), evidenciando uma legislao urbana
integrada no que tange aos normativosreferentes ao uso do solo. Embora, desde
a dcada de 1970, So Lus j possusse dispositivos legais para a questo do solo
urbano, essa premissa no pode ser identificada nos demais municpios, realidade
que permanece mesmo depois da criao da RM da Grande So Lus, visto que
a ausncia dessa lei ainda hoje percebida na maior parte dos municpios que a
integram, com exceo de So Jos de Ribamar.
Nos municpios de Pao do Lumiar, Raposa e Alcntara, o zoneamento,
parcelamento, uso e ocupao do solo ocorrem de forma indiscriminada, apenas
respeitando normas gerais estabelecidas nos PDs. Contudo apesar de existir a Lei de
Uso e Ocupao do Solo (Luos) nos municpios de So Lus e So Jos de Ribamar,
esta no garantia do respeito de uso do solo apropriado, e muito menos impede
a ocupao de reas irregulares moradia e determinadas atividades.
J h alguns anos viso corrente entre os urbanistas que a realidade de vida nas
unidades depende basicamente de dois fatores: a) dos servios urbanos, principalmente
os infraestruturais e os de comunicao e de transportes de pessoas e mercadorias;
b) da legislao urbanstica controladora do uso e ocupao do solo que, quando
obedecida, garante uma reduo do nvel de conflito social ocorrentes nas cidades
(Campos, 1989 apud Coelho, 2012, p. 317).

Os parmetros de usos e ocupao do solo esto estabelecidos em So Lus


pela Lei no 3.253, de 29 de dezembro de 1992, que dispe sobre a diviso do
municpio em zonas, define normas de parcelamento e uso do solo do municpio,
bem como estabelece as intensidades de ocupao, utilizao e as atividades
adequadas, toleradas e proibidas conforme Artigo 1o. Vale ressaltar que essa lei

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est em vigncia desde 1992, com alteraes, carecendo adequar-se ao novo PD


de 2006. O constante desrespeito em relao a estas leis produz exemplos do que
acontece na rea do entorno da Lagoa da Jansen,6 comprovado pelo estudo de
Coelho (2012) que indica que a porcentagem da legalidade corresponde a 89,39%
para o uso residencial, 26,09% para o uso comercial, 37,50% para os prestadores
de servio e 0% para o institucional.
J em So Jos de Ribamar vigora a Lei Complementar (LC) no 09, de 8
de novembro de 2007, que dispe sobre a diviso do municpio de So Jos de
Ribamar em zonas e sobre assuntos relativos organizao institucional desse
municpio, define normas e ndices de parcelamento, uso e ocupao do solo e
apresenta conceitos, diretrizes, polticas e instrumentos de desenvolvimento social,
econmico, urbano e de transporte, conforme Artigo 1o.
Dessa forma, disciplinar a aprovao das carteiras de projetos e investimentos
relacionados FPIC Uso do Solo de responsabilidade de cada municpio da RM
da Grande So Lus que se encontra em permanente presso do poder econmico
e da especulao imobiliria. Os municpios que compem a RM tm, como
principal fomentador de recursos, os investimentos pblicos federais e os grandes
empreendimentos do setor privado, estes com ampla atuao nos ltimos anos,
principalmente na cidade de So Lus.
4 ORDENAMENTO TERRITORIAL E OS SERVIOS DE INFRAESTRUTURA NA RM
DA GRANDE SO LUS

Nos ltimos cinco anos o solo metropolitano tem sido ocupado por vrios tipos de
investimentos, financiados pelos recursos pblicos, majoritariamente, do governo
federal, por meio do PMCMV e do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC),
alm daqueles financiados pelo capital privado, relacionados a construes que
influiro no setor de servios, de infraestrutura industrial e de habitao. Totalizam
34 empreendimentos de grande porte (a partir de 30 milhes) implantados ou em
processo de implantao no perodo de 2008 a 2013 referentes FPIC Uso do Solo.
A tabela 2 apresenta os dez maiores empreendimentos nos ltimos dois anos na
RM da Grande So Lus, considerando as variveis descrio, ano de implantao,
municpio onde se localiza e valor do investimento.

6. A regio da Lagoa da Jansen se formou em decorrncia da construo da avenida Maestro Joo Nunes na dcada
de 1970, limitando o fluxo das guas pela ao da mar (...) (Bontempo, 2012, p. 300).

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TABELA 2

RM da Grande So Lus: dez maiores empreendimentos pblicos e privados (2011-2013)


Empreendimento

Descrio

Ano de incio da
implantao

Localizao
municpio

Valor do investimento
(R$ milhes )

Pblicos
Residencial Eco Tajauaba
Etapa I e II

Casa/loteamento com 1 mil


unidades contratadas

2013

So Lus

61.311.224,48

Loteamento Jardim
Primavera II

Casa/loteamento com 880


unidades contratadas

2013

Pao do
Lumiar

53.680.000,00

Urbanizao de Ponta da
Areia

Complementao do molhe de
pedras para futura implantao
de marina. Urbanizao de parte
da orla da pennsula, incluindo
passeios, ciclovia e praas e
quiosques

2013

So Lus

40.776.446,03

Condomnio Gran Village


Eldorado

Casa/loteamento com 288


unidades contratadas

2012

So Lus

37.440.000,00

Condomnio Maraville

Casa/loteamento com 280


unidades contratadas

2012

So Lus

33.644.000,00

Construo de centros
empresariais

Centro empresarial (seis torres)

2011

So Lus

740.000.000,00

Construo do Shopping
da Ilha

Construo do Shopping da Ilha


rea bruta locvel (ABL): 43 mil
m2, com 270 lojas

2011

So Lus

240.000.000,00

Construo do Golden
Shopping Calhau

Construo do Golden Shopping


Calhau (quatro megalojas, seis
lojas-ncora e 158 lojas-satlites)

2013

So Lus

200.000.000,00

Construo do Shopping
Ptio Norte

Construo do Shopping Ptio


Norte (124 lojas-satlites, sete
ncoras). ABL: 24 mil m2

2013

So Jos de
Ribamar

100.000.000,00

Ampliao do So Lus
Shopping

Ampliao do So Lus Shopping


ABL: 22,4 mil m

2013

So Lus

100.000.000,00

Privados

Fonte: Secretaria de Estado do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (SEDINC), 2013.

Estes empreendimentos, pblicos ou privados, que somam vultosa quantia


de investimentos esto inseridos em um contexto de interesses econmicos que
extrapolam os limites da RM da Grande So Lus. Com essa percepo, questiona-se
em que propores esses empreendimentos suprem as necessidades do cidado
metropolitano, quais so as implicaes nas demais FPICs, como transporte e
saneamento, e quais interesses podem ser elencados.
importante ressaltar que, embora a crescente ocupao do solo dos demais
municpios da RM seja uma realidade, a maioria dos grandes empreendimentos
est localizada em So Lus, ou seja, na metrpole, destinando-se aos demais
municpios apenas os empreendimentos residenciais e de servios, como shopping
centers e supermercados.

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4.1 Os empreendimentos de habitao na RM da Grande So Lus e seus


impactos no uso do solo

Entre os empreendimentos no perodo de 2008 a 2013, destacam-se as construes


imobilirias do tipo residencial, tanto no padro de interesse social e popular,
financiados atravs do PMCMV e PAC, como no padro luxuoso com investimentos
de grandes grupos imobilirios. Ento, as atuais construes de condomnios
habitacionais expressam as clivagens sociais, quase dicotmicas, presentes na
sociedade da RM da Grande So Lus.
Os condomnios luxuosos destinados s classes mais abastadas so erguidos
nos metros quadrados mais caros dos municpios, a exemplo da rea batizada de
Pennsula da Ponta dAreia e dos bairros do Calhau e Olho Dgua, em So Lus, e
de Pao do Lumiar e So Jos de Ribamar, prximo a MA-203 e da rea litornea. J
os financiados pelos programas do governo federal e destinados s classes populares
erguem-se em locais distantes dos centros comerciais e com carncia de servios de
infraestrutura pblica (figura 2), por serem terrenos compatveis com o valor total
da unidade habitacional, previsto pela Portaria no 168 do Ministrio das Cidades,
no valor de R$ 50 mil para apartamentos e de R$ 49 mil para casas.
FIGURA 2

So Lus: conjunto Santo Antnio (etapa 1) rea do Maracan

Fonte: Registro de campo, em 4 janeiro de 2014.

A criao de programas do governo federal e a disponibilidade de crdito


na rea de habitao, principalmente quando ocorrem nas cidades brasileiras e
RMs refletem a necessidade de solucionar questes relacionadas moradia, como

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Condies e Contradies da Governana do Uso do Solona Regio Metropolitana


da Grande So Lus

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dficit habitacional, condies de habitabilidade, segregao espacial, alto valor dos


aluguis (...) (Santos, 2005, p. 2). Esta problemtica em relao habitao pode
ser exemplificada pela citao que relata o caso das precariedades das habitaes
no Brasil:
J no ano 2000, o IBGE registrava que 80% das maiores cidades mdias brasileiras
registravam ncleos de favelas. Os assentamentos irregulares ou ilegais estavam
presentes at em pequenas cidades (...). Portanto, as camadas populares brasileiras
tiveram suas condies de moradia bastante deterioradas nas ltimas dcadas. E o
conjunto de todas as classes sociais teve deteriorada a sua qualidade de vida (ambiente
construdo, poluio do ar, trnsito, etc.) (Gohn, 2010, p. 45).

Esse cenrio comum s RMs brasileiras e, consequentemente, se aplica


RM da Grande So Lus, tendo So Lus a terceira maior proporo (23,9%) de
domiclios ocupados em aglomerados subnormais em relao ao total daqueles
ocupados em RMs, segundo o Censo de 2010 (Masullo, Nascimento e Carvalho,
2012). Possuindo, ento, precariedade na questo habitacional, a RM da Grande
So Lus foi alvo de investimentos dos dois programas do governo federal: o
PMCMV e o PAC.
O PMCMV tem como finalidade criar mecanismos de incentivo produo
e aquisio de novas unidades habitacionais ou requalificao de imveis urbanos
e produo ou reforma de habitaes rurais, para famlias com renda mensal de
at R$ 4.650,00 (quatro mil, seiscentos e cinquenta reais) (Lei no 11.977/2009) e
compreende os subprogramas: Programa Nacional de Habitao Urbana (PNHU)
e Programa Nacional de Habitao Rural (PNHR).
O PAC pensado como um plano estratgico de resgate do planejamento e
de retomada dos investimentos em setores estruturantes do pas, o PAC contribuiu
de maneira decisiva para o aumento da oferta de empregos e na gerao de renda,
e elevou o investimento pblico e privado em obras fundamentais (PAC, 2014).
O PMCMV, na RM da Grande So Lus, visa reduo do deficit habitacional,
que de 59.854 unidades (IBGE, 2010), com a construo de mais de 20 mil
unidades habitacionais na regio com recursos do Fundo de Arrendamento
Residencial (FAR) e do Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de
Servio (CCFGTS). Este programa transformou os municpios de Pao do Lumiar,
Raposa e So Jos de Ribamar em verdadeiros canteiros de obras, e os condomnios
em construo no necessariamente atendem somente a faixa I do programa, ou
seja, famlias com renda mensal at 3 salrios mnimos (SMs).
O PAC atua na RM com projetos em vrias reas como habitao, transporte
e saneamento. Com relao a habitao, destacam-se o Projeto Palafita Zero e o
PAC/Rio Anil, ambos no municpio de So Lus. O primeiro contemplou a
construo de oitocentas unidades habitacionais no Recanto Vinhais, Cohafuma

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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e Residencial Jaracaty e a construo de 2,5 quilmetros de drenagem, que devero


favorecer vrias comunidades. desenvolvido em parceria com a administrao
municipal de So Lus, que contribuiu com valor de contrapartida.
O Projeto PAC/Rio Anil, de acordo com o Termo de Compromisso
n 222.913-22/2007, est contemplado no Programa de Urbanizao, Regularizao
e Integrao de Assentamentos Precrios, Projetos Prioritrios de Investimento
(PPI)-Favelas, do Ministrio das Cidades (MCidades) e Caixa Econmica Federal
(CAIXA), que tem entre os seus objetivos a remoo de todas as famlias que
habitam palafitas margem esquerda do Rio Anil localizadas nos bairros da Camboa,
Liberdade, F em Deus e Alemanha com a construo de 2.720 apartamentos,
dentre os quais 832 j foram entregues aos moradores beneficiados com o programa.
Este programa contempla ainda a construo da Avenida Quarto Centenrio e a
realizao de 6 mil melhorias habitacionais, alm da regularizao fundiria. Nesse
projeto, alm dos recursos federais foi dada uma contrapartida do governo estadual
que representou 33% do investimento.
o

Embora os projetos na rea de habitao tenham objetivos associados diminuio


do deficit habitacional e reduo de assentamentos precrios, observa-se que tais
projetos trazem poucos bnus s cidades e RMs, e alguns nus que se desdobram
em mais problemas s demais FPICs. De acordo com Maricato, tais programas
alinham-se ao favorecimento de interesses privados, pensamento explicitado em:
(...) Foram lanados o PAC II e o programa habitacional Minha Casa Minha Vida,
desenhado por empresrios da construo e do mercado imobilirio em parceria com
o governo federal. Teve ento incio um boom imobilirio de enormes propores
nas grandes cidades (Maricato, 2013, p. 23).

Ainda na viso da autora, o cerne da reforma urbana, a fundiria/imobiliria,


no mais o foco, o que se deve cooptao das lideranas dos movimentos
sociais ligadas causa que esto atualmente nas instituies. E acredita que uma
determinada parcela da classe mdia teve a possibilidade de adquirir casa prpria
em virtude das medidas de financiamento e dos seguros institudos pelo PMCMV.
Observa-se na RM da Grande So Lus um ritmo na construo de condomnios
residenciais que no compatvel com o gerenciamento e operacionalizao de
servios pblicos necessrios. Os condomnios so construdos, em sua maioria,
em locais longnquos, sem infraestrutura de saneamento ambiental (esgotamento,
abastecimento de gua e manejo de resduos slidos), pavimentao e transporte
pblico, visto que no existe previso para expanso de linhas e frota de nibus, nem
para a criao de novos modais de transporte. Alm dessa carncia de infraestrutura, para
atender aos novos moradores, necessria a ampliao da rede de educao e
sade que j se encontram precarizadas, ou seja, esgarando as responsabilidades
das administraes municipais.

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da Grande So Lus

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Esse cenrio evidencia que a crise da moradia, um dos grandes gargalos


da problemtica urbana atual, no se restringe apenas ao termo quantitativo da
habitao, mas perpassa todas as questes que envolvem a poltica urbana e tem
como principais impactados os beneficirios do programa de habitao de interesse
social. Na RM da Grande So Lus, alm do lento processo para a resoluo da
catica realidade habitacional, observa-se ainda um grande entrave na consolidao
e implantao do PMCMV, devido falta de extenses de terras com valor acessvel
para a construo das residncias nas reas urbanizadas, sendo estas encontradas
em locais distantes do centro da cidade ou ditas periferias.
Castells (2009, p. 229) constata nesta situao, de indisponibilidade de
rea, a enorme dependncia da construo com ralao disponibilidade e aos
preos dos terrenos para a construo, como tambm com relao especulao
imobiliria resultante. Trata-se da articulao da renda imobiliria com o lucro
capitalista. A falta de terra para a consolidao dessas construes motivada
pelo boom da especulao imobiliria vivida nos ltimos anos na RM da Grande
So Lus, principalmente em So Lus, o que acarretou na transferncia desses
empreendimentos para lugares mais distantes dentro da RM e a zona rural da capital.
Alm disso, outro fator negativo retratado a forma pela qual esses
empreendimentos imobilirios (pblicos e privados) se relacionam com a questo
ambiental, j agravada, por no terem suas necessidades atendidas de forma adequada
pelas legislaes estadual e municipal.
Na ausncia da lei estadual de uso e parcelamento do solo, os loteamentos
e desmembramentos dos empreendimentos so disciplinados de acordo com a
Luos de cada municpio. No municpio de So Lus, esta lei e suas alteraes, com
vigncia desde 1992, mostram-se desatualizadas em relao ao atual PD,
comprometendo, assim, a sua aplicabilidade quanto ao solo, ou seja, a lei no se
encontra em interao com a atual dinmica e as necessidades referentes ao uso
do solo da cidade.
Sobre a deficincia da legislao que trata da questo do uso do solo na RM da
Grande So Lus e sobre a vulnerabilidade ambiental diante desses empreendimentos,
Burnett (2012, p. 44) faz as seguintes consideraes:
Em alguns casos, reservas ambientais com matas ciliares e babauais tiveram que ser
extirpados para assegurar a viabilidade do empreendimento, em uma demonstrao
tanto do poder econmico das empresas, insensvel a tais condicionantes, quanto
da fragilidade do poder municipal em se opor ao comprometimento da qualidade
de vida na cidade.

A fragilidade desses programas acontece porque na prtica eles no esto


imbricados com outras polticas pblicas, para que exista uma real execuo de
todos esses servios necessrios. O problema agrava-se devido falta de controle

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social, embora a legislao reguladora do PMCMV determine como trabalhosocial


aquele que:
tem por objetivo proporcionar a execuo de um conjunto de aes de carter
informativo e educativo junto aos beneficirios, que promova o exerccio da
participao cidad, favorea a organizao da populao e a gesto comunitria
dos espaos comuns; na perspectiva de contribuir para fortalecer a melhoria da
qualidade de vida das famlias e a sustentabilidade dos empreendimentos (Portaria
no 168 do MCidades)

Entretanto, esse trabalho configura-se mais como uma espcie de catequizador


que busca normatizar a convivncia dos atendidos pelo programa, no possibilitando
empoderamento social, fundamental para discutir e apontar sugestes para os
problemas enfrentados pelo pblico-alvo dos projetos. A participao social proposta
permanece apenas no campo legal como desdobramento dos direitos garantidos
pela CF de 1988 apelidada de cidad.
4.2 Fatores e impactos da implantao dos grandes empreendimentos privados

Nos ltimos cinco anos a RM da Grande So Lus, principalmente a cidade-polo


So Lus, recebeu vrios empreendimentos financiados pelo capital privado. Estes
contemplam basicamente trs reas: i) infraestrutura para a indstria; ii) servios
(construo de shopping centers, supermercados e hotis); e iii) condomnios
habitacionais.
Este perodo de intenso investimento privado em So Lus assemelha-se ao
cenrio observado entre os anos de 1970 e 1980, quando houve a implantao
dos grandes projetos minerometalrgicos na Ilha do Maranho, como a Alumar e
a Vale, possibilitando a insero do Maranho na rota do capital mundial.
A RM da Grande So Lus est localizada em rea privilegiada na parte norte
do territrio brasileiro, virtude de sua cidade-polo situar-se num dos pontos mais
prximos dos mercados norte-americano e europeu, e acesso ao Canal do Panam,
o que permite uma passagem rpida para as importantes economias asiticas
(Fiema, 2009, p. 25). Assim, historicamente, o municpio de So Lus apresenta
uma vocao econmica para a exportao de commodities ao mercado externo,
estimulando a implantao de projetos desenvolvimentistas com o incentivo
do Estado.
Confirmam, nesse sentido, Ferreira e Trovo (1998), que o aumento dessas
atividades industriais est vinculado a alguns aspectos naturais, pela profundidade
e largura da baa de So Marcos, a localizao geogrfica privilegiada do Porto do
Itaqui (capaz de receber navios de grande capacidade), alm de possuir as maiores
variaes de mars do mundo.

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Diante dessa conjuntura, So Lus atua como polarizador econmico, por


concentrar as atividades do setor industrial e tercirio, como as redes de grandes
supermercados regionais e relevantes centros comerciais do estado, a exemplo dos
shoppings que alavancam uma nova ordem econmica local e desconcentrao
comercial do consolidado, centro de So Lus.
Outro fator importante para atrao dos recentes empreendimentos privados
a atuao do estado atravs da poltica de incentivos colocada em prtica,
importantes grupos empresarias nacionais e multinacionais trataram de adquirir
terras, tendo para com estas uma viso meramente especulativa (Ribeiro Jnior,
2001, p. 113), refletindo na m distribuio de renda, distorcida pelo elevado
produto interno bruto (PIB) da RM da Grande So Lus ocupando a 22a posio
entre as unidades metropolitanas no Brasil.
Em sntese, as condies naturais e a localizao estratgica, somadas aos
incentivos governamentais, so a base favorvel que atrai os empreendimentos,
fazendo com que esse perodo, a partir de 2009, represente uma nova fase de
insero de projetos desenvolvimentistas no estado do Maranho.
Os responsveis por esses empreendimentos so, na maioria, grupos nacionais ou
multinacionais, sendo poucos locais. Alguns grupos nacionais possuem investimento
de capital internacional. Assim, entendendo que todos esses aspectos esto inseridos
no contexto econmico neoliberal, o municpio de So Lus apresenta-se como rea
selecionada pelo capital, ou seja, um lugar favorvel para investimentos e lucros.
Essa perspectiva pode ser entendida pela anlise de Chesnais (1996, p. 17-18):
As operaes feitas com finalidade lucrativa, para frutificar um capital, so por
definio (...) seletivas. No todo planeta que interessa ao capital, mas somente
partes dele, mesmo que suas operaes sejam poluidoras a nvel mundial, no plano da
ecologia como em outros. (...) o capital recuperou a possibilidade de voltar a escolher,
em total liberdade, quais os pases e camadas sociais que tm interesse para ele.

A propaganda sobre a instalao desses empreendimentos formula no


imaginrio da sociedade a possibilidade de adquirir melhorias na qualidade de vida
e, consequentemente, avano nos ndices sociais da RM da Grande So Lus e do
estado do Maranho. O anncio de gerao de inmeros empregos ocasionou um
boom na abertura de cursos tcnicos e profissionalizantes voltados para a capacitao
na rea industrial, principalmente os cursos de petrleo e gs.
A quantidade de interessados em adquirir esse servio reflete a exigncia
caracterstica do mercado de trabalho neoliberal, que exige funcionrios qualificados
e polivalentes (aptos a desenvolver vrias funes) e divide a populao, de um lado,
em trabalhadores altamente qualificados e, de outro, trabalhadores analfabetos
ou semianalfabetos, com subempregos ou sem trabalho (Nozaki, 2008, p.10).
Na perspectiva dos jovens e adultos que buscam essa capacitao, percebe-se

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nitidamente a ideia construda do curso tcnico-profissionalizante como uma


moeda de investimento para insero futura no mercado de trabalho.
Entretanto, a esperana em conquistar uma vaga de emprego contraditria
prpria lgica do modelo econmico no qual esse processo est inserido, j
que a acumulao perptua a uma taxa composta depende da disponibilidade
permanente de reservas suficientes de acesso fora de trabalho (Harvey, 2011,
p. 55). Ento, para Harvey (2011) o exrcito de reserva (de trabalhadores) uma
condio preponderante para a reproduo e expanso do capital, e este deve ser
acessvel, socializado, ter qualidades como a flexibilidade e a qualificao quando
necessrio, enfatizando que, caso essas condies no sejam atendidas, o capital
encontrar um entrave para sua acumulao contnua.
Em resumo, o anncio de oportunidades de emprego somado busca por
qualificao e a quantidade de vagas disponveis (trabalhos na fase de construo
dos empreendimentos, terceirizados de baixa remunerao e os indiretos) so
circunstncias alinhavadas de um contexto econmico amplo e que conseguem
apenas mitigar os agudos problemas sociais enfrentados pela populao da RM,
sobrando para boa parte da populao os impactos negativos, sejam eles ambientais
ou sociais, da vinda desses empreendimentos.
Temos nossa frente um duplo processo ou, se preferir, um processo com dois
aspectos: industrializao e urbanizao, crescimento e desenvolvimento, produo
econmica e vida social. Os dois aspectos desse processo, inseparveis, tm uma
unidade, e, no entanto, o processo conflitante. Existe, historicamente, um choque
violento entre a realidade urbana e a realidade industrial (Lefebvre, 2006, p. 9).

Como exemplo desse processo, cita-se o deslocamento da Vila Madureira


(localizada na rea de instalao da Termeltrica Itaqui) para a Vila Residencial
Nova Cana, no municpio de Pao do Lumiar. Embora a empresa responsvel
pelo empreendimento e deslocamento da comunidade pontue uma srie de servios
prestados, obviamente as perdas mesmo no sendo de cunho material, e sim sociais
e histricas so imensurveis e corroboram com o apresentado na questo dos
empreendimentos residenciais, pois, mais uma vez, se observar uma deficincia
na oferta de servios pblicos.
Um segmento de destaque entre os empreendimentos privados a construo
ou ampliao dos shopping centers7 no territrio da RM, com apenas um deles
localizado em outro municpio, permanecendo a maioria instalada em So Lus. Tais
empreendimentos construdos com grandes investimentos, por um lado ofertam
7. H cinco anos, existiam no territrio da RM da Grande So Lus apenas dois shopping centers (Tropical Shopping o
mais antigo completando trs dcadas e o So Lus Shopping inaugurado em 1999). A partir de 2008, observa-se
a expanso (do So Lus Shopping) e a construo de vrios empreendimentos desse tipo (Rio Anil Shopping, Shopping
da Ilha, Golden Shopping, Shopping Passeio e Ptio Norte Shopping).

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novos servios e criam polos descentralizadores de consumo, o que pode auxiliar


na gesto da FPIC Transporte. Por outro lado, evidenciam as contradies sociais
existentes na RM da Grande So Lus, dividindo entre os que podem consumir
os servios, inclusive os produtos luxuosos de marcas internacionais, e os que tm
apenas vontade de consumir. Para Padilha (2012, p.1), o shopping center
(...) pode ser entendido como um espao privado que se diz pblico criado para
ser uma soluo dos problemas da cidade onde reinam desajustes, desigualdades,
contradies, imprevistos. Por isso, consideramos a cidade como o mundo de fora
em contraposio ao shopping center como o mundo de dentro. O mundo de
fora a realidade-real, o espao urbano e seu carter pblico. Esse mundo contm
outra realidade construda artificialmente, o mundo de dentro, limpo e isento dos
fatores que agem no mundo de fora chuva, sol, frio, neve, mendigos, pedintes,
trnsito, poluio etc.

Entendendo esses espaos como um dos principais locais de lazer da RM


da Grande So Lus, j que esta regio tem carncia de parques ambientais e
espaos pblicos de convivncia, raciocina-se na direo da anlise dessa autora,
que afirma que a privatizao do lazer nos shopping centers ocorre, alm de outros
fatores, pela ausncia de polticas pblicas que confiram ao fenmeno do lazer o
carter de direito social.
O shopping center vem aumentando sua participao na esfera do lazer urbano
por causa da brecha que a inexistncia ou ineficincia dos espaos pblicos de lazer
vem abrindo (Padilha, 2012, p. 1-2). A inexistncia e insuficincia desses espaos
pblicos, na viso da autora, propiciam a segregao social, j que o poder aquisitivo
determinante para a possibilidade de escolher tipos de produtos e servios.
5 CONSIDERAES FINAIS

O desenvolvimento industrial decorrente da implantao dos grandes


empreendimentos gerou a cidade metropolitana dos nossos dias, cujo crescimento
econmico e populacional acelerado amplia a urbanizao de reas prximas,
interligando ncleos vizinhos, subordinados s administraes autnomas e diversas,
agravados pela especulao imobiliria. Essa continuidade urbana que abrange
vrios ncleos subordinados a municpios diferentes gera problemas especficos
que demandam soluo uniforme e comum, ou seja, necessria a criao de
mecanismos de gesto para essas funes pblicas de maneira compartilhada na
RM da Grande So Lus.
A fragilidade do espao da Ilha do Maranho, aliada ao excessivo acrscimo
populacional e ausncia de polticas pblicas de planejamento urbano foram os
ingredientes responsveis pela degradao ambiental a que so acometidos milhares

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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de pessoas em muitos lugares da cidade, com gargalos em saneamento, transporte


pblico e no uso do solo.
O solo metropolitano da RM tem sido ocupado por empreendimentos de
financiamento pblico e privado que devem ser entendidos como parte de um
sistema econmico amplo, que influi na dinmica da RM da Grande So Lus em
seus aspectos ambientais, sociais, econmicos e polticos.
Contudo, a gesto da FPIC Uso do Solo, de responsabilidade das administraes
municipais e estadual, no consegue absorver as demandas de servios pblicos
provocadas por esse intenso uso do solo que atualmente caminha na direo de
So Lus para os demais municpios da RM. Outras FPICs, como transporte e
saneamento ambiental, j com problemas consistentes, alargam sua problemtica
devido dificuldade dos gestores de planejarem e executarem solues mais amplas,
restando apenas aes emergenciais.
Atualmente, vive-se o processo poltico para a efetivao da gesto
compartilhada da RM da Grande So Lus com a necessidade de consolidar
polticas e aes para a Grande So Lus. Apesar de existir no plano legal, a Lei
Complementar Estadual (LCE) no 038/1998, revisada pela LCE no 069/2003,
que regulamentou a criao da RM da Grande So Lus, no contempla todos os
rgos e instrumentos suficientes para efetivar a gesto metropolitana e garantir
uma administrao mais especfica para as demandas apresentada nesses espaos.
REFERNCIAS

BONTEMPO, Karina Porto. A micro-bacia do Jaracaty. In: PFLUEGER, Grete


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Condies e Contradies da Governana do Uso do Solona Regio Metropolitana


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uma reflexo sobre processos de mediao entre quilombolas e aparelhos de Estado.
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Condies e Contradies da Governana do Uso do Solona Regio Metropolitana


da Grande So Lus

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MARANHO. Lei Complementar no 38, de 12 de janeiro de 1998. Dispe


sobre a regio metropolitana da Grande So Lus. Dirio oficial do estado do
Maranho, So Lus, jan. 1998.
______. Lei Complementar no 69, de 23 de dezembro de 2003. D nova
redao Lei Complementar no 38, de 12 de janeiro de 1998, que dispe sobre a
regio metropolitana da Grande So Lus, e d outras providncias. Dirio oficial
do estado do Maranho, So Lus, dez. 2003.

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CAPTULO 4

O ESPAO METROPOLITANO DO DISTRITO FEDERAL:


UMA NOVA RIDE
Crita da Silva Sampaio1
Francisca de Santana Paz2
Giuliana de Abreu Corra3

1 INTRODUO

O Senado Federal aprovou, no dia 7 de agosto de 2013, a incluso de mais cinco


municpios na Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno
(Ride/DF): Alto Paraso de Gois, Gameleira de Gois, So Joo dAliana e Flores,
no estado de Gois, e de Cabeceira Grande, no estado de Minas Gerais.4 A Ride/DF
visa articulao da ao administrativa da Unio, dos estados de Gois e de
Minas Gerais e do DF na rea de seu entorno. A incluso de mais municpios
justifica-se por se tratar de uma rea econmica contnua e apresentar relaes de
interdependncia com Braslia.
A iniciativa sugere uma reflexo sobre o verdadeiro papel da Ride/DF no
planejamento das aes governamentais: efetividade ou compromisso legal?
Este captulo traz tona a dinmica metropolitana de Braslia e sua regio de
influncia, fruto do debate que vem sendo feito pela Codeplan, com base em
vrios estudos j realizados, sobretudo pelo Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE), Universidade de Braslia (UnB) e pela prpria Codeplan.
Este estudo aponta para uma nova escala de planejamento que proponha
um arranjo adequado s questes de carter metropolitano. Como resultado, este
arranjo poder subsidiar o desenho das polticas pblicas, no mbito do territrio,
bem como servir insumos para fortalecer o debate da questo metropolitana e do
planejamento integrado da regio.

1. Gegrafa da Companhia de Planejamento do Distrito Federal (Codeplan).


2. Tcnica de planejamento da Codeplan.
3. Tcnica de planejamento da Codeplan.
4. Anexo ao Parecer no 748, de 2013. Redao final do Projeto de Lei do Senado (PLS) no 410, de 2012 Complementar.
Altera a Lei Complementar (LC) no 94, de 19 de fevereiro de 1998, que autoriza o Poder Executivo a criar a Regio
Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno RIDE e instituir o Programa Especial de Desenvolvimento
do Entorno do Distrito Federal, e d outras providncias, para incluir os municpios de Alto Paraso de Gois, Gameleira
de Gois, So Joo dAliana e Flores, no estado de Gois, e de Cabeceira Grande, no estado de Minas Gerais, na Ride.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

84

A discusso aqui proposta discorreu em trs dimenses: a primeira, apresentada


na seo 2, traz um breve relato sobre o formato institucional das Rides, em especial
a do DF, e as regies metropolitanas (RMs), segundo a Constituio Federal de
1988 (CF/1988). A segunda dimenso, focalizada na seo 3, trata de estudos que
revelam uma dinmica metropolitana de Braslia e sua rea de influncia, como
o publicado Diviso urbano-regional (IBGE, 2013) na qual consta a regio de
influncia imediata, intermediria e ampliada do DF, no estudo Regies de influncia
das cidades REGIC (IBGE, 2008), entre outros. A ltima dimenso apresentada
na seo 4, em que se faz uma discusso sobre o Projeto de Ampliao da Ride
(PLS no 410/2012), convergindo com a apresentao da escala metropolitana e
regional sugerida pela Codeplan.
Por fim, na seo 5, foi estabelecida uma anlise propositiva com recomendaes
que possam contribuir com o entendimento de que os problemas de natureza
distinta sejam tratados em instncias distintas, a partir de questionamentos como:
o desenho institucional da Ride/DF funciona como plataforma de integrao
das polticas pblicas, favorecendo o dilogo federativo para o empoderamento das
potencialidades e enfrentamento das fragilidades de cada um dos entes envolvidos?
Esta provocao central orientou a anlise em pauta, em busca de melhor
entender as peculiaridades desse territrio, bem como apontar alternativas
demandadas por esse questionamento.
2 RIDE E SEU FORMATO INSTITUCIONAL

A CF/1988 incluiu em seu texto vrios instrumentos que permitem a organizao


interna de seus entes federados, bem como prev a cooperao entre eles. No que
se refere ao planejamento e gesto territorial destacam-se dois instrumentos de
desenvolvimento integrado: as RMs e as Rides.
Considerando as RMs, a CF/1988 (Brasil, 1988) tratou de dar aos estados a
responsabilidade, antes exclusivamente da Unio, de estabelecer e organizar suas
prprias reas metropolitanas, definindo apenas o critrio de contiguidade territorial
(agrupamento de municpios limtrofes). A definio das reas metropolitanas
tinha o intuito de integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes
pblicas de interesse comum. Ou seja, visava permitir uma melhor gesto do espao
urbano por meio de uma prestao de servios comuns articulados.
J as Rides so recortes territoriais com o intuito de articular as aes da
Unio em um espao geoeconmico e social. Pela redao do Artigo 43, as
Rides so ferramentas que necessitam de um planejamento para sua execuo,
e trazem consigo incentivos regionais para seu fortalecimento e articulao.
Parte-se do princpio de que caberia Unio arbitrar, nos espaos que avaliar
como prioritrios, a organizao de aes para o desenvolvimento das Rides e
para a reduo das desigualdades regionais (Brasil, 2014).

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O Espao Metropolitano do Distrito Federal: uma nova Ride

85

A funo da Ride est prevista no captuloVII, seo IV, Das Regies, da CF/1988:
Art. 43. Para efeitos administrativos, a Unio poder articular sua ao em um
mesmo complexo geoeconmico e social, visando a seu desenvolvimento e reduo
das desigualdades regionais.
1 - Lei complementar dispor sobre:
I - as condies para integrao de regies em desenvolvimento;
II - a composio dos organismos regionais que executaro, na forma da lei, os
planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econmico
e social, aprovados juntamente com estes.
2 - Os incentivos regionais compreendero, alm de outros, na forma da lei:
I - igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preos de
responsabilidade do Poder Pblico;
II - juros favorecidos para financiamento de atividades prioritrias;
III - isenes, redues ou diferimento temporrio de tributos federais devidos por
pessoas fsicas ou jurdicas;
IV - prioridade para o aproveitamento econmico e social dos rios e das massas de
gua represadas ou represveis nas regies de baixa renda, sujeitas a secas peridicas.
3 - Nas reas a que se refere o 2, IV, a Unio incentivar a recuperao de
terras ridas e cooperar com os pequenos e mdios proprietrios rurais para o
estabelecimento, em suas glebas, de fontes de gua e de pequena irrigao.

Percebe-se que a competncia administrativa da Unio e que pode atender a


dois objetivos: desenvolvimento integrado e diminuio de desigualdades regionais.
Nessa linha, de acordo com a necessidade visualizada pela Unio, ela poder se
utilizar da Ride como um instrumental de integrao de um recorte territorial,
cujas caractersticas sero determinadas pelos seus instrumentos reguladores.
No caso da Ride/DF, observando-se a LC no 94/1998 e seu decreto regulador
n 7.469/2011, nota-se o carter predominante de articulao metropolitana, pela
nfase, na organizao, no planejamento e na execuo de funes pblicas de
interesse comum.
o

A composio dada por esta lei para a Ride/DF estabelece a seguinte


delimitao em seu Artigo 1o:
1 A Regio Administrativa de que trata este artigo constituda pelo Distrito
Federal, pelos Municpios de Abadinia, gua Fria de Gois, guas Lindas de
Gois, Alexnia, Cabeceiras, Cidade Ocidental, Cocalzinho de Gois, Corumb
de Gois, Cristalina, Formosa, Luzinia, Mimoso de Gois, Novo Gama, Padre
Bernardo, Pirenpolis, Planaltina, Santo Antnio do Descoberto, Valparaso e Vila
Boa, no Estado de Gois, e de Una e Buritis, no Estado de Minas Gerais.

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86

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

Anterior ao seu surgimento, entretanto, ocorreram discusses tcnicas que


visavam delimitao territorial da Ride/DF, de modo que, em 1997, foi realizado
na UnB um ciclo de debates denominado Alternativas de Gesto Territorial para
o Aglomerado Urbano de Braslia. O seminrio promovido pela Codeplan e pelo
Ncleo de Estudos Urbanos (Neur), da UnB, resultou no estudo Delimitao
do espao metropolitano de Braslia: estudo preliminar para subsidiar a proposta de
criao da regio metropolitana de Braslia, onde foram identificados dez municpios
que, naquela oportunidade, preenchiam os critrios formulados pelo IBGE para
enquadramento em aglomerao metropolitana.
Apesar do esforo empreendido pelo corpo tcnico e acadmico sobre a
delimitao do seu espao, ao se instituir a Ride/DF, no foram considerados os
critrios apenas tcnicos para a formao de um arranjo metropolitano. No momento
decisrio, sobressaram interesses polticos que levaram a Ride/DF a ganhar outra
dimenso, agregando tambm elementos de desenvolvimento regional. O territrio
institucionalizado abarcou 22 municpios que apresentam grau diferenciado de
interao com Braslia.
A incluso de municpios que no estabelecem com o DF relaes de maior
profundidade em termos de fluxos socioeconmicos criou, dentro da prpria Ride,
uma clara ciso entre os municpios metropolitanos e os da rea da influncia mais
intermediria ou ampliada (IBGE, 2013). Essa diferena de escala, segundo Sampaio
et al. (2013), no encontra rebatimentos nem na gesto, nem nos instrumentos
legais ou de fomento utilizados pela Superintendncia do Desenvolvimento do
Centro-Oeste (Sudeco) e pelo Conselho Administrativo da Regio Integrada de
Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Coaride).
Outro problema em questo a gesto da prpria Ride/DF e seu lugar na
escala de priorizao na esfera poltica. Com uma grande inconstncia, desde a sua
criao, a priorizao desse espao como frum de debates acerca do planejamento
e articulao para aes conjuntas no territrio nunca foi efetivada. Passaram-se
quase sete anos sem que fosse sequer realizada uma reunio do conselho gestor,
o Coaride. A Ride tambm incapaz, pela prpria composio do conselho, de
gerir todas as funes pblicas constantes em seu rol de atribuies, estando mais
voltada, atualmente, a realizar emprstimos dos fundos de desenvolvimento para
o setor produtivo do que atenta s demandas metropolitanas de articulao em
servios como saneamento, sade, segurana e mobilidade.
Ao se analisar os documentos da evoluo da Ride/DF, fica patente a ausncia
de um planejamento integrado que observe as escalas de necessidades tanto da rea
metropolitana de Braslia quanto da dimenso regional. Em termos oramentrios,
comparativamente a outros instrumentos de desenvolvimento regional de gesto
da prpria Sudeco, igualmente se verifica pouca capacidade de aporte de recursos,

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 86

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O Espao Metropolitano do Distrito Federal: uma nova Ride

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mesmo com uma srie de incentivos dados pela CF/1988. Da, ento, ser a
Ride/DF um instrumento pouco efetivo, seja em termos de gesto metropolitana,
seja em termos de desenvolvimento regional (Sampaio et al., 2013).
3 A REA DE INFLUNCIA DO DF E A DINMICA METROPOLITANA

Sobre a dinmica regional, existem vrios estudos elaborados, desde a dcada de


1970, e que originaram algumas aes de planejamento integrado e norteiam
atualmente a discusso a respeito da formao territorial da Ride/DF e Entorno.
Portanto, aborda-se, aqui, resumidamente, a evoluo de estudos desde 1970
at o presente, no intuito de constituir-se arcabouo terico para embasamento
desta anlise.
A implantao da capital federal, em 1960, trouxe em seu bojo uma nova
dinmica migratria para a regio, obrigando o governo federal a repensar o
planejamento da rea. Inicialmente, a adoo do Fundo de Desenvolvimento do
Distrito Federal (Fundefe) previa a atuao conjunta do Banco Regional de Braslia
(BRB) e da Companhia de Desenvolvimento do Planalto Central (Codeplan) para a
implantao de projetos de interesse regional. Os recursos, entretanto, ficaram restritos
em sua aplicao ao DF, no criando os impactos necessrios (Fernandes, 1999).
Embalados pela temtica do desenvolvimento regional produzida no perodo,
o I Programa Nacional de Desenvolvimento (I PND) determinou a criao de
uma Regio Geoeconmica de Braslia em 1972. Entretanto, apenas a partir do
II PND, em 1975, que foi de fato elaborado o plano de ao e a definio da
rea geoeconmica.
Para tanto, foi criado grupo de trabalho composto por vrios rgos federais
e estaduais, no escopo do Programa de Desenvolvimento dos Cerrados da Regio
Centro-Oeste (Polocentro), que, em 1975, sob a coordenao da Sudeco, criou o
Programa da Regio Geoeconmica de Braslia (PERGEB), trazendo pauta de
discusso o desenvolvimento regional empreendido pela construo de Braslia.
O programa foi proposto para orientar o que havia sido defendido pelo
urbanista Lucio Costa quando sustentou que, uma vez implantada, Braslia induziria
o posterior surgimento de sua regio (Codeplan, 2013). Pretendia-se tornar a
regio mais equilibrada e homognea em relao ao DF, com investimentos em
emprego nos locais de origem de fluxo migratrio, expanso da produo agrcola
e implantao de equipamentos e servios nos municpios da regio.
Conforme estudos da Codeplan (Distrito Federal, 2000), a delimitao territorial
do PERGEB compreendia, alm do DF, noventa municpios dos estados de Gois
e Minas Gerais, dividindo a rea de influncia de Braslia em cinco reas (mapa 1).

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MAPA 1

Eixos de influncia do PERGEB (dcadas de 1980 e 1990)


1B 1990

1A 1980
Tocantins

Tocantins

Bahia

Bahia

Distrito
Federal

Gois

Eixos de influncia 1980


Cores/Anpolis
Distrito Federal
Influncia das BRs 040/050
Minerao
Vale do Paracatu
Vale do Paran

Gois

Eixos de influncia 1990

Minas Gerais

Escala aproximada: 2:500.000

Distrito
Federal

Cores/Anpolis
Distrito Federal
Influncia das BRs 040/050
Minerao
Vale do Paracatu
Vale do Paran

Minas Gerais

Escala aproximada: 2:500.000

Fonte: Ncleo de Geoinformao da Codeplan.

Como em 1970 nem todos os municpios e estados existiam como atualmente, na


representao cartogrfica aqui apresentada, as malhas municipal e estadual utilizadas
para confeco das reas correspondentes aos eixos de influncia do DF na dcada
de 1970 so as de 2010 (IBGE). Suas respectivas conformaes esto relacionadas
aos eixos descritos nas legendas dos mapas, correspondendo seguinte estrutura:
rea 1: eixo Ceres-Anpolis, na Rodovia Belm-Braslia;
rea 2: rea de influncia da BR 040/050, inserida nos polgonos formados
pelas Rodovias BR 040, BR 050, GO 010 e GO 330;
rea 3: rea de minerao, envolvendo Niquelndia, Uruau, Barro Alto
e Padre Bernardo;
rea 4: Borda do Paran, formada pelo polgono das Rodovias BR 01, BR
020, GO 112 e GO 118, incluindo por completo o Vale do Rio Paran; e
rea 5: rea dos municpios do Vale do Paracatu, envolvendo os municpios
localizados ao longo da Rodovia BR 251 e MG 188.
Ainda na dcada de 1980, estas reas passaram a ser estudadas a fim de se criar
escalas de planejamento em dimenses diferentes. J na dcada de 1990, elas passaram a
ser divididas em escalas de influncia de acordo com a ocupao territorial. Assim, trs escalas
de influncia foram desenhadas para as reas dos eixos anteriormente descritos (mapa 2):

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O Espao Metropolitano do Distrito Federal: uma nova Ride

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escala local: o DF;


escala de transio: rea de controle, integrada pelos municpios de
Planaltina, Padre Bernardo, Alexnia, Luzinia, Cristalina, Formosa,
Cabeceiras, Pirenpolis, Abadinia e Corumb de Gois; e
escala regional: demais municpios compreendendo os eixos
Ceres/Anpolis; rea de influncia das BRs 040 e 050; rea de minerao,
Vale do Paran e Chapado de Paracatu.
MAPA 2

Escalas de influncia do DF do PERGEB (dcada de 1990)

Tocantins

Bahia

Gois

Escalas de influncia 1990


Local
Regional
Transio
Escala aproximada: 2:500.000

Distrito
Federal

Minas Gerais

Fonte: Ncleo de Geoinformao da Codeplan.

Em 1981, nova definio foi dada para a rea do Entorno do DF,


incluindo apenas os municpios que estavam em rea de transio do PERGEB.
A institucionalizao dessa rea veio pela assinatura de protocolo de intenes
firmado entre os governos de DF, Gois e Minas Gerais.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

90

Durante as dcadas de 1980 e 1990, o crescimento da populao na regio foi


intenso, acelerando o processo de urbanizao. Com isso, houve grande fomento das
discusses sobre a delimitao territorial do espao metropolitano, culminando no
j citado Seminrio Alternativas de Gesto Territorial para o Aglomerado Urbano
de Braslia, que selecionou os municpios de Luzinia, Valparaso de Gois, Novo
Gama, Cidade Ocidental, Santo Antnio do Descoberto, guas Lindas de Gois,
Planaltina, Formosa, Padre Bernardo e Alexnia, que, juntos, conformariam
o espao metropolitano de Braslia. A seleo desses municpios foi adotada no
estudo Caracterizao e tendncias da rede urbana do Brasil (Ipea, 1999).
No sentido de analisar a dinmica de fluxos dentro da Ride/DF,
e caracterizar o grau de polarizao exercido por Braslia sobre os municpios que
a compem, a Codeplan apresentou o estudo Braslia e sua regio polarizada: perfil
socioeconmico e demogrfico da populao as relaes entre o Distrito Federal e
Entorno (Codeplan, 2003). Os resultados do levantamento permitiram a classificao
da regio em ts nveis de polarizao, de acordo com a intensidade dos fluxos:
regio I alta polarizao: guas Lindas de Gois, Cidade Ocidental,
Luzinia, Novo Gama, Santo Antnio do Descoberto e Valparaso de Gois;
regio II mdia polarizao: Abadinia, Alexnia, Cocalzinho de
Gois, Cristalina, Formosa e Planaltina; e

regio III baixa polarizao: gua Fria de Gois, Buritis, Cabeceira Grande,
Cabeceiras, Mimoso de Gois, Padre Bernardo, Pirenpolis, Una e Vila Boa.

Outro documento que trouxe grande contribuio para compreenso desse


espao foi o estudo Regies de influncia das cidades REGIC (IBGE, 2008).
O estudo apresenta as denominadas regies de influncia urbana, criando
uma hierarquia, de acordo com o grau de influncia dos centros urbanos. Esses
elementos so subsdios importantes para a delimitao dos espaos metropolitanos.
Segundo IBGE (2008), Braslia caracterizada como metrpole nacional,
importante centro polarizador, perdendo apenas para So Paulo e Rio de Janeiro, em
termos de influncia. Considerada como principal centro polarizador do desenvolvimento
territorial no interior do pas, a cidade se coloca frente de outras nove metrpoles
que, juntas, conformam o conjunto dos doze centros urbanos mais influentes do pas.
Ainda segundo IBGE (2008), a influncia que Braslia exerce sobre a regio
bem mais intensa nos municpios a ela conurbados, que compreendem o chamado
Entorno Metropolitano, envolvendo parte dos municpios que compem a Ride.
A sua rede de influncia, porm, vai muito alm dos municpios do seu entorno
imediato, abrangendo 298 municpios situados em Gois, noroeste de Minas
e oeste da Bahia e comanda, com So Paulo, as redes de Cuiab e Porto Velho,
o que amplia em muito a sua rea, atingindo, assim, Mato Grosso, Rondnia,
Acre e pequena parcela do Amazonas.

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O Espao Metropolitano do Distrito Federal: uma nova Ride

91

Dada a extenso da rede, com uma superfcie total de 1.760.734 km, de


se notar que as caractersticas e a intensidade dos fluxos e relaes estabelecidos
por Braslia sejam de natureza distinta entre os municpios que formam sua rea
de influncia, imediata, intermediria ou mais remota.
Os critrios de classificao utilizados se caracterizam pelo tamanho e densidade
populacional, o grau de urbanizao e a coeso interna da rea, dada pelos deslocamentos
da populao, em funo de servios, acesso ao mercado de trabalho, estudo, entre
outros, caracterizando as chamadas reas de Concentrao Populacional (ACPs).
A identificao da rea de influncia de um grande centro urbano, rea por ele polarizada
(hinterland), se d com base em algumas variveis importantes, tais como: os fluxos dirios
da populao para o trabalho (commuting), os deslocamentos para compras ou para obter
servios, o alcance dos meios de comunicao etc. Todas essas variveis podem/devem ser
utilizadas para a conformao de um dado espao em um territrio mais amplo.
A partir da definio das reas de influncia, obtm-se a rede urbana e, com esta, a
hierarquizao dos centros, medida essencial para fins de planejamento regional e
urbano. Com a hierarquizao, evitam-se desperdcios e duplicao de investimentos,
com o que se maximiza o potencial de retorno dos incentivos, por exemplo, para
o desenvolvimento industrial ou dos servios urbanos postos disposio das
administraes municipais e da populao (Magnago, 1995; e ONeill, 2013).

Com base nos critrios de classificao, no caso especfico do DF, o REGIC


aponta como sua ACP os municpios de guas Lindas de Gois, Cidade Ocidental,
Formosa, Luzinia, Novo Gama, Padre Bernardo, Planaltina, Santo Antnio do
Descoberto e Valparaso de Gois, bem prximo ao que j havia sido identificado
no estudo anterior, Delimitao do espao metropolitano de Braslia, com exceo
do municpio de Alexnia (que no faria parte da ACP).
J em 2009, foi apresentado, no Seminrio Estratgias para o Desenvolvimento
Sustentvel do DF e seu Entorno, matria elaborada pelo Instituto Brasiliense de Estudos
da Economia Regional (Ibrase) para o Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas do
Distrito Federal (Sebrae-DF) em 2008, que retoma a discusso de delimitao territorial
da Ride/DF realizada em 1999. Esse estudo defende como estratgia de desenvolvimento
a adoo de escalas para a realizao de um planejamento metropolitano e regional mais
efetivo. Para tanto, h a indicao de dez municpios j previstos no estudo do Neur,
como sendo os de carter metropolitano, e doze municpios com carter de relaes
regionais, considerando os 22 municpios da Ride/DF.
Corroborando com essa discusso, em 2013, o IBGE divulgou outro estudo
denominado Diviso urbano-regional, no qual constam as regies de influncia imediata,
intermediria e ampliada das metrpoles hierarquizadas pela rede urbana existente.
Nesse estudo, as regies ampliadas de articulao urbana so as escalas mais
abrangentes. Elas permitem visualizar, no territrio, os fluxos socioeconmicos no
processo contnuo de estruturao do territrio nacional (IBGE, 2013). Interessante

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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notar que as quatorze regies elencadas pelo IBGE demonstram as relaes de


comando das principais cidades, e esse comando no respeita as fronteiras das
Unidades da Federao (UFs).
As regies intermedirias de articulao urbana so resultado da subdiviso
das regies ampliadas. Possuem centros urbanos com capacidade de polarizar um
nmero grande de municpios no atendimento a bens e servios de alta complexidade.
Concentram atividades de gesto pblica e privada e articulam, na escala regional, rgos
e empresas privadas nos nveis de capital regional A, B e C e centro sub-regional A,
formando regies com centralidades medianas no conjunto da classificao e com
populao e rea de tamanhos que variam conforme a localizao (IBGE, 2013).
As regies imediatas de articulao urbana, conforme definio do prprio
rgo (IBGE, 2013, p. 6)
(...) possuem, de maneira geral, ligaes que refletem a acessibilidade e capacidade em
atender a demandas de amplitude mais restritas. As regies deste nvel refletem em grande
parte a rea vivida pela populao e seu deslocamento cotidiano para fornecimento
e busca de bens e servios corriqueiros (como servios de advocacia, contabilidade,
oftalmologia, ortopedia e busca de bens como geladeiras, televises e automveis).

Ao tratar da influncia do DF, o estudo classifica 24 municpios na rea de influncia


imediata de Braslia, sendo apenas dezesseis pertencentes atual configurao da Ride:
Planaltina, Cidade Ocidental, Padre Bernardo, Formosa, Luzinia, Valparaso de Gois,
guas Lindas de Gois, Cabeceiras, Cristalina, Mimoso de Gois, Novo Gama, Santo
Antnio do Descoberto, Vila Boa, gua Fria de Gois e, por Minas Gerais, Una e Buritis.
Na regio de influncia intermediria, encontra-se um total de 49 municpios,
j includos os 24 da rea imediata. Curiosamente, os municpios da regio ampliada
so os mesmos 49 da rea de influncia intermediria.
Retomando a questo do planejamento territorial e desenvolvimento regional, a
Codeplan realizou alguns seminrios trazendo pauta essa discusso. Mais recentemente,
em 20 de novembro de 2012, no encerramento do Seminrio Perspectivas para o
Desenvolvimento da rea Metropolitana de Braslia, realizado na Universidade dos
Correios, foi celebrado um acordo de cooperao tcnica firmado entre o governo do DF,
governo do estado de Gois e municpios, para realizao da Pesquisa Metropolitana por
Amostra de Domiclios (PMAD), em um importante esforo de articulao federativa.
Em 2013, a Codeplan instituiu e levou a campo a PMAD, com o objetivo
de conhecer, entender e explicar o que se passa na rea de influncia direta de
Braslia. Para definir a rea de atuao da PMAD, a Codeplan baseou-se nos estudos
anteriores, principalmente do Neur/UNICAMP e do levantamento e identificao
de adensamentos populacionais realizados por setores censitrios considerados
urbanos. Os municpios pesquisados foram: guas Lindas de Gois, Alexnia, Cidade
Ocidental, Cocalzinho de Gois, Cristalina, Formosa, Luzinia, Novo Gama, Padre
Bernardo, Planaltina, Santo Antnio Descoberto e Valparaso de Gois (mapa 3).

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O Espao Metropolitano do Distrito Federal: uma nova Ride

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MAPA 3

Setores censitrios utilizados na amostra da PMAD 2013

Malha municipal 2010/IBGE.


Escala aproximada: 1:100.000

Fonte: Ncleo de Geoinformao da Codeplan.

Com a realizao da PMAD, a Codeplan buscou evidenciar a existncia de uma


dinmica metropolitana entre Braslia e os municpios goianos prximos, fenmeno que pde
ser identificado em diversas publicaes. Alm disso, com a pesquisa, foi possvel observar
muitos elementos que revelam as relaes de interdependncia existentes no territrio.
A evoluo populacional uma varivel importante para caracterizao do
territrio. Ao analisar a tabela 1, flagrante o crescimento populacional ocorrido na
regio durante as ltimas quatro dcadas. Contando apenas os municpios goianos

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

94

prximos Braslia, considerados integrantes de uma virtual rea metropolitana


(PMAD 2013), no perodo de 1980, a regio j se consolidava em um espao
metropolitano, com uma populao saindo de 637 mil habitantes para 1,373
milho, um incremento de 735.632 pessoas nesse perodo.
TABELA 1

Evoluo da populao total da rea metropolitana de Braslia e Ride/DF


Ano

Municpio

Estimativa

1960

1970

1980

1991

2000

Buritis - MG1

9.810

15.429

18.417

20.396

22.737

Cabeceira Grande - MG1

5.920

6.453

6.774

46.306

52.303

67.885

69.612

70.033

77.565

81.693

8.436

7.772

9.030

9.402

11.452

15.757

17.326

3.976

4.469

5.090

5.395

3.148

4.056

4.993

6.464

6.758

7.354

7.717

13.909

18.439

20.212

19.663

9.679

10.361

10.829

Una - MG1
Abadinia - GO1
gua Fria de Gois - GO1
Cabeceiras - GO1
Corumb de Gois - GO1
Mimoso de Gois - GO1
Pirenpolis - GO1

2010

2013
23.979

3.750

2.801

2.685

2.730

26.735

32.065

29.329

25.056

21.245

23.006

24.111

Vila Boa - GO1

3.287

4.735

5.246

guas Lindas de Gois - GO 1, 2, 3

105.746

159.378

197.530

8.022

9.390

12.116

16.472

20.047

23.814

25.392

40.377

55.915

70.832

Alexnia - GO 1, 2, 3
Cidade Ocidental - GO 1, 2, 3

14.626

17.407

21.623

Cristalina - GO 1, 2, 3

9.172

11.600

15.977

24.937

34.116

46.580

51.183

Formosa - GO 1, 2, 3

21.708

28.874

43.297

62.982

78.651

100.085

108.466

Luzinia - GO 1, 2, 3

27.444

32.807

92.817

207.674

141.082

174.531

189.225

74.380

95.018

102.949

Padre Bernardo - GO 1, 2, 3

4.637

8.381

15.855

16.500

21.514

27.671

31.705

Planaltina - GO 1, 2, 3

6.123

8.972

16.178

40.201

73.718

81.649

87.423

35.509

51.897

63.248

73.023

Cocalzinho de Gois - GO 1, 2, 3

Novo Gama - GO 1, 2, 3

Santo Antnio do Descoberto GO 1, 2, 3

94.856

132.982

168.961

Braslia - DF 1, 2

140.164

537.492

1.176.908

1.601.094

2.051.146

2.570.160

2.789.761

Periferia metropolitana

77.106

100.024

196.240

404.275

751.010

978.278

1.128.312

rea metropolitana de Braslia

217.270

637.516

1.373.148

2.005.369

2.802.156

3.548.438

3.918.073

Ride/DF

315.804

761.961

1.520.026

2.161.709

2.958.196

3.724.181

4.103.873

Valparaso de Gois - GO

1, 2, 3

Fonte: Censos Demogrficos 1960 a 2010/IBGE e estimativas de IBGE e PMAD, em 2013.


Nota: 1 Estimativa do IBGE, em 2013.

2
Estimativa da PMAD, em 2013.

3
Municpios da rea metropolitana de Braslia (AMB).

No decorrer da dcada de 1990, o processo de crescimento foi intenso, de forma


que, em 2000, Braslia englobou com os municpios adjacentes uma populao de 2,802
milhes de habitantes e alcanou 3,548 milhes, em 2010. Em 2013, a populao
estimada era de 3,918 milhes (IBGE, 2013; Codeplan, 2013). Considerando apenas
os doze municpios que compem esse espao, a periferia metropolitana de Braslia,
em 2010, atingiu 978 mil habitantes e atualmente j passa de 1 milho (tabela 1).

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O Espao Metropolitano do Distrito Federal: uma nova Ride

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O fomento questo metropolitana embasou a instituio do grupo de trabalho


da RM, no mbito da no Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES)
do governo do DF, o que revela a intencionalidade de uma maior integrao das aes
governamentais entre o DF e a sua rea de influncia. Ressalta-se, ainda, que, em
2013, a Secretaria de Estado do Entorno do Distrito Federal recebeu a denominao
de Secretaria de Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Distrito Federal.
Nesse mesmo ano, foi discutido, na sesso de Dilogos CDES/DF, o
desenvolvimento integrado e as diretrizes para a RM, com foco na abordagem da
escala metropolitana: critrios territoriais, econmicos e sociais.
4 PROJETO DE AMPLIAO DA RIDE: ESCALA METROPOLITANA E REGIONAL

A temtica da delimitao territorial da Ride/DF foi pauta do Congresso Nacional,


em 2013, com o PLS no 410/2012 solicitando a ampliao de sua rea de abrangncia.
A justificativa para o PLS que a Ride trata de um complexo geoeconmico
nico, mas no estanque: com o crescimento do produto interno bruto (PIB) do DF,
h mais municpios sob sua influncia econmica. Esses municpios, portanto, devem
tambm ser integrantes da Ride/DF. Foi sugerida pelo PLS, a ttulo dessa reviso,
a incluso dos municpios de Alto Paraso, Flores de Gois e So Joo dAliana.
Tendo como base a atual discusso a respeito dessa ampliao, a Codeplan
divulgou nota tcnica na qual defendeu, conforme o abordado pelo Senado Federal,
que a Ride/DF tenha revista a sua delimitao territorial.
Convergindo com essa discusso foram apresentadas as escalas metropolitana e
regional sugeridas pela Codeplan. Ressaltou-se que a delimitao da Ride/DF, da forma
como foi instituda pela LC no 94/1998, no levou em considerao apenas critrios
tcnicos revelados em diversos estudos aqui apontados e terminou por englobar, numa
mesma regio de planejamento, municpios que mantm com o DF relaes de natureza
nitidamente metropolitanas, com outros que estabelecem relaes de natureza regional.
Assim, diante da necessidade de organizao e planejamento integrado da regio,
que se configurou com a transferncia da capital nacional para o hoje territrio do DF,
bem como da necessidade de solucionar a lacuna no tocante a gesto metropolitana,
a Codeplan defende a existncia de duas escalas de planejamento para a regio em
anlise, que atendam as peculiaridades do territrio.
Segundo Moura (2009),
(...) as escalas de planejamento institucionalizadas so (ou deveriam ser) plataformas
de integrao das polticas pblicas. Mas teoricamente a escala geogrfica deve ser
compreendida como uma instncia socialmente construda, em contnuo e dinmico
processo histrico de escalonamento e reescalonamento, mutvel a partir de contestaes
sociopolticas, sendo uma dimenso constitutiva dos processos socioespaciais, como
resultado de tenses que existem entre foras estruturais e prticas de agentes sociais.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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(...) Para Swyngedouw (2004) as escalas espaciais no so fixas, mas perpetuamente


redefinidas, contestadas e reestruturadas em termos de sua extenso, contedo,
importncia relativa e inter-relaes. A contnua transformao, acomodao e
reorganizao de escalas espaciais constitutiva das estratgias sociais e serve como
arena para conflitos sociais e lutas poltico-econmicas (Moura, 2009, p. 72-73).

A proposta sugerida pela Codeplan foi de ampliao da Ride/DF, delimitando


uma escala metropolitana no seu interior e outra de carter regional, abrangendo
municpios que formam um complexo geoeconmico e social, por possurem fluxos
socioeconmicos abrangentes e estruturantes na regio. A proposta baseou-se no
estudo do IBGE (2013) e adotou os seguintes critrios para delimitao do territrio:
os municpios abrangidos pela delimitao baseada na Diviso
urbano-regional, em sua regionalizao ampliada de articulao
urbana, formao final; e
a insero das microrregies correspondentes a esses municpios nos
estados que hoje j compem a Ride/DF.
A proposta exclui, portanto, apenas quatro municpios do Tocantins, delimitados
pelo estudo Diviso urbano-regional como sendo da rea de influncia ampliada de
Braslia, apresentando a delimitao de cinco microrregies, conforme mapa 4.
MAPA 4

Delimitao territorial: Ride/DF ampliada, proposta pela Codeplan (2013)


Ride ampliada

Ride/DF
Microrregies
Una
Paracatu
Chapada dos Veadeiros
Vo do Paran
Entorno de Braslia
Distrito Federal
Escala aproximada: 1:300.000

Fonte: Ncleo de Geoinformao da Codeplan.

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O Espao Metropolitano do Distrito Federal: uma nova Ride

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4.1 Municpios da escala metropolitana

Na questo dos municpios considerados como metropolitanos, aqui entendidos


como aqueles com trocas de fluxos constantes, compartilhando servios e mercado
de trabalho, nota-se que os estudos anteriormente abordados, mesmo estando
distantes no tempo e utilizando metodologias diferenciadas na sua elaborao,
demonstram a existncia de oito municpios que, invariavelmente, tm sido apontados
como altamente polarizados por Braslia, constituindo parte de sua virtual rea
metropolitana. So eles: guas Lindas de Gois, Cidade Ocidental, Formosa,
Luzinia, Novo Gama, Planaltina, Santo Antnio do Descoberto e Valparaso de Gois.
J a dinmica dos municpios de Padre Bernardo, Cocalzinho de Gois
e Cristalina com o DF distinta. Muito embora a sede municipal possua um
menor grau de interao com o DF, h, no territrio desses municpios, enclaves
territoriais altamente polarizados por Braslia, como pode ser observado no mapa 5,
que apresenta o adensamento populacional por setores censitrios.
MAPA 5

Adensamento populacional na malha censitria da AMB

reas restritas
Densidade demogrfica
At 69 hab./km2
De 70 a 200 hab./km2
De 201 a 1.000 hab./km2
Acima de 1.001 hab./km2
rea urbana institucional
(governamental, indstria e comrcio)
Escala aproximada: 1:100.000
Fonte: Ncleo de Geoinformao da Codeplan.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

Em funo do DF, os enclaves foram constitudos bem distante das sedes


municipais, atendendo a necessidade de acesso habitao, inclusive de pessoas do
prprio DF. Sob essa perspectiva, a PMAD, realizada pela Codeplan em 2013, apontou
que grande parte desses municpios utiliza os servios de sade do DF, principalmente os
distritos e aglomerados urbanos mais prximos de Braslia. Conforme dados da pesquisa,
83,36% dos moradores de Campos Lindos (Cristalina/GO) buscam atendimento nas
Regies Administrativas (RAs) de Planaltina e So Sebastio; 61,53% dos residentes
de Girassol/Edilndia (Cocalzinho de Gois/GO) vo a Ceilndia; 86,77% do Jardim
ABC (Luzinia/GO) procuram as RAs de So Sebastio e Braslia (Plano Piloto) e
94,13% de Monte Alto (Padre Bernardo/GO) dirigem-se a Brazlndia.
A PMAD tambm demonstrou que os percentuais dos que trabalham no
DF so expressivos. No Jardim ABC (Cidade Ocidental/GO) so 3.164 pessoas
(68,69%); em Monte Alto (Padre Bernardo/GO) alcana 2.491 pessoas (56,26%);
no Jardim Ing (Luzinia/GO), 15.367 pessoas (48,53%); e em Girassol/Edilndia
(Cocalzinho de Gois/GO) so 1.448 pessoas (41,16%). Apenas Campos Lindos
(Cristalina/GO) com 315 pessoas (10,02%) no apresenta uma grande expresso
de moradores que trabalham no DF.
Como o trabalho condiciona algumas atividades, at por questes de
dificuldade de deslocamento, segundo a PMAD, em Monte Alto, 87,28% utilizam
a rede bancria do DF; em Campos Lindos, 84,07%; e no Jardim ABC, 46,65%.
Essa dinmica referente aos servios de sade e ao deslocamento para o trabalho
no DF, revelada pela PMAD, justifica a relao de integrao dos trs municpios
(Padre Bernardo, Cocalzinho de Gois e Cristalina) rea metropolitana de Braslia.
E, por fim, justifica-se a incluso do municpio de Alexnia, como parte
dos doze que compem a rea metropolitana de Braslia, por ser um importante
conector entre o DF e sua regio de influncia imediata e a regio de influncia de
Anpolis, sendo interessante observar sua dinmica, no obstante apresente fluxos
menos intensos com o DF.
Outro aspecto a ser observado o fluxo de passageiros na regio, que revela o grau
de integrao e dependncia desses municpios em relao capital. De acordo com a
Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), que regula a prestao desse tipo
de servio na regio, o transporte semiurbano aquele que, embora prestado em reas
urbanas contguas, com caractersticas operacionais tpicas de transporte urbano, transpe
os limites de permetros urbanos, em reas metropolitanas e aglomeraes urbanas.
Conforme os dados da Pesquisa Operacional de Oferta e Demanda de Passageiros
em linhas interestaduais, fornecidos pela ANTT (Brasil, 2010), os deslocamentos
semiurbanos demonstram a polarizao exercida por Braslia sobre os municpios da

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AMB, contabilizando em volume anual mais de 81 milhes de passageiros, em viagens


dirias de ida e volta, com 551 linhas na regio o maior volume de deslocamento
semiurbano do pas (tabela 2). A pesquisa foi realizada apenas nas linhas regulares,
contabilizando somente os deslocamentos realizados em nibus.
Nota-se que os municpios que apresentam maior nmero de passageiros
concentram-se no eixo sul, causando grande impacto no sistema virio do DF,
aumentando o tempo de deslocamento entre casa e trabalho. A dificuldade de
mobilidade urbana posiciona o DF em quarto lugar no ranking dos maiores tempos
gastos em deslocamentos, atrs apenas de So Paulo, Rio de Janeiro e Recife.
TABELA 2

Fluxo de passageiros entre o DF e os municpios de sua periferia metropolitana (2010)


Municpios

Fluxo anual
passageiros de
nibus (ida e
volta)1

Fluxo dirio
passageiros
de nibus

nibus/total
(%)

Fluxo dirio de
pessoas por
outros meios

Fluxo total
dirio

Populao
em 2010

Populao economicamente
ativa (PEA) estimada
(54,0%)

guas
Lindas

23.016.497

46.033

70

19.728

65.761

159.378

86.064

Valparaso

13.052.624

26.105

50

26.105

52.210

132.982

71.810

Cidade
Ocidental

5.957.101

11.914

60

7.943

19.857

55.915

30.194

Planaltina

8.743.716

17.487

65

9.416

26.903

81.649

44.090

Santo
Antonio do
Descoberto

6.817.179

13.634

70

5.843

19.477

63.248

34.154

Novo
Gama

11.061.953

22.124

65

11.913

34.037

95.018

51.310

Luzinia

10.777.663

21.555

60

14.370

35.925

174.531

94.247

1.133.928

2.268

70

972

3.240

17.407

9.400

441.913

884

30

2.063

2.947

100.085

54.046

Cocalzinho
Formosa

28.381

57

30

133

190

46.568

25.147

Subtotal

Cristalina

81.030.955

162.062

62

98.486

260.548

926.781

500.462

Padre
Bernardo

n.d.

n.d.

70

27.671

14.942

Alexnia

n.d.

n.d.

60

Total

23.814

12.860

978.266

528.264

Fonte: ANTT.
Nota: 1 Clculo de dias teis: 365 dias 104 (sbados e domingos) 11 (feriados) = 250 dias.
Obs.: 1. Taxa de desemprego PM = 15,5%.

2. n.d. = no disponvel.

4.2 Municpios da escala regional

A fundamentao para essa nova delimitao, conforme proposta da Codeplan,


se justifica por vrias razes: se por um lado os municpios adjacentes a Braslia se
caracterizam pela forte influncia da capital, por outro, os municpios no

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

100

metropolitanos (rea de influncia menos imediata) apresentam grande fragilidade


na estrutura econmica, a maioria com baixa capacidade de arrecadao e,
consequentemente, de investimento.
O baixo grau de desenvolvimento regional revela uma ampla gama de problemas
para esses municpios, que compromete o desenvolvimento das potencialidades
econmicas do territrio. E se os problemas so de natureza distinta, eles se
aproximam na dimenso e na urgncia demandada pela populao para resolv-los.
Considerando esses aspectos, a Codeplan sugere a ampliao da Ride/DF para as
microrregies supracitadas e classifica os doze municpios mencionados, anteriormente, na
escala metropolitana, ficando os demais na escala regional. Essa classificao foi apresentada
em nota tcnica produzida pela Codeplan e discutida no mbito do CDES/DF.5
Aqui, mais uma vez, a partir dos dados de fluxo anual de passageiros dos
municpios da Ride/DF em linhas interestaduais semiurbanas, possvel identificar
que, dos 22 municpios da Ride/DF, apenas dez tm registro da operao dessas linhas,
consistindo em mdia e alta intensidade de fluxo dirio. Com relao aos municpios
de Padre Bernardo e Alexnia, onde a sede ultrapassa os 75 quilmetros e, portanto,
no apareceram nesta pesquisa, ambos compem a AMB por razes distintas. Assim,
comprova-se que dez municpios da Ride/DF no tm fluxos dirios com o DF.
Os deslocamentos dirios so meios de integrao com o DF, principalmente em
se tratando de trabalho, estudo e servios. No caso em anlise, evidencia-se o baixo
grau de integrao desses municpios. Outros fatores, como conurbao, populao
e densidade demogrfica, so varveis que ajudam a diferenciar essa caracterizao.
Considerando essas variveis, a Codeplan classifica em escala regional os
municpios componentes das microrregies de Una e Paracatu, em Minas Gerais,
e Chapada dos Veadeiros, Vo do Paran e Entorno de Braslia, em Gois.
5 CONSIDERAES FINAIS

Ao analisar os estudos que reportam dinmica territorial da Ride/DF, considera-se


um grande mrito a rediscusso de sua delimitao. A busca por respostas de um
arranjo que responda s questes metropolitanas e regionais vai bem alm da
definio de escalas. Estas, porm, quando institucionalizadas, servem de plataforma
para implantao das polticas pblicas.
O PLS no 410/2012 trouxe a discusso da ampliao da Ride/DF, por se tratar
de uma rea econmica contnua e apresentar relaes de interdependncia com
Braslia, justificando com isso a incluso de mais cinco municpios. Entretanto,
5. Disponvel em: <http://www.codeplan.df.gov.br/images/CODEPLAN/PDF/Pesquisas%20Socioecon%C3%B4micas/
Desenvolvimento%20Regional/2013/NOTA%20T%C3%89CNICA%20-%20A%20%C3%81REA%20DE%20
INFLU%C3%8ANCIA%20DE%20BRAS%C3%8DLIA%20E%20PROPOSTA%20DE%20AMPLIA%C3%87%C3%83O.pdf>.

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101

no possvel fazer a ampliao da Ride com base em apenas critrios polticos,


cabendo, antes, uma anlise tcnica da dinmica urbano-regional, conforme a
evoluo apresentada neste captulo.
Hoje, a Ride/DF no capaz de atender ao planejamento metropolitano, por
estar abrigada sob a gide de uma agncia de fomento, a Sudeco, que no possui
poder decisrio nem capacidade de gesto para executar as polticas compreendidas
no seu escopo, conforme a LC no 94/1998 e seu decreto regulador no 7.469/2011.
Essa vertente tambm sugere um redesenho, ou outra forma de articulao que
atenda de forma mais eficaz as demandas do territrio. O verdadeiro papel da Ride/DF
no planejamento das aes governamentais suscita mais que compromisso legal.
A reflexo feita no decorrer deste captulo aprofunda o entendimento de que os
problemas de natureza distinta devam ser tratados em instncias distintas. sabido,
a partir de vrios instrumentos de anlise, sobretudo os produtos que antecederam
este estudo fruto do Projeto Governana Metropolitana no Brasil Rede Ipea ,
que o desenho institucional da Ride/DF no funciona efetiva e eficazmente como
plataforma de integrao das polticas pblicas no territrio e que, embora tenha
avanado um pouco no dilogo federativo, ainda h muito por fazer.
Analisando esses aspectos, fica patente a necessidade de, alm da ampliao da
Ride, para que atenda ao carter de desenvolvimento do complexo geoeconmico
proposto pelo constituinte, que ela se subdivida em duas escalas que atendam a
dimenses distintas, porm complementares, em relao ao planejamento regional:
uma rea metropolitana, composta pelo DF mais os municpios de
Alexnia, guas Lindas de Gois, Cidade Ocidental, Cocalzinho de Gois,
Cristalina, Formosa, Luzinia, Novo Gama, Padre Bernardo, Planaltina,
Santo Antnio do Descoberto e Valparaso de Gois; e
uma rea de desenvolvimento regional, composta pelos municpios
componentes das microrregies de Una e Paracatu, em Minas Gerais;
Chapada dos Veadeiros, Vo do Paran e Entorno de Braslia, em Gois,
alm do prprio DF.
Com ambas as dimenses inseridas em uma proposta de planejamento integrado
que contemple as diferentes necessidades das escalas regional e metropolitana, seria
possvel prover os estmulos necessrios ao desenvolvimento dessa regio, criando
os mecanismos necessrios ao processo de formulao e implantao de polticas
pblicas nas duas escalas.
Espera-se, com essas recomendaes, contribuir para o entendimento de que
essa subdiviso medida essencial para fins de planejamento urbano e regional,
embasada nos vrios estudos aqui apresentados e que apontaram para a delimitao

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

102

de um espao urbano. E se, por um lado, as medidas escalares no so suficientes


para responder s demandas territoriais, por outro, a identificao do territrio
essencial para o desenvolvimento de suas potencialidades e, consequentemente,
para o enfrentamento das fragilidades de cada um dos entes envolvidos.
REFERNCIAS

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil.


Braslia, DF, 1988.
______. Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). Pesquisa operacional
de oferta e demanda de passageiros. Braslia, 2010.
______. Ministrio da Integrao Nacional. Secretaria de Desenvolvimento Regional.
Regies Integradas de Desenvolvimento RIDEs. Disponvel em: <http://www.
integracao.gov.br/web/guest/regioes_integradas_rides>. Acesso em: 29 jan. 2014.
CODEPLAN COMPANHIA DE PLANEJAMENTO DO DISTRITO
FEDERAL. Braslia e sua regio polarizada: perfil scio-econmico e demogrfico
da populao relaes entre o Distrito Federal e entorno. Braslia: Codeplan, 2003.
______. Pesquisa metropolitana por amostra de domiclios. Braslia:
Codeplan, 2013.
DISTRITO FEDERAL. Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano
e Habitao (SEDUH) ENCONTRO DE DEMOGRAFIA DA REGIO
CENTRO-OESTE E TOCANTINS, 2., 1999, Braslia. Anais... Braslia: SEDUH,
Subsecretaria de Poltica Urbana e Informao, 2000. (Cadernos de Demografia, n. 13).
FERNANDES, D. M. Notas para os Programas para a Regio Geoeconmica
de Braslia. So Paulo: UNICAMP, 1999. Disponvel em: <http://www.nepo.
unicamp.br/textos/publicacoes/livros/migracao_urbanas/02pronex_03_Notas_
sobre_Programas.pdf>. Acesso em: 29 jan. 2014.
IBGE INSTITUDO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA.
Regio de influncia das cidades REGIC 2007. Rio de Janeiro: IBGE, 2008.
______. Diviso urbano-regional. Rio de Janeiro: IBGE, 2013.
IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Caracterizao
e tendncias da rede urbana do Brasil. So Paulo: UNICAMP, 1999.
MAGNAGO, A. A. A diviso regional brasileira: uma proposta de reviso
bibliogrfica. Revista brasileira de geografia, Rio de Janeiro, v. 57, n. 4,
p. 1-163, out./dez. 1995.

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O Espao Metropolitano do Distrito Federal: uma nova Ride

103

MOURA, R. Arranjos urbano-regionais no Brasil: uma anlise com foco


em Curitiba. Tese (Doutorado) Programa de Ps-Graduao em Geografia,
Universidade Federal do Paran, Curitiba, 2009.
ONEIL, M. M. V. C. Consideraes sobre identificao e delimitao de reas
metropolitana. Rio de Janeiro: IBGE, 2013.
SAMPAIO, C. S. et al. Arranjos institucionais de gesto metropolitana: o caso da
Ride/DF. In: COSTA, M. A.; TSUKUMO, I. T. L. (Org.). Quarenta anos de
regies metropolitanas no Brasil. Braslia: Ipea, 2013. p. 233-252.

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CAPTULO 5

O RURAL NA METRPOLE: A IMPORTNCIA DA AGRICULTURA


FAMILIAR NA REGIO METROPOLITANA DE CURITIBA1
Anael Pinheiro de Ulha Cintra2
Angelita Bazotti3

1 INTRODUO

Este captulo se prope a discutir a agricultura familiar na Regio Metropolitana de


Curitiba (RM de Curitiba). No se pode negar que debater o tema da agricultura
dentro de uma RM algo instigante. Como uma regio preponderantemente
urbana se relaciona e d espao para a agricultura? Como esses dois mundos se
dinamizam? E, ainda, ser que possvel falar em dois mundos? Ou uma realidade
complexa que se complementa?
A RM de Curitiba composta por 29 municpios, ocupando uma rea de
16.581 quilmetros quadrados 8,3% de rea urbana (IBGE, 2010). No territrio
rural residem 268 mil habitantes, correspondendo a 17% da populao do Paran.
A rea desta RM equivale a 8% do total do estado, porm o local de moradia de
33% da populao urbana paranaense.
A populao urbana da RM de Curitiba se concentra em Curitiba (59%), com
uma densidade de 4.027 hab./km2. Nas reas de concentrao da populao (ACP),4
residem 37%, e o restante abriga 4%, com uma densidade de 1.341 hab./km2
e 841 hab./km2, respectivamente. A populao rural da RM de Curitiba reside
majoritariamente nos 69% restantes, com uma densidade de 11 hab./km2; na ACP
residem 31%, contando com uma densidade de 31 hab./km2.
A RM de Curitiba possui aproximadamente 44% de sua rea ocupada por
estabelecimentos agropecurios (IBGE, 2009), valores superiores aos observados
nas RMs de So Paulo (14%) e Rio de Janeiro (19%), o que demonstra a grande
1. Os autores agradecem as observaes crticas de Paulo Roberto Delgado, Rosa Moura e Thas Kornin.
2. Pesquisador do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes), engenheiro agrnomo e
doutor em sociologia na Universidade Federal do Paran (UFPR).
3. Pesquisadora do Ipardes. Sociloga, doutoranda do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Rural
(PGDR/UFRGS).
4. As ACPs so definidas como grandes manchas urbanas de ocupao contnua, caracterizadas pelo tamanho e densidade
da populao, pelo grau de urbanizao e pela coeso interna da rea, dada pelos deslocamentos da populao para
trabalho ou estudo. As ACPs se desenvolvem ao redor de um ou mais ncleos urbanos, em caso de centros conurbados,
assumindo o nome do municpio da capital, ou do municpio de maior populao (IBGE, 2008, p.12).

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

106

potencialidade para a produo agrcola e de alimentos que se alia proximidade


de um grande e diverso mercado consumidor, capaz de absorver diferentes nichos
produtivos, como orgnicos e agroecolgicos, entre outros.
Atualmente, entende-se que a agricultura no est ligada somente ao meio
rural, dado que se fala em agricultura urbana5 (Meira et al., 2010; Morgan, 2010;
Silva e Lopes, 2010), porm ela ainda eminentemente rural.
Discutir a agricultura metropolitana de extrema importncia, pois quando se
pensa em RM o urbano que salta aos olhos, inclusive dos planejadores pblicos.
Dessa forma, a gesto pblica e as polticas na RM de Curitiba so voltadas para o
urbano, fazendo com que o rural fique invisibilizado. Dias e Santos (2012) apontam
que as polticas pblicas excludentes fizeram com que o rural metropolitano
se constitusse de formas singulares e a falta de polticas pblicas adequadas e
integradas agricultura familiar tem conduzido a um quadro de superexplorao
dos potenciais naturais, como uma estratgia de sobrevivncia em resposta a presso
do mercado agrcola (op cit., 247).
Busca-se dar espao para o rural e para a agricultura existente na RM no sentido
de contribuir para o debate acerca das perspectivas de desenvolvimento econmico,
ambiental e social, no interior desse territrio, e, dessa forma, provocar a reflexo
do que deve envolver um processo de planejamento e governana metropolitana.
Finalmente, tendo em vista que os dados do Censo Agropecurio 2006 foram
pouco explorados para a RM de Curitiba, ainda h espao para investigar o perfil
dos produtores e dos estabelecimentos. Eles produzem para comercializar, para
autoconsumo ou so moradores rurais?
2 A RM DE CURITIBA BREVE APRESENTAO
2.1 Uma regio pouco metropolitana

Uma das motivaes para conhecer a agricultura metropolitana a discusso sobre


as reas periurbanas e rurais da RM de Curitiba. Diversos trabalhos trazem esse
debate (Firkowski, 2012; Pereira, 2013), ressaltando a existncia dos espaos no
urbanos que compem a RM.
Pereira (2013) resgata a histria da discusso sobre periurbanizao, destacando
que este conceito sempre esteve ligado ideia de interface entre meio rural e urbano,
5. A agricultura urbana a prtica de culturas agrcolas em torno e em reas urbanas. A terra utilizada pode ser privada,
pblica ou residencial. Dedica-se, especialmente, produo de alimentos, contribuindo para a segurana e soberania
alimentar. O Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) possui um projeto intitulado Agricultura Urbana que estimula
a produo orgnica de alimentos nas grandes cidades, aproveitando as reas ociosas nas regies metropolitanas para
promover o plantio de hortalias, ervas medicinais, ervas aromticas, plantas ornamentais, criao de pequenos animais
e instalao de miniagroindstrias. Um exemplo interessante de agricultura urbana em uma cidade metropolitana o
desenvolvido no municpio de Contagem, no estado de Minas Gerais (Conti e Bazotti, 2013).

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O Rural na Metrpole: a importncia da agricultura familiar na Regio Metropolitana


de Curitiba

107

a questo das franjas do urbano. Segundo Mc Gregory et al. (2006), a interface


periurbana um espao de contato no qual convivem aspectos urbanos e rurais.
Poderiam ser entendidos como espaos de transio, hbridos, um misto de espaos
urbanos entremeados por espaos rurais.
Considerar o periurbano como elemento constitutivo de uma regio integrada,
tal como uma RM, extrapola as comutaes urbanas e se pe na emergncia das
relaes urbano-rurais. necessrio reapreciar a posio do rural no processo de
planejamento integrado, considerando o seu papel na disponibilizao de reas para
o crescimento da mancha metropolitana, sua funo de depositria dos recursos
ambientais. Reconsiderar seu papel na manuteno do equilbrio ambiental, seus
servios de lazer e, sobretudo, no abastecimento da regio de produtos agropecurios
diversos (Pereira, 2013).
O autor explicita a diversidade da formao da RM de Curitiba, dando
destaque para rural, urbano e o misto destes espaos.
Para o caso concreto da rea de estudo, no entanto, entende-se que a RMC se
caracteriza como uma regio metropolitana institucionalizada, como rea de
planejamento, que contm esse fenmeno metropolitano, capitaneado por Curitiba
e complementado por muitos de seus municpios do entorno, alm de amplas reas
rurais, pequenos ncleos urbanos locais, bem como reas de composio mista, de
fragmentos urbanos e interstcios rurais periurbano, todos esses ligados por um
preceito legal que preconiza o planejamento integrado, com base na noo de funo
pblica de interesse comum (Pereira, 2013, p. 50).

Firkowski (2012) em seu artigo Por que as regies metropolitanas no Brasil so


regies mas no so metropolitanas analisa as justificativas usadas para a criao das
RMs no Paran. Entre elas destacam-se a recorrncia de expresses como gesto
regional; crescimento ordenado; planejamento integrado; valorizao de culturas e
tradies; e atendimento s necessidades do municpio (Firkowiski, 2012, p. 27).
Em diversas proposies, salienta-se, inclusive, a economia de base agropecuria como
justificativa para a formao das RMs. As fundamentaes poucas vezes do destaque
para a integrao econmica e social existente ou para a dimenso urbana e ignoram
justificativas como a existncia de problemas urbanos em comum que necessitem de
solues conjuntas que seriam justificativas mais aceitas na sociedade internacional
para formao de RMs. A autora entende que o elemento motivador das proposies
a constituio de um recorte regional que permita aos municpios estabelecer uma
dinmica na qual todos possam interagir e ganhar em conjunto (Firkowski, 2012, p. 28).
Essas justificativas diferem daquelas observadas em outros pases, onde se
destaca, como fundamento da delimitao de uma regio metropolitana,
o pressuposto de contiguidade espacial entre parte dos municpios envolvidos
no processo e de integrao socioeconmica, alm de um conjunto de critrios

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 107

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

108

funcionais ou morfolgicos que se repetem em praticamente todos os casos, sendo


os mais relevantes: patamar mnimo de populao, densidade e movimentos
pendulares (Firkowski, 2012, p. 34).

Considerando os elementos que justificam as RMs do Paran, os reconhecidos


espaos rural e periurbano que compem a RM de Curitiba, torna-se pertinente o
estudo dos estabelecimentos agropecurios e dessa populao que habita a regio
rural metropolitana e/ou dedica-se a agricultura, com enfoque especial para a
agricultura familiar.
2.2 A institucionalizao e a ampliao do territrio metropolitano

A RM de Curitiba foi institucionalizada por legislao federal em julho de 19736


e se constitua de quatorze municpios.7 Dentro de sua estrutura foram criadas
duas instncias administrativas (Conselhos Deliberativo e Consultivo) que eram
responsveis por
promover a elaborao do Plano de Desenvolvimento integrado da regio metropolitana
e a programao dos servios comuns (...) coordenar a execuo de programas e
projetos de interesse da regio metropolitana, objetivando, sempre que possvel,
a unificao quanto aos servios comuns (...) opinar, por solicitao do Conselho
Deliberativo, sobre questes de interesse da regio metropolitana (...) sugerir ao
Conselho Deliberativo a elaborao de planos regionais e a adoo de providncias
relativas execuo dos servios comuns (Brasil, 1973).

Em 1974, criou-se a Coordenao da Regio Metropolitana de Curitiba


(COMEC), visando implantao da Rede Integrada de Transporte (RIT).
Salienta-se que a questo dos transportes e sistema virio tem sido uma das principais
justificativas dos projetos apresentados Assembleia Legislativa Estadual para a
incorporao de novos municpios na RM de Curitiba.
A configurao inicial de quatorze municpios manteve-se at a dcada de
1990, quando foram includos mais cinco municpios (Cerro Azul, Quitandinha
e Tijucas do Sul, em1994; Adrianpolis, em 1995 e Agudos do Sul, em 1998)
e outros surgiram, oriundos de desmembramentos (Doutor Ulysses, Fazenda
Rio Grande, Itaperuu, Pinhais, Tunas do Paran, em 1994 e Campo Magro,
em 1998), totalizando 25 municpios. Em 2002, foi includo o municpio da
Lapa, sendo que a configurao com 26 municpios se manteve por nove anos,
at a incorporao dos municpios de Campo do Tenente, Pin e Rio Negro,
em 2011 (mapa 1).
6. Lei Complementar (LC) no 14, de 8 de julho de 1973, estabelece as RMs de So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre,
Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza.
7. Municpios que compunham a RM de Curitiba: Curitiba, Almirante Tamandar, Araucria, Balsa Nova, Bocaiva do
Sul, Campina Grande do Sul, Campo Largo, Colombo, Contenda, Mandirituba, Piraquara, Quatro Barras, Rio Branco
doSul e So Jos dos Pinhais.

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O Rural na Metrpole: a importncia da agricultura familiar na Regio Metropolitana


de Curitiba

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MAPA 1

reas geogrficas: mesorregio geogrfica de Curitiba (2010)


RM de Curitiba
Ncleo
ACP
Restante
Mesorregio

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) 2010 e 2013.

Baseando-se nos estudos de Moura (2009) e Moura e Cintra (2011; 2012),


afirma-se que as RMs, dada a sua origem institucionalizada, muitas vezes no
refletem necessariamente uma efetiva experincia urbana, compreendendo,
portanto, a presena de municpios de base produtiva muito mais agropecuria
e com baixa integrao aglomerao urbana. Ocorre aqui um aparente conflito
entre a realidade das RMs no Paran, observada por especialistas, e as interpretaes
baseadas na definio oficial.
No caso do Paran, as regies metropolitanas institucionalizadas so compostas por
um grande nmero de municpios perifricos com caractersticas e base produtiva
essencialmente agropecuria, com nveis baixo ou muito baixo de integrao
dinmica principal da aglomerao (...) (Moura et al., 2011, p. 29).

De um lado, a experincia rural parece ser a predominante na compreenso


de grande parte dos municpios das RMs no Paran: menos urbana, mais voltada
ao setor primrio e com maior presena de agricultores exatamente o inverso
do observado por Moura et al. (2011) a respeito da dinmica das aglomeraes

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

110

urbanas. E de outro, os movimentos populacionais provocados pelo modelo de


ocupao vigente tm induzido periferizao da pobreza em territrios com
baixa qualidade de vida urbana.
Como j trabalhado por Moura (2009), e para efeitos da anlise realizada,
considera-se o entorno metropolitano em duas escalas: i) o entorno imediato,
composto pelos quatorze municpios da ACP8 de Curitiba (IBGE, 2008);9 e
ii) o entorno mais distante, composto pelos demais municpios da mesorregio
metropolitana, definida pelo IBGE (mapa 1).
3 CARACTERIZAO DA AGRICULTURA FAMILIAR

Um debate no se esgota: a permanncia e a sobrevivncia dos agricultores familiares


no meio rural frente ao desenvolvimento da agricultura capitalista. Em outros
termos, a questo que tem orientado muitas pesquisas acadmicas est em saber
como a agricultura familiar, em toda a sua diversidade, se transforma e se reproduz
no contexto da heterogeneidade socioambiental (...) (Ferreira, 2012, p.17).
A diversidade da agricultura familiar comumente recebe destaque, e salienta-se
que abarca muitos tipos de agriculturas, exigindo um olhar atento dos pesquisadores
e planejadores pblicos. Segundo Lamarche (1993, p.18) a agricultura familiar
no um elemento da diversidade, mas contm nela mesma toda a diversidade.
So tipos que variam quanto ao grau de integrao com o mercado, especializao
da propriedade, variedade dos produtos, fontes de renda e outros. Dessa forma,
a agricultura familiar pode estar inserida tanto em regies rurais isoladas quanto
em metropolitanas.
O termo agricultura familiar tomou corpo e fora na dcada de 1990,
incentivado tanto por discusses acadmicas como por sua repercusso junto
aos movimentos sociais e polticos e por permitir unificar diversos segmentos de
agricultores. Para Schneider (2009, p. 34),
A emergncia da expresso agricultura familiar na literatura brasileira parece ocorrer,
quase simultaneamente, em duas esferas distintas, no incio da dcada de 1990.
De um lado, no campo poltico (...) e, do outro, por intermdio de alguns trabalhos
acadmicos que passaram a buscar novos referenciais tericos e analticos.

Em 1996, o estado resignou-se s presses de importantes grupos sociais dos


meios rural e da agricultura e instituiu oPrograma Nacional de Fortalecimento
8. As ACPs so definidas como grandes manchas urbanas de ocupao contnua, caracterizadas pelo tamanho e densidade
da populao, pelo grau de urbanizao e pela coeso interna da rea, dada pelos deslocamentos da populao para
trabalho ou estudo. As ACPs se desenvolvem ao redor de um ou mais ncleos urbanos, em caso de centros conurbados,
assumindo o nome do municpio da capital, ou do municpio de maior populao (IBGE, 2008, p.12).
9. Municpios da ACP: Almirante Tamandar, Araucria, Campina Grande do Sul, Campo Largo, Campo Magro, Colombo,
Curitiba, Fazenda Rio Grande, Itaperuu, Pinhais, Piraquara, Quatro Barras, Rio Branco do Sul e So Jos dos Pinhais.

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O Rural na Metrpole: a importncia da agricultura familiar na Regio Metropolitana


de Curitiba

111

da Agricultura Familiar (PRONAF), com linhas de crdito especficas para os


agricultores familiares, e tambm estabeleceu, dez anos depois, a Lei Federal
n 11.326/2006, que definiu as caractersticas do empreendedor familiar e
agricultor familiar.
A expresso agricultura familiar, que representa parte das categorias de
produtores e trabalhadores rurais, em especial a do pequeno produtor, preserva,
no Brasil, muitas dvidas e divergncias entre pesquisadores. Segundo Schneider
(1999, p. 22) talvez ainda haja pouca clareza analtica ou consenso em relao ao
objeto que se pretende caracterizar ou aos processos sociais e fenmenos empricos
que se quer referenciar quando se utiliza essas noes. O autor indaga, ainda, se
as noes de agricultura familiar e pluriatividade vm em substituio a outros
conceitos e ideias que marcaram a produo cientfica das ltimas dcadas, como
campesinato ou pequena produo.
A classificao entre agricultores familiares ou patronais, com base na funo da
gesto da propriedade e no tipo de fora de trabalho, pode ser apontada como um
dos fatores que possibilitou maior visibilidade para a categoria social da agricultura
familiar na dcada de 2000, pautando a tipologia do projeto de Cooperao Tcnica
da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao Food and
Agriculture/Organization/Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
(FAO/Incra) , que, poca, produziu o relatrio O novo retrato da agricultura
familiar no Brasil. A legitimao da agricultura familiar veio acompanhada do
reforo feito pela divulgao de tabulaes especiais baseadas nos resultados do
Censo Agropecurio 2006 (IBGE, 2009), utilizando-se dos critrios definidos pela
Lei n 11.326, de 24 de julho de 2006, a Lei da Agricultura Familiar (Brasil, 2006).
Utilizando essa tipologia (FAO/Incra ou FAO-Agrrio), busca-se caracterizar a
agricultura familiar da RM de Curitiba.
Entende-se, ainda, que estar localizado em rea rural isolada ou rural
metropolitana possibilita influenciar nas opes de estratgias que o agricultor
familiar pode ter disponvel. A pluralidade de estratgias das quais os agricultores
lanam mo , ao mesmo tempo, resultado e origem das diferentes lgicas sociais
e produtivas. As estratgias associam-se aos processos de trabalho, investimentos
de capital, ciclo produtivo e reproduo do grupo familiar. As mudanas nesse
sentido configuram-se em estratgias produtivas, fundirias, atividades no
agrcolas, ou ainda, associadas ao acesso s tecnologias que possibilitem maior
produtividade da terra e do trabalho e muitas ultrapassam a dimenso estritamente
produtiva (Niederle, 2007). Estar localizado na RM de Curitiba pode facilitar
e/ou disponibilizar o acesso a algumas dessas estratgias.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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4 AGRICULTURA FAMILIAR NA RM DE CURITIBA

No Paran, a partir do Censo Agropecurio 2006, foram identificados 371.063


estabelecimentos agropecurios, sendo 321.443 (86,6%) classificados pelo
FAO/Incra como de agricultura familiar.10 Destes, 7,2% estavam localizados nos
municpios da RM de Curitiba (tabela 1).
TABELA 1

Paran: nmero e rea dos estabelecimentos agropecurios segundo o nvel territorial


e tipologia de agricultor (2006)
Tipologia de
agricultor

Nvel territorial
Total
Paran

Familiar
Agricultor no familiar

Nmero

rea dos estabelecimentos


agropecurios (hectares)
%

Nmero

100,0

15.391.782

100,0

321.443

86,6

6.044.257

39,3

49.620

13,4

9.347.526

60,7

26.345

100

733.596

23.090

87,6

322.887

44,0

3.255

12,4

410.709

56,0

Total

7,1

4,8

Familiar

7,2

5,3

Agricultor no familiar

6,6

4,4

Familiar
Agricultor no familiar

% RM de
Curitiba

%
371.063

Total
RM de
Curitiba

Estabelecimentos agropecurios
(unidades)

100

Fonte: Censo Agropecurio (tabulaes especiais FAO/Incra)/IBGE/MDA.


Elaborao dos autores.

Os dados demonstram que, embora o nmero de estabelecimentos familiares


represente 87,6% do total, a rea ocupada de 44,0%, o que evidencia a concentrao
de terras pelos estabelecimentos no familiares na RM, no se diferenciando
da realidade estadual. Os autores Souza e Brandenburg (2012) ressaltaram a
caracterstica de concentrao fundiria na RM de Curitiba, onde, em 1998, havia
oitocentos estabelecimentos com reas acima de 200 hectares, representando 2,24%
dos estabelecimentos e 55,2% da rea total dos estabelecimentos agropecurios
da regio. Apesar desta concentrao, cerca de 23 mil produtores familiares
so responsveis pela gesto de uma rea que corresponde a 20% do territrio
metropolitano.11 Uma questo que se lana a possibilidade de estar embutida certa

10. Segundo a tipologia FAO/Incra: Agricultura Familiar Se quem dirigia o estabelecimento = produtor (titular)
diretamente; ou produtor (titular) atravs de um capataz ou pessoa com laos de parentesco; ou produtores (no caso
de exploraes comunitrias), e unidade de trabalho familiar (UTF) maior que a unidade de trabalho contratado (UTC),
e rea Total do Estabelecimento menor ou igual a rea Mxima Regional por Regio Geogrfica (AREAM); no caso do
Estado do Paran foi considerada a AREAM da Regio Sul (279,3ha) (IBGE/MDA, 2014, grifo no original).
11. Segundo Pereira (2013, p.100), a RM de Curitiba tem uma rea de 16.580 km 2 (1.658.000 hectares). Assim, os
estabelecimentos agropecurios corresponderiam a 44,3% do territrio metropolitano, dos quais 19,5% apropriados
pelos produtores familiares.

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O Rural na Metrpole: a importncia da agricultura familiar na Regio Metropolitana


de Curitiba

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especulao imobiliria, ou seja, manter terras em reas seguramente de expanso


urbana aguardando a presso pelo uso e consequentemente sua valorizao.
Pretende-se, a seguir, identificar o perfil de agricultor familiar predominante
nessas reas, no sentido de observar, de forma mais pormenorizada, o conjunto
dos agricultores familiares na RM de Curitiba e suas relaes com a produo, o
trabalho e o mercado. Para esse trabalho so selecionadas as seguintes categorias
para intercruzamento de dados acerca dos estabelecimentos familiares, arrolados
no Censo Agropecurio de 2006: nmero e rea, grau de especializao e grau de
integrao ao mercado.
4.1 Estabelecimentos familiares: nmero e rea

A participao relativa dos estabelecimentos agropecurios nos municpios da


RM de Curitiba permite compreender a importncia numrica da agricultura
familiar e sua participao na ocupao da rea agrcola paranaense. No caso
desta RM, possvel encontrar algumas singularidades no que concerne
ocupao da rea.
Tomando por orientao o que consta na tabela 2, observa-se que, no
municpio-polo (Curitiba), foram recenseados 169 estabelecimentos familiares
(0,6%), enquanto na ACP esto localizados 10.950 estabelecimentos (41,6%), e
no restante dos municpios da RM, 15.226 estabelecimentos (57,8%). Ressalta-se
que Curitiba no tem, oficialmente, zona rural.
TABELA 2

RM de Curitiba: nmero e rea dos estabelecimentos agropecurios da agricultura


familiar, por classes de tamanho de populao, segundo reas geogrficas (2006)
reas geogrficas

Estabelecimentos agropecurios
agricultura familiar
Nmero

Municpio-polo

rea dos estabelecimentos agropecurios


agricultura familiar
Nmero

169

0,6

961

0,3

ACP

10.950

41,6

110.587

34,2

Restante

15.226

57,8

211.339

65,5

RM

26.345

100,0

322.887

100,0

Fonte: Censo Agropecurio (tabulaes especiais FAO/Incra)/IBGE/MDA.


Elaborao dos autores.
Obs.: Municpios que compem ACP: Almirante Tamandar, Araucria, Campina Grande do Sul, Campo Largo, Campo Magro,
Colombo, Fazenda Rio Grande, Itaperuu, Pinhais, Piraquara, Quatro Barras, Rio Branco do Sul, So Jos dos Pinhais.

Parcela significativa dos estabelecimentos familiares nos municpios que


compem a ACP esto concentrados em quatro deles (So Jos dos Pinhais,
Campo Largo, Rio Branco do Sul e Araucria) cuja participao representa 75%

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

114

dos estabelecimentos dessa unidade espacial (mapa 2). Conforme j pesquisado


por alguns autores (Tonietto, 2005; Souza, 2006), na RM de Curitiba existem
ncleos coloniais originrios de correntes migratrias europeias, como a Colnia
Mergulho (So Jos dos Pinhais), comunidade de Santo Amaro (Mandirituba) e
a comunidade de Postinho (Tijucas do Sul).
MAPA 2

RM de Curitiba: estabelecimentos da agricultura familiar (2006)

RM de Curitiba
82-400
401-999
1.000-1.500
1.501-2.508
ACP

Fonte: IBGE (2009).

Observa-se, com relao rea, que a RM de Curitiba tem um nmero


significativo de estabelecimentos com extenso de at cinco hectares, que representam
46,4% (tabela 3). Na ACP, a participao desse grupo de estabelecimentos 51,5%.
Quanto mais o municpio se distancia do municpio-polo, maior a participao
dos estabelecimentos com dez hectares ou mais.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 114

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O Rural na Metrpole: a importncia da agricultura familiar na Regio Metropolitana


de Curitiba

115

TABELA 3

RM de Curitiba: percentual e rea dos estabelecimentos agropecurios da agricultura


familiar, por grupos de rea total, segundo reas geogrficas (2006)
Percentual de estabelecimentos agropecurios

rea dos estabelecimentos agropecurios

Grupos de rea total

Grupos de rea total

reas geogrficas
Menos de
2 ha

2 a menos
de 5 ha

5 a menos
de 10 ha

10 ha e
mais

Menos de
2 ha

2 a menos
de 5 ha

5 a menos
de 10 ha

10 ha e
mais

Municpio-polo

26,5

41,2

18,4

14,0

3,4

19,0

20,0

57,4

ACP

25,0

26,5

17,9

30,6

1,6

7,7

11,6

79,0

Restante

19,4

23,4

17,9

39,3

0,8

5,2

8,7

85,2

RM

21,7

24,7

17,9

35,6

1,1

6,1

9,8

83,0

12,8

18,0

18,3

50,9

0,5

3,4

7,2

88,9

Paran

Fonte: Censo Agropecurio (tabulaes especiais FAO/Incra)/IBGE/MDA.


Elaborao dos autores.

Percebe-se na RM de Curitiba uma participao bem mais elevada de pequenos


estabelecimentos (at cinco hectares) quando comparado com o total paranaense.
Para Wanderley (2000), a maior presena de agricultores familiares nas reas rurais
propicia uma vida social mais intensa, e esse dinamismo depende de fatores que
estimulem a permanncia no rural, destacando
as perspectivas favorveis da produo agrcola local e de suas atividades correlatas
(especialmente as vinculadas aos processos de transformao e de comercializao), que
garantam um nvel de renda socialmente adequado famlia; e a oferta de empregos
no agrcolas, no meio rural ou nas cidades prximas, de forma a gerar alternativas
de ocupao para alguns membros da famlia e a favorecer a pluriatividade de outros
(op. cit., p. 35).

Mesmo admitindo que em regies metropolitanas a dinmica socioeconmica seja


tipicamente urbana, procurar-se- observar os fatores que so colocados aos agricultores
familiares para sua reproduo nas diversas reas da RM de Curitiba. Assim, sero
analisados nos tpicos a seguir, algumas das estratgias de sobrevivncia adotadas pelos
agricultores familiares em relao ao grau de especializao do estabelecimento e o de
integrao destes ao mercado. Para Souza Filho et al. (2004), o grau de especializao do
estabelecimento e o de integrao ao mercado refletem tanto a estratgia de reproduo
dos agricultores quanto o conjunto de restries pelos quais estes se deparam.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

116

4.1.1 Grau de especializao

O grau de especializao do estabelecimento agropecurio12 um dado que permite


apreender, por um lado, as possibilidades de uso dos recursos naturais limitados
pelas condies climticas, pelo solo e pelos aspectos fsicos da paisagem, como
altitude e declividade; e por outro, as estratgias dos agricultores para reduzir os
riscos econmicos e alimentares e que, segundo Souza Filho et al. (2004, p. 4)
tendem a valorizar a adoo de sistemas mais diversificados e a alocar recursos, em
particular tempo de trabalho, para produzir parte dos alimentos que consomem
ou da matria-prima utilizada no estabelecimento.
Nos municpios da RM de Curitiba, a maioria dos estabelecimentos da
agricultura familiar possui uma produo considerada especializada, sendo 18,2%
dos estabelecimentos de produo muito especializada e outros 40,9%, especializada.
No municpio-polo, a especializao dos estabelecimentos majoritria 50%
muito especializados e 27,9% especializados. No restante da RM de Curitiba
apresenta-se um maior percentual (43,9%) de estabelecimentos especializados em
relao queles localizados na ACP (tabela 4).
TABELA 4

RM de Curitiba: participao relativa dos estabelecimentos agropecurios da agricultura


familiar, por grau de especializao, segundo reas geogrficas (2006)
Estabelecimentos agropecurios (%)
Mesorregies
geogrficas

Grau de especializao
Muito especializado

Especializado

Muito diversificado

Diversificado

No classificado

Municpio-polo

50,0

27,9

2,9

15,4

3,7

ACP

19,6

36,8

3,1

29,7

10,9

Restante

16,9

43,9

2,6

29,9

6,8

RMC

18,2

40,9

2,8

29,7

8,4

Paran

19,0

36,6

3,2

32,6

8,5

Fonte: IBGE/MDA - Censo Agropecurio (tabulaes especiais FAO/Incra)


Elaborao dos autores.

O produto agropecurio dominante depende do grau de especializao do


estabelecimento, sendo possvel encontrar diversos arranjos com horticultura (alface,
repolho, brcolis etc.), lavoura temporria (milho, feijo, fumo) e fruticultura
(laranja, limo, tangerina etc.).

12. Dado obtido a partir da relao do quociente entre o Valor da Produo do Produto Principal (VPPP) e o Valor Total
da Produo (VTP); sendo o VTP maior (>) que zero. Segundo o grau de especializao, os estabelecimentos foram
classificados em: superespecializado (caso o grau de especializao do estabelecimento agropecurio tenha sido = 1),
especializado (<1 e > ou =0,65), diversificado (<0,65 e > ou = 0,35), muito diversificado (<0,35 e > ou = a zero), e
no classificado (no atendidos os parmetros informados) (IBGE/MDA, 2014).

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O Rural na Metrpole: a importncia da agricultura familiar na Regio Metropolitana


de Curitiba

117

H diferentes lgicas e dinmicas de funcionamento dos estabelecimentos da


agricultura familiar, mas o municpio-polo difere dos outros aglomerados, percebendo-se,
porm, que os estabelecimentos da RM de Curitiba tm um alto grau de dependncia
de um ou dois produtos agrcolas. Os estabelecimentos especializados e muito
especializados de horticultura se concentram na ACP; os de lavoura temporria,
no restante da RM; e aqueles de fruticultura se distribuem entre a ACP e restante.
Seria pertinente se outros estudos aprofundassem a relao entre uma
maior diversificao e produo para o autoconsumo; se so explicadas, como
nos alerta Souza Filho et al. (2004, p. 4), pelas condies objetivas enfrentadas
pelos agricultores:
acesso precrio aos mercados; imperfeies do processo de comercializao que tinham
como resultado a baixa remunerao do esforo produtivo e a transferncia de renda
para os intermedirios; insegurana alimentar por causa da distncia dos mercados e
isolamento nos perodos de chuva e pelas acentuadas variaes de preo entre a safra
e entressafra e ausncia de mecanismos de financiamento e proteo contra os riscos
da natureza. Diante destas condies, a opo era diversificar e buscar o mximo
de autossuficincia alimentar e produtiva.

Esse enquadramento, especialmente o da dificuldade de acesso ao mercado,


denota, efetivamente, as condies de precariedade social destes estabelecimentos e,
portanto, dessas famlias agricultoras. Acredita-se, porm, que estar localizado em
uma regio metropolitana deve facilitar o acesso aos mercados, o que ser discutido
na prxima subseo.
4.1.2 Grau de integrao ao mercado

O grau de integrao ao mercado (FAO/Incra),13 como j apontado, um indicador


das estratgias e dos condicionantes impostos regionalmente aos estabelecimentos da
agricultura familiar. A partir da tabela 5 observa-se que, na RM de Curitiba, 37,9%
dos estabelecimentos da agricultura familiar so considerados muito integrados ao
mercado, ou seja, comercializam mais de 90% do valor bruto da produo (VBP).
Essa a realidade, por exemplo, nos estabelecimentos localizados no municpio-polo
e no restante da RM. Lana-se a hiptese de os estabelecimentos do restante da
RM de Curitiba serem mais profissionalizados e a produo destes ser responsvel
pela renda, enquanto na ACP a produo estaria mais ligada subsistncia do
estabelecimento e complementao da renda.

13. Dado obtido a partir do resultado entre a relao da receita total com a atividade agropecuria (RTAA) e o valor total da
produo agropecuria (VTPA), sendo o VTPA maior que zero. Segundo o grau de integrao ao mercado, o estabelecimento
foi classificado nas seguintes categorias: muito integrado (caso o grau de integrao ao mercado seja > ou = a 0,9),
integrado (> ou = 0,5 e < 0,9), pouco integrado (> ou = a zero e < 0,5); e no classificado (no atendidos os parmetros
informados) (IBGE/MDA, 2014).

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

118

TABELA 5

RM de Curitiba: participao relativa dos estabelecimentos agropecurios da agricultura


familiar, por grau de integrao ao mercado, segundo reas geogrficas (2006)
Estabelecimentos agropecurios (%)
reas
geogrficas

Grau de integrao ao mercado


Muito integrado

Integrado

Pouco integrado

No classificado

Municpio-polo

54,4

15,4

26,5

3,7

ACP

24,7

20,0

44,5

10,9

Restante

30,7

26,5

36,1

6,8

RM

28,3

23,8

39,5

8,4

Paran

37,9

26,6

27,0

8,5

Fonte: Censo Agropecurio (tabulaes especiais FAO/Incra)/IBGE/MDA.


Elaborao dos autores.

Os agricultores familiares integrados, aqueles que comercializam entre 50% a 90%


do seu VBP, representam 23,8% dos estabelecimentos, com maior predominncia no
restante da RM. Os que comercializam menos de 50% do seu VBP, os pouco integrados,
representam 39,5% e so predominantes nos estabelecimentos que compem a ACP.
Aproximadamente 8,5% dos estabelecimentos no foram classificados, e, em alguns
casos, no foram computados valor total da produo agropecuria.
Entre os dados da tabela 5, chama a ateno que a participao dos
estabelecimentos familiares pouco integrados ao mercado da RM de Curitiba
superior quela observada para o total dos estabelecimentos paranaenses. Na ACP, os
estabelecimentos pouco integrados e os no classificados representam 55% do total. Isso
pode ser atribudo ao fato de que muitos desses estabelecimentos so utilizados como
reas de lazer, priorizam a produo para o autoconsumo e, principalmente, possuem
nmero significativo de membros ocupados em atividades no agrcolas, com uma
maior dissociao entre o local de moradia e de trabalho. Tendo em vista as limitaes
de observao desse fenmeno apenas com dados do Censo Agropecurio,ser feita
anlise mais aprofundada a seguir a partir dos dados do Censo Demogrfico.
4.1.3 Populao e famlias rurais

Na RM de Curitiba, em 2010, foram recenseadas 3.223.836 pessoas, das quais


8,3% residiam em situao de domiclio considerada como rural. No entanto, esse
padro de residncia no representativo de todos os municpios, uma vez que h
diferenas significativas nos municpios da ACP e aqueles localizados no restante
da RM. Na ACP foram recenseados cerca de 1,24 milhes de habitantes, sendo
11,9% residentes em domiclios rurais, enquanto no restante da RM havia 230
mil habitantes, com 51,8% deles residindo no campo, como mostra o grfico 1.

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O Rural na Metrpole: a importncia da agricultura familiar na Regio Metropolitana


de Curitiba

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GRFICO 1

RM de Curitiba: participao relativa da populao residente em domiclio rural (2010)


60

50

40

30
51,8
20

10

14,7

11,9

8,3

0
ACP

Restante

RM de Curitiba

Paran

Fonte: Censo Demogrfico (Microdados amostra)/IBGE.


Elaborao dos autores.

Segundo anlises, entre os Censos Demogrfico e Agropecurio, chama


ateno o fato de existirem, nas reas rurais metropolitanas, quatro famlias para
cada estabelecimento da agricultura familiar, enquanto para o Paran como um todo
essa relao de duas famlias para cada estabelecimento. Na ACP, essa relao de
cinco para um, enquanto no restante da RM de Curitiba de trs para um. Esse
aspecto de maior nmero de famlias em relao ao nmero de estabelecimentos
agrcolas sugere a presena de um estabelecimento rural que, para alm do agrcola
(estabelecimento agricultura familiar), o local de residncia de famlias ocupadas
em outras atividades e, tambm, de famlias com membros aposentados.
A populao rural da RM de Curitiba, em relao aos arranjos familiares,
segundo o setor de atividade econmica de ocupao de seus membros, apresenta
um menor nmero de famlias cujos membros esto ocupados unicamente em
atividades agrcolas, ao contrrio das famlias residentes em outras regies rurais do
Paran, principalmente de pequenos municpios, como observado em Cintra (2013).
Na tabela 6, a participao percentual das famlias com membros ocupados
em atividades agrcolas em 2010 (famlias agrcolas e pluriativas), 14 na RM de
Curitiba, de 36,7% e, nos domiclios rurais do Paran, essas famlias representavam
61,3%. Entre os arranjos familiares na ACP, aproximadamente 60% das famlias
so compostas por membros ocupados em atividades no agrcolas.
14. Famlias pluriativas so aquelas em que um ou mais membros do grupo domstico exercem alguma atividade no agrcola.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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TABELA 6

RM de Curitiba: percentual de famlias, segundo tipologia das famlias e reas


geogrficas situao de domiclio rural (2010)
Famlias (%)
reas
geogrficas

Tipologia das famlias


Agrcola

Municpio-polo

Pluriativa

No agrcola

No ocupadas

ACP

15,9

8,4

59,8

15,8

Restante

38,2

13,3

28,1

20,4

RM

26,1

10,6

45,3

17,9

46,9

14,4

23,0

15,7

Paran

Fonte: Censo Demogrfico (Microdados)/IBGE.


Elaborao dos autores.

ntida, observando a tabela 6, a diferena de participao das famlias


com membros ocupados em atividades agrcolas entre os municpios da ACP e
do restante da RM de Curitiba. Enquanto na primeira rea so apenas 24,4%
das famlias com membros em atividade agrcola, no restante, esse percentual
de 51,5%. Ao contrrio do que se esperava, o fato de pertencer a uma regio
metropolitana no necessariamente aumentou o percentual de famlias pluriativas,
dada a maior possibilidade de acesso de ocupao em outros setores de atividade.
O que se destacou foi a presena, nos domiclios rurais, de famlias no agrcolas.
Outro dado que chama ateno a presena de um nmero significativo de
famlias cujos membros no esto ocupados. Estas pessoas podem auferir renda de
outras fontes como penso, aposentadoria, auxlios sociais ou mesmo no ter renda.
Em relao s diversas possibilidades de renda que podem ser obtidas tanto
em ocupaes nos setores primrio, secundrio e tercirio, observa-se que, ainda
assim, h um nmero significativo de famlias pobres. Isso mostra que a proximidade
com o principal centro urbano consumidor do estado o municpio-polo no
aufere maior renda.
A anlise por estratos de renda familiar per capita em salrios mnimos
(SMs) , mostra que, em 2010, 41% das famlias rurais da RM de Curitiba
concentravam-se no estrato de renda at meio SM per capita (famlias pobres).
Entre as famlias residentes no restante, o percentual maior que o observado no
Paran e na RM. Nessa rea, encontram-se alguns dos municpios paranaenses
com os valores mais baixos do ndice de desenvolvimento humano municipal
(IDHM), resultante das condies precrias de acesso a sade, educao e,
principalmente, das limitaes de possibilidades de acesso ao trabalho, como
o caso dos municpios de Doutor Ulysses e Cerro Azul (tabela 7).

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O Rural na Metrpole: a importncia da agricultura familiar na Regio Metropolitana


de Curitiba

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TABELA 7

RM de Curitiba: percentual de famlias, segundo renda familiar per capita, tipologia


das famlias e reas geogrficas situao de domiclio rural (2010)
Percentual de famlias
Tipologia das
famlias

Agrcola

Pluriativa

No agrcola

No ocupadas

Total

rea geogrfica

Renda familiar per capita (SM)


De 0 a 1/2

Mais de 1/2 a 1

Mais de 1 a 2

Mais de 2

Total

ACP

45

33

17

100

Restante

53

32

12

100

RM

51

32

13

100

PR

48

31

15

100

ACP

28

39

25

100

Restante

34

43

19

100

RM

31

41

22

100

PR

33

40

21

100

ACP

30

38

24

100

Restante

40

36

18

100

RM

33

38

22

100

PR

37

37

20

100

ACP

55

32

10

100

Restante

49

34

14

100

RM

52

33

13

100

PR

47

40

11

100

ACP

36

37

21

100

Restante

46

35

15

100

RM

41

36

18

100

PR

43

35

16

100

Fonte: Censo Demogrfico (Microdados)/IBGE.


Elaborao dos autores.

No total, as famlias residentes na ACP esto distribudas nos estratos de


menor renda familiar per capita. No caso das famlias agrcolas, mais da metade das
que residem no restante so pobres, enquanto na ACP h uma maior proporo
de famlias com renda per capita menor de um SM.
As famlias pluriativas no restante da regio possuem maior distribuio nas
camadas de menor renda. Embora os pluriativos da ACP tambm se concentrem
nesses estratos, observa-se um aumento no grupo de mais de um a dois SMs. Na
tipologia dos no ocupados, observa-se uma maior precariedade em todas as reas,
predominando as famlias consideradas pobres.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 121

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

122

Estes indicadores apontam que, entre as possibilidades, limitaes e estratgias


das famlias residentes no meio rural da RM de Curitiba, aquelas que dependem
unicamente da agricultura ou cujos membros so formados por pessoas no
ocupadas esto apresentando limitaes na renda familiar per capita. A alternativa
de determinados membros da famlia trabalharem em outras atividades (famlias
pluriativas), ou de todos os membros trabalharem em atividades no agrcolas,
tem propiciado maiores possibilidades de renda per capita familiar. necessrio
investigar se essas famlias possuem produo para consumo prprio, o que lhes
reservaria certa segurana alimentar.
ntida a diferena entre a proporo de famlias com maiores estratos de
renda quando se comparam as residentes na ACP com as do restante, mostrando
que a RM de Curitiba apresenta limitaes de obteno de renda familiar
medida que as famlias se distanciam do municpio-polo. Dentro do contexto
da RM, em relao renda, as famlias agrcolas tm apresentado as mesmas
limitaes que as famlias no ocupadas, demandando no s polticas agrcolas,
como as de assistncia social.
5 CONSIDERAES FINAIS

Embora a maior parte da populao da RM de Curitiba resida em reas consideradas


urbanas (92%), includos 1,7 milho de habitantes urbanos de Curitiba, no se
pode deixar de observar em seu interior reas bem contrastantes: um ncleo urbano
com 100% da populao urbana, uma ACP com 88% e, destacada dessas duas
reas, uma franja em que 52% da populao residem em reas rurais.
nessa realidade contrastante que se insere a diversa agricultura familiar
analisada neste captulo. Uma regio que permite questionar a sua institucionalizao
como metropolitana, embora, do ponto de vista poltico e legal, tenha sido decretada
como tal. Nessas reas, tem-se, partindo da teoria de Lamarche (1993), uma
agricultura familiar que transita do campons ao agricultor familiar moderno, que se
juntam numa agricultura que aqui se denomina agricultura familiar metropolitana.
Parte dos agricultores, dedicados produo de um s produto; outros, com
produo diversificada. Uma agricultura que parece estar mais voltada subsistncia
na ACP e que vai se integrando aos mercados no restante da RM de Curitiba, onde
a rea das propriedades maior.
A presena de um nmero considervel de estabelecimentos da agricultura
familiar nos municpios que compem a ACP denota que, mesmo com o avano
do urbano e a proximidade do municpio-polo, determinadas comunidades
rurais mantm, ainda, atividades agrcolas nos estabelecimentos agropecurios.
E quanto mais prximos do municpio-polo, mais especializados e orientados
para a horticultura e fruticultura, atividades que atendem demanda por

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O Rural na Metrpole: a importncia da agricultura familiar na Regio Metropolitana


de Curitiba

123

alimentos da populao urbana. Entretanto, medida que vo se distanciando do


municpio-polo, os estabelecimentos mudam sua atividade principal, com uma
maior presena de lavouras temporrias e pecuria.
A pouca integrao ao mercado dos estabelecimentos da agricultura familiar
denota a possibilidade de auferir renda nos setores secundrio e tercirio. Pode
haver tambm estabelecimentos nos quais a mo de obra reduzida inviabiliza
determinada prtica agrcola, ou a presena de estabelecimentos com idosos. Dada
a insuficincia de explorar todos esses aspectos no Censo Agropecurio, o Censo
Demogrfico aponta alguns padres.
O que mais chama ateno no espao metropolitano a alta relao entre famlias
residentes em domiclios rurais e estabelecimentos agropecurios da agricultura
familiar, o que pode ser considerado como um indicador de maior ocupao do
espao rural por domiclios no classificados como estabelecimentos agrcolas.
Nesses domiclios rurais metropolitanos em que predominam as famlias no
agrcolas, alteraram-se as possibilidades de ocupaes em atividades no agrcolas
na indstria, na construo ou no comrcio, de acordo com a maior ou menor
aproximao do municpio-polo.
Nesse cenrio metropolitano, a agricultura familiar divide o espao rural
com domiclios compostos por famlias que ali residem mas que no trabalham
necessariamente no mesmo domiclio ou na atividade agrcola. Como defendido por
Firkowski (2012), a RM de Curitiba pode ser entendida como uma regio mas no
metropolitana em sua essncia. Nesse cenrio de transformao da paisagem rural
a partir do municpio-polo, a agricultura familiar se reproduz, porm invisibilizada
aos olhos das polticas pblicas que so orientadas pelo desenvolvimento urbano.
Incentivar a agricultura familiar um desafio para a gesto metropolitana, mas
pouco discutido e considerado. necessrio compreender esse rural metropolitano,
sua natureza, sua insero no mercado metropolitano, seus atores no processo
de gesto. Mais que isso: certo que essas reas rurais esto em pores da RM
de Curitiba para as quais apontam vetores do crescimento populacional e da
distribuio das atividades urbanas, portanto, com impactos previstos na ocupao
e uso do solo. Estes vetores criam elementos de presso sobre essas terras, para a
incorporao ao permetro urbano, para a transformao em segunda residncia
etc. Ou seja, ao se pensar a governana metropolitana, reflete-se muito nas funes
pblicas de interesse comum, dada a sua natureza complexa, mas pouco se planeja
sobre as reas periurbanas, que so exatamente reas vulnerveis, em transformao,
com identidades ameaadas, espera de mudanas inevitveis e sem nada que lhes
salvaguardem sequer o direito participao no debate metropolitano.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

124

Trazer essa discusso sobre as famlias agrcolas da RM de Curitiba uma


maneira de dar destaque para a necessidade de incorporao do rural e da agricultura
no plano de desenvolvimento metropolitano como forma de viabilizar tanto
a sobrevivncia e reproduo desses agricultores como garantir a produo de
alimentos na RM. Incentivar a agricultura metropolitana uma forma de garantir
a segurana alimentar da populao da RM de Curitiba.
REFERNCIAS

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Familiares Rurais. DOU 25 de julho de 2006. Legislao Informatizada (Planalto
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Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 124

11/7/2014 9:07:08 AM

O Rural na Metrpole: a importncia da agricultura familiar na Regio Metropolitana


de Curitiba

125

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IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA; MDA
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2006: agricultura familiar - FAO/Incra (Banco de Dados). Rio de Janeiro: IBGE,
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Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 125

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SOUZA, Osmar Tomaz. Polticas pblicas e trajetrias de desenvolvimento rural
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do Paran, Curitiba, 2006.
SOUZA, Osmar Tomaz; BRANDENBURG, Alfio. Polticas pblicas, trajetrias
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Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 126

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CAPTULO 6

SANEAMENTO BSICO E GOVERNANA METROPOLITANA


NA REGIO METROPOLITANA DE BELM
Andra de Cssia Lopes Pinheiro1
Juliano Pamplona Ximenes Ponte2
Roberta Menezes Rodrigues3

1 INTRODUO

A Regio Metropolitana de Belm (RM de Belm), aglomerado urbano de sete


municpios com mais de 2,2 milhes de habitantes, segundo o Censo Demogrfico
de 2010, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), apresenta
indicadores de cobertura e qualidade de servios de saneamento historicamente
preocupantes. Como fator adicional a este problema, a RM de Belm apresenta-se
como a RM brasileira com o maior ndice de domiclios situados em aglomerados
subnormais (IBGE, 2010b); 52,5% dos domiclios e 53,9% das pessoas. Com
notoriedade, este fato algo constrangedor para o setor pblico local ligado s
polticas urbanas. O alto nvel de incidncia de baixadas,4 favelas, ocupaes
irregulares e correlatos se relaciona intimamente com a precariedade de infraestrutura
e, especificamente, de saneamento.
A cobertura dos servios de saneamento na RM de Belm tem deficincias
significativas e , basicamente, representada por uma estrutura institucional estadual,
subsidiada por agentes municipais, conforme mostra o quadro 1. Essencialmente, o
agente institucional central a Companhia de Saneamento do Par (COSANPA),5
rgo estadual ligado rea de infraestrutura, associado ou substitudo, em alguns
municpios, por rgos de jurisdio local. gua e esgoto so mais consolidados;
1. Arquiteta e urbanista, coordenadora do Ncleo de Estudos Urbanos do Instituto de Desenvolvimento Econmico,
Social e Ambiental do Estado do Par (NEURB/IDESP-PA). Coordenadora local da pesquisa. E-mail: andrea.pinheiro@
idesp.pa.gov.br.
2. Arquiteto e urbanista, professor do Instituto de Tecnologia da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade
Federal do Par (ITEC/FAU/UFPA). E-mail: jximenes@ufpa.br.
3. Arquiteta e urbanista, professora da ITEC/FAU/UFPA. E-mail: robertamr@ufpa.br.
4. Denominao local dada ao tipo mais antigo de favela da RM de Belm, as baixadas so reas de populao pobre,
precrias em termos da infraestrutura, equipamentos e servios urbanos, sujeitas a alagamentos peridicos, situadas
em terras de cota baixa (Sudam e DNOS, 1976).
5. rgo criado a propsito do Plano Nacional de Saneamento (Planasa), da dcada de 1970, como vrios rgos
semelhantes no pas (Rezende e Heller, 2002), a COSANPA o principal agente no setor de gua e esgoto do estado
do Par e padece, como outros rgos estaduais de saneamento, de deficit financeiro, dificuldade de captao de
recursos e sucateamento tcnico.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 131

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

132

drenagem uma poltica de saneamento ainda incipiente em suas solues tcnicas


e tratamento; os resduos slidos so enfrentados na etapa de coleta, ainda que
parcialmente, mas o tratamento evidentemente precrio e, ainda, informal na
RM de Belm.
QUADRO 1

RM de Belm: tipo de instituio prestadora de servios de saneamento bsico


por municpio
Municpio

Operador de servios de gua e


esgoto

Operador de servios de drenagem


urbana

Operador de servios de
resduos slidos

Belm

COSANPA (rgo estadual); Servio


Autnomo de gua e Esgoto de
Belm (SAAEB, rgo municipal)

Secretaria Municipal de
Saneamento (Sesan, rgo
municipal)

Sesan

Ananindeua

COSANPA; Sesan

Sesan

Sesan

Marituba

COSANPA; Secretaria de Saneamento


Ambiental e Habitao (SEHAB),
rgo municipal

SEHAB

SEHAB

Benevides

Secretaria Executiva Municipal de


Infraestrutura e Servios Urbanos
(Seminfra, rgo municipal)

Seminfra

Seminfra

Santa Brbara do Par

Prefeitura Municipal de Santa


Brbara do Par

Prefeitura Municipal de Santa


Brbara do Par

Prefeitura Municipal de
Santa Brbara do Par

Santa Izabel do Par

Secretaria Municipal de Infraestrutura


e Obras Pblicas (rgo municipal)

Secretaria Municipal de
Infraestrutura e Obras Pblicas

Secretaria Municipal de
Infraestrutura e Obras
Pblicas

Castanhal

COSANPA

Secretaria Municipal de
Infraestrutura (Seinfra), rgo
municipal)

Seinfra

Fonte: IBGE (2008); Ponte et al. (2011).

Alm da COSANPA, rgo estadual, o SAAEB comps de modo relevante


a estrutura institucional mais consolidada da gesto e operao do saneamento
bsico na RM de Belm. Vinculado ento Prefeitura Municipal de Belm, o
SAAEB era o responsvel pela operao de sistemas de abastecimento de gua com
manancial subterrneo, soluo alternativa e de baixo custo relativo, em distritos
de Belm, atendendo a cerca de 150 mil pessoas (Ponte, 2003). Outros rgos
municipais atuam na RM de Belm (quadro 1), inclusive em situao de ausncia
da COSANPA (como no caso do municpio de Benevides); define-se, entretanto, o
quadro de maiores investimentos financeiros das obras de maior porte e dos sistemas
integrados atribudo COSANPA como rgo supralocal de atuao no setor.
2 GUA E ESGOTO NA RM DE BELM

Com 70% de produo de gua em mananciais superficiais e 30%, em mananciais


subterrneos em meados da dcada de 2000 (Pereira, 2006), a RM de Belm
possui cobertura de rede de gua de 64% (tabela 1), ndice baixo para uma RM.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 132

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Saneamento Bsico e Governana Metropolitana na Regio Metropolitana de Belm

133

At o sculo XIX, as solues de abastecimento de gua na capital eram privadas,


domsticas ou de pequeno porte, e eram frequentes as fontes pblicas onde se podia
fazer coleta; apenas no sculo XX que solues coletivas foram mais amplamente
implantadas (Ponte, 2003; Pereira, 2006).
TABELA 1

RM de Belm: domiclios atendidos por rede de abastecimento de gua potvel


Municpios e Rm de Belm

Abastecimento de gua por rede


Total de domiclios

Possui

Total (%)

RM de Belm

573.678

367.651

64,09

Belm

362.981

276.847

76,27

Ananindeua

123.170

45.031

36,56

Castanhal

40.691

18.602

45,72

Marituba

26.063

10.348

39,70

Benevides

7.744

6.787

87,64

11.640

8.895

76,42

1.389

1.141

82,15

Santa Izabel do Par


Santa Brbara do Par
Fonte: IBGE (2010a).

Como em muitas capitais brasileiras, e mesmo em outros pases da Amrica


do Norte e da Europa (Melosi, 2008), solues pioneiras de abastecimento de
gua na RM de Belm foram baseadas no trabalho humano e/ou na trao animal
de prestadores de servios localmente chamados de aguadeiros (Pereira, 2006).
importante lembrar que, na dcada de 1880, dos 120 mil habitantes de Belm
(a qual territorialmente equivalia aos atuais municpios de Belm, Ananindeua e
Marituba), apenas 30% eram atendidos por rede pblica de abastecimento de gua
(Pereira, 2006). Os investimentos na implantao destas redes eram, historicamente,
tomados a partir de uma deciso locacional de privilgio s reas centrais, sem um
ideal de universalizao do servio, porm atendendo s reas ento mais populosas
da cidade, no coincidentemente aquelas de menor renda e, portanto, com maiores
carncias sanitrias. Um sistema pblico fora implantado entre os anos 1900 e
1930, no entanto sempre em investimentos de algumas dezenas de quilmetros de
rede, em descompasso tanto com a expanso territorial e populacional da cidade
deento quanto com seu passivo de atendimento, notadamente nos bairros pobres.
Apesar de haver investimentos de maior vulto na dcada de 1950, foi apenas
nos anos 1970 que a realizao de expanso do sistema de abastecimento de gua
da RM de Belm se concretizou. O descompasso entre o passivo j existente, a
cobertura ainda deficiente ps-expanso e o crescimento demogrfico da poca
47% de aumento populacional apenas em Belm, entre 1970 e 1980 (IBGE,
2010a) justificava, j ento, a permanncia dos indicadores deficientes.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 133

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

134

A cobertura de servios de esgotamento sanitrio, com adequao tcnica,


superdimensionada nos dados oficiais do Brasil, inclusive pela caracterstica
autodeclaratria do dado. Neste sentido, os municpios da RM de Belm possuiriam
uma cobertura de 28% de domiclios atendidos por rede geral e de 32%, por fossa
sptica (tabela 2), como solues ainda tecnicamente adequadas de esgotamento
sanitrio embora em locais cujo solo no seja adequado, ou cuja densidade seja
elevada, a fossa sptica se revele problemtica. A sntese dos tipos de esgotamento
por rede geral e fossa sptica (tabela 3) mostra um quantitativo de 60% de domiclios
atendidos, segundo, portanto, os dados oficiais do nvel federal e censitrio.
TABELA 2

RM de Belm e municpios: tipo de soluo de esgotamento sanitrio


Varivel
Municpios e RM de Belm

Ananindeua

Belm

Benevides

Castanhal

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 134

Tipo de esgotamento sanitrio


Total
Rede geral de esgoto ou pluvial
Fossa sptica
Fossa rudimentar
Vala
Rio, lago ou mar
Outro tipo
No tinham
Total
Rede geral de esgoto ou pluvial
Fossa sptica
Fossa rudimentar
Vala
Rio, lago ou mar
Outro tipo
No tinham
Total
Rede geral de esgoto ou pluvial
Fossa sptica
Fossa rudimentar
Vala
Rio, lago ou mar
Outro tipo
No tinham
Total
Rede geral de esgoto ou pluvial
Fossa sptica
Fossa rudimentar
Vala
Rio, lago ou mar
Outro tipo
No tinham

Domiclios particulares
permanentes (unidades)
125.800
14.474
55.277
49.481
2.899
860
1.090
1.719
368.877
138.797
113.530
90.461
14.753
3.641
3.347
4.348
13.665
176
2.202
9.621
673
8
588
397
45.444
1.624
14.913
24.269
1.580
157
2.460
441

Domiclios particulares
permanentes (porcentagem)
100,00
11,51
43,94
39,33
2,30
0,68
0,87
1,37
100,00
37,63
30,78
24,52
4,00
0,99
0,91
1,18
100,00
1,29
16,11
70,41
4,92
0,06
4,30
2,91
100,00
3,57
32,82
53,40
3,48
0,35
5,41
0,97
(Continua)

11/7/2014 9:07:09 AM

Saneamento Bsico e Governana Metropolitana na Regio Metropolitana de Belm

135

(Continuao)
Varivel
Municpios e RM de Belm

Tipo de esgotamento sanitrio

Domiclios particulares
permanentes (unidades)

Marituba

Total
Rede geral de esgoto ou pluvial
Fossa sptica
Fossa rudimentar
Vala
Rio, lago ou mar
Outro tipo
No tinham

27.357
1.163
4.071
20.545
788
12
448
330

100,00
4,25
14,88
75,10
2,88
0,04
1,64
1,21

4.460

100,00

Total
Rede geral de esgoto ou pluvial
Fossa sptica
Santa Brbara do Par

Fossa rudimentar
Vala

1,01

411

9,22

2.816

63,14
8,74

0,04

Outro tipo

623

13,97

No tinham

173

3,88

15.251

100,00

Total
Rede geral de esgoto ou pluvial
Fossa sptica
Fossa rudimentar
Vala
Rio, lago ou mar
Outro tipo
No tinham

RM de Belm

45

390

Rio, lago ou mar

Santa Izabel do Par

Domiclios particulares
permanentes (porcentagem)

135

0,89

1.549

10,16

10.737

70,40

866

5,68

39

0,26

1.519

9,96

406

2,66

Total

555.410

100,00

Rede geral de esgoto ou pluvial

154.790

27,87

Fossa sptica

177.040

31,88

Fossa rudimentar

183.661

33,07

20.369

3,67

Rio, lago ou mar

4.562

0,82

Outro tipo

7.615

1,37

No tinham

7.373

1,33

Vala

Fonte: IBGE (2010a).

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 135

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

136

TABELA 3

RM de Belm e municpios: domiclios cobertos por soluo tcnica adequada de coleta


de esgotamento sanitrio (rede/fossa) e porcentagem de cobertura
Municpios e RM de Belm

Rede de esgoto/fossa sptica


Total

Possui

RM de Belm

573.678

343.328

Total (%)
59,8

Belm

362.981

250.934

69,1

Ananindeua

123.170

68.708

55,8

Castanhal

40.691

15.873

39,0

Marituba

26.063

4.887

18,8

Benevides

7.744

1.449

18,7

11.640

1.347

11,6

1.389

130

9,4

Santa Izabel do Par


Santa Brbara do Par
Fonte: IBGE (2010a).
Elaborao dos autores.

As obras de implantao de sistemas de esgotamento sanitrio na RM de Belm


tm, historicamente, o problema de serem desarticuladas espacial e tecnicamente.
Alm disso, suas coberturas apresentam-se ainda mais deficientes espacialmente do
que as redes de abastecimento de gua. Deve ser notado que a rede de esgotamento
sanitrio se configura como a segunda rede de infraestrutura urbana usual em
termos de custo de implantao (Mascar, 2003). Em meados dos anos 1980,
por exemplo, a rede pblica de coleta de esgotamento sanitrio da RM de Belm
atendia a cerca de 10% da populao metropolitana (Pereira, 2007). Ainda que
tivesse sido elaborado, nesta dcada, um projeto de extenso das redes em direo
aos ncleos habitacionais dos conjuntos Cidade Nova localizado no municpio
de Ananindeua, dimensionado para o atendimento total de 3 milhes de habitantes
em 2005 (enquanto a populao metropolitana atual 68% deste contingente),
pouco desta expanso se realizou, e os nveis reais de atendimento ainda podem
ser considerados baixos (figura 1).

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 136

11/7/2014 9:07:09 AM

Saneamento Bsico e Governana Metropolitana na Regio Metropolitana de Belm

137

FIGURA 1

Mapa do Plano Diretor de Esgotamento Sanitrio da RM de Belm com baixa cobertura


de redes de esgoto

Legenda
rea com sistema pblico
de esgotamento sanitrio
rea sem sistema pblico
de esgotamento sanitrio
Limites municipais
Base viria
Hidrografia

Plano Diretor do Sistema de Esgotamento Sanitrio


da RM de Belm

Fonte: Pereira (2007, p. 13).

Sucessivas iniciativas de planejamento e algumas obras civis foram levadas a


cabo pelo setor pblico local e pelo governo do estado do Par, sobretudo a partir
do incio do sculo XX, de modo a garantir a proviso de servios de saneamento
bsico, notadamente gua e esgoto, para a RM de Belm. A descontinuidade destes
investimentos, a eventual obsolescncia tcnica dos sistemas antigos implantados
e o fato de diversas destas obras no terem sido concludas representam fatores
explicativos da atual deficincia de esgotamento sanitrio na RM de Belm.
Embora o nvel de cobertura dos sistemas de abastecimento de gua desta regio

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 137

11/7/2014 9:07:09 AM

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

138

seja consideravelmente maior do que o de esgotamento sanitrio, a heterogeneidade


de geometrias de rede, solues tcnicas e tempo de operao acarretam perdas,
dificuldades de medio e faturamento e gesto em geral (Pereira, 2006). Parte
significativa dos sistemas de abastecimento de gua e coleta de esgotos da RM de
Belm foi implantada ainda na primeira metade do sculo XX, principalmente
nos locais economicamente centrais desta RM.
Dados da COSANPA (tabela 4), de meados dos anos 2000, mostram que o
ndice de cobertura das redes de gua e esgoto operadas por ela na RM de Belm
apresentam evidentes deficincias. Particularmente, quanto ao nmero de ligaes
ativas de gua e sua relao com as ligaes de esgoto, clara a diferena de acesso
rede e, portanto, de despejo potencial destes rejeitos em corpos hdricos de seu
territrio. O levantamento feito a propsito do Plano Diretor de Esgotamento
Sanitrio da RM de Belm (Pereira, 2007) apontava que, para os territrios desta RM
(Belm, Ananindeua, Marituba, Benevides e Santa Brbara do Par)(figura 2), at
2010, apenas 15% dos domiclios eram atendidos por rede coletora de esgoto; 12%
em Belm e os 3% restantes em Ananindeua (Pereira, 2007). O ndice de tratamento
destes efluentes risvel, est atrelado a sistemas independentes, inexistindo
tecnologia de tratamento no maior sistema coletor da RM de Belm. Com a
incorporao de Santa Izabel do Par e Castanhal RM de Belm, e em ateno aos
dados destes municpios (tabela 2), em que Castanhal teria 3,57% e Santa Izabel
0,89% de cobertura de rede, possvel perceber a queda da porcentagem final.
TABELA 4

Cobertura dos servios de gua e esgoto1 (2013)


Regional
Metropolitana (Belm)
Metropolitana
(Ananindeua)

Nmero de economias

Nmero de ligaes (gua + esgoto)

Atendimento (%)

Total

Ativas

Inativas

Total

gua

Esgoto

251.025

40.597

291.622

199.218

23.667

222.885

78

32.875

5.560

38.435

31.437

4.859

36.296

37

Ativas

Inativas

Metropolitana (Mosqueiro)

4.261

941

5.202

4.005

701

4.706

38

Metropolitana (Marituba)

4.031

494

4.525

3.844

447

4.291

23

Nordeste (Castanhal)

7.465

9.613

17.078

7.244

8.967

16.211

55

Fonte: COSANPA (2013).


Nota: 1 Esta cobertura caracteriza-se como parcial e seu atendimento deficiente.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 138

11/7/2014 9:07:10 AM

Saneamento Bsico e Governana Metropolitana na Regio Metropolitana de Belm

139

FIGURA 2

Tipos de sistema de esgotamento sanitrio na RM de Belm, at Santa Brbara do Par

Legenda
Sistema de coleta convencional
Sistema de coleta condominial
Sistema de coleta individual
rea sem sistema pblico
de esgotamento sanitrio
Limites municipais
Base viria
Hidrografia

Plano Diretor do Sistema de Esgotamento Sanitrio


da RM de Belm

Fonte: Pereira (2007, p. 14).

3 DRENAGEM E RESDUOS SLIDOS NA RM DE BELM

A Lei no 11.445, de 5 de janeiro de 2007, estabelece a necessria integrao entre


os servios, redes e sistemas de gua, esgoto, drenagem urbana e resduos slidos.
So adicionados a estes o controle de pragas e vetores e o monitoramento de
indicadores epidemiolgicos da populao. A avaliao do destino do lixo nos
municpios metropolitanos comprova, do mesmo modo como ocorrido com as
redes de gua e esgoto, a falta de atendimento ainda significativa. Os servios de
coleta de lixo e de drenagem urbana (tabelas 5 e 6) ainda apresentam porcentagens
de falta de atendimento, ou de precariedade nas solues adotadas, o que agravado

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 139

11/7/2014 9:07:10 AM

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

140

pelo alto ndice de aglomerados subnormais na RM de Belm (IBGE, 2010b).


Em municpios como Marituba e Santa Brbara, os dados de drenagem urbana
indicam com clareza a incompletude da urbanizao, o que refora os dados sobre
a precariedade habitacional.
TABELA 5

RM de Belm: municpios atendimento de coleta de lixo1 (2010)


Varivel
Domiclios particulares
permanentes em reas urbanas
com ordenamento regular
(unidades)

Municpio

Ananindeua
Belm
Benevides
Castanhal
Marituba
Santa Brbara do Par
Santa Izabel do Par

Domiclios particulares
permanentes em reas urbanas
com ordenamento regular
(% de lixo coletado)

123.170
362.981
7.744
40.961
26.063
1.389
11.640

Coletado em caamba de
servio de limpeza
(%)

98,09
97,28
90,82
96,06
90,33
89,06
92,51

7,75
6,03
7,44
19,35
25,91
29,59
14,57

Fonte: IBGE (2010a).


Nota: 1 Possui ndices gerais altos, mas tecnologias rudimentares.

TABELA 6

RM de Belm: municpios situao da drenagem urbana dos logradouros (2010)


Municpio

Caractersticas do entorno

Meio-fio/guia

Ananindeua

Bueiro/boca de lobo

Esgoto a cu aberto

Meio-fio/guia

Belm

Bueiro/boca de lobo

Esgoto a cu aberto

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 140

Existncia de caractersticas
do entorno
Total
Existe
No existe
Sem declarao
Total
Existe
No existe
Sem declarao
Total
Existe
No existe
Sem declarao
Total
Existe
No existe
Sem declarao
Total
Existe
No existe
Sem declarao
Total
Existe
No existe
Sem declarao

Varivel
Domiclios urbanos
(unidades)
123.170
59.132
63.637
401
123.170
48.907
73.862
401
123.170
59.316
63.453
401
362.981
191.590
169.352
2.039
362.981
192.096
168.846
2.039
362.981
160.531
200.411
2.039

Domiclios urbanos
(%)
100,00
48,01
51,67
0,33
100,00
39,71
59,97
0,33
100,00
48,16
51,52
0,33
100,00
52,78
46,66
0,56
100,00
52,92
46,52
0,56
100,00
44,23
55,21
0,56
(Continua)

11/7/2014 9:07:10 AM

(Continua)

Saneamento Bsico e Governana Metropolitana na Regio Metropolitana de Belm

141

(Continuao)
Municpio

Caractersticas do entorno

Meio-fio/guia

Benevides

Bueiro/boca de lobo

Esgoto a cu aberto

Meio-fio/guia

Castanhal

Bueiro/boca de lobo

Esgoto a cu aberto

Meio-fio/guia

Marituba

Bueiro/boca de lobo

Esgoto a cu aberto

Meio-fio/guia

Santa Brbara
do Par

Bueiro/boca de lobo

Esgoto a cu aberto

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 141

Existncia de caractersticas
do entorno
Total
Existe
No existe
Sem declarao
Total
Existe
No existe
Sem declarao
Total
Existe
No existe
Sem declarao
Total
Existe
No existe
Sem declarao
Total
Existe
No existe
Sem declarao
Total
Existe
No existe
Sem declarao
Total
Existe
No existe
Sem declarao
Total
Existe
No existe
Sem declarao
Total
Existe
No existe
Sem declarao
Total
Existe
No existe
Sem declarao
Total
Existe
No existe
Sem declarao
Total
Existe
No existe
Sem declarao

Varivel
Domiclios urbanos
(unidades)
7.744
957
6.745
42
7.744
1.002
6.700
42
7.744
4.546
3.156
42
40.691
21.988
18.653
50
40.691
13.406
27.235
50
40.691
17.969
22.672
50
26.063
1.468
24.468
127
26.063
946
24.990
127
26.063
19.241
6.695
127
1.389
504
885
1.389
438
951
1.389
1.036
353
-

Domiclios urbanos
(%)
100,00
12,36
87,10
0,54
100,00
12,94
86,52
0,54
100,00
58,70
40,75
0,54
100,00
54,04
45,84
0,12
100,00
32,95
66,93
0,12
100,00
44,16
55,72
0,12
100,00
5,63
93,88
0,49
100,00
3,63
95,88
0,49
100,00
73,82
25,69
0,49
100,00
36,29
63,71
100,00
31,53
68,47
100,00
74,59
25,41
(Continua)

11/7/2014 9:07:10 AM

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

142

(Continuao)
Municpio

Caractersticas do entorno

Meio-fio/guia

Existncia de caractersticas
do entorno

Domiclios urbanos
(%)

Total

11.640

100,00

Existe

1.992

17,11

No existe

9.544

81,99

Sem declarao
Santa Izabel do
Par

Bueiro/boca de lobo

104

0,89

Total

11.640

100,00

Existe

2.355

20,23

No existe

9.181

78,87

Sem declarao

Esgoto a cu aberto

Varivel
Domiclios urbanos
(unidades)

104

0,89

Total

11.640

100,00

Existe

8.967

77,04

No existe

2.569

22,07

104

0,89

Sem declarao
Fonte: IBGE (2010a).

A estrutura institucional vigente para a gesto metropolitana do saneamento


bsico na RM de Belm no integrada. Coexistem a COSANPA; secretarias e
rgos municipais; autarquias municipais de gua e esgoto; e departamentos ou
secretarias municipais relacionadas ao setor. Os instrumentos de planejamento,
requisitos para a obteno de recursos na estrutura institucional federal vigente,
como os planos setoriais de saneamento (gua, esgoto, drenagem, resduos slidos),
ainda esto em elaborao no nvel estadual. Igualmente, no vm sendo priorizados
como formas de acesso a recursos ou como instrumentos de dimensionamento dos
custos e das opes polticas e tecnolgicas do setor de saneamento.
O caso da gesto de resduos slidos na RM de Belm mais complexo. Esta RM
possui um aterro sanitrio, situado no bairro Aur, na fronteira entre os municpios de
Belm e Ananindeua. Localizado em uma rea outrora rural, com diversos aglomerados
subnormais no entorno e vrios problemas ambientais o Aterro Sanitrio do Aur h
algum tempo no mais apresenta desempenho sanitrio e ambiental satisfatrio. Alm
de o tratamento dos resduos da RM de Belm ser incompleto, apura-se a existncia
de terrenos destinados ao depsito irregular, clandestino, de resduos slidos e mesmo
de lixo hospitalar. Observa-se tambm a operao de terrenos por administraes
municipais, para recepo dos resduos, sem tratamento tcnico adequado, conforme
pesquisas de campo realizadas anteriormente (Ponte et al., 2011).
4 O PLANO ESTADUAL DE SANEAMENTO BSICO DO PAR (PESB-PA)

O PESB-PA, ora em elaborao, com sucessivas interrupes por parte de rgos


pblicos estaduais, reflete a desestruturao do setor de saneamento no mbito
estadual. Os agentes centrais do plano, a COSANPA e a Secretaria de Estado de
Integrao Regional, Desenvolvimento Urbano e Metropolitano (SEIDURB),

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 142

11/7/2014 9:07:11 AM

Saneamento Bsico e Governana Metropolitana na Regio Metropolitana de Belm

143

enfrentam problemas de financiamento de projetos e, no caso da COSANPA,


problemas quanto a sua prpria atuao. A rea de planejamento da companhia, em
entrevista realizada a propsito desta pesquisa, ressalta o declnio dos investimentos
no setor de saneamento a partir das autarquias estaduais, fenmeno recorrente
em outros estados do Brasil. H a dificuldade de obteno de financiamento para
obras e projetos, bem como o deficit de caixa na companhia. Verifica-se tambm
a necessidade de investimento em modernizao e qualificao de redes e sistemas
existentes e do pessoal tcnico e administrativo atuante, em condies de trabalho
com evidentes deficincias.
O setor de saneamento na RM de Belm, contudo, recorrentemente
disputado por meio de propostas de privatizao, de municipalizao ou mesmo
de estadualizao dos servios. A apropriao deste setor, que representa uma
caracterstica importante de monoplio tcnico e, at mesmo, de rentabilidade
em potencial no longo prazo, vista por diversos grupos econmicos como uma
oportunidade de negcios e, por outros, polticos, como forma de construo de
hegemonia. Administrativamente, a companhia estadual vinha encaminhando,
nos ltimos anos, processos de regularizao de suas concesses nos municpios
componentes da RM de Belm, o que atesta a irregularidade e o carter ainda
incipiente da poltica nesta RM.
H um nvel de ingerncia parcial, deficiente, quanto ao tema do saneamento
na RM de Belm. Embora a COSANPA opere redes e sistemas, ainda h perdas
significativas na produo de gua tratada, por exemplo. O estudo de Veloso (2006)
apontava, para a produo da COSANPA em 2004, perdas fsicas na ordem de
63,14% de toda a gua tratada produzida, dos quais cerca de 19,30% se referiam
produo de gua; 15,50%, aduo; e aproximadamente 4,50%, fase de
tratamento dos sistemas. Assim, embora existam sistemas de atendimento da
demanda, seus dados qualitativos apresentam deficincias ainda muito significativas
mesmo com a reduo recente do ndice de perdas na produo de gua apontada
pelo estudo de Pereira (2007) e expressivas para o entendimento da falta de
cobertura dos servios de saneamento bsico na RM de Belm.
A previso de expanso e melhoria de qualidade tem apresentado avanos
ainda lentos, e a incorporao de novos municpios RM de Belm (em 2010
e 2011) ocasionou, coincidentemente, o aumento das deficincias quantitativas.
Este contexto mais evidente, conforme dito, para o atendimento por meio de
redes e sistemas de esgotamento sanitrio, com simples inexistncia de soluo
tecnicamente adequada na maioria dos ncleos urbanos e rurais da RM de Belm.
Embora haja redes e sistemas tcnicos instalados, ainda so identificadas
deficincias de recursos financeiros para implantar os planos setoriais de expanso
e criao de novos sistemas de gua e esgoto na RM de Belm. Estas deficincias

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 143

11/7/2014 9:07:11 AM

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

144

acentuam o descompasso entre o crescimento da demanda, a falta de atendimento


da populao anteriormente descoberta e a expanso da RM de Belm. Como
consequncia, nota-se reduo da ingerncia do principal agente provedor desta
Funo Pblica de Interesse Comum (FPIC) na RM de Belm diante da questo.
O PESB-PA configura iniciativa necessria no apenas para o atendimento de
requisitos institucionais, burocrticos e legais da poltica nacional de saneamento
bsico no Brasil. O plano, em seu contedo e desdobramentos posteriores,
representaria instrumento tcnico de definio e discusso participativa das prioridades
e caractersticas do investimento pblico no setor. Com as deficincias estatsticas
relatadas, o estado do Par e, por conseguinte, a RM de Belm necessitariam de
esforos sistemticos, constantes no tempo e consistentes tecnicamente, para que se
atenda demanda e para que se vislumbrem metas de universalizao, conforme a
poltica (Brasil, 2007), mas, sobretudo, conforme a necessidade da populao local.
5 CONSIDERAES FINAIS

O atual momento de gesto na escala metropolitana do saneamento na RM de


Belm crtico, porm promissor. O contexto federal de financiamento no setor
abre possibilidades h muito no vislumbradas. H intervenes do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC), inclusive na modalidade saneamento integrado,
em curso na RM de Belm. necessrio, problema crnico da gesto pblica do
Brasil, investir e contratar projetos tecnicamente consistentes, inclusive para permitir
melhores investimentos do setor pblico em saneamento. A desarticulao, no
apenas institucional, mas tcnica, poltica e financeira, preocupante.
Os projetos do PAC, por categoria (grfico 1A) e por municpio metropolitano
(grfico 1B), mostram que municpios de maior porte, com maior capacidade
institucional, conseguiram obter um volume grande de projetos. Embora nestes
municpios esteja, de fato, concentrada a maior parte da demanda, a precariedade
sanitria se estende por outras localidades, sobretudo pela extenso dos aglomerados
subnormais identificados na RM de Belm (IBGE, 2010b). A importncia de
projetos envolvidos com a poltica de saneamento evidente, apresentando nesta a
maior concentrao, dividida entre redes e sistemas e entre projetos de urbanizao
a estes associados. Segundo a Secretaria de Estado de Planejamento, Oramento,
e Finanas (SEPOF, 2013), o volume total de recursos envolvidos nestas aes de
saneamento, habitao e infraestrutura de R$ 1,327 bilho, o que considervel,
representando 7,3% da receita oramentria estadual estimada para o ano de 2013,
de R$ 18,089 bilhes.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 144

11/7/2014 9:07:11 AM

Saneamento Bsico e Governana Metropolitana na Regio Metropolitana de Belm

145

GRFICO 1

RM de Belm: distribuio percentual de aes do PAC


(Em %)
1A Aes do PAC por categoria

24

42

34

Habitao

Infraestrutura

Saneamento

1B Aes do PAC por municpio metropolitano


1,7

6,8
20,3

8,5

8,5
1,7

52,5
Ananindeua

Belm

Benevides

Castanhal

Marituba

Santa Brbara do Par

Santa Isabel do Par

Fonte: MP (2013).

O governo do estado do Par poderia tratar o PESB-PA como instrumento


de mobilizao e definio de opes tcnicas e como conceito da poltica de
saneamento do estado. Recentes inflexes na conduo do plano, contudo, apontam
para o acompanhamento tcnico de consultores privados. O esvaziamento de canais
de participao social, nestes casos, no consiste em simples procedimento para

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 145

11/7/2014 9:07:11 AM

146

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

atender a um requisito da Poltica Nacional de Saneamento. Trata-se de mecanismo


de democratizao do setor e de reduo de erros, uma vez que a insero de
segmentos sociais, como os urbanitrios, os moradores, as associaes de classe e
de ensino e pesquisa e os rgos e tcnicos envolvidos no setor, em debate, podem
contribuir decisivamente para a elaborao de solues e seu amadurecimento.
Os setores estaduais responsveis pela gesto do plano ocuparam-se prioritariamente
do gerenciamento e cumprimento de contratos de urbanizao, saneamento e transportes,
sendo a atividade de planejamento e de dimensionamento de investimentos colocada em
patamar secundrio. Prevalecem, assim, projetos de carter conservador em suas opes
tcnicas, o que, no caso da drenagem urbana, tem ocasionado a perda de oportunidades
de inovao e reduo de riscos ambientais urbanos em todo o estado do Par.
A gesto da poltica de saneamento bsico no mbito estadual deveria, portanto,
assumir o plano como mecanismo de interveno, aplicando sua prpria tnica de trabalho.
Nota-se, contudo, que a gesto do saneamento na RM de Belm ocorre de modo no
apenas fragmentado, mas seccionado em torno dos interesses de apropriao (econmica,
poltica, institucional) de seus rgos e polticas, e que as metas de universalizao dos
servios, estabelecidas em um Plano Nacional (Brasil, 2007), no seriam enfrentadas
sistematicamente. A posio do rgo estadual de saneamento o impede de assumir a
gesto do plano, e no h, em torno dele, maior nvel de adeso, seja por parte dos ncleos
centrais do governo estadual, seja por outros rgos estaduais cujo perfil se mostra afim.
Deste modo, no h planejamento sistemtico da ampliao de servios e
redes de saneamento bsico na RM de Belm, em grande escala; h o cumprimento
de contratos anteriormente vigentes, o impacto cumulativo de obras no
necessariamente articuladas e, adicionalmente, a reduo das porcentagens de
deficit em funo da ampliao de redes e servios destes advindos. No h, contudo,
planejamento; no h definio central (ou ao menos politica e tecnicamente
articulada) dos contornos, princpios e diretrizes da poltica de saneamento do
estado. Em sntese, no h governana metropolitana incisiva sobre o setor de
saneamento do estado do Par, exceo da administrao cotidiana de redes,
sistemas e servios executados por prefeituras municipais e pela COSANPA. No
havendo uma poltica de saneamento para a RM de Belm, em que pese haver a
aprovao da poltica estadual de saneamento, coloca-se a governana deste setor
das polticas urbanas como interveno excessivamente vinculada somatria de
agentes pouco articulados, de baixa capacidade de produo de impactos desejveis
para a reverso das deficincias j evidentes nos sete municpios da RM de Belm.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 146

11/7/2014 9:07:11 AM

Saneamento Bsico e Governana Metropolitana na Regio Metropolitana de Belm

147

REFERNCIAS

BRASIL. Lei no 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece diretrizes nacionais


para o saneamento bsico; altera as Leis nos 6.766, de 19 de dezembro de 1979,
8.036, de 11 de maio de 1990, 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.987, de 13
de fevereiro de 1995; revoga a Lei no 6.528, de 11 de maio de 1978; e d outras
providncias. Braslia: Presidncia da Repblica, 2007. Disponvel em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11445.htm>. Acesso
em: 13 ago. 2013.
COSANPA COMPANHIA DE SANEAMENTO DO PAR. Governo do
Estado do Par. Regionais. Belm: COSANPA, 2013. Disponvel em: <http://
www.cosanpa.pa.gov.br/index.php/regionais>. Acesso em: 15 abr. 2013.
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA.
Pesquisa nacional de saneamento bsico 2008. Rio de Janeiro: IBGE, 2008.
Disponvel em: <http://cidades.ibge.gov.br/xtras/home.php?lang>. Acesso em:
25 nov. 2013.
______. Censo demogrfico 2010. Rio de Janeiro: IBGE, 2010a. Disponvel em:
<www.censo2010.ibge.gov.br>. Acesso em: 13 fev. 2014.
______. Censo demogrfico 2010 aglomerados subnormais: primeiros resultados.
Rio de Janeiro: IBGE, 2010b. Disponvel em: <www.censo2010.ibge.gov.br>.
Acesso em: 13 fev. 2014.
______. Sistema IBGE de Recuperao Automtica (Sidra). Banco de dados
agregados. Sries histricas. Rio de Janeiro: IBGE, 2010. Disponvel em: <www.
sidra.ibge.gov.br>. Acesso em: 10 fev. 2014.
MASCAR, Juan Luis. Loteamentos urbanos. Porto Alegre: Juan Luiz Mascar, 2003.
MELOSI, Martin V. The sanitary city: environmental services in urban America
from colonial times to the present. Pittsburg: University of Pittsburg Press, 2008.
MP MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO.
Governo federal. 6 balano do PAC. Braslia: MPOG, fev. 2013. 188 p. Disponvel
em: <http://www.pac.gov.br/pub/up/pac6/PAC_6_completo.pdf>. Acesso em: 25
nov. 2013.
PEREIRA, Jos Almir Rodrigues (Org.). Plano diretor do sistema de abastecimento
de gua da regio metropolitana de Belm. Sntese do plano diretor. Belm:
COSANPA; GPHS-UFPA, set. 2006. 100 p. CD-ROM.
______. Plano diretor de esgotamento sanitrio da regio metropolitana de
Belm: anlise dos sistemas existentes de esgoto, gua e drenagem urbana da RMB.
Belm: COSANPA/GPHS-UFPA, 2007. v. 1, 91 p.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 147

11/7/2014 9:07:11 AM

148

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

PONTE, Juliano Pamplona Ximenes et al. Avaliao institucional da poltica


ambiental, de saneamento e gesto de guas na regio metropolitana de Belm.
In: SIMPSIO NACIONAL DE GEOGRAFIA URBANA (SIMPURB), 12.,
2011, Belo Horizonte, Minas Gerais. Anais... Belo Horizonte, MG: UFMG,
2011. CD-ROM. Disponvel em: <http://xiisimpurb2011.com.br/app/web/arq/
trabalhos/b2b43dc93613dcc25ccc1632686e9620.pdf>. Acesso em: 25 nov. 2013.
PONTE, Manfredo Ximenes. Rede intra-urbana de gua e esgotamento
sanitrio na cidade de Belm: aspectos histricos, polticos e econmicos da
estruturao sanitria. 118 f. Dissertao (Mestrado) Programa de Ps-Graduao
em Planejamento Urbano e Regional, Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas,
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, Universidade Federal do
Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2003.
REZENDE, Sonaly Cristina; HELLER, Lo. O saneamento no Brasil: polticas
e interfaces. Belo Horizonte: Editora UFMG; Escola de Engenharia de Minas,
2002. (Coleo Ingenium).
SEPOF SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO, ORAMENTO
E FINANAS. Governo do Estado do Par. Lei no 7.688, de 28 de dezembro
de 2012. Estima a receita e fixa a despesa do estado do Par para o exerccio
financeiro de 2013 e d outras providncias. Belm: SEPOF, 2013. 9 p. Disponvel
em: <http://www.sepof.pa.gov.br/pdf/Lei_7.688.pdf>. Acesso em: 25 nov. 2013.
SUDAM SUPERINTENDNCIA DO DESENVOLVIMENTO DA
AMAZNIA; DNOS DEPARTAMENTO NACIONAL DE OBRAS DE
SANEAMENTO. Monografia das baixadas de Belm: subsdios para um projeto
de recuperao. Belm: Sudam/Governo do Estado/DNOS, 1976.
VELOSO, Thoms Pinheiro. Avaliao de perdas de gua do sistema de
abastecimento de gua da COSANPA, na regio metropolitana de Belm-PA.
Dissertao (Mestrado) Programa de Ps-Graduao em Engenharia Civil, Centro
Tecnolgico, Universidade Federal do Par, Belm, Par, 2006. 228 p.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 148

11/7/2014 9:07:12 AM

CAPTULO 7

ESTRATGIA PARA A ELIMINAO DO RISCO DE DESABASTECIMENTO DE


GUA NA REGIO METROPOLITANA DE GOINIA: O DESAFIO DO SISTEMA
PRODUTOR JOO LEITE
Dbora Ferreira da Cunha1
Elcileni de Melo Borges2
Lucelena Melo3

1 INTRODUO

O presente captulo prope-se a discutir os impactos da expanso urbana


acelerada na Regio Metropolitana de Goinia (RM de Goinia) na degradao
dos mananciais hdricos; do crescimento vertiginoso de assentamentos humanos
e empreendimentos industriais nas reas das bacias hidrogrficas; das formas de
insero dessa problemtica na agenda pblica e na gesto da Funo Pblica de
Interesse Comum (FPIC) de uso do solo dos recursos hdricos; bem como da recente
estratgia de gesto da FPIC de saneamento na RM de Goinia com especial
nfase no aspecto do abastecimento de gua e seus limitadores.
A seo 2 contextualiza o problema da questo da gua na RM de Goinia,
debatendo o risco de escassez de gua na regio, com consideraes sobre o
crescimento populacional e o sistema de abastecimento de gua. A seo 3 apresenta
e analisa a disponibilidade de recursos hdricos na RM de Goinia, que depende
da bacia hidrogrfica do Rio Meia Ponte e da sub-bacia do Ribeiro Joo Leite.
A seo 4 aborda a gesto de duas FPICs, uso do solo e saneamento, nesta RM.
Por fim, a seo 5 sintetiza as concluses a que se chegou neste trabalho.
2 A QUESTO DA GUA NA RM DE GOINIA: CONTEXTUALIZANDO O PROBLEMA

O crescimento demogrfico da RM de Goinia nas ltimas dcadas, combinado


com a expanso econmica, o aumento das fronteiras agrcolas, a pecuria, o
uso descontrolado de agrotxicos, as ocupaes irregulares do solo, o tratamento
sanitrio no adequado do lixo e a falta de conscientizao do problema, so as
1. Pesquisadora do Ipea no projeto Governana Metropolitana no Brasil e professora na Faculdade de Cincias Sociais
da Universidade Federal de Gois (FCS/UFG).
2. Colaboradora da pesquisa Governana Metropolitana no Brasil e pesquisadora do Observatrio das Metrpoles
(ncleo Goinia).
3. Gerente na Secretaria de Estado de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia e coordenadora estadual
da pesquisa Governana Metropolitana no Brasil, em Gois.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 149

11/7/2014 9:07:12 AM

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

150

principais causas da degradao crescente dos recursos hdricos e da degradao


das reas a montante da captao de abastecimento pblico.
O risco de escassez de gua na RM de Goinia soa como uma tragdia
anunciada, a qual vem sendo aventada por ambientalistas, pesquisadores, engenheiros
e diversos segmentos da sociedade, h alguns anos. Principalmente no perodo da seca
com a estiagem, a populao metropolitana vem sofrendo interrupes do servio,
sendo os municpios de Aparecida de Goinia e Goinia os mais afetados.
O sistema de abastecimento de gua da RM de Goinia depende, quase
exclusivamente, do tero superior da bacia hidrogrfica do rio Meia Ponte e da
metade inferior da sub-bacia do ribeiro Joo Leite. Esta regio passa por forte
processo de degradao em vista da urbanizao acelerada no decorrer dos anos,
ocasionando a contaminao das guas e alteraes qualiquantitativas. Atualmente,
a operao dos afluentes encontra-se em sua capacidade mxima de vazo e o nvel
dos rios no limite mnimo necessrio.
Os limites definidos pela disponibilidade hdrica na RM de Goinia foram
avaliados na pesquisa de Pasqualetto et al. (2004) comparando-se diferentes projees
de demanda, com cenrios para os prximos cinquenta anos. Segundo os autores,
nas condies do atual cenrio da taxa geomtrica de crescimento de 2,2% (IBGE) e
considerando a inexistncia de programas efetivos de conservao dos mananciais, as
potencialidades de recursos hdricos seriam esgotadas entre os anos de 2025 e 2030.
Para estes autores, a implantao da rea de Proteo Ambiental (APA) Joo Leite e as
aes dirigidas bacia hidrogrfica so de fundamental importncia para a concretizao
efetiva da preservao deste manancial hdrico, para a segurana da qualidade da gua
oferecida populao, bem como para a garantia futura de sua disponibilidade.
Assim, para o enfrentamento da questo, foi proposta a construo da barragem
Joo Leite, iniciada em 2000, orada em R$ 174 milhes, com financiamento do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), do Banco Nacional de Desenvolvimento
Social (BNDES), do governo de Gois e da Saneamento de Gois S.A. (Saneago).
FIGURA 1

Barragem Joo Leite

Fonte: Saneago, Notcias/Gois Agora. Disponvel em: <http://www.noticias.go.gov.br/>. Acesso em: set. 2013.

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Estratgia para a Eliminao do Risco de Desabastecimento de gua na Regio


Metropolitana de Goinia: o desafio do Sistema Produtor Joo Leite

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A Saneago a empresa responsvel pelo saneamento na RM de Goinia,


uma sociedade de economia mista, que detm o monoplio do servio pblico
em quase todos os municpios metropolitanos, a nica exceo Senador Canedo,
cuja gesto atribuio da prefeitura municipal.
O conjunto de obras do Sistema Joo Leite engloba um complexo de instalaes
(barragem, tubulaes, reservatrios/adutoras, estao de tratamento, elevatrias
e redes de distribuio) que foi dividido em dois mdulos contemplados com
recursos do Programa de Acelerao de Crescimento (PAC) 1 e 2, envolvendo
investimentos que somam cerca de R$ 1 bilho e devero entrar em operao no
segundo semestre de 2014.
FIGURA 2

Obras do Sistema Joo Leite

Fonte: Saneago, Notcias/Gois Agora. Disponvel em: <http://www.noticias.go.gov.br/>. Acesso em: set. 2013.

Embora a FPIC de saneamento ambiental na RM de Goinia no possa ser


caracterizada como uma poltica metropolitana propriamente dita, formulada e
gerida para o atendimento integrado aos municpios metropolitanos, o Sistema
Joo Leite a estratgia definida pela Saneago para garantir o abastecimento de
gua, de forma barata e abundante, para todas as cidades que compem a RM de
Goinia. Assim, estaria assegurado, por pelo menos trinta anos, um fornecimento
eficiente, mesmo nos perodos de seca prolongada. A Saneago estima ainda que,
ao cabo de trs dcadas a populao da regio estar estabilizada: o crescimento
da populao virtualmente ter cessado.4
A julgar pelas expectativas, parecem ignorar, portanto, a questo da degradao
ambiental, a necessidade de proteo dos recursos hdricos da bacia hidrogrfica
e das matas ciliares, os impactos do crescimento demogrfico, das ocupaes
irregulares nas proximidades dos mananciais, do despejo clandestino de esgoto e
entulhos, entre outros.
4. Saneago, Notcias/Gois Agora. Disponvel em: <http://www.goiasagora.go.gov.br/obras-do-sistema-joao-leiteentram-na-reta-final/>. Acesso em: set. 2013

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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3 DISPONIBILIDADE DE RECURSOS HDRICOS NA RM DE GOINIA

O uso do solo nas bacias hidrogrficas caracteriza-se pelo forte componente urbano
da RM de Goinia. A compreenso da sua dinmica se d a partir da anlise das
estruturas urbanas que compem o espao metropolitano e da inter-relao entre
elas e o ambiente natural.
O sistema de abastecimento de gua da RM de Goinia depende, quase que
exclusivamente, do tero superior da bacia hidrogrfica do rio Meia Ponte e da
metade inferior da sub-bacia do ribeiro Joo Leite.
Localizada na regio central do estado de Gois, a RM de Goinia banhada
pela bacia hidrogrfica do rio Meia Ponte (que perpassa dezesseis municpios
metropolitanos, em um total de 38 municpios goianos). Seus dois principais
afluentes, rio Caldazinha e ribeiro Joo Leite, cortam a regio norte da capital
goiana e do origem maior barragem de abastecimento de gua que beneficia
toda a RM de Goinia.
Os dezesseis municpios metropolitanos banhados pela bacia do Meia
Ponte so: Abadia de Gois, Aparecida de Goinia, Aragoinia, Bela Vista de
Gois, Bonfinpolis, Brazabrantes, Caldazinha, Goianpolis, Goinia, Goianira,
Hidrolndia, Inhumas, Nerpolis, Nova Veneza, Santo Antonio de Gois e
Senador Canedo. A bacia vem sofrendo forte processo de degradao em vista
da urbanizao acelerada no decorrer dos anos, com a contaminao das guas
inclusive pela existncia de lixes/aterros sanitrios dentro das microbacias dos
mananciais de abastecimento pblico.5
A bacia hidrogrfica do ribeiro Joo Leite, localiza-se entre os municpios
de Goinia e Anpolis, abrangendo tambm os municpios metropolitanos de
Goianpolis, Nerpolis e Terespolis de Gois.
Ao todo a hidrografia da RM de Goinia composta por 22 sub-bacias
hidrogrficas. Os mananciais de abastecimento de gua em utilizao dos rios,
ribeires e crregos se encontram dentro do permetro urbano de Goinia, e a
captao de gua se faz por meio dos seus cursos dgua (um total de 85 cursos
dgua), sendo que todas as sub-bacias pertencem bacia hidrogrfica do rio
Meia Ponte. A figura 3 mostra a localizao das principais bacias hidrogrficas
na RM de Goinia.

5. Casos dos municpios de Guapo e Inhumas, conforme relatrio da Saneago, de 2012, Localizao de lixes e aterros
sanitrios nas microbacias dos mananciais de abastecimento pblico.

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Estratgia para a Eliminao do Risco de Desabastecimento de gua na Regio


Metropolitana de Goinia: o desafio do Sistema Produtor Joo Leite

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FIGURA 3

Goinia: rede hdrica estrutural

LEGENDA
rea de proteo ambiental APAs
Unidade de uso sustentvel UUS
Unidade de proteo permanente UPP
Unidades de conservao
reas verdes
Projeto Parque Linear Macambira ANICUNS
Anel Virio Metropolitano
Anel Virio Metropolitano a implantar
Rodovias
Referncia urbana
Divisa de bairros
Limite do municpio
Tecido urbano
Hidrografia

Fonte: Goinia (2007).

A topografia em que os cursos dgua esto inseridos na cidade caracterizada


por muitas curvas e as reas que os margeiam so suscetveis a inundaes, poluio
e degradao ocasionada tambm pela populao ribeirinha.
Um exemplo de desterritorializao em Goinia a Vila Roriz, fundada em
1970, caracterizada por habitaes reduzidas a abrigos temporrios e provisrios,
para pessoas que vivem numa vila construda sobre um aterro s margens de um rio

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

e um crrego (rio Meia Ponte e ribeiro Anicuns) que so receptores dos esgotos
da cidade (Cam, 2003)6 e que sofrem inundaes at hoje.
A expanso urbana desenfreada na regio norte de Goinia atinge as margens
do rio Meia Ponte, comprometendo o principal manancial do estado de Gois.
Um exemplo o setor Goinia II s margens do rio Meia Ponte, que desde sua
criao, tambm na dcada de 1970, alvo de crticas por ter sido estruturado em
regies de fundo de vale, contribuindo para o processo erosivo em vertentes, o qual
gera assoreamento, poluio e diminuio da vazo do curso dgua.
A Carta de Risco de Goinia, publicada em 1991 e reeditada em 2007, condena as
construes de alto impacto como as moradias em sries, em reas de plancie prximas
ao rio Meia Ponte e a seus afluentes. No entanto, o setor Goinia II hoje uma das
localidades de maior ao do capital imobilirio e da expanso urbana de Goinia.
A RM de Goinia ainda possui alguns municpios com caractersticas
predominantemente rurais, porm os maiores danos ambientais causados ao rio
Meia Ponte provm das indstrias. Segundo pesquisa de Ribeiro e Leo (2001), esto
presentes na RM de Goinia os treze gneros de indstria de transformao mais
poluentes, muitos dos quais esto estabelecidos prximos aos cursos dgua do rio
e seus afluentes. A maioria no possui tratamento prprio de esgoto, fazendo seus
despejos diretamente no rio Meia Ponte ou na rede pblica de coleta os trechos
do Meia Ponte que percorrem Goinia e Inhumas so os mais degradados, 62%
de suas APAs esto comprometidas. De acordo com a Secretaria Estadual do Meio
Ambiente e dos Recursos Hdricos (SEMARH), so lanados no curso do rio, todos
os dias, mais de 180 mil m3 de esgoto e uma tonelada de resduos slidos, razo
pela qual o rio Meia Ponte ocupa o posto de stimo rio mais poludo do Brasil.
O diagnstico elaborado pela Agncia Nacional de guas (ANA), em
atendimento Lei no 9.433, de 1997, identificou regies estratgicas para a gesto
dos recursos hdricos em funo do uso intensivo da gua e do comprometimento
da sua qualidade na bacia do rio Paranaba da qual a bacia do rio Meia Ponte
integrante. Segundo este diagnstico, de todos os mananciais que integram essa
bacia hidrogrfica, a situao do rio Meia Ponte a mais preocupante (ANA, 2010).
As maiores concentraes de trechos em condies ruins relativas aos parmetros
de coliformes fecais, demanda bioqumica de oxignio e fsforo que indicam a
qualidade da gua da bacia do rio Paranaba ocorrem no Meia Ponte, principalmente
na RM da Goinia. O trecho do rio que passa por Goinia foi enquadrado pela ANA
na classe 4, de uma escala na qual zero excelente e quatro pssimo. A imagem a
seguir ilustra a ocupao s margens do rio Meia Ponte (figura 4).
6. As Margens da Vila Roriz, de 2002, um documentrio dirigido por Luis Cam, que discorre sobre o significado
de habitaes reduzidas a abrigos provisrios, construdos em aterros, s margens de um crrego repleto de esgoto.
O curta metragem foi vencedor da mostra competitiva V FICA em 2003.

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Metropolitana de Goinia: o desafio do Sistema Produtor Joo Leite

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FIGURA 4

Uso e ocupao do solo nas proximidades do rio Meia Ponte (2013)

Fonte: Google Earth, 2013.


Elaborao de Diego Pinheiro Alencar.

Com o crescimento desordenado e a falta de regras para o uso e a ocupao


do solo, a barragem do Joo Leite sofre degradao devido ao antrpica e
especulao imobiliria. Todos os cursos dgua que cortam a malha urbana de
Goinia esto parcial ou totalmente comprometidos no que se refere qualidade
ambiental. As margens foram ocupadas ilegalmente e desmatadas at o limite
do canal.
Apesar de todos os alertas contra a ocupao das proximidades da barragem
do ribeiro Joo Leite, que representa risco concreto qualidade da gua que
abastecer a RM de Goinia at 2025, investidores do setor imobilirio insistem
na explorao da rea.
A barragem foi fechada no dia 11 de dezembro de 2009, iniciando o
represamento do Joo Leite. Contudo, no dia 14 de julho de 2010, o prefeito
municipal de Goinia assinou quatro decretos autorizando a criao de quatro
loteamentos na regio abaixo do reservatrio: Flores do Parque, Frei Galvo (Minha
Casa Minha Vida MCMV), Portal da Mata e Bela Goinia. Um deles fica a uma
distncia de menos de 500 metros da barragem e, consequentemente, do lago, mas
fora da rea protegida.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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A rea ocupada pelos loteamentos de 220,7 hectares, e sero criados, pelo


menos, 1.350 lotes. Os loteamentos esto posicionados entre o Residencial Vale
dos Sonhos e a barragem do Joo Leite.
Segundo informaes da Secretaria de Planejamento do Municpio de Goinia,
25% do total de lotes dos empreendimentos imobilirios foram cedidos prefeitura
e vo integrar o projeto habitacional do municpio. A doao seria uma das
medidas propostas pelo municpio para a aprovao dos loteamentos. A construo
na regio abaixo da barragem no proibida; a regio no est na faixa de 200
metros de proteo mnima definida pela Saneago, e o Plano Diretor (PD) permite
construo no local.
Nas adjacncias do municpio de Terespolis de Gois, a implantao dos
loteamentos Flora Terespolis e Jardim Potala (seiscentas unidades), em 2013,
prximos ao reservatrio Joo Leite, tambm ameaam a qualidade da gua.
Conforme o Ministrio Pblico de Gois (MP-GO), irregularidades impossibilitariam
construes no local, alm da possibilidade de contaminao da barragem, j que a
rea fica prxima ao ponto de captao de gua, razo pela qual o MP-GO entrou
com ao para impedir a comercializao de lotes dos empreendimentos. No entanto,
a prpria SEMARH j havia concedido o licenciamento ao empreendimento e a
Cmara do municpio j tinha aprovado o loteamento, o que precisa ser revogado.
A imagem a seguir ilustra a ocupao s margens do Joo Leite.
FIGURA 5

Uso e ocupao do solo nas proximidades da represa Joo Leite (2013)

Fonte: Google Earth, 2013.

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Estratgia para a Eliminao do Risco de Desabastecimento de gua na Regio


Metropolitana de Goinia: o desafio do Sistema Produtor Joo Leite

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Visando frear a expanso imobiliria ao redor do lago, em 2011, a SEMARH


anunciou a criao do Parque Estadual do Joo Leite, com a ideia de criar um
cinturo verde de proteo ao redor do reservatrio. Entretanto, iniciativas nesse
sentido e para a gesto da FPIC de saneamento na RM de Goinia so tmidas,
como demonstra a prxima seo.
4 GESTO DAS FPICs DE USO DO SOLO E DE SANEAMENTO NA RM DE GOINIA

No mbito da Lei Complementar Estadual (LCE) no 27/1999, de criao da RM de


Goinia, foi criada a Cmara de Uso e Ocupao do Solo, de carter no deliberativo,
subordinada ao Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia
(Codemetro). A referida lei, em seu pargrafo nico do Artigo 8 o, procurou
assegurar na sua composio a participao do Conselho Regional de Engenharia e
Arquitetura (Crea), do Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) e das Universidades
Federal, Estadual e Catlica de Gois. No obstante, no foram definidas as suas
atribuies e poderes, e a cmara ainda no foi instalada, no havendo registro de
seu funcionamento.
Dessa forma, a gesto da FPIC de uso do solo na RM de Goinia, bem como
a anlise de parcelamento e de empreendimentos (segundo tipologia e porte) e
sua tramitao (anuncia e aprovao desses projetos) so de responsabilidade
unicamente de rgos municipais locais. Em geral, observa-se a predominncia de
regulamentao mediante as Leis de Uso e Ocupao do Solo (Luos), especficas
de cada municipalidade. Embora quinze dos vinte municpios da RM de Goinia
j possuam seus PDs, uma caracterstica observada a baixa regulamentao das
definies destes, sendo que, por exemplo, a maioria das Zonas Especiais de Interesse
Social (Zeis), institudas pelos PDs, no foram mapeadas nem regulamentadas
com as leis dos PDs.7
Conforme j mencionado, a RM de Goinia ainda no possui seu Plano
Diretor Metropolitano de Desenvolvimento Integrado. Tambm no foram
elaborados os Planos Setoriais exceto o do transporte , e no h participao
da sociedade civil na formulao de programas e projetos para a RM de Goinia.
Isto evidencia a ausncia de um projeto poltico de planejamento urbano desenvolvido
e proposto na busca de solues para os vrios problemas que afligem a populao
metropolitana, tais como: deficit de habitao, de saneamento bsico, degradao do
meio ambiente, violncia, alto ndice de mortes no trnsito, entre outros.
Atualmente, a expanso do mercado imobilirio guia boa parte do
crescimento da RM de Goinia. Os instrumentos previstos no Estatuto das Cidades
7. Constatao da pesquisa Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores
Participativos, coordenada pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio
de Janeiro (IPPUR/UFRJ), por solicitao do Ministrio das Cidades (Santos Junior e Montandon, 2011).

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

(Lei no 10.257, de 2001), como o imposto progressivo no tempo, criao de Zeis ou


APAs, ainda no foram regulamentados. Mesmo no caso do municpio de Goinia,
que teve seu Plano Diretor Municipal (PDM) aprovado em 2007, considerado
um bom PD do ponto de vista tcnico, mas que desde ento j passou por vrias
alteraes e complementaes, estes instrumentos tm baixa aplicabilidade.
Alm disso, recentemente o poder pblico municipal de Goinia promoveu,
revelia da sociedade civil organizada, uma alterao na LCE no 171/2007 do PD
de Goinia (projeto aprovado pela Cmara Municipal no dia 25 de abril de 2013
e sancionado pelo prefeito via a LCE no 246/2013). A lei, entre outras medidas
polmicas, autoriza a construo de galpes e grandes empresas no trecho de 350
metros s margens daPerimetral Norte da Capital, regio de localizao dos dois
mais importantes mananciais da cidade: o ribeiro Joo Leite e o rio Meia Ponte.
Conforme concluso da pesquisa do IPPUR/UFRJ, Rede Planos Diretores, a
nica poltica com sinergia suficiente para articular os municpios metropolitanos
est relacionado Rede Metropolitana de Transporte. Alm desta, O PD de Goinia
destaca uma iniciativa na rea ambiental, no mbito do Consrcio Intermunicipal
do Rio Meia Ponte, que, embora inclua outros municpios que no pertencem
RM, estabelece uma pactuao ambiental com o municpio de Goianira que pode
ser considerada como inserida numa poltica metropolitana.
H que se mencionar ainda o Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Meia
Ponte (CBMP), de carter consultivo e deliberativo, que embora no tenha carter
metropolitano, inclui os dezesseis municpios da RM de Goinia que perpassam
a bacia hidrogrfica.
Conforme mencionado, no h nenhuma iniciativa na RM de Goinia que
caracterize uma poltica metropolitana da FPIC de uso e ocupao do solo e,
portanto, no h como registrar o controle social sobre sua gesto.
Um problema latente na metrpole goianiense, conforme demonstrado
anteriormente, que no existe nenhum canal de participao e controle social nos
destinos da RM de Goinia e nem sequer no mbito do Consrcio Intermunicipal
do Rio Meia Ponte. Nem mesmo no tocante ao uso do solo nas bacias hidrogrficas e
degradao ambiental a que faz aluso o PDM de Goinia, h registros de canais
de participao e controle social.
A FPIC de saneamento ambiental na RM de Goinia tambm no pode ser
caracterizada como uma poltica metropolitana propriamente dita, formulada com
o propsito de atender demanda gerada pelo processo de metropolizao em curso
e gerida para o atendimento integrado dos municpios do territrio metropolitano.
Com relao rede de gua existente e cobertura do servio na RM
de Goinia, o diagnstico dos Servios de gua e Esgoto do Sistema Nacional de

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Estratgia para a Eliminao do Risco de Desabastecimento de gua na Regio


Metropolitana de Goinia: o desafio do Sistema Produtor Joo Leite

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Informaes de Saneamento (SNIS, 2011), da Secretaria Nacional de Saneamento


Ambiental (SNSA/Ministrio das Cidades),8 mostra uma cobertura relativamente
boa, embora ainda no tenha alcanado a universalizao dos servios (mdia de
95,4%), com alguns poucos casos de insuficincia no atendimento: Goianira,
cobertura de apenas 64,9%; Senador Canedo, Goianpolis e Trindade, 84,6%,
84,7% e 88,1%, respectivamente; e Terezpolis de Gois e Bela Vista de Gois,
90,3% e 94,7%, respectivamente. O municpio de Aparecida de Goinia no foi
avaliado na pesquisa do SNIS, mas certamente constitui o caso mais crtico da RM
de Goinia, pois, alm de baixa cobertura (somente 60% da populao atendida),
a gua servida em vrios bairros da cidade de pssima qualidade para o consumo
humano, altamente nociva sade da populao, motivando, inclusive, diversas
aes cveis em defesa dos cidados, por parte do MP-GO, ao longo dos anos.
Quanto ao esgotamento sanitrio, conforme informaes do ltimo censo do
IBGE, dos 686.295 mil domiclios existentes na RM de Goinia, 82,99% destes
possuam rede de esgoto, ou seja, 569.586 domiclios tinham acesso ao servio de
esgotamento sanitrio. Entre os municpios integrantes da RM de Goinia, os piores
ndices observados so: Hidrolndia, 54,93%; Aragoinia, 56,03%; Bela Vista de
Gois, 56,89%; Aparecida de Goinia, 57,50%; Caldazinha, 58,22%; Goianira,
64,99% e outros cinco municpios com cobertura abaixo de 80%.
Todavia, preciso mencionar que essa informao do IBGE no filtra os
dados por tipo de infraestrutura de esgoto oferecida. Em vrios municpios da RM
de Goinia, ainda se observa a prevalncia do uso de fossas rudimentares ou fossa
sptica, na maioria das vezes construdas sem orientao tcnica, comprometendo
a qualidade do solo e da gua no lenol subterrneo. Este o caso do municpio
de Senador Canedo, que talvez constitua uma das situaes mais crticas da RM
de Goinia, tendo sido beneficiado na primeira sistemtica do PAC, em 2008,
com seu projeto justificado por apresentar 100% da populao sem rede de
esgotamento sanitrio.
No quesito gerenciamento de resduos slidos, informaes da SEMARH, de
2009, mostravam que o lixo urbano produzido na RM de Goinia correspondia a
1.814,50 toneladas/dia, sendo que grande parte deste ainda depositada em lixes
a cu aberto e no recebe nenhum tipo de tratamento ou canalizao.
Conforme o Diagnstico do Monitoramento dos Sistemas de Disposio do Lixo
Urbano dos Municpios Goianos da SEMARH, entre os municpios da RM de Goinia:
somente 20% (os quatro maiores municpios) dispem seu lixo em aterros sanitrios;
45% (nove municpios) dispem seus resduos em aterro controlado; e 35% (sete
municpios) ainda fazem a disposio dos resduos em lixes a cu aberto.
8. No total, o estudo avaliou 130 municpios do estado de Gois.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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No total da RM, a capital Goinia tem a melhor estrutura de tratamento


dos resduos slidos. A maior Estao de Tratamento de Esgoto (ETE) existente
a Dr. Hlio Seixo de Britto (figura 6), responsvel pelo tratamento de 70% a
80% do esgoto local, mas que ainda necessita da implantao de unidades que
consigam lanar no rio Meia Ponte um esgoto que no cause impacto ambiental.
Somente a primeira etapa da estao foi construda at o momento. Quando o
esgoto chega, passa por um sistema de gradeamento, para separar do lixo; depois,
passa por um sistema de desarenao, para retirar a areia da gua; em seguida, por
um processo qumico de coagulao/floculao, para melhorar o desempenho da
ltima unidade, o decantador. Desta forma, o tratamento existente no sistema
apenas fsico-qumico.
FIGURA 6

ETE Dr. Hlio Seixo de Britto

Tratamento preliminar

Estao elevatria
de esgoto bruto

Edifcio de
tratamento de lodo
Decantadores

Escolinha de
saneamento abeS

Oficina de manuteno

Administrao/laboratrios

Reservatrio de gua

Entrada

Fonte: Saneago, Disponvel em: http://www.saneago.com.br/site/estacoes/ETE Acesso em: jul/2013.

As outras duas ETEs da capital goiana (Aruan e Parque Atheneu) tm


implantadas em seus sistemas uma unidade de tratamento biolgico, mas no
possuem um mecanismo para desinfeco de organismos patognicos ou para
remoo de poluentes e resduos txicos como remdios vencidos ou at mesmo
pilhas e baterias, que so despejados indevidamente pela populao no sistema
deesgoto.
Dessa forma, mesmo a capital goiana exibindo bons nmeros de coleta de
esgoto nmeros relativamente altos em comparao a outros municpios da RM e
de todo o estado de Gois , observa-se que nem todo o esgoto coletado tratado.

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Estratgia para a Eliminao do Risco de Desabastecimento de gua na Regio


Metropolitana de Goinia: o desafio do Sistema Produtor Joo Leite

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A empresa responsvel pelo saneamento no estado a Saneago, empresa de


economia mista, que detm o monoplio do servio pblico na maioria dos
municpios goianos h mais de trinta anos. O nico municpio da RM de Goinia
que no atendido pela Saneago Senador Canedo, cuja gesto atribuio da
prefeitura por meio da Agncia de Saneamento de Senador Canedo (SANESC).
Especificamente na rea de regulao dos recursos hdricos, a Agncia Goiana
de Regulao (AGR) quem fiscaliza as licenas e as outorgas concedidas pela
SEMARH, para explorao da gua em sistemas de irrigao e por intermdio
de poos tubulares (tubular profundo e minipoo), tendo como meta principal o
estmulo ao uso legal e sustentvel dos recursos hdricos em Gois.
Quanto questo da recuperao de reas degradadas dos mananciais
hdricos, a Agncia Municipal de Meio Ambiente (AMMA) de Goinia implantou
um projeto de revitalizao de nascentes. Na maioria das vezes, as nascentes so
degradadas pelo lanamento de lixo, pela ocupao irregular de famlias invasoras
e pelo desmatamento da vegetao que fica s margens do manancial. Este projeto
culminou no Programa de Parceria para Recuperao dos Mananciais de Goinia,
em que os empresrios podem somar seus esforos aos da prefeitura e participar de
iniciativas para preservar os rios, crregos, lagos e nascentes que existem na capital.
As aes do programa incluem transferncia de famlias invasoras, roagem, retirada
de entulho, replantio de rvores e recomposio florstica, tendo como parceiros,
principalmente, escolas de ensino mdio.
No h, no entanto, integrao de aes das diferentes instituies, e o
planejamento no abarca todo o territrio metropolitano. As prioridades e a
definio de recursos para investimento em infraestrutura de saneamento, na
maior parte das aes, so estabelecidas em vista das demandas de cada municpio.
Est em andamento na Secretaria Estadual das Cidades, por intermdio da
Superintendncia de Saneamento, a elaborao do Plano Nacional de Saneamento
Bsico de Gois (PLANSAB-GO), contemplado com recursos da Secretaria Nacional
de Acessibilidade e Programas Urbanos (SNAPU) do Ministrio das Cidades.
Em linhas gerais, o PLANSAB-GO, estruturado em atendimento legislao
federal de saneamento e Poltica Nacional de Resduos Slidos (proposta de
erradicao dos lixes at o fim de 2014), prope a formulao de estratgias para as
reas de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos
e manejo de guas pluviais. No agrupamento de municpios que compreende a
RM de Goinia, j foi realizado um pr-diagnstico relativo ao atendimento do
servio de abastecimento de gua, tomando como unidade de planejamento a
bacia hidrogrfica.
Ainda no mbito do saneamento bsico, importante mencionar que o projeto
de lei que atualiza a Poltica Estadual de Saneamento Bsico de Gois, cria o Sistema

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

Estadual de Gesto do Saneamento, o Fundo e o Conselho Estadual de Saneamento


e implementa o PLANSAB-GO j foi encaminhado Casa Civil. Todavia, cabe
assinalar que o PLANSAB-GO no especifica nenhuma poltica que foque no
contexto metropolitano ou no espao integrado da RM de Goinia, as propostas
so para o atendimento municipalizado abarcando todo o territrio goiano.
No mbito da gesto dos resduos slidos na RM de Goinia, faz-se
importante destacar a iniciativa de articulao intermunicipal em gestao:
trata-se do Consrcio Pblico de Manejo dos Resduos Slidos e das guas
Pluviais da RM de Goinia Grande Goinia, constitudo por meio de protocolo
de intenes do consrcio da regio Associao dos Municpios do Alto Meia
Ponte da Regio Metropolitana de Goinia e municpios adjacentes Grande
Goinia (Amampa).
No existe um Plano Setorial da FPIC de saneamento ambiental na RM
de Goinia, nem uma carteira de projetos e/ou investimentos vinculada a um
PlanoMetropolitano.
Em geral, os projetos e recursos so direcionados para situaes mais crticas,
casos de Aparecida de Goinia, que tem interveno do Ministrio Pblico na
questo da gua (cobertura de apenas 60% e qualidade nociva sade humana),
contando com recursos da prpria Saneago, do BID, do PAC e do Fundo de
Garantia por Tempo de Servio (FGTS); e de Senador Canedo, contemplado
no PAC 1 para a construo do sistema de esgoto sanitrio (SES) na cidade, at
ento inexistente.
Alm de ter ampliada a capacidade de abastecimento, os sistemas esto
recebendo obras de ampliao e melhorias que possibilitaro o aumento de
produo, reserva e distribuio de gua. Existem importantes projetos em
andamento nos municpios da RM de Goinia. A meta da Saneago sanar
definitivamente a crise de desabastecimento enfrentada por bairros da capital Goinia
e da cidade vizinha Aparecida de Goinia durante o perodo de estiagem. 9
Com o funcionamento de novos e modernos equipamentos automatizados,
pretende-se proporcionar regularidade no servio e ampliar a vazo atual de
650 para 1 mil litros por segundo.
Em toda a RM de Goinia, no perodo entre 2008 e 2012, os empreendimentos
relativos saneamento, gua em reas urbanas, recursos hdricos e ampliao da
cobertura da rede de esgoto ultrapassam a cifra de R$ 1 bilho em investimentos,
com recursos prprios da Saneago S.A., do Oramento Geral do Estado (OGE),
do BID, do PAC (1 e 2 etapas), e do FGTS, conforme dados na tabela 1 a seguir.
9. S na primeira quinzena do ms de julho de 2013, sofreram de interrupo do servio de gua cerca de vinte bairros
do municpio de Aparecida de Goinia, com notificao pela Saneago.

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Estratgia para a Eliminao do Risco de Desabastecimento de gua na Regio


Metropolitana de Goinia: o desafio do Sistema Produtor Joo Leite

163

TABELA 1

RM de Goinia: empreendimentos de grande porte implantados ou em implantao


FPIC de saneamento (2008-2013)

No

Empreendimento

Municpio

Ano de
incio da
implantao

FPIC
relacionada

Agente
pblico
responsvel

Valor do
Investimento
(R$)

Principal
fonte de
recursos

Sistema Produtor Joo


Leite 1 etapa (barragem
+ reservatrio)

Goinia

20022008

Recursos
hdricos

Estado

300.000.000,00

BID
BNDES
PAC 1
OGE

Sistema Produtor Joo


Leite/Estao de Tratamento
de gua Mauro Borges
2 Etapa (adutora +
estao elevatria)

Goinia

2010

Recursos
hdricos

Estado

221.000.000,00

PAC 2
Saneago
OGE

Ampliao do SES de
Senador Canedo

Senador
Canedo

2008

Saneamento

Municpio

50.000.000,00

PAC
OGE

Ampliao do SES de
Aparecida de Goinia

Aparecida
de Goinia

2012

Saneamento

Municpio

57.504.212,06

PAC
OGE

Ampliao do SES de
Goinia (rede coletora +
ETE Joo Leite 2 Etapa)

Goinia

2012

Saneamento

Municpio

173.086.235,77

PAC
OGE

SES

Abadia de
Gois,
Bonfinpolis,
Caldazinha,
Goianira,
Goianpolis
e Trindade

20082013

Saneamento

Municpio

76.618.327,59

PAC
OGE

gua em reas urbanas

Goinia
Goianpolis
Trindade

20082013

Saneamento

Estado

25.287.773,15

PAC
OGE

Fonte: Brasil (2013).

Atualmente, a Saneago est propondo uma subdelegao dos servios


de saneamento bsico, uma forma de cogesto por meio da terceirizao dos
servios, a partir da celebrao de novo contrato de concesso, que alcana os
municpios metropolitanos de Aparecida de Goinia e Trindade (j realizada a
licitao). Como justificativa, a Saneago alega que as obras de expanso da rede
de saneamento demandam investimentos elevados e os recursos so parcos, e que
a possibilidade de a iniciativa privada participar com aporte de investimentos
significa avanos.
Todavia, esse mais um conflito na gesto da FPIC de saneamento na RM
de Goinia, uma vez que as prefeituras municipais se manifestam apreensivas e
temerosas, pois tero, inclusive, que devolver os recursos pblicos obtidos em
perodo recente, tais como os do PAC 2.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

164

5 CONCLUSES

O crescimento demogrfico da RM de Goinia nas ltimas dcadas, combinado


com a expanso econmica, o aumento das fronteiras agrcolas, a pecuria, o uso
descontrolado de agrotxicos, as ocupaes irregulares do solo, o tratamento sanitrio
no adequado do lixo e a falta de conscientizao do problema, vem implicando
o comprometimento qualitativo e quantitativo das guas para o abastecimento
pblico e para outras demandas ao longo das bacias hidrogrficas.
Ao longo do tempo, essas aes antrpicas se multiplicaram pelas bacias
hidrogrficas da RM de Goinia (principalmente nas bacias do rio Meia Ponte
e ribeiro Joo Leite), onde j se verificam muitos conflitos, por exemplo, os
assentamentos ilegais de famlias nas proximidades dos mananciais.
Informaes da AMMA revelam que estes mananciais sofrem problemas
ambientais como: ausncia de mata ciliar e de galeria; lanamento clandestino
de esgoto; lanamento clandestino de entulho; focos de eroso; assoreamento; e
ocupao irregular de faixa de Zona de Proteo Ambiental I (ZPA-I).
De acordo com a SEMARH (2009), todos os dias so lanados no curso do
rio Meia Ponte mais de 180 mil m3 de esgoto e uma tonelada de resduos slidos
(razo pela qual o Meia Ponte ocupa o posto de stimo rio mais poludo do Brasil).
Contudo, a gesto da FPIC de saneamento ambiental na RM de Goinia no
feita de maneira integrada. Na realidade, o enfrentamento desses problemas vem
se dando sem maior integrao dos municpios e dos diferentes atores (pblico,
privado e sociedade civil organizada).
A RM de Goinia ainda no conta com nenhuma iniciativa que caracterize
uma poltica metropolitana de saneamento ambiental, exceto a iniciativa de
constituio do Consrcio Pblico de Manejo de Resduos Slidos e das guas
Pluviais da RM de Goinia Grande Goinia, por meio de protocolo de intenes
do consrcio da regio Amampa.
Tendo como meta a universalizao da cobertura dos servios de gua, a
Saneago, enquanto instituio responsvel pela gesto dos servios de saneamento
na RM de Goinia (exceto no municpio de Senador Canedo), est propondo
sanar definitivamente a crise de desabastecimento enfrentada, principalmente,
por bairros da capital e da cidade vizinha Aparecida de Goinia, especialmente no
perodo da seca durante a estiagem, cuja ao principal se resume na implantao
do Sistema Produtor Joo Leite.
Todavia, a implantao da APA Joo Leite e as aes dirigidas bacia
hidrogrfica so de fundamental importncia para a concretizao efetiva da
preservao deste manancial hdrico, para a segurana da qualidade da gua oferecida
populao, bem como para a garantia futura de sua disponibilidade.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 164

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Estratgia para a Eliminao do Risco de Desabastecimento de gua na Regio


Metropolitana de Goinia: o desafio do Sistema Produtor Joo Leite

165

Pautando a questo da disponibilidade hdrica na RM de Goinia, foi proposto


o Projeto Produtor de gua no Joo Leite, demandado pelo MP-GO e atendido
pela ANA. Este projeto vem arregimentando ampla parceria, com o envolvimento
de diversas secretarias e rgos pblicos, universidades, municpios da rea de
influncia e produtores rurais de 591 propriedades que sero beneficiados pelo
projeto. O objetivo desta iniciativa a melhoria da qualidade ambiental e a proteo
de recursos hdricos da bacia, prevendo aes de recuperao das matas ciliares e
de reserva legal, uso racional da gua na agricultura irrigada, capacitao tcnica
e conservao das propriedades rurais que aderirem ao projeto (uma espcie de
pagamento por servios ambientais, nos termos da poltica preconizada pela
ANA). No entanto, iniciativas dessa natureza, na RM de Goinia, ainda so tmidas.
A construo do novo sistema de tratamento de gua, com a barragem do
Joo Leite, parece trazer uma proposta concreta para a soluo do problema de
abastecimento de gua na RM de Goinia. Contudo, esta no pode ser vista como
nica frente de ao, a reviso e orientao do plano de obras de captaes so
imprescindveis para o desenvolvimento da RM de Goinia, sendo necessria, ainda,
a implantao de um novo subsistema de forma a definir critrios para o uso.
Alm disso, preocupante a iniciativa do poder pblico municipal de Goinia
que, revelia da sociedade civil organizada, promoveu alterao na LCE no 171/2007
do PD de Goinia (projeto aprovado pela Cmara Municipal no dia 25 de abril de
2013 e sancionado pelo prefeito via LCE no 246/2013). O PD, entre outras medidas
polmicas, autoriza a construo de galpes e grandes empresas no trecho de 350 metros
s margens da Perimetral Norte da Capital (Goinia, 2007), regio de localizao dos
dois mais importantes mananciais da cidade: o ribeiro Joo Leite e o rio Meia Ponte.
Apesar do direcionamento, nota-se que na RM de Goinia a execuo da FPIC
de saneamento ambiental est em descompasso com o planejamento, dificultando a
melhoria do sistema para o atendimento de toda a populao do espao metropolitano.
REFERNCIAS

ANA AGNCIA NACIONAL DE GUAS. Atlas Brasil: abastecimento urbano


de gua resultados por estado. Braslia: ANA: ENGECORPS/Cobrape, 2010.
BRASIL. Programa de Acelerao do Crescimento (PAC): 6 Balano do PAC
2 Gois 2012-2014. Braslia: Governo federal, 2013.
CAM, L. As margens da Vila Roriz. Direo: Luis Cam. Cidade de Gois, V
Festival Internacional de Cinema Ambiental Fica, 2003. Documentrio sobre o
significado de habitaes reduzidas a abrigos provisrios, construdos em aterros,
s margens de um crrego repleto de esgotos. Disponvel em: <http://fica.art.br/vfica-filmes-selecionados/>. Acesso em: ago. 2013.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

166

GOINIA. Lei Complementar no 171, de 26 de junho de 2007. Dispe sobre


o Plano Diretor e o processo de planejamento urbano do Municpio de Goinia e
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IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA.
Censos Demogrficos. Rio de Janeiro: IBGE.
PASQUALETTO, A. et al. Escassez de gua como limitador do desenvolvimento
da regio metropolitana de Goinia. Goinia: PUC-GO, 2004. Mimeografado.
RIBEIRO, F. L.; LEO, C. Valor econmico dos danos ambientais do Rio Meia
Ponte em Goinia. Revista sociedade e cultura, v. 4, n. 1, 2001.
SANEAGO SANEAMENTO DE GOIS S.A. Localizao de lixes e aterros
sanitrios nas microbacias dos mananciais de abastecimento pblico. Goinia:
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SANTOS JNIOR, O. A.; MONTANDON, D. T. Os planos diretores
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SEMARH SECRETARIA DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS
HDRICOS. Diagnstico do monitoramento dos sistemas de disposio do
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Diagnstico dos servios de gua e esgotos 2009. Braslia: SNSA/MCidades,
2011.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR

COSTA, M. A. A questo metropolitana no Brasil: de uma pergunta inocente


a um par de hipteses e provocaes. Braslia: Ipea, 2012.
FREITAS, C. A. L. L. Vale dos sonhos: movimentos sociais urbanos e disputa
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GOUVIA, R. G. A questo metropolitana no Brasil. Rio de Janeiro: Editora
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MANOEL, L. C. Gesto das guas. Disponvel em: <http://www.meiaponte.
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Estratgia para a Eliminao do Risco de Desabastecimento de gua na Regio


Metropolitana de Goinia: o desafio do Sistema Produtor Joo Leite

167

MOURA, R. Metropolizao e governana urbana: relaes transescalares em


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p. 17-30, 2004.
MOYSS, A. Goinia, metrpole no planejada. Goinia: Editora da UCG, 2004.
MOYSS, A.; CUNHA, D. F.; BORGES, E. M. O estado de Gois e a regio
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SANEAGO SANEAMENTO DE GOIS SA. Planos diretores de gua e
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UFG UNIVERSIDADE FEDERAL DE GOIS. Metrpole: a histria do
crescimento de Goinia reside hoje no enfrentamento de questes relacionadas
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Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 168

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CAPTULO 8

GOVERNANA DAS FUNES PBLICAS DE INTERESSE COMUM


DE SANEAMENTO E TRANSPORTE METROPOLITANO NA REGIO
METROPOLITANA DE SO PAULO1
Diana Meirelles da Motta2
Zoraide Amarante Itapura de Miranda3
Maria Ligia Wertheimer4
Mrcia Rodrigues 5
Luiza Helena Fernandes de Arajo Miranda6
Tatiana Kolodin Ferrari 7

1 INTRODUO

Este captulo rene a pesquisa apresentada no Relatrio tcnico de pesquisa: anlise


comparativa da gesto das FPICs na RM de So Paulo (Emplasa, 2013a), do
projeto de pesquisa Governana Metropolitana no Brasil, cujo objetivo a anlise
das Funes Pblicas de Interesse Comum (FPICs) da Regio Metropolitana de
So Paulo (RM de So Paulo), considerando o Uso do Solo, o Saneamento e os
Transportes Metropolitanos.
O texto destaca as FPICs Saneamento e Transporte Metropolitanos, sendo
apresentado em trs partes:
seo 1 Dinmica Metropolitana da RM de So Paulo e as FPICs
Saneamento e Transporte Metropolitanos;
seo 2 Gesto das FPICs de Saneamento e Transporte Metropolitanos; e
seo 3 Governana Metropolitana e as FPICs de Saneamento e
Transporte Metropolitanos.

1. Elaborado pela equipe da Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (Emplasa) no mbito do projeto
Governana Metropolitana no Brasil.
2. Diretora de gesto de projetos da Emplasa.
3. Assessora da Diretoria de Gesto de Projetos (DGP) da Emplasa.
4. Gerente da unidade de desenvolvimento urbano da Emplasa.
5. Gerente da unidade de infraestrutura e meio ambiente da Emplasa.
6. Coordenadora de transportes da Emplasa.
7. Pesquisadora bolsista do projeto Governana Metropolitana no Brasil Emplasa/Ipea.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

170

A FPIC que considera o Uso do Solo e o Saneamento e Transporte


Metropolitanos foi objeto do referido Relatrio tcnico de pesquisa sobre as FPICs,
artigo publicado anteriormente, com anlise das dinmicas demogrfica, econmica
e de evoluo da mancha urbana, bem como dos desafios de se construir uma
governana metropolitana.
Neste captulo, o foco da anlise da dinmica e da governana metropolitana
se d, com o cuidado de no ser repetitivo, sobre as questes mais diretamente
ligadas aos temas de saneamento e transporte metropolitano.
2 DINMICA METROPOLITANA DA RM DE SO PAULO E AS FPICs DE
SANEAMENTO E TRANSPORTE METROPOLITANOS

Os impactos da dinmica metropolitana nas estruturas de saneamento e transporte


so expressivos. Vo desde o aumento das demandas das redes e sistemas relativos
a produo, tratamento e distribuio de gua, de coleta e tratamento de esgotos
e resduos; a busca por novos mananciais e preservao dos atuais; as questes
relativas macrodrenagem urbana; at temas que dizem respeito a intensificao
e diversificao dos movimentos pendulares de pessoas e a circulao de cargas.
A seguir, apresentam-se as principais questes relativas dinmica metropolitana
e gesto das FPICs Saneamento e Transporte Metropolitanos.
2.1 Saneamento metropolitano

No mbito da FPIC Saneamento Metropolitano, destacam-se, como importante


elemento inovador de carter regional e intersetorial, as anlises constantes do
recm-elaborado Plano Diretor de Aproveitamento de Recursos Hdricos da
Macrometrpole Paulista (PDARH/MMP, 2013) pela Secretaria de Saneamento
e Recursos Hdricos (SSRH) do governo do estado de So Paulo (GESP), como
importante subsdio governana metropolitana.8 Esse documento rene as anlises
de viabilidade econmica dos arranjos estudados e as diretrizes gerais para aes
de gesto de demanda e medidas no estruturais de controle. Constituem tambm
contedos do PDARH/MMP os processos de gesto conjunta de investimentos
prioritrios para a ampliao de vazes regularizadas. Estes componentes foram
incorporados ao Plano de Ao da Macrometrpole Paulista (PAM) 2013/2040,
elaborado pela Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (Emplasa),
uma vez que, por sua natureza, exigem integrao territorial e setorial tpica do
planejamento metropolitano.
Os vetores de desenvolvimento dessa regio, muito antes de seu reconhecimento
formal, organizavam-se ao longo da poro leste da bacia do rio Tiet, a partir dos
8. Texto extrado do documento Emplasa/FUNDAP (2013d).

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Governana das Funes Pblicas de Interesse Comum de Saneamento e Transporte


Metropolitano na Regio Metropolitana de So Paulo

171

principais centros urbanos hoje, os polos metropolitanos So Paulo, Campinas,


Baixada Santista, So Jos dos Campos e Sorocaba. Embora nucleada por esses
polos e organizada segundo os vetores que os interligam, a abrangncia de interesses
especficos para a integrao das FPICs varia segundo as necessidades de integrao
de cada uma delas. Na gesto dos recursos hdricos, esses limites correspondem
aos vnculos que condicionam reciprocamente seu aproveitamento em benefcio
das reas de desenvolvimento econmico.
Desde a vigncia da Lei no 7.663/1991, que criou o Sistema de Gerenciamento
de Recursos Hdricos (SIGRH) no estado de So Paulo, a gesto das guas foi
organizada segundo uma lgica de planejamento por bacias. O principal vetor
de desenvolvimento do estado, que corta sua poro central de leste a oeste,
organiza-se ao longo da bacia do rio Tiet. A Lei no 7.663/1991 prev que o estado
deve ser organizado em unidades hidrogrficas para fins de gerenciamento, o que
foi feito nos termos da Lei no 9.034/1994, que definiu a repartio do estado em
22 Unidades de Gerenciamento de Recursos Hdricos (UGRHIs).
O Plano da Bacia do Alto Tiet, a principal da RM de So Paulo, acolheu
e enfatizou as diretrizes estratgicas de uso parcimonioso dos recursos hdricos
e de melhoria institucional e operacional dos respectivos setores usurios. Os
principais servios de abastecimento de gua mostram ganho de desempenho
em controle de perdas e uso racional deste valioso recurso natural. Tem sido
empreendido esforo importante na melhoria de qualidade do produto, mediante
ampliao das coberturas de esgotamento sanitrio e controle das fontes difusas.
H um entendimento de que necessrio regularizar e ampliar a oferta de gua na
UGRHI Piracicaba, Capivari e Jundia (PCJ), que abrange a RM de Campinas
e as aglomeraes urbanas de Jundia e Piracicaba, no interesse de toda a regio
da MMP.
O PDARH/MMP reconhece a interdependncia do desenvolvimento
econmico e social das RMs paulistas e respectivos parques de produo industrial
e agrcola e, portanto, dos recursos hdricos no territrio da MMP, que concentra
83% do produto interno bruto (PIB) e 75% da populao do estado. A gesto
da gua, essencial para o abastecimento urbano, a segurana da populao e
o desenvolvimento das atividades econmicas da regio, estratgica para a
regio. Nessa perspectiva, fundamental promover seu uso racional, bem como
definir parmetros de ampliao da oferta compatveis com as necessidades de
desenvolvimento do complexo macrometropolitano.
No complexo da MMP, no se verifica a continuidade urbana e nem
desejvel que evolua para isso. Almeja-se, sim, o planejamento e a gesto integrada
de mltiplos ncleos regionais e urbanos. O PDARH/MMP desenhou um cenrio
tendencial que no leva em conta possveis ganhos com o aprofundamento de

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172

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

medidas voltadas gesto da demanda, incluindo controle de perdas, uso racional


da gua e sua reutilizao, em combinao com medidas no estruturais e controle
de uso e ocupao do solo para proteo dos mananciais. Nesse cenrio, a maior
parte das falhas no atendimento projetadas para 2035 diz respeito demanda
urbana. Essas tendncias apontam para a necessidade de um aporte significativo de
gua para o seu abastecimento. So reas crticas, pertencentes, em seu conjunto,
bacia hidrogrfica do rio Tiet e que ultrapassam os territrios de atuao das
UGRHIs e os respectivos comits que se organizam na bacia.
As projees do PDARH/MMP indicam que a populao dever chegar a
37 milhes em 2035, elevando a densidade demogrfica dos atuais 579 hab./km2
para 696 hab./km2. Das oito UGRHIs que fazem parte da macrometrpole, as
que mais devem contribuir com esse crescimento so Alto Tiet (3,4 milhes de
pessoas) e Piracicaba/Jundia/Capivari (1,2 milho de pessoas), totalizando 75%
do acrscimo populacional previsto.
No cenrio tendencial, o crescimento da populao e dos usos industrial e de
irrigao incrementaria as demandas de gua em cerca de 60 m/s. Esse incremento
tenderia a acentuar o estresse hdrico da regio, alm de gerar reflexos importantes
no ordenamento territorial, na expanso das cidades e no equilbrio ambiental.
O PDARH/MMP desenhou um cenrio de pleno desenvolvimento da gesto
da demanda e controles associados, que corresponde aplicao de medidas de
controle operacional e de inibio do consumo, de acordo com projetos e aes
j parcialmente em curso ou previstos. Nesse cenrio, o incremento diminui de
60 m3/s para 32 m3/s, o que permite eliminar, no horizonte de planejamento
considerado, os aproveitamentos de maior custo marginal.
Papel fundamental exerce a tarefa de atualizao e aperfeioamento
contnuos dos Planos de Bacias e do Plano Estadual de Recursos Hdricos (PERH)
2015-2018, dotados de instrumental para monitoramento da eficcia da gesto
de demanda de gua.
As solues alternativas identificadas pelo PDARH/MMP mostraram que a
questo hdrica exige investimentos elevados a mdio e longo prazo e negociaes
complexas sob o ponto de vista ambiental, social, poltico, institucional e de
equacionamento de conflitos.
Desde as verses 2004 e 2009, o Plano da Bacia do Alto Tiet (PAT) tem se
caracterizado por uma nfase nos componentes de Desenvolvimento Institucional,
Planejamento e Gesto como elementos de integrao entre usos dos recursos hdricos
e entre o conjunto destes e os processos de desenvolvimento metropolitano, inclusive
uso e ocupao do solo. Essa viso estratgica traz, subjacente, o reconhecimento da
grande complexidade da gesto de recursos hdricos em um complexo densamente

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 172

11/7/2014 9:07:19 AM

Governana das Funes Pblicas de Interesse Comum de Saneamento e Transporte


Metropolitano na Regio Metropolitana de So Paulo

173

urbanizado como a bacia do Alto Tiet, sujeita simultaneamente escassez de gua


para uso urbano e a desafios crescentes no controle de inundaes, associados a
questes-chave de qualidade das guas e de interaes com resduos slidos.
A orientao estratgica do PAT reconhece a complexidade da relao entre
a UGRHI AT e unidades hidrogrficas vizinhas e, por isso, enfatiza o uso racional
dos recursos hdricos como elemento-chave de sua sustentabilidade. Com carter
de plano predominantemente indicativo, uma vez que, em si mesmo, maneja
recursos financeiros muito inferiores aos que so objeto das aes-fim nos setores
usurios, o PAT estabelece diretrizes estratgicas de harmonizao entre os diferentes
setores usurios. No que respeito s necessidades de uso dos recursos para fins de
abastecimento urbano, articula-se com o Plano Diretor de Abastecimento de gua
(PDAA) da Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (SABESP),
que opera o sistema adutor metropolitano (SAM), o qual, por sua vez, beneficia
no s os municpios operados pela SABESP, mas a quase totalidade dos sistemas
de abastecimento metropolitano, inclusive os servios autnomos.
Ao definir diretrizes estratgicas e linhas de desenvolvimento institucional
voltadas ao uso racional dos recursos hdricos, o PAT d consistncia e torna tangveis
os benefcios advindos de aes de controle de perdas, uso racional da gua e reuso
de efluentes tratados nesse contexto de escassez. O mesmo se aplica em relao a
aes integradas com controle de inundaes, qualidade da gua (dos pontos de
vista de poluio concentrada e difusa) e uso e ocupao do solo, ao buscar mltiplas
medidas de alvio sobre os escassos recursos hdricos disponibilizados UGRHI
Alto Tiet, articulando qualidade, quantidade e preveno. Nessa perspectiva,
o PAT articula suas metas de desenvolvimento com o Plano Diretor de Esgotos
(PDE) da SABESP, com a Poltica Estadual de Resduos Slidos, com o Plano de
Macrodrenagem da Bacia do Alto Tiet e com vrios planos e programas setoriais
e dos municpios da bacia, com interao com o uso racional dos recursos.
As diretrizes estratgicas formuladas nas concluses do PAT so claras quanto
a seu compromisso com a gesto pelo lado da demanda, em sintonia com uma
viso de uso parcimonioso dos recursos hdricos. So elas:
integrao entre os sistemas de gesto de recursos hdricos e a gesto
territorial, responsvel pelo controle de uso e ocupao do solo;
integrao da gesto dos sistemas urbanos: recursos hdricos,
compreendendo todos os usos da gua, inclusive o controle da drenagem
urbana, habitao, virio e de transporte pblico;
atuao do sistema de recursos hdricos junto a todos os usurios da
gua, com vistas gesto da demanda de gua para seu controle e
racionalizao; e

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funcionamento integrado de todos os setores governamentais e privados


que atuam na gesto do sistema, para que as aes preventivas e corretivas
a serem adotadas sejam eficientes e eficazes.
2.2 Transporte metropolitano

No mbito da FPIC de transporte metropolitano, destaca-se a importncia do


tema da mobilidade de pessoas e cargas pelo territrio da RM de So Paulo e
da MMP, como elementos tanto de conectividade e competitividade quanto de
coeso territorial.9 Os sistemas de infraestrutura rodoviria, quando vistos como
eixos de desenvolvimento econmico e urbano do estado de So Paulo e da MMP,
articulam metrpoles e aglomeraes urbanas, categorias superiores da rede urbana
paulista. Os eixos de expanso econmica organizadores do territrio coincidem
com o traado axial da infraestrutura viria regional.
O territrio da RM de So Paulo foi fortemente definido pela implantao dos eixos
ferrovirios e rodovirios que convergiam para o municpio de So Paulo. As atividades
agrcolas, o escoamento do caf do interior paulista, as rotas por trilhos e, posteriormente,
a industrializao, que acompanhou a consolidao do sistema rodovirio a partir de
meados do sculo XX, intensificaram e ampliaram as conexes metropolitanas.
As rodovias que ligam a RM de So Paulo interna e externamente resultaram
na configurao de um feixe de eixos regionais radiais que, em grande medida,
estruturam o espao metropolitano. Ao se conectarem com os sistemas virios locais
nas diversas RMs, esses eixos articularam-se s infraestruturas virias locais, que
tm distintos estgios de desenvolvimento, estruturando diferentes condies de
conectividade e alguns gargalos expressivos para a fluidez do sistema de transporte
e reduzindo a eficincia sistmica do territrio.
Se, no passado, as rodovias conectavam os estados e os municpios onde
predominava a circulao de mercadorias, ao longo das ltimas dcadas passaram
a atender a novas funes ligadas ao deslocamento cotidiano da populao.
A construo de vias marginais, trevos de acesso e novas faixas de trfego em trechos
especficos so obras pblicas que complementam e adaptam o sistema aos usos
derivados da intensa urbanizao, especialmente nas RMs, promovendo a ligao
de ncleos urbanos e possibilitando o deslocamento da populao.
A disperso urbana traz em seu bojo a intensificao da mobilidade pendular
da populao que se desloca entre pontos do territrio para as atividades de trabalho,
educao, lazer e consumo. O aumento das viagens entre diferentes municpios
de uma mesma RM ou de RMs distintas revela um aumento da mobilidade da
populao e uma grande articulao produtiva em escala regional. No caso da RM
9. Texto extrado do documento Emplasa/FUNDAP (2013b).

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Metropolitano na Regio Metropolitana de So Paulo

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de So Paulo, comparando os dados dos Censos Demogrficos de 2000 e 2010,


percebe-se que houve uma variao de 1.108.691 para 1.942.001 pessoas que
realizam esses movimentos cotidianamente, representando um aumento de 75%,
sendo que em 2010 corresponde a 13% da Populao em Idade Ativa (PIA).10
Os dados evidenciam que o principal desafio da RM de So Paulo e da MMP
o desenvolvimento de um sistema de transporte intermunicipal de passageiros de
maior abrangncia e de qualidade, a fim de reverter a tendncia de utilizao do
transporte individual, que cresce a taxas sempre mais elevadas que as do transporte
coletivo. A elevao do deslocamento por transporte individual ocorre principalmente
com a elevao da taxa de motorizao, tendo como consequncia o aumento da
poluio e dos ndices de congestionamentos. Por sua vez, o grande nmero de
linhas de nibus que cobrem o territrio metropolitano utiliza praticamente todo
o sistema rodovirio pavimentado. As linhas formam um sistema interligado por
terminais, que so pontos de acesso ao sistema nas cidades da RM de So Paulo.
Com a implantao completa do Rodoanel e a execuo do trecho sul do
Ferroanel, a RM de So Paulo ser a rea mais bem servida de transporte de todo
o territrio nacional, apresentando condies de conectividade que se equiparam
s existentes nas maiores concentraes urbanas do mundo. Porm, essa poro do
territrio da MMP ainda enfrenta grandes dificuldades quanto ao escoamento de
pessoas e riqueza, tanto aquelas produzidas no estado de So Paulo como as geradas em
outras partes do pas, desde as que fazem a travessia do territrio da MMP em direo
aos portos de Santos e So Sebastio, at a circulao de pessoas pelos aeroportos.
As ligaes entre os polos porturio e produtivo sempre foi palco de
grandes problemas para os empreendimentos rodovirios e ferrovirios.
Com a implantao da Rodovia dos Imigrantes, especialmente com a sua
segunda pista a descendente , inaugurada em fins de 2002, e com o avano
das possibilidades derivadas da evoluo da engenharia, foram superados desafios
tcnicos importantes nesse sentido. Foi esse avano que embasou a deciso de no
interferncia nas encostas da Serra do Mar, privilegiando a utilizao de tneis e
viadutos na implantao dessa pista. Quanto aos principais aeroportos da RM
de So Paulo Congonhas e Guarulhos , o acesso ainda objeto de projeto de
articulao com o sistema de transporte de passageiros por ferrovias.
A fluidez na RM de So Paulo tambm tem relao com o adensamento e a
expanso da mancha urbana, fenmenos que transformaram a natureza das relaes
10. Emplasa/FUNDAP (2013c). O dado censitrio capta parte do fenmeno denominado na literatura internacional
como commuting. Neste trabalho, a pessoa que realiza o movimento pendular maior de 15 anos que estuda ou
trabalha (na semana anterior ao censo) em municpio distinto ao de residncia. Essa definio exclui todos aqueles
que se movimentam dentro dos municpios, muitas vezes cumprindo grandes distncias e consumindo muito de seu
tempo, o que implica que o dado aqui utilizado revela apenas parte de um fenmeno muito mais volumoso e intenso.
No foram considerados os movimentos desde e para outros pases em funo de sua nfima importncia numrica.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

entre os centros urbanos e passaram a exigir maior integrao dos sistemas e modais
de transporte. A RM de So Paulo, que se configurou a partir das ligaes virias, viu
essas ligaes serem cada vez mais ocupadas pelos usos das cidades, que tiveram sua
expanso impulsionada por investimentos imobilirios derivados dos melhores nveis de
acessibilidade aos seus principais polos. Assim, as escalas regional e local de urbanizao
passaram a se comunicar de maneira quase direta, especialmente nos centros urbanos.
Nas ltimas dcadas, foram realizados expressivos investimentos pblicos
que alteraram os padres de mobilidade e acessibilidade no espao metropolitano
e regional, com impactos tambm nas periferias metropolitanas. Foram geradas
novas acessibilidades, na escala intraurbana, como o caso do interior da RM
de So Paulo, dotado de avenidas que, do centro expandido, se estendem para a
periferia. O mesmo ocorreu na escala regional, com a implantao de rodovias de
nova gerao, que estabelecem conexes mais eficientes entre importantes polos
regionais, criando novas condies de acessibilidade e mobilidade e viabilizando a
atuao do mercado imobilirio formal, tanto pela produo de edifcios quanto
pela instalao de grandes equipamentos de consumo de mbito regional. Os
processos de verticalizao residencial, a construo de grandes equipamentos de
consumo shopping centers, grandes supermercados ou superlojas de materiais
de construo e mobilirio e a multiplicao de condomnios e loteamentos
residenciais fechados so indicadores da dinmica urbana na direo das periferias.
Os investimentos pblicos em infraestruturas de grande porte, como o caso
das rodovias regionais, se caracterizam pelo grande potencial articulador do territrio
e, tambm, de abertura de novas fronteiras para a urbanizao. Articulam-se ainda
no seu bojo novos interesses em relao s periferias metropolitanas, especialmente
aquelas derivadas da ao do mercado imobilirio que voltado para a produo
de tipologias residenciais para faixas de renda mdias, na forma de condomnios e
loteamentos fechados, dispersos no territrio regional, bem como de equipamentos
regionais de consumo e servios. Atendem a programas urbanos e padres de
ocupao distintos daqueles gerados pelos assentamentos populares e respondem
a diferentes modos de vida, atendendo a grupos sociais variados.
A caracterstica mais evidente dessa dinmica a produo de reas urbanizadas
dispersas, conectadas aos principais centros de produo e de consumo localizados
no territrio expandido, viabilizada pelos investimentos pblicos em acessibilidade
regional, onde o automvel tem papel essencial. Se, at os anos 1980, a periferia era o
lugar dos pobres nas metrpoles, as evidncias apontam que, hoje, verifica-se um novo
ciclo da urbanizao. No contexto da urbanizao contempornea dispersa, as periferias
metropolitanas respondem a um padro urbano-regional perifrico, do qual se destacam
trs caractersticas: i) qualificado, isto , dele resulta um territrio fragmentado e
conectado; ii) regular e legal, ou seja, produzido com participao ativa do mercado
imobilirio e do capital financeiro; e iii) destinado a grupos sociais de maior renda.

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As condies de competitividade da MMP, como principal polo de insero da


economia paulista na economia continental e mundial, dependem da disponibilidade,
integrao e eficincia das infraestruturas de logstica e transporte.
3 GESTO DAS FPICs DE SANEAMENTO E TRANSPORTE METROPOLITANOS NA
RM DE SO PAULO
3.1 Saneamento metropolitano
3.1.1 gua

O abastecimento de gua da RM de So Paulo composto por um sistema integrado,


operado pela SABESP, que fornece gua tratada a 29 municpios da regio, e por
sistemas isolados que atendem aos demais municpios. Dos 29 atendidos pelo
sistema integrado, 23 tm atendimento direto pela SABESP e seis Diadema,
Guarulhos, Mau, Mogi das Cruzes, So Caetano do Sul e Santo Andr compram
gua por atacado da SABESP, mas tm seus sistemas de abastecimento operados
pela municipalidade. Dos demais dez municpios da RM de So Paulo, atendidos
por sistemas isolados de abastecimento de gua, nove so operados pela SABESP
e um diretamente pelo municpio (Santa Isabel), como mostra o mapa 1.
MAPA 1

RM de So Paulo: situao administrativa dos sistemas de abastecimento de gua

Fonte: PDAA da RM de So Paulo, 2006.

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O Sistema Integrado, responsvel pelo atendimento de mais de 90%


da demanda de gua potvel da regio, composto por oito grandes sistemas
produtores, destacando-se: os sistemas Cantareira, Guarapiranga e Alto Tiet, com
capacidades nominais de produo de gua tratada de 33 m/s, 14 m/s e 10 m/s,
respectivamente, e um complexo de grandes adutoras e conjuntos de elevatrias
que, integrados aos reservatrios setoriais, formam o SAM.
Conforme dados do Censo Demogrfico de 2010 do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE), dos 39 municpios da RM de So Paulo, 28
tm mais de 90% dos seus domiclios conectados rede de distribuio de gua
(mapa2). Os municpios com menor cobertura do servio de abastecimento de
gua so Juquitiba e So Loureno da Serra, na sub-regio sudoeste, e Biritiba
Mirim e Salespolis, na sub-regio leste da RM de So Paulo.
MAPA 2

RM de So Paulo: cobertura da rede de distribuio de gua

Fonte: Censo Demogrfico/IBGE 2010.

3.1.2 Esgoto

Entre 2008 e 2013, houve um incremento de 15% na proporo da populao com


tratamento de esgotos no estado de So Paulo, significando que, aproximadamente,
mais de 6 milhes de habitantes tiveram os esgotos coletados, afastados e tratados

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Metropolitano na Regio Metropolitana de So Paulo

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no perodo. Nessa mesma poca, a UGRHI Alto Tiet passou de 84% para 88%
do esgoto coletado e de 44% para 54% do esgoto tratado.
O sistema de esgotamento sanitrio da RM de So Paulo constitudo por
um sistema principal, operado pela SABESP na poro mais central e densamente
ocupada do territrio, e por diversos sistemas isolados, nas pores mais perifricas,
operados pela SABESP ou pelos prprios municpios. Estes possuem caractersticas
bastante distintas quanto ao seu porte e complexidade.
O mapa 3 apresenta os municpios integrantes da RM de So Paulo, com a
indicao do sistema principal, sistemas isolados e dos no operados pela SABESP.
MAPA 3

RM de So Paulo: sistemas de esgoto

Fonte: PDE da RM de So Paulo, 2010.

O sistema principal de esgotamento sanitrio rene cinco grandes estaes de


tratamento de esgoto (ETEs): ABC, Barueri, Parque Novo Mundo, So Miguel e
Suzano. Foram concebidas como lodos ativados convencionais, processo que oferece
boa flexibilidade operacional, alm de ser considerado bastante eficiente para estaes
de tratamento de grande porte. Atualmente, sua capacidade nominal de 18,0 m/s.
Na RM de So Paulo, de acordo com dados de 2010 da SABESP, as redes
coletoras contavam com 21.082 km de extenso e os coletores-tronco perfaziam 1.050
km de extenso. Quanto aos interceptores/emissrios, em 2010, existiam 179 km
em operao no Sistema Principal, distribudos pelos mecanismos de esgotamento.

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Os Sistemas Isolados contam com a implantao de sistema completo com coleta,


afastamento e tratamento localizado, sem integrao fsica com o Sistema Principal. Dos 39
municpios que compem a RM de So Paulo, 26 deles, alm do municpio de So Paulo,
contam, integral ou parcialmente, com bacias de esgotamento que compem os Sistemas
Isolados. Nos Sistemas Isolados, diferentemente do Sistema Principal, ainda existem reas
atendidas com rede coletora, mas que no possuem estaes de tratamento de esgoto.
Alm dos sistemas operados pela SABESP, a RM de So Paulo conta com
os sistemas autnomos nos municpios de Diadema, Guarulhos, Mau, Mogi das
Cruzes, Santa Isabel, Santo Andr e So Caetano do Sul. Desses municpios, So
Caetano do Sul o nico em que o ndice de esgoto tratado 100% do coletado;
os demais apresentam ndices de tratamento inferiores a 50%.
Ao analisar os dados do Censo Demogrfico de 2010 (mapa 4) verifica-se que, dos
39 municpios da RM de So Paulo, apenas sete contam com mais de 90% dos domiclios
conectados rede geral de esgotamento: So Caetano do Sul (99,8%), Diadema (96,5%),
Santo Andr (94,5%), So Paulo (91,9%), Barueri (91,0%), Taboo da Serra (90,8%)
e Mau (90,4%). Os municpios com ndices abaixo de 50% so: Juquitiba, Mairipor,
Itapecerica da Serra, Mogi das Cruzes, Embu-Guau, So Loureno da Serra, Santana
de Parnaba, Guararema, Vargem Grande Paulista e Francisco Morato.
MAPA 4

RM de So Paulo: cobertura da rede coletora de esgoto (2010)

Fonte: Censo Demogrfico/IBGE 2010.


Elaborao: Emplasa, 2014.

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Metropolitano na Regio Metropolitana de So Paulo

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Segundo o relatrio do PAT, ano-base 2011, a partir das anlises dos dados dos dados
do IBGE (2000, 2007 e 2010) para os domiclios da RM de So Paulo, alta a prestao
do servio de coleta de esgoto sanitrio, porm ainda no se alcanou a universalizao.
3.1.3 Resduos slidos

Nos 39 municpios da RM de So Paulo, predomina a administrao pblica direta do


servio de manejo e gesto dos resduos slidos. Em Santo Andr e So Paulo, a prestao
realizada por autarquias, o Servio Municipal de Saneamento Ambiental de Santo Andr
(Semasa) e a Autoridade Municipal de Limpeza Urbana (AMLURB), respectivamente.
Com relao aos municpios da RM de So Paulo (mapa 5), segundo dados
de 2010 fornecidos pelo IBGE, o destino do lixo foi classificado como coletado
quando o lixo do domiclio :
coletado diretamente por servio de empresa pblica ou privada; e
depositado em uma caamba, tanque ou depsito, fora do domiclio, para
depois ser coletado por servio de empresa pblica ou privada.
De maneira geral, verifica-se que o atendimento com coleta de resduos slidos nos
municpios apresenta bons ndices de cobertura: mais da metade est acima de 99%.
MAPA 5

RM de So Paulo: cobertura da coleta de lixo (2010)

Fonte: Censo Demogrfico/IBGE 2010.


Elaborao: Emplasa, DGP/UDU, 2012.

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Segundo informao da Associao Brasileira de Empresas de Limpeza


Pblica e Resduos Slidos (Abrelpe 2009), na RM de So Paulo operam oito
aterros sanitrios privados que recebem cerca de 13.500 toneladas por dia de
resduos slidos urbanos, correspondendo a 57,5% do total destinado aos aterros
privados do Brasil. Com relao coleta seletiva, em 2010, 29 municpios da
RM de So Paulo (74,4%) contavam com esta coleta e, em apenas sete, o sistema
atendia a 100% da rea urbana. O mapa 6 ilustra essa situao.
MAPA 6

RM de So Paulo: cobertura de coleta seletiva (2010)

Fonte: Jacobi e Besen (2011), a partir de dados fornecidos pelas prefeituras municipais.
Elaborao: Emplasa, 2014.

Em 28 municpios, existem parcerias com organizaes de catadores de


lixo. A coleta seletiva formal envolve 2.206 catadores nesses municpios, dos
quais 1.045 atuam em So Paulo e 1.161 nas outras 27 cidades. Embora o
percentual de materiais reciclveis encaminhados s empresas recicladoras pelas
organizaes de catadores tenha aumentado, a maior parte ainda provm da
catao informal, realizada em condies precrias nas ruas das cidades (Jacobi
e Besen, 2011).

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Metropolitano na Regio Metropolitana de So Paulo

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3.1.4 Macrodrenagem urbana

A RM de So Paulo, em sua maior parte, situa-se na bacia hidrogrfica do Alto


Tiet (mapa 7). Alm dessa bacia a regio formada por parte das bacias dos rios
Paraba, Juqui, Sorocaba, Jundia, Mdio Tiet e parte das bacias que compem
a vertente Atlntica.
MAPA 7

RM de So Paulo: principais bacias hidrogrficas

Fonte: Departamento de guas e Energia Eltrica (DAEE).


Obs.: imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores
para publicao (nota do Editorial).

O sistema principal de macrodrenagem da RM de So Paulo constitudo pelos


rios Tiet, Pinheiros e Tamanduate. O rio Tiet encontra-se retificado e canalizado no
trecho entre a barragem da Penha e o reservatrio Edgard de Souza. Recentemente,
com base no Plano Diretor de Macrodrenagem da Bacia do Alto Tiet (PDMAT),
este trecho do rio Tiet foi objeto de uma obra do GESP de aprofundamento e
ampliao de sua calha para aumentar a capacidade de escoamento das vazes de
cheia da regio. O rio Pinheiros, totalmente retificado e canalizado, possui diversas
estruturas hidrulicas barragens, comportas e estaes elevatrias que permitem a
inverso do fluxo das guas em direo ao reservatrio Billings. Este sistema utilizado
para o controle de cheias, em ocasies de chuvas excessivas. O rio Tamanduate
encontra-se canalizado.
Com base no PDMAT, foram implantados trinta reservatrios de reteno de
cheias na RM de So Paulo, distribudos em trs sub-bacias da bacia hidrogrfica

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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do Alto Tiet Alto Tamanduate, Pirajuara e Ribeiro Vermelho. Os reservatrios


de reteno de cheias, conhecidos como piscines, tm a funo de acumular
guas durante os eventos chuvosos, regularizando a vazo dos cursos dgua em
nveis seguros, prevenindo a ocorrncia de cheias a jusante desses reservatrios.
A prefeitura do municpio de So Paulo tambm implantou quinze
reservatrios, a maioria na sub-bacia do rio Aricanduva, na zona leste da cidade.
Outros cinco municpios da RM de So Paulo Santo Andr, So Bernardo do
Campo, Mogi das Cruzes, Francisco Morato e Ferraz de Vasconcelos implantaram
mais nove reservatrios.
O monitoramento, limpeza e segurana dos piscines so de responsabilidade
das prefeituras onde se localizam, sendo o maior nmero deles administrado pela
prefeitura do municpio de So Paulo.
3.1.5 Planejamento e gesto

O objetivo do PDAA da RM de So Paulo propor alternativas para o atendimento


das demandas de gua na regio at 2025. Uma questo relevante diz respeito s
condies de renovao da outorga de uso das guas do Sistema Produtor Cantareira,
em que esto definidas as novas formas de utilizao compartilhada dos recursos
hdricos do Sistema Cantareira, prevista para ocorrer em 2014.
O PDAA foi desenvolvido dentro do conceito de viso global do sistema de
abastecimento de gua, ou seja, cada alternativa de aumento de gua tratada para
a RM foi constituda por manancial, tratamento e aduo, caracterizada por seus
custos de investimentos, operao e manuteno, considerando sua capacidade
de incremento de produo e transporte de gua potvel. O plano previu um
conjunto de intervenes nos mananciais, captao e tratamento, sistema adutor
e reservao, tanto para o Sistema Integrado quanto para os Sistemas Isolados da
RM de So Paulo, totalizando investimentos de R$ 3,3 bilhes at 2025, sendo
R$ 3,1 bilhes para o primeiro. Atualmente, a SABESP est viabilizando a reviso
e atualizao do PDAA da RM de So Paulo, a ser concluda at 2015.
O PDE para a RM de So Paulo, elaborado pela SABESP em 2010, tem como
objetivo a consolidao do sistema existente, mediante sua ampliao, definindo
prioridades de aes a serem implantadas e estimando os custos para a universalizao
dos servios, com horizonte de planejamento at 2030. Este estudo considerou dois
cenrios de universalizao: um para 2018 e outro para 2023. Ambos os cenrios
consideram a necessidade de investimentos contnuos nos sistemas, para atender
ao crescimento vegetativo que ocorrer entre a universalizao e o horizonte final
do plano, que 2030. O conceito de universalizao, definido pela SABESP, adota
como valores atender, com rede coletora, no mnimo, a 90% dos domiclios de
cada municpio e tratar 100% das vazes coletadas. Para tanto, o plano enfatiza a

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Governana das Funes Pblicas de Interesse Comum de Saneamento e Transporte


Metropolitano na Regio Metropolitana de So Paulo

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necessidade de adoo de aes integradas que otimizem a operao e manuteno


dos ativos existentes, incluindo efetivao de ligaes que aumentem a vazo
encaminhada s ETEs.
Outro condicionante importante, considerado para que as metas sejam
atingidas, a implantao de Programas Estruturantes, definidos pela SABESP at
2015. Nesse sentido, a empresa j contava com recursos ou com seu equacionamento
financeiro encaminhado para uma srie de programas. Entre eles, destacam-se o
Projeto Tiet (terceira etapa), Programa Billings, Programa Mananciais e Programa
Crrego Limpo.
O Projeto Tiet foi criado em 1992, em decorrncia de um movimento da
sociedade a favor da despoluio do rio. Seu objetivo coletar e tratar os esgotos
de cerca de 18 milhes de pessoas da RM de So Paulo, melhorando as condies
ambientais e de sade pblica. O projeto consiste, basicamente, em um conjunto
de obras destinadas a ampliar a capacidade de coleta, interceptao e tratamento
dos esgotos dessa regio. A coordenao e execuo das principais obras so de
responsabilidade da SABESP.
Nas reas de mananciais da RM de So Paulo residem, precariamente, cerca
de 2,4 milhes de habitantes, com efeitos negativos sobre a prpria sade e a
qualidade das guas. O Programa Guarapiranga 1995-2000 buscou recuperar
o controle sobre a qualidade das guas da represa, por meio da urbanizao de
favelas, construo de conjuntos habitacionais, implantao de sistemas de esgotos e
infraestrutura urbana em diversos bairros. O dinamismo da metrpole determina a
necessidade de um conjunto contnuo de medidas para a preservao das represas. O
Guarapiranga foi sucedido pelo Programa Mananciais 2008-2015, com o objetivo de
dar continuidade a recuperao e proteo das represas, rios e crregos utilizados
para o abastecimento de gua da RM de So Paulo e melhorar a qualidade de
vida da populao residente em reas de mananciais.
O Programa Crrego Limpo, uma parceria do GESP com a prefeitura de
So Paulo, teve seu incio em 2007, com o objetivo de reverter a degradao de
alguns crregos afluentes dos grandes rios metropolitanos. O programa prev
o aprimoramento dos sistemas de esgotamento sanitrio da bacia dos crregos.
Para isso, a SABESP executa obras para ampliar as redes existentes, eliminar os
lanamentos clandestinos de esgotos nos crregos e galerias de guas pluviais e
tambm melhorar os sistemas de envio de esgoto s estaes de tratamento. A
prefeitura faz a manuteno das margens e dos leitos dos crregos, a remoo
de imveis nos fundos de vale que impeam a passagem da infraestrutura de
esgotamento sanitrio e a fiscalizao das ligaes de esgotos, notificando e multando
aqueles que no estiverem ligados rede coletora. A comunidade convidada a
participar de projetos de educao ambiental de transformao das reas lindeiras

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

dos crregos, quando possvel, em parques lineares, criando uma opo de lazer para
a populao que mora nas proximidades. At 2013, j foram realizados trabalhos
em 152 crregos, dos quais 140 j foram concludos, em uma rea total de bacias
igual a 175 km2, beneficiando 1,8 milho de pessoas. A vazo total removida dos
crregos atingiu 1,3 m3/s.
O Programa Se Liga na Rede tem como finalidade incentivar as famlias
de baixa renda at trs salrios mnimos (SM) a fazer a ligao domiciliar do
esgoto domstico e, assim, evitar que ele seja lanado in natura nos corpos dgua.
A populao, ao ligar seus imveis rede de esgoto, aumenta a eficincia dos
programas de saneamento e ajuda a despoluir rios e crregos.
O Programa de Recuperao das Vrzeas da Bacia do Alto Tiet prope tratar
o problema das inundaes naquele rio de forma integrada, executando aes que
garantam a utilizao das obras j implantadas, em seu trecho de jusante, evitando
ou minimizando gastos futuros. Consiste na melhoria de infraestrutura urbana, com
objetivo de recuperar e preservar as vrzeas para o amortecimento natural de cheias,
promovendo a sua ocupao com edificaes compatveis com as reas recuperadas.
No mbito do Projeto Parque Vrzeas do Tiet, parte integrante do Programa de
Recuperao das Vrzeas da Bacia do Alto Tiet, est sendo implantado, desde
2009, um parque de 75 km de extenso e 107 km2 de rea, devendo se constituir
no maior parque linear do mundo. O projeto, apresentado pelo DAEE em 2010,
teve incio em 2011. Dever unir o Parque Ecolgico do Tiet (localizado na
Penha) e o Parque Nascentes do Tiet (localizado em Salespolis), beneficiando
diretamente oito municpios da Bacia do Alto Tiet. Inclui a recuperao de 3,8
milhes de m de matas ciliares rea equivalente ocupada por 380 campos
de futebol , que serviro como proteo ao rio, evitando o assoreamento e a
destruio de suas margens. Nele, sero construdos 33 ncleos distintos, os quais
contaro com equipamentos de esporte, cultura e lazer, com 230 km de ciclovia,
77 campos de futebol e 129 quadras poliesportivas. Esses ncleos oferecero, ainda,
atividades ligadas educao ambiental. O investimento previsto de R$ 1,70
bilho, para um prazo de onze anos, entre 2009 e 2020. Alm de gerar empregos
diretos e indiretos, beneficiar diretamente 3 milhes de pessoas e, indiretamente,
toda a populao da RM de So Paulo, levando tambm mais qualidade de vida
populao.
Os planos diretores municipais de saneamento, com administrao municipal
dos servios de saneamento, constituem importante instrumento para a gesto do
saneamento ambiental, na RM de So Paulo.
A criao da SABESP permitiu a integrao do sistema, a otimizao dos
mananciais e a utilizao dos recursos hdricos da Bacia do Alto Tiet, adotando
solues de menor impacto no meio ambiente. A partir disso, foram desenvolvidos

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Metropolitano na Regio Metropolitana de So Paulo

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vrios planos e projetos na RM de So Paulo, voltados ao aproveitamento


dos recursos hdricos para abastecimento pblico: SAM (1975); Programa de
Abastecimento de gua para a Regio Metropolitana de So Paulo (1975/1978);
Plano Integrado de Aproveitamento e Controle dos Recursos Hdricos das Bacias
do Alto Tiet, Piracicaba e Baixada Santista (elaborado pela Hidroplan, em 1995);
reviso e atualizao do SAM-1975, concludo em 1995; Programa Metropolitano
de gua (PMA), executado pela SABESP entre 1996 e 1999; e Plano da Bacia do
Alto Tiet (2001).
A questo da drenagem urbana metropolitana, assim como a de carter
municipal, se ressente do processo de urbanizao catico por que passou a maior
parte das RMs brasileiras. A no considerao ao aspecto ambiental teve graves
impactos negativos para a populao, especialmente no que se refere a enchentes.
As medidas corretivas exigidas para o equacionamento desses problemas so de alto
custo, o que faz com que as solues sejam adiadas, com o consequente agravamento
das inundaes. Desde os anos 1980, existem aes de carter metropolitano para
mitigar esse problema, tais como: Diretrizes Metropolitanas de Drenagem de
guas Pluviais (elaborado pela Emplasa, em 1981), Plano Imediato para Combate
s Enchentes na RM de So Paulo (elaborado pelo Codegran, 1983), Programa
Emergencial de Controle de Enchentes na RM de So Paulo (elaborado pela
Emplasa, em 1984).
A partir de 1993, iniciou-se uma mudana de paradigma na adoo de solues
para o problema da macrodrenagem urbana, com aes centradas na reteno e
amortecimento dos picos dentro das prprias bacias, com construes de diversos
piscines, especialmente no municpio de So Paulo.
Em 2008, o GESP deu incio a primeira reviso e atualizao do Plano
Diretor de Macrodrenagem da Bacia do Alto Tiet (PDMAT 2). Incorporou outras
medidas recomendadas, tais como os parques lineares nas reas junto s vrzeas de
cursos dgua e, tambm, a uniformizao dos procedimentos de anlise hidrulica
e hidrolgica, a fim de possibilitar uma harmonizao entre as aes dos vrios
rgos das administraes estadual e municipal e das concessionrias responsveis
pelo gerenciamento da drenagem urbana nos vrios municpios. Alm disso, o
plano deu um maior enfoque nas medidas no estruturais, no tocante implantao
de programas de educao ambiental e de sistemas de monitoramento e de alerta
contra inundaes, e apresentao de propostas e recomendaes relativas
legislao sobre uso e ocupao do solo. Em 2011, teve incio a segunda reviso
do plano (PDMAT 3).
Com relao aos Resduos Slidos Urbanos (RSUs), a RM de So Paulo
responsvel pela produo de 16.233 toneladas por dia, ou quase 6 milhes de
toneladas por ano de resduos slidos domiciliares. Essa quantidade corresponde a

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

cerca de 10% do que coletado no pas, sendo o municpio de So Paulo responsvel


pela gerao de mais de 62,5% dos resduos da RM de So Paulo (Jacobi e Besen,
2011). A ausncia de uma estrutura de planejamento e gesto metropolitana dos
resduos um dos fatores que dificultam uma ao integrada e coordenada entre
os municpios, o que poderia reduzir custos ambientais e financeiros.
Os resduos so encaminhados a aterros sanitrios que, em sua maioria,
tm as reas destinadas disposio e ao tratamento praticamente esgotadas, ou
previso de esgotamento em curto prazo. Alm disso, est cada vez mais difcil
viabilizar a ampliao destas reas e encontrar outras adequadas implantao de
novos aterros sanitrios. A legislao est cada vez mais restritiva para localizao,
licenciamento e operao de novos aterros. Outro fator que agrava a situao
a disposio inadequada desses resduos ao longo das ltimas dcadas, legando,
para muitos municpios, expressivos passivos ambientais, que comprometem
significativamente a qualidade ambiental da RM de So Paulo.
Enfrentar este problema envolve alternativas e solues cada vez mais complexas
para todas as etapas integradas e compartilhadas, desde a gerao dos resduos,
os tipos de coleta e tratamento, as reas de transbordo, a reabilitao das reas
degradadas e a recuperao daquelas contaminadas, at a adequao dos recursos
humanos, tcnicos e financeiros s diferentes realidades municipais. Isso requer
articulao de aes conjuntas entre os municpios, adotando-se, como premissa,
a ptica regional, em face das caractersticas atuais e da dinmica do processo de
desenvolvimento regional.
Em uma hiptese muito conservadora, considerando que a mdia de
resduos gerados por municpio permanea a mesma, a problemtica quanto a
disposio e tratamento dos resduos tende a se agravar, trazendo reflexos danosos
ao meio ambiente.
Nesse sentido, a gesto metropolitana de resduos slidos na RM de So Paulo
dever considerar a necessidade de implantao de um processo permanente de
planejamento integrado da gesto regional dos RSUs, de forma articulada com
os demais planos estadual e regionais de resduos slidos e estes com os planos
de recursos hdricos, desenvolvimento metropolitano e saneamento bsico, entre
outros. Isso se d como condio essencial para potencializar o impacto dos
investimentos a serem realizados, com vista melhoria significativa e crescente
das condies ambientais.
Alm disso, as restries ambientais em vigor, que incidem em 54% do
territrio metropolitano, em especial para as reas de proteo aos mananciais,
dificultam a instalao de equipamentos de tratamento ou de disposio final de
resduos e acarretam o transporte dos resduos para reas cada vez mais distantes,
implicando custos maiores para as municipalidades. Dos 39 municpios da RM

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Metropolitano na Regio Metropolitana de So Paulo

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de So Paulo, dez possuem mais de 75% de sua rea territorial inserida em rea
de Proteo aos Mananciais e seis com mais de 50% (Jacobi e Besen, 2011).
Outro aspecto a ser considerado, e que necessita de anlise para o seu
equacionamento, a sustentabilidade financeira dos servios prestados de coleta
e disposio de resduos. Mais de 50% dos municpios no cobra pela limpeza
urbana e, quando o servio cobrado, os valores so insuficientes.
3.2 Transporte metropolitano

A questo do transporte metropolitano na RM de So Paulo est na origem de sua


criao, desde os anos 1970. O metr paulistano est em operao desde 1974.
A Lei Complementar Estadual no 144/1976 estabeleceu o Sistema Metropolitano
de Transportes Urbanos (SMTU) e autorizou a criao da Empresa Metropolitana
de Transportes Urbanos de So Paulo S.A. (EMTU), vinculada Secretaria dos
Negcios Metropolitanos. A Lei Estadual no 7.450/1991 criou a Secretaria de
Estado dos Transportes Metropolitanos e vinculou a esta pasta a Companhia do
Metropolitano de So Paulo (Metr) e a EMTU. A Lei Estadual no 7.861/1992
criou a Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM), vinculada
Secretaria dos Transportes Metropolitanos (STM).
Atualmente, a STM responsvel pelo transporte urbano metropolitano de
passageiros nas RMs paulistas. Permanecem vinculadas STM quatro empresas:
CPTM, EMTU, Metr e Estrada de Ferro Campos do Jordo (EFCJ), na RM
Vale do Paraba e Litoral Norte.
As linhas da CPTM foram estruturadas sobre as antigas linhas da Ferrovia
Paulista S.A. (Fepasa) e da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), antiga
Rede Ferroviria Federal (RFFSA). Com a criao da CPTM e a estadualizao das
linhas da CBTU, foi possvel implantar um nico sistema de trem metropolitano,
centralizando o planejamento e a operao em uma s entidade.
3.2.1 Planejamento e gesto

A primeira Pesquisa Origem e Destino (OD) ocorreu na RM de So Paulo em


1967, visando inicialmente obteno de dados para os estudos e projetos da rede
bsica do metr, tornando-se instrumento essencial de planejamento urbano na
coleta de dados sobre o padro de mobilidade da populao, sendo realizada na
mesma regio a cada dez anos. As pesquisas OD realizadas permitiram atualizar as
redes de transporte e ajudaram a elaborar os planos metropolitanos de transporte
para a regio.
O incio do planejamento das infraestruturas de transporte no estado de So
Paulo e de sua normatizao, organizado de forma mais geral e sistemtica, ocorreu
com a implantao do I Plano Diretor de Transportes (I PDT), em 1978, e do

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

Sistema de Planejamento de Transportes (SPT) do estado de So Paulo. O Plano


tem sido periodicamente revisto e atualizado, sendo a ltima verso denominada
Plano Diretor de Desenvolvimento de Transportes (PDDT) Vivo 2000/2020.
Entre suas propostas de interveno na RM de So Paulo, esto os 170 km do
Rodoanel Mrio Covas, ligando dez rodovias (o quarto e ltimo trecho norte
est em implantao); o Ferroanel, interligando ferrovias que chegam RM de
So Paulo (parcialmente implantado); alm da expanso da capacidade da malha
rodoviria e a recuperao do pavimento de rodovias existentes e da implantao
de Centros Logsticos Integrados (CLIs).
O Plano Integrado de Transportes Urbanos (Pitu) um processo permanente
de planejamento. O Pitu 2020/2025 da RM de So Paulo analisou os diversos
cenrios futuros com vistas a atender a uma viso de metrpole competitiva,
saudvel, equilibrada, responsvel e cidad.
Os investimentos em transporte em curso na RM de So Paulo contemplam
a expanso e modernizao do transporte metropolitano de alta e mdia
capacidades metr, trem e corredores de nibus , tendo como premissa a
adoo de solues conjuntas entre o uso do solo, transporte e meio ambiente.
Nesta expanso, est includa a aquisio e renovao de grande parte do
material rodante trens, monotrilhos e nibus e um moderno sistema de
sinalizao metroferroviria.
A nfase dos investimentos no metr se d na ampliao da conectividade da
malha e na compatibilidade entre a oferta que propicia e a demanda que se prope
a atender. Alm dos recursos do GESP, esto sendo mobilizadas fontes federal,
municipais e da iniciativa privada, com apoio de agentes financiadores nacionais e
estrangeiros. Em 2015, a rede de metr planejada ser de 91 km com oitenta estaes
e a de monotrilho ser de 45 km com 41 estaes. Essa malha de transporte ser
articulada em 31 pontos de integrao (metr x monotrilho x trem metropolitano).
O projeto de expanso e modernizao da malha da CPTM tem o objetivo de
conduzir a infraestrutura instalada ao limite de seu desempenho, a fim de tornar a oferta
compatvel com o potencial de demanda e atingir um padro de excelncia de servio.
A proposta da EMTU prev a construo, complementao e melhoramento
de vrios corredores metropolitanos de nibus integrados ao sistema sobre trilhos.
A companhia do Metr de So Paulo possui quatro linhas em operao,
65,3 quilmetros de rede, 58 estaes e 150 trens. Em 2010, foi inaugurado o
primeiro trecho da Linha 4-Amarela, a primeira operada em regime de concesso
pelo Consrcio Via Quatro por meio de uma parceria pblica privada (PPP).
Essa linha possui seis estaes, 8,9 quilmetros de extenso e quatorze trens.
Com isso, a malha metroviria chega a 74,2 quilmetros de extenso e 64 estaes.

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Governana das Funes Pblicas de Interesse Comum de Saneamento e Transporte


Metropolitano na Regio Metropolitana de So Paulo

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Em 2012, o Metr transportou 1.098 milhes de passageiros, sendo 3,75 milhes


de passageiros em mdia nos dias teis.
O sistema est integrado CPTM e aos outros modais de transporte na cidade
de So Paulo. Em 2012, o Bilhete nico Comum Integrado foi utilizado por 115
milhes de usurios, e sua participao sobre o total de entradas foi de 13%. Como
um sistema ambientalmente sustentvel e altamente eficiente, o metr contribui
para reduzir a poluio e diminuir o trnsito. O metr tambm est engajado na
promoo do transporte no motorizado, implantando ciclovias, bicicletrios e
paraciclos nas estaes.
A CPTM opera seis linhas, com 89 estaes, 258,6 quilmetros de extenso e
atende a dezenove dos 39 municpios da RM de So Paulo, alm de mais trs municpios
a noroeste, transportando cerca de 2,7 milhes de passageiros/dia (setembro/2012).
Das 89 estaes, oito so integradas com o metr e sete interligam as prprias linhas do
trem metropolitano. Todas as linhas da CPTM possuem conexes fsicas com as linhas
do Metr. O Bilhete nico Comum Integrado foi utilizado, em 2012, por 49 milhes
de usurios, e sua participao sobre o total de entradas atingiu 8%. Em vinte anos de
operao, a empresa modernizou a frota, investiu em capacitao tcnica, construiu
novas estaes e remodelou antigas, dentro de padres de construo sustentvel.
O programa de investimentos e a integrao com o metr diminuram os tempos
de deslocamento (mapa 8).
MAPA 8

RM de So Paulo: tempos mdios coletivo (2007)

Fonte: Metr.
Obs.: imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores
para publicao (nota do Editorial).

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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Ao todo o Sistema Metroferrovirio da RM de So Paulo (Metr, CPTM e


Via Quatro) transportou 2.032,2 milhes de passageiros, sendo 6,9 milhes em
mdia nos dias teis.
A EMTU gerencia, na RM de So Paulo, 570 linhas metropolitanas operadas
por 4.933 veculos, que transportam em mdia 1,95 milho de usurios por dia
til, envolvendo todos os tipos de servio do sistema regular. Mensalmente, so
transportados cerca de 50,8 milhes de passageiros pela rede da EMTU na RM de
So Paulo, sendo que os servios so executados por dezoito empresas permissionrias
e cinco concessionrias.
No total do transporte coletivo da RM de So Paulo, o municpio de So
Paulo responde por 53% da demanda de passageiros. O sistema municipal de
So Paulo So Paulo Transportes (SPTrans) transportou 2,9 bilhes de passageiros
em 2012, sendo 9,6 milhes de passageiros em mdia nos dias teis.
No mapa 9, possvel identificar as reas com carncia de transportes coletivos.
Trata-se da espacializao de informaes obtidas pelo Metr para subsidiar a definio
da poltica metropolitana de transportes.
MAPA 9

RM de So Paulo: carncia por transporte coletivo (2007)

Fonte: Metr.
Obs.: imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores
para publicao (nota do Editorial).

Estudo estatstico recente, desenvolvido na Emplasa, sobre o potencial de


atrao de empregos na RM de So Paulo, mostrou que a distribuio espacial das
atividades tem forte associao com a oferta de transporte coletivo. Esta hiptese
fundamenta-se nos resultados do estudo da correlao entre a densidade dos

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Governana das Funes Pblicas de Interesse Comum de Saneamento e Transporte


Metropolitano na Regio Metropolitana de So Paulo

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empregos (mapa 10) e a mdia dos custos generalizados de viagem, por zona de
destino, utilizando o transporte coletivo (mapa 11), elaborado com informaes
da Pesquisa OD de 2007 (grfico 1). A curva de regresso, correspondente a essa
correlao, estabelece que a densidade de empregos varia inversamente a uma
potncia da mdia dos custos generalizados de viagem, por zona de destino, por
transporte coletivo. Esta equao compatvel com as teorias econmicasque
afirmam que as atividades se localizam em funo dos custos de transporte
queincidem na produo e na distribuio das mercadorias.
MAPA 10

RM de So Paulo: densidade dos empregos (2007)

Legenda
Limite municipal
Densidade de empregos (2007)
10 a 40
40 a 60
60 a 80
80 a 100
100 a 200
200 a 300
300 a 400
Acima de 400

Fonte: Emplasa, 2013.


Obs.: imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores
para publicao (nota do Editorial).

As redes de circulao consideradas nesta anlise compreendem o conjunto


de linhas de transporte de alta capacidade (metr, ferrovia), de mdia capacidade
veculo leve sobre trilhos (VLT), Bus Rapid Transit (BRT) e corredores de nibus ,
as linhas de nibus intermunicipais e o sistema virio metropolitano.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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MAPA 11

RM de So Paulo: mdia dos custos generalizados de viagem, por zona de destino,


por transporte coletivo (2007)

Fonte: Emplasa, 2013.

GRFICO 1

RM de So Paulo: variao da densidade de empregos em funo da mdia dos custos


generalizados de viagem, por zona de destino, por transporte coletivo (2007)

Fonte: Emplasa, 2013.


Obs.: imagem cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais
disponibilizados pelos autores para publicao (nota do Editorial).

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Metropolitano na Regio Metropolitana de So Paulo

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A anlise da insero das redes de circulao objetiva evidenciar as reas


com maior acessibilidade em escala metropolitana. Em funo do padro de
acessibilidade, as reas envoltrias s linhas que compem as redes estruturais de
transporte coletivo compostas pelas redes de alta e mdia capacidade so as que
apresentam maior potencial para garantir a mobilidade da populao e a atrao
de empregos. Em particular, as estaes e terminais de integrao comuns a duas
ou mais linhas de transporte de alta e mdia capacidade apresentam um potencial
maior de acessibilidade, e, portanto, suas reas envoltrias tm maior propenso
atrao de atividades econmicas e formao de polos tercirios.
Para a delimitao das reas envoltrias s redes estruturais de circulao
foi adotado um raio de 2 quilmetros. A anlise da insero espacial das redes de
circulao objetiva delimitar, com tais envoltrias, as reas de maior acessibilidade
atuais e futuras, em escala metropolitana, nelas apontando a presena de polos
existentes ou potenciais.
Assim, associam-se essas reas envoltrias das vias estruturais de circulao
aos estudos de uso e ocupao do solo, como importante ferramental que subsidia
tomadas de deciso no mbito da governana metropolitana.
3.2.2 Redes de circulao atuais
Envoltria de 2 km a partir da rede do Metr, da CPTM, do Corredor ABD da EMTU e
dos corredores da SPTrans

Essa rea abrange vinte polos consolidados ou em formao, cuja dinmica est
associada acessibilidade. Ocupa todo o centro expandido e a regio sudoeste do
municpio de So Paulo. Nelas, destacam-se as seguintes estaes de integrao:
S, Brs, Luz, Repblica, Barra Funda, Lapa, Consolao, Pinheiros, Paraso e
Ana Rosa. Demarca o territrio da RM de So Paulo fora do centro expandido:
a norte, perpassando os municpios de So Paulo, Caieiras, Franco da
Rocha, Francisco Morato;
a leste, percorrendo a vrzea do rio Tiet entre os municpios de So
Paulo, Po, Itaquaquecetuba, Ferraz de Vasconcelos, Suzano e Mogi das
Cruzes, com destaque para as estaes de integrao Tatuap e Itaquera,
ambas se constituindo como cerne de novos polos, e Calmon Viana, em
Po, onde se integram duas linhas da CPTM;
a oeste, passando pelos municpios de So Paulo, Osasco, Carapicuba,
Barueri, Jandira e Itapevi, com destaque para as estaes de integrao
em Presidente Altino e Osasco, este ltimo constituindo um antigo polo
regional j consolidado;

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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a sudeste, ao longo do rio Tamanduate, unindo o municpio de So


Paulo s cidades de So Caetano do Sul, Santo Andr, Mau, Ribeiro
Pires e Rio Grande da Serra, com destaque para as estaes de integrao
Tamanduate e Santo Andr, esta localizada na sede do municpio,
tradicional polo regional j consolidado; e
a sul, no municpio de So Paulo, na rea envoltria ao longo da linha
de metr destaca-se o Jabaquara, onde se integra o corredor ABD, de
mdia capacidade, que, por sua vez, cruza com os corredores da SPTrans,
no Brooklin. A rea envoltria ao transporte de massa ainda se prolonga
ao logo do rio Pinheiros, tendo como eixo uma linha da CPTM, que
cruza a linha de Metr em Santo Amaro, importante polo consolidado
de carter regional.
Envoltria de 2 km a partir dos eixos das linhas de nibus intermunicipais gerenciados
pela EMTU

Esse trecho se superpe rea envoltria da rede de alta e mdia capacidade, como
tambm a ultrapassa em todas as direes, atingindo os limites regionais em diversos
pontos. Alguns polos de atividades consolidados ou em processo de consolidao
encontram-se nesta rea, com destaque para Guarulhos, Itaquaquecetuba, Mogi
das Cruzes, Taboo da Serra, Cotia e Barueri.
Envoltria de 2 km a partir do eixo do sistema virio principal definido no Sistema
Virio de Interesse Metropolitano (Sivim)

Superposta rea envoltria da rede de alta e mdia capacidade e das linhas de


nibus intermunicipais gerenciadas pela EMTU, ultrapassa-as em todas as direes,
recobrindo quase toda a RM. A rea envoltria decorrente apenas dos eixos do
Sivim no apresenta polaridades (mapa 12).

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Metropolitano na Regio Metropolitana de So Paulo

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MAPA 12

Rede de transporte e rede viria estruturais atuais da RM de So Paulo

Fonte: EMTU, 2012; Metr, 2012.


Elaborao: Emplasa, 2014.

3.2.3 Redes de circulao futuras


Envoltria de 2 km a partir da rede do Metr, da CPTM e de corredores de nibus de 2030

Abrange sessenta novas estaes de integrao, aumentando consideravelmente


a possibilidade da constituio de novos polos na regio (mapa 13). No centro
expandido, haver possibilidade de integrao em: S, Brs, Luz, Repblica, Barra
Funda, Lapa, Consolao, Pinheiros, Paraso, Ana Rosa, Imperatriz Leopoldina,
Domingos de Moraes, gua Branca, Campos Elseos, Pari, Cerro Cor, Correios,
Pedro II, Higienpolis, So Joaquim, Bela Vista, Largo do Cambuci, So Carlos,
Ipiranga, Jaguar, Faria Lima, Brigadeiro, Chcara Klabin, Santa Cruz, So Judas,
Moema e Hlio Pellegrino. Essa envoltria compreende o territrio da RM de So
Paulo fora do centro expandido:
a norte, perpassando os municpios de So Paulo, Caieiras, Franco da
Rocha e Francisco Morato, com destaque para as estaes de integrao:
Casa Verde, Dutra, Piqueri, Santana, Caieiras, Franco da Rocha e
Francisco Morato;

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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a leste, percorrendo a vrzea do rio Tiet entre os municpios de So Paulo,


Po, Itaquaquecetuba, Ferraz de Vasconcelos, Suzano e Mogi das Cruzes, com
destaque para as estaes de integrao: Tatuap, Itaquera, Calmon Viana,
Anlia Franco, Engenheiro Goulart, Guaiana, Imperador, Penha, Penha de
Frana, Sapopemba, Tiquatira, Unio de Vila Nova, Vila Prudente e Suzano;
a oeste, passando pelos municpios de So Paulo, Osasco, Carapicuba, Barueri,
Jandira e Itapevi, com destaque para as estaes de integrao em Presidente
Altino, Osasco, Antonio Joo, Barueri, Carapicuba, Granja Viana e Monte Belo;
a sudeste, ao longo do rio Tamanduate, unindo o municpio de So
Paulo s cidades de So Caetano do Sul, Santo Andr, Mau, Ribeiro
Pires e Rio Grande da Serra, com destaque para as estaes de integrao:
Tamanduate, Santo Andr, Afonsina, Mau, Pao Municipal (So
Bernardo), Pirelli e So Caetano do Sul; e
a sul, na rea envoltria ao longo das linhas do Metr, da CPTM e dos
corredores da EMTU e SPTrans, destacam-se: Jabaquara, Brooklin,
Santo Amaro, Campo Belo, Campo Limpo, Jurubatuba, Morumbi, So
Paulo- Morumbi e Taboo da Serra.
MAPA 13

Redes de transporte e viria estruturais futuras da RM de So Paulo

Fonte: EMTU, 2012; Metr, 2012.


Elaborao: Emplasa, 2014.

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Metropolitano na Regio Metropolitana de So Paulo

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4 GOVERNANA METROPOLITANA E AS FPICs DE SANEAMENTO E


TRANSPORTE METROPOLITANOS
4.1 Saneamento metropolitano

O equilbrio entre oferta e demanda no abastecimento de gua da RM de So


Paulo uma conquista recente, quando se tornaram mais efetivas medidas e aes
de gesto dos sistemas, visando reduzir perdas, aumentar a oferta de gua potvel
e garantir sua qualidade.
Apesar dos esforos para universalizar o atendimento de gua, o crescente
aumento da populao em reas perifricas, alm da existncia de favelas e da
ocupao de reas protegidas ambientalmente por moradias precrias e informais,
dificultam a ampliao e adequao do sistema de abastecimento com a celeridade
necessria para atingir um padro adequado de saneamento e de qualidade de vida
para a populao da regio.
Na RM de So Paulo, os sistemas de abastecimento de gua, embora registrem
alto ndice de atendimento, ainda apresentam deficincias expressivas. Algumas
zonas so bem atendidas, mas, em outras, ocorre falta dgua, sendo necessrio que
se faa rodzio (caso da sub-regio oeste da RM de So Paulo). Alm disso, os
sistemas de abastecimento dos municpios apresentam heterogeneidades espaciais
expressivas, ou seja, com as reas centrais bem dotadas e as perifricas ainda sofrendo
com a falta dgua.
Para que o sistema possa responder ao aumento de demanda, as concessionrias
da RM de So Paulo, notadamente a SABESP, vm implantando o programa de
controle de perdas e desenvolvendo esforos quanto ao reuso de gua para fins
industriais, deixando a gua potvel para fim mais nobre, como o abastecimento
dos usurios. Entretanto, essas aes no tm sido empregadas no ritmo e com a
abrangncia que a realidade exige.
Assim, para garantir a atual demanda e as futuras da RM de So Paulo,
a SABESP realizou a Reviso e Atualizao do Plano de Abastecimento Pblico
da RM de So Paulo, com um conjunto de intervenes propostas para suprir as
demandas da RM de So Paulo. O plano refora a necessidade de haver programas
de gesto de demanda, reuso da gua e controle de perdas no abastecimento pblico
como forma de postergar ao mximo a necessidade de novas reverses.
Quanto aos sistemas de esgotamento sanitrio, a rea atendida pela rede
coletora significativamente menor que aquela coberta pela rede de distribuio
de gua, correspondendo s reas de urbanizao mais consolidadas. Apesar dos
vultosos investimentos realizados pelo GESP nesse sentido, a exemplo do projeto
de despoluio do Rio Tiet (Projeto Tiet), lenta a melhora efetiva da qualidade

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

das guas. Ser necessrio ainda muito investimento em coleta e tratamento de


esgotos e em outros sistemas de recuperao da qualidade das guas superficiais.
Alm da implantao do Projeto Tiet, necessrio adotar solues localizadas,
que atendam comunidades que esto fora da regio de cobertura do rio, ou se
encontram em reas difceis de serem interligadas ao sistema principal de esgoto.
A plena recuperao da qualidade dos corpos dgua superficiais necessita tambm
de outras aes, em razo da reduzida capacidade de assimilao de cargas pelos
cursos dgua que atravessam a regio. Isso ocorre devido baixa vazo e pouca
velocidade que estes apresentam quando comparados com a poluio remanescente
do tratamento e as cargas difusas arrastadas nos episdios de chuva. Sero necessrias
solues, como rever o projeto dos atuais piscines, para increment-los com
medidas de reduo desses elementos poluentes.
As aes do PDE da RM de So Paulo-2030 esto em andamento e j
apresentam uma melhora significativa nas condies de qualidade dos recursos
hdricos na RM de So Paulo, mas ainda h um longo caminho a percorrer para
se atingir o nvel de universalizao para os sistemas de esgotamento sanitrio.
Cerca de 70% dos municpios da RM de So Paulo no elaboram Plano Diretor
de Resduos Slidos (PDRS). O problema maior est na disposio e tratamento
dos resduos, em funo da dificuldade de se ter reas em locais adequados que
atendam a legislao ambiental e de se alcanar uma sustentabilidade financeira
dos sistemas municipais de coleta e disposio de detritos.
A gesto do saneamento e dos recursos hdricos em reas altamente urbanizadas
como a RM de So Paulo um grande desafio, que exige intensa integrao e
articulao entre os sistemas de infraestrutura e as diferentes jurisdies territoriais
que compem a regio e colocam em xeque os tradicionais instrumentos setoriais
e locais de gesto (Silva, Nucci e Costa, 2012). H atualmente um movimento de
expanso da cobertura de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio na
RM de So Paulo, mas a escassez da gua, o aumento da degradao ambiental e as
constantes inundaes nesta regio ainda predominam. A causa destes problemas,
no entanto, no est necessariamente nas falhas de cada um dos sistemas setoriais
de gesto, mas, sim, nos problemas de articulao entre eles. Maior do que o
imperativo para a realizao de diagnsticos setoriais, centrados em metas e objetivos
para cada sistema de forma individual, a necessidade de sistematizar e enfrentar
as falhas das interfaces entre os sistemas setoriais de gesto dos recursos hdricos,
do saneamento e dos resduos slidos. Esta problemtica s pode ser resolvida por
meio da ao conjunta e regional entre os atores polticos, tcnicos, acadmicos
e da sociedade civil.
Experincias recentes de planejamento e gesto integrada na RM de So Paulo
se configuram como tentativas de integrao da gesto setorial, como a reviso da

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Metropolitano na Regio Metropolitana de So Paulo

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Lei de Proteo aos Mananciais (Lei Estadual no 9.866/1997), o Projeto Guarapiranga,


o Plano de Bacia do Alto Tiet e o PDMAT 3, que buscam uma viso mais conjunta
dos diversos problemas que se relacionam direta ou indiretamente com os recursos
hdricos e com o saneamento na maior RM do pas (Silva, Nucci e Costa, 2012).
A legislao que incide sobre o tema do saneamento no contribui para a
necessria integrao com as demais polticas urbanas (Banco Mundial, 2012).
A Lei Estadual de Proteo aos Mananciais (Lei no 898/75) surtiu pouco efeito na
conteno da ocupao dessas reas, muitas sendo objeto de invaso por favelas,
at por conta da carncia de polticas de habitao de interesse social.
A RM de So Paulo carece ainda de regulamentao para reuso da gua para
fins no potveis e de intensificao de programas de reduo do desperdcio no
sistema de distribuio, especialmente por parte de municpios com estruturas
autnomas muitas vezes pouco eficientes (Banco Mundial, 2012). Estes exemplos
ilustram problemas a serem superados nas interfaces entre os entes e atores que
compem o sistema de gesto da gua e de saneamento.
O Programa Guarapiranga busca articular os principais atores institucionais,
atribuindo SABESP a responsabilidade pelas aes de saneamento; aos municpios,
as suas interfaces com o zoneamento, a fiscalizao do uso do solo e a gesto
de resduos slidos; e Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental
(CETESB), a regulao dos efluentes industriais. Alm disso, o Comit de Bacia
Hidrogrfica do Alto Tiet (CBH-AT) agregou estes atores para a elaborao do
Plano de Bacia, alm de vincular a cobrana pelo uso da gua aprovao das leis
especficas nas sub-bacias.
Para Silva, Nucci e Costa (2012), os principais elementos a serem
contemplados na formulao de propostas voltadas ao aproveitamento conjunto
das externalidades geradas pelos diferentes sistemas setoriais na RM de So Paulo
so os seguintes: relao entre quantidade e qualidade da gua, abrangendo as
questes de disponibilidade e demanda e dos processos de degradao na RM de
So Paulo; relao entre os setores usurios (abastecimento, esgotos, inundaes,
energia, irrigao, navegao) e os que no sejam diretamente usurios (uso do
solo, urbanizao, habitao, transporte urbano e sistema virio); relao entre
bacias vizinhas, considerando as transferncias de gua (reverso/transposio), a
descarga de poluentes e as inundaes.
Alm do planejamento conjunto, o desenvolvimento de solues integradas e
articuladas para enfrentamento das dificuldades relacionadas gesto das guase da
infraestrutura hdrica na RM de So Paulo necessita de novas tecnologias e prticas
gerenciais que viabilizem o aproveitamento de economias de escala e de escopo
entre os diferentes sistemas setoriais. Tais implementaes devem dar enfoque ao
desenvolvimento do uso eficiente da gua e da energia em ambiente de elevada

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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escassez, atualizao de critrios e padres de projeto das estruturas hidrulicas


(em face dos fenmenos climticos fora de estao e com persistncia crescente)
e o desenvolvimento e operao de sistemas multiobjetivos (caso do complexo
hidroenergtico Pinheiros-Billings).
Mecanismos de financiamento nacionais e internacionais tambm podem
se configurar como pea-chave para o desenvolvimento de aes multissetoriais.
Segundo o Banco Mundial (2012), os recursos do Plano de Acelerao do
Crescimento (PAC) tm sido indutores de uma colaborao ativa entre as diversas
entidades protagonistas na gesto das guas na RM de So Paulo. Prova disso que as
solicitaes de recursos so realizadas de forma conjugada pela SSRH, pela prefeitura
de So Paulo e dos demais municpios e pela Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano do Estado (CDHU), para aes conjuntas nas reas de
saneamento, urbanizao de favelas e construo de moradias, resduos slidos e
melhorias urbanas. Os financiadores internacionais tambm promovem este tipo
de articulao, como o Banco Mundial, a Agncia de Cooperao Internacional do
Japo, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), entre outros.
O maior desafio para o desenvolvimento e a aplicao de iniciativas
articuladas, integradas e conjuntas na gesto da gua ocorre no mbito
institucional, j que as dimenses regionais da RM de So Paulo extrapolam a
forma tradicional de organizao, planejamento e execuo destas funes por
cada setorial. Para Silva, Nucci e Costa (2012), a coordenao e a articulao da
gesto da gua exigem, hoje, alm de uma concepo territorial mais flexvel e
de um arcabouo institucional que a promova, tambm a necessria articulao
regulatria e gerencial entre os diversos setores, a Unio e os municpios. Nesse
sentido, a recente reorganizao da RM de So Paulo e do Sistema Estadual de
Desenvolvimento Metropolitano pelo GESP parte importante deste processo,
fomentando a articulao dos diversos entes e atores da gesto da gua e de
seus usos na regio, extrapolando papis individuais de municpios e de rgos
setoriais, integrando os temas do saneamento ambiental.
No PDARH/MMP,11 so considerados os seguintes projetos estratgicos
incorporados ao PAM 2013/2040:
investimentos contnuos em controle de perdas e uso racional da gua e
reuso, com reduo em at 32 m3/s no aporte at 2035;
implantao do Sistema Produtor So Loureno para atender RM de
So Paulo em at 4,7 m/s de gua;

11. Para mais detalhes, ver Emplasa/FUNDAP (2013a).

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Metropolitano na Regio Metropolitana de So Paulo

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implantao das Barragens Pedreira e Duas Pontes e do Sistema adutor


regional, na UGRHI/PCJ, ampliando a oferta hdrica regional em 7
m/s e diminuindo a presso sobre o Sistema Cantareira, que hoje est
liberando 5 m/s para atender s demandas da RM de Campinas; e
interligao de 15 quilmetros entre os reservatrios Atibainha (Nazar
Paulista, Sistema Cantareira) e Jaguari (Igarat, Bacia Paraba do Sul), para
ampliar a segurana no abastecimento de gua da MMP (por envolver um
rio de domnio federal e as exigncias existentes quanto a vazes firmes
a serem mantidas no limite dos estados de So Paulo e Rio de Janeiro,
objeto de estudos, discusses e negociaes).
Para a UGRHI Alto Tiet, deve ser mantido o aproveitamento de 31 m3/s
da bacia do rio Piracicaba por meio do Sistema Cantareira, uma vez que no PCJ
est sendo feito um conjunto de investimentos para regularizar e ampliar a oferta
de gua por meio de obras estruturais e medidas eficazes e estruturadas de gesto
da demanda.
A gesto do banco de guas e a reviso de regimes localizados de defluncia,
tendo em vista ampliar as garantias de vazes na diferentes UGRHIs, parte frentes
comuns no controle de qualidade das guas e macrodrenagem, so exemplos de
cooperao quanto a instrumentos associados e dinmicos do processo. da
maior importncia para todos os agentes envolvidos nesse processo que esses ajustes
ocorram no contexto de permanente cooperao e flexibilidade, de maneira a
contemplar processos que escapam da capacidade de previso das partes, tais
como a imprevisibilidade das variveis hidrolgicas e o dinamismo da demanda.
Estas so bases de uma cooperao slida, que d lugar aos conflitos pelo uso da gua.
4.2 Transporte metropolitano

O tema do transporte metropolitano compreende o conjunto das redes de circulao,


composto de linhas de transporte pblico de alta capacidade (metr, ferrovia),
de mdia capacidade (VLT, BRT e corredores de nibus), as linhas de nibus
intermunicipais e o sistema virio metropolitano.
A governana dessa FPIC requer a identificao do conjunto das redes de
circulao, atuais e futuras, visando qualificao de reas e eixos estratgicos
destinados interveno metropolitana e contemplando o levantamento e o
georreferenciamento das seguintes informaes:
redes de transporte da CPTM, EMTU, Metr e dos corredores da SPTrans
e respectivas expanses para o horizonte de 2030, conforme traados
integrados rede metropolitana de transporte em elaborao na STM
para a RM de So Paulo;

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suas conexes com as redes de transporte da EMTU e sua expanso, para


as RMs de Campinas, da Baixada Santista, do Vale do Paraba e Litoral
Norte, de Sorocaba e as Aglomeraes Urbanas de Jundia e Piracicaba
que, juntas, compem o complexo macrometropolitano;
Sivim formado pelas vias utilizadas prioritariamente pelo transporte
coletivo e que estabelece relaes de acessibilidade entre municpios
metropolitanos, conforme o Programa Sivim, da EMTU, para a RM
de So Paulo, bem como o Sivim das demais Unidades Regionais (UR)
da MMP; e
expanso da rede viria e da rede ferroviria regional, previstas no PDDT
2010/2030, em contnua atualizao pela Dersa (Desenvolvimento Rodovirio
S/A), vinculada Secretaria Estadual de Logstica e Transportes do Estado
de So Paulo, no territrio das quatro RMs do estado de So Paulo.
O conjunto de projetos voltados ao equacionamento da questo da
conectividade na RM de So Paulo est, em grande medida, em implantao ou
com cronograma de implantao definido. A fim de melhorar a conectividade da
RM de So Paulo e ampliar a mobilidade por meio da intermodalidade de meios
de transporte, os principais projetos estratgicos incorporados pelo PAM so:
ampliao e integrao dos transportes sobre trilhos de passageiros, com
implantao do Sistema de Trens Regionais de So Paulo para Sorocaba,
Jundia/Campinas, Santos e So Jos dos Campos; ligao dos trens
regionais em estaes integradas aos sistemas internos sobre trilhos;
implantao dos corredores de nibus metropolitanos da EMTU,
integrados ao sistema metroferrovirio;
reviso e ampliao do Sivim, com foco em projetos e aes objetivando
melhorias fsicas e operacionais para esse sistema, representado pelas
principais vias de articulao metropolitana;
ampliao e integrao dos transportes de carga com a finalizao do
Rodoanel trechos leste e norte, a complementao do Ferroanel
trecho norte, e a nova malha ferroviria para cargas de alto valor agregado,
e unitizadas;
implantao de centros logsticos multimodais urbanos e perifricos;
ampliao e integrao dos aeroportos da RM de So Paulo com o
transporte de cargas e de passageiros sobre trilhos e com as plataformas
logsticas e implantao do Projeto Corredor de nibus Metropolitano
Tucuruvi-Guarulhos;

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Metropolitano na Regio Metropolitana de So Paulo

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implantao de plataforma logstica multimodal; e


implantao do hidroanel metropolitano, para alterao da matriz de
transporte no sentido da multimodalidade para cargas e passageiros,
e equacionamento de questes ambientais relativas reserva para
abastecimento de gua, gerao de energia, macrodrenagem (controle
de cheias) e poluio.
5 CONSIDERAES FINAIS

A governana metropolitana inclui a anlise da formulao, implantao e gesto das


polticas e projetos prioritrios para o desenvolvimento territorial, ordenamentos,
ferramentas e instrumentos adequados para sua gesto mecanismos e instrumentos
de financiamento das polticas e projetos; discusso das possibilidades e limites
de maior participao do setor privado; e o desenvolvimento dos processos de
discusso pblica e de validao poltica de propostas e projetos.12
As RMs so lcus de dinamismo econmico e de concentrao de populao
e atividades econmicas, reunindo funes com alto grau de complexidade e
diversidade geradoras de riqueza, emprego e produtividade.13 So tambm territrios
em que o intenso processo de urbanizao, a diversidade econmica prevalente e
a heterogeneidade dos nveis de desenvolvimento urbano ou regional interpem
grandes desafios a serem enfrentados pelas polticas pblicas, desafios esses que se
expressam, por exemplo, na crescente presso pela proviso de servios bsicos e
equipamentos sociais ou por novas e melhores infraestruturas urbanas.
A complexidade da metropolizao do territrio impe a governana dos
problemas urbanos mediante soluo articulada e integrada de diferentes setores
dos servios urbanos e de infraestrutura, pelo fato de que as polticas metropolitanas
tm carter transversal exigindo a integrao das polticas pblicas setoriais.
Uso do solo, saneamento e transportes metropolitanos ultrapassam fronteiras
municipais, devendo ser enfrentados por meio de cooperao entre os diferentes
entes da Federao que atuam nesse territrio estado, municpios, Unio com a
participao da sociedade.
A cooperao entre agentes do desenvolvimento em mbito metropolitano
enfrenta dificuldades de ordem poltico-institucional, que esto relacionadas
autonomia dos governos locais ou repartio formal de atribuies entre os entes
12. A MMP abrange as cinco RMs paulistas (So Paulo, Campinas, Baixada Santista, Sorocaba e Vale do Paraba e
Litoral Norte), duas Aglomeraes Urbanas (Jundia e Piracicaba) e a Microrregio Bragantina, num territrio de 50 mil
km 6% do estado de So Paulo (ESP), com 30,5 milhes habitantes 74% do ESP e 15% do pas e que produz
83% do PIB do ESP e 28% do pas (Emplasa, 2013b).
13. As chamadas economias de aglomerao oportunidades que se abrem para cidades e regies e que contribuem
para a interconexo das metrpoles com outras aglomeraes urbanas, no s no prprio pas mas tambm no mbito
internacional, formando uma rede internacional de interdependncias funcionais entre cidades e RMs (Soja, 2000).

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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da Federao. Isso ocorre tanto no que diz respeito soluo de problemas que
se estruturam como de interesse comum quanto dificuldade de implementao
de mecanismos e instrumentos que ensejem a participao do setor privado ou
da sociedade.
Alm das dificuldades poltico-institucionais, h aquelas relacionadas
ao financiamento de projetos metropolitanos que no contam com fontes de
recursos especficos. Com a Constituio Federal de 1988 (CF/1988), houve um
fortalecimento relativo da posio financeira dos municpios na repartio de
tributos, mas ocorreu, em contrapartida, tambm um aumento de suas competncias
em funo do processo de descentralizao das polticas pblicas. Em face dessa
realidade, a capacidade de investimento dos municpios14 , em geral, baixa.
Os principais desafios metropolitanos so de ordem econmica, social, urbana
e institucional:
na rea econmica, necessrio garantir a atratividade da RM de So
Paulo e da MMP e a competitividade dos seus centros urbanos,
melhorando a infraestrutura em geral e, particularmente, as condies
de transporte e logstica e a mobilidade urbana;
do ponto de vista social, devem ser promovidas aes voltadas para
habitao, saneamento, infraestrutura, equipamentos e servios pblicos,
alm da gerao de empregos; e
no mbito institucional, recomenda-se a adequao dos instrumentos
de planejamento e gesto, superando deficincias legais, institucionais e
tcnicas para o atendimento das necessidades da populao.
Enfrentar tais desafios requer:
estratgias integradas de desenvolvimento metropolitano focadas nas
dimenses econmica, urbana e social e ancoradas na integrao das
polticas e investimentos pblicos e privados;
foco em nmero restrito e direcionado de projetos e aes integradas que
articulem diferentes agentes do desenvolvimento regional, contribuindo
para a efetividade das polticas pblicas e evitando a pulverizao de
recursos e a interveno com enfoque exclusivamente setorial;
definio e implementao de projetos estruturantes, que estabeleam
sinergias entre os centros urbanos, compondo novas linhas de atuao
com foco no territrio; e

14. Ver Emplasa (2011).

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Governana das Funes Pblicas de Interesse Comum de Saneamento e Transporte


Metropolitano na Regio Metropolitana de So Paulo

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aes articuladas entre secretarias de Estado, municpios, iniciativa privada


e setores da sociedade, segmentos que devero validar politicamente
e apoiar a execuo de projetos metropolitanos de forma integrada,
incluindo uso do solo, saneamento e transporte.
Todos esses desafios integram o PAM 2013/2040. Como instrumento de
planejamento de mdio e longo prazo, o plano constitui uma referncia bsica
da formulao e implementao de polticas pblicas e aes metropolitanas do
GESP no territrio da MMP, possibilitando o desenvolvimento das principais
potencialidades desse territrio e apontando diretrizes, metas e aes para superao
dos principais gargalos ao desenvolvimento regional, de maneira a atingir o futuro
desejado em 2040, com metas intermedirias para 2020.
O PAM destaca, ainda, a necessidade de articulao dos trs nveis de governo,
contemplando os seguintes princpios:
consenso social envolvendo a adoo de mecanismos que garantam a
participao na formulao e formao de consensos sobre propostas de
ao definidas;
articulao poltica envolvendo a instituio de processos de consulta
e de validao poltica permanente das metas e propostas do PAM e da
Carteira de Projetos da MMP; e
envolvimento de agentes do desenvolvimento regional, j organizados
institucionalmente, e formalizado por meio de consulta e participao
dos conselhos regionais de desenvolvimento.
Assim, o enfrentamento desses desafios exige no s ao colaborativa nas
trs esferas de governo mas tambm a existncia de poltica metropolitana com
capacidade de coordenar o planejamento, a execuo e o financiamento das FPICs.
REFERNCIAS

ABRELPE ASSOCIAO BRASILEIRA DE EMPRESAS DE LIMPEZA


PBLICA E RESDUOS ESPECIAIS. Panorama dos resduos slidos no
Brasil. 2009. Disponvel em: <http://www.abelpre.org.br>.
BANCO MUNDIAL. Gesto integrada de guas urbanas. Estudo de caso: So
Paulo. 2012. Disponvel em: <http://siteresources.worldbank.org/INTLAC/
Resources/257803-1351801841279/SaoPauloEstudodeCasoPOR.pdf>.
EMPLASA EMPRESA PAULISTA DE PLANEJAMENTO METROPOLITANO
S.A. Finanas pblicas e capacidade de investimento da macrometrpole
paulista. 2011.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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______. Relatrio tcnico de pesquisa: anlise das funes pblicas de interesse


comum na RM de So Paulo. Projeto Governana Metropolitana. Braslia: Ipea/
Emplasa, 2013a.
______. Plano de Ao da Macrometrpole 2013/2014 (PAM): relatrio sobre
governana metropolitana. 2013b.
EMPLASA/FUNDAO DO DESENVOLVIMENTO ADMINISTRATIVO
(FUNDAP). Plano de Ao da Macrometrpole Paulista 2013/2014 (PAM):
anlise da dinmica demogrfica das regies metropolitanas do estado de So
Paulo. 2013a.
______. Plano de Ao da Macrometrpole Paulista: conectividade e competitividade
econmica da MMP. 2013b. (Relatrio Tcnico de Pesquisa).
______. Plano de Ao da Macrometrpole 2013/2014 (PAM): movimentos
pendulares na macrometrpole paulista. 2013c. (Relatrio Tcnico de Pesquisa).
______. Plano de Ao da Macrometrpole Paulista: componente saneamento
e recursos hdricos Plano Diretor de Aproveitamento de Recursos Hdricos para
a Macrometrpole Paulista e agenda comum Alto Tiet/PCJ. Diretrizes especficas
para integrao ao PAM. 2013d.
JACOBI, P. R.; BESEN, G. R. Gesto de resduos slidos em So Paulo:
desafios da sustentabilidade. Estud. av.[online]. v. 25, n. 71, p. 135-158, 2011,
ISSN 0103-4014.
SILVA, R. T.; NUCCI, N. L. R.; COSTA, J. J. Recursos hdricos, saneamento e
gesto metropolitana: os novos desafios. Revista engenharia e saneamento, 2012.
SOJA, E. Postmetropolis: critical studies of cities and regions. Oxford: Basil
Blackwell, 2000.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR

FURTADO, B. A.; MATION, L. F.; MONASTRIO, L. M. Fatos estilizados


das finanas pblicas municipais metropolitanas brasileiras entre 2000 e 2010. In:
FURTADO, B. A.; KRAUSE, C.; FRANA, K. C. B. Territrio metropolitano,
polticas municipais. Ipea, 2013. p. 291-311.
PINTO, S. G. Regies metropolitanas: obstculos cooperao em polticas
urbanas. Tese (Doutorado) Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de
Janeiro, 2007.
ROJAS, E. Governana de regies metropolitanas da Amrica Latina. In:
MAGALHES, F. (Ed.). Regies metropolitanas no Brasil: um paradoxo de
desafios e oportunidades. BID, 2011.

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Governana das Funes Pblicas de Interesse Comum de Saneamento e Transporte


Metropolitano na Regio Metropolitana de So Paulo

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SABESP COMPANHIA DE SANEAMENTO BSICO DO ESTADO DE SO


PAULO. Plano Diretor de Esgoto da Regio Metropolitana de So Paulo. 2010.
SO PAULO. Secretaria Estadual de Meio Ambiente. Diagnstico ambiental
do estado de So Paulo, 2010.
______. Secretaria Estadual de Meio Ambiente/Companhia Ambiental do Estado
de So Paulo. Panorama dos resduos slidos do estado de So Paulo. 2013a.
______. Secretaria Estadual de Meio Ambiente/Companhia Ambiental do Estado
de So Paulo. Relatrio da qualidade das guas superficiais no estado de So
Paulo, 2013b.

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CAPTULO 9

PLANO METROPOLITANO DE DESENVOLVIMENTO


HABITACIONAL: IDENTIFICAO DE REAS DE RISCO PARA
SUBSIDIAR EMPREENDIMENTOS HABITACIONAIS
Diana Meirelles da Motta1
Zoraide Amarante Itapura de Miranda2
Maria Ligia Wertheimer3
Maria de Ftima Arajo4
Helena Werneck5
Graziela Ferreira de Oliveira6

1 INTRODUO

Este captulo apresenta o estudo especfico do projeto Governana Metropolitana no


Brasil , que trata da identificao de reas para subsidiar empreendimentos habitacionais
na Regio Metropolitana da Baixada Santista (RM da Baixada Santista) e no Litoral
Norte do estado de So Paulo, abrangendo treze municpios, sendo nove integrantes
da RM da Baixada Santista e quatro situados na RM do Vale do Paraba e Litoral
Norte. A pesquisa tem por finalidade subsidiar a elaborao do Plano Metropolitano de
Desenvolvimento Habitacional objeto de contrato da Empresa Paulista de Planejamento
Metropolitano (Emplasa) com a Secretaria de Habitao do Estado de So Paulo (SH/
SP). O trabalho tem o seu objeto circunscrito identificao de reas urbanas com
potencialidades para empreendimentos habitacionais com os seguintes objetivos:
identificar reas estratgicas de ao no mbito das polticas urbanas
e habitacionais;
fortalecer centralidades espaciais com prioridade no atendimento da
demanda habitacional; e
identificar reas com potencial de interveno e de implantao de aes
programticas e operacionais de cunho habitacional.
1. Diretora de gesto de projetos da Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (Emplasa).
2. Assessora da diretoria de gesto de projetos da Emplasa.
3. Gerente da unidade de desenvolvimento urbano da Emplasa.
4. Assessora da diretoria de gesto de projetos da Emplasa.
5. Assessora da diretoria de gesto de projetos da Emplasa.
6. Pesquisadora do projeto Governana Metropolitana no Brasil Emplasa/Ipea.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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No mbito do Plano Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional, o


trabalho foi realizado para subsidiar a SH/SP, no mbito do Programa Casa Paulista
Agncia Paulista de Habitao Social, na elaborao de estudos de modelagem
de Parceria Pblico-Privada (PPP) em habitao, para identificar reas de
risco e reas de interveno integrada, visando aos estudos de modelagem de
PPP-Risco/Litoral sustentvel para a Baixada Santista e Litoral Norte.
Participaram tambm da elaborao deste trabalho a Agncia Paulista de
Habitao Social, o Instituto Geolgico do estado de So Paulo (IG), a Agncia
Metropolitana da Baixada Santista (Agem da Baixada Santista) e os tcnicos da Emplasa.
No mbito metodolgico, o estudo tambm contou com a colaborao da Companhia
de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU).
Conforme estabelecido no escopo deste trabalho no foram objeto de anlise as
seguintes atividades: i) pesquisa e vistoria de campo das reas potenciais indicadas;
ii) articulao com as prefeituras dos municpios para atualizao das informaes,
principalmente em relao legislao municipal; iii) identificao da situao fundiria
das reas potenciais indicadas; e iv) cotejo das informaes com os dados atualizados da
Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB) sobre reas contaminadas.
O captulo est organizado em mais duas sees, alm desta introduo. A seo
2 apresenta, de forma resumida, o contexto institucional e legal do programa paulista
de PPPs e introduz o escopo desta iniciativa. A seo 3 contm a metodologia adotada
e a identificao das reas de risco, das reas potenciais e das restritivas ocupao.
A metodologia utilizada considerou as reas de risco existentes como elemento
de identificao do problema, adotando duas vertentes de anlise baseadas
em critrios de identificao de potencialidades e restries implantao de
empreendimentos habitacionais de interesse social, a saber:
reas potenciais, caracterizadas como no ocupadas, localizadas
emreas propcias ocupao urbana e qualificadas pela proximidade a
equipamentos urbanos de sade, educao e com acessibilidade; e
reas restritivas ocupao urbana, caracterizadas pela incidncia de legislao
ambiental e/ou urbanstica, e inadequao do stio fsico ocupao urbana.
O trabalho complementado pela identificao, por meio de mapas, das reas
potenciais e das reas restritivas para cada um dos nove municpios integrantes da RM da
Baixada Santista e dos quatro do Litoral Norte. tambm apresentado um mapa contendo
as referidas reas em cada uma das regies citadas. Por fim, so apresentadas tabelas
contendo as informaes bsicas sobre as reas de risco e as reas potenciais identificadas.
Cabe destacar que o resultado deste trabalho consiste, tambm, na contribuio
ao aperfeioamento metodolgico para a identificao de reas estratgicas de ao
no mbito de polticas urbanas e habitacionais.

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Plano Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional: identificao de reas


de risco para subsidiar empreendimentos habitacionais

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2 PARCERIA PBLICO-PRIVADA E HABITAO NAS REGIES METROPOLITANAS


DO ESTADO DE SO PAULO

A PPP foi criada e instituda na Inglaterra no incio da dcada de 1990, no governo


de Margaret Thatcher, com o objetivo de retomar os investimentos em infraestrutura
daquele pas. No modelo ingls das Private Finance Initiatives (PFIs), o setor pblico
passa a operar os servios, enquanto o parceiro privado executa e mantm as obras
de infraestrutura. De 1992 a 2002 foram realizados 564 projetos de PFI com
alto ndice de resultados (75% concludas no prazo e 80% dentro do oramento
previsto) e de satisfao dos usurios naquele pas.
Esse modelo de contratualizao entre o setor pblico e o privado disseminou-se
rapidamente e atualmente est presente em inmeros pases europeus, como Frana,
Portugal, Itlia, Irlanda e Holanda, e nas Amricas, com o Canad, Mxico, Chile
e Brasil, com experincias relevantes.
No Brasil, a PPP surge como alternativa concreta para ampliar a capacidade
de investimento e de disponibilizao de servios pelo setor pblico, no se
restringindo somente aos setores de infraestrutura.
2.1 Justificativa

A crise de financiamento do setor pblico, que se estendeu pela dcada de 1980, criou
o cenrio para a precarizao dos sistemas setoriais de proviso das infraestruturas
e de servios essenciais populao, repercutindo em perda efetiva da capacidade
financeira e operacional em todos os nveis de governo.
Existia uma presso no sentido de superar os impasses institucionais e as restries
financeiras para a ampliao dos investimentos em infraestruturas, essenciais para o
desenvolvimento e a competitividade da economia brasileira, assim como para a ampliao
da capacidade de suprir as demandas e o atendimento social como no caso da habitao
e do sistema de transportes coletivos urbanos de alta capacidade. Esta presso se contraps
incapacidade cada vez maior de investimento prprio das empresas pblicas, alm da
permanncia sem soluo do impasse regulatrio das regies metropolitanas.
Como alternativa de superao desse quadro de crise e de contribuir para a
realizao dos investimentos, foi aprovada, em 2004, a lei que cria no Brasil as PPPs,
instrumentos contratuais que preveem parcerias entre a administrao pblica e
os agentes privados com o objetivo de realizar investimentos, assim como prestar
servios de interesse pblico.
2.2 Contexto legal e modalidades

Esta nova modalidade contratual fundamenta-se na Lei Federal no 11.079/2004


Lei das PPPs , que trouxe inmeras inovaes institucionais para ampliar os
investimentos e ao mesmo tempo buscar maior eficincia na prestao dos servios.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

214

A lei inova tambm ao flexibilizar, no sentido de auferir maior racionalidade


econmica e jurdica, alguns aspectos de contratao previstos na Lei das Licitaes,
Lei no 8.666/1993, sem contudo alterar os princpios de isonomia, publicidade e
competio nos processos de escolha.
A Lei das PPPs criou duas modalidades de contratos especficos de parceria:
a concesso patrocinada e a concesso administrativa, conforme a seguir.
1) Concesso patrocinada: concesso de servios pblicos ou de obras
pblicas, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios,
contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.
o tipo de concesso cujos servios seriam frudos diretamente pelos
particulares, atravs de tarifas, mas com adio de contraprestao pecuniria
provida pelo prprio Poder Pblico (Gonzalez, 2005).
2) Concesso administrativa: contrato de prestao de servios do qual a
administrao pblica a usuria direta ou indireta, ainda que envolva
execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens. No h cobrana
de tarifa dos usurios.
Em outros termos, a concesso administrativa seria a modalidade em que o prprio
Poder Pblico gozaria de forma direta ou indireta do servio prestado, arcando com
sua remunerao a ttulo de contraprestao. o caso, por exemplo, da construo de
um hospital pelo parceiro privado, em que a administrao no pagar pela construo
do hospital, mas por seu funcionamento durante o prazo estipulado (Gonzalez, 2005).
2.3 O Programa Paulista de Parcerias Pblico-Privadas
2.3.1 Objetivo

O Programa Paulista de PPPs foi institudo em 2004 pela Lei no 11.688/2004,


regulamentada posteriormente pelo Decreto no 48.867/2004.
Tem como objetivo fomentar, coordenar, regular e fiscalizar as atividades de
agentes do setor privado que, na condio de colaboradores, atuem na implementao
das polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento do Estado e ao bem-estar coletivo
na modalidade de PPP.7
2.3.2 Contexto legal

Contexto legal8 e tramitao dos projetos:


Lei no 11.688, de 19 de maio de 2004 institui o Programa de PPPs e
d outras providncias;
7. Disponvel em: <http://www.planejamento.sp.gov.br>.
8. Disponvel em: <http://www.planejamento.sp.gov.br>.

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Plano Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional: identificao de reas


de risco para subsidiar empreendimentos habitacionais

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Decreto n o 48.867, de 10 de agosto de 2004 regulamenta a Lei


no11.688/2004;
Decreto no 49.568, de 26 de abril de 2005 reorganiza a Secretaria
de Economia e Planejamento e d providncias correlatas estabelece
atribuies para a Unidade de Parcerias Pblico-Privadas (UPPP).
Decreto no 52.152, de 11 de setembro de 2007 institui a Comisso de
Acompanhamento de Contratos de PPPs;
Regimento Interno da Comisso de Acompanhamento de Contratos de
PPPs de 1o de abril de 2008; e
Decreto Estadual n 57.289, de 30 de agosto de 2011.
A Lei no 11.688/2004 estabeleceu um arcabouo para o exame de propostas
preliminares de projetos que apresentem caractersticas de PPP.
Essas propostas podem ser submetidas apreciao tanto do setor pblico quanto
do privado, devendo ser apresentadas por intermdio de secretarias setoriais; da UPPP; da
Companhia Paulista de Parcerias (CPP); e da Secretaria Executiva do Conselho Gestor.
2.3.3 Tramitao dos projetos

A tramitao dos projetos deve seguir os passos da figura 1, definidos de acordo


com a Secretaria Estadual de Planejamento e Desenvolvimento Regional (SPDR).
FIGURA 1

Tramitao de projetos de PPP


Secretarias
Unidade de PPP
Proposta
preliminar

Companhia
Paulista de
Parcerias CPP

Unidade de PPP
Conselho
gestor

Estudos
tcnicos
Companhia Paulista
de Parcerias CPP

Secretaria
Executiva do
Conselho

Unidade de PPP
Conselhor
gestor

Licitao

Contrato

Companhia Paulista
de Parcerias CPP
Fonte: CPP e SPDR.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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As propostas preliminares sero avaliadas tecnicamente pela UPPP e pela CPP


rgos tcnicos competentes definidos em lei para a manifestao formal sobre estes
projetos. necessrio reiterar que as propostas preliminares sero apreciadas sem qualquer
nus para o estado, caso estas no sejam aprovadas pelas entidades competentes citadas.
Na hiptese de as propostas de projeto serem julgadas, em carter preliminar,
como relevantes s prioridades de governo e com caractersticas prprias de PPP,
elas sero ento submetidas a uma primeira apreciao do conselho gestor. Em caso
de aprovao da proposta preliminar, este conselho autorizar o aprofundamento
dos estudos e a elaborao da modelagem (financeira, jurdica e operacional),
podendo ainda deliberar sobre a forma de contratao de estudos e recebimento
de contribuies tcnicas da iniciativa privada.
Uma vez desenvolvidos os estudos tcnicos e concluda a modelagem, a etapa
seguinte encaminh-los para a anlise da UPPP e da CPP, que devero se manifestar
formalmente, fornecendo suporte tcnico para a apreciao do conselho gestor.
Se houver aprovao da modelagem por este conselho, o projeto inicia o processo
de licitao, com a submisso do modelo e da minuta do edital audincia e
consulta pblica. Aps esta etapa de submisso, realizam-se os ajustes e as correes
consideradas necessrias e, s a partir deste ponto, finalizada a licitao com o
recebimento das propostas para abertura e julgamento e assinatura do contrato. 9
2.3.4 Projetos de Parcerias Pblico-Privadas

Os projetos de PPPs no estado de So Paulo caracterizam-se pelo papel que exercem


as empresas privadas que, em um prazo mnimo de cinco anos e mximo de 35
anos, conforme a Lei Federal no 11.079/2004, executam e operam projetos e so
remuneradas somente pelo estado, ou pelo estado e por tarifas de usurios.
As reas que desenvolvem projetos de PPP no estado, atualmente, so
saneamento e transporte, tanto metropolitano quanto rodovirio e ferrovirio.
Encontram-se em operao trs contratos de PPP: Linha 4 do Metr, Estao de
Tratamento de gua de Taiaupeba e trens dedicados Linha 8 da Companhia
Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM).
Entre os setores com potencial para projetos de PPP destacam-se: sade,
habitao, energia, educao, presdios e governo eletrnico. Nesse amplo espectro
de possibilidades esto em estudo projetos para construo de 50 mil unidades
habitacionais (UHs) para famlias de baixa renda (SH/Casa Paulista); construo,
operao e manuteno de unidades prisionais Secretaria da Administrao
Penitenciria (SAP); prestao de servios tcnicos especializados de formao de
professores Secretaria de Educao (SE); construo, reforma e manuteno de
9. Disponvel em: <http://www.planejamento.sp.gov.br>.

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Plano Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional: identificao de reas


de risco para subsidiar empreendimentos habitacionais

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seis fruns de justia Secretaria da Justia e da Defesa da Cidadania (SJDC), como


exemplo de ampliao do escopo de possibilidades de utilizao da PPP no estado.
2.3.5 PPP habitao: construo de 50 mil unidades habitacionais para famlias de
baixa renda (SH/Casa Paulista)

O projeto tem como escopo a produo e o financiamento da gesto condominial


de 50 mil UHs voltadas populao de baixa renda nas RMs do estado de So
Paulo, que, em virtude das limitaes da capacidade de pagamento, no so capazes
de ser atendidas pela oferta regular de habitao do mercado imobilirio.
Em cumprimento s determinaes, o Conselho Gestor do Programa Estadual
de Parcerias Pblico-Privadas (CGPPP) deu incio aos procedimentos relativos ao
chamamento pblico para a apresentao, por eventuais interessados da iniciativa
privada, de estudos tcnicos e modelagem de projetos de PPP de Habitao de
Interesse Social (HIS) para a Secretaria de Estado de Habitao e sua Agncia
Paulista de Habitao Social Casa Paulista para:
habitao na regio central da cidade de So Paulo;
provimento de moradias para a erradicao de reas de risco; e
habitao para o desenvolvimento sustentvel do Litoral Paulista.
Cabe salientar que os estudos complementares de modelagem da PPP sero
feitos por meio de chamamentos do interesse privado para cada foco especfico.
O governo do estado procedeu publicao em 17 de abril de 2012 de chamamento
pblico com vistas ao recebimento de estudos de modelagem econmico-financeira
e jurdico-institucional por eventuais interessados da iniciativa privada para o item 1
Habitao na regio central da cidade de So Paulo Chamamento Pblico n 004/2012.
Este trabalho, elaborado no sentido de subsidiar os estudos da SH/Casa
Paulista para a elaborao do edital de chamamento pblico, teve incio com a
caracterizao das reas de estudo RM da Baixada Santista e Litoral Norte
para posterior identificao das reas potenciais e restritivas, cuja metodologia e
resultados so apresentados na seo 3, a seguir.
3 IDENTIFICAO DE REAS DE RISCO PARA SUBSIDIAR
EMPREENDIMENTOS HABITACIONAIS
3.1 Caracterizao das reas de estudo

A RM da Baixada Santista, composta pelos municpios de Bertioga, Cubato,


Guaruj, Itanham, Mongagu, Perube, Praia Grande, Santos e So Vicente, foi
criada pela Lei Complementar (LC) no 815, de 30 de julho de 1996.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

O Litoral Norte, composto pelos municpios de Ilhabela, Caraguatatuba, So


Sebastio e Ubatuba, integra a RM do Vale do Paraba e Litoral Norte, criada pela
LC no 1.166, de 9 de janeiro de 2012. As duas regies metropolitanas fazem parte
da Macrometrpole Paulista (MMP), territrio de grande importncia econmica,
social e ambiental, concentrando polos decisrios pblicos e privados em escala
global e onde se verificam intensas relaes de integrao funcional, por meio do
fluxo de pessoas, bens e servios entre seus municpios.
Do ponto de vista da caracterizao socioeconmica, essa regio abriga cerca de
2 milhes de habitantes com um produto interno bruto (PIB) de aproximadamente
R$ 45 bilhes. Ela possui importantes atividades econmicas ligadas cadeia
de petrleo e gs, alm de importantes estruturas porturias em Santos e So
Sebastio e virias. Essa poro do litoral paulista tambm conta com atividades
ligadas a turismo, pesca, indstria nutica e construo civil. Os projetos previstos
e em curso, tanto em relao ampliao dos dois portos como aqueles ligados
explorao do pr-sal, esto tendo importantes impactos regionais, relativizando
a importncia do turismo.
As dinmicas socioeconmicas regionais tm tido impactos expressivos na
ampliao dos movimentos pendulares: 21% da populao sai diariamente do
municpio em que reside para trabalhar em outro, em especial So Vicente (49%),
Praia Grande (27%), Mongagu (20%), Cubato (19%) Censo Demogrfico de
2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Na ltima dcada, o valor adicionado (VA) dessa regio passou de R$ 12,4
bilhes para R$ 30,4 bilhes, um crescimento de 145%, abaixo da mdia estadual
de 181%. Na participao setorial do VA regional, o setor tercirio (comrcio e
servios) tem grande relevncia na regio, com exceo de Cubato, onde forte
a participao (60%) da indstria por conta de seu Polo Petroqumico. Em geral,
a regio marcada por baixo nvel de industrializao e expressiva dependncia
da administrao pblica, especialmente em Itanham, Mongagu, So Vicente,
Guaruj, Ilhabela e Perube (20% do total do VA) Fundao Sistema Estadual
de Anlise de Dados e Estatstica (FSEADE).
Na RM da Baixada Santista, Santos, So Vicente, Guaruj e Cubato
formam um polo regional de comrcio, servios e indstria, com articulao
industrial-porturia-logstica de importncia nacional, devido especialmente ao Porto
de Santos e ao Polo Petroqumico de Cubato. Concentram boa parte dos empregos
na regio e tm alto ndice de urbanizao. Itanham tambm vem se constituindo em
um polo complementar, tendncia que pode se consolidar com a ampliao do seu
aeroporto e heliporto, estratgicos para a explorao do pr-sal (Instituto Plis, 2013).

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de risco para subsidiar empreendimentos habitacionais

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No Litoral Norte, So Sebastio e Caraguatatuba esto se constituindo em


outro ncleo regional com a expanso das atividades da Petrobras e a ampliao
do Porto de So Sebastio.
Esses expressivos projetos tm pressionado a estrutura viria regional que j
conta com vrios gargalos. O governo do estado de So Paulo tem investido na
ampliao dessa estrutura, com a duplicao da Rodovia dos Tamoios, a construo
dos Contornos Norte e Sul em Caraguatatuba e So Sebastio, o Ferroanel (litoral
sul), o veculo leve sobre trilhos (VLT entre Santos e Praia Grande), as avenidas
perimetrais e o tnel Santos-Guaruj.
A rea desses treze municpios soma 435 mil hectares, distribudos numa
estreita faixa de terra entre o mar e a Serra do Mar, com grande parte de seu territrio
inserida em reas de conservao (65% em mdia), especialmente em Santos e
Caraguatatuba (82%), Ilhabela (78%) e Bertioga (72%) (Instituto Plis, 2013).
So expressivas as modificaes em curso nesse territrio. A histria recente da
ocupao turstica no litoral norte e na poro sul da Baixada Santista, especialmente
a partir da dcada de 1970, tem pressionado a estrutura urbana para atender s
demandas virias e de gua, esgoto, drenagem e resduos slidos. A implantao e
a ampliao do polo petroqumico, bem como dos portos, aceleram as mudanas
regionais, antes restritas somente ao ncleo central da Baixada Santista Santos,
So Vicente, Cubato e Guaruj.
Nesse sentido, a Agem da Baixada Santista, pertencente ao Sistema Estadual
de Desenvolvimento Metropolitano, concluiu recentemente o Plano Metropolitano
Estratgico da Baixada Santista (2013), cujas principais constataes apontam para
o cenrio descrito a seguir.
1) O territrio analisado possui reduzidas oportunidades de expanso da
mancha urbana para fora dos limites da ocupao atual. Isso ocorre pela
grande incidncia de reas com restrio ambiental, como a presena de
Unidades de Conservao (UCs), as manchas da Mata Atlntica, mangues
e restingas, que se entremeiam s reas atualmente urbanizadas.
2) As oportunidades de verticalizao de reas no saturadas podem ser
claramente identificadas em Bertioga, Praia Grande, Mongagu, Itanham
e Perube, notadamente nas reas mais prximas da orla martima, embora
estejam disponveis tambm em So Vicente e Guaruj, onde as maiores
oportunidades de absoro do crescimento populacional ocorrem pela
verticalizao, fora das reas da faixa de praia, j saturadas. O caso de
Santos peculiar, pois toda a rea demarcada j se encontra fortemente
ocupada por construes, muitas das quais de elevado gabarito. Ressalta-se
que tais reas delimitadas no esto, necessariamente, aptas a absorver o

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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crescimento populacional por meio da verticalizao, pois em muitos casos


ocorrem conflitos em relao ao sombreamento de orlas e inadequao da
infraestrutura existente, alm da incapacidade de aquisio de propriedades
em reas valorizadas, por parte significativa da populao da regio.
3) As reas livres de impedimentos legais encontram-se ocupadas por
vegetao nativa, muitas vezes mangues e restingas, onde predominam
o uso rural no agropecurio e as chcaras de lazer. Ressalta-se que
algumas destas reas, a princpio desimpedidas, so intermitentes e
entremeadas com vegetao protegida, estando muito distantes do tecido
urbano consolidado, o que compromete a oferta de infraestrutura e
equipamentos pblicos.
4) A maior parte das reas com possibilidade de ocupao, relacionadas
existncia de loteamentos parcialmente ocupados e/ou com grande
incidncia de lotes vagos, localiza-se principalmente nos municpios de
Perube e Itanham. Tambm podem ser observados pequenos fragmentos
em Bertioga, Praia Grande e Guaruj. Em todas essas localidades, h
predominncia de tais reas na faixa entre a Rodovia SP-55 e a Serra do Mar.
5) Quanto s reas ou zonas de expanso urbana, nem todos os municpios
possuem tais reas, sendo, na maioria das vezes, zonas de uso ainda no
ocupadas efetivamente. Estas reas so claramente identificadas nos
municpios de Santos, onde ocupam parcela significativa de sua rea
continental, alm de Cubato e de So Vicente. As zonas de expanso
indicadas em Perube e Mongagu tm seu carter comprometido pelo
relato de limitaes ambientais e urbansticas no Plano Diretor Municipal.
Para o governo do estado de So Paulo, constitui um desafio para a regio
e uma prioridade na definio de polticas pblicas, a concentrao, de um lado,
de domiclios de uso ocasional, alcanando, em mdia, a metade dos domiclios
prximos orla em rea com maior cobertura de infraestrutura urbana. De outro, o
desafio a presena expressiva de assentamentos precrios em todos os municpios,
sendo que as maiores concentraes esto em Ubatuba, Santos, So Vicente,
Cubato, Guaruj e Mongagu, em reas de encostas com altas declividades e na
Zona de Amortecimento do Parque Estadual da Serra do Mar. Segundo os Planos
Locais de Habitao de Interesse Social (PLHIS), o deficit regional de novas
moradias de aproximadamente 94 mil domiclios, 11% do total, sendo que os
maiores deficit situam-se em Cubato (36%), Caraguatatuba (17%) e So Vicente
(16%). A demanda prioritria por novas moradias foi estimada em quase 68 mil
domiclios (7% do total).
A Baixada Santista apresenta a situao mais crtica entre as RMs paulistas
em relao moradia, com aproximadamente 24% da sua populao vivendo

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Plano Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional: identificao de reas


de risco para subsidiar empreendimentos habitacionais

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em assentamentos precrios (CEM, 2013). Pelas suas caractersticas naturais,


destacam-se na regio as ocupaes em reas frgeis ambientalmente e em situao
de risco, principalmente nas periferias dos municpios de So Vicente, Guaruj,
Santos e Cubato, onde se verificam 6.771 moradias em risco de escorregamento. Nos
municpios de Perube, Itanham e Mongagu, na parte sul da Baixada Santista, o total
de moradias em situao de risco de 4.493, predominantemente de inundao.10
Os problemas habitacionais dos municpios de Caraguatatuba, Ilhabela, So
Sebastio e Ubatuba so tambm expressivos e tendem a aumentar em funo da
dinmica urbana e dos impactos de investimentos pblicos de grande porte. Com
aproximadamente 282 mil habitantes em 2010, o total de moradias em risco nesses
municpios de 7.966, sendo 3.779 pontos de inundao e 4.187 de escorregamento.11
3.2 Identificao de reas

Para a prospeco das reas potenciais e das reas restritivas para a implantao
de empreendimentos habitacionais de interesse social, foram selecionadas para a
elaborao dos mapeamentos as seguintes informaes georreferenciadas.
1) Informaes bsicas:
a) reas de risco;
b) reas potenciais; e
c) reas restritivas.
2) Informaes complementares:
a) acessibilidade linhas de nibus da Empresa Metropolitana de
Transportes Urbanos de So Paulo (EMTU) existentes;
b) reas da CDHU (construdas, em obras e programadas);
c) equipamentos urbanos de sade e educao; e
d) investimentos estruturantes (traado projetado do VLT e do tnel
Santos-Guaruj).
Foi utilizada base cartogrfica para o georreferenciamento das informaes
selecionadas, as quais, assim como seus respectivos parmetros e variveis, esto
armazenadas no Banco de Dados Espaciais (BDE) que alimenta o Sistema de
Informaes Geogrficas da Emplasa (SigEmplasa). Esse sistema possui um conjunto
10. As fontes dos dados sobre as situaes de risco so do IG/2008 e do Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT)/2004
a 2007 (Itanham, Mongagu, Perube, Guaruj, Santos e So Vicente); e do Programa Regional de Identificao e
Monitoramento de reas Crticas de Inundaes, Eroses e Deslizamentos (PRIMAC)/2002 (Cubato, Praia Grande
eBertioga).
11. Os dados sobre as situaes de risco em Caraguatatuba so da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita
Filho (UNESP)/2006 e os de Ilhabela, So Sebastio e Ubatuba so do IG/2008.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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de dados na forma de tabelas estruturadas provenientes de diversas fontes e escalas.


Por meio da utilizao do geoprocessamento foi possvel realizar diversas anlises
espaciais interseo, agregao e extrao, entre outras , o que possibilitou a
identificao e a confrontao das informaes necessrias anlise da regio e ao
mapeamento das reas potenciais e restritivas.
Na figura 2, apresenta-se, para o municpio de Itanham, um exemplo
desse processo de anlise e confrontao de informaes georreferenciadas para a
validao de reas.
FIGURA 2

Validao de reas um exemplo no municpio de Itanham em dois momentos e


alterao na ocupao, por empreendimento da CDHU (2009 e 2011)

Fonte: Emplasa (2013).

As informaes para a Baixada Santista foram colocadas sobre base cartogrfica


composta por fotos areas ortorretificadas de 2007. Para os municpios do Litoral
Norte utilizou-se a imagem SPOT 2010, fornecida pela Secretaria do Meio Ambiente.
Dois conjuntos de mapas foram preparados reas potenciais e reas restritivas
para as duas regies, Baixada Santista e Litoral Norte, atendendo s duas vertentes
de anlise contempladas neste trabalho.
As informaes bsicas levantadas so apresentadas a seguir, com as definies
e as fontes de cada um de seus componentes reas de risco, potenciais e com
restrio ocupao urbana.

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Plano Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional: identificao de reas


de risco para subsidiar empreendimentos habitacionais

223

3.3 Caracterizao das reas de risco

As indicaes das reas de risco foram extradas do mapeamento georreferenciado


do IG, realizado em 2008, para os municpios de Itanham, Mongagu e Perube
na poro sul da RM da Baixada Santista, e do IPT, realizado em 2004 e 2007,
para os municpios de Guaruj, Santos e So Vicente.12
Para os municpios de Bertioga, Praia Grande e Cubato, a fonte das
informaes sobre as reas de risco foi o Programa Regional de Identificao
e Monitoramento de reas Crticas de Inundaes, Eroses e Deslizamentos
(PRIMAC), elaborado em novembro de 2006 pela Universidade Estadual Paulista
Jlio de Mesquita Filho (UNESP).
No Litoral Norte, para os municpios de Ilhabela, So Sebastio e Ubatuba
foram consideradas as reas de risco levantadas pelo IG em 2006. Para o municpio
de Caraguatatuba, foram utilizadas as reas de risco do Plano Municipal de Reduo
de Riscos (PMRR), elaborado em 2006 pela UNESP.
A metodologia de classificao do risco utilizada pelos estudos do IG e do
IPT considera a seguinte hierarquia, em quatro nveis:
risco baixo (R1) a condio menos crtica em que no se espera a
ocorrncia de acidentes;
risco mdio (R2) onde a possibilidade de ocorrncia de acidentes
destrutivos reduzida;
risco alto (R3) a possibilidade de ocorrncia de acidentes destrutivos
grande, sobretudo durante episdios de chuvas intensas e prolongadas; e
risco muito alto (R4) a condio mais crtica, onde muito provvel
a ocorrncia de acidentes destrutivos, sobretudo durante episdios de
chuvas intensas e prolongadas.
No mapa 1, apresenta-se um exemplo desse trabalho de mapeamento
e classificao das reas de risco para o municpio de Guaruj na RM da
Baixada Santista.

12. Os mapeamentos sobre as situaes de risco levantadas pelo IG e pelo IPT foram disponibilizados pelo IG.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

224

MAPA 1

Mapeamento de reas de risco qualificando o grau do risco um exemplo para o


municpio de Guaruj

Fonte: Emplasa (2013).


O mapa est reproduzido em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores
para publicao (nota do Editorial).

Segundo os estudos desenvolvidos pelo IG, essas reas exigem aes e obras
de recuperao e requalificao. Para este captulo, e a ttulo de estimativa, foram
quantificadas as indicaes de remoo de moradias e reassentamento da populao.
Para a maior parte dos assentamentos em R4, a recomendao de remoo
total. Nos assentamentos em R1, R2 e R3, em que h previso de remoo, ela
parcial. Essas indicaes dependem de uma srie de fatores como drenagem, sistema
virio, condies das moradias, esgotamento sanitrio, entre outros.
Nas reas identificadas como R4 as prioridades de aes so para as residncias
sujeitas a colapso, subsidncia13 e escorregamentos, pois estes so processos de difcil
previso em relao ocorrncia de enchentes e inundaes. O mesmo critrio
aplicado para as reas classificadas como R3. Para a maior parte das reas de R2 e
R1, h recomendao para a execuo de obras com o objetivo de reduo dos riscos.
Acomplexidade desse processo exige estudos aprofundados e detalhados, caso a caso, nos
quais so cotejados os custos financeiros e sociais da retirada dos moradores, bem como
o destino a ser dado s reas desocupadas, no sentido de evitar a repetio do problema.
A ttulo de ilustrao, so apresentados os mapas 2 e 3, que mostram as reas
de risco e zonas de amortecimento do Parque Estadual da Serra do Mar para cada
uma das duas regies estudadas RM da Baixada Santista e Litoral Norte.
13. Afundamento da superfcie da terra.

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Plano Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional: identificao de reas


de risco para subsidiar empreendimentos habitacionais

225

MAPA 2

reas de risco e zonas de amortecimento do Parque Estadual da Serra do Mar RM


da Baixada Santista

Convenes cartogrficas Legenda


Corpo e curso dgua
Limite da regio
metropolitana
Limite estadual
Limite municipal
Ferrovia

rea de risco
Zona de amortecimento
Parque Estadual da Serra do Mar

Rodovias principais

Fonte: Emplasa (2013).

MAPA 3

reas de risco e zonas de amortecimento do Parque Estadual da Serra do Mar Litoral Norte

Convenes cartogrficas Legenda


Corpo e curso dgua
Limite da regio
metropolitana
Limite estadual
Limite municipal
Ferrovia

rea de risco
Zona de amortecimento
Parque Estadual da Serra do Mar

Rodovias principais

Fonte: Emplasa (2013).

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

226

3.4 Caracterizao das reas potenciais

As reas potenciais foram identificadas por meio de anlise territorial que avaliou
as seguintes situaes:
reas sem ocupao urbana;
reas com ocupao urbana;
confrontao com a legislao existente; e
acessibilidade, proximidade a equipamentos urbanos e existncia de
investimentos estruturantes.
3.4.1 reas sem ocupao urbana

Na RM da Baixada Santista, consideraram-se as seguintes informaes para a


definio das reas potenciais.
1) Identificao de vazios urbanos de interesse para ao habitacional
levantados no projeto Quadro Habitacional Metropolitano Subsdios ao
Plano Estadual de Habitao de Interesse Social.14 Nesse trabalho foram
propostos vinte compartimentos territoriais para a implantao de aes
habitacionais de interesse social, dos quais seis foram considerados como
compartimentos especiais para Habitao de Interesse Social (HIS). Vazio
urbano uma categoria desses compartimentos. Foram priorizados aqueles
localizados em espaos urbanizados. Foi feita verificao e excluso de
reas que coincidiam com praas e locais de lazer ou esporte constantes
da base de dados da Emplasa. Fez-se, tambm, uma confrontao destas
reas com mapas de zoneamentos municipais e com os compartimentos
territoriais inadequados. O levantamento dessas reas foi feito a partir
de fotos areas ortorretificadas de 2007. Os vazios urbanos resultantes
foram classificados em dois tipos:
a) vazios de quadra, com um mnimo de 0,5 hectare, inseridos na malha
urbana, dotados ao menos parcialmente de infraestrutura e servios; e
b) vazios de gleba, anexos malha urbana (em zonas classificadas como
de uso urbano nas legislaes municipais), prximos de infraestrutura
e servios j instalados.

14. Elaborado pela Emplasa em 2009 para a CDHU, teve como objeto central a compartimentao espacial do territrio
das RMs de So Paulo, Baixada Santista e Campinas, para subsidiar o Plano Estadual de Habitao na proposio de
novas estratgias de interveno para HIS. A definio dos vinte compartimentos (cinco adequados, quatro inadequados,
cinco adequados com restries e seis especiais) considerou na sua formulao a sistematizao e a anlise de um
conjunto de informaes georreferenciadas (fsico-ambientais, de regulao, urbanas, habitacionais, sociais etc.). Esse
estudo configura-se como importante insumo formulao de polticas pblicas de HIS.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 226

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Plano Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional: identificao de reas


de risco para subsidiar empreendimentos habitacionais

227

2) Esses vazios correspondem a 5,08% da RM da Baixada Santista, destacando-se


Praia Grande como o municpio com o maior percentual de reas disponveis.
Eles foram utilizados para compor as reas potenciais da seguinte forma:
a) foram desconsideradas as reas localizadas nos quatro compartimentos
inadequados e nos cinco compartimentos adequados com restries
definidos no Quadro Habitacional Metropolitano;
b) as reas de vazios localizadas nos cinco compartimentos adequados e
nos compartimentos especiais foram cotejadas com informaes do
banco de terras da CDHU (reas construdas/em obras/programadas),
para verificar se permanecem sem ocupao ou se existe algum
conjunto habitacional programado;
c) as reas resultantes foram confrontadas com as fotos areas da Emplasa
de 2011, para verificar se elas permanecem sem ocupao urbana; e
d) foram realizadas reunies com tcnicos da Agem da Baixada Santista
para verificar se essas reas permanecem sem ocupao urbana.
Nos municpios do Litoral Norte as reas potenciais foram definidas
considerando-se as informaes a seguir.
1) Identificao de reas sem ocupao urbana por meio da anlise visual
de imagens orbitais (SPOT2010), uma vez que o projeto Quadro
Habitacional Metropolitano no contemplou esta regio.
2) Essas reas foram cotejadas com informaes do banco de terras da
CDHU, no que diz respeito aos empreendimentos construdos, em obras e
programados, para verificar se continuam sem ocupao urbana ou se existe
algum comprometimento com obras ou projetos de conjuntos habitacionais.
3) As reas resultantes foram confrontadas com as fotos areas de 2011 da
Emplasa, para verificar se continuam sem ocupao urbana.
3.4.2 reas com ocupao urbana

No mbito das reunies tcnicas com a Agem da Baixada Santista foi identificada
uma rea construda em situao precria, localizada na regio central do municpio
de Santos, prxima ao porto. Essa rea foi caracterizada como uma rea potencial
para requalificao urbana (uso misto habitao e outros) e estratgica para a
ao habitacional de interesse social.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

228

3.4.3 Confrontao com a legislao existente

Foram avaliados elementos da legislao existente referentes ao ordenamento


territorial das duas regies, a saber: o zoneamento municipal constante nas leis de
uso e ocupao do solo, dos planos diretores e o Zoneamento Ecolgico-Econmico
(ZEE), instrumento de gesto ambiental que orienta o ordenamento da ocupao
do solo e as atividades econmicas no litoral paulista.
Para a RM da Baixada Santista, foram analisadas as informaes a seguir.
1) Alm dos referenciais adotados pelo Quadro Habitacional Metropolitano
(2009) sobre o zoneamento municipal, foi tambm considerada a Zona
5TE do ZEE recm-aprovado (outubro de 2011), que permite a presena
de assentamentos urbanos com as seguintes caractersticas:
a) reas ainda no ocupadas ou parcialmente ocupadas que, por suas
peculiaridades ambientais e socioeconmicas, apresentam-se de
interesse ao desenvolvimento e expanso urbana;
b) proximidade de equipamentos urbanos existentes e infraestrutura;
c) interesse urbanstico quanto conexo viria; e
d) proximidade de equipamentos urbanos com vocao regional.
Para o Litoral Norte, foram consideradas as informaes que seguem.
1) Foram selecionadas as reas inseridas em zonas onde existe a possibilidade de
ocupao para o uso residencial do mapeamento dos planos diretores constante
na Avaliao Ambiental Estratgica Dimenso Porturia, Indstria Naval
e Offshore (AAE Pino) (Arcadis Tetraplan, 2010),15 quais sejam:
a) ZR1 zona preferencialmente residencial de alta e mdia densidade;
b) ZR2 zona preferencialmente residencial de baixa densidade;
c) ZT1 zona residencial predominantemente turstica, onde se
admite verticalizao;
d) ZT2 zona residencial predominantemente turstica unifamiliar;
e) Zeis Zona Especial de Interesse Social; e
f ) rea de expanso urbana.
2) Do ZEE do Litoral Norte (So Paulo, 2005) foi selecionada a Zona Z5T
zoneamento terrestre, por contemplar as reas urbanas e de expanso
urbana, com ocupao consolidada, na qual as aes devem ser orientadas

15. Esse estudo foi elaborado pela ArcadisTetraplan em 2010 para o Conselho Estadual de Petrleo e Gs Natural do
Estado de So Paulo (CESPEG) e aprovado pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente (Deliberao Consema 10/2011).

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Plano Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional: identificao de reas


de risco para subsidiar empreendimentos habitacionais

229

para a recuperao e a mitigao dos impactos ambientais, principalmente


sobre as demais zonas. A Z5T apresenta as seguintes caractersticas:
a) cobertura vegetal alterada ou suprimida em rea igual ou superior
a 70% do total da zona;
b) assentamentos urbanos consolidados ou em fase de consolidao e
adensamento; e
c) existncia de infraestrutura urbana, instalaes industriais, comerciais
e de servios.
As diretrizes da Zona Z5T so de promoo da implantao de empreendimentos
habitacionais de interesse social, de otimizao da ocupao dos loteamentos j
aprovados e de promoo da criao de reas verdes pblicas urbanizadas.
3.5 Caracterizao das reas restritivas

As reas restritivas foram identificadas a partir das informaes relativas presena


de reas de risco e de indicaes de restries ocupao urbana dadas pela legislao
urbanstica e ambiental.
Para a RM da Baixada Santista, foram consideradas as informaes a seguir.
1) Unidades de Conservao ambiental com impedimento ocupao urbana
(Instituto Florestal, Secretaria de Estado do Meio Ambiente 2011).
2) Compartimentos adequados com restries e compartimentos inadequados
(Quadro Habitacional Metropolitano da Emplasa 2009).
3) reas de risco (IG 2006/2008; IPT 2004/2007; UNESP 2006; e
PRIMAC 2002).
Para o Litoral Norte, foram consideradas as informaes a seguir.
1) Unidades de Conservao ambiental com impedimento ocupao urbana
(Instituto Florestal, Secretaria de Estado do Meio Ambiente 2011);
2) Zoneamento Ecolgico-Econmico do Litoral Norte (So Paulo, 2005)
seleo das zonas mais restritivas ocupao urbana, visando preservao
e conservao dos recursos naturais:
a) Zona 1 Terrestre Z1T;
b) Subzona 1 rea Especialmente Protegida Z1 AEP;
c) Zona 2 Terrestre Z2T;
d) Zona 3 Terrestre Z3T;
e) Zona 4 Terrestre Z4T; e
f ) Subzona 4 rea de Ocupao Dirigida Z4 OD.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

230

3) reas de risco das bases de dados do IG/2008 e da UNESP/2006.


A seguir so apresentadas as informaes complementares, com as definies
e as fontes de cada um de seus componentes, levantadas para a qualificao das
reas potenciais identificadas. Foram contemplados os seguintes aspectos relativos
acessibilidade, existncia de equipamentos urbanos e investimentos estruturantes,
e ainda s reas de empreendimentos da CDHU:
acessibilidade das reas a partir da existncia de linhas de nibus urbanos
metropolitanos. Mapeamento georreferenciado das linhas a partir de
dados fornecidos pela EMTU 2009;
presena de equipamentos de educao e sade georreferenciados por
pontos a partir de dados fornecidos pela Secretaria de Estado da Educao
em 2009 e pelo Ministrio da Sade em 2012;
reas da CDHU informaes do seu banco de terras, no que diz respeito
aos empreendimentos habitacionais construdos/em obras/programados,
fornecidas pela CDHU em 2012; e
presena de traado projetado do VLT, do Sistema de Integrao
Metropolitana (SIM) (dados fornecidos pela EMTU em 2011) e do
traado projetado do tnel Santos-Guaruj (dados fornecidos pela AGEM
da Baixada Santista, 2009), como investimentos estruturadores do espao
urbano da RM da Baixada Santista.
Conforme estabelecido no escopo deste trabalho, esta etapa no contemplou
as atividades que devero ser objeto de detalhamento posterior, que dizem respeito
a: i) pesquisa e vistoria de campo das reas potenciais indicadas; ii) articulao
com as prefeituras dos municpios para a atualizao das informaes, inclusive
em relao legislao municipal; iii) identificao da situao fundiria das reas
potenciais indicadas; e iv) cotejo destas, com informaes da CETESB sobre a
existncia de restries ambientais.
3.6 Os resultados obtidos

A partir das informaes levantadas e apresentadas nos dois conjuntos de mapas


para os nove municpios da Baixada Santista e os quatro do Litoral Norte, as
anlises e as proposies foram centradas na identificao do problema (existncia
de reas de risco), na proposio da soluo, pela identificao de reas potenciais,
e na qualificao dessas reas, de risco e potenciais, quanto s restries totais ou
parciais, tanto ambientais quanto urbanas.
Os resultados obtidos esto apresentados por regio e por municpio,
identificados em mapas e tambm quantificados em tabelas que sintetizam as
situaes avaliadas no estudo.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 230

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Plano Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional: identificao de reas


de risco para subsidiar empreendimentos habitacionais

231

A tabela 1 apresenta as reas potenciais para a requalificao urbana do


municpio de Santos. No processo de verificao de reas com tcnicos da Agem
da Baixada Santista, em 18 de abril de 2012, foi identificada uma rea construda
em situao precria, localizada na regio central do municpio de Santos, prxima
ao porto, base do Morro Nova Cintra zona noroeste da cidade. Essa rea foi
caracterizada como potencial para a requalificao urbana (uso misto habitao
e outros, conforme tabela 1 e mapa 4) e estratgica para a ao habitacional de
interesse social com possibilidade de ocupao.
TABELA 1

reas potenciais para a requalificao urbana municpio de Santos


RM da Baixada Santista
reas potenciais para a requalificao urbana
Municpio
Zona

ZC I 3

ZC II

Caracterizada por ocupao de baixa densidade


e comrcio especializado em determinadas vias,
onde se pretende incentivar a renovao urbana
e o uso residencial.

rea1 m

Centro

rea histrica central da


cidade, imveis deteriorados,
baixa ocupao, necessidade
de recuperao edilcia.

894.919

Vila Matias

rea histrica central da


cidade, imveis deteriorados,
baixa ocupao, presena de
antigos armazns porturios
em grandes glebas.

402.157

904.578

590.066

rea residencial de baixa densidade em processo


de renovao urbana, onde se pretende incentivar
novos modelos de ocupao.

Macuco

rea localizada entre a


ocupao histrica e a orla,
uso misto, baixa ocupao,
baixa renda, habitaes
deterioradas.

ZeisIII4

reas com concentrao de habitao coletiva


precria de aluguel (cortios), nas quais sero
desenvolvidos programas e projetos habitacionais
destinados obrigatoriamente ao atendimento da
populao de baixa renda familiar moradora da
rea conforme cadastro existente no rgo de
planejamento ou de habitao da prefeitura,
podendo ocorrer os seguintes casos: i) melhoria
de condies de habitabilidade em cortios
existentes; ii) remanejamento de moradores para
novas unidades habitacionais, na mesma Zeis
III; e iii) uso comercial e de servios compatveis
com o uso residencial.

Vila Nova

rea com habitaes coletivas,


baixa renda, cortios, destinada
a programas habitacionais
de interesse social.

ZI

rea total

Observao2

Descrio
rea que agrega o maior nmero de estabelecimentos
comerciais e de prestadores de servios e o
acervo de bens de interesse cultural, objeto de
programa de revitalizao urbana no qual se
pretende incentivar a proteo do patrimnio
cultural, a transferncia dos usos no conformes
e a instalao do uso residencial.

Santos

Santos

Bairro

Zoneamento municipal

2.791.720

Elaborao das autoras.


Notas: 1 Dados estimados.
2
Agem da Baixada Santista.
3
Lei de Ordenamento, Uso e Ocupao do Solo na rea insular do municpio de Santos (LC no 730/2011).
4
Plano Municipal de Habitao de Santos 2009.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

232

MAPA 4

reas potenciais no municpio de Santos um exemplo ampliado

Convenes cartogrficas

Legenda

Limite municipal

rea de risco

Linhas de nibus metropolitano

Sistema virio principal

rea principal

Veculo leve sobre trilhos (VLT)

Sistema ferrovirio

Requalificao (uso misto)

Tnel Santos-Guaruj

rea construda / em obra / em obra


programada (CCHU)

Equipamento de educao
Equipamento de sade

rea no ocupada ou parcialmente ocupada


do interesse para ocupao urbana

Fonte: Emplasa (2013).

Nas tabelas 2, 3 e 4, apresentadas ao final do texto, as informaes sobre


as reas de risco esto detalhadas por municpio, com a quantidade e o tamanho
dessas reas, e o tipo e grau do risco, segundo a metodologia do IG e do IPT (R1,
R2, R3 e R4). As reas potenciais, estratificadas em maiores que 500m2, 1.000m2
e 5.000m2, aparecem por quantidade e tamanho, tambm por municpio.
3.7 Anlise por municpio RM da Baixada Santista
Bertioga

reas de risco: identificaram-se sete reas de risco, sendo uma por


escorregamento e seis por inundao.
reas potenciais: 79 reas potenciais, somando 9.789.532m2. Elas esto
localizadas prximas a reas urbanas consolidadas e a reas de risco e
servidas por equipamentos de sade e educao e linhas de nibus.
reas restritivas: as reas de risco encontram-se fora de UCs com restrio
total ocupao urbana. Algumas das reas de risco encontram-se dentro
de compartimentos inadequados ocupao urbana. Cabe ressaltar a
existncia de reas que se encontram classificadas como Z5T do ZEE da
Baixada Santista em compartimentos inadequados ocupao urbana.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 232

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Plano Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional: identificao de reas


de risco para subsidiar empreendimentos habitacionais

233

Cubato

reas de risco: foram identificados oito polgonos de reas em situao


de risco, sendo quatro por escorregamento e quatro por inundao.
reas potenciais: 24 reas potenciais identificadas, somando 1.831.343m2.
Localizam-se na proximidade de rea urbana consolidada e de reas de
risco e providas de equipamentos de sade e educao e linhas de nibus.
reas restritivas: as reas inadequadas ocupao urbana so objeto do
Programa de Recuperao Socioambiental da Serra do Mar com operaes
previstas de retirada das populaes em situao de risco.
Guaruj

reas de risco: foram identificadas 110 reas de risco, sendo 108 por
escorregamento e duas sem informao. Quanto ao grau de risco, foram
identificadas 37 com risco baixo (R1), 35 com risco mdio (R2), 21 com
risco alto (R3) e dezessete com risco muito alto (R4). Quanto s aes
indicadas, em sete reas de risco h recomendao para remoo, sendo
trs em R4, trs em R3 e uma em R2, envolvendo 266 moradias.
reas potenciais: 41 reas potenciais identificadas, somando 551.464m2.
Localizam-se em rea urbana, sendo a maior parte prxima e duas contguas
a reas de risco. Todas esto perto de equipamentos de sade e educao e
de reas servidas por linhas de nibus. No processo de verificao de reas
com tcnicos da Agem da Baixada Santista, registraram-se observaes
referentes a duas reas potenciais com possibilidade de ocupao recente:
uma prxima ao morro que divide as praias das Astrias e Pitangueiras
e outra no meio da Praia da Enseada.
reas restritivas: no se verificou a existncia de UCs com restrio
total ocupao urbana. Boa parte das reas de risco localiza-se
nos compartimentos inadequados ocupao urbana. Ressalta-se a
existncia de reas que se encontram classificadas como Z5T do ZEE
da Baixada Santista.
Itanham

reas de risco: foram identificadas 23 reas de risco, sendo duas por


escorregamento e 21 por inundao. Quanto ao grau de risco, constataram-se
quatro reas de risco baixo (R1), nove de risco mdio (R2), nove de risco
alto (R3) e uma de risco muito alto (R4). Quanto s aes indicadas, h
recomendao para remoo em trs reas de risco, sendo uma em R4,
uma em R3 e uma em R2, envolvendo 245 moradias.

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11/7/2014 9:07:29 AM

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

234

reas potenciais: foram identificadas 270 reas potenciais, somando


24.090.057m2. Localizam-se prximas regio central da cidade, sendo
que menos da metade est perto de reas de risco. Esto prximas de
equipamentos de sade e educao e de linhas de nibus.
reas restritivas: as reas de risco esto fora de UCs com restrio total
ocupao urbana. Elas esto localizadas em compartimentos adequados com
restrio e cabe ressaltar a existncia de reas classificadas como Z5T do ZEE
da Baixada Santista em compartimentos inadequados ocupao urbana.
Mongagu

reas de risco: foram identificadas 23 reas de risco, sendo dezoito por


inundao, trs por escorregamento e duas sem informao. Quanto ao
grau de risco, foram identificadas uma rea de risco baixo (R1), oito de
risco mdio (R2), dez de risco alto (R3) e duas de risco muito alto (R4).
Quanto s aes indicadas, em duas reas de risco h recomendao para
remoo, sendo uma em R4 e uma em R3, envolvendo 24 moradias.
reas potenciais: foram identificadas 121 reas potenciais, somando
3.700.932m2. Localizam-se prximas rea urbana na regio central
da cidade, onde cerca de 30% delas esto prximas a reas de risco e a
equipamentos de sade e educao e linhas de nibus.
reas restritivas: as reas de risco encontram-se fora de UCs com restrio
total ocupao urbana, bem como dos compartimentos inadequados
com restrio parcial ocupao. Cabe ressaltar a existncia de reas que
se encontram classificadas como Z5T do ZEE da Baixada Santista em
compartimentos inadequados ocupao urbana.
Perube

reas de risco: foram identificadas 25 reas de risco, sendo 24 por


escorregamento e uma por inundao. Quanto ao grau de risco, cinco reas
de risco baixo (R1), dez de risco mdio (R2), sete de risco alto (R3) e duas de
risco muito alto (R4).16 Em duas reas de risco h recomendao para remoo,
envolvendo 130 moradias localizadas em reas de risco muito alto (R4).
reas potenciais: 236 reas potenciais, somando 18.552.879m 2.
Localizam-se na regio central da cidade, prximas a reas de risco e de
equipamentos de sade e educao e de linhas de nibus.
reas restritivas: as reas de risco esto fora de UCs com restrio total
ocupao urbana. Algumas delas encontram-se dentro de compartimentos
16. Nas reas de risco por inundao, no se utiliza a mesma classificao das reas por escorregamento R1, R2, R3 e R4.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 234

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Plano Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional: identificao de reas


de risco para subsidiar empreendimentos habitacionais

235

inadequados ocupao urbana. Vale ressaltar a existncia de reas


classificadas como Z5T do ZEE da Baixada Santista em compartimentos
inadequados ocupao urbana.
Praia Grande

reas de risco: foram identificadas seis reas de risco, sendo todas por inundao.
reas potenciais: foram identificadas 131 reas potenciais, somando
15.334.300m2 em reas urbanas consolidadas e prximas de reas de
risco. Localizam-se no entorno de equipamentos de sade e educao e
prximas de linhas de nibus.
reas restritivas: as reas de risco esto fora de UCs com restrio total
ocupao urbana e dentro de compartimentos adequados com restrio
ocupao urbana.
Santos

reas de risco: foram identificadas 75 reas de risco, todas por escorregamento.


Quanto ao grau de risco, foram identificadas uma rea de risco baixo (R1),
22 de risco mdio (R2), 44 de risco alto (R3) e oito de risco muito alto (R4).
Quanto s aes indicadas, em quatro reas de risco h recomendao para
remoo, sendo uma em R4 e trs em R3, envolvendo 45 moradias.
reas potenciais: 72 reas potenciais identificadas, somando 1.385.355m2.
Localizam-se prximas de reas de risco, de equipamentos de sade e
educao e de reas servidas por linhas de nibus. No processo de verificao
de reas com tcnicos da Agem da Baixada Santista (em 18 de abril de
2012), foram registradas observaes referentes a uma rea potencial com
possibilidade de ocupao recente, localizada prxima base do Morro
Nova Cintra zona noroeste da cidade. No mbito das reunies tcnicas
com a Agem da Baixada Santista, foi identificada uma rea construda em
situao precria situada na regio central prxima ao porto com potencial
para a requalificao urbana (uso misto habitao e outros).
reas restritivas: as reas de risco esto fora de UCs com restrio total
ocupao urbana. Algumas delas encontram-se dentro de compartimentos
inadequados ocupao urbana. Cabe ressaltar a existncia de reas Z5T do
ZEE da Baixada Santista em compartimentos inadequados ocupao urbana.
So Vicente

reas de risco: foram identificadas quinze reas de risco, todas por


escorregamento. Quanto ao grau, so quatro reas de risco baixo (R1),
seis reas de risco mdio (R2), trs reas de risco alto (R3) e duas reas de

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 235

11/7/2014 9:07:29 AM

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

236

risco muito alto (R4). A indicao das reas de risco no veio acompanhada
de recomendao para remoo de moradias. Para efeito de estimativa,
indica-se a remoo de 87 moradias constantes das cinco reas de risco
alto (R3) e muito alto (R4).
reas potenciais: foram identificadas noventa reas potenciais, somando
4.561.114m2. Localizam-se em rea urbana, prximas a reas de risco,
sendo algumas contguas a essas. Todas se localizam na proximidade de
equipamentos de sade e educao e de reas servidas por linhas de nibus.
reas restritivas: todas as reas potenciais e as reas de risco encontram-se
fora de UCs com restrio total ocupao urbana, em compartimentos
adequados com restrio ocupao urbana. Algumas das reas de risco
encontram-se dentro de compartimentos inadequados ocupao urbana.
Cabe ressaltar a existncia de reas classificadas como Z5T do ZEE-BS
em compartimentos inadequados ocupao urbana.
3.8 Anlise por municpio Litoral Norte
Caraguatatuba

reas de risco: so 49 ocorrncias identificadas no trabalho do PMRR


elaborado pela UNESP em 2006. Quanto ao grau, 22 reas apresentam
risco mdio (R2), 23 risco alto (R3) e quatro risco muito alto (R4).
Em nove reas de risco, h recomendao para remoo envolvendo 42
moradias, sendo duas em R4, treze em R3 e 27 em R2.
reas potenciais: foram identificadas dez reas potenciais, somando
209.536m2, em rea urbana, sendo seis na parte norte do municpio,
prximas a reas de risco, e quatro na parte sul, em rea distinta das
reasde risco. Esto prximas a equipamentos de sade e educao e
dereas servidas por linhas de nibus.
reas restritivas: algumas das reas de risco encontram-se nos limites
das UCs com restrio total ocupao urbana. A maior parte delas
encontra-se em reas de interesse para expanso urbana (ZEE).
Ilhabela

reas de risco: foram identificadas 27 reas de risco, sendo 26 por


escorregamento e uma por inundao. Quanto ao grau, foram identificadas
trs de risco baixo (R1), sete de risco mdio (R2), onze de risco alto (R3)
e seis de risco muito alto (R4). Em dez reas de risco h recomendao de
remoo, sendo quatro em R4 e seis em R3, envolvendo 220 moradias.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 236

11/7/2014 9:07:29 AM

Plano Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional: identificao de reas


de risco para subsidiar empreendimentos habitacionais

237

reas potenciais: foram identificadas duas reas potenciais, somando


17.859m2. Localizam-se em rea urbana consolidada, perto da regio central
da cidade (bairro Barra Velha), prximas a reas de risco e so servidas por
equipamentos de sade e educao e tambm por linhas de nibus.
reas restritivas: algumas das reas de risco encontram-se nos limites
das UCs com restrio total ocupao urbana. A maior parte delas
encontra-se em reas de interesse para expanso urbana (ZEE).
So Sebastio

reas de risco: foram identificadas 98 reas de risco, sendo 74 por


escorregamento e 24 por inundao. Quanto ao grau de risco, cinco
so de risco baixo (R1), 39 de risco mdio (R2), 37 de risco alto (R3) e
dezessete de risco muito alto (R4). Quanto s aes indicadas, em quinze
reas h recomendao para remoo, sendo nove em R4, cinco em R3
e uma em R2, envolvendo 602 moradias.
reas potenciais: duas reas potenciais identificadas, somando 13.844m2.
Elas esto em rea urbana consolidada, prximas regio central da cidade,
em localizao diferente das reas de risco e na proximidade de equipamentos
de sade e educao, assim como de reas servidas por linhas de nibus.
reas restritivas: algumas das reas de risco encontram-se nos limites
das UCs com restrio total ocupao urbana. A maior parte delas
encontra-se em reas de interesse para expanso urbana (ZEE).
Ubatuba

reas de risco: foram identificadas 644 reas de risco, sendo todas de


escorregamento. Quanto ao grau de risco apresentado, 130 so de risco baixo
(R1), 281 de risco mdio (R2), 201 de risco alto (R3) e 32 de risco muito
alto (R4). Foi recomendada a remoo em 16 reas de risco, sendo oito em
R4, quatro em R3 e quatro em R2, envolvendo 193 moradias.
reas potenciais: foram identificadas quatro reas potenciais, somando
47.249m2, em rea urbana, prximas regio central da cidade. Destas,
duas esto perto de reas de risco e duas so contguas. Todas so prximas
a equipamentos de sade e educao e de linhas de nibus.
reas restritivas: algumas reas de risco encontram-se nos limites das UCs
com restrio total ocupao urbana. A maior parte delas encontra-se
em reas de interesse para expanso urbana (ZEE). As reas potenciais
esto fora de compartimentos inadequados e adequados com restrio
ocupao urbana.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 237

11/7/2014 9:07:29 AM

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

238

TABELA 2

reas de risco e potenciais RM da Baixada Santista e Litoral Norte


(reas potenciais maiores que 500 m)
reas de risco
Regio/
municpio

Nmero de
reas de risco

rea m2

reas potenciais
Nmero de reas de risco/
grau do risco

Tipo

Escorregamento

Inundao

R1

R2

R3

R4

Nmero
de reas
potenciais

rea m2 1

RM da Baixada Santista
Bertioga

797.336,20

79

9.789.532

Cubato2

7.726.848,30

24

1.831.343

Guaruj3

110

18.779.828,40

108

37

35

21

17

41

551.464

Itanham

23

5.768.123,90

21

270

24.090.057

Mongagu 3

23

509.927,80

18

10

121

3.700.932

Perube

25

24

10

236

18.552.879

2.180.237,90

131

15.334.300

75

79.457,90

75

22

44

72

1.385.355

Praia Grande
Santos
So Vicente
Total

15

603.250,00

15

90

4.561.114

292

36.445.010,40

232

56

52

90

94

32

1.064

79.796.975

209.536

Litoral Norte
Caraguatatuba

49

22

23

10

Ilhabela

27

172.082,60

26

11

17.859

So Sebastio

98

1.511.544,20

74

24

39

37

17

13.844

Ubatuba

644

5.270.537,60

644

130

281

201

32

47.249

Total

818

6.954.164,40

744

25

138

349

272

59

18

288.487

Fonte: reas de risco IG (2006, 2008), IPT (2004, 2007), PRIMAC (2002); reas potenciais Emplasa (2009-2012), CDHU
(2011), SMA (2005, 2010, 2011).
Notas: 1 Dados estimados. Foram eliminadas todas as reas potenciais iguais ou inferiores a 500 m.
2
Cubato objeto do Programa de Recuperao Socioambiental da Serra do Mar.
3
Duas reas de risco sem informao sobre o tipo de risco.
4
Nas reas de risco por inundao, no se utiliza a mesma classificao das reas por escorregamento R1, R2, R3 e R4.
Obs.: Os espaos em branco equivalem a informaes no disponveis ou inexistentes.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 238

11/7/2014 9:07:30 AM

Plano Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional: identificao de reas


de risco para subsidiar empreendimentos habitacionais

239

TABELA 3

reas de risco e potenciais RM da Baixada Santista e Litoral Norte


(reas potenciais maiores que 1mil m)
reas de risco
Regio/
municpio

Nmero de
reas de risco

rea m2

reas potenciais
Nmero de reas de risco/
grau do risco

Tipo

Escorregamento

Inundao

R1

R2

R3

R4

Nmero
de reas
potenciais

rea m2 1

RM da Baixada Santista
Bertioga

797.336,20

79

9.789.532

Cubato 2

7.726.848,30

24

1.831.343

Guaruj 3

110

18.779.828,40

108

37

35

21

17

41

551.463

Itanham

23

5.768.123,90

21

269

24.089.227

Mongagu 3

23

509.927,80

18

10

121

3.700.932

Perube

25

24

10

235

18.552.183

2.180.237,90

131

15.334.299

75

79.457,90

75

22

44

70

1.383.702

Praia Grande
Santos
So Vicente
Total

15

603.250,00

15

79

4.553.984

292

36.445.010,40

232

56

52

90

94

32

1.049

79.786.665

209.536

Litoral Norte
Caraguatatuba

49

22

23

10

Ilhabela

27

172.082,60

26

11

17.859

So Sebastio

98

1.511.544,20

74

24

39

37

17

13.844

Ubatuba

644

5.270.537,60

644

130

281

201

32

47.249

Total

818

6.954.164,40

744

25

138

349

272

59

18

288.487

Fonte: reas de risco IG (2006, 2008), IPT (2004, 2007), PRIMAC (2002); reas potenciais Emplasa (2009-2012), CDHU
(2011), SMA (2005, 2010, 2011).
Notas: Dados estimados. Foram eliminadas todas as reas potenciais iguais ou inferiores a 1 mil m.
2
Cubato objeto do Programa de Recuperao Socioambiental da Serra do Mar.
3
Duas reas de risco sem informao sobre o tipo de risco.
4
Nas reas de risco por inundao, no se utiliza a mesma classificao das reas por escorregamento R1, R2, R3 e R4.
Obs.: Os espaos em branco equivalem a informaes no disponveis ou inexistentes.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 239

11/7/2014 9:07:30 AM

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

240

TABELA 4

reas de risco e potenciais RM da Baixada Santista e Litoral Norte


(reas potenciais maiores que 5 mil m)
reas de risco
Regio/
municpio

Nmero de
reas de risco

rea m2

reas potenciais
Nmero de reas de risco/
grau do risco

Tipo

Escorregamento

Inundao

R1

R2

R3

R4

Nmero
de reas
potenciais

rea m2 1

RM da Baixada Santista
Bertioga

797.336,20

66

9.756.552

Cubato2

7.726.848,30

22

1.824.016

Guaruj3

110

18.779.828,40

108

37

35

21

17

39

547.037

Itanham

23

5.768.123,90

21

256

24.036.790

Mongagu 3

23

509.927,80

18

10

104

3.629.332

Perube

25

24

10

227

18.523.693

2.180.237,90

111

15.259.227

75

79.457,90

75

22

44

46

1.325.803

Praia Grande
Santos
So Vicente
Total

15

603.250,00

15

67

4.520.433

292

36.445.010,40

232

56

52

90

94

32

938

79.422.883

209.536

Litoral Norte
Caraguatatuba

49

22

23

10

Ilhabela

27

172.082,60

26

11

14.428

So Sebastio

98

1.511.544,20

74

24

39

37

17

13.844

Ubatuba

644

5.270.537,60

644

130

281

201

32

44.066

Total

818

6.954.164,40

744

25

138

349

272

59

16

281.873

Fonte: reas de risco IG (2006, 2008), IPT (2004, 2007), PRIMAC (2002); reas potenciais Emplasa (2009-2012), CDHU
(2011), SMA (2005, 2010, 2011).
Notas: Dados estimados. Foram eliminadas todas as reas potenciais iguais ou inferiores a 5 mil m.
2
Cubato objeto do Programa de Recuperao Socioambiental da Serra do Mar.
3
Duas reas de risco sem informao sobre o tipo de risco.
4
Nas reas de risco por inundao, no se utiliza a mesma classificao das reas por escorregamento R1, R2, R3 e R4.
Obs.: Os espaos em branco equivalem a informaes no disponveis ou inexistentes.

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Plano Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional: identificao de reas


de risco para subsidiar empreendimentos habitacionais

241

REFERNCIAS

ARCADIS/TETRAPLAN. Avaliao ambiental estratgica dimenso porturia,


indstria naval e offshore. Relatrio Tcnico. Conselho Estadual de Petrleo e
Gs Natural do Estado de So Paulo CESPEG. 2010. (Deliberao CONSEMA
10/2011).
CEM CENTRO DE ESTUDOS DA METRPOLE. Diagnstico dos
assentamentos precrios da macrometrpole paulista. FUNDAP, 2013.
IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Censo Demogrfico 2010.
INSTITUTO PLIS. Litoral sustentvel: diagnstico urbano socioambiental
regional. Relatrio 6. Convnio Petrobras/Instituto Plis. 2013.
PRIMAC PROGRAMA REGIONAL DE IDENTIFICAO E
MONITORAMENTO DE REAS CRTICAS DE INUNDAES, EROSES
E DESLIZAMENTOS. Agncia Metropolitana da Baixada Santista. 2002.
SO PAULO. Secretaria do Meio Ambiente. Coordenadoria de Planejamento
Ambiental Estratgico e Educao Ambiental. Zoneamento Ecolgico-Econmico
Litoral Norte So Paulo. So Paulo: SMA/CPLEA. 2005. 56 p.
UNESP UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA. Plano de Reduo de
Riscos da Estncia Balneria de Caraguatatuba. 2006.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR

DE PAULA, Tomas Bruginski. As parcerias pblico-privadas como alternativa


de expanso dos investimentos e servios pblicos. In: FUNDAP. Tpicos de
economia paulista para gestores pblicos. So Paulo: Dirio Oficial, 2007.
Disponvel em: <http://www.jusbrasil.com.br/diarios/33383387dosp-executivocaderno-1-27-12-2011-pg-8>.
GONZALEZ, Andres Garcia. Parceria pblico-privada: apontamentos gerais. 2005.
Disponvel em: <http://www.advogado.adv.br/artigos/2005/ andresgarciagonzalez/
parceria.htm>. Acesso em: abr. 2012.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 241

11/7/2014 9:07:30 AM

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 242

11/7/2014 9:07:30 AM

CAPTULO 10

PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS APLICADAS GESTO DE


RESDUOS SLIDOS: PROJETO EM ANDAMENTO NA REGIO
METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE1
Maria Valeska Duarte Drummond2
Camila do Couto Seixas3

1 INTRODUO

As parcerias entre o poder pblico e o setor privado podem cuidar de uma vasta
gama de formas de cooperao, a exemplo das terceirizaes, contratos, convnios,
concesses e a recente modalidade da partilha, no caso do petrleo, entre outras
formas. A celebrao destas parcerias tem sido uma prtica corrente na realizao
de projetos de desenvolvimento urbano. Essa vertente, em especial, trata-se de
uma soluo, cujos contornos mais atuais emergem de um contexto de crise fiscal
pela qual passaram muitas cidades norte-americanas nas dcadas de 1970 e 1980,
ensejando a necessidade de se buscarem modos alternativos para a construo de
infraestruturas e equipamentos sem comprometer a prestao de servios pblicos
(Balsas, 2002). O autor, que um defensor das parcerias, afirma que na Frana
os melhores desempenhos dos governos locais so constatados onde h registros
de parcerias e a administrao pblica capaz de manter um equilbrio entre os
setores pblico e privado (Balsas, 2002, p. 31).
Este texto discorre sobre as parcerias pblico-privadas (PPPs), abordando
pontos de vista registrados na literatura sobre as suas vantagens e ameaas. Descreve
ainda um breve panorama das PPPs de mbito federal e metropolitano e apresenta
um projeto, em andamento na Agncia RMBH, de modelagem de uma PPP
administrativa para solucionar o problema da destinao adequada dos resduos

1. As autoras agradecem as contribuies dos pesquisadores Luiza Lobato Andrade e Terencio Octvio Avelino da Rocha
no projeto Governana Metropolitana no Brasil, realizado pelo Ipea, e dos servidores Csar Augusto Caldas Jnior,
Ayala Aparecida Souza Fonseca e Maria Antnia Vieira Martins Starling da Agncia de Desenvolvimento da Regio
Metropolitana de Belo Horizonte (Agncia RMBH).
2. Mestra em estruturas ambientais e urbanas pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So
Paulo (FAU/USP) e coordenadora do Observatrio de Polticas Metropolitanas da Agncia RMBH, de outubro de 2011
a julho de 2014.
3. Mestra em desenvolvimento sustentvel pela Universidade Harokopio (Atenas-Grcia) e coordenadora da Assessoria
em Resduos Slidos da Agncia RMBH, de junho de 2012 a maro de 2014.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 243

11/7/2014 9:07:30 AM

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

244

slidos urbanos dos municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RM


de Belo Horizonte) e do seu Colar Metropolitano.4
2 AS PARCERIAS ENTRE OS SETORES PBLICO E PRIVADO

Na seara da poltica urbana, as parcerias entre o setor pblico e o privado adquirem


flego por meio das operaes urbanas, instrumento previsto no Estatuto das
Cidades.5 Um conjunto expressivo de autores que discorrem sobre as operaes
urbanas no Brasil entende que o instrumento por si s no tem o poder de
prejudicar ou beneficiar a construo de cidades mais democrticas e inclusivas.
A agenda da desigualdade social adquiriu relevo na Amrica Latina na ltima
dcada, e a estratgia para que as operaes urbanas contribuam para a reduo das
desigualdades socioespaciais depende essencialmente da forma como so institudas.
Todavia, o que se tem visto no pas que o instrumento tem sido empregado em
projetos urbansticos pouco relevantes para a coletividade, os quais no encetam
transformaes de interesse pblico e que, ao contrrio, viabilizam formas renovadas
de apropriao da valorizao imobiliria pelos agentes privados (Vainer, 2000;
Wilderode, 2000; Fix, 2001; 2007; Maricato e Ferreira, 2002; Cota, 2013).
A Lei Federal no 11.079/2004, posteriormente, restringiu o significado
da expresso parceria pblico-privada s modalidades especficas previstas em
seu texto. Tal como as operaes urbanas, o tema das parcerias regulamentadas
por esta lei encontra-se bastante eivado de posturas ideologizadas, havendo
autores tanto empenhados em sua defesa quanto em ressaltar suas fragilidades. O
principal argumento contra as PPPs assenta-se na sua associao com as tendncias
neoliberais de reduo da presena estatal em atividades econmicas e servios
pblicos6 (Boaventura..., 2013; Virissimo, 2013). Preceitos de inclinao neoliberal
comearam a ser propalados internamente durante o governo do ex-presidente
Fernando Collor de Mello (1990-1992), do ento Partido da Reconstruo Nacional
(PRN), com medidas de privatizao, e adquiriram vulto com o ex-presidente
Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), do Partido da Social Democracia

4. O Colar Metropolitano um conjunto de municpios afetados pelo processo de metropolizao. O Colar Metropolitano
da RM de Belo Horizonte conta, atualmente, com dezesseis municpios.
5. Na verdade, as relaes entre poder pblico e iniciativa privada no constituem novidade na poltica urbana
nacional. Uma espcie de parceria j ocorria no mbito da regulao do uso e ocupao do espao urbano, por meio
do direcionamento dos investimentos e da legislao de zoneamento, que acabam muitas vezes beneficiando setores
imobilirios (Cota, 2013).
6. A ideologia neoliberal contempornea , basicamente, um liberalismo econmico que exalta o mercado, a concorrncia e
a liberdade de iniciativa privada, enxergando com reservas a interveno estatal na economia. A construo da hegemonia
neoliberal iniciou-se com a eleio de Margaret Thatcher, em 1979, na Inglaterra e de Ronald Reagan, em 1981, nos
Estados Unidos. De modo a adaptar a ideologia neoliberal para a Amrica Latina, seus idelogos asseveram que o
adversrio da prosperidade econmica nessa regio seria o modelo de governo gerado pelas ideologias nacionalistas
e desenvolvimentistas. A adoo do modelo por estes pases se deu pela renegociao das dvidas externas, que os
obrigaram a pr em prtica um ajuste fiscal com o objetivo de saldar suas dvidas com os pases credores (Carinhato, 2008).

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 244

11/7/2014 9:07:30 AM

Parcerias Pblico-Privadas Aplicadas Gesto de Resduos Slidos: projeto em


andamento na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

245

Brasileira (PSDB). De 1989 a 1995 foram vendidas quase todas as empresas estatais
dos setores siderrgico e petroqumico (Brando, 2007, p. 158).
A partir de 1995, o governo federal lanou uma ampla reforma na mquina
estatal, baseada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, aprovado
pela Cmara da Reforma do Estado, do Conselho de Governo, que estabelecia
diretrizes de interveno fortalecendo o papel regulador do estado no quadro de
uma economia de mercado. Por meio do Programa Nacional de Publicizao
(PNP) Lei Federal no 9.637/1998 , o governo transferiu para o setor pblico
no estatal (organizaes sociais) a produo dos servios competitivos ou no
exclusivos do Estado, estabelecendo um sistema de parceria entre Estado e sociedade
para seu financiamento e controle (Carinhato, 2008). O corolrio do modelo teria
sido a fragilizao das polticas sociais e a consolidao da desigualdade, haja vista
que os setores pblicos passaram a operar com a lgica de mercado. Os servios
sociais foram delegados a entes privados, mas financiados com recursos pblicos,
pagando em alguns casos dividendos aos acionistas das empresas.
Para o socilogo portugus Boaventura de Souza Santos, problemas como o
desemprego, enfrentados pelo continente europeu, so fruto do neoliberalismo.7
Na sua perspectiva, a crise vem destruindo o trabalho e o seu valor: mudam os
contratos de trabalho, mas no mudam os contratos das PPPs (Boaventura..., 2013).
Do ponto de vista dos liberais contemporneos, foi justamente a assuno
exagerada de atividades pelo Estado, bem como a dificuldade de prest-las com
eficincia que provocaram a crise do Estado de Bem-Estar Social. Segundo o
professor Bresser-Pereira (1998), a crise dos anos 1980 teria sido uma crise do
Estado Intervencionista que, de fator de desenvolvimento, transforma-se em
obstculo. Nas palavras deste intelectual, que foi ministro da Administrao e
Reforma do Estado (1995-1998) no governo Fernando Henrique Cardoso, a crise
foi consequncia da captura das transferncias do Estado por interesses privados de
empresrios e burocratas pblicos que acompanharam o seu grande crescimento
e do processo de globalizao, que reduziu sua autonomia (1998). A reforma do
Estado nos anos 1990 estaria voltada para os cidados:
A reforma dos anos 90 uma reforma que supe cidados e para eles est voltada.
Cidados menos protegidos ou tutelados pelo Estado, porm mais livres, na medida
em que o Estado que reduz sua face paternalista, torna-se ele prprio competitivo, e,
assim, requer cidados mais maduros politicamente (Bresser-Pereira, 1998, p. 90).

De qualquer forma, a Lei das PPPs foi promulgada no governo do ex-presidente


Luiz Incio Lula da Silva (janeiro de 2003 a janeiro de 2011), de tendncia
7. Disponvel em: <http://revistaforum.com.br/blog/2013/05/boaventura-de-souza-santos-querem-criar-o-estado-demal-estar-social-na-europa>. Notcia publicada em 11/5/2013. Acesso em: 3 out. 2013.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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esquerdista.8 Na sua acepo strictu sensu, a expresso parceria pblico-privada


inspira-se na experincia inglesa de um amplo programa no qual as parcerias
recebiam o nome de Private Finance Iniciative (PFI), durante o governo do Partido
Conservador, como estratgia de financiamento de infraestruturas pblicas e
provimento de servios pblicos. As PFIs equivalem s concesses administrativas
brasileiras. As primeiras delas eram concentradas nos setores de transporte, tendo
se estendido para variadas reas, incluindo hospitais e escolas. Nessa modalidade
de investimento, o setor pblico utilizava a capacidade de financiamento do setor
privado, assegurando a proviso de parte dos servios. O contexto era de reduo
da capacidade pblica de investimentos, em funo dos limites impostos pelo
tratado de Maastricht, que deu origem Unio Europeia (UE). O instrumento
evoluiu para as Public-Private Partnership (PPPs ou 3Ps) em 1997, equivalentes
s concesses patrocinadas brasileiras.
O objetivo das PPPs o de possibilitar a expanso dos investimentos pblicos
sem que o oramento e o volume da dvida do governo sejam direta ou imediatamente
afetados, j que os recursos iniciais necessrios consecuo do servio pblico provm
dos cofres do parceiro privado (Silva, 2004 apud Cota, 2013, p. 24). O modelo
irradiou-se pelo mundo, alcanando pases como Frana Marche dEnterprise de
Travaux Publics (METP) , frica do Sul, Alemanha, Austrlia, Canad, Chile,
Singapura, Espanha, Holanda, Irlanda, Itlia, Japo, Mxico e Portugal, entre outros.
As PPPs no so aplicveis em qualquer circunstncia, existe um extenso rol
de estudos relacionando as situaes em que seriam pertinentes ou no. Segundo
Rocha e Horta (2010), esse instituto serve primordialmente para a contratao de
projetos de grande porte, sem que haja a necessidade de investimentos considerveis,
que no podem ser suportados exclusivamente pelo Estado e que no geram, por
si s, receitas suficientes para torn-los atrativos iniciativa privada. A literatura
diverge quanto s vantagens e desvantagens. Muitas vezes os mesmos argumentos
so utilizados ora a favor, ora contra, conforme o ponto de vista do autor. Os
defensores das PPPs advogam em sua defesa:
o compartilhamento dos riscos entre o parceiro privado e a administrao
pblica, em que cada parte torna-se responsvel por gerir o risco em
relao ao qual possui maior competncia para faz-lo;
o aumento do investimento em infraestrutura sem aumentar o endividamento;

8. No Brasil, antes da promulgao da lei que instituiu as PPPs no mbito federal, j havia leis estaduais que previam
tal instituto. O estado pioneiro a legislar sobre as PPPs foi Minas Gerais (Lei Estadual no 14.686, de 16 de dezembro de
2003), seguido por Santa Catarina (Lei Estadual no 12.930, de 4 de fevereiro de 2004), So Paulo (Lei Estadual no11.688,
de 19 de maio de 2004), Gois (Lei Estadual no 14.910, de 11 de agosto de 2004) e Bahia (Lei Estadual no9.290, de 27
de dezembro de 2004).

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Parcerias Pblico-Privadas Aplicadas Gesto de Resduos Slidos: projeto em


andamento na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

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a ampliao do nmero de projetos a serem realizados, tendo em vista a


possibilidade de distribuio dos recursos disponveis;
a melhor qualidade do servio, aferida por indicadores de desempenho
e qualidade que impactam a remunerao do parceiro privado;
o menor custo se cotejado com a execuo realizada pela administrao pblica;
a possibilidade de o setor privado transferir sua capacidade gerencial para
a administrao pblica, tida como menos eficiente;
a gerao de novas oportunidades de atuao para o setor privado ao
mesmo tempo em que se viabiliza maior atuao do setor pblico na
sociedade; e
o uso da capacidade inovadora do setor privado na elaborao e na
execuo dos projetos pblicos.
Para alm da aluso aos preceitos neoliberais, so apontados como desvantagens
das PPPs:
a formao de uma sociedade em que os riscos e as garantias so, em
grande parte, assumidos pelo poder pblico e os lucros so apropriados
pela iniciativa privada;9
a condio da PPP como mecanismo de financiamento ao setor pblico,
em que as taxas de juros incorridas pelo parceiro privado e repassadas ao
parceiro pblico costumam ser superiores s taxas que seriam cobradas
do setor pblico por bancos de fomento econmico;
o projeto de PPP configura-se como uma cadeia complexa de eventos e
decises, que pode se romper em qualquer elo mais frgil: alguns projetos
perdem-se em funo de previses irrealistas ou erro no dimensionamento
de recursos;
o fato de a PPP alicerar-se em um contrato incompleto, pela
impossibilidade de se preverem contingncias ao longo do tempo, pode
gerar resultados ineficientes; e
o risco de se resvalar para um arco de alianas, como aconteceu em
Portugal, onde houve um amlgama entre governos e grupos econmicos.
Muitas vezes os mesmos protagonistas podem ser encontrados dos dois
9. No Brasil, o aporte da iniciativa privada pode ser viabilizado por meio de emprstimos pblicos de bancos oficiais,
como Banco do Brasil (BB), Caixa Econmica Federal (CAIXA), Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES), e fundos de penso de empresas estatais, como Caixa de Previdncia dos Funcionrios do Banco do Brasil
(Previ), Fundao dos Economirios Federais (FUNCEF), Fundao Petrobras de Seguridade Social (Petros), Fundao
de Assistncia e Previdncia Social do BNDES (Fapes) etc., tal como nas privatizaes. Acrescente-se ao argumento a
garantia da demanda mnima pelo estado, que viabiliza o lucro privado.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

248

lados. Os concedentes e parceiros pblicos de ontem so os concessionrios


e parceiros privados de hoje. Entre os ministros e secretrios de Estado
dos setores estratgicos, possvel encontrar expoentes dos parceiros
privados do Estado.10
O prazo muito longo dificulta a possibilidade de se anteverem as mudanas
futuras. Nessa situao de longo prazo, a opo pela PPP tida como vantajosa,
haja vista que o ofertante do servio poder modificar as condies inicialmente
contratadas, dentro de certos limites, sem configurar violao do contrato. No
entanto, justamente a possibilidade de renegociao legal do contrato que
possibilita a ao oportunista (de ambas as partes). A existncia de incentivos para
que as partes busquem abrir processos de renegociao pode tornar a PPP em si
um elemento de risco; a renegociao que deveria ser a exceo pode se tornar a
rotina (Fernandez e Carraro, 2011).
Alguns tericos asseveram que as PPPs podem incidir em custos elevados de
operao e manuteno. Outros rebatem que o instituto incentiva que o parceiro
privado minimize o custo de construo do ativo ao mesmo tempo que maximiza
a sua qualidade, haja vista que o custo de assegurar a qualidade do servio nos
moldes do contrato depende diretamente da qualidade da obra.
H na literatura uma ponderao pertinente, que as PPPs exigem esforos para
evitar um comportamento oportunista tanto das empresas quanto do governo. Na
seara pblica, atenta-se para a possibilidade de os gestores responsveis pela formao
dessas parcerias buscarem beneficiar determinados grupos ou agir com vistas a
adquirir ganhos como alavanca para futuras campanhas polticas, beneficiando-se
da perspectiva de renegociao dos contratos (Fernandez e Carraro, 2011).
Entre os extremos, pensadores avessos s PPPs, de um lado, e os seus padrinhos,
de outro, h o entendimento de uma grande parcela de especialistas de que o
instrumento tem vantagens e riscos e que a modelagem fundamental para
contornar as ameaas. De qualquer forma, a experincia das PPPs no tira do
governo o seu papel de planejador de polticas pblicas, fato que pode diminuir
a resistncia da sociedade em relao a essas parcerias, uma vez que no estariam
associadas perda do controle pblico, verificadas com as experincias malsucedidas
de privatizaes e concesses (Fernandez e Carraro, 2011).

10. Blog do Tarso. Privatizaes via PPP em Portugal foram um desastre CPI das PPPs ser instalada. Disponvel
em: <http://blogdotarso.com/2012/04/27/privatizacoes-via-ppp-em-portugal-foram-um-desastre-cpi-das-ppps-serainstalada>. Acesso em: 19 set. 2013.

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Parcerias Pblico-Privadas Aplicadas Gesto de Resduos Slidos: projeto em


andamento na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

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3 AS PPPs NO BRASIL E NAS RMs

A legislao de suporte jurdico s PPPs no Brasil foi promulgada h dez anos.


Em linhas gerais, a Lei Federal no 11.079/2004 diferencia a concesso comum da
prestao de servios pblicos, prevista na Lei Federal no 8.997/1995, das concesses
nas modalidades administrativa e patrocinada das PPPs. Concesso administrativa
a modalidade em que, em funo do contexto do servio de interesse pblico a
ser prestado pelo privado, no possvel ou conveniente a cobrana de tarifas dos
usurios. Nesse caso, a sua remunerao integralmente proveniente de aportes
regulares de recursos do poder pblico. Concesso patrocinada a modalidade que
envolve, alm da remunerao do parceiro pela administrao pblica, a cobrana
direta de tarifa aos usurios. Nessa modalidade, as tarifas cobradas dos usurios
no so satisfatrias para compensar os investimentos realizados pelo parceiro
privado; ento, o poder pblico complementa a sua remunerao por meio de
aportes regulares de recursos oramentrios. O instituto se adequa s parcerias
estabelecidas com qualquer ente federativo: Unio, estados e municpios.
Em 2005, o governo federal criou, por meio de decreto, o Comit Gestor
de Parceria Pblico-Privada Federal (CGP), coordenado pelo Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), principal responsvel pela
implementao das PPPs em mbito federal. O CGP conta com o apoio do Grupo
Executivo e da Comisso Tcnica das Parcerias Pblico-Privadas (CTP), que atuam
em articulao. Este decreto determinou que a Assessoria Econmica (ASSEC)
do MPOG atuasse como Secretaria-Executiva tanto do CGP quanto da CTP e
do Grupo Executivo.
Em outubro de 2006, o governo federal assinou uma carta-convnio denominada
Programa Nacional de Desenvolvimento Institucional de Parcerias Pblico-Privadas
PPP/Fundo Multilateral de Investimentos (Fumin) , que formaliza os termos da
cooperao tcnica no reembolsvel no ATN/MT-9.587(doao), entre a Repblica
Federativa do Brasil e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), na qualidade
de administrador dos recursos do Fumin.
O objetivo especfico da cooperao com o BID estruturar o arcabouo
institucional do Programa de Parceria Pblico-Privada no mbito federal,
consolid-lo por meio da implementao de projetos e disseminar para estados e
municpios o conhecimento adquirido. O programa assenta-se em trs componentes:
i) consolidao institucional da Unidade de PPP no MPOG e apoio a ministrios
setoriais e governos estaduais na implantao de estrutura institucional das PPPs;
ii) regulamentao e institucionalizao de metodologia; e iii) apoio estruturao
de projetos de PPPs.
Em mbito federal, as experincias so comedidas em quantidade. Em novembro
de 2013 havia dez projetos em andamento na Unidade de PPP do MPOG, sendo

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

que apenas um deles j estava concludo e em operao: o consrcio Datacenter


Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal. O CGP chegou a aprovar outros dois
projetos, tendo decidido posteriormente adotar outros modelos de contratao: o
projeto da BR-116/324, licitado como concesso, e o Projeto Pontal de Irrigao
Integrao/Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba
(CODEVASF), que teve uma trajetria interessante, tendo sido licitado ao final como
Concesso de Direito Real de Uso (CDRU).
A primeira PPP federal e a nica em operao em 2013, o Complexo
Datacenter Cidade Digital Banco do Brasil-Caixa Econmica Federal tem por
objeto a construo das instalaes e a prestao de servios de gerenciamento,
manuteno e operao da infraestrutura predial do complexo compartilhado
pelas duas instituies. O Datacenter um conjunto de prdios destinado a
abrigar e dar suporte aos equipamentos de tecnologia da informao (TI) das
duas instituies financeiras (na proporo de 80% para o BB e de 20% para a
CAIXA). O complexo possui a finalidade de garantir a continuidade e a expanso
dos negcios por quinze anos, prorrogveis por mais quinze, reduzir os riscos
operacionais e atender a normativos internacionais que tratam de segurana
em TI nos bancos.
O edital foi lanado em 29 de junho de 2009 e a inaugurao, inicialmente
prevista para 2011, somente ocorreu em maro de 2013. A rea total construda
de 25 mil m. A obra, cujo contrato foi assinado em 2010, foi realizada por
meio de PPP administrativa pela empresa GBT S/A. Trata-se de uma sociedade de
propsito especfico constituda na forma de uma sociedade annima, cujo controle
societrio exercido pelas empresas GCE S/A, BVA Investimentos e Termoeste
S/A Construes e Instalaes.
A segunda PPP do governo federal demorou quatro anos entre a publicao
do edital, em dezembro de 2009, e a assinatura dos contratos, em maio e junho
de 2013. Trata-se do projeto para a irrigao do Pontal, localizado na rea rural de
Petrolina, Pernambuco, na margem esquerda do rio So Francisco.
O objetivo era a contratao de uma empresa para concesso patrocinada
do Servio de Irrigao no Permetro Pontal, precedido de obras de concluso da
infraestrutura. O modelo de concesso da PPP foi elaborado pelo International
Finance Corporation (IFC), brao do Banco Mundial para o setor privado, pela
CODEVASF e por tcnicos do MPOG e do Ministrio da Integrao Nacional
(MI). O vencedor seria responsvel pela administrao das terras e da irrigao e
poderia escolher o que plantar.
A vencedora da licitao foi a Tetto SPE6 Agronegcios Ltda., nica participante
da disputa. Contudo, a empresa no apresentou as garantias necessrias para a
assinatura do contrato, dentro do prazo estabelecido. Em abril de 2011, o governo

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Parcerias Pblico-Privadas Aplicadas Gesto de Resduos Slidos: projeto em


andamento na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

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liquidou a garantia de R$ 4,4 milhes depositados pela Tetto na apresentao da


proposta e encerrou o processo.
Na esteira dessa derrocada, o governo estudou novas alternativas para o
investimento, em parceria com o Banco Mundial e com o Rabobank Brasil,
banco voltado para o agronegcio. O poder pblico inferiu que a baixa atrao
de investidores na primeira licitao poderia ser atribuda dificuldade de dividir
riscos entre o setor agrcola e o da construo em um mesmo consrcio.
Uma segunda proposta tomou corpo pela via da CDRU. O processo de
licitao da CDRU no Permetro de Irrigao do Pontal foi finalizado em abril
de 2013. A vencedora, Polo de Consultoria e Marketing Ltda., seria responsvel
pela gesto dos 10.680 hectares do projeto. O contrato com a construtora que vai
conduzir as obras civis da etapa norte foi assinado em junho de 2013, com o MI,
por meio da CODEVASF.
As demais PPPs em mbito federal encontram-se em fase de estudos ou
Procedimento de Manifestao de Interesse (PMI): o Projeto Esplanada Sustentvel
(PES) do MPOG Resoluo CGP no 01/2010, publicada no Dirio Oficial
da Unio (DOU) de 27 de maio de 2010; o Colgio Militar de Manaus, do
Ministrio da Defesa (MD); o Abastecimento de Veculos e Gerenciamento de
Frotas (AGEFROT) do Exrcito Brasileiro; os Novos Fuzis desenvolvidos pela
Indstria de Material Blico do Brasil (Imbel), para o Exrcito Brasileiro; o Centro
de Educao Fsica Almirante Adalberto Nunes (Cefan) da Marinha do Brasil; o
Arsenal da Marinha do Rio de Janeiro (AMRJ); a Vila Naval de Itagua da Marinha
do Brasil; os Parques Nacionais Jericoacoara/CE, Sete Cidades/PI, Ubajara/CE e
Serra das Confuses/PI, tendo como parceiro pblico o Instituto Chico Mendes
de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), do Ministrio do Meio Ambiente
(MMA); e os Parques Nacionais de Braslia, Emas e Chapada dos Veadeiros, tendo
tambm como gestor pblico o ICMBio/MMA. Todos estes projetos fazem parte
da Resoluo CGP no 03/2011, publicada no DOU de 27 de agosto de 2012.
Os estados tambm apresentam um grande lapso temporal entre o incio e a
concluso das parcerias, tomada como concluso o comeo da operao. Segundo
dados do Observatrio das PPPs, as dezenas de projetos de PPP que foram
estruturados via PMIs nos ltimos anos, por diversos estados brasileiros, ainda no
voltaram ao mercado para serem licitados (Pereira, 2013).11 Entre 2007 e junho de
2013, foram publicados 89 PMIs com a finalidade de obter estudos de viabilidade de
projetos de PPP nos estados, mas a taxa de converso em empreendimentos efetivos
ainda baixa. Do total de 26 PMIs publicados em 2011, apenas oito chegaram fase
de licitao (30,7%). Em 2012, do total de 39 PMIs publicados, apenas o projeto
11. O PMI um instrumento por meio do qual os particulares formalizam seu interesse em propor estudos, projetos
e solues para a administrao pblica, com vistas estruturao futura de um projeto de concesso ou de PPP.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

de PPP do Maracan chegou fase de licitao (Pereira, 2013). O estado de Minas


Gerais j concluiu quatro PPPs e est com outras onze em andamento.12 Em junho
de 2014, o governo mineiro lanou o PMI para a construo de um transporte
leve sobre trilhos, que dever ligar a rodoviria de Belo Horizonte Cidade
Administrativa e ao Aeroporto Internacional Tancredo Neves, em Confins, na RM.
H uma diretriz para que o projeto seja de um transporte sobre trilhos, com
capacidade mdia/alta de passageiros, e integrado com o transporte rpido por
nibus da capital (BRT/Move) e o metr.
O Observatrio das PPPs deixou de registrar, contudo, que, em geral, o PMI
costuma ser disponibilizado em uma etapa ainda embrionria da modelagem, que,
no decorrer do processo, sofre alteraes significativas. O PMI da gesto dos resduos
slidos da RM de Belo Horizonte encerrou-se em abril de 2011. A modelagem
sofreu grandes mudanas na sequncia e a licitao s foi publicada em outubro
de 2013. Na perspectiva inicial, a PPP seria licitada de forma a abranger todos
os municpios do estado, agrupados em funo de um estudo chamado Arranjos
Territoriais timos (ATOs), realizado pela Fundao Estadual do Meio Ambiente
(Feam).13 No final, a PPP foi licitada para 44 municpios da RM de Belo Horizonte
e do Colar Metropolitano e, por ocasio da assinatura do contrato, um destes
municpios desistiu de aderir (Rio Acima).
As quinze RMs participantes da pesquisa Governana Metropolitana no
Brasil, realizada pelo Ipea, tambm sinalizam um quadro singelo de execuo de
PPPs. A RM de So Paulo conta com um nmero expressivo de doze PPPs de
mbito metropolitano, em diferentes estgios, seguida pelas cinco da RM de Belo
Horizonte.14,15

12. PPPs concludas: Complexo Penal, Mineiro, Rodovia MG-050 e Unidade de Atendimento Integrado (UAI). PPPs
em andamento: Aeroporto Regional da Zona da Mata (ARZM), Ampliao do Sistema Rio Manso, Centro Empresarial
Gameleira, Contorno Metropolitano Leste, Contorno Metropolitano Norte, Departamento de Trnsito (Detran), Entorno
Virio da Cidade Administrativa, Resduos Slidos, Rota Lund, Transporte sobre Trilhos e UAI 2012 Fase 2.
13. Os ATOs so uma proposta do Sistema Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos (Sisema) para a gesto
integrada dos resduos em mbito estadual. Os ATOs foram propostos a partir de critrios tcnicos, com base em
dados ambientais, socioeconmicos, de transporte e logstica e de gerao de resduos. O Plano de Regionalizao
para a Gesto Integrada de Resduos Slidos Urbanos do Estado de Minas Gerais, proposto pela Feam, contempla 51
ATOs para os 853 municpios, aproveitando a infraestrutura de tratamento e disposio final existente ou aquela a
ser implantada, como unidades de triagem e compostagem de resduos slidos urbanos (RSUs), aterros sanitrios e
unidades de aproveitamento energtico.
14. Entenda-se por PPPs de mbito metropolitano aquelas que no sendo exclusivas de um nico municpio metropolitano
englobam ou todos os municpios da RM, ou um subconjunto de dois ou mais. A exceo a esta regra dada por um
equipamento de abrangncia metropolitana, ainda que em um nico municpio da RM, desde que o gestor seja o
governo do estado.
15. RM de Belo Horizonte (ampliao do sistema Rio Manso, Transporte sobre trilhos, Contorno Metropolitano Norte,
Contorno Metropolitano Leste e resduos slidos na RM de Belo Horizonte e Colar); RM de So Paulo (Linha 4 do metr,
Linha 6 do metr, Linha 8 do metr, Linha 18 do metr, Linha 20 do metr, Expresso ABC-Linha 10, Trens intercidades,
Sistema produtor So Loureno Alto Juqui, Sistema produtor do Alto Tiet ETA Tiet Taiaupeba, Sistema de
Reservatrios de Controle de Cheias da RM de So Paulo, Habitao de Interesse Social Secretaria de Habitao (SH)/
Casa Paulista, Construo, operao e manuteno de unidades prisionais).

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Parcerias Pblico-Privadas Aplicadas Gesto de Resduos Slidos: projeto em


andamento na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

253

Em Belm, Cuiab, Manaus, Regio Integrada de Desenvolvimento do


Distrito Federal e Entorno (Ride/DF) e So Luiz, no foram identificadas PPPs
de abrangncia metropolitana. Fortaleza e Salvador contam com trs; Curitiba,
Porto Alegre e Vitria possuem duas; e Goinia, Recife e Rio de Janeiro tm uma
PPP metropolitana.16
4 A GESTO DOS RESDUOS SLIDOS URBANOS COMO UM PROBLEMA
METROPOLITANO

O saneamento bsico, que abrange o conjunto de servios, infraestruturas e instalaes


operacionais de abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana
e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo das guas pluviais urbanas, uma
das Funes Pblicas de Interesse Comum (FPICs) definidas pelas normas legais das
RMs de 26 estados, consultadas pelo estudo do Ipea intitulado Desafios contemporneos
na gesto das regies metropolitanas (Balbim et al., 2012 apud Linhares, 2012).
O marco regulatrio vigente para a gesto de resduos slidos no pas composto
pela Lei de Saneamento Bsico (Lei Federal no 11.445/2007, regulamentada pelo
Decreto no 7.217/ 2010) e pela Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS) (Lei
Federal no 12.305/2010, regulamentada pelo Decreto no 7.404/2010). A primeira lei
elabora os princpios e diretrizes fundamentais da poltica nacional de saneamento
bsico, alm de dispor sobre a titularidade e a prestao regionalizada desses servios
pblicos, atividades de planejamento e regulao, aspectos tcnicos, econmicos e
sociais aplicveis temtica e o seu controle social, entre outros aspectos. A PNRS,
por sua vez, estabelece os princpios, objetivos, instrumentos e diretrizes para a gesto
integrada dos resduos slidos no Brasil e foi responsvel pela introduo, no marco
regulatrio brasileiro, da noo de compartilhamento das responsabilidades pela
gesto dos resduos entre seus geradores: setor pblico, privado e sociedade civil.
A PNRS alterou a lgica vigente at o momento, ao instituir incentivos para
que a gesto dos resduos no seja realizada por cada municpio isoladamente,
mas de forma compartilhada e regionalizada, por meio do seu agrupamento em
consrcios ou outras solues afins. A legislao privilegia os consrcios pblicos
na obteno de incentivos institudos pelo governo federal. Os entraves observados
nos investimentos em gesto de resduos slidos realizados pela Unio ao longo das
ltimas dcadas e as limitaes enfrentadas pelas administraes pblicas municipais,
tanto oramentrias quanto de corpo tcnico especializado, justificam a opo
16. RM de Belm (0), RM de Cuiab (0), RM de Curitiba (metr e terminais de nibus da regio metropolitana), RM
de Fortaleza (Hospital Metropolitano do Cear, Linha Leste do metr e Arco Rodovirio Metropolitano), RM de Goinia
(veculo leve sobre trilhos VLT), RM de Manaus (0), RM de Porto Alegre (Rodovia do Progresso e Metr POA), RM
de Recife (Cidade Saneada), RM do Rio de Janeiro (Linha 3 do metr/monotrilho), RM de Salvador (Linha 2 do metr,
Hospital do Subrbio e emissrio submarino), RM de So Lus (0), RM de Vitria (Sistema hidrovirio no esturio Baa
de Vitria, esgotamento sanitrio da RM da Grande Vitria) e Ride/DF (0).

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

pela gesto regionalizada. O objetivo conferir eficincia aos gastos pblicos e, ao


mesmo tempo, ampliar a qualidade dos servios prestados, tornando as solues
adotadas mais estveis e duradouras no longo prazo.
Esta poltica contempla dispositivos que refletem as especificidades da gesto nas
RMs. Fica a cargo do estado promover a integrao da organizao, do planejamento
e da execuo da FPIC relacionada gesto dos resduos slidos nas RMs. Alm
disso, os Planos Estaduais de Resduos Slidos, elaborados obrigatoriamente pelos
estados, devem estabelecer diretrizes especficas para o planejamento e gesto de
suas RMs.
O Supremo Tribunal Federal (STF), em recente julgamento finalizado em
2013, entendeu que deve haver compartilhamento entre estado e municpios na
gesto dos servios de saneamento nas RMs, incluindo obviamente a vertente dos
resduos slidos. Na deciso relativa a uma Ao Direta de Inconstitucionalidade
contra leis e decretos do estado do Rio de Janeiro, que instituem a RM do Rio de
Janeiro e a Microrregio dos Lagos, transferindo para o estado a titularidade do
poder concedente da prestao de servios pblicos de interesse metropolitano, o
STF concluiu a favor da atuao conjunta dos entes metropolitanos, em aes que
visem promover a melhoria das condies de saneamento bsico nessas regies. O
argumento assenta-se na considerao de que, ainda que a Constituio Federal (CF)
reconhea a competncia municipal da titularidade da prestao de servios pblicos de
saneamento bsico, os elevados custos dos investimentos e a complexidade das etapas
que compem esses servios nas RMs frequentemente extrapolam o interesse local,
assumindo a natureza de interesse comum. Alm disso, os ministros entenderam que,
nessas regies, a m prestao do servio em uma cidade pode prejudicar as demais.
No caso das FPICs, definidas como a atividade ou servio cuja realizao
por parte de um municpio, isoladamente, seja invivel ou cause impacto nos
outros municpios integrantes da regio metropolitana, a adoo de solues
regionalizadas bastante pertinente.17 O processo de conurbao e a concentrao
dos geradores de resduos em um territrio adensado contribuem para viabilizar
o gerenciamento regionalizado dos resduos slidos, o que no se observa onde
os agrupamentos urbanos encontram-se mais esparsos. No entanto, a grande
concentrao populacional e a escassez de reas adequadas disponveis para a
implantao de infraestruturas de tratamento e disposio final de resduos slidos
nas RMs representam um desafio a ser enfrentado pelas administraes municipais.
As desigualdades na prestao de servios pblicos de resduos slidos no
contexto de RMs podem acabar gerando externalidades negativas e deslocando a
fronteira da irregularidade para os municpios onde tais servios so prestados de
17. Definio constante do Artigo 43 da Constituio do Estado de Minas Gerais, de 1989.

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Parcerias Pblico-Privadas Aplicadas Gesto de Resduos Slidos: projeto em


andamento na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

255

forma mais precria. Em Belo Horizonte, a gesto de resduos da construo civil


e volumosos funciona a contento, mas alguns municpios do entorno da capital
tornaram-se alvo da disposio irregular e ilegal desse tipo de resduo. Situaes como
esta ensejam a necessidade de articulao na busca de uma soluo compartilhada
em mbito metropolitano.
5 A PPP DE RESDUOS SLIDOS URBANOS DA RM DE BELO HORIZONTE E
COLAR METROPOLITANO

A PPP de RSUs da RM de Belo Horizonte e Colar Metropolitano um projeto


derivado da Poltica Metropolitana de Gesto Integrada de Resduos Slidos,
proposta no Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI) da RM de Belo
Horizonte. Este plano foi validado pelo governo do estado em 2011 e seu processo
de elaborao foi coordenado pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento
Regional (Cedeplar) da Faculdade de Cincias Econmicas (Face) da Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG). O objetivo da poltica de resduos slidos
proposta pelo PDDI
a definio de solues integradas e regionalizadas para a gesto dos resduos slidos
urbanos na RMBH, com a erradicao de lixes e de bota-fora clandestinos de entulhos
e a implantao de sistemas adequados de gesto, visando a reduo, reutilizao,
reciclagem, tratamento dos resduos slidos e disposio final ambientalmente
adequada dos rejeitos, preferencialmente com a gesto associada e compartilhada
dos resduos (...), de modo a evitar danos ou riscos sade pblica e segurana,
a minimizar os impactos ambientais adversos e a maximizar os benefcios sociais
(Minas Gerais, 2011, p. 1.157).

O PDDI prope a implementao de seis programas para a gesto de


resduos, que constituram referncia para a Agncia RMBH priorizar, em seu
plano de trabalho, a busca de uma soluo para a destinao adequada dos RSUs
na RM de Belo Horizonte e seu Colar. Entre eles, encontra-se o Programa de
Erradicao de Lixes e Tratamento e Destinao Final Adequados dos RSUs,
para minimizar os impactos negativos causados pela gesto inadequada da RM
de Belo Horizonte e Colar Metropolitano e maximizar os benefcios ambientais,
sociais e econmicos que uma gesto eficiente e integrada pode gerar (Minas
Gerais, 2011). Em 2012, 22 municpios da regio (44%) ainda dispunham seus
RSUs de forma inadequada, em lixes e aterros controlados (mapa 1).
Em 2012, dezoito municpios da RM de Belo Horizonte encaminhavam seus
resduos para um dos dois aterros sanitrios privados da regio, intensificando o
trfego de resduos. Em face dos critrios tcnicos estabelecidos pela legislao
(distncia mnima de recursos hdricos e rodovias, proximidade de ncleos urbanos
residenciais, aeroportos e aerdromos e reas especiais de proteo ambiental,
entre outros) e dada a crescente expanso da metrpole, diversos municpios j

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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no possuem reas disponveis para a instalao de aterros, sendo obrigados a


transportar seus resduos para alm dos seus limites. o caso daqueles localizados
principalmente na rea mais central da RM, como Belo Horizonte, Confins, Pedro
Leopoldo, So Jos da Lapa e Vespasiano. Em outras situaes, as reas aptas para
a disposio de resduos esto cada vez mais escassas e mais distantes dos centros
urbanos, o que torna a sua gesto mais onerosa e sua logstica mais complexa.
Alguns municpios, especialmente os de menor porte, enfrentam limitaes
de escala por no gerarem volume suficiente para viabilizar economicamente a
implantao e a operao de aterros sanitrios prprios (Minas Gerais, 2013).
MAPA 1

RM de Belo Horizonte e Colar Metropolitano: modalidade de disposio final de RSU


adotada pelos municpios (2012)

Legenda
Aterro sanitrio
Aterro controlado
Lixo
Destino dos RSUs

Fonte: Minas Gerais, 2013, p. 65.

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Parcerias Pblico-Privadas Aplicadas Gesto de Resduos Slidos: projeto em


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Nesse contexto e no decorrer das discusses sobre as possveis alternativas


para a destinao adequada dos resduos na RM de Belo Horizonte, a proposta de
soluo pela via da PPP adquiriu vulto. Ela assenta-se na transferncia dos servios
de transbordo, tratamento e disposio final, dos municpios para o estado, que por
sua vez licitaria os servios de uma empresa privada na modalidade de concesso
administrativa. O projeto contou inicialmente com a adeso de 44 municpios,
os quais foram agrupados em dois lotes de licitao (mapa 2).
MAPA 2

RM de Belo Horizonte e Colar Metropolitano: municpios integrantes do projeto de PPP


para a explorao, mediante concesso administrativa, dos servios de transbordo,
tratamento e disposio final dos RSUs

Legenda
Lote 1
Lote 2
No integrante

Fonte: Minas Gerais, 2013, p. 156.


Obs.: A modelagem foi realizada com base nesta diviso de lotes, mas ao final o municpio de Rio Acima optou por no integrar a PPP.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

O parceiro privado responsvel pela construo e operao de estaes de


transbordo, situadas num raio mximo de 12 km do centro dos municpios, e
pelas centrais de tratamento de RSU.18 Estas podero contar com equipamentos
de tratamento de resduos alm do aterro sanitrio onde ser feita a sua disposio
final. A coleta municipal continua a cargo das prefeituras, que encaminharo os
resduos s estaes de transbordo.
O valor global do projeto de aproximadamente R$ 2,5 bilhes, a serem
desembolsados ao longo dos trinta anos de durao da parceria. Nesse perodo, ser
gerida uma mdia de 3 mil toneladas de RSU diariamente, o que representa cerca
de 20% dos resduos produzidos em todo o estado de Minas Gerais. A licitao
do tipo melhor tcnica e menor valor pago por tonelada de RSU. O valor teto
de referncia para cada lote gira em torno de R$ 75,00 por tonelada, pagos na
proporo de mais ou menos 80% pelo estado e 20% pelos municpios.
O critrio da melhor tcnica foi aferido por meio do Coeficiente Ambiental
(CA): um fator que sinaliza a disposio do ente privado em reduzir a porcentagem
de resduos aterrados ao longo do perodo da concesso, provendo solues de
destinao final tidas como mais adequadas do ponto de vista ambiental. O CA
funciona como um incentivo financeiro reduo do volume aterrado e impacta
a remunerao da empresa ou consrcio, compondo o rol de seus indicadores de
desempenho. Trata-se de um ndice que varia de 0,2 a 1,0 e resulta na alternncia
do valor pago pela tonelada de 4% at 20% para mais ou para menos, a partir do
ndice informado pelo contratado na sua proposta. Quanto maior o CA apresentado,
maior a alterao na remunerao.
O projeto foi alicerado nos princpios, objetivos e diretrizes estabelecidos
na PNRS, que estabelece uma escala de prioridades em relao s estratgias e
melhores prticas a serem empregadas na gesto dos resduos slidos (figura 1).
A poltica nacional confere reciclagem uma posio hierarquicamente
superior a outras estratgias de tratamento e disposio final de resduos, haja
vista que gera uma srie de benefcios, como a economia de recursos naturais pela
reintroduo de resduos na cadeia produtiva, a gerao de postos de trabalho e a
ampliao da renda.

18. Estaes de transbordo so para armazenamento temporrio de resduos, que so entregues pelos caminhes
de coleta municipal e transferidos para caminhes com maior capacidade de carga, para serem levados a centrais de
tratamento ou diretamente a aterros sanitrios.

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FIGURA 1

Pirmide hierrquica da gesto dos resduos slidos


No gerao

Reduo

Reutilizao

Reciclagem

Tratamento
Disposio
final

Fonte: Observatrio de Polticas Metropolitanas da Agncia RMBH.

Como contrapartida pelo aporte estadual de recursos, o municpio assume


o compromisso, por meio de Contrato de Programa19 firmado com o estado de
Minas Gerais, de desenvolver e implantar polticas de coleta seletiva e de apoio s
organizaes de catadores de materiais reciclveis, alm de outras metas relacionadas
com a coleta seletiva. Em 2012, apenas 24 dos cinquenta municpios que integram
a regio haviam implantado programas de coleta seletiva. Os municpios devem
ampliar seus programas oficiais e aqueles que ainda no os possuem devero
cri-los, apoiando a estruturao de organizaes de catadores de materiais
reciclveis.20 Atualmente existem 29 organizaes na RM de Belo Horizonte e
Colar Metropolitano.
A ampliao da coleta seletiva pelos municpios estimulada, principalmente,
por meio de um mecanismo de incentivo financeiro. Em primeiro lugar, os
municpios se beneficiaro da economia no pagamento das toneladas de resduos
encaminhadas para os aterros, considerando-se que ser enviado um volume
19. A adeso do municpio ao projeto formalizada por meio de um Contrato de Programa, o qual regula a relao
entre o estado de Minas Gerais e os municpios que fazem parte do projeto, estabelecendo os direitos e obrigaes
de cada parte.
20. Assim como observado em diversos pases em desenvolvimento, o Brasil apresenta um contingente considervel de
catadores de materiais reciclveis que dependem da renda gerada pelas atividades de coleta e triagem de reciclveis,
realizadas de forma organizada pelas associaes e cooperativas de catadores de materiais reciclveis, ou mesmo de
maneira informal. Em funo dessa realidade, a PNRS confere s organizaes de catadores prioridade na execuo da
coleta seletiva, em parceria com as prefeituras.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

menor. Alm disso, a cada tonelada de resduos que as organizaes de catadores


comercializarem, os municpios recebero um crdito que equivale a 50% da
economia realizada pelo estado. Ou seja, o estado compartilha com os municpios
metade do valor que deixou de despender, uma vez que a tonelada comercializada
pelos catadores no foi para o aterro e, portanto, no gerou obrigao de pagamento
para o estado.
A etapa da coleta seletiva antecede as atividades do parceiro privado, que se
iniciam a partir das estaes de transbordo. Esta estratgia, aliada aos mecanismos
de incentivo financeiro, busca assegurar a reduo da porcentagem de resduos
aterrados, contribuindo para fomentar um mercado atrativo para a instalao de
indstrias recicladoras na regio, que atualmente padece desta carncia: a maior
parte da produo de reciclveis escoa para outros estados. Para contribuir com a
ampliao dos nveis de coleta seletiva e reciclagem na regio, ao longo dos trinta
anos de sua execuo, o contrato da PPP afiana a entrega pelo poder pblico aos
parceiros privados de 70% dos RSUs gerados nos municpios.
H tambm uma expectativa da reduo do nmero de veculos coletores em
circulao nas estradas intermunicipais, visto que os resduos transportados das
estaes de transbordo at as centrais de tratamento sero alocados em um nmero
menor de veculos com maior capacidade de carga. A modelagem contribui ainda
para a reduo do passivo ambiental gerado pela utilizao de aterros sanitrios
como tecnologia de disposio final, considerando que o CA tende a estimular a
utilizao de tecnologias alternativas ao aterramento. Em que pese o aterro sanitrio
ser considerado uma modalidade de disposio final ambientalmente adequada, ele
tem como corolrio a gerao de passivos ambientais de complexa recuperao, o que
eleva o custo de oportunidade da terra quando contabilizadas suas externalidades
negativas, importantes componentes do custo de um aterro, mas tradicionalmente
desconsideradas nos clculos desses empreendimentos.
As economias de escala facilitadas pela regionalizao da gesto ensejam a
possibilidade de implementao de tecnologias de tratamento mais adequadas
que o aterro, do ponto de vista ambiental. Essa perspectiva tambm coaduna
com as diretrizes e objetivos da PNRS. O modelo prev, ainda, o monitoramento
constante do nvel de qualidade dos servios prestados pelo ente privado, por
meio do acompanhamento de indicadores de desempenho que afetam a sua
remunerao e a incidncia de multas para nveis de qualidade abaixo do mnimo
previsto em contrato.
O modelo de governana alicerado em dois comits: um consultivo e
outro deliberativo. O Comit Consultivo composto pelo Poder Concedente, que
o conduzir, pela Concessionria e por representantes da Associao Mineira de
Municpios (AMM), da Associao dos Municpios da Regio Metropolitana de Belo

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Parcerias Pblico-Privadas Aplicadas Gesto de Resduos Slidos: projeto em


andamento na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

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Horizonte (Granbel), do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais (MPMG),


do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE/MG), da sociedade
civil e da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel
(SEMAD). O representante da sociedade civil ser um catador de materiais
reciclveis com atuao na RM de Belo Horizonte e Colar Metropolitano, indicado
pelo Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis (MNCMR). O
Comit Deliberativo ser composto por dois membros do Poder Concedente, um
membro da Concessionria e o gerente da equipe do Verificador Independente.
O objetivo dos comits dirimir conflitos de interesse que por ventura surjam ao
longo do perodo de vigncia da parceria, alm de possibilitar um monitoramento
mais adequado do projeto.
Um primeiro edital foi publicado em novembro de 2013 e no houve
apresentao de propostas. Segundo a equipe gestora, a ausncia de interessados pode
ter ocorrido em razo do valor de referncia da licitao, considerado insuficiente
pelo mercado. Foram realizadas algumas readequaes no edital, visando conferir
maior atratividade concesso. Entre elas, o valor de referncia por tonelada passou
de R$ 72,70 para R$ 79,18 no Lote 1 e de R$ 65,64 para R$ 72,18 no Lote 2.
Outro estmulo foi dado por uma modificao no critrio de compartilhamento
das receitas acessrias. O rateio inicialmente proposto era de 50% do montante
lquido para cada parceiro, tendo sido alterado para 30% da receita acessria bruta
para o estado, assegurando o restante para o privado.
A segunda licitao foi publicada em dezembro de 2013 e o resultado foi
homologado em maro de 2014. O vencedor foi o Consrcio Metropolitano de
Tratamento de Resduos (CMTR), formado pelas empresas Vital Engenharia
Ambiental, do grupo Queiroz Galvo, com sede no Rio de Janeiro; Revita
Engenharia, com sede em So Paulo; e a Construtora Barbosa Mello, com sede
em Belo Horizonte.
A proposta teve desgio de R$ 0,05 por tonelada de lixo, tendo ampliado de
20% para 21% o volume que obrigatoriamente no ser aterrado e ter tratamento
alternativo, como a produo de biogs.
A PPP conta com a adeso de 43 dos cinquenta municpios que compem a
RM de Belo Horizonte e o Colar Metropolitano. Desde o incio da modelagem j
se sabia que os municpios de Belo Horizonte, Sabar, Brumadinho e Itabirito no
participariam do projeto. Quando os municpios de Bom Jesus do Amparo e So
Gonalo do Rio Abaixo foram incorporados ao Colar, em 17 de outubro de 2012,
a modelagem estava praticamente pronta e no contava com a sua participao.
No incio de 2014, o municpio de Rio Acima comunicou a sua deciso de no
mais aderir PPP.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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O extrato do Contrato de Concesso Administrativa firmado entre o governo


do estado e a Empresa Metropolitana de Tratamento de Resduos S/A (EMTR), para
a explorao final de resduos de transbordo, tratamento e disposio final de RSUs
nos municpios convenentes da RM de Belo Horizonte e Colar Metropolitano, foi
publicado no Dirio Oficial do Estado de Minas Gerais em 1o de agosto de 2014.
6 CONSIDERAES FINAIS

No Brasil, o instituto da PPP ainda bastante recente e no h um volume


significativo de experincias para balizar uma avaliao em mbito nacional. A
experincia de outros pases mostra, como j foi dito, que o instrumento tem
vantagens e riscos e que a modelagem fundamental para contornar as ameaas.
O governo de Minas Gerais tem apostado alto nas PPPs. Em que pese uma
grande etapa da PPP de resduos slidos, conduzida pela Agncia RMBH, j ter
sido superada com xito fases de modelagem e licitao , ainda no se est
em condies de avaliar resultados, haja vista que a sua implementao est em
fase inicial. Avaliando a modelagem, acredita-se que se trata de uma soluo
promissora para o problema dos resduos slidos na RM de Belo Horizonte. Se
a sua implementao corresponder expectativa, a RM de Belo Horizonte ser a
primeira RM da Amrica Latina a dar uma destinao adequada aos resduos de
todos os seus municpios.
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Parcerias Pblico-Privadas Aplicadas Gesto de Resduos Slidos: projeto em


andamento na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

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CAPTULO 11

GOVERNANA E INSTRUMENTOS DE GESTO NA REGIO


METROPOLITANA DO VALE DO RIO CUIAB:
PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS E PLANO DIRETOR
PARTICIPATIVO INTEGRADO METROPOLITANO
Rita de Cssia Oliveira Chiletto1
Diogo Marcelo Delben Ferreira de Lima2
Flavyane Rosa Borges3

1 INTRODUO

A Regio Metropolitana do Vale do Rio Cuiab (RM do Vale do Rio Cuiab) tem
um histrico de ocupao que reporta s atividades de explorao econmica no
estado (extrao mineral, borracha, cana-de-acar e agropecuria). No curso do
tempo, o poder institudo buscou promover os ciclos econmicos e, ao mesmo
tempo, garantir a ocupao territorial. A evoluo deste processo pode ser observada
a partir da dinmica da urbanizao da aglomerao urbana de Cuiab e Vrzea
Grande, reflexo dos distintos momentos vivenciados em todo o estado.
A espacialidade metropolitana remete a fatos pretritos e a vnculos atuais,
logo o crescimento e a expanso urbana na rea core de Mato Grosso passaram
por estmulos governamentais e intervenes privadas. Em sntese, citam-se: a
modernizao do espao urbano, as transformaes na paisagem e a constituio
de novo patrimnio arquitetnico (anos 1960); a descentralizao espacial e a
formao de subcentros e de reas especializadas (anos 1970); a verticalizao
(anos 1980/1990) e horizontalizao (anos 1990/2000) do urbano; e a nova
fase modernista, com a ampliao da malha viria e da logstica de transporte.4
Nos anos 2000 e 2010, o adensamento populacional e as centralidades urbanas
impulsionaram as funes pblicas de interesse comum (FPICs) nos municpios
contguos (figura 1), ainda sem gesto integrada devido criao recente da estrutura
tcnica e poltica de administrao metropolitana. No obstante, o territrio
1. Pesquisadora no projeto Governana Metropolitana no Brasil, coordenado pelo Ipea, em parceria com a Fundao
de Apoio e Desenvolvimento da Universidade Federal de Mato Grosso (Uniselva).
2. Pesquisador no projeto Governana Metropolitana no Brasil.
3. Pesquisadora no projeto Governana Metropolitana no Brasil.
4. Entre outras obras e autores, o desenvolvimento urbano no estado pode ser estudado em Freire (1992).

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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metropolitano mato-grossense marcado pelo comportamento do capital associado


interveno moderada das municipalidades. Assim, predominam formas de uso e
de ocupao do solo orientadas pelos interesses da iniciativa privada que, de algum
modo, so acompanhadas pelos rgos de planejamento e gesto das cidades de
Cuiab e Vrzea Grande, mas sempre em iniciativas posteriores.
FIGURA 1

Cuiab e Vrzea Grande: aglomerao metropolitana centralidades e bairros (2014)

Impactos/transformaes
no uso do solo
metropolitano

rea diretamente afetada


Permetro urbano Vrzea Grande
Permetro urbano Cuiab
VLT
Rodovia Mrio Andreazza

Fonte: Secretaria de Estado e Planejamento e Coordenao Geral (Seplan) do Mato Grosso.


Elaborao de Flavyane Rosa Borges e Jonas Ferreira dos Santos.

Este captulo explora a histria urbana e regional do espao metropolitano


e o processo de insero da metrpole mato-grossense na diviso territorial do
trabalho.5 O objetivo analisar a regulamentao poltica e jurdica do solo e da
terra urbanizada, ou melhor, a aplicabilidade dos instrumentos de gesto urbana
e metropolitana os Planos Diretores municipais e o Plano Diretor Participativo
Integrado (PDPI), a governana e a execuo da poltica metropolitana estadual.
2 ESPAO METROPOLITANO MATO-GROSSENSE: HISTRIA URBANA E REGIONAL

Cuiab concretizou uma rea de influncia significativa, que envolve quatro


municpios da RM do Vale do Rio Cuiab e nove do Entorno Metropolitano e
atinge o Norte do pas e os pases da fronteira andina (Souza-Higa, Romancini
5. A abordagem e a metodologia seguem o mesmo rigor cientfico encontrado em Correa (1994).

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Governana e Instrumentos de Gesto na Regio Metropolitana do Vale do Rio Cuiab:


planos diretores municipais e plano diretor participativo integrado metropolitano

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e Nunes, 2011). Em decorrncia das relaes estabelecidas, que repercutiram na


configurao socioespacial, os municpios metropolitanos, em que pese no estarem
todos conurbados, apresentam estrutura particular, cujo entendimento deve auxiliar
na elaborao das polticas mais adequadas realidade metropolitana.
No sculo XIX, a capital conformou-se ncleo urbano com a atribuio de
fornecer servios pblicos, organizando o espao urbano por meio de leis e atos
normativos. Nesta poca, ocorreram desmembramentos territoriais que deram
origem aos municpios de Nossa Senhora do Livramento e Santo Antnio do
Leverger (ambos metropolitanos). Este fato constituiu uma tendncia poltica
que teve continuidade, no sculo XX, com o surgimento de outros municpios, a
exemplo de Vrzea Grande, desmembrado da capital em 1948, Acorizal e Chapada
dos Guimares (estes dois integrantes do Entorno Metropolitano).
Entre territorialidades e representaes do espao metropolitano, os municpios
de Vrzea Grande, Santo Antnio do Leverger e Nossa Senhora do Livramento
possuem um histrico de ocupao e de povoamento relacionado funcionalidade
que estes ncleos populacionais tinham para Cuiab. Os municpios metropolitanos
menores tiveram seu desenvolvimento influenciado pelas atividades de explorao
mineral (Livramento) e por serem passagem das rotas com destino s minas de
ouro de Miguel Sutil (Leverger). J o municpio conurbado de Vrzea Grande,
localizado margem direita do rio Cuiab, de acordo com Monteiro (1987), foi
funcional para a capital da provncia de Mato Grosso durante a Guerra do Paraguai
(1864-1870), viabilizando a defesa militar.
A partir dos anos 1920, a ligao do sul do estado de Mato Grosso com o
restante do pas e as polticas de colonizao, perpetradas pelo governo federal e por
empresas colonizadoras particulares, intensificaram a migrao e o desenvolvimento
de ncleos urbanos, conforme estudos de Barroso (2008). Observando a formao
da cidade de Cuiab e de outras provenientes de zonas aurferas em Mato Grosso,
Vilarinho Neto (2009) assegura que a introduo de prticas agropecurias em
territrio mato-grossense constituiu a base de sustentao econmica e social,
transformando o espao agrrio, mas impactando igualmente o urbano.
Ento, o projeto nacionalista de bases urbano-industriais, estruturado na era
Vargas, teve relativo xito na centralizao poltica e na promoo de modernos
modelos e valores para as cidades e seus habitantes. As mudanas na paisagem da
capital e nas funcionalidades urbanas so analisadas por Romancini (2005).
Na viso da autora, essa passagem histrica, marcada pelo estreitamento das relaes
polticas e comerciais entre Cuiab e Campo Grande, promoveu a reurbanizao
do centro, novos edifcios e instalaes para os poderes pblicos e grandes avenidas,
por uma noo de modernidade contrria cultura e vivncia cuiabanas.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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As polticas federais aplicadas aps a dcada de 1960, aliadas construo


de Braslia, deram incio ao novo perodo de desenvolvimento dos estados do
Centro-Oeste, notadamente Mato Grosso. Estas polticas transformaram Cuiab em
centro regional, apresentando intenso crescimento urbano e rompendo com os antigos
padres estruturais e sistemas urbanos caractersticos da ocupao portuguesa. A capital
definiu seu rumo e ritmo de desenvolvimento, como um dos polos de ocupao
da Amaznia meridional, consolidou-se como centro de captao e distribuio de
investimentos para explorao da agricultura no estado (Rivera, 2012).
Nas dcadas de 1960 e 1970, a estruturao dos eixos virios, como a BR-163
(Cuiab-Santarm) e a BR-364 (Cuiab-Porto Velho), foi estratgica geograficamente,
assim, a capital deixou de ser cidade de fim de linha, vindo a assumir posio de
destaque no projeto de integrao nacional (Cuiab, 2010). Contribuiu com essa ao a
construo da Ponte Nova, que liga Cuiab ao municpio de Vrzea Grande e fortalece
a conurbao no mbito da aglomerao urbana (somente institucionalizada no ano
de 2001). Outras iniciativas para a integrao geogrfica e para o deslocamento da
populao foram e esto sendo tomadas, como a construo da ponte Srgio Motta e
da Avenida Mrio Andreazza. A mais recente destas devido realizao da Copa do
Mundo de 2014 em Cuiab e que dever determinar intensas transformaes no uso
do solo metropolitano se trata da implantao do Veculo Leve sobre Trilhos (VLT).
A aglomerao urbana se firmou como expressivo centro comercial e de
servios e representa economicamente o suporte s atividades agroindustriais no
estado. A rede urbana estadual fornece apoio logstico, afinal, est organizada em
torno dos circuitos espaciais de produo primria e administrativo e funcional,
uma vez que recebe diretamente os efeitos positivos e negativos da urbanizao e
da metropolizao e se compromete a atender s demandas da sociedade nas reas
de sade, saneamento, habitao, educao, entre outras.
Na RM do Vale do Rio Cuiab patente a especializao das funes
urbanas e a complexidade dos equipamentos (abastecimento de gua, esgotamento
sanitrio, iluminao pblica, transporte coletivo), que, necessariamente, devem ser
planejados e administrados por gestores pblicos e atores sociais, vinculados pelo
fator socioespacial. Acredita-se, no entanto, ser foroso falar em convergncia das
polticas espaciais, ainda mais em gesto integrada das FPICs sob a responsabilidade
de arranjo de gesto no mbito da RM do Vale do Rio Cuiab.
3 ESTRUTURA NORMATIVA E INSTITUCIONAL VOLTADA GESTO URBANA E
METROPOLITANA NO MATO GROSSO

Tendo em vista que no teve incio a atuao do rgo de planejamento e gesto


integrada na RM do Vale do Rio Cuiab a Agncia de Desenvolvimento
Metropolitano (Agem) , s possvel a anlise individual, no mbito da RM,

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Governana e Instrumentos de Gesto na Regio Metropolitana do Vale do Rio Cuiab:


planos diretores municipais e plano diretor participativo integrado metropolitano

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dos municpios maiores, que apresentam processos devidamente registrados. Em


descompasso com o processo de ocupao estabelecido em Cuiab, o planejamento
urbano foi restrito s intervenes virias e o primeiro Plano de Desenvolvimento
Local Integrado s foi concludo em 1974, por empresa de consultoria contratada
com recursos federais do Servio Federal de Habitao e Urbanismo. Desse trabalho
de planejamento resultaram as primeiras leis urbansticas da capital:
Lei no 1.346/1974, disps sobre a delimitao das reas urbanas e de
expanso urbana;
Lei no 1.347/1974, disps sobre o zoneamento urbano e o sistema
virio municipal, abrangeu a hierarquizao viria, o zoneamento e
os seus respectivos usos, assim como os ndices urbansticos e as
penalidadescabveis;
Lei no 1.348/1974, disps sobre as normas para a aprovao de loteamentos
urbanos; e
Lei no 1.349/1974, instituiu o Cdigo de Obras de Cuiab.
Na dcada de 1980, a legislao urbana foi revista consoante orientao
tcnica da Fundao Prefeito Faria Lima, paulistana, e foram aprovadas as leis:
Lei no 2.021/1982, disps sobre o parcelamento do solo;
Lei no 2.022/1982, disps sobre as normas de edificaes; e
Lei no 2.023/1982, disps sobre o uso e a ocupao do solo urbano.
At a dcada de 1980, quando Cuiab tinha apenas 212.980 habitantes, o
planejamento do uso do solo era feito pela Secretaria Municipal de Planejamento
e Coordenao. Concomitantemente, esta secretaria efetivava o gerenciamento
urbano, analisando e aprovando os projetos de obras e loteamentos, emitindo
alvars, regularizando terrenos, vistoriando e fiscalizando obras, processando e
disponibilizando as informaes, o que gerava incompatibilidade no cumprimento
das distintas atividades.
No ano de 1985, foi criado o Instituto de Planejamento e Desenvolvimento
Urbano (IPDU), efetivamente implantado na dcada seguinte. Este instituto deve
a sua criao s presses sociais de diversas entidades ligadas ao desenvolvimento
urbano, como: a Associao Profissional dos Arquitetos (APA); o Instituto de
Arquitetos do Brasil do Departamento de Mato Grosso (IAB-MT); a Associao dos
Dirigentes do Mercado Imobilirio (Ademi); o Conselho Regional de Engenharia,
Arquitetura e Agronomia do estado do Mato Grosso (Crea-MT); e o Sindicato da
Indstria da Construo Civil (Sinduscon). Estas entidades se articularam com

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a Cmara Municipal visando criao de um rgo especfico para cuidar do


planejamento urbano da capital.
Dessa forma, o IPDU, incorporando equipe tcnica multidisciplinar,
inaugurou sua atuao em 1992 com a elaborao do Plano Diretor, que contou
com certa mobilizao e participao social. Por conseguinte, foram debatidas e
validadas com a sociedade a Lei de Gerenciamento Urbano, o Cdigo de Posturas
do Municpio, o Cdigo do Meio Ambiente e Recursos Naturais, alm do Cdigo
de Obras e Edificaes. A poltica de desenvolvimento urbano adotada j visava ao
ordenamento das funes sociais da cidade, propondo o que o Estatuto da Cidade
consolidaria mais tarde, em iniciativa inovadora.
O Plano Diretor de 1992, Lei Complementar (LC) no 3/1992 (Cuiab, 2005),
se baseou em trs princpios: i) o no zoneamento; ii) a ocupao do solo baseada
na infraestrutura disponvel; e iii) o uso do solo compatvel com a vizinhana. As
leis nele contidas so as seguintes:
Lei do Plano Diretor;
Lei Complementar Municipal de Gerenciamento Urbano LC no 4/1992;
Lei de Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo Urbano;
Planos Setoriais e Desenvolvimento Urbano;
Planos Locais e Desenvolvimento Urbano;
Resolues do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano
(CMDU);
Normas do IPDU; e
Exposies de motivos e anexos tcnicos.
O contedo deste plano foi progressista em vrios aspectos para a poca.
Destaca-se a importncia dada s polticas regionalizadas, necessidade da criao da
RM de Cuiab, alm da vinculao do zoneamento capacidade e disponibilidade
da infraestrutura instalada. A Lei de Uso e Ocupao do Solo Urbano s foi aprovada
mais tarde, no ano de 1997. A criao do CMDU inseriu a participao social
nesse cenrio de planejamento e gesto. A partir de ento, este se torna importante
agente de presso e controle social, tentando resguardar no processo de urbanizao
intenso (e em curso) a qualidade de vida dos cidados, assim como o modo de vida
cuiabano, que compete com a realidade metropolitana.
Para atender campanha do PDPI, conduzida pelo Ministrio das Cidades em
2005, foi constituda equipe de tcnicos coordenada pelo IPDU, dando incio a um
processo democrtico, embora de alcance limitado, que definiu proposta baseada
no macrozoneamento rural e urbano. O novo Plano Diretor de Desenvolvimento

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Governana e Instrumentos de Gesto na Regio Metropolitana do Vale do Rio Cuiab:


planos diretores municipais e plano diretor participativo integrado metropolitano

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Estratgico (PDDE) expressou, nas diretrizes gerais, a necessidade de promover


o ordenamento territorial mediante o planejamento e o controle do uso, do
parcelamento e da ocupao do solo urbano, de forma a combater e evitar o uso
especulativo da terra como reserva de valor (Cuiab, 2007).
O zoneamento de reas diferenciadas foi estabelecido visando dar a cada regio
melhor utilizao em funo das diretrizes de crescimento, da mobilidade urbana,
das caractersticas ambientais e locais, por meio da observao das condies fsicas,
ambientais e paisagsticas, de infraestrutura disponvel e de usos compatveis com
a vizinhana local. Os critrios estabelecidos para o zoneamento foram: os tipos de
usos do solo; as categorias de zonas; a ocupao do solo urbano e a infraestrutura
existente e a ser implantada; as situaes j constitudas, que representam categorias
consolidadas, desde que compatveis com os elementos estruturadores e integradores
conexos vizinhana e ao meio ambiente.
Os tipos de uso do solo adotados consideraram o nvel de impactos gerados,
o porte das atividades instaladas, sua periculosidade, o potencial poluidor e o
aumento de demanda por infraestrutura, determinando quatro categorias: incua,
compatvel, impactante, e de alto impacto.6 Diferentes tipos de uso so aplicados a
outras categorias de zonas: zona de uso mltiplo, na qual no se permitem apenas
as atividades de alto impacto segregvel; zona de expanso urbana, poro no
parcelada no interior do permetro urbano, destinada ampliao da ocupao
urbana; zonas urbanas especiais, que requerem tratamento diferenciado pelas
peculiaridades que apresentam.
Alm do zoneamento realizado, a ocupao do solo em Cuiab foi definida
pela quantidade, intensidade e disponibilidade de rea a ser construda. A
disponibilidade de infraestrutura se colocou como a base para a diferenciao dos
parmetros em cada trecho de via. Completando o processo de regulao, o Plano
Diretor ofereceu coeficientes de aproveitamento, taxas de ocupao e limites de
adensamento. Os esforos foram centrados em definir a estrutura geral do plano
a ser implantado, mas este dependia de leis especficas para a aplicao de cada
ferramenta de planejamento proposta, o que no aconteceu, de modo que resultou
em um plano sem metas palpveis.
O municpio vizinho, Vrzea Grande, segundo Garcia (2010), desconheceu
por longo perodo o significado do termo planejamento e deixava as questes
6. Atividades incuas no apresentam nenhum incmodo, citam-se a seguir alguns exemplos: i) o uso residencial
unifamiliar, que deve apresentar rea construda at o limite de 50% da rea disponvel; ii) as atividades compatveis, que
devem ser adequadas legislao urbana para se integrar ao conjunto; iii) as atividades impactantes, que, pelo impacto
que geram na vizinhana, devem se adequar ao cdigo de posturas, atendendo a padres mnimos de infraestrutura;
e iv) as atividades de alto impacto, que necessitam de condies especiais para instalao e funcionamento, devido
ao nvel impactante, porte, periculosidade, potencial poluidor e incremento da demanda por infraestrutura que geram.
Esta categoria se subdivide em alto impacto segregvel e no segregvel.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

urbanas a cargo da Secretaria de Viao, Obras e Urbanismo, sob a ingerncia de


secretrios municipais e vereadores. O quadro tcnico da prefeitura era insuficiente
e a elaborao do Plano Diretor, j na dcada de 1990, Lei no 1.266/1992 (Vrzea
Grande, 1992), esteve sob a responsabilidade de consultoria contratada e resultou
modernista, de forte vis ambiental e inaplicvel.
Na ocasio, foram produzidas as leis de zoneamento, loteamento, o cdigo de
obras e sistema virio, o cdigo de meio ambiente e recursos naturais. O Plano Diretor
permitiu o parcelamento de imveis rurais para fins de urbanizao e implantao
de stios de recreio, em franco desacordo com as leis federais de parcelamento do
solo. Isto gerou loteamentos perifricos a demandar incessante infraestrutura e
um alto custo para a cidade, difcil de ser suportado por administraes pblicas
deficitrias, como na maioria do pas. Da mesma forma, permitiu reservas de reas
urbanas vazias que servem especulao imobiliria, no atendendo de forma
alguma ao cumprimento da funo social da cidade.
Com a determinao do Estatuto da Cidade (Brasil, 2001) para a elaborao dos
Planos Diretores at o ano de 2006 (e depois 2008),7 o municpio se mobilizou para
contratar consultoria tcnica, a ser acompanhada pela Secretaria de Planejamento. No
entanto, esta secretaria, sem tradio de atuao nessa rea e desprovida de informaes
atualizadas do municpio, no pde viabilizar a concluso de um trabalho eficiente.
Na elaborao do PDPI descobriu-se, por inexistncia de documentao
e de mapeamento confivel e atualizado, que havia incompatibilidade entre a
rea do permetro urbano, definida pela Lei Municipal no 2.495/2002, e aquela
efetivamente ocupada no municpio, gerando problemas de ordem fiscal, jurdica
e fundiria (Garcia, 2010). Tendo em vista os limites das zonas estabelecidos nos
mapas de zoneamento, s h coerncia e equivalncia entre a cidade legal e aquela
real nas reas residenciais e comerciais, as demais carecem de compatibilizao, o
que determinou dificuldades na liberao de alvars.
Este Plano Diretor (Vrzea Grande, 2007) tambm se utilizou do zoneamento
de atividades para a definio de usos e ocupaes, estabelecendo ndices urbansticos
relativos a cada zona, consoante a Lei de Zoneamento de Uso e Ocupao do Solo,
que integra o Plano Diretor Municipal. O macrozoneamento, envolvendo a rea
total do municpio, definiu para o territrio do municpio de Vrzea Grande trs
macrozonas: a Macrozona Rural (MR), a Macrozona Urbana (MU), e a Macrozona
Rural para a Conservao e Preservao do Patrimnio Ambiental e Cultural (MRCP).8
7. O prazo para a elaborao foi prorrogado, conforme alterao proposta pela Lei no 11.673/2008 (Artigo 50).
8. Interessante destacar que a MR teve como referncia o Zoneamento Ecolgico Econmico do Estado do Mato
Grosso, que classificou o territrio municipal como uma rea de usos a readequar para recuperao ambiental. A MU
est divida em trs reas: rea urbana de recuperao, conservao e preservao do patrimnio ambiental e cultural;
rea urbana de ocupao controlada; e rea urbana de intensificao da ocupao.

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Governana e Instrumentos de Gesto na Regio Metropolitana do Vale do Rio Cuiab:


planos diretores municipais e plano diretor participativo integrado metropolitano

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As deficincias observadas nas normas urbansticas e no gerenciamento urbano


repercutem diretamente no ambiente urbano e na qualidade que este oferece. O
municpio, que tem o nome definido pela existncia de inmeras lagoas, tem
observado, com o passar do tempo, seu aterramento e ocupao, assim como de
outras reas determinadas reas de preservao permanente. As medidas urbansticas
modernizantes no foram suficientes em virtude do rpido crescimento demogrfico
e da concretizao da aglomerao urbana com Cuiab.
Importante registrar que enquanto existiu o Aglomerado Urbano CuiabVrzea Grande (AGLURB), de 2001 a 2009, este tratou do planejamento integrado
orientado para o exerccio das FPICs LC no 83/2001, Artigo 1o (Mato Grosso,
2001) por meio da atuao de um Conselho Deliberativo (Codem), subsidiado
por dez Cmaras Temticas, assessoradas por uma Secretaria Executiva.
A Cmara Temtica de Habitao e Urbanismo, em suas discusses mensais,
apreciava o tema do uso do solo urbano. Esta instncia de debates facilitou o incio
das discusses conjuntas entre os municpios de Cuiab e Vrzea Grande, mas
no foi competente para garantir a consecuo de polticas integradas nesta rea.
A nica exceo foi a proposio da Cmara Setorial de Habitao e Urbanismo,
que motivou o convnio com o Ministrio das Cidades, firmado em 2007, para
a elaborao do PDPI e dos Planos Diretores dos municpios localizados no
entorno metropolitano, com enfoque regional que viabilizasse estratgias e polticas
integradas atendendo s FPICs.
4 AVALIAO DA GOVERNANA NA RM DO VALE DO RIO CUIAB E DA
REGULAO DO USO DO SOLO METROPOLITANO

Mesmo aps a constituio da RM do Vale do Rio Cuiab (2009), bastante


recente a composio do sistema de gesto metropolitano, de modo que no
so observados os efeitos desta ao no uso do solo. Ento, em julho de 2013,
esta RM passou a ter uma estrutura institucional criada para viabilizar a poltica
metropolitana mato-grossense (Mato Grosso, 2013). Iniciou o processo de
estruturao poltica, tcnica e administrativa do sistema de gesto, assim como
de tudo o que for necessrio, para possibilitar o exerccio das atividades dos rgos
gestores Codem, Agem e Fundo Metropolitano.
Uma vez constituda a estrutura orgnica bsica do sistema de gesto, espera-se
a finalizao do PDPI (Mato Grosso, 2012), processo iniciado em 2001, pela
Secretaria de Estado das Cidades, agora sob a responsabilidade da Agem, e a
submisso das diferentes etapas ao crivo da sociedade civil. Urge, ento, colocar em
pauta as demandas da populao metropolitana relativas efetividade das FPICs no
mbito no mais do Comit de Assuntos Metropolitanos (Cam), criado formalmente
em 2012, mas dos rgos competentes, ou seja, do Codem do Vale do Rio Cuiab.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

Os desafios colocados so a incluso e o envolvimento das municipalidades e dos


rgos de planejamento e desenvolvimento urbano, diferenciados pela capacidade
tcnica, poder econmico e interesses subjacentes, isso porque os referidos fatores
so determinantes para a articulao das polticas pblicas.
Aps a extino do IPDU, o municpio de Cuiab conta com a Secretaria
Municipal de Desenvolvimento Urbano e a Secretaria das Cidades, que, aliadas
ao Conselho Municipal de Desenvolvimento Estratgico (CMDE), compem um
sistema local definido como Sistema Municipal de Planejamento e Desenvolvimento
Estratgico (SMPDE) de Cuiab. O SMPDE competente para gerir praticamente
todos os grandes projetos e empreendimentos urbansticos na metrpole; entretanto,
as atribuies relacionadas poltica urbana no se distribuem de forma organizada
entre os entes, havendo superposio e conflitos de competncia.
No obstante, a capital dispe de um arcabouo normativo para regular o
uso do solo urbano, destinado a estabelecer regras jurdicas para a localizao e o
exerccio das atividades produtivas e dos estabelecimentos (comerciais, imobilirios,
pblicos, entre outros). O aparato, luz das normas urbansticas federais, composto
pelos seguintes instrumentos legais: PDDE de Cuiab, Lei de Uso e Ocupao
do Solo (Cuiab, 2011), alm de leis sobre ordenamento territorial, permetro
urbano, hierarquia da malha viria, obras e edificaes, parcelamento do solo,
meio ambiente e recursos naturais.
Nota-se que a legislao urbanstica municipal no contempla disposies
legais para o fortalecimento do pacto metropolitano. A nica referncia questo
metropolitana presente no Plano Diretor de Cuiab que inclusive est desatualizada
trata-se de diretriz geral, desprovida de efetividade, a saber: articular a criao da
RM do Vale do Rio Cuiab com o estado e os municpios metropolitanos (Artigo 9o,
inciso V). Embora seja compreensvel a modesta perspectiva municipal, tendo em
vista o cenrio incerto da poltica metropolitana mato-grossense, Cuiab persevera
na elaborao de planos setoriais9 no garantidos poltica ou financeiramente em
uma carteira de projetos ou planos municipais e/ou estaduais. A possibilidade de
articulao com outras esferas do poder pblico no afastada juridicamente, mas
tem sua concretizao prejudicada, no captando recursos de outras fontes, pelo
monoplio das causas urbanas em torno da municipalidade.
A reviso do PDDE de Cuiab medida que se impe para a modernizao
da legislao urbanstica, inclusive o municpio de Vrzea Grande pode aproveitar
a oportunidade de intercmbio de experincias de pesquisa e planejamento urbano
para aperfeioar seus instrumentos legais e estrutura organizacional. As secretarias
9. Um bom exemplo o Cdigo Sanitrio do municpio, criado pela LC n o 252/2011, que no atentou para o fato
de que os servios pblicos de gua, esgotamento sanitrio e coleta e tratamento de resduos fazem parte de um
problema comum.

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Governana e Instrumentos de Gesto na Regio Metropolitana do Vale do Rio Cuiab:


planos diretores municipais e plano diretor participativo integrado metropolitano

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municipais de planejamento e de desenvolvimento urbano so fundamentais neste


processo, especialmente a ltima, devidamente habilitada para tratar diretamente
das causas sociais metropolitanas.
Em verdade, a municipalidade est obrigada a reavaliar os instrumentos
legais que produziram, de maneira especial, as LCs no 231 e 232, ambas de 2011,
que tratam do uso e ocupao do solo urbano da capital, uma vez que a deciso
judicial do Pleno do Tribunal de Justia de Mato Grosso considerou as referidas
leis inconstitucionais em virtude de ofensa ao princpio da participao popular na
poltica pblica, vindo a suspender os efeitos jurdicos dos respectivos instrumentos.10
Em Vrzea Grande, por meio da LC no 3.319/2009 (Vrzea Grande, 2009), foi criada
a Agncia Municipal de Habitao, Regularizao Fundiria e Desenvolvimento
Urbano do municpio, entidade autrquica que substituiu a extinta Companhia
de Desenvolvimento de Vrzea Grande (CODEVAG). A agncia assumiu o dever
de contribuir na resoluo de problemas fundirios, ambientais e sociais. Porm,
a prpria vinculao deste rgo da administrao pblica indireta Secretaria
Municipal de Infraestrutura (Vrzea Grande, 2011) denuncia a dicotomia expressa
na distribuio de poderes e competncias para os rgos gestores.
Esta autarquia foi substituda pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento
Urbano, em 2012, mantidas as competncias originais. O Plano Diretor Municipal,
LC no 3.112, aprovada em 2007, incorpora a Lei do Permetro Urbano, a Lei de
Zoneamento de Uso e Ocupao do Solo, a Lei de Parcelamento do Solo, a Lei do
Sistema Virio e a Lei do Cdigo de Obras e Posturas. Contempla medidas mais
incisivas para a articulao das iniciativas pblicas dentro de um projeto comum,
mas, obviamente relacionadas aglomerao urbana Cuiab-Vrzea Grande e no
RM do Vale do Rio Cuiab.
A anlise do contedo dos dois Planos Diretores, segundo Garcia (2010),
permite constatar que estes planos se utilizaram de zoneamentos que, de forma
geral, permitem diversidades de usos e delimitam reas frgeis, como o centro
histrico de Cuiab. Ambos previram a aplicao de ferramentas do Estatuto da
Cidade, mas estas dependem de legislao complementar a ser elaborada e aprovada.
Em funo das significativas intervenes virias para o evento da Copa
do Mundo, esses municpios se depararam com a importncia de no apenas
revisar os Planos Diretores, mas de faz-lo em conjunto, despertando para a
percepo da interdependncia das FPICs. (Re)afirmar o compromisso de articulao
intermunicipal um dever dos municpios metropolitanos, tambm dos municpios
que iniciam uma nova fase da poltica municipal Santo Antnio do Leverger e
10. Tribunal de Justia do Estado de Mato Grosso. Disponvel em: <http://www.tjmt.jus.br/Noticias/33901#.U4X6onJdUgl>.
Acesso em: 10 abr. 2014.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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Nossa Senhora do Livramento , pautada no planejamento estratgico e na definio


conjunta de objetivos e intervenes.
5 INSTRUMENTOS DE GESTO URBANA INTERMUNICIPAL E EXECUO DA
POLTICA ESTADUAL METROPOLITANA

A normatizao do uso e ocupao do solo na RM do Vale do Rio Cuiab ocorre


apenas na escala municipal, sem atuao do rgo gestor metropolitano. Percebe-se
nos municpios, de forma mais ou menos acentuada, o surgimento da cidade
legal, amparada pelo parcelamento formal de lotes, com a devida normatizao,
acompanhada pelas administraes municipais e razoavelmente atendidas pelos
promotores imobilirios atuantes. Concomitantemente se desenvolve a cidade
real, com predomnio de parcelamentos informais, irregulares ou clandestinos,
com forte presso sobre reas pblicas e particulares, com definio de lotes durante
as ocupaes, caracterizando reas com infraestrutura precria, nas quais o poder
pblico atua tardiamente (ou no atua), aplicando sanes ou tentando deslocar
a populao.
O parcelamento formal busca atender aos imperativos dos zoneamentos
estabelecidos nos Planos Diretores Municipais, que muito se assemelham na
definio das diferentes zonas residenciais, industriais, de uso misto, de interesse
histrico e ambiental. Cuiab fez uma anlise da compatibilidade de usos na rea
urbana, com o intuito de evitar conflitos. Este municpio iniciou os procedimentos
de gerenciamento do uso e ocupao do solo medida que estabelecia os eixos de
crescimento da cidade. A figura 2 a seguir expe, a partir de dados atualizados, a
combinao das diferentes formas de apropriao do solo urbano na capital.
Na dcada de 1960, os eixos estavam concentrados no centro histrico e
entorno. Nos anos 1970, foram estabelecidos dois vetores de crescimento: em
direo ao centro poltico administrativo (CPA) e Universidade Federal de Mato
Grosso (UFMT), a nordeste e sudeste da cidade, ambos em instalao poca.
A partir de 1980 e 1990, ocorreu certo descontrole neste processo, sendo ocupadas
reas de forma pulverizada no vasto territrio definido pelo permetro urbano, cuja
ampliao incessante demonstra a ineficincia do planejamento e o descontrole
da gesto urbana.
Foram registradas as primeiras invases em Cuiab e, posteriormente, em
Vrzea Grande j na dcada de 1960. Aquelas atingiram reas pblicas e privadas,
instalando-se em locais sem condies sanitrias adequadas. Estas invases
dificultaram a instalao da infraestrutura posteriormente e determinaram
uma baixa qualidade de vida pela ausncia e ineficincia dos servios pblicos
essenciais e dos equipamentos urbanos, inexistncia de estruturas de lazer e de
comprometimento ambiental.

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Governana e Instrumentos de Gesto na Regio Metropolitana do Vale do Rio Cuiab:


planos diretores municipais e plano diretor participativo integrado metropolitano

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FIGURA 2

Cuiab: tipos de parcelamento implementados no municpio (2013)

Nmeros absolutos por tipo de parcelamento


Cond. horizontal
Assentamentos informais
Cond. vertical
Loteamento
Desmembramentos
Outros

Fonte: Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU) da Prefeitura Municipal de Cuiab.


Elaborao de Flavyane Rosa Borges e Jonas Ferreira dos Santos.

Na dcada de 1990, foram registradas iniciativas do governo estadual para


atender demanda por moradia na capital, reduzindo as invases, com a implantao

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

do bairro Pedra 90, na regio sul. Este, pela distncia do centro, permaneceu
certo tempo com baixa ocupao. Ao mesmo tempo, foram implantados os
condomnios horizontais, que passaram a dominar o modelo de urbanizao e
apropriao das classes mdia e alta, com predomnio na regio norte e oeste da
cidade. Os condomnios do programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) tambm
impregnam suas peculiaridades na rea urbana, pela configurao caracterstica, que
no se distingue daquela oriunda do Servio Federal de Habitao e Urbanismo
(SERFHAU). Interessante observar que no se instalam na mesma regio da cidade,
na verdade em zonas opostas, caracterizando a segregao socioespacial.
Mais recentemente, a partir da dcada de 2000, o municpio de Vrzea Grande,
devido ao menor custo dos lotes, passou a atrair esses empreendimentos destinados
mdia e baixa renda de forma significativa. Este fato imprime caractersticas
singulares ao territrio e estabelece presses imobilirias para o fortalecimento
dos equipamentos urbanos e para a ampliao da infraestrutura com construo
de shopping centers e grandes lojas de comrcio varejista. Em decorrncia, o poder
pblico municipal, despreparado para a dinmica que se instala, busca alterar
constantemente o permetro urbano e as leis de uso do solo, para aquiescer s novas
demandas imobilirias, sofrendo resistncia do Conselho Municipal das Cidades,
do qual Cuiab e Vrzea Grande fazem parte e so atuantes. O mapeamento,
logo exposto (figura 3), indispensvel compreenso do uso do solo em Vrzea
Grande, uma vez que mostra as formas de apropriao da terra urbanizada e indica
as concentraes de tipos de empreendimentos por regio.
Nesse contexto, a questo urbano-fundiria relevante em toda a RM do
Vale do Rio Cuiab, onde ocorreram os processos revelia da gesto urbana
adequada. Tem destacada atuao na articulao para dirimir conflitos desse
gnero o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Estado de Mato Grosso. O
primeiro, por meio da Procuradoria de Justia Especializada de Defesa Ambiental
e Ordem Urbanstica, promoveu, a partir da dcada de 2000, diversas aes de
acompanhamento da aplicao da poltica urbana e especificamente metropolitana,
fortalecendo a atuao da equipe tcnica constituda e auxiliando na conduo de
processos de gerenciamento urbano.

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Governana e Instrumentos de Gesto na Regio Metropolitana do Vale do Rio Cuiab:


planos diretores municipais e plano diretor participativo integrado metropolitano

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FIGURA 3

Vrzea Grande: tipos de parcelamento implementados no municpio (2013)


Distribuio espacial do
uso do solo em Vrzea Grande

Nmeros absolutos
por tipo de parcelamento

Loteamento
Residencial
COHAB
Outros

Fonte: Secretaria Municipal de Planejamento (SMP) da Prefeitura Municipal de Vrzea Grande.


Elaborao de Flavyane Rosa Borges e Jonas Ferreira dos Santos.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

Esses fatos comprovam a importncia que os Planos Diretores Municipais


tm no que se refere ao ordenamento territorial, e mais, fica demonstrada a
posio privilegiada que os gestores ocupam quando os assuntos so a aprovao
e o licenciamento dos empreendimentos a serem instalados. Os Planos Diretores
elaborados para Cuiab e Vrzea Grande, na campanha nacional do Ministrio
das Cidades em 2006, exprimem nas leituras das cidades diversos aspectos que
induzem percepo da realidade metropolitana, mas no servem para garantir
sua consecuo. deste fato que decorre a inexorabilidade da conduo integrada
de polticas pblicas, mas isso ainda no se concretizou a partir de uma gesto
intermunicipal ou metropolitana.
A elaborao do Plano Diretor Participativo Integrado da RM do Vale do Rio
Cuiab foi decidida em reunio de cmara setorial do extinto AGLURB, em 2007,
e definida sua elaborao por meio de convnio celebrado com o Ministrio das
Cidades. A conduo da ao foi feita pelos rgos do estado ligados ao planejamento
e ao desenvolvimento metropolitano, contriburam a Seplan, a Secretaria de Estado
das Cidades (SECID) e o Ncleo Especial de Apoio Campanha do Plano Diretor
Participativo em Mato Grosso.
O diagnstico leitura integrada das cidades foi elaborado a partir de debates
envolvendo agentes pblicos e civis em diversas oficinas temticas definidas pelos
prprios agentes. O convnio firmado com o Ministrio das Cidades possibilitou
a contratao de consultoria tcnica para elaborao do PDPI em conjunto com
a elaborao de dez Planos Diretores dos municpios do Entorno Metropolitano,
em abordagens microrregionais e regionais forosas s estratgias integradas.
A exigncia de abordagem regional consistiu em um dos requisitos para o Plano
de Trabalho firmado, com a obteno de diagnstico das FPICs para posterior
definio de estratgias de interveno, com estabelecimento de objetivos e metas
a serem alcanados.
Uma consequncia favorvel decorrente da mobilizao poltica em torno dos
Planos Diretores Municipais e Metropolitano, alm do destaque dado s percepes
e s estratgias de gesto do territrio, foi o levantamento do estado da arte do
planejamento municipal em Mato Grosso. Desde a vigncia do Estatuto da Cidade
(2001), a instrumentalizao da poltica municipal integra uma agenda positiva
dos poderes pblicos (e no somente das prefeituras e suas secretarias), mas a
partir do reconhecimento do fenmeno da metropolizao no estado, em 2008,
que foi despertado o interesse pelo planejamento e desenvolvimento urbano com
base em instrumentos legais.
Apenas Cuiab e Vrzea Grande tm Planos Diretores aprovados e vigentes, mas
a falta desse instrumento legal uma realidade vivenciada no s pelos municpios
menores da RM do Vale do Rio Cuiab, mas por aqueles do entorno tambm.

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planos diretores municipais e plano diretor participativo integrado metropolitano

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A reviso dos Planos Diretores de Cuiab e Vrzea Grande medida que se impe
para a modernizao da legislao urbanstica, inclusive seria produtivo que os
municpios aproveitassem a oportunidade para intercmbio de experincias de
pesquisa e planejamento urbano, de forma a aperfeioar seus instrumentos legais
e estrutura organizacional.
A rigor, as normativas municipais possuem aplicabilidade restrita aos
permetros urbanos e destinam-se diretamente aos agentes produtores do espao.
Todavia, a legislao urbanstica levada a efeito pelos municpios da aglomerao
urbana faz parte do que se entende como planejamento urbano com reflexos no
espao metropolitano mato-grossense. No estando concludo o PDPI, ou seja,
no dispondo do instrumento legal que estabelece as prioridades e estratgias
no mbito das FPICs, sem falar nas metas de cobertura e melhoria dos servios
pblicos, fica invivel o atendimento s demandas na RM do Vale do Rio Cuiab.
A expectativa que se tem a de que, uma vez aprovado o PDPI, a Agem
e o Codem da RM do Vale do Rio Cuiab consigam organizar as propostas
intermunicipais, definindo um Plano Plurianual (PPA) metropolitano, com
previso de aes e de recursos para investimentos. Isto um desafio, afinal, de
conhecimento que os Planos Diretores dos municpios mato-grossenses carecem de
efetividade, justamente porque no conseguem vincular princpios e/ou intenes
a uma carteira de projetos e porque no dispem de tcnicos para dar continuidade
ao planejamento. Neste caso, a constituio de equipe tcnica adequada agncia
metropolitana e a parceria com os municpios constituiro solues apropriadas
ao fortalecimento do pacto federativo e ao enfrentamento das questes.
A pesquisa Rede de Avaliao e Capacitao para Implementao de Planos
Diretores Participativos, realizada entre 2007 e 2009, foi conduzida pela Secretaria
Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades em parceria com o
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal
do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ). Seu objetivo foi estruturar um roteiro de
avaliao do contedo de diversos Planos Diretores em cada estado da Federao.
Para isto, o projeto investigou a aplicabilidade das ferramentas do Estatuto da
Cidade, a articulao entre as polticas setoriais expressas nos Planos Diretores
elaborados, assim como a sua implementao nos municpios, auferindo eficcia
e eficincia.
As anlises dos planos elaborados dos municpios de Cuiab e Vrzea Grande
indicaram, entre outros aspectos, a distncia entre o planejamento e a gesto,
pois poucos deles esto sendo efetivamente implantados. Ainda evidenciaram
a necessidade de se fortalecer e capacitar o controle social para atuao junto
aos gestores pblicos, municipais e estaduais, de modo a garantir que os planos
expressem de fato os desejos da sociedade, assim como contemplem as populaes

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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tradicionais (ribeirinhos, quilombolas e indgenas). Da mesma forma, expressaram,


em um estado com trs biomas, a desarticulao entre a poltica urbana e a ambiental.
Destarte, h muito a aprender e a aplicar nesta etapa de elaborao dos Planos
Diretores Municipais e do Plano Diretor Metropolitano para que se possa investir
no planejamento integrado, colhendo os resultados esperados.
A poltica estadual pretende subsidiar tcnica e administrativamente a estrutura
orgnica bsica de gesto metropolitana. O objetivo envolve, necessariamente, a
concluso de todos os Planos Diretores Municipais da RM do Vale do Rio Cuiab
e do entorno e do PDPI, a composio da equipe tcnica da Agem dentro do
sistema estruturado e a consequente institucionalizao dos arranjos de gesto.
Neste sentido, o programa governamental Desenvolvimento da Regio Metropolitana
do Vale do Rio Cuiab, previsto no PPA 2012-2015, a cargo inicialmente da
Secretaria de Estado das Cidades, desempenha um papel importante, ao passo
que organiza as aes necessrias e declina sobre a origem dos recursos para a
concretizao das metas estabelecidas. Com a criao da Agem do Vale do Rio
Cuiab, estas polticas metropolitanas se vincularam autarquia especial.
O PPA referente ao perodo 2012-2015 estabeleceu aes, sob a conduo
da Secretaria de Estado das Cidades, voltadas poltica metropolitana, inseridas
no programa Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Vale do Rio Cuiab.
Cumpre realarem os projetos e atividades relacionados na tabela 1.
TABELA 1

Aes voltadas poltica metropolitana no estado de Mato Grosso


Projeto

Finalidade

Investimento
(R$)

1. Apoio implementao dos Planos Diretores


Municipais e dos Planos Setoriais

Elaborao dos Planos Diretores dos municpios do Entorno,


em abordagem regionalizada com os municpios da RM do
Vale do Rio Cuiab.

2. Apoio atuao das Cmaras Setoriais da


RM do Vale do Rio Cuiab

Elaborao do PDPI

700.000,00

3. Implantao e operacionalizao da estrutura


metropolitana

Criao e fortalecimento da estrutura gerencial metropolitana, dos rgos de gesto metropolitana

800.000,00

4. Capacitao de atores municipais da RM do


Vale do Rio Cuiab

Formao, qualificao e capacitao de gestores, tcnicos


e cidados

300.000,00

5. Implementao do
Sistema de Informaes Georreferenciadas
(SIIGEO)

Criao e funcionamento do SIIGEO para a RM do Vale do Rio


Cuiab e Entorno

1.326.000,00

1.500.000,00

Fonte: Mato Grosso (2011).


Elaborao dos autores.

Para o oramento de 2014, os projetos de 1 a 4 foram inseridos no programa


criado para a Agem. Fato que a escolha de Cuiab como uma das cidades-sede
da Copa do Mundo de 2014 contribuiu para a nova fase de planejamento setorial

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Governana e Instrumentos de Gesto na Regio Metropolitana do Vale do Rio Cuiab:


planos diretores municipais e plano diretor participativo integrado metropolitano

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com vistas s perspectivas intermunicipal e metropolitana. O programa Copa


Verde, a cargo da Secretaria Extraordinria da Copa do Mundo (Secopa), assumiu
o compromisso social de realizar o megaevento esportivo na capital e colaborar
com o desenvolvimento sustentvel do estado de Mato Grosso. Por conseguinte, as
aes coordenadas pela Secopa recebem os maiores volumes de recursos (tabela 2).
TABELA 2

Aes voltadas realizao da Copa do Mundo de Futebol de 2014


Projeto/finalidade

Investimento (R$)

Estruturar a Arena Multiuso

213.380.359,02

Estruturar a rea de entorno da Arena Multiuso

137.481.205,95

Estruturar os centros de treinamento

63.073.151,60

Estruturar os centros de diverso para a Copa do Mundo

20.000.000,00

Ampliao da mobilidade e acessibilidade urbanas na RM do Vale do Rio Cuiab

6.000.000,00

Melhoria da infraestrutura na RM

6.255.512,29

Fonte: Mato Grosso (2011).


Elaborao dos autores.

Igualmente voltados ao megaevento, foram previstos, para aplicao nas


aes de turismo, sob coordenao da Secretaria de Estado para Desenvolvimento
do Turismo (Sedtur), obras e projetos do Programa Prodetur para melhoria da
infraestrutura urbana. Dentre os projetos, tem-se a urbanizao de praas e parques,
assim como a construo de centros de apoio ao turismo, de um museu, de um
memorial e de pontes, com recursos disponveis da ordem de R$ 68 milhes,
nos municpios de Pocon, Vrzea Grande, Cuiab, Nobres e Chapada dos
Guimares. Na rea de saneamento foi previsto o investimento de R$ 27 milhes
em abastecimento de gua, rede de esgotos e tratamento de resduos slidos em
Nobres e Chapada dos Guimares. Estes recursos so provenientes de financiamento
do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
Sem embargo, a modernizao do territrio metropolitano e a adaptao das
FPICs s demandas sociais, cada vez mais complexas e plurais, foram tratadas no
bojo de investimentos pblicos e privados concentrados no setor de transporte e
mobilidade urbana, sem passar pelo crivo do Cam, criado, mas no implementado.
Alis, em 2008, o estado de Mato Grosso instituiu o Conselho Estadual das Cidades
(CEC-MT), com representao similar do Conselho Nacional das Cidades, que
acompanha desde ento a aplicao da poltica urbana no estado, mas desconhece a
questo metropolitana, atuando eventualmente na apreciao das etapas do PDPI,
no que dever ser substitudo pelo Codem do Vale do Rio Cuiab.
Esse rgo de acompanhamento social foi criado por meio da LC no 499/2013
e conta com trs representantes do poder pblico estadual; seis representantes do

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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poder pblico municipal; e nove representantes de entidades da sociedade civil


organizada, atuantes nas FPICs. Pode-se analisar em detalhes a composio do
conselho no quadro 1.
QUADRO 1

Composio do Codem do Vale do Rio Cuiab


N

Representantes/vinculao

Representantes do estado

SECID

Agem

Seplan

Representantes dos municpios

Prefeituras dos municpios da RM do Vale do Rio Cuiab (titulares)

Cmaras dos municpios da RM do Vale do Rio Cuiab (titulares) e dois suplentes1

Entidades da sociedade civil organizada


Fonte: Mato Grosso (2013).
Elaborao dos autores.
Nota: 1 Atuam em forma de rodzio, alternando-se a cada dois anos.

Os municpios do Entorno Metropolitano sero convidados a participar das


reunies do conselho, com direito a voz e a voto, mediante solicitao formal do
presidente do Codem do Vale do Rio Cuiab, sempre que estiverem em pauta
assuntos e deliberaes envolvendo seus respectivos interesses. Estes convidados
faro a indicao de um representante da prefeitura e de um representante da
Cmara Municipal. O Codem dever se reunir ordinariamente a cada trimestre.
Atualmente, a participao da sociedade nos rumos da poltica territorial
metropolitana pode at ser apreciada em audincias pblicas realizadas eventualmente,
porm, o controle social no exercido conforme mecanismos formais, nem em
espaos pblicos concebidos para tal fim, como as cmaras temticas, restando ao
Codem assumir esta atribuio.
6 CONSIDERAES FINAIS

Em que pese o marco regulatrio jurdico para a questo urbana Estatuto da


Cidade, Lei no 10.257/2001 (Brasil, 2001) e a diversidade das leis urbansticas
municipais, a poltica urbana no tem acompanhado satisfatoriamente as mudanas
socioespaciais. As cidades carecem de planejamento e gesto eficientes, por
conseguinte, ficam prejudicadas as suas funes oferecer moradia digna para
seus habitantes, possibilitar a produo racional do espao urbano pelos agentes
imobilirios, proporcionar deslocamento rpido e acessvel para os usurios do
transporte pblico, ofertar atividades culturais e servios de lazer e de entretenimento
para a populao residente e migrante.

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Governana e Instrumentos de Gesto na Regio Metropolitana do Vale do Rio Cuiab:


planos diretores municipais e plano diretor participativo integrado metropolitano

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As metrpoles, ainda sem instrumento jurdico basilar de regulao, haja vista


o Estatuto da Metrpole (Projeto de Lei no 3.460/2004) se encontrar em discusso
no Legislativo Federal, passam por semelhante crise poltico-administrativa, agravada
pelo desconhecimento ou desinteresse dos governantes, gestores e cidados de
compreender a metropolizao em seus ntimos aspectos (histricos e geogrficos).
Em Mato Grosso, a dinmica urbano-regional vincula-se ao comportamento
da economia, ou melhor, ao desempenho do setor primrio estadual e ao papel
que os municpios metropolitanos exercem na rede urbana nacional. Este fator
determinante para a implementao e execuo de poltica voltada consolidao
das FPICs.
Os fluxos sociais, econmicos e culturais, no mbito da RM do Vale do Rio
Cuiab, demonstram os vnculos de dependncia e complementaridade entre os
municpios, indicando o melhor caminho a ser seguido da gesto integrada do
territrio. Porm, a constituio recente da RM do Vale do Rio Cuiab (2009) e a
criao retardatria da estrutura orgnica bsica de gesto (2013) denotam a fase
incipiente da poltica metropolitana mato-grossense. Desta maneira, no h que
se falar em articulao das polticas pblicas referentes ao uso do solo. Todavia, a
administrao dos interesses imobilirios e particulares est sob o crivo dos rgos
municipais de gesto e planejamento urbano, influenciada pelas distintas capacidades
tcnicas e gerenciais das secretariais municipais.
To importante quanto o sistema poltico e operacional de gesto metropolitana
o diploma legal de ordenamento territorial metropolitano, o PDPI, a ser submetido
a novas discusses polticas e comunitrias. A expectativa de que a retomada do
projeto regional proporcione a abertura dos canais de dilogo, o intercmbio de
experincia e de conhecimentos entre as municipalidades, a definio de objetivos
e projetos comuns, ou seja, a elaborao e a reviso de Planos Diretores Municipais
e do Plano Metropolitano.
REFERNCIAS

BARROSO, Joo Carlos. Mato Grosso: do sonho utopia da terra. Cuiab:


Editora da UFMT; Carlini&Caniato Editorial, 2008.
BRASIL. Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os artigos 182 e
183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d
outras providncias. DOU, 11 de julho de 2001.
CORREA, Roberto Lobato. O espao metropolitano e sua dinmica. Anurio do
instituto de geocincias, v. 17, p. 24-29, 1994.

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11/7/2014 9:07:37 AM

290

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

CUIAB. Lei Complementar n o 3, de 24 de dezembro de 1992. Plano


Diretor de Desenvolvimento Urbano de Cuiab. Dispe sobre o Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano de Cuiab e d outras providncias. Atualizado em 2005.
______. Lei Complementar no 150, de 29 de janeiro de 2007. Dispe sobre o
Plano Diretor de Desenvolvimento Estratgico de Cuiab e d outras providncias.
Publicado na Gazeta Municipal em 2 de fevereiro de 2007.
______. Perfil socioeconmico de Cuiab. Cuiab: PMC/IPDU/DPI, 2010.
______. Lei Complementar no 231, de 26 de maio de 2011. Dispe sobre o
uso, a ocupao e a urbanizao do solo urbano no municpio de Cuiab. Gazeta
Municipal no 1.059/2011. Alterada pelas LCs nos 249 e 256, ambas de 2011.
FREIRE, Jlio de Lamnica. Cuiab, nosso bem coletivo. Cuiab: Editora da
UFMT, 1992.
GARCIA, Silvia Maria Nicoletti Pillon. Os Planos Diretores e o planejamento
urbano no aglomerado urbano Cuiab/Vrzea Grande. Dissertao (Mestrado)
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo, So
Paulo, 2010.
IPPUR INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO E
REGIONAL/UFRJ. Rede de avaliao e capacitao para implementao dos
planos diretores participativos. Pesquisa nacional de programas urbanos das
Cidades. Braslia: Ministrio das Cidades, 2009.
MATO GROSSO. Lei Complementar no 83/2001. Dispe sobre o Aglomerado
Urbano Cuiab/Vrzea Grande e adota outras providncias. 2001.
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______. Regio Metropolitana do Vale do Rio Cuiab. Plano Diretor Participativo
Integrado PDPI RMVRC. Produo tcnica de Vertrag. Cuiab: Governo do
Estado de Mato Grosso/Secretaria de Estado das Cidades, 2012.
______. Lei Complementar no 499, de 22 de julho de 2013. Dispe sobre o
Sistema de Gesto da Regio Metropolitana do Vale do Rio Cuiab, criao do
Conselho Deliberativo Metropolitano da Regio do Vale do Rio Cuiab Codem/
VRC, a criao da agncia de desenvolvimento da Regio Metropolitana do Vale do
Rio Cuiab FDM/VRC, e d outras providncias. D.O.U., 22 de julho de 2013.
MONTEIRO, Ubaldo. Vrzea Grande: passado e presente confrontos. Cuiab:
Policromos, 1987.
RIVERA, Mrcia S. Pereira. Cuiab: um n na rede. Cuiab: Editora da UFMT, 2012.

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Governana e Instrumentos de Gesto na Regio Metropolitana do Vale do Rio Cuiab:


planos diretores municipais e plano diretor participativo integrado metropolitano

291

ROMANCINI, Snia Regina. Cuiab: paisagens e espaos da memria. 1. ed.


Cuiab: Cathedral Publicaes, 2005.
SOUZA-HIGA, Tereza Cristina Cardoso de; ROMANCINI, Snia Regina;
NUNES, Maria Aparecida. Mato Grosso: dinmica urbano-regional do Estado.
In: PEREIRA, Rafael Henrique Moraes; FURTADO, Bernardo Alves. Dinmica
urbano-regional: rede urbana e suas interfaces. Braslia: Ipea, 2011.
VRZEA GRANDE. Lei no 1.266/1992. Plano Diretor de Desenvolvimento de
Vrzea Grande. 1992.
______. Lei no 3.112/2007. Institui o Plano Diretor do Municpio de Vrzea
Grande. 2007.
______. Lei Complementar no 3.319/2009. 2009.
______. Lei Complementar no 3.597/2011. Dispe sobre a criao da Secretaria
Municipal de Infraestrutura, revoga a Lei no 3.450/2010 e d outras providncias.
2011.
VILARINHO NETO, Cornlio S. A metropolizao regional, formao e
consolidao da rede urbana de Mato Grosso. Cuiab: Editora da UFMT, 2009.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR

CHILETTO, Rita de Cssia Oliveira. O estatuto da cidade como instrumento de


interveno urbana no aglomerado urbano Cuiab/Vrzea Grande. In: ROMANCINI,
Snia Regina (Org.). Novas territorialidades nas cidades mato-grossenses.
Cuiab: Editora da UFMT, 2009.
CHILETTO, Rita de Cssia Oliveira; LIMA, Diogo Marcelo Delben Ferreira de;
BORGES, Flavyane Rosa. Governana na regio metropolitana no Vale do Rio
Cuiab: funcionamento dos arranjos de gesto e o desenvolvimento das funes
pblicas de interesse comum transporte e mobilidade urbana. In: COSTA, Marco
Aurlio; TSUKUMO, Isadora Tami Lemos. 40 anos de regies metropolitanas
no Brasil. Braslia: Ipea, 2013.

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CAPTULO 12

INVESTIMENTOS EM MOBILIDADE NA REGIO


METROPOLITANA DE SALVADOR E A CONSTRUO
DE UMA GOVERNANA METROPOLITANA
Aline Schindler1
Mrcia Baggi2
Maria das Graas Torreo Ferreira3
Rafael Camaratta4

1 INTRODUO

Este captulo lana um olhar sobre os recentes investimentos em mobilidade na


Regio Metropolitana de Salvador (RM de Salvador) na perspectiva da construo
de uma governana metropolitana para a Funo Pblica de Interesse Comum
(FPIC) de transportes.
A combinao da intensificao do processo de urbanizao com a precariedade
do transporte pblico coletivo, ineficiente para o atendimento com qualidade das
necessidades da populao, e as polticas econmicas de estmulo aquisio do
automvel individual tm contribudo para o agravamento da mobilidade urbana.
Em decorrncia, percebem-se grandes congestionamentos, poluio atmosfrica,
aumento do nmero de acidentes de trnsito, que impactam negativamente a
mobilidade urbana e a qualidade de vida nas cidades.
Esse contexto coloca a busca por alternativas de gesto que otimizem a
mobilidade, principalmente nos grandes e mdios centros urbanos, entre as
prioridades das polticas pblicas. Uma referncia a Poltica Nacional de
Mobilidade Urbana (Lei no 12.587, de 3 de janeiro de 2012),5 com foco no conceito
de mobilidade sustentvel, visando melhoria das condies de vida e ambientais
nas cidades e valorizao do transporte pblico coletivo e do no motorizado.

1. Urbanista e mestre em engenharia ambiental urbana. Pesquisadora do projeto Governana Metropolitana no Brasil
do Ipea na Bahia.
2. Urbanista e engenheira ambiental. Pesquisadora no projeto Governana Metropolitana no Brasil do Ipea na Bahia.
3. Arquiteta e urbanista. Diretora de Planejamento Territorial da Secretaria de Desenvolvimento Urbano (Sedur) e
coordenadora estadual do projeto Governana Metropolitana no Brasil do Ipea na Bahia.
4. Socilogo e pesquisador no projeto Governana Metropolitana no Brasil do Ipea na Bahia.
5. A esse respeito, ver Brasil (2012).

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

294

A poltica de mobilidade urbana tem por objetivo a integrao entre os diferentes


modos de transporte e a melhoria da acessibilidade e mobilidade das pessoas e cargas
no territrio do municpio. Esta poltica um importante marco que estabelece os
elementos norteadores da gesto do transporte urbano, os princpios e as diretrizes.
So definidos como princpios: desenvolvimento sustentvel, acessibilidade universal e
equidade no acesso dos cidados ao transporte pblico coletivo e com justa distribuio
dos benefcios e nus do uso do espao pblico; e eficincia, eficcia e efetividade na
circulao urbana, garantindo a segurana nos deslocamentos das pessoas, a gesto
democrtica e o controle social. So definidas como diretrizes: priorizao de projetos
de transportes estruturadores do territrio e indutores do desenvolvimento urbano
integrado; e prioridade dos servios de transporte pblico coletivo e dos modos de
transportes no motorizados sobre os motorizados.
A RM de Salvador, atualmente composta por treze municpios (mapa 1),
totalizando segundo o Censo Demogrfico de 2010 do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE) 3.573.973 habitantes, configura a terceira RM
mais populosa do Nordeste e a stima do Brasil.
MAPA 1

Expanso territorial da RM de Salvador

Legenda
Sistema rodovirio
Demais municpios
Lei Complementar Federal 14/1973
Lei Complementar Estadual 30/2008
Lei Complementar Estadual 32/2009

Elaborao dos autores.


Obs.: 1. Dias Dvila foi emancipado de Camaari em 1985.
2. Madre de Deus foi emancipado de Salvador em 1990.

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Investimentos em Mobilidade na Regio Metropolitana de Salvadore a Construo


de uma Governana Metropolitana

295

Sua metrpole, Salvador, a terceira entre as capitais mais populosas do pas,


cuja rede de influncia estende-se sobre cidades de outros estados como Sergipe,
Pernambuco e Alagoas. No mbito do estado, a RM de Salvador responde por 45%
do produto interno bruto (PIB) estadual, e Salvador concentra aproximadamente
75% da populao e 49% do PIB da regio (IBGE, 2012). Isto repercute na
concentrao de bens, servios e mercadorias e na atrao de significativos fluxos,
configurando a complexidade da mobilidade na regio. Apesar da maior parte da
populao da RM de Salvador estar concentrada em Salvador, na ltima dcada,
as maiores taxas de crescimento populacional foram registradas pelos municpios
perifricos metrpole (mapa 2).
MAPA 2

Crescimento populacional da RM de Salvador

Legenda
Sistema rodovirio
Taxa de crescimento
populacional 2000-2010
(1)
0,53
(1)
0,8
(1)
0,9
(2)
0,91
(1)
2,12
(1)
2,29
(2)
2,35
(1)
2,36
(1)
3,71
(2)
3,74
(1)
3,89
(1)
4,15
9,99999999
(404)
Demais municpios
Fonte: Censo Demogrfico de 2010/IBGE.

Paradoxalmente, nas ltimas trs dcadas, no houve investimentos


significativos na qualificao do transporte pblico da RM de Salvador, e o
planejamento e a gesto metropolitana sofreram descontinuidade. Evidenciou-se,
assim, a falta de estudos, planos e aporte de recursos que acompanhassem a expanso
populacional e territorial, bem como o significativo volume de investimentos, em
diversos setores, aportados nesta RM.

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 295

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296

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

Em meio s transformaes institucionais promovidas a partir da Constituio


Federal de 1988 (CF/1988), que eleva os municpios condio de entes federados
e define sua competncia para o planejamento urbano, as RMs e, em especial,
a RM de Salvador no avanaram na promoo da articulao intermunicipal e de
uma efetiva gesto do transporte pblico em escala metropolitana. Os municpios
apresentam nveis diferenciados quanto estrutura administrativa, em sua maioria
despreparada para o planejamento e a gesto do transporte municipal ou regional.
Concomitantemente, o adensamento urbano e a intensificao das relaes de
comrcio e trabalho entre os municpios da RM de Salvador agravam a condio do
transporte. Esta piora caracteriza-se como um grande entrave ao desenvolvimento
sustentvel da regio e como um fator relevante na reduo da qualidade de vida
da populao, tornando inadiveis o planejamento e a estruturao da gesto
metropolitana do setor.
A proposta de um moderno sistema de gesto buscando um Estado mais
eficiente e eficaz, pautado na consolidao de uma boa governana, destacou-se no
Brasil na ltima dcada, com a releitura dos instrumentos de governana pblica
e do papel do governo na sociedade.
Busca-se, neste captulo, identificar as transformaes em curso no mbito
da mobilidade urbana da RM de Salvador, assim como as lacunas existentes entre
os avanos propostos para a gesto do transporte na regio e as possibilidades de
construo de um modelo de governana para a mobilidade urbana na RM de Salvador.
Para anlise, elegeram-se os principais investimentos em curso na RM de
Salvador e os recentes instrumentos de articulao interfederativa firmados:
i) Convnio de cooperao; ii) Contrato de programa celebrado entre o governo do
estado e as prefeituras de Salvador e Lauro de Freitas; e iii) Contrato de concesso
do sistema metrovirio entre Salvador e Lauro de Freitas. Adotou-se o conceito
de governana baseado na participao de vrios segmentos pblicos e societais,
na cooperao e consensos para diminuir conflitos e tenses e formular polticas
pblicas equilibradas e sustentveis.
Neste captulo, aborda-se, em linhas gerais, o processo recente de urbanizao
da RM de Salvador e suas implicaes na mobilidade urbana. Na segunda seo,
aps esta introduo, estudam-se as condies atuais da mobilidade desta RM.
Os grandes projetos e investimentos de mobilidade na regio nos ltimos anos
constam da terceira seo. A forma como vem sendo realizada a governana do
sistema de transporte metropolitano de Salvador o tema da quarta seo. Finaliza-se
com a avaliao, na quinta seo, dos avanos e perspectivas para a construo de
uma governana metropolitana capaz de promover eficincia a esta funo.

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Investimentos em Mobilidade na Regio Metropolitana de Salvadore a Construo


de uma Governana Metropolitana

297

2 A MOBILIDADE NA RM DE SALVADOR

Os grandes investimentos em infraestrutura de mobilidade urbana datam da


dcada de 1970, com a abertura das avenidas de vale eixos estruturadores da
circulao em Salvador concebidas no Plano da Cidade, elaborado em 1948 pelo
Escritrio do Plano de Urbanismo da Cidade do Salvador (EPUCS). Este plano tem
maior foco na estrutura viria que no transporte, apesar de tratar das circulaes
verticais, por ascensores, que foram abandonadas em estudos posteriores, sendo
contempladas apenas no Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU) de
Salvador, em 2004.
A partir dos anos 1970, foram elaborados estudos e planos de carter
metropolitano, entre os quais, o Estudo de Uso do Solo e Transportes (EUST)
para a RM de Salvador, entre 1975 e 1977, elaborado pela Companhia de
Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (Conder) e pela Empresa Brasileira
de Planejamento de Transportes (GEIPOT). Este estudo definiu a estratgia de
desenvolvimento regional, de uso do solo e de transporte para a RM de Salvador,
identificando os Eixos Estruturantes de Trfego do Sistema Integrado de Transporte
Metropolitano (SITM) adotados atualmente. Deste estudo originaram-se vrios
projetos de transporte de massa, centrados em Salvador, com nfase em projetos
sobre trilhos como o Bonde Moderno e o metr de Salvador que foram iniciados
e interrompidos.
A Conder, empresa responsvel pelo planejamento e pela gesto da RM de
Salvador, desde a sua instituio, em 1973, foi pautada em um modelo tcnico
centralizador. No entanto, a partir da CF/1988, que estabelece o novo pacto
federativo e os princpios democrticos, foi sendo desarticulada, transformando-se
em empresa executora de obras com abrangncia estadual. Desde ento, no foram
elaborados planos ou estudos de carter metropolitano, o governo do estado e
municpios realizou apenas projetos setoriais, especialmente na rea de saneamento
e habitao, sem integrao regional ou setorial.
O servio de transporte na RM de Salvador no est de acordo com os requisitos
de mobilidade urbana sustentvel, considerando-se o nvel de informalidade, as
deficincias da integrao modal e tarifria e dos instrumentos de controle social.
O transporte metropolitano prestado, principalmente, pelo governo do estado
no mbito do transporte intermunicipal, contemplando o deslocamento entre
Salvador e demais municpios da regio e de forma limitada por alguns municpios.
A mobilidade na RM de Salvador formada por sistemas independentes
compostos por diferentes modais, em situaes institucionais desiguais, no
dispondo de instrumento que integre as funes e a comunicao entre os meios.
A falta de integrao dos municpios e os nveis diferenciados de organizao
institucional, de informao e capacitao tcnica implicam a ausncia de grandes

Livro_Projeto_Governancia_Vol_3.indb 297

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298

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

projetos regionais e incluem-se entre as principais dificuldades para o planejamento


e gesto integrados do transporte metropolitano.
O atual transporte pblico intermunicipal compreende o Subsistema de
Transporte Rodovirio Metropolitano de Passageiros e o transporte hidrovirio.
Estes so regulados, sob regimes diversos, pela Agncia Estadual de Regulao de
Servios Pblicos de Energia, Transportes e Comunicaes da Bahia (Agerba),
autarquia da estrutura do governo estadual. Alm do sistema ferrovirio, o Trem
do Subrbio passou a integrar a gesto estadual a partir de 2013.
O Subsistema de Transporte Rodovirio Metropolitano de Passageiros
foi estabelecido pela Lei Estadual no 11.378, de 18 de fevereiro de 2009, que
autoriza a outorga do servio iniciativa privada mediante concesso e permisso.
O governo do estado, por meio da Agerba, regula o preo e a integrao tarifria
o Vale Transporte Metropolitano e o Passe Estudantil envolvendo seis empresas
relacionadas Associao Baiana de Transportes Metropolitanos (Metropasse).
Esse subsistema integra dez municpios da regio, exceo de Vera Cruz e
Itaparica, situados na ilha de Itaparica e em Pojuca, includo recentemente na RM. Em
Salvador, as linhas metropolitanas partem dos principais terminais urbanos, como:
Estao da Lapa; Terminal da Frana; Largo da Calada; Estao de Transbordo
da Rodoviria e Terminal Intermunicipal de Itapu. Transitam em Salvador,
principalmente, por quatro corredores de transporte: BR-324; Avenida Otvio
Mangabeira (Orla Martima); Avenida Luiz Viana Filho (Paralela); e Avenida
Suburbana. Contudo, a circulao das linhas metropolitanas no territrio de
Salvador, at ento, no tem sido pacfica com a Prefeitura Municipal de Salvador
(PMS), que entende haver disputa de passageiros com o sistema local.
Fora do municpio de Salvador, so utilizadas, basicamente, rodovias federais,
as BRs 324 e 110, e rodovias estaduais, as BAs 009 (Estrada do Coco/Linha Verde),
093, 512, 523, 525, 526, 528, 531 e 535. No municpio de Camaari, a principal
via utilizada a Avenida Radial e no municpio de Lauro de Freitas, a Avenida
Luiz Tarqunio (Filgueiras, 2010).
O transporte hidrovirio constitudo pelo Sistema Ferry-Boat, que articula
diretamente a ilha de Itaparica a Salvador e pelas barcas que do acesso s ilhas da
Baa de Todos os Santos (BTS), partindo de Salvador e Madre de Deus.
Esse sistema, principal meio de transporte hidrovirio, opera a travessia So
Joaquim-Bom Despacho com uma frota de seis ferry-boats, e atende a uma
demanda anual de 4,5 milhes de passageiros, chegando a oferecer 2.400 horrios/ms
no perodo de alta estao (Bahia, 2009). Entretanto, tem enfrentado srios
problemas de gesto, que prejudicam a qualidade e eficincia do servio, gerando
impactos negativos sobre a dinmica urbana dos municpios de Itaparica e Vera

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Investimentos em Mobilidade na Regio Metropolitana de Salvadore a Construo


de uma Governana Metropolitana

299

Cruz. Aps a interveno do governo do estado, a concesso foi, provisoriamente,


transferida para a Empresa Internacional Martima Ltda., em 2013, at a efetivao
de nova licitao.
As barcas que fazem as travessias entre municpios e localidades da BTS so
fundamentais para o deslocamento de pessoas e cargas das ilhas da Baa e para o
turismo e lazer regionais. No entanto, a informalidade tambm se faz presente no
transporte martimo, sendo a fiscalizao empreendida pela Capitania dos Portos
o nico controle para grande parte dos trajetos por barcas. A Agerba regula, no mbito
da RM de Salvador, as travessias por barcas ou por ferry-boat para Mar Grande,
em Vera Cruz, partindo do Terminal Nutico Turstico de Salvador, realizadas
por duas empresas sob regime de concesso. Duas novas linhas, responsveis pela
travessia para Madre de Deus e Itaparica com extenso at Salinas das Margaridas,
encontram-se em processo de licitao. Outros trajetos so realizados para diversas
localidades, por exemplo, Ilhus, sem horrios e preos normatizados.
O transporte na RM de Salvador est pautado em poucos modos de transporte
de massa, tendo como principal meio formal o nibus urbano e como transportes
alternativos os nibus fretados, txis e vans. A ausncia de uma gesto e um
planejamento integrados tem levado a solues nem sempre subordinadas
regulao pblica, a exemplo do transporte fretado de passageiros dos polos
petroqumicos e industriais, sob a responsabilidade direta das empresas ali instaladas
e das cooperativas e associaes de vans e mototxis que trabalham nas lacunas
deixadas pelo poder pblico.
O transporte areo que atende a esta RM tem como principal equipamento o
Aeroporto Internacional Luiz Eduardo Magalhes, localizado em Salvador, no limite
com Lauro de Freitas. Tem abrangncia nacional e subordina-se Empresa Brasileira
de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero), rgo do Ministrio dos Transportes, o
qual responde por mais de 30% da movimentao de passageiros do Nordeste.
O planejamento e a gesto da mobilidade urbana no mbito dos municpios
da RM de Salvador so bastante irregulares. A maioria destes municpios no tem
um sistema de transporte coletivo organizado, utiliza-se do sistema de transporte
rodovirio e intermunicipal, regulados pela Agerba. Somente Salvador, Camaari,
Lauro de Freitas, Simes Filho e Mata de So Joo tm um sistema de transporte
coletivo intramunicipal formalizado.
Para suprir a falta de transporte pblico intramunicipal, cooperativas e
associaes de transporte prestam o servio utilizando-se de vans, topics, micro-nibus,
txi e mototxi. Em alguns municpios, o servio prestado independentemente de
regulao pela administrao municipal, e o transporte escolar tambm utilizado
como transporte intraurbano.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

300

A gesto de transporte urbano municipal por nibus de Salvador h dcadas


acumula irregularidades, como contratos de concesso vencidos e pendncias jurdicas
entre o sindicato das empresas de transportes e o municpio, que implicam baixo
nvel de qualidade do servio. So caractersticas deste servio a falta de equilbrio
na distribuio das linhas, os altos custos pblicos e o evidente desmantelamento
do sistema de transporte municipal, limitando-se a parcos avanos de gesto.
A ineficincia do sistema de transporte urbano de Salvador e da RM de Salvador
acarreta a perda de passageiros do Sistema de Transporte Coletivo por nibus (STCO)
e a migrao de usurios para o transporte motorizado individual, resultando em um
trnsito cada vez mais congestionado. Salvador, entre 1995 e 2013, viu seu ndice
de Passageiros Transportados por Quilmetros (IPK) cair de 2,42% em 1995 para
1,54% em 2013 (queda de 36,40%) (Salvador, 2013). Como reflexo o valor da
tarifa, em catorze anos, subiu 150% enquanto a inflao acumulada do perodo
foi de aproximadamente 109%, demonstrando a ineficincia e o elevado custo do
sistema, o que contribui para a segregao socioespacial (Pereira e Oliveira, 2013).
A histrica falta de incentivo aos modais no motorizados concorreu para
o sucateamento de equipamentos pblicos como os ascensores de Salvador, dos
quais apenas dois encontram-se em funcionamento, o Elevador Lacerda e o Plano
Inclinado Gonalves. O Trem do Subrbio, com extenso de 13,5 km, funciona
precariamente transportando cerca de 16.700 passageiros por dia.
Salvador, na condio de metrpole, concentra a maior parcela dos fluxos de
integrao metropolitana para trabalho, estudo e lazer. A falta de regulao e controle
dos transportes que transitam no municpio gera impactos sobre as estruturas locais
(estaes rodovirias, pontos de nibus, vias etc.) e sobre a circulao urbana,
tornando mais evidente a necessidade de uma gesto metropolitana.
Nos demais municpios da RM de Salvador, nove entre os treze j dispem de
estruturas administrativas para a gesto municipal de transporte e trnsito. Contudo, a
falta de regulamentao generalizada, sendo o mototxi o modal mais regulamentado.
As instncias de controle social limitam-se a dois conselhos especficos de transporte
e mobilidade e trs conselhos que tratam desta temtica, entre outras.
3 INVESTIMENTOS E TENDNCIAS DE EXPANSO DA RM DE SALVADOR

Nos ltimos anos, a RM de Salvador vem passando por um processo de reestruturao


espacial, com ocupao e integrao de novos espaos pela malha urbana.
Os empreendimentos de grande porte proporcionam importantes
transformaes na dinmica urbana e geram impacto sobre todas as funes pblicas
de interesse comum. Na RM de Salvador, estes empreendimentos, referentes de
modo geral ao setor industrial, envolvem cerca de R$ 25 bilhes e localizam-se,

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Investimentos em Mobilidade na Regio Metropolitana de Salvadore a Construo


de uma Governana Metropolitana

301

principalmente, nos municpios de Salvador, Camaari e Candeias, que possuem


significativa demanda por servios de saneamento (Franco, Baggi e Ferreira, 2013).
Os empreendimentos e programas habitacionais tambm tm contribudo para o
espraiamento da ocupao do territrio metropolitano, aproximando as malhas urbanas
dos municpios e estendendo o tecido urbano. Isto gera vazios com reflexo no aumento
e transformaes significativas dos fluxos urbanos na RM de Salvador (mapa 3). Por
um lado, empreendimentos comerciais de grande porte e condomnios urbansticos
isolados, de renda mais alta, tm se constitudo em novas frentes de urbanizao. Por
outro, os empreendimentos decorrentes dos programas federais para a habitao popular
e de interesse social localizados, em funo do valor da terra, nas periferias das cidades
desprovidas de servios bsicos ampliam a demanda por transporte.
MAPA 3

Espacializao dos empreendimentos do MCMV na RM de Salvador (2013)


Distribuio do MCMV 1 e 2 na RMS

Empreendimentos MCMV 1
Empreendimentos MCMV 2
Limites municipais
Datun: SAD 69, Geogrfica
Outubro/2013

1:1.000.000

Fonte: Caixa Econmica Federal (CAIXA), 2012.

O programa federal Minha Casa Minha Vida (MCMV) proporcionou a


construo de 38.3696 unidades habitacionais (UH) na RM de Salvador, sendo
a maior parte destas em Salvador (33%), seguida de Camaari (18%) e Lauro de
Freitas (17%), com menor incidncia medida que se afastam de Salvador. No
se observa a ocorrncia destas nos municpios de Madre de Deus, Vera Cruz e
Itaparica (tabela 1).
6. Dados da Superintendncia de Habitao (SH) da Sedur do estado da Bahia referentes ao ano de 2013.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

302

TABELA 1

Unidades habitacionais do programa MCMV na RM de Salvador (2013)


Municpios

Localidades/loteamentos

Unidades habitacionais
Previstas

Concludas

Salvador

33

13.059

4.948

Camaari

13

6.283

971

Lauro de Freitas

10

6.134

2.598

Dias Dvila

3.824

974

Simes Filho

3.746

Mata de So Joo

2.231

651

Candeias

1.380

1.000

Pojuca

892

So Sebastio do Pass

500

So Francisco do Conde

320

Itaparica

Madre de Deus

Vera Cruz
Total

88

38.369

11.142

Fonte: SH/Sedur.

Os investimentos em mobilidade tm sido determinantes na reconfigurao


da ocupao do territrio metropolitano, mas a falta de integrao a um Plano
de Desenvolvimento Metropolitano constitui um fator de limitao para o
desenvolvimento urbano e regional da RM de Salvador. A previso de grande
volume de investimentos nos prximos anos (tabela 2), concentrados em poucos
municpios da regio. Salvador recebe o maior volume de investimentos em
transporte pblico sobre trilhos e pneus e diversas intervenes virias que
reconfiguram a circulao na cidade. Entre estas intervenes, destacam-se a
implantao do metr de Salvador-Lauro de Freitas e dos corredores de alimentao;
a reforma do Aeroporto Internacional de Salvador; a construo da Via Expressa
Baa de Todos os Santos, que d acesso rea central da cidade e aos portos de
Salvador, Base Naval de Aratu e Centro Industrial de Aratu (CIA); e a requalificao
das rodovias estaduais BA-093 e BA-526. Esta ltima interveno busca melhorar
a integrao dos principais polos industriais do estado Candeias, Camaari e
CIA aos portos da Baa de Aratu, superando gargalos do setor petroqumico na
Bahia, e aperfeioar o Sistema Virio Oeste (SVO), que inclui a trajetria Ponte
Salvador-Ilha de Itaparica, visando ao desenvolvimento regional e integrao
dos municpios de Itaparica, Vera Cruz, Recncavo e Baixo Sul RM de Salvador.
Alm destas, outras intervenes recentes tambm impactaram a mobilidade
de Salvador e da RM de Salvador, como o Complexo Virio 2 de Julho, que d

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Investimentos em Mobilidade na Regio Metropolitana de Salvadore a Construo


de uma Governana Metropolitana

303

acesso ao Aeroporto Internacional de Salvador; o complexo de viadutos sobre a


Avenida Paralela; e a ampliao e melhoria da BR 324, de ligao entre Salvador
e Simes Filho.
TABELA 2

Projetos em mobilidade urbana na RM de Salvador (2008-2014)1


(Em R$ milhes)
Empreendimento
SITM

Valor do investimento
5.611.350

Reforma no Aeroporto Internacional de Salvador


Sistema Virio 093

127.230
2.000

Terminal de passageiros do Porto de Salvador

105

Estudos preliminares para o SVO: Ponte Salvador-Ilha de Itaparica

100

SVO: Ponte Salvador-Ilha de Itaparica estimativa da Proposta de Manifestao de Interesse (PMI)

7.000

Via Expressa Baa de Todos os Santos

465,6

Veculo leve sobre trilhos (VLT) Metropolitano

552

BRT em Salvador (Lapa-Iguatemi Paralela)

800

Requalificao do Sistema Ferry-Boat


(a ser investido em 25 anos de contrato)
Revitalizao do Plano Inclinado (Liberdade-Calada)
Construo da Linha Viva
Investimentos no Porto de Aratu e outros portos no Complexo Porturio da BTS
Requalificao dos principais acessos ao Centro Histrico de Salvador

2.600
2,4
1.500
1.200 (pblicos e privados)
28

Elaborao dos autores.


Nota: 1 Investimentos em curso e a serem iniciados neste perodo.

Outros investimentos, no entorno da RM de Salvador, como o Estaleiro Enseada


do Paraguau (EEP), o Porto de Aratu e outros portos no Complexo Porturio da
BTS, que incluem a duplicao dos acessos rodovirios, modernizao e reativao
dos ramais ferrovirios, podem impactar a mobilidade da regio. H inclusive a
possibilidade do restabelecimento dos terminais martimos e do reaquecimento do
transporte hidrovirio para as cidades da BTS, com valores que superam R$ 3 bilhes
entre recursos pblicos e privados.
3.1 Investimentos para um novo sistema de transportes para a RM de Salvador

O agravamento das condies de deslocamento intra e interurbano nos municpios


de Salvador, Lauro de Freitas e Camaari, com crescentes engarrafamentos e aumento
do tempo de viagem, impacta negativamente o desenvolvimento econmico e a
qualidade de vida na RM de Salvador, trazendo a mobilidade para a pauta prioritria
de investimentos do governo em suas trs instncias.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

304

Em 2009, o governo do estado, por meio da Sedur, apresentou Unio um


projeto de SITM, com vistas obteno de recursos do Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC) Mobilidade Urbana. Este programa, organizado em quatro
subprogramas, referentes a 2011, 2013, 2016 e 2018, respectivamente, compreendia
um montante de R$ 26 bilhes para investimentos envolvendo, principalmente,
a articulao de Salvador com os demais municpios da RM de Salvador, alm de
Alagoinhas e Feira de Santana, abrangendo a Macrorregio Urbana polarizada
por Salvador (tabela 3). Este programa reunia estudos e projetos de iniciativa
de diversas secretarias e do Plano Diretor de Salvador, resgatando propostas
elaboradas pela PMS e pelo EUST. Igualmente, integrava projetos de infraestrutura,
equipamentos e gesto, compreendendo diversos modais, em acordo com as
diretrizes da mobilidade universal (mapa 4). No entanto, concentrava-se mais na
gesto do que na governana.
TABELA 3

Programa Integrado de Transporte Metropolitano PAC Mobilidade Urbana na RM


de Salvador
Subprograma

Componentes

Valor (R$)

1. Estrutura mnima qualificao da mobilidade


da RM de Salvador para a Copa

Conexo urbana Norte;


Conexo Metropolitana Norte;
Gesto Operacional;
Conexo Hidroviria;
Requalificao Urbana;
Acesso ao metr.

3.529.974

2. Estrutura Complementar mobilidade da RM de


Salvador para a Copa de 2014

Conexo Turismo Centro (Corredor VLT);


Requalificao Urbana;
Conexo Noroeste;
Conexo Metropolitana Oeste.

5.450.033

3. Estrutura para Incremento da Mobilidade


Metropolitana

Articulao das Vias Transversais do Miolo;


Integrao Orla-Orla;
Articulao Metropolitana.

2.296.205

4. Estruturao da Articulao Externa da RM


de Salvador e de Requalificao da Mobilidade
Metropolitana

Estruturao de Transporte de Massa de Alta


Capacidade; Conexo Estadual Nordeste;
Conexo Portal do Serto.

16.020.080

Fonte: Bahia (2009).

A promoo de melhorias na mobilidade urbana, colocada entre os requisitos


bsicos para a realizao da Copa do Mundo de Futebol em 2014 no Brasil,7
associada ao PAC Mobilidade Urbana, criou as condies favorveis para a execuo
do conjunto de investimentos em mobilidade nos grandes centros urbanos. Contudo,
na RM de Salvador, por falta de um planejamento metropolitano integrado, no se
aproveitou a oportunidade de articulao dos projetos setoriais para a promoo
do desenvolvimento do territrio.
7. Evento promovido pela Fdration Internationale de Football Association (Fifa).

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MAPA 4

Investimentos em mobilidade na RM de Salvador

Metr Sistema Metrovirio de Salvador e Lauro de Freitas


Linha 1 Bonoc / Piraj
Linha 2 Bonoc / Aeroporto (Lauro de Freitas)
Trecho compartilhado entre Linha 1 e Linha 2 do Metr
Futura exetenso do metr at guas Claras e Cajazeiras
Corredor Alimentador I
Duplicao da Av. Pinto de Aguiar
Duplicao da Av. Gal Costa
Corredor Alimentador II
Duplicao da Av. Orlando Gomes
Implantao da Av. 29 de Maro
Implantao da Ligao Lobato Piraj

Sistema virio 093


Ponte Salvador Ilha de Itaparica
Via Expressa Baa de Todos os Santos
Linha Viva
VLT Metropolitano
Trechos Retiro / Santa Luzia
Trecho Simes Filho / guas Claras
Trecho guas Claras / Cajazeiras / Simes Filho
Requalificao e integrao do trem do subrbio

Fonte: Bahia (2009)

O PAC Mobilidade Urbana da RM de Salvador envolveu efetivamente cerca


de R$ 5 bilhes, destinados infraestrutura viria e aos equipamentos urbanos,
visando configurar um novo SITM, tendo como prioridades: a implantao de
transporte metropolitano de alta capacidade (metr) na RM de Salvador, entre
Lauro de Freitas e Salvador; a duplicao de vias nos corredores alimentadores;
a requalificao do Sistema Ferry-Boat; a construo e recuperao de terminais
nuticos na BTS; alm da requalificao e integrao do Trem do Subrbio.
O governo do estado, utilizando-se do instrumento PMI e mediante pactuao
com a Unio e com as prefeituras de Salvador e de Lauro de Freitas, apresentou em 2011
a proposta para o Sistema Integrado de Transporte Pblico Intermunicipal de Carter
Urbano, que rene projetos estruturadores de transporte compreendendo os principais
fluxos metropolitanos, organizado em quatro subsistemas, conforme descrito a seguir.
1) Subsistema Intermunicipal de Carter Estruturador do Sistema Metrovirio
de Salvador e Lauro de Freitas com duas linhas:

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a) linha 1 Lapa/Piraj/Cajazeiras/guas Claras, fazendo a integrao


com Simes Filho; e
b) linha 2 interliga a linha 1 ao municpio de Lauro de Freitas, pela
Avenida Paralela.
2) Subsistema Auxiliar de Alimentao: linhas de transporte coletivo
urbano por nibus, com extenso mxima de 5 km, para alimentao
do sistema estruturador.
3) Subsistema Municipal de Salvador e Lauro de Freitas: conjunto de linhas
municipais de transporte coletivo urbano de passageiros por nibus, que
de forma paulatina, poder ser integrado ao Subsistema Estruturador.
4) Subsistema Rodovirio Intermunicipal de Carter Urbano: linhas
metropolitanas de transporte coletivo urbano de passageiros por nibus,
entre os municpios de Salvador e Lauro de Freitas.
A PMS tambm protagoniza investimentos relevantes em mobilidade:
i) o corredor do Bus Rapid Travel (BRT) da Estao da Lapa/Avenida Vasco da
Gama/Iguatemi, com integrao ao metr e ramal at a orla da Pituba (PAC
Mobilidade Urbana); ii) a licitao da concesso do transporte urbano municipal e
da Parceria Pblico Privada (PPP), para uma via expressa com cobrana de pedgios
Linha Viva da BA-526 (CIA-Aeroporto) ao Centro Histrico, passando pelos
bairros do Miolo (situados entre a Avenida Paralela e a BR-324), como alternativa
Avenida Paralela; e iii) alm da recuperao do Plano Inclinado (Liberdade-Calada).
A este volume de intervenes esto associadas propostas envolvendo concesses
e outras formas de parcerias visando requalificao da gesto.
4 A GOVERNANA NA ESTRUTURAO INSTITUCIONAL DO NOVO SITM

Para a implantao e operao do Sistema Integrado de Transporte Pblico


Intermunicipal de Carter Urbano, em 2012 foi firmado um convnio de
cooperao entre o governo do estado e os municpios de Salvador e Lauro de Freitas.
Em 2013, foi assinado um Contrato de Programa, celebrado entre os mesmos
partcipes, visando ao planejamento e gesto compartilhados do sistema.
Estes documentos e o contrato firmado entre o estado e o consrcio
concessionrio so os instrumentos que formalizam a gesto do sistema metropolitano
complementados com os sistemas municipais com seus instrumentos de concesso
e permisso especficos.
O Sistema Integrado de Transporte Pblico Intermunicipal de Carter
Urbano envolve a integrao do servio de transporte pblico metrovirio s
linhas de transporte coletivo de passageiros dos municpios de Salvador e Lauro de

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Investimentos em Mobilidade na Regio Metropolitana de Salvadore a Construo


de uma Governana Metropolitana

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Freitas, assentando-se basicamente em Salvador, que concentra os principais fluxos


metropolitanos, mas cujo impacto estende-se RM de Salvador. A integrao das
linhas urbanas municipais com as metropolitanas faz parte dos termos de cooperao
que estabelecem o Planejamento Associado obrigatrio entre municpios e estado
para regulao, planejamento e controle dos servios pblicos de transporte coletivo
urbano de passageiros dos quatro subsistemas propostos.
O Planejamento Associado regula o pacto entre os trs entes pblicos envolvidos
para negociarem e celebrarem, entre si, contratos de programa que abranjam doao,
cesso, concesso do uso de bens e outros atos administrativos contemplando
a complementaridade de funes. Foco constante dado integrao fsica e
operacional do sistema de transporte sobre trilhos, sem, no entanto, vincul-lo
a um planejamento integrado do territrio metropolitano.
Nesse pacto, foi estabelecido que a gesto operacional e tarifria dos Subsistemas
Estruturador e Rodovirio Intermunicipal compete ao estado. Da mesma forma,
cabe ao estado administrar o Subsistema Auxiliar de Alimentao sob o regime
de concesso mediante delegao das prefeituras durante o prazo de trinta anos,
enquanto a gesto dos sistemas municipais de Salvador e de Lauro de Freitas
compete aos respectivos municpios.
O estado dever aportar os recursos necessrios e coordenar a construo,
implantao e operao das linhas 1 e 2 do metr, que se encontram sob concesso
por trinta anos; implantar a integrao fsica e tarifria do sistema estruturante
com os outros sistemas; realizar as intervenes fsicas necessrias otimizao
operacional do Subsistema Auxiliar de Alimentao de Salvador e Lauro de Freitas.
Dever, igualmente, gerenciar os terminais de passageiros do STCO construdos
em conjunto com o metr, bem como os terminais de nibus urbanos, transferidos
ao estado pela PMS, por trinta anos, garantida a fiscalizao da prefeitura.
Os municpios, alm de participarem na contratao de concessionrias para
o Subsistema Auxiliar de Alimentao, sero responsveis pela prestao do servio
de transporte coletivo urbano, de forma direta, indireta ou por gesto associada.
Cabe a eles a licitao e contratao das concessionrias para a operao das
linhas urbanas municipais, integrando-as aos Subsistemas Auxiliar Alimentador
e Metrovirio, e o licenciamento das intervenes virias, de mbito municipal,
necessrias consecuo da implantao dos sistemas.
A integrao do planejamento e gesto dos transportes entre os municpios
e o estado se fez necessria para a organizao das linhas de alimentao do
metr, sendo prevista a integrao gradual, fsica e tarifria, entre as linhas e redes
urbanas municipais de transporte coletivo urbano, alimentadoras do Subsistema
Estruturador. Neste sentido, as estaes de nibus metropolitano sero deslocadas
para as estaes do metr medida que este for iniciando sua operao. A Companhia

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

de Transportes de Salvador (CTS) foi transferida ao governo da Bahia, em maio


de 2013, constituindo-se na atual Companhia de Transportes da Bahia (CTB).
Esta companhia responsvel pela gesto do Trem do Subrbio que faz
o trajeto entre Calada e Paripe. Este percurso ser transformado no VLT
Comrcio-Subrbio e dever se estender posteriormente a outras cidades da RM de
Salvador, como Candeias, Dias Dvila e Camaari, desempenhando importante
papel no desenvolvimento do estado.
A PMS, por sua vez, promoveu iniciativas para a melhoria da gesto do
transporte pblico no municpio com o lanamento da licitao para a concesso
do servio de transporte coletivo urbano de passageiros, por nibus, aps ao
civil pblica do Ministrio Pblico do Estado da Bahia em 2012, entre outras
manifestaes pblicas para regularizao do sistema de transporte municipal. Entre
os objetivos desta concesso, consta a modicidade das tarifas, o aperfeioamento
tcnico e operacional, a ampla divulgao e integrao dos servios de transporte
coletivo em todas as suas modalidades, alm do aperfeioamento da sua regulao.8
O novo sistema municipal prev inovaes na gesto como a implantao
da Rede Integrada e Multimodal de Transportes Salvador-RM de Salvador (RIT),
que organiza a circulao de transporte pblico coletivo nos corredores principais,
com a implantao do BRT (Aeroporto/Iguatemi/Lapa e Calada/Iguatemi/
Pituba) e dos transportes de mdia e baixa capacidades nos corredores secundrios
ou transversais (Avenida 29 de Maro-Avenida Orlando Gomes; Avenida Gal
Costa-Avenida Pinto de Aguiar; Avenida Jorge Amado-Avenida Edgard Santos; e
a Avenida Dorival Caymmi). Alm disso, estabelece para melhoria da gesto: um
zoneamento para a prestao do servio; a renovao e modernizao da frota;
a reduo do trajeto das linhas; o Sistema de Bilhetagem Eletrnica, o Sistema
de Anlise de Imagens das Cmeras Embarcadas nos Veculos, o Sistema de
Monitoramento dos Veculos por GPS e o Centro de Controle de Operaes da
Prefeitura (CCO) e dos concessionrios, bem como o Sistema de Relacionamento
com os usurios, por meio de painis em terminais, consultas via internet sobre
horrio, lotao e itinerrios.
A reorganizao da rede inclui a articulao com as linhas metropolitanas e a
integrao multimodal com as linhas 1 e 2 do metr, os corredores estruturantes
do BRT e o VLT Comrcio-Subrbio.

8. Minuta do edital de Licitao do STCO (Salvador, 2013).

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de uma Governana Metropolitana

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4.1 A governana e a concepo dos novos projetos

Os recentes processos de transformao econmica e social exigem modelos e


instrumentos inovadores de gesto urbana, para criar condies favorveis que
auxiliem os gestores pblicos a lidar com os desafios da sociedade globalizada. Isto
vai alm do planejamento dos aspectos fsicos e territoriais da cidade, relativos
infraestrutura bsica e servios sociais (Rezende e Frey, 2005).
As novas tendncias de administrao de polticas pblicas, particularmente
as relacionadas ampliao da participao dos atores sociais na gesto pblica,
envolvem o conceito de governana, que implica mudana substancial dos conceitos
tradicionais, baseados no princpio da autoridade estatal. Este termo compreende
a gesto compartilhada e interinstitucional entre setor pblico, setor produtivo e o
crescente setor voluntrio ou terceiro setor (Rezende e Frey, 2005). A integrao entre
governos, grupos e atores sociais para realizar a gesto de polticas pblicas, na qual
se daro processos de negociao de interesses, passa pela ampliao da participao,
do controle social, da transparncia e de mecanismos de responsabilizao (Rover,
2007).
Neste sentido, a participao da populao no planejamento, na gesto urbana
e no controle social includa pelo Estatuto da Cidade entre os requisitos para a
gesto urbana democrtica. Desta forma, ampliam-se os mecanismos de controle
social e utilizao de indicadores para informar sociedade sobre as aes de
controle desenvolvidas pelos rgos e entidades pblicos, tais como: a responsabilidade
na prestao de contas; a adoo de medidas corretivas para atingir bons nveis
de governana; a identificao e o compartilhamento de abordagens efetivas em
todos os nveis de governo que levam a uma maior transparncia pblica (Vieira
e Possati, 2011; Cardoso, 2011).
A complexidade da mobilidade na RM de Salvador e seus efeitos negativos
sobre a qualidade de vida e o desenvolvimento econmico e social da regio
evidenciam a necessidade de compartilhamento entre estado e municpios para o
planejamento e a gesto do transporte em escala metropolitana, com participao
da sociedade.
Fundamentado nesses conceitos e na realidade da RM de Salvador, foram
considerados como elementos bsicos da governana metropolitana: a articulao
e integrao entre os entes envolvidos; o controle e a participao social; alm da
promoo da transparncia pblica.
Do modelo do Sistema Integrado de Transporte Pblico Intermunicipal de
Carter Urbano, sob a tica da articulao e integrao interfederativa, observam-se
alguns aspectos relativos s competncias do estado e municpios no planejamento,
implantao e gesto.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

O estado ser responsvel pela gesto e articulao do sistema intermunicipal


e estrutural e a construo dos corredores transversais de suporte ao subsistema
alimentador, enquanto os municpios assumem a gesto dos sistemas de nibus
urbano municipais, inclusive a operao dos transportes nos corredores alimentadores.
Foi estabelecido o Planejamento Associado, que define os ativos e passivos a
serem transferidos ao estado pelos municpios, para fins de construo, implantao
e operao do sistema estruturador; o cronograma mster para realizao das obras,
financiamento, entre outras atividades; a integrao das linhas de transporte coletivo
urbano com o sistema metrovirio como referncia para a modificao, criao
ou extino das linhas urbanas, prevendo a utilizao de sistemas operacionais
compatveis, que evitem a concorrncia entre linhas e permitam a utilizao
de cartes de integrao entre os modais, como o bilhete nico para viagens
nibus-metr-nibus.
A integrao com o sistema de transporte de Lauro de Freitas limitou-se a
projees e regras de integrao tarifria, assim como posterior alimentao do metr,
a ser estabelecida em termo aditivo proposto pela concessionria e aprovado pelo
municpio, bem como outros aspectos necessrios complementao do sistema.
Foi prevista a Comisso de Mobilidade (CM), composta por dez membros
(secretrios ou servidores pblicos), sendo dois de Lauro de Freitas, trs de Salvador
e cinco do governo do estado. Seu papel homologar o planejamento e desenho
da estrutura mnima das linhas integrantes do sistema auxiliar e definir parmetros
tcnicos para a determinao do valor da tarifa e o seu reajuste de modo a manter
um equilbrio entre estas. O Grupo de Trabalho entre o estado e o municpio de
Salvador, com vistas realizao de estudos tcnicos para estabelecer os parmetros
de integrao entre o Sistema Urbano Municipal, o Rodovirio Metropolitano e
o Estruturador, tambm foi estimado.
Para a gesto do sistema de transporte coletivo com gerenciamento nico
(tcnico e operacional), foi prevista a criao de entidade integrante da administrao
pblica indireta, com a participao do estado, dos municpios de Salvador, Lauro
de Freitas e outros da RM de Salvador que venham a integrar o sistema, por interesse
das partes, para integrao com outros sistemas ou outros municpios.
Sob a tica da participao e controle social, observa-se a ausncia de
instrumentos de controle social e a insuficincia de informaes disponveis
para os cidados sobre o sistema proposto e seus custos. Tampouco h a incluso
de representao social na CM. A fragilidade poltica, tcnica e financeira dos
municpios e o baixo envolvimento da populao nos processos de planejamento
e gesto contribuem para este quadro.

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Investimentos em Mobilidade na Regio Metropolitana de Salvadore a Construo


de uma Governana Metropolitana

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Um fato novo para a governana das funes pblicas de interesse comum na


RM de Salvador foi a aprovao da Lei Complementar Estadual no 120/2014, que
cria a Entidade Metropolitana da RM de Salvador, autarquia intergovernamental
de regime especial, com carter deliberativo e normativo, e institui o Fundo de
Mobilidade e de Modicidade Tarifria do Transporte Coletivo (FMTC) da RM
de Salvador. Integram a estrutura de governana da Entidade Metropolitana o
Colegiado Metropolitano, o Comit Tcnico, o Conselho Participativo da RM
de Salvador e o Secretrio-Geral da Entidade Metropolitana.
Essa lei define a mobilidade urbana como FPIC, e os planos de desenvolvimento
metropolitano, setoriais e locais, incluindo o plano de mobilidade urbana da RM
de Salvador, como parte do sistema de planejamento metropolitano. Cria o FMTC,
de natureza pblica, vinculado Entidade Metropolitana, com a finalidade de
dar suporte financeiro ao planejamento integrado e s aes conjuntas referentes
aos programas e projetos de mobilidade urbana e metropolitana e proporcionar
a modicidade tarifria. O Colegiado Metropolitano, formado por todos os
municpios e o estado, o rgo de articulao interfederativa, enquanto o Conselho
Participativo da RM de Salvador contempla a participao da sociedade civil,
tendo entre suas finalidades a constituio de grupos de trabalho para a anlise e
o debate de temas especficos e a convocao de audincias e consultas pblicas
sobre matrias de sua apreciao.
5 CONSIDERAES FINAIS: AVANOS E LACUNAS NAS PERSPECTIVAS PARA
UMA GOVERNANA METROPOLITANA DA MOBILIDADE

Um novo modelo de planejamento e gesto metropolitana deve ser capaz de realizar


o planejamento e a gesto integrados da RM de Salvador, criando e fortalecendo
mecanismos de cooperao e coordenao, como canais institucionais reconhecidos
e fortalecidos, para promover sua governana. Este novo modelo deve ser responsvel
por gerar um processo decisrio mais eficiente e transparente, que atinja os objetivos
do modelo de desenvolvimento proposto para a RM de Salvador (Franco, Baggi
e Ferreira, 2013).
A implantao de uma governana metropolitana depara-se com alguns
entraves a serem superados: as desigualdades entre os municpios com diferentes
capacidades de gesto financeira e tcnica; a descrena no planejamento e a oposio
de gestores; o carter predominantemente consultivo das instncias de participao
social; a falta de efetivao das resolues dos conselhos deliberativos; e a fragilidade
dos canais de cooperao entre sociedade e governo.
O desafio para estabelecer uma governana metropolitana efetiva no se
resolve com a simples definio de um desenho institucional que contemple a
participao social. necessrio que se valorize o planejamento e a coordenao

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

das aes para melhorar a gesto da coisa pblica, mediando-se conflitos entre a
autonomia e a interdependncia dos municpios (Franco, Baggi e Ferreira, 2013).
A perspectiva de implementao de um planejamento e gesto metropolitanos
eficientes compreende, alm da pactuao entre os agentes pblicos e sociais,
a articulao intersetorial e territorial. Contudo, a construo deste processo tem
vrios caminhos, sendo as polticas setoriais bem articuladas e integradas no mbito
do territrio metropolitano alternativas a serem consideradas. Esta a expectativa
que se tem a partir da implantao do SITM da RM de Salvador.
A saturao do sistema de transporte pblico gera a deteriorao do espao
urbano e deseconomias para a RM de Salvador, exigindo um modelo de gesto
orientado para os princpios da governana que priorize a interao entre os municpios
e a participao popular, alm de um planejamento pautado na prioridade do
transporte pblico coletivo integrado ao uso do solo expanso urbana.
Considerando o volume de investimentos em mobilidade na RM de Salvador e
as limitaes do planejamento e gesto de polticas pblicas metropolitanas, buscou-se
compreender os avanos e lacunas relativas estruturao de uma governana
metropolitana nestes processos.
O primeiro avano constatado foi a prioridade da mobilidade e do transporte
entre as polticas pblicas estaduais e municipais, demonstrado pela incluso do
setor em suas estruturas administrativas e controle social, a exemplo dos conselhos
municipais e da cmara de mobilidade do Conselho Estadual das Cidades.
Outros aspectos positivos foram: a deciso poltica do estado e municpios de
promoverem aes integradas para soluo dos problemas comuns, compreendendo
o efeito potencializador desta articulao para atrao de investimentos estratgicos
das instncias pblicas e privadas; a instituio de instrumentos formais de
articulao interfederativa Convnio de Cooperao e Contrato de Programa
entre o governo do estado e municpios, estabelecendo certo nvel de integrao
do planejamento e da gesto do transporte metropolitano, para evitar conflitos
entre os meios, criando instrumentos como o Planejamento Associado e a CM;
a perspectiva de criao de uma entidade da administrao pblica indireta para
gesto tcnica e operacional do sistema de transporte coletivo, com participao
do estado, de Salvador, de Lauro de Freitas e de outros municpios da RM de
Salvador, no mbito destes projetos.
A licitao da PMS para o STCO avana quanto regularizao institucional
e modernizao do sistema. Aps mais de vinte anos de contratao irregular,
adequa-se a legislao de contratao de servios pblicos e se estabelecem novos
instrumentos de gesto, de controle operacional e social e de integrao com o
sistema metropolitano sobre pneus e trilhos.

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Investimentos em Mobilidade na Regio Metropolitana de Salvadore a Construo


de uma Governana Metropolitana

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No entanto, considerando o impacto dos investimentos e o esforo de


articulao para integrar o planejamento municipal e metropolitano, seria de
se esperar que fosse a oportunidade para suprir a ausncia de um planejamento
integrado para o territrio.
Assim, apesar dos avanos institucionais e do inegvel valor dos resultados
para a sociedade, foram identificadas algumas lacunas no tratamento da questo
metropolitana, conforme a seguir.
1) A ausncia de um planejamento metropolitano territorial e setorial
compartilhado com os municpios da RM de Salvador que associe o
planejamento do transporte ao ordenamento do uso do solo, sendo o
planejamento integrado referente especificamente integrao das linhas
para alimentar o metr.
2) Os instrumentos de gesto propostos no configuram uma estrutura de
governana que articule as instncias responsveis pelo planejamento
e o controle social; restringem-se organizao de integrao fsica e
tarifria para operacionalizao do sistema, a exemplo da utilizao
de cartes de integrao entre as linhas de nibus e metr e a criao de
um ente gerencial.
3) A tmida participao social limitada consulta pblica dos aspectos
fsicos dos projetos, sem maiores informaes operacionais e urbansticos
da futura rede. Pouco se avanou quanto aos instrumentos de controle
social e transparncia pblica, relativos operao do sistema de modo
a incentivar seu uso.
Em concluso, a implantao do SITM reconhecidamente um avano,
mas pouco evoluiu na construo de um modelo de governana metropolitana do
transporte. O grande investimento est direcionado implantao e operao
do sistema, pouco sendo especificado sobre a gesto e o controle social durante a
elaborao dos projetos, bem como sobre a integrao entre os entes envolvidos
na elaborao da proposta e na gesto e operacionalizao do sistema.
Em suma, o conjunto significativo de investimentos em infraestrutura e
equipamentos de transportes para a RM de Salvador capaz de reconfigurar a sua
estrutura de mobilidade e o ordenamento territorial da regio. Esta nova realidade
impe que se acelere o processo de planejamento metropolitano e se estabelea um
arranjo institucional baseado no empoderamento dos municpios e na participao
social, contemplando mecanismos de cooperao e coordenao entre os entes
federados para a soluo dos problemas comuns. O governo do estado tem papel
relevante na ampliao do dilogo com os municpios para o planejamento e gesto
das FPICs, fortalecendo o sentimento de pertencimento regio.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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Contudo, a efetividade desta governana requer a superao de entraves tais


como: o desequilbrio social e territorial dos municpios; a falta de cultura de resolver
problemas em conjunto e de dilogo entre as prefeituras e o estado; a carncia e
ineficincia dos canais de interlocuo com a populao, como os conselhos; a falta
de instrumentos para avaliao e monitoramento da gesto urbana.
A Entidade Metropolitana, criada recentemente, no que pese ser de iniciativa
exclusiva do estado, oferece instrumentos que podero, por meio do seu regimento,
assegurar a estruturao de uma governana que garanta a efetiva participao dos
municpios e da sociedade no planejamento e gesto integrados da RM de Salvador.
REFERNCIAS

BAHIA. Secretaria de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (Sedur).


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BRASIL. Lei no 12.587, de 3 de janeiro de 2012. Institui as diretrizes da Poltica
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Investimentos em Mobilidade na Regio Metropolitana de Salvadore a Construo


de uma Governana Metropolitana

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CAPTULO 13

GESTO IMPOSITIVA VERSUS GOVERNANA METROPOLITANA:


UM ESTUDO DE CASO SOBRE A FUNDREM
Marcos Antonio Santos1
Ione Salomo Rahy2
Marcos Thimoteo Dominguez3
Juliana Nazar Luquez Viana4
Lorena de Freitas Pereira5

1 INTRODUO

O debate metropolitano retorna agenda pblica do estado do Rio de Janeiro.


Impulsionado por grandes investimentos e por novos desafios ao desenvolvimento
do estado, o tema da metrpole ressurge e reabre antigos processos inacabados,
especificamente aqueles referentes ao campo do planejamento e da governana
regional e urbana. A Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RM do Rio de
Janeiro), por exemplo, alternou diferentes momentos institucionais ao longo
da sua histria, com movimentos de centralizao e marginalizao da funo
planejamento e do seu papel na definio das polticas para a regio.
O projeto Governana Metropolitana no Brasil, uma parceria do Ipea com
a Fundao Centro Estadual de Estatsticas, Pesquisas e Formao de Servidores
Pblicos do Rio de Janeiro (CEPERJ), permite ao governo do Rio de Janeiro resgatar
algumas experincias histricas para a compreenso a respeito das transformaes
espaciais e polticas produzidas e vividas pela populao da RM do Rio de Janeiro.
A pesquisa, mais do que isto, produz visibilidade s instituies que marcaram
esse processo e contriburam para a elaborao de instrumentos de planejamento
regional e de gesto dos recursos e bens pblicos e para a consolidao do espao
da metrpole fluminense.

1. Coordenador do projeto Governana Metropolitana no Brasil, parceria do Ipea com a Fundao Centro Estadual de
Estatsticas, Pesquisas e Formao de Servidores Pblicos do Rio de Janeiro (CEPERJ).
2. Analista especializada da CEPERJ.
3. Assessor de planejamento da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (SEPLAG) do Rio de Janeiro.
4. Pesquisadora do projeto Governana Metropolitana no Brasil do Ipea.
5. Prestadora de servio da CEPERJ.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

318

A proposta deste trabalho parte de um estudo de caso sobre a Fundao para


o Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (Fundrem), a
nica instituio que conjugou num mesmo espao a produo de conhecimento
terico sobre os municpios metropolitanos, a construo de instrumentos
tcnicos para o planejamento urbano e a determinao de diretrizes a serem
seguidas pelos setores pblicos. O objetivo apresentar os diferentes estgios
de atuao da Fundrem no quadro das polticas pblicas metropolitanas,
identificando os marcos histricos centrais que pautaram o planejamento
do Rio de Janeiro durante todo o perodo de funcionamento da instituio,
extinta em 1989.
Aps esse levantamento, sero apresentadas algumas reflexes sobre
a importncia do rgo para a RM do Rio de Janeiro e sobre a relao do
seu processo de enfraquecimento poltico e tcnico com as transformaes
enfrentadas pelo planejamento regional do pas como um todo. Ser visto que a
presena da Fundrem na poltica estadual alternou de acordo com as mudanas
na linha de governo e nos paradigmas da administrao pblica, passando do
modelo tecnoburocrata centralizado e autoritrio dos anos 1960 e 1970 para
a abertura poltica e o municipalismo dos anos 1980 e 1990.
A RM do Rio de Janeiro, historicamente, sempre ofereceu complexos
desafios ao desenvolvimento de polticas em escala regional, cujas aes em
geral esbarraram na falta de arranjos polticos e instrumentos legais. Este
assunto tem levantado questes a respeito do papel e da necessidade (ou no)
de instituies centrais de planejamento num ambiente poltico-administrativo
e oramentrio de forte predominncia e autonomia dos setores pblicos.
Como a Fundrem foi criada durante o regime militar, a partir de ato
arbitrrio e unilateral do governo federal, torna-se difcil imaginar, atualmente,
a presena de um rgo capaz de agregar diversas linhas de pensamento sobre a
metrpole e, ao mesmo tempo, canalizar para si foras polticas heterogneas,
alinhadas em torno de assuntos e funes pblicas de interesse comum tanto
para a RM como para suas cidades.
2 PLANEJAMENTO COMO FORMA DE CONTROLE TERRITORIAL

A RM do Rio de Janeiro surge a partir da Lei Complementar Federal no 20/1974,


a mesma lei que decreta a fuso dos estados da Guanabara e do Rio de Janeiro,
permanecendo o nome deste ltimo, e tendo o municpio carioca como sua
capital. O contexto poltico representado pelo perodo de implementao do
II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND)6 do governo federal, liderado
6. OII PND (1975-1979) foi um plano econmico brasileiro lanado no final de 1974 e tinha como finalidade estimular
a produo deinsumosbsicos,bens de capital, alimentos eenergia.

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Gesto Impositiva versus Governana Metropolitana: um estudo de caso


sobre a Fundrem

319

pelo ento presidente Ernesto Geisel (1974 a 1979), que buscou criar no estado
do Rio de Janeiro, no governo Faria Lima, o segundo polo industrial do Brasil,
por meio de uma poltica pautada pela descentralizao da atividade industrial,
at ento focada nas cidades do Rio de Janeiro e do ABC paulista (Fontes e
Arajo, 1996).
Como complemento lei federal que instituiu a RM do Rio de Janeiro,
o Decreto-Lei Estadual no 14, de 15 de maro de 1975, criou a Fundrem.
Esta entidade, com personalidade jurdica de direito privado, ficou sob a
superviso da Secretaria de Planejamento e Coordenao Geral do Estado,
qual cabia dar apoio tcnico e administrativo aos recm-criados Conselho
Deliberativo Metropolitano e Conselho Consultivo Metropolitano.
De acordo com a Lei Federal no 14/1973, para cada RM seria formado
um conselho deliberativo, presidido pelo governador do estado, e um conselho
consultivo. No caso do Rio de Janeiro, todos os membros do conselho deliberativo
eram nomeados pelo governador, que ainda contava com os prefeitos da capital
do Rio de Janeiro e de mais dois municpios da regio.
As principais competncias do conselho deliberativo eram promover a
elaborao de um plano de desenvolvimento integrado da RM e a programao
dos servios pblicos comuns a todas as cidades, alm de coordenar a execuo
de programas e projetos. Para os demais municpios da regio cabia integrar
o conselho consultivo, cujo papel resumia-se a fornecer sugestes e opinies
sobre temticas centrais predefinidas, conforme estipula a lei:
I) planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social;
II) saneamento bsico, notadamente abastecimento de gua e rede de esgotos e
servio de limpeza pblica;
III) uso do solo metropolitano;
IV) transportes e sistema virio;
V) produo e distribuio de gs combustvel canalizado;
VI) aproveitamento dos recursos hdricos e controle da poluio ambiental, na
forma que dispuser a lei federal;
VII) outros servios includos na rea de competncia do Conselho Deliberativo,
por lei federal (Brasil,1973).

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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FIGURA 11

1. Capa de publicao: Fundrem. Resduos slidos na regio metropolitana. Rio de Janeiro: Fundrem, 1977 (documento
disponvel no acervo da biblioteca do CEPERJ).

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Gesto Impositiva versus Governana Metropolitana: um estudo de caso


sobre a Fundrem

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O aparato legal deixava claro que os municpios que desejassem contar


com os recursos federais para a execuo de servios comuns, necessariamente,
precisariam estar alinhados com os poderes pblicos estadual e federal, cabendo a
este ltimo decidir sobre a insero ou no de cada cidade municpio nos planos.
O Artigo 6o da respectiva lei deixa evidente essa situao de arbitrariedade e
controle por parte do governo central:
Os Municpios da Regio Metropolitana, que participarem da execuo do
planejamento integrado e dos servios comuns, tero preferncia na obteno de
recursos federais e estaduais, inclusive sob a forma de financiamentos, bem como de
garantias para emprstimos.
Pargrafo nico - facultado ao Poder Executivo federal, incluir, entre as diretrizes
e prioridades a que alude o art. 25, 1, alnea a da Constituio, a participao
dos Municpios na execuo do planejamento integrado e dos servios comuns da regio
metropolitana (Decreto-Lei Estadual no 14, de 15 de maro de 1975, grifo nosso).

A estrutura estadual de gesto metropolitana seria pautada num formato


similar do governo federal: tanto o conselho como a Secretaria de Planejamento
e Coordenao Geral do Estado estavam vinculados diretamente ao governador.
Com um perfil tecnicista, os objetivos destinavam-se ao controle do territrio e
induo do desenvolvimento econmico baseado na ideia de polos regionais.
A fuso, neste caso, tornou-se um movimento estratgico para derrubar as
barreiras poltico-administrativas existentes entre as fronteiras municipais, possveis
resistncias a uma ideia de desenvolvimento baseado na regio (Gondim, 1991;
Fontes e Arajo, 1996).
Com a criao do Fundo Federal de Desenvolvimento Urbano, inicialmente,
foram criados e destinados recursos s aes de cunho metropolitano nos estados.
As reas de saneamento, infraestrutura, estrutura urbana e modernizao das malhas
ferrovirias e rodovirias passaram a receber financiamento direto do governo. Alm
disso, ainda contaram com uma legislao tributria orientada para estes fins, em
que a repartio de recursos para municpios e estados obedeceria a uma diviso
de critrios regionais, alm de contar com parte das transferncias do Fundo de
Participao dos Estados e do Fundo de Participao dos Municpios.
Nesse perodo, havia quatro nveis hierrquicos na Fundrem. No topo da
hierarquia, situava-se o presidente e, imediatamente abaixo dele, o superintendente,
o chefe da assessoria da presidncia e o diretor de planejamento. Um terceiro
nvel, definido informalmente, era constitudo pelos tcnicos que coordenavam
os projetos. Finalmente, o quarto nvel correspondia aos demais integrantes do
quadro tcnico (Gondim, 1991).

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

Durante a administrao Faria Lima, que se autoproclamava apoltica,


as principais atividades da Fundrem foram a alocao de fundos, concedidos
em sua maioria pelo governo federal e destinados a programas executados
por outros rgos estaduais, e a assistncia tcnica s prefeituras da RM, nas
reas de modernizao administrativa, oramento e elaborao de planos
diretores das cidades.
Vale lembrar que, nesse momento, vigorava na administrao pblica
brasileira o paradigma do gerenciamento, corrente terica que aproximou a
gesto governamental dos padres empresariais de planejamento, para ganho
de eficincia nas aes estratgicas das organizaes pblicas. Neste contexto,
ainda no final da dcada de 1960, com o Decreto-Lei no 200/1967,7 o governo
federal estipulou como princpios para o desenvolvimento das polticas
pblicas os seguintes elementos: i) planejamento; ii) descentralizao da
administrao direta para a indireta e estados; iii) delegao de autoridade;
iv) coordenao entre rgos e setores; e v) controle sobre as polticas e
recursos (Bresser-Pereira, 2007).
De acordo com essa normativa, todos os governos deveriam buscar um
planejamento que visasse ao desenvolvimento econmico do pas e segurana
nacional e compreendesse a elaborao de planos de governo, programas
gerais, setoriais e regionais de carter plurianual, alm da previso de gastos
e uma programao anual financeira.
A rea pblica passaria a ser pensada a partir das estratgias traadas por
coordenadores e planejadores governamentais, apoiados em planos ampliados,
com forte teor desenvolvimentista e destinados planificao das polticas.
Reproduz-se no Brasil a viso racionalista da administrao pblica, sendo
os conceitos administrativos vistos como universais, lineares e aplicveis a
todas as organizaes do Estado.
Para reforar a disseminao desta vertente, os governos estaduais e
municipais foram obrigados a implementar as mesmas reformas administrativas.
A delegao de competncia defendida pelo gerencialismo previa a aproximao
entre rgos e buscava maior rapidez nas tomadas de decises polticas, o
que ocasionou a ampliao da administrao indireta por meio da criao de
fundaes e empresas pblicas, autarquias e sociedades de economia mista.
Esse o movimento que levou criao da Fundrem.

7. O Decreto-Lei no 200/1967 foi um marco do gerenciamento pblico nacional (Brasil, 1967).

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Gesto Impositiva versus Governana Metropolitana: um estudo de caso


sobre a Fundrem

323

A defesa pela descentralizao, contudo, no tirava o poder da figura do


executivo, dando ao presidente da Repblica e aos governadores respaldo para a
indicao dos dirigentes das estatais, fundaes e conselhos de polticas pblicas.
Assim, conforme descreve Saraiva (2006, p. 35), as polticas pblicas nesse
perodo tornam-se dependentes de rgos planejadores e de seus instrumentos
tcnicos. Tratou-se da
fixao de metas quantitativas pelos organismos centrais de planejamento,
geralmente dominados por tcnicos mais ou menos esclarecidos; subordinao
de toda a vida social ao crescimento econmico; determinao do futuro com
base em projees das tendncias do passado.

A partir desse contexto poltico compreende-se por que a Fundrem teve


inicialmente um papel central no desenvolvimento das intervenes pblicas
na RM do Rio de Janeiro, cujo aparato tcnico norteava as aes especficas nos
campos de saneamento, organizao do uso do solo das cidades, transporte e
habitao. No estado, a Fundrem obteve o papel de vanguarda na execuo de
programas e projetos, trabalho que congregava inmeras reas do conhecimento,
atuando na mediao direta entre o poder central, representado pelos governos
federal e estadual, e os municpios membros da RM do Rio de Janeiro.
Pode-se citar como um dos exemplos de instrumentos desenvolvidos pelo
rgo o I Plano de Desenvolvimento Econmico e Social do Estado do Rio
de Janeiro (PlanRio) (1976-1979), que estabelecia um modelo administrativo
para a RM do Rio de Janeiro, visando aos seguintes objetivos de integrao:
integrar ao sistema estadual de planejamento seus programas de
desenvolvimento, executando-os por meio de rgos setoriais;
integrar com as administraes municipais os programas que privilegiassem
a prestao de servios de interesse comum metropolitano; e
integrar planos e programas metropolitanos aos federais, por intermdio da
Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana (CNPU).
Percebe-se que o plano voltava-se para as possibilidades de articulao entre
escalas territoriais distintas, orientando as polticas pblicas por meio de um
processo intersetorial. justamente nesse primeiro estgio de funcionamento
da Fundrem (1975 a 1979) que h uma elevada produo de planos diretores
municipais, todos alinhados s determinaes do PlanRio e ao esforo tcnico
de assessoria s prefeituras e ao ordenamento do solo urbano da metrpole.
So desse perodo planos diretores de cidades importantes da RM do Rio de
Janeiro, como Duque de Caxias e Nova Iguau.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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FIGURA 21

1. Capa de publicao: Fundrem. Unidades urbanas integradas do oeste. Plano Diretor - Volume III - Nilpolis. Rio de Janeiro:
Fundrem, 1979 (documento disponvel no acervo da biblioteca do CEPERJ).

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Gesto Impositiva versus Governana Metropolitana: um estudo de caso


sobre a Fundrem

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Alm disso, multiplicavam-se programas setoriais, uma exigncia legal para


o financiamento federal aos municpios. Por conta dessa condio econmica, a
Fundrem conseguia centralizar em suas aes o planejamento tambm dos demais
rgos de governo e a sua influncia em polticas heterogneas. O quadro 1 ilustra
bem a diversidade de temas e as reas que foram alvos de atuao e coordenao
por parte da Fundao, demonstrando a centralidade do rgo de planejamento
na elaborao de intervenes urbanas.
QUADRO 1

Fundrem: planos e programas (1975-1979)


Planos e programas

Funo pblica

Macrozoneamento da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

Uso e ocupao do solo

Resduos Slidos na Regio Metropolitana

Saneamento

Plano Diretor de Abastecimento de gua da Regio


Metropolitana do Rio de Janeiro Companhia Estadual de
guas e Esgotos (CEDAE)

Saneamento abastecimento de gua

Recreao e Lazer na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

Lazer

Reurbanizao: uma alternativa de expanso urbana

Urbanizao do espao das cidades

Programa de Ao Imediata de Transportes (PAIT) PlanRio

Transportes

Fonte: Acervo do Arquivo Pblico do Estado do Rio de Janeiro.


Elaborao dos autores.

Essa viso de um planejamento ampliado predominou no Brasil at o final dos


anos 1970, quando a lgica da administrao racional e gerencial foi interrompida
pela ecloso de inmeras crises sociais e econmicas no Brasil e no mundo,8 como
tambm pelo aumento das presses sociais devido ao processo de abertura poltica
brasileira (Bresser-Pereira, 2007).
Essa conturbao na ento estabilidade nacional levou o governo militar
a extinguir os principais instrumentos de represso participao poltica dos
cidados na vida pblica do pas e criao da Lei dos Partidos, sancionada pelo
presidente Geisel (1979). Derrubou-se, assim, a estrutura bipartidria polarizada
pelo Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) e Aliana Renovadora Nacional
(Arena), abrindo-se caminho para que os movimentos sociais e os diversos grupos
de poder se organizassem novamente no espao pblico brasileiro e fluminense.
3 AS CRISES ECONMICAS E O LOCALISMO MUNICIPAL

Com as crises econmicas mundiais que se iniciaram no comeo dos anos 1970 e
se prolongaram at a dcada seguinte, a estrutura financeira e administrativa federal
entrou em colapso. Nesta poca, o governo no possua um oramento nico, mas
pelo menos quatro contas a serem geridas: Oramento Geral da Unio (OGU),
oramento da administrao indireta, oramento monetrio e conta da dvida
8. Durante a dcada de 1970, foram marcantes as duas crises internacionais do petrleo, em 1973 e 1979.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

326

pblica. Cada um destes instrumentos era aprovado de acordo com os interesses


das autoridades que os controlavam e em momentos distintos.
Como demonstram Pares e Valle (2006), os planos do perodo militar no
eram leis, no dependiam do crivo do Legislativo. O Poder Executivo possua
autonomia para sua execuo, fazendo do planejamento a sua principal ferramenta
de implementao de polticas para o desenvolvimento. Isto permitiu o constante
prolongamento da dvida pblica por meio de giros financeiros. Essa situao
oramentria no resistiu crise externa dos pases centrais, cujo quadro de
recesso econmica interrompeu seus investimentos no Brasil. O resultado foi a
impossibilidade de o governo brasileiro recorrer a novos emprstimos internacionais
para rolagem do deficit.
Sem recursos para bancar o PND, o governo federal utilizou-se do Banco
Central para a manuteno oramentria dos programas de crescimento.
Como consequncia, houve um aprofundamento no endividamento pblico
interno, impactando diretamente o repasse de verbas aos estados, autarquias e
fundaes. No entanto, devido estrutura de poder hierrquica e centralizada
no processo decisrio sobre as polticas pblicas para as metrpoles, a autonomia
dos planejadores estava restrita a alguns aspectos do processo de planejamento,
e o seu relacionamento com os municpios dependia bastante de recursos
controlados pelos dirigentes federais e estaduais.
De acordo com Gondim (1991), durante a existncia da Fundrem, a questo
relativa autonomia do campo planejamento tornou-se central, pois os tcnicos em
planejamento possuam pouco poder de influncia na maioria das decises tomadas a
respeito da execuo de grandes planos e programas, alocao de recursos para polticas
e atos de criao de estruturas burocrticas. Geralmente, decises deste tipo pautavam-se
em relaes polticas (relaes de poder entre grupos) e oramentrias (relao burocrtica
e racional). A autora destaca que dificilmente as linhas essenciais que coordenavam as
polticas regionais nos governos so construdas por planejadores:
O relacionamento entre planejadores do corpo tcnico e os ocupantes de cargos
executivos, vereadores e as associaes de moradores mediado pelos dirigentes do
rgo de planejamento. O presidente e os diretores da FUNDREM funcionavam como
intermedirios, aqueles que se situam na juno dos canais de comunicao entre
os subordinados, os clientes e os que tomam as decises. A deciso sobre a aprovao
ou no de projetos era uma coisa centralizada na direo (Gondim, 1991, p. 67).

Alm disso, nem sempre a Fundrem conseguia a aprovao de seus planos


diretores nas Cmaras de Vereadores dos municpios da RM do Rio de Janeiro, pois
esses envolviam interesses dos dirigentes locais, por exemplo, na questo do uso do
solo. Nem mesmo uma portaria, em 1979, baixada pelo governador do estado do
Rio de Janeiro, que tentava deslocar a competncia municipal para a estadual na

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Gesto Impositiva versus Governana Metropolitana: um estudo de caso


sobre a Fundrem

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aprovao de projetos urbansticos, logrou xito na quebra de interesses polticos


dos prefeitos sobre o espao urbano das cidades. Assim, ao longo do funcionamento
da Fundrem, existiram conflitos com os governos municipais, sendo essa situao
acirrada com o processo de crise econmica e poltica enfrentado pelo governo
federal nos anos 1970 (Cardoso, Arajo e Coelho, 2007).
Aps 1979, Chagas Freitas assumiria o governo do estado do Rio de Janeiro
num momento de elevada instabilidade poltica e conturbao financeira e
administrativa das gestes pblicas federal e estadual. Diferente do discurso
tecnicista do perodo anterior, que se apoiava na atuao dos conselhos e rgos
de planejamento, o novo governo adotou a postura de negociar financiamentos e
projetos diretamente com os municpios. Esta postura, para alguns autores passou
a configurar uma relao clientelista entre as lideranas polticas do poder executivo
estadual e os dirigentes locais da RM do Rio de Janeiro.
No caso especfico da Fundrem, essa mudana fez com que o recrutamento
de pessoal extra-quadro e os contatos com as cidades sassem das mos e da
influncia dos tcnicos de planejamento. Com isto, durante a gesto de Chagas
Freitas, a competncia da Fundrem em elaborar as diretrizes para a organizao
do uso e ocupao do solo urbano, por intermdio dos planos diretores e demais
programas, deixou de ser uma prerrogativa, deslegitimando o rgo do seu papel
de elaborar instrumentos para a execuo de servios comuns na RM do Rio de
Janeiro (Gondim, 1991; Cardoso, Arajo e Coelho, 2007).
Assim, o governo do estado do Rio de Janeiro deixaria de lado, mesmo que
ainda houvesse exigncia legal para esse fim, a necessidade de pensar as polticas
regionais com nfase no conhecimento tcnico, passando a atuar predominantemente
por meio do relacionamento interpessoal com os polticos prximos ao governo.
Gondim (1991) afirma que, enquanto em uma administrao tecnocrtica,
os planejadores da Fundrem poderiam, com bons resultados, recorrer inclusive
ao confronto com seus superiores, com base em argumentos tcnicos, uma
administrao politicamente orientada passou a exigir outras estratgias para superar
a oposio dos dirigentes municipais. Esta estratgia inclua contatos pessoais e
alianas com pessoas influentes.
Com o processo de abertura poltica, ainda no governo Chagas Freitas, as polticas
metropolitanas foram perdendo seu perfil centralizado em relao a tomadas de decises
e aplicao de recursos, passando a funcionar via relao poltica entre governo estadual
e prefeituras. A prpria estrutura de gesto metropolitana teve seu desmonte por conta
da desvinculao da Fundrem em relao Secretaria de Planejamento e Controle,
passando a atividade de produo de instrumentos de planejamento a consultorias
e escritrios privados.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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Com a extino do Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano (FNDU),


em 1983, os prprios governos estaduais ficaram desestimulados em tratar de
polticas para as metrpoles, pois no havia mais repasse especfico e vinculado
do governo aos estados. O risco de perda de recursos pelos municpios que no
aderissem estrutura administrativa metropolitana no se fazia mais presente.
Alm disto, com o aumento da autonomia municipal neste perodo, adicionado ao
enfraquecimento do aparato legal e poltico criado pelo regime autoritrio, o que
se viu foi a falncia do projeto de desenvolvimento nacional por RMs integradas:
Sem o substrato jurdico-administrativo e sem os recursos necessrios a gerar demandas
que o mantivesse com visibilidade, o fato metropolitano deixou de ser percebido
como realidade a exigir polticas adequadas aos seus elementos socioeconmicos
concretos (Fontes e Arajo, 1996, p.398).

Esse movimento gerou o desinteresse pblico tanto dos gestores municipais


como estaduais em relao ao tema da metrpole. Passaram, ento, a tratar dos
setores da poltica pblica via seus rgos especficos e fora da viso regional,
percebendo o espao urbano unicamente pela tica dos problemas pontuais e
setorizados e por relaes polticas localistas.
4 ABERTURA POLTICA E A CONSTITUIO DE 1988

Na rea da administrao pblica, ainda em 1982, no governo do ex-presidente


Joo Figueiredo, criado o Ministrio da Desburocratizao, pasta liderada pelo
ministro Hlio Beltro, que defendia a revitalizao das organizaes por meio do
enxugamento da mquina pblica. A ideia central era trazer a gesto governamental
para o centro da administrao direta, reassumindo o controle oramentrio e
poltico das inmeras autarquias e fundaes criadas em perodos anteriores,
alimentando o processo de desestatizao na prestao de servios pblicos
(Bresser-Pereira, 2007).
A partir desse momento, consequentemente, instituies como a Fundrem
passaram a receber menos recursos e as decises estratgicas a respeito da RM do
Rio de Janeiro saem dos rgos coordenadores do planejamento metropolitano e
passam a orbitar entre os grupos heterogneos de poder, representados por novos
partidos e pelos dirigentes dos municpios do estado.
Com a redemocratizao, Leonel de Moura Brizola foi eleito governador do
Rio de Janeiro em 1982. Seu plano de governo era oposto ao estilo tecnocrtico,
defendendo maior proximidade entre a vontade do povo e a atitude dos governantes
(CEPERJ, 2013). Nesse perodo, foi lanado o Programa Especial de Educao,
com foco na educao como fator prioritrio para a autonomia e a participao
igualitria da sociedade. Contudo, a condio financeira da mquina pblica
estadual, agravada pela dificuldade de obteno de recursos federais, resultou em

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Gesto Impositiva versus Governana Metropolitana: um estudo de caso


sobre a Fundrem

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polticas fragmentadas, que, mesmo sob o clamor popular, no surtiram efeito


ampliado e de escala regional.
Seguindo o embalo do movimento de redemocratizao e da reorganizao das
foras polticas nacionais, durante o governo Jos Sarney, convocou-se a Assembleia
Constituinte de 1987. As disputas, os conflitos e o debate acerca do novo projeto de
Estado fizeram com que os inmeros grupos, lobbies e governos locais desenhassem
uma nova carta constitucional organizada por diversas diretrizes, setores e interesses.
Assim, em 1988, promulgada a Constituio Cidad, com 245 artigos,
valorizando o regime democrtico, a escolha direta dos representantes polticos,
a autonomia dos municpios, os servios pblicos como direito do povo e dever
do Estado. Em relao RM do Rio de Janeiro, seus municpios tornaram-se
entes da Federao, passando a negociar diretamente com a Unio o repasse de
verbas federais para as reas de sade, educao e trabalho. Com a autonomia e
o poder concedido pela Constituio, coube s prefeituras a competncia sobre o
ordenamento do solo urbano.
No caso do estado do Rio de Janeiro, a burocracia com bases autoritrias e
intervencionistas do perodo pr-democrtico deu lugar a uma nova configurao,
em que a estrutura governamental passou a espelhar a diviso e as disputas por
cargos pblicos, tornando a administrao um instrumento de governabilidade
sob o controle e a liderana do Poder Executivo.
Dessa forma, a reorganizao no arranjo das foras polticas no Rio de Janeiro,
o enfraquecimento das fundaes e autarquias, a perda de recursos destinados a
programas regionais e metropolitanos e o crescimento das relaes clientelistas
fizeram com que a j enfraquecida Fundrem chegasse ao seu completo esvaziamento
tcnico e perda da legitimidade poltica diante do planejamento da RM do Rio
de Janeiro. Por fim, em 1989, no governo estadual de Moreira Franco, a Fundrem
extinta pelo Decreto Estadual no 13.110, de 27 de junho, e suas funes so
distribudas entre vrios rgos da administrao estadual, conforme determinava
a setorizao dos servios de interesse comum.
Desde a extino da Fundrem, a RM do Rio de Janeiro deixou a agenda
poltica estadual, e as funes pblicas de interesse comum passaram a ser
tratadas pontualmente e de forma fragmentada, gerando o desaparecimento do
planejamento regional como linha norteadora da ao governamental. At hoje,
nenhuma instituio foi capaz de agregar s suas atividades os diversificados temas
metropolitanos. A realidade atual a concentrao de programas e recursos na cidade
do Rio de Janeiro, deixando sua periferia com escassez de servios, planejamento
e bens de consumo coletivo (Lago, 2009).

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

330

Essa situao institucional e social, alinhada falta de aparato legal, contribuiu


para a quebra do dilogo entre os nveis de governo e para a fragmentao das
instncias de deciso, gerando o esgaramento da mquina administrativa estadual,
a carncia de infraestrutura urbana e a impossibilidade da construo de atividades
econmicas de escala regional.
5 CONCLUSO

A funo planejamento regional e metropolitano teve sua centralidade no estado do


Rio de Janeiro durante um curto perodo de tempo, expresso quase exclusivamente
pelos anos de mandato do governo Faria Lima (1975-1979). Foi sob um governo
autoritrio, arbitrrio e centralizador que a Fundrem teve condies tcnicas e
econmicas para definir as diretrizes gerais e setoriais das polticas destinadas RM
do Rio de Janeiro e aos seus municpios. Contudo, parece impensvel, atualmente,
a ideia de um nico rgo concentrar na administrao estadual as competncias
sobre todas as funes pblicas de interesse metropolitano. O desafio que se coloca
ento produzir, num ambiente democrtico, o consenso em torno da temtica
regional, colocando as dinmicas metropolitanas no interior dos debates pblicos
e dos planos de governo.
Diante da fragilidade legal e da difusa compreenso do tema, surge a questo:
se possvel pensar na atuao de um rgo pblico, com as caractersticas da
Fundrem, na implantao de um sistema de governana metropolitana no estado
do Rio de Janeiro. Ou, ainda, se possvel pensar em governana quando os setores
pblicos funcionam sob distintas regulamentaes e com baixos nveis de abertura
participao social.
Vale lembrar que o conceito de governana pode ser definido como o
conjunto de estruturas institucionais e processos de deciso que definem padres
de participao e interao coordenada de mltiplos atores na produo de polticas
pblicas (Molhano e Bulamarqui, 2011). Segundo essa ideia, agovernana apresenta
estruturas e processos. Como estrutura, a governana relaciona-se com as instituies
e os atores que participam do processo decisrio. Como processo, o conceito
de governana indica os modos de coordenao pelos quais os atores procuram
influenciar mutuamente seus comportamentos.
O fato que o debate metropolitano vem sendo pautado, em parte, pela tica
do direito cidade, demandando um esforo coletivo e a formao de direitos
polticos coletivos ao redor de solidariedades sociais (Harvey, 2013, p. 32). Por isto,
mesmo com o enfraquecimento da presena do estado na regulao dos servios
pblicos de carter regional e com o fortalecimento das instituies do mercado

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Gesto Impositiva versus Governana Metropolitana: um estudo de caso


sobre a Fundrem

331

na definio das regras do jogo poltico, possvel perceber a emerso de novos


experimentos com formas coletivas de gesto.9
H no pas um crescente movimento para a institucionalizao dos
mecanismos de participao social que deseja a retomada da questo metropolitana
como pauta de reivindicao esfera pblica e aos demais setores da sociedade.
A diversidade, os arranjos financeiros e cooperativos em volta de consrcios e
acordos regionais, a mobilizao produtiva da comunidade urbana, o surgimento de
novas centralidades e o direito cidade tornam-se massa crtica e contedo poltico
necessrios transformao socioespacial das cidades (Klink, 2009). Com isso, j
se tm subsdios para traar os contornos de uma agenda regional, induzindo a
um pacto nacional multiescalar em torno das metrpoles.
As bases esto lanadas. A dvida recai sobre o formato, o modelo a adotar
ou a construir. A Lei Estadual no 5.192, de 15 de janeiro de 2008, determinou
a elaborao do Plano Diretor Decenal da Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro, prevendo a criao de uma agncia metropolitana ou consrcios pblicos.
De acordo com o documento normativo, o plano diretor:
Dever ser elaborado, no menor tempo possvel, pelo Governo do Estado, atravs
de entidade coordenadora, constituindo, inclusive, uma Comisso que inclua,
obrigatoriamente, representantes de todos os municpios que integram a Regio
Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro (Rio de Janeiro, 2008).

Tanto o plano quanto a comisso devero levar em conta o papel de articulao


entre os poderes pblicos estadual e municipal, para que se obtenha a maximizao
e otimizao dos investimentos e servios pblicos. Assim, caminhando nessa
direo, o governo estadual instituiu, por meio do Decreto no 42.832, de 31 de
janeiro de 2011, o Comit Executivo de Estratgias Metropolitanas, formado por
diversas secretarias de governo.
Parece que o modelo que se est tentando adotar, porm, baseia-se numa
estrutura hierarquizada, em que a coordenao ocorre por meio de decises
da autoridade pblica maior (executivo estadual). Neste caso, os demais atores
(municpios, sociedade civil, universidades etc.) devem simplesmente obedecer
s decises formuladas, posio esta distinta quando so adotadas estruturas
no hierarquizadas, em que o bem comum produzido por comprometimentos
voluntrios, negociaes, concesses mtuas e barganhas.
Em democracias, buscar a construo de uma governana poltica,
especialmente para as complexas RMs, passa por legitimar grupos sociais, polticos
e gestores pblicos como atores de uma nova autoridade regional, sendo necessrio
9. O oramento participativo de Porto Alegre e a atuao dos comits de bacias hidrogrficas so inovaes claras
em direo governana poltica para cidades.

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332

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

legitim-los em termos funcional, social e poltico (Ribeiro, 1999). No caso da


primeira dimenso, fundamental para o processo de governana definir o que
compreendido como metrpole, seu territrio (unificao espacial) e, ao mesmo
tempo, reconhecer sua diversidade interna. Este exerccio esbarra, novamente, no
difuso emaranhado legal e conceitual acerca das RMs e na pluralidade das suas
caractersticas e elementos constituintes.
Ao se pensar na legitimidade social, h um acentuado desnvel entre as
condies econmicas e sociais das cidades que hoje formam a RM do Rio de
Janeiro. O papel de cada municpio no desenvolvimento regional no est estipulado.
H uma carncia nos sistemas de informao unificados ou nos sistemas que
desenvolvem aes de forma conjunta e cooperada. Uma instituio de pesquisa em
planejamento urbano metropolitano, como a Fundrem se props a ser, contribuiria
para o trabalho de sistematizao dessas diferentes realidades territoriais, fazendo
deste exerccio tcnico e acadmico subsdio para o planejamento dos demais
rgos e setores pblicos.
No entanto, percebe-se, atualmente, que as disputas de mercado sobressaem-se
em relao s tentativas de organizao das cadeias produtivas e da diviso social do
trabalho na RM do Rio de Janeiro (Ribeiro, 1999). O estado, por sua vez, ainda se
mostra improdutivo na elaborao de regulamentao e de conhecimentos capazes
de combater a desigualdade intrarregional.
Por ltimo, e talvez seja o desafio mais radical, deve se legitimar os diversos atores
politicamente, pois um projeto de governana metropolitana exige a construo de
uma fora poltica articulada e alinhada. Em contraposio, tem-se um desequilbrio
poltico entre Unio e estados, entre estados e municpios e entre os prprios
municpios, que inibem a construo de um arranjo multiescalar. Permanece no campo
da poltica uma viso dicotmica que posiciona a periferia metropolitana a partir
de sua relao exclusiva com o ncleo da RM do Rio de Janeiro, desconsiderando por
completo a heterogeneidade socioespacial e poltica dos inmeros territrios
da metrpole.
Um projeto de governana metropolitana, mais do que se fixar construo
de uma instituio centralizadora do tema, precisa superar a fragmentao espacial e
da poltica pblica, no que se refere s respostas aos problemas colocados, e orientar
o comportamento dos atores na direo de objetivos compartilhados. O esforo
do poder pblico, nesse ponto, deve ser o de incentivador da ao coletiva, num
constante dilogo com os territrios metropolitanos e congregados em torno dos
elementos institucionais, polticos e geogrficos que hoje se apresentam.

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Gesto Impositiva versus Governana Metropolitana: um estudo de caso


sobre a Fundrem

333

REFERNCIAS

BRASIL. Decreto-Lei n o 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe sobre


a organizao da administrao federal, estabelece diretrizes para a reforma
administrativa e d outras providncias. Braslia, 1967. Disponvel em:
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Curitiba, Belm e Fortaleza. Braslia, 1973. Disponvel em: <http://www.planalto.
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CEPERJ FUNDAO CENTRO ESTADUAL DE ESTATSTICAS,
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FERRAREZI, Elisabete (Org.). Polticas pblicas. Braslia: ENAP, 2006. v. 1,
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CAPTULO 14

CONSRCIOS PBLICOS INTERMUNICIPAIS NA REGIO


METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE
Cristina Maria dos Reis Martins1
Marcia Cristina Alves2

1 INTRODUO

A perspectiva de ao consorciada entre os entes federados no Brasil teve origem


com o processo de descentralizao da administrao pblica, a partir dos anos
1990. Em 1998, com a Emenda no 19 da Constituio Federal de 1988 (CF/1988),
foi autorizada a gesto associada de servios pblicos entre os entes da Federao
por meio de consrcios pblicos e convnios de cooperao. A especificao e a
regulamentao para a criao de consrcios pblicos intermunicipais ocorreram
somente entre 2005 e 2007.3
No perodo anterior a essa regulamentao, observava-se a criao de consrcios
administrativos, em especial na rea da sade.4 Com a regulamentao abriu-se a
possibilidade de criao de consrcios pblicos como pessoas jurdicas de direito
pblico e natureza autrquica, ou como pessoas jurdicas de direito privado, sem
fins econmicos. Foi possvel, tambm, a converso dos consrcios administrativos
em pblicos, nesses mesmos termos, uma vez que a partir de 2008 no foi mais
permitido aos consrcios administrativos celebrarem convnios com a Unio.
Os objetivos dos consrcios pblicos intermunicipais so definidos pelos
seus consorciados, que podem associar-se visando a um ou mais objetivos, tais
como: servios de assistncia tcnica, execuo de obras, fornecimento de bens,
compartilhamento de instrumentos e equipamentos, estudos tcnicos, atividades
relacionadas gesto de recursos naturais em comum, aes e servios de sade e
previdncia social, aes e polticas urbanas locais e regionais, entre outros.
A constituio de consrcios pblicos intermunicipais contempla basicamente
trs etapas: o Protocolo de Intenes, que subscrito pelos entes consorciados e
1. Pesquisadora da Fundao de Economia e Estatstica (FEE).
2. Assistente de pesquisa do Projeto Governana Metropolitana no Brasil.
3. Emenda Constitucional no 19/1998 (alterao da redao do Artigo 241 da CF/1988); Lei Federal no 11.107, de 6
de abril de 2005; e Decreto Federal no 6.017, de 17 de janeiro de 2007.
4. Lei Federal no 8.080/1990 (Lei Orgnica da Sade); e Lei Federal no 8.142/1990 (Sistema nico de Sade).

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336

Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

publicado; a ratificao, ou adeso efetiva, que a aprovao do Protocolo de


Intenes pelo legislativo de cada municpio consorciado, por meio da qual o
protocolo convertido em Contrato de Constituio do Consrcio; e a elaborao
do estatuto, mediante assembleia geral.5
Os consrcios pblicos podem ser considerados como instrumentos de
cooperao federativa, em funo das desigualdades entre os municpios brasileiros,
em vrios aspectos, como rea territorial, populao, receitas municipais, entre
outros. Enquanto instncias de gesto em escalas intermedirias, os consrcios so
voltados para a gesto pblica nos espaos metropolitanos e aglomerados urbanos.
A principal vantagem oferecida pelos consrcios estaria no ganho de escala para os
pequenos municpios, que, agindo em parceria com os maiores, poderiam auferir
vantagens tcnicas, gerenciais e financeiras. No entanto, devido aos escopos nicos,
que so observados em grande parte dos consrcios, esses no seriam prprios para
uma gesto metropolitana como um todo, mas voltados para funes especficas.
Como uma forma de gesto intermunicipal descentralizada, a atuao dos
consrcios pblicos encontra-se relacionada no somente com a cooperao entre os
entes da Federao, mas tambm com iniciativas que, de acordo com a atuao do
consrcio, podero incluir diversos parceiros institucionais autarquias, fundaes
municipais, secretarias municipais e estaduais, universidades, organizaes da
sociedade civil, entre outros. Os consrcios pblicos, enquanto instrumentos de
gesto, tendem a uma articulao com outras institucionalidades de planejamento
e gesto dentro de suas reas de abrangncia.
Conforme a pesquisa da Associao Gacha de Consrcios Pblicos
(AGCONP), havia, em setembro de 2013, 34 consrcios intermunicipais
no Rio Grande do Sul, sendo dezesseis deles filiados AGCONP. Na Regio
Metropolitana de Porto Alegre (RM de Porto Alegre), havia oito consrcios, trs
deles filiados AGCONP.6
Neste sentido, este texto tem como objetivo apresentar um panorama geral
dos consrcios intermunicipais na RM de Porto Alegre, com enfoque na formao e
atuao dos consrcios pblicos, numa perspectiva de apresentar a sua contribuio
para a governana metropolitana. De acordo com esse intento so apresentados
os objetivos, finalidades e estruturas organizacionais de trs consrcios pblicos,
5. No h obrigatoriedade da ratificao de todos os municpios subscritos. No entanto, para essa ratificao, cada
municpio dever elaborar um projeto de lei que autoriza a integrao ao consrcio. Nesse processo tambm so previstos
os cargos e forma de provimento do quadro de pessoal e o aporte financeiro, estabelecido na lei oramentria de cada
municpio, assim como o contrato de rateio, em que definido o repasse de recursos para a manuteno do consrcio.
Os consrcios podero firmar convnios, contratos, termos de parceria ou acordos, e receber auxlios, contribuies e
subvenes sociais ou econmicas, e/ou constituir fundos especficos.
6. Considerados os consrcios de sade convertidos em pblicos, os Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento
Local (CONSAD) Metropolitano Sul, relacionado ao Programa Fome Zero, e o Consrcio Intermunicipal de Defesa do
Rio Camaqu (Ciderca), criado em 1991.

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Consrcios Pblicos Intermunicipais na Regio Metropolitana de Porto Alegre

337

as reas de atuao, aes e programas implantados e em andamento e alguns


dos resultados obtidos nessas experincias. A seo 2 traz uma viso geral sobre
os consrcios intermunicipais no Rio Grande do Sul. A seo 3 apresenta os
consrcios intermunicipais na RM de Porto Alegre, com enfoque nas experincias
dos consrcios pblicos intermunicipais Pr-Sinos, CP-GRANPAL e CIS/Ca. A
seo 4 expe as consideraes finais.
2 CONSRCIOS PBLICOS INTERMUNICIPAIS NO RIO GRANDE DO SUL

Conforme a AGCONP, o Rio Grande do Sul contava, em 2013, com 34 consrcios


intermunicipais, em que participavam 397 municpios, que correspondiam a 84%
da populao do estado em 2010 (tabela 1).
TABELA 1

Rio Grande do Sul e RM de Porto Alegre: consrcios pblicos (2013)


Descrio

Rio Grande do Sul

Nmero de consrcios

RM de Porto
Alegre

34

Nmero total de municpios

08

497

Nmero de municpios participantes em consrcios


Populao total
Populao coberta por consrcios

100,0

34

100,0

397

79,9

33

97,1

10.693.929

100,0

4.032.062

100,0

9.006.333

84,2

4.006.269

99,4

Fonte: AGCONP, setembro de 2013; Censo Demogrfico de 2010/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Elaborao das autoras.

Entre os 397 municpios consorciados, 159 participavam de mais de um


consrcio, sendo, porm, apenas trs municpios participando em quatro consrcios.
A maior parte, contudo, 238 municpios, participava apenas de um consrcio (tabela 2).
TABELA 2

Rio Grande do Sul e RM de Porto Alegre: municpios em consrcios pblicos (2013)


Municpios consorciados

Rio Grande do Sul

Populao

RM de Porto Alegre

Populao

Municpios consorciados

397

9.006.333

100,0

33

4.006.269

Em um consrcio

238

5.503.995

61,1

17

2.391.220

59,7

Em dois consrcios

116

3.171.411

35,2

14

1.568.473

39,2

Em trs consrcios

40

281.941

3,1

6.891

0,2

48.986

0,5

39.685

1,0

Em quatro consrcios

100,0

Fonte: AGCONP, setembro de 2013; Censo Demogrfico de 2010/IBGE.


Elaborao das autoras.

No Rio Grande do Sul, a maior parte dos consrcios apresentava entre uma
e duas finalidades especficas e apenas cinco possuam atuao multifuncional.
As atividades de sade, como finalidade exclusiva, contemplavam o maior nmero

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

338

de consrcios, quinze no total, que incluam 263 municpios do estado, com uma
populao em torno de 3,1 milhes de habitantes em 2010. Na RM de Porto
Alegre as atividades de sade tambm predominavam, sendo encontradas mesmo
nos consrcios com atuao multifuncional.
Em 2005, como um frum permanente de intercmbio entre os consrcios
intermunicipais, foi criada a AGCONP que, por meio de sua estrutura funcional,
oferece assessoria para o desenvolvimento dos consrcios no estado e tambm se
apresenta como um espao de debates, envolvendo, em especial, os trs nveis de
governo municipal, estadual e federal, entre outros rgos e instituies.
3 CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS NA RM DE PORTO ALEGRE

Na RM de Porto Alegre, em 2013, havia oito consrcios intermunicipais, dois


deles criados na dcada de 1990 e os demais a partir dos anos 2000. Entre esses
consrcios, a maioria, cinco deles, encontrava-se sediado nos municpios da RM
(quadro 1).
QUADRO 1

Consrcios intermunicipais na RM de Porto Alegre (2013)


Sede

Ano da fundao

Consrcio Pblico Intermunicipal (CP-GRANPAL)

Consrcios

Porto Alegre

2010

Consrcio Pblico de Saneamento Bsico da Bacia Hidrogrfica do Rio dos Sinos (Pr-Sinos)

So Leopoldo

2007

Consrcio Intermunicipal do Vale do Rio Ca (CIS/Ca)

Montenegro

2005

Consrcio Intermunicipal do Centro-Sul (CI Centro-Sul)

Camaqu

2005

Consrcio Intermunicipal de Gesto Ampliada da Regio Carbonfera (Ciga-carbonfera)

So Jernimo

2004

Consrcio Intermunicipal de Sade da Associao dos Municpios do Litoral Norte (CIS


AMLINORTE)

Osrio

1998

Amaral Ferrador

1991

Gravata

N/D

Consrcio Intermunicipal de Defesa do Rio Camaqu (Ciderca)


Consrcio de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local Metropolitano Sul (CONSAD
Metropolitano Sul)
Fonte: AGCONP, setembro de 2013.
Elaborao das autoras.
Obs.: Os consrcios Pr-Sinos, CIS/Ca e CI Centro-Sul so filiados a AGCONP.

Entre os 34 municpios da RM de Porto Alegre, em 2013, dezesseis


participavam de mais de um consrcio e apenas o municpio de Triunfo no
integrava nenhum consrcio. O municpio de Santo Antnio da Patrulha integrava
quatro consrcios (mapa 1).

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Consrcios Pblicos Intermunicipais na Regio Metropolitana de Porto Alegre

339

MAPA 1

Consrcios intermunicipais na RM de Porto Alegre (2013)


CP-Granpal
Pr-Sinos
CIS/Ca
CI Centro-Sul
Ciga
CIS/Amlinorte
CONSAD Metropolitano Sul
Ciderca
No participa de nenhum consrcio

Elaborao das autoras.

O Pr-Sinos era o consrcio que integrava o maior nmero de municpios


metropolitanos, 21 deles, que, em 2010, somavam uma populao de 1,6 milho
de habitantes, seguido do CP-GRANPAL, que formado somente por municpios
pertencentes RM de Porto Alegre, incluindo esta cidade, com 1,4 milho de
habitantes. Dos 24 municpios consorciados no CIS/Ca, cinco pertencentes
RM de Porto Alegre somavam 143 mil habitantes, mais da metade da populao
atendida pelo consrcio em 2010. Entre os sete municpios atendidos pelo Ciga,
trs pertenciam RM. O CI Centro-Sul inclua apenas um municpio desta RM,
mas que correspondia quase metade da populao coberta pelo consrcio em
2010 (tabela 3).

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

340

TABELA 3

Consrcios intermunicipais na RM de Porto Alegre (2013)


Total
Consrcios

Municpios

Populao

RM de Porto Alegre
Municpios

Populao

Populao dos municpios na RM


de Porto Alegre/populao dos
municpios total (%)

Pr-Sinos

27

1.740.164

21

1.612.635

92,7

CP-GRANPAL

14

2.966.330

14

2.966.330

100,0

CIS/Ca

24

229.315

143.753

62,7

Ciga

114.562

71.060

62,0

CIS AMLINORTE

24

360.604

59.170

16,4

CI Centro-Sul

13

248.903

95.204

38,2

Ciderca

29

1.019.235

22.134

2,2

CONSAD Metropolitano Sul

741.183

737.293

99,5

Fonte: AGCONP, setembro de 2013; Censo Demogrfico de 2010/IBGE.


Elaborao das autoras.

Em relao s finalidades dos consrcios na RM de Porto Alegre, o


Pr-Sinos atua especificamente em saneamento bsico e ambiental. O CP-GRANPAL
apresenta como objetivo uma diversidade de reas, que vo da infraestrutura
segurana pblica. No CIS/Ca, CI Centro-Sul, Ciga-carbonfera e CIS
AMLINORTE, apesar da busca de ampliao nos seus escopos de atuao, a sade
apresenta-se como a rea predominante, uma vez que foi aquela que deu origem
maior parte dos consrcios no estado. Os consrcios intermunicipais de sade foram
criados com uma perspectiva de gesto compartilhada e regionalizada das polticas
pblicas de sade que possibilitasse o aumento do acesso populao e gerasse
economia de gastos para os municpios.
O CI Centro-Sul foi criado em outubro de 2005, como associao pblica de
direito privado, nos moldes da lei dos consrcios de 2005 e, em 2008, passou a direito
pblico. A formao do consrcio se deu a partir da articulao dos municpios
integrantes da Associao dos Municpios da Zona Centro-Sul (AMZCS). Sua
atuao ocorre por meio de uma estrutura bsica, que compreende a assembleia
geral, o conselho de prefeitos, o conselho fiscal e as cmaras setoriais. O consrcio
visa elaborao e gesto de polticas pblicas nas reas de cultura e turismo,
educao, desenvolvimento econmico, infraestrutura, meio ambiente e sade.
No entanto, entre as finalidades do consrcio, a rea de sade apresenta-se como
prioritria, cabendo a ele assegurar populao dos municpios consorciados a
prestao de servios de sade especializados em conformidade com o Sistema
nico de Sade (SUS).
O Consrcio Intermunicipal de Sade da Regio Carbonfera, integrado por
sete municpios participantes da Associao dos Municpios da Regio Carbonfera

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Consrcios Pblicos Intermunicipais na Regio Metropolitana de Porto Alegre

341

(ASMURC), foi criado em 2004 nos moldes de consrcio administrativo, como


uma associao civil sem fins lucrativos. Em 2008, passou associao de direito
pblico, nos moldes da legislao dos consrcios pblicos de 2005/2007, com
a denominao de Consrcio Intermunicipal de Gesto Ampliada da Regio
Carbonfera (Ciga-carbonfera), com algumas mudanas na estrutura funcional,
mas mantendo as finalidades na rea de sade. A estrutura de funcionamento
do Ciga-carbonfera formada pelo conselho de prefeitos, rgo deliberativo,
pelo conselho fiscal, rgo consultivo e fiscalizador, pelo conselho de secretrios
municipais, a quem compete o planejamento estratgico das aes do consrcio, e
pela direo geral, que o rgo executivo, de apoio tcnico e administrativo. Entre
as finalidades do Ciga-carbonfera encontram-se a regionalizao das aes e servios
de sade, com a viabilizao do Distrito Sanitrio da Regio Carbonfera, seguindo
os princpios do SUS; a promoo de investimentos de maior complexidade; a
garantia do controle popular no setor de sade; a racionalizao de compras e
servios na regio abrangida pelo consrcio; e a adoo de programas e medidas
que promovam o bem-estar da populao includa pelo consrcio.
Em 2013, o Ciga-carbonfera assinou um convnio com o CP-GRANPAL para
a compra compartilhada de medicamentos envolvendo os municpios pertencentes
aos dois consrcios. Nesse mesmo ano, com o apoio da ASMURC e da Universidade
Luterana do Brasil/Campus So Jernimo, o consrcio passou a atuar na criao
do Arranjo Produtivo Local do Polo Naval do Jacu, que faz parte do plano de
desenvolvimento que vem sendo implementado pelo governo do estado.
O CIS AMLINORTE foi criado em 1998, como consrcio administrativo
na rea de sade, a partir dos municpios integrantes da Associao de Municpios
do Litoral Norte (AMLINORTE), passando posteriormente a consrcio pblico.
Entre as diferentes aes na rea de sade, realizadas com o intermdio do consrcio,
encontram-se os programas de consultas e exames de mdia complexidade
disponibilizados populao e a implantao do sistema de Servio de Atendimento
Mvel de Urgncia (Samu), em 2008.
Quanto atuao do Ciderca, este consrcio teve origem em 1989 em
funo de um acidente ambiental no rio Camaqu que mobilizou a populao da
regio e, em um encontro com integrantes do Legislativo e Executivo prefeitos,
vereadores e deputados , foi formada uma comisso executiva, constituda por trs
municpios, dando origem ao Ciderca, institucionalizado em 1991. A partir das
articulaes do consrcio com rgos do governo estadual teve origem o Comit
de Gerenciamento da Bacia Hidrogrfica do Rio Camaqu, criado em 1999.
O CONSAD Metropolitano Sul, que envolve cinco municpios da RMPA,
foi criado com o apoio do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) em funo da implantao do Programa Fome Zero, do governo

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

342

federal, com foco em promover de forma conjunta a alimentao saudvel para a


populao e o desenvolvimento local.
3.1 C
 onsrcio Pblico de Saneamento Bsico da Bacia Hidrogrfica do Rio dos
Sinos (Pr-Sinos)

O Pr-Sinos, com sede no municpio de So Leopoldo, foi criado em 2007 por


iniciativa dos municpios integrantes da bacia hidrogrfica do rio dos Sinos. Tinha,
como funo, promover o saneamento bsico e a recuperao ambiental da bacia7
por meio de polticas de gesto do meio ambiente a serem implementadas com o
esforo conjunto da sociedade e dos rgos e entes federativos da regio.
Em abril de 2007, todos os municpios situados na bacia do rio dos Sinos
subscreveram o Protocolo de Intenes para a criao do Pr-Sinos, que foi fundado
em assembleia geral em agosto, com estatuto aprovado em outubro do mesmo ano.
Em 2010, o Pr-Sinos contava com a adeso de 22 dos municpios integrantes da
bacia e, em 2013, alcanou 27 municpios, sendo 21 pertencentes RM de Porto
Alegre (quadro 2).
QUADRO 2

Municpios pertencentes, integral ou parcialmente, bacia do rio dos Sinos, integrantes


da RM de Porto Alegre, conforme adeso Pr-Sinos (2013)
Bacia do rio dos
Sinos

RM de Porto Alegre
(24 municpios)

Demais municpios (8
municpios)

Adeso

Nmero de
municpios

Municpios (pertencentes integral ou parcialmente bacia)

Aderiram

21

Araric, Cachoeirinha, Campo Bom, Canoas, Dois Irmos, Estncia


Velha, Esteio, Glorinha, Igrejinha, Ivoti, Nova Hartz, Nova Santa Rita,
Novo Hamburgo, Parob, Porto, Rolante, Santo Antnio da Patrulha,
So Leopoldo, Sapiranga, Sapucaia do Sul e Taquara.

Ainda no aderiram

Capela de Santana, Gravata, So Sebastio do Ca.

Aderiram Pr-Sinos

Canela, Cara, Gramado, Riozinho, So Francisco de Paula,


Trs Coroas.

Ainda no aderiram

Osrio, Santa Maria do Herval.

Fonte: Consrcio Pr-Sinos.


Elaborao das autoras.
Nota: Adeso aprovada em setembro de 2013.

O Pr-Sinos caracteriza-se como um rgo executivo da administrao indireta


(autarquia) de cada um de seus consorciados e visa execuo de aes voltadas
7. Em 2006 ocorreu um desastre ambiental na bacia do rio dos Sinos, devido ao lanamento de resduos txicos no arroio
Porto, afluente da margem direita do rio dos Sinos, que drena as guas dos municpios metropolitanos de Porto e
Estncia Velha, em cujas margens encontravam-se instalados curtumes, empresas coureiro-caladista e alimentcias. Esse
desastre provocou a morte de cerca de 1 milho de peixes, prejudicou a captao da gua e o abastecimento pblico
de diversas cidades da RM e foi considerado um dos piores desastres no Rio Grande do Sul nos ltimos quarenta anos.
A bacia do rio dos Sinos, localizada na regio hidrogrfica do Guaba, engloba, integral e parcialmente, 32 municpios
em uma rea de 3.696 km, que corresponde a 1,3% do territrio do Rio Grande do Sul. Entre esses municpios, 24
fazem parte da RM de Porto Alegre. De acordo com as condies relativamente homogneas de relevo e uso do solo,
a rea da bacia pode ser dividida em trs macrorregies: terras altas, mdias e baixas.

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Consrcios Pblicos Intermunicipais na Regio Metropolitana de Porto Alegre

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para o saneamento bsico e a recuperao ambiental da bacia do rio dos Sinos.


Dessa maneira, so os prefeitos dos municpios consorciados as autoridades que,
por meio de assembleia geral, decidem e conduzem as aes do consrcio.
A estrutura organizacional do Pr-Sinos est composta por uma diretoria
executiva e um conselho fiscal. A diretoria executiva formada pelo presidente
e vice-presidente, por uma diretoria geral e uma financeira, com todos os cargos
ocupados pelos prefeitos dos municpios consorciados. O conselho fiscal, que
tambm formado pelos prefeitos, conta com cinco integrantes.
O quadro tcnico e administrativo do consrcio composto por servidores
de carreira dos consorciados 8 e por pessoal contratado. A equipe administrativa
e o pessoal tcnico esto distribudos em uma diretoria executiva, uma diretoria
tcnica, setores administrativo e contbil, e reas tcnicas de educao ambiental
e mobilizao social.
De acordo com seu estatuto, o consrcio Pr-Sinos tem como objetivo
principal defender, ampliar, promover a interao, fortalecer e desenvolver a
capacidade administrativa, tcnica e financeira dos servios pblicos de saneamento
bsico nos municpios que o integram. Na consecuo desse objetivo, poder
realizar diversas aes que incluem desde a captao de recursos a organizao e
planejamento, planos, estudos, projetos dos servios de saneamento bsico da bacia
do rio dos Sinos, oferecendo suporte aos municpios consorciados; programasde
educao ambiental e recuperao de reas degradadas; promoo da poltica
deresduos slidos; realizao de articulaes com o Comit de Gerenciamento da
Bacia do Rio dos Sinos, tendo em vista a poltica de recursos hdricos e a criao
de mecanismos de controle social voltados para os servios de saneamento.
3.1.1 Estratgias e solues adotadas e implementadas

Entre 2007 e 2013 o Pr-Sinos adotou vrias aes que incluam planos, programas e
projetos, relacionados a saneamento, resduos slidos e educao ambiental. Em relao
s aes de planejamento realizadas com o Pr-Sinos encontram-se o plano da bacia
do rio dos Sinos; o plano regional e os planos municipais de saneamento bsico dos
consorciados; o Plano Regional de Gesto Integrada de Resduos Slidos (PRGIRS) e
os planos municipais de gesto de resduos slidos dos consorciados (quadro 3).

8. Os vencimentos dos funcionrios cedidos so da responsabilidade dos consorciados, porm, o nus do cedente
ressarcido, sendo abatido no contrato de rateio para a manuteno do consrcio.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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QUADRO 3

Aes de planejamento do consrcio Pr-Sinos (2007 atual)


Plano

Objetivos principais

Etapas

Recursos hdricos
Plano de Gerenciamento da Bacia
Hidrogrfica do Rio dos Sinos
Plano Sinos

Planejamento coletivo do uso dos


recursos hdricos na bacia, visando ao
uso equilibrado dos recursos naturais.

Dezembro/2007: convnio Fundo Nacional do Meio


Ambiente (FNMA) e Pr-Sinos; junho/2008: incio das
atividades; agosto/2008: a Universidade do Vale do
Rio dos Sinos (Unisinos) passou a ser executora do
projeto; setembro/2013: mobilizao social, acordo
com o Comit Sinos.

Saneamento bsico
Plano regional e planos municipais
de saneamento bsico da bacia do
rio dos Sinos

Universalizao do atendimento na
rea de abastecimento de gua,
tratamento de esgotos, drenagem
urbana e destino dos resduos slidos.

Incio: 2011 em andamento. Fase de prognsticos,


objetivos e metas.

Resduos slidos
PRGIRS e planos municipais de
resduos slidos

Atingir uma das metas do Plano


Nacional sobre Mudana do Clima
e alcanar o ndice de reciclagem de
20% em 2015.

Concludo em 2012.

Fonte: Pr-Sinos.
Elaborao das autoras.

Plano de Gerenciamento da Bacia Hidrogrfica do Rio dos Sinos Plano Sinos

O Plano Sinos foi desenvolvido entre os anos de 2007 e 2011, mediante o convnio
do Pr-Sinos com o FNMA, com a contrapartida do Fundo de Investimentos
em Recursos Hdricos do Rio Grande do Sul (FRH/RS), e executado a partir
da articulao institucional firmada entre o Pr-Sinos, a Unisinos e o Comit de
Gerenciamento da Bacia Hidrogrfica do Rio dos Sinos (Comit Sinos), com a
contratao de empresa consultora especializada para desenvolvimento dos trabalhos.
Em 2013, foi assinado entre o Pr-Sinos e o Comit Sinos o Termo de
Cooperao Estratgica para a concluso do Plano Sinos, que, concludas as anlises
tcnicas, aguardava a aprovao do Comit Sinos. Essa aprovao dependia da fase
de mobilizao social, que no havia sido realizada.9 Nessa fase cabe sociedade,
com base nos prognsticos, diagnsticos e projees futuras, definir os usos da gua
na bacia hidrogrfica. A partir do termo de cooperao, a concluso dos trabalhos,
a ser desenvolvida com o apoio de uma empresa privada especializada, ficou sob
a coordenao do Comit Sinos.

9. O convnio por meio do qual o Plano de Bacia vinha sendo desenvolvido pelo Pr-Sinos, por questes de ordem
administrativa, foi encerrado sem transferncia de parte significativa dos recursos financeiros e antes da etapa de
mobilizao social para aprovao desse plano.

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Consrcios Pblicos Intermunicipais na Regio Metropolitana de Porto Alegre

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Sistema Integrado de Gerenciamento da Bacia Hidrogrfica do Rio dos Sinos

Em relao aos recursos hdricos, destaca-se o projeto do Sistema Integrado


de Gerenciamento da Bacia Hidrogrfica do Rio dos Sinos com a Central de
Monitoramento da Bacia Hidrogrfica do Rio dos Sinos. Esta foi uma ferramenta
disponibilizada pelo Pr-Sinos para monitoramento e armazenamento de dados
sobre a situao dos recursos hdricos da bacia, que incluem parmetros da qualidade
da gua e do nvel de vazo do rio, medidos pelas companhias de saneamento e
pelo Instituto Martim Pescador. Os dados compilados e publicados no site do
consrcio tm como objetivo informar os rgos competentes10 e a populao sobre
a situao diria e eventuais anormalidades da gua na bacia, e tambm servem
como fonte de pesquisa para o controle e a fiscalizao do rio dos Sinos. A central
foi implantada em 2010, com a organizao dos dados, e em 2011 foi realizada
pesquisa para a instalao de novos equipamentos de monitoramento.11
Em 2010, seguindo a demanda do Ministrio Pblico do Estado do Rio
Grande do Sul (MPE/RS), o Pr-Sinos e as companhias de saneamento atuantes
na regio apresentaram ao MPE, ao Comit Sinos e populao da regio do
Vale do Rio dos Sinos uma proposta de padronizao dos procedimentos de
monitoramento dos mananciais de captao de gua, para abastecimento pblico,
nos municpios de Campo Bom, Novo Hamburgo e So Leopoldo. A partir da
padronizao, a expectativa era estabelecer um nvel operacional mnimo para a
operao em perodos de estiagem e baixa do rio dos Sinos, como base para os
acordos de retirada de gua entre os usurios da bacia.
Planos municipais e Plano Regional de Saneamento Bsico

A elaborao dos planos municipais (PMSBs) e do Plano Regional de Saneamento


Bsico (PRSB) dos municpios consorciados ao Pr-Sinos, que envolveu 26
municpios com cerca de 1,7 milho de habitantes em 2010, teve incio em 2011
e ainda se encontrava em andamento em 2013.
A construo dos planos envolveu aes de capacitaes, reunies temticas
e visitas aos municpios, a fim de um alinhamento quanto ao tema, assim como
a busca de informaes e contribuies que foram apresentadas e discutidas
em encontros regionais e submetidas consulta pblica. Os planos vm sendo
desenvolvidos com o suporte tcnico de uma empresa especializada contratada,
com o acompanhamento dos municpios, por meio dos comits de coordenao

10. Prefeituras consorciadas, Patrulha Ambiental da Brigada Militar (Patram), Departamento Estadual de Investigaes
Criminais (DEIC), defesas civis, corpos de bombeiros.
11. O Pr-Sinos desenvolveu um projeto especfico para a ampliao e a qualificao do monitoramento visando
captao de recursos em rgos estaduais e federais. Em 2013, o sistema encontrava-se fora de operao por falta
de pessoal tcnico.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

e executivos, instalados em cada municpio, pelo Pr-Sinos e pela Cmara Tcnica


de Saneamento do Pr-Sinos (CTS Pr-Sinos).
A primeira etapa concluda do trabalho incluiu um plano de mobilizao social,
com o desenvolvimento de uma cartilha explicativa e divulgao de notcias sobre
o processo de elaborao dos PMSBs, e a atualizao de uma base cartogrfica dos
servios de saneamento. A segunda etapa, que estava em fase de consolidao no final
de 2013, abrangeu a parte do diagnstico sobre a situao de saneamento dos 26
municpios integrantes do Pr-Sinos.12 A etapa seguinte contemplar o prognstico,
alternativas, objetivos e metas. A quarta e a quinta etapa incluiro programas,
projetos e aes para emergncia e contingncia e mecanismos e procedimentos
para monitoramento e avaliao. A sexta etapa apresentar o relatrio final com
os PMSBs e PRSB concludos.
Enquanto instrumento de planejamento e gesto, o objetivo principal dos
planos a universalizao do acesso aos servios de saneamento, com melhorias
nas condies sanitrias e ambientais dos municpios e consequente melhora nas
condies de vida da populao. Os planos englobam tanto as reas urbanas quanto
rurais e devem atender aos servios de saneamento bsico, de acordo com a Poltica
Nacional de Saneamento Bsico (Lei no 11.445/2007): abastecimento de gua potvel,
esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo dos resduos slidos e drenagem e
manejo das guas pluviais urbanas. Observando-se que a limpeza urbana e o manejo
de resduos slidos devem ser contemplados nos planos de resduos slidos; e tambm
para a elaborao do plano de saneamento bsico devem ser observadas as disposies
sobre o uso e a ocupao do solo dos planos diretores municipais.
Com relao ao contedo, basicamente os planos apresentam um diagnstico
sobre a prestao de servios;13 objetivos e metas para a universalizao dos servios, com
a apresentao de programas, projetos e aes para a consecuo dessas metas; previso
de aes para emergncias e contingncias e mecanismos de avaliao com a previsode
ndices mnimos de desempenho para os prestadores de servios de saneamento.
Uma das exigncias estabelecida para a elaborao dos planos, realizados
com o apoio do Pr-Sinos, foi a participao social no processo de formulao das
polticas, planejamento e avaliao dos servios pblicos de saneamento bsico.
Dessa maneira, o processo de elaborao dos planos contemplava a criao de um
comit de coordenao, um comit executivo e um plano de mobilizao social,
que foi considerado como preexistente, uma vez que a mobilizao da sociedade
12. Para os municpios de Canoas, Taquara e Dois Irmos no sero desenvolvidos planos municipais; esses apenas
constaro no plano regional. O municpio de Ivoti no foi includo, pois aderiu ao consrcio em 2013.
13. A situao do saneamento bsico compreende vrios aspectos: caracterizao fsica e socioeconmica dos municpios;
situao institucional; econmico-financeira; situao dos servios de gua potvel; esgotamento sanitrio; limpeza
urbana e manejo de resduos slidos, resduos da construo civil e resduos dos servios de sade; servios de manejo de
guas pluviais e drenagem urbana; situao do desenvolvimento urbano, habitao, ambiental, recursos hdricos e sade.

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Consrcios Pblicos Intermunicipais na Regio Metropolitana de Porto Alegre

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realizada de forma permanente por meio do programa de educao ambiental


do consrcio.
De acordo com a metodologia norteadora para a elaborao dos planos de
saneamento bsico do Pr-Sinos, o planejamento participativo pode ser classificado
em seis nveis, conforme o grau de participao (quadro 4).
QUADRO 4

Nveis de participao na elaborao dos PMSBs


Nvel

Participao

Descrio

Nenhuma participao

Informao comunidade

No h participao da comunidade na elaborao e no acompanhamento do PMSB.

Consulta comunidade

A administrao pblica promove o PMSB com a comunidade na busca de apoios para


facilitar a aprovao formal do plano.

Opinio da comunidade

Apresentao pela administrao pblica do PMSB j elaborado comunidade, que deve


opinar e propor modificaes estritamente necessrias.

Elaborao conjunta

Delegao comunidade

A administrao pblica apresenta o PMSB e um contexto de solues possveis


comunidade, que poder tomar decises quanto s opes que possam ser incorporadas
ao plano.

Controle da comunidade

A administrao pblica busca o diagnstico da comunidade sobre a situao e decises


sobre objetivos a alcanar no PMSB.

A comunidade informada sobre o PMSB deve se adequar ao plano.

Apresentao pela administrao pblica de uma primeira verso do PMSB, que poder ser
modificada pela comunidade em certa medida.

Fonte: Pr-Sinos, Metodologia Bsica de Elaborao de Estudos de Saneamento Bsico Municipal, 2010.

A participao da comunidade de forma ordenada pode se dar de trs formas:


participao direta, com a busca de opinies individuais ou coletivas, por meio
de apresentaes, debates, pesquisas; participao restrita a fases do PMSB, com
sugestes apresentadas de forma escrita; e a participao em grupos de trabalho.
Os participantes na elaborao dos planos de saneamento podem ser divididos em
trs grupos: populao residente no municpio; populao externa ao municpio,
mas prxima a reas afetadas pelo PMSB; e participao via organizaes sociais,
econmicas, profissionais, polticas e culturais interessadas no processo.
Plano Regional de Gesto Integrada de Resduos Slidos (PRGIRS)

O PRGIRS, concludo e apresentado aos consorciados em 2012, inicialmente


contemplou 22 municpios e incluiu posteriormente mais quatro municpios
da bacia que aderiram ao consrcio.14 Na concepo do PRGIRS, entendeu-se
que a gesto de resduos slidos no poderia ser descontextualizada da bacia
hidrogrfica e deveria ser compreendida de acordo com as peculiaridades das
comunidades locais dos municpios. Deveria, tambm, procurar entender como
14. O municpio de Ivoti no foi includo, pois aderiu ao consrcio em setembro de 2013.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

348

cada comunidade percebe e busca solues para a problemtica dos resduos,


que somadas a metas e diretrizes da Poltica Nacional de Resduos Slidos
(Lei n o 12.305/2010) promoveriam a melhora na qualidade ambiental e
desaneamento.
O PRGIRS foi elaborado visando atender a cinco metas que incluam: i) o
diagnstico da situao de cada municpio; ii) a elaborao de prognsticos; iii)
a realizao do PRGIRS propriamente dita; iv) a modelagem e a indicao de
reas de transbordo, destino final e tratamento dos resduos; e v) a instalao e a
operao de uma central de controle para gerenciamento de servios por global
positioning system (GPS).
O PRGIRS priorizou o planejamento da gesto dos resduos slidos urbanos
(RSUs), uma vez que a destinao desse tipo de resduo encontra-se cada vez
mais saturada e exige a urgncia de parmetros de controle. O plano previu que
medida que a gesto dos RSUs apresentar avanos, as outras classes de resduos
sero priorizadas.
Uma recomendao final no PRGIRS considera como fundamental para
uma gesto integrada de resduos slidos de forma efetiva a atuao de comits
administrativos e executivos ou correlatos, integrados por entidades voltadas para
questes relacionadas aos resduos slidos que fiscalizem, monitorem e avaliem, de
forma objetiva e sistmica, as aes propostas no plano. Embora haja a necessidade
de atuao de comits, destacou-se que responsabilidade do poder pblico, em
conjunto com o setor privado e a sociedade civil, assegurar a efetividade da Poltica
Nacional de Resduos Slidos.
Usina de reciclagem de resduos da construo civil

Outra ao relacionada aos resduos slidos foi a implantao da Usina de


Reciclagem de Resduos da Construo Civil (RCC), que foi justificada pelo
aumento das construes na rea metropolitana e consequente crescimento dos
resduos de construo e demolio que impactam a qualidade ambiental. Assim,
visando reduzir os entulhos de forma clandestina e diminuir o volume de lixo dos
aterros sanitrios, foi criada a unidade para britagem de resduos de construo e
demolio (RCD).
A usina RCC, com capacidade de 75 toneladas/hora, foi instalada no municpio
de So Leopoldo,15 em funo da sua localizao central, no eixo norte-sul da
BR-116, com a possibilidade de atender diretamente a rea de maior gerao de
RCD na bacia do rio dos Sinos, que engloba oito municpios Campo Bom,

15. O terreno destinado usina, com valor estimado de R$ 100 mil, foi doado pela prefeitura.

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Consrcios Pblicos Intermunicipais na Regio Metropolitana de Porto Alegre

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Canoas, Estncia Velha, Esteio, Novo Hamburgo, Porto, Sapucaia do Sul e So


Leopoldo , que somados estima-se uma gerao de 500 toneladas/dia de RCD.
Os investimentos totais para a implantao da usina foram financiados
pela Fundao Banco do Brasil (FBB) em parceria com o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), a ttulo de investimento social no
reembolsvel. A capacidade de processamento da usina de 12 mil toneladas/ms,
com uma despesa operacional estimada em R$ 25 mil. A disposio dos
resduos ser gratuita para os municpios consorciados e cobrada por carga
para a iniciativa privada.
A perspectiva da instalao da usina foi auferir tanto ganhos ambientais, em
especial com a diminuio da disposio irregular e dos impactos ambientais sobre
mananciais e reas de preservao ambiental (APAs), quanto financeiros, referentes
compra de material, custo de remoo de RCD, assim como a possibilidade de
gerao de emprego e renda. A construo da usina foi concluda em maio de 2012,
mas, por conta do licenciamento para a operao, a entrada em funcionamento
ocorreu em dezembro de 2013. Na falta de operao da usina, o consrcio colocou
disposio dos municpios um britador mvel de resduos.
Na perspectiva do consrcio, a principal vantagem das aes consorciadas
no tratamento de resduos slidos est no ganho de escala, com a possibilidade
de uso de tecnologias mais avanadas, com reduo dos custos de implantao e
de operao, melhor planejamento e gerenciamento dos resduos e diminuio de
reas impactadas.
Educao ambiental
Em parceria com a Secretaria Municipal de Educao de So Leopoldo,
o Pr-Sinos desenvolve o programa permanente de educao ambiental, que
envolve coletivos de educadores com aes em todos os municpios consorciados.
Como proposta do consrcio Pr-Sinos, em 2007, mediante o projeto
Educao Ambiental voltada para a Preservao e Recuperao da Bacia do
Rio dos Sinos, foram disponibilizados recursos provenientes da esfera federal16
para a formao de coletivos educadores da bacia hidrogrfica do rio dos Sinos,
na busca de associar educao e gesto ambiental. A previso era de formao
e/ou fortalecimento dos coletivos educadores existentes, a partir da articulao de
instituies da regio voltadas para educao popular, meio ambiente e mobilizao
social, que incluam universidades, organizaes no governamentais (ONGs),

16. Seguindo os princpios adotados pela Diretoria de Educao Ambiental (DEA) do Ministrio do Meio Ambiente
(MMA), com o Programa Nacional de Formao de Educadores Ambientais do MMA e com o Programa Nacional de
Educao Ambiental (Pronea).

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

350

secretarias municipais do meio ambiente, sade e educao, redes de educao


ambiental, pastorais, sindicatos, entre outras.
Alm do Pr-Sinos o projeto envolveu outras instituies 17 que prestaram
aes de apoio tcnico e profissional qualificado na rea ambiental, com a
disponibilizaode assessoria, metodologias em educao ambiental e promoo
da mobilizao da comunidade e demais entidades.
3.1.2 Recursos e financiamentos

As aes desenvolvidas pelo Pr-Sinos possuem, em grande parte, suporte financeiro


da esfera federal com contrapartidas, quando necessrias, do governo do estado e
dos municpios consorciados. As contrapartidas dos municpios ocorrem mediante
contrato de rateio. A execuo das aes em geral realizada com o suporte de
empresas privadas especializadas contratadas.
As contribuies mensais dos consorciados para as despesas de custeio de
manuteno do consrcio ocorrem a partir do rateio de custos por faixa de populao
municipal na rea da bacia e pela populao total do municpio, para aqueles com
mais de 80% da populao na rea da bacia, conforme estabelecido em assembleia
geral. Os valores definidos inicialmente ficaram sujeitos a alteraes e reajustes,
pela admisso dos novos membros ou conforme acordos definidos em assembleia
geral (tabela 4).
TABELA 4

Valores iniciais para contribuies mensais dos consorciados para custeio das despesas
de manuteno do Pr-Sinos (2009)
Grupo

Faixa de populao

Valores mensais (R$)

Abaixo de 10.000

300,00

10.001 a 20.000

600,00

20.001 a 50.000

1.200,00

50.001 a 100.000

2.400,00

100.001 a 200.000

4.000,00

Acima de 200.000

6.000,00

Fonte: Ata da Assembleia Geral do Pr-Sinos de 29 de maio de 2009.


Elaborao das autoras.

Em relao aos recursos dos principais projetos desenvolvidos pelo Pr-Sinos,


a maior parte contava com recursos do governo federal. Os planos de saneamento
bsico contaram com o aporte do Programa de Acelerao do Crescimento 2
(PAC2) e no exigiram contrapartida da esfera municipal (tabela 5).
17. Unio Protetora do Ambiente Natural (Upan); Faculdades Integradas de Taquara (FACCAT); prefeitura de So
Leopoldo; e Unisinos.

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TABELA 5

Principais projetos desenvolvidos no consrcio Pr-Sinos (2007 atual)


Origem dos recursos
Aes

Total de recursos
previstos

Contrapartida

Governo federal

Estado

Municpios

Plano de Bacia

1.315.086,00

Gesto Regional de Resduos Slidos

1.042.645,00

265.979,00

1.308.624,00

Projeto de Educao Ambiental

350.000,00

1.665.086,00

801.686,00

200.700,00

1.002.386,00

Usina de Reciclagem

1.392.205,40

100.000,00

1.492.205,40

Plano de Saneamento

4.708.750,00

4.708.750,00

Fonte: Portal da Transparncia Pr-Sinos.


Elaborao das autoras.

No comparativo entre recursos orados e executados pelo Pr-Sinos, que


incluem os repasses de convnios, entre 2008 e 2012 as receitas executadas no
ultrapassaram 50% do total previsto, sendo executadas em 2009 apenas 4,2% do
orado (grfico 1).
GRFICO 1

Receitas e despesas oradas e executadas do consrcio Pr-Sinos (2008-2012)


10.000,00
8.965,19

9.000,00

8,762,69

(Em R$ milhares)

8.000,00
6.846,78

7.000,00

6.786,74

6.000,00
5.000,00
4.000,00

3.976,10

3.000,00
2.000,00

3.976,10
3.111,06
2.633,67
1.903,71

2.107,91

1.612,02
1.384,34 1.274,68

2.330,57

2.325,87
1.648,49

1.645,53

1.000,00

560,83
88,46

0,00
Receita orada
2008

57,35

Receita executada
2009

2010

Despesa orada
2011

Despesa executada

2012

Fonte: Portal da Transparncia Pr-Sinos.


Elaborao das autoras.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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3.1.3 Atores envolvidos no consrcio

Na execuo de suas atividades, o consrcio Pr-Sinos conta com diversos parceiros


institucionais, entre eles rgos pblicos ligados administrao dos municpios
consorciados, rgos pblicos das esferas estadual e federal e entidades da sociedade
civil organizada (quadro 5).
QUADRO 5

Parceiros institucionais do consrcio Pr-Sinos (2013)


rgos dos municpios consorciados
Autarquias e fundaes municipais de meio ambiente, gua e esgoto dos municpios consorciados.
Secretarias municipais de educao, meio ambiente, planejamento, agricultura e obras dos municpios consorciados.
Central de Licitaes (CELIC) de So Leopoldo.
Procuradoria-Geral do Municpio (PGM) de So Leopoldo.
Servio Municipal de gua e Esgoto (Semae) de So Leopoldo.
Governo federal e estadual
FNMA MMA.
Secretaria Estadual do Meio Ambiente (Sema).
Comit Intermunicipal Legislativo de Acompanhamento das Aes do Pr-Sinos.
Sociedade civil organizada
Comit de Gerenciamento da Bacia Hidrogrfica do Rio dos Sinos (Comit Sinos).
Coletivos educadores dos municpios consorciados.
Instituto Martim Pescador.
Movimento Rio dos Sinos nosso! Grupo Editorial Sinos.
Upan.
Federao de Recicladores do Rio Grande do Sul.
Frum de Recicladores do Vale do Rio dos Sinos.
Instituies de ensino e pesquisa
Faculdades Integradas de Taquara (FACCAT).
Unisinos.
Universidade Feevale.
Fonte: Consrcio Pr-Sinos.
Elaborao das autoras.

Em 2011 foi criada a CTS Pr-Sinos, um colegiado de assessoramento, que


apoia e orienta a direo executiva e a assembleia geral dos entes consorciados e
auxilia na coordenao das atividades do consrcio. A CTS Pr-Sinos possui treze
representantes permanentes, da esfera estadual, indicados pelo governo do estado,
das companhias operadoras de saneamento no Vale do Rio dos Sinos, dos municpios
da bacia hidrogrfica e do quadro do consrcio, assim como trs representantes
convidados (quadro 6).

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QUADRO 6

CTS Pr-Sinos
CTS Pr-Sinos
Permanentes (treze representantes)
Um representante da Secretaria de Habitao e Saneamento (SEHABS).
Um representante da Sema.
Um representante da Companhia Riograndense de Saneamento (Corsan).
Um representante da Comusa Servios de gua e Esgoto de Novo Hamburgo.
Um representante do Semae.
Dois representantes dos municpios das terras baixas.
Dois representantes dos municpios das terras mdias.
Dois representantes dos municpios das terras altas.
Dois representantes do quadro tcnico do Pr-Sinos.
Convidados (trs representantes)
Um representante da Promotoria Especializada da Bacia Hidrogrfica do Rio dos Sinos.
Um representante da Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do RS (AGERGS).
Um representante do Comit de Gerenciamento da Bacia Hidrogrfica do Rio dos Sinos (Comit Sinos).
Fonte: Ata da reunio de trabalho Pr-Sinos de 12 de setembro de 2011.
Elaborao das autoras.

O Comit Sinos est entre os integrantes da CTS Pr-Sinos que, conforme


estabelecido em lei, congrega os representantes de usurios da gua e da populao
residentes na regio da bacia hidrogrfica dos Sinos (Lei no 10.350/1994).18
Os comits de gerenciamento de bacias hidrogrficas constituem parte do Sistema
Estadual de Recursos Hdricos (SERH), que se caracteriza como um modelo para a
gesto das guas de forma participativa, envolvendo as esferas de governos federal,
estaduais e municipais e os setores da sociedade civil relacionados aos recursos
hdricos. Cabe aos comits de bacias, entre outras coisas, a aprovao dos planos de
bacias hidrogrficas, de acordo com os princpios e diretrizes do Plano Estadual de
Recursos Hdricos. Alm disso, de competncia desses comits definies quanto
implantao da cobrana pelo uso da gua, outro instrumento de gesto de recursos
hdricos, em que a arrecadao de recursos pela captao da gua deve servir como
incentivo economia e preveno da poluio, assim como o financiamento de
investimentos em programas de preservao dos recursos hdricos. A cobrana
deve ser operacionalizada com a implantao das agncias de regies hidrogrficas,
previstas no sistema de gesto de recursos hdricos.
Conforme as atas divulgadas pelo Pr-Sinos, no perodo entre maio de
2009 e setembro de 2013, foram realizadas treze assembleias gerais, seis delas no
ano de 2013, e oito reunies da diretoria executiva e do conselho fiscal. Entre os
participantes, em geral, alm dos consorciados, cujos prefeitos ou representantes
18. Os usurios da gua so entendidos como indivduos, grupos, entidades pblicas e privadas e coletividades que
utilizam os recursos hdricos na produo ou para consumo final, como insumo ou suporte de atividades (agricultura,
setor industrial, abastecimento pblico). A populao da bacia representada por seu legislativo e entidades da
sociedade civil organizada.

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estiveram presentes em maior parte dos encontros, estavam representantes da esfera


federal, dada a disponibilizao dos recursos para projetos especficos, representantes
das empresas contratadas para o desenvolvimento dos projetos e representantes da
sociedade civil organizada, entre os parceiros institucionais do consrcio.
Nas pautas das assembleias gerais foi definida a realizao de convnios,
apresentados e discutidos o andamento e os resultados das aes do consrcio, como
os planos de saneamento bsico, plano de resduos slidos, entre outros assuntos.
Destaca-se a Assembleia Geral de abril de 2011, na qual foi apresentada a
Carta do Pr-Sinos acerca dos Compromissos da Entidade com a Recuperao
Ambiental do Rio dos Sinos. Nessa carta, designada sociedade da bacia do rio
dos Sinos, o consrcio e seus entes consorciados reafirmaram o compromisso com
a recuperao da bacia e apresentaram algumas propostas das quais se destacam a
reivindicao dos consorciados quanto participao efetiva dos rgos e entes
federativos relacionados ao saneamento bsico e recuperao da bacia na regio;
a implantao da cobrana pelo uso da gua, cujos recursos arrecadados deveriam
ser revertidos exclusivamente para a recuperao da bacia, sendo que a operao da
cobrana poderia ser realizada pela criao de uma agncia especfica para a bacia
dos Sinos, com avaliao e concordncia do Comit Sinos e dos rgos estaduais
responsveis, e com a adequao da legislao sobre os recursos hdricos.
Em relao aos crimes ambientais cometidos na bacia dos Sinos, o consrcio
props na carta uma adequao na estrutura estadual, com a criao de um instituto
de percias especializado, assim como foi instalada na regio, em 2010, a primeira
delegacia de polcia especializada em crimes ambientais.
Outro aspecto importante citado foram os problemas com a possvel ampliao
da demanda de captao de gua da bacia pela rizicultura, que poderia vir a
comprometer a captao de gua para o abastecimento pblico, sendo necessrio
que a rizicultura buscasse tcnicas alternativas para o armazenamento de gua,
evitando o aumento da captao. Destacaram-se tambm a importncia do constante
monitoramento e a fiscalizao da rea da bacia pelos rgos estaduais responsveis.
E, por fim, ressaltou-se a realizao de uma campanha pblica de orientao
e educao ambiental voltada para a populao da bacia, desenvolvida pelo
Pr-Sinos, MPE e companhias de saneamento, para esclarecimentos sobre as
normas e legislao vigentes.
3.2 Consrcio CP-GRANPAL

O Consrcio Pblico Intermunicipal Granpal foi constitudo em 2010, a partir da


Associao dos Municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre (GRANPAL),
que atua na RM de Porto Alegre desde 1985. Na busca de solues conjuntas, em
2009, os prefeitos dos onze municpios, que constituam a GRANPAL na poca,

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Consrcios Pblicos Intermunicipais na Regio Metropolitana de Porto Alegre

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assinaram um termo de cooperao; com esse termo foi elaborado o protocolo de


intenes do consrcio assinado em julho de 2010 e ratificado pelos consorciados
no mesmo ano. A assembleia geral de aprovao do estatuto foi realizada em
dezembro de 2010 e o ato de lanamento do CP-GRANPAL, em outubro de 2011.
O CP-GRANPAL foi constitudo como autarquia integrante da administrao
indireta dos municpios, com uma estrutura institucional composta pela assembleia
geral, conselho de prefeitos, conselho fiscal e diretoria executiva. O presidente
e representante legal do consrcio o prefeito em exerccio na presidncia da
associao (GRANPAL). O conselho de prefeitos constitudo por trs titulares
primeiro e segundo vice-presidentes e o tesoureiro , e dois suplentes, escolhidos
entre os prefeitos dos municpios consorciados. O conselho fiscal composto por
trs titulares e dois suplentes indicados pelos municpios consorciados. A diretoria
executiva e os demais integrantes da estrutura funcional so indicados pela assembleia
geral, que ocorre duas vezes por ano.
Conforme o estatuto do consrcio, a cooperao entre os municpios tem
como prioridades as reas de sade, educao, segurana pblica, meio ambiente,
infraestrutura, saneamento bsico, sistema virio, mobilidade urbana, emprego,
assistncia social e cidadania. Como finalidades gerais, compete ao consrcio
defender, ampliar, promover a interao, fortalecer e desenvolver a capacidade
administrativa, tcnica e financeira dos servios pblicos prestados nos municpios
integrantes, podendo o consrcio atuar regionalmente como gestor, articulador,
planejador ou executor.
As finalidades na rea de sade podem envolver a organizao de redes
regionais integradas para assistncia, com o uso dos equipamentos municipais,
com o aprimoramento dos equipamentos de sade, a ampliao da oferta de leitos
pblicos e a melhora nos servios de assistncia ambulatorial e de clnicas. Dentro
desse escopo o consrcio tambm visa ao fortalecimento dos sistemas de regulao,
vigilncia sanitria e financiamento pblico municipal de sade, que deve oferecer
tambm programas de educao permanente para profissionais de sade.
Na rea de educao, as finalidades do consrcio visam promoo da
melhoria da qualidade do ensino infantil, fundamental, mdio e profissionalizante,
sobretudo na regulamentao, gesto, equipamentos e qualificao e capacitao
dos profissionais de educao, alfabetizao de adultos e jovens, acesso ao ensino
superior e aes que estimulem a produo cultural regional.
Dentro do tema sistema virio e mobilidade urbana, a atuao do consrcio
pode ser voltada para aes que contribuam com a integrao dos sistemas virios
e o aprimoramento dos sistemas logsticos de transportes; que colaborem para o
gerenciamento metropolitano de trnsito, com a implantao de programas de
operao e manuteno do sistema de transportes; o aprimoramento do transporte

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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coletivo urbano municipal e metropolitano; e a realizao de um plano regional


de acessibilidade.
No tema emprego, as finalidades previstas para o consrcio no estatuto
devem ser voltadas para o fortalecimento da atividade econmica na RM de
Porto Alegre. Devem incluir a possibilidade de um parque tecnolgico regional,
com o desenvolvimento de polticas de incentivo s micro e pequenas empresas
e apoio modernizao das atividades de logstica, tecnologia da informao,
telecomunicaes, engenharia e gesto da qualidade, e promoo de aes que
visem gerao de emprego e renda em geral.
Em relao ao meio ambiente, as finalidades voltadas para o planejamento e
gesto ambiental visam a uma atuao do consrcio na busca pela implantao de
um sistema integrado de gesto e destinao final de resduos slidos industrial,
residencial, da construo civil e hospitalar; ao desenvolvimento de atividades de
educao ambiental; a aes regionais na rea de recursos hdricos e saneamento;
criao de instrumentos econmicos e mecanismos de compensao para a gesto
ambiental; e ao estabelecimento de programas integrados de coleta seletiva do lixo,
reutilizao e reciclagem.
Na rea de assistncia social e cidadania, a atuao do consrcio ficaria centrada
em promover uma articulao regional para apoio s polticas sociais que envolvem
direitos da infncia, adolescncia, mulheres, entre outros, assim como polticas de
preservao e recuperao do patrimnio cultural e histrico.
Na rea de segurana pblica, o consrcio tem como objetivo promover aes
que contribuam para a integrao das atividades policiais nos nveis municipal,
estadual e federal com aes de carter social e comunitrio e rede de servios de
assistncia e incluso social; campanhas e aes de preveno, mediao de conflitos
e promoo da cultura de paz; segurana dos equipamentos pblicos destinados a
atividades educacionais, culturais, esportivas e de lazer.
No entendimento dos consorciados essas finalidades apresentam questes
comuns aos municpios integrantes da GRANPAL; contudo, as aes devem ser
articuladas com os governos federal e estadual, seja na troca de experincias, seja
no trabalho conjunto de planejamento de aes.
3.2.1 Estratgias e solues adotadas e implementadas

Entre as aes e solues que vm sendo desenvolvidas pelo CP-GRANPAL destaca-se


a compra compartilhada entre os municpios, organizada e realizada com o
intermdio do consrcio.
A compra compartilhada entre os municpios consorciados teve incio com
a aquisio de medicamentos, com o objetivo de otimizar o processo de compra e

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Consrcios Pblicos Intermunicipais na Regio Metropolitana de Porto Alegre

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diminuir os valores pagos em funo da quantidade adquirida, com reduo dos


gastos para cada municpio. No primeiro prego realizado em 2012, participaram
39 empresas, trinta delas aprovadas, para uma compra de medicamentos que
era estimada em R$ 44 milhes, sendo esse valor reduzido para R$ 30 milhes,
representando uma economia de gastos em mdia de 30% para os municpios.
Em 2013, alm de medicamentos, as compras compartilhadas foram ampliadas para
material escolar, uniformes escolares, material de procedimento e odontolgico.
Em junho de 2013, o CP-GRANPAL realizou um convnio com o consrcio
Ciga-carbonfera, que propiciou a compra compartilhada de medicamentos para
o conjunto de municpios dos dois consrcios.
O CP-GRANPAL tambm contava com alguns projetos propostos a serem
desenvolvidos: a implantao de um Sistema Integrado de Monitoramento de
Veculos da RM de Porto Alegre, a ser desenvolvido mediante convnio entre o
governo do estado do Rio Grande do Sul e o consrcio, e o desenvolvimento de
solues como um caminho asfltico, para reparar danos em vias pblicas, e uma
mquina trituradora mvel para resduos slidos da construo civil.
3.3 Consrcio Intermunicipal do Vale do Rio Ca (CIS/Ca)

O CIS/Ca foi criado em 2005, por iniciativa da Associao dos Municpios do Vale
do Rio Ca (AMVARC), com a finalidade de ser a instncia de regionalizao das
aes e servios na rea da sade. Inicialmente, o consrcio foi integrado por doze
municpios e, no decorrer do ano de 2006, quando teve incio suas atividades, com
a primeira licitao da compra de medicamentos, houve a adeso de mais cinco
municpios. A partir de 2009, com a criao das cmaras setoriais, ingressaram no
consrcio mais seis municpios e, em 2013, houve a adeso de mais um municpio,
totalizando 24 municpios consorciados.
Em 2009, para se adequar lei dos consrcios pblicos de 2005/2007,
o consrcio tornou-se uma associao pblica de direito pblico e de natureza
autrquica, com a denominao atual, Consrcio Intermunicipal do Vale do Rio
Ca (CIS/Ca). De acordo com o seu estatuto, a estrutura organizacional do CIS/Ca
composta por assembleia geral, conselho de administrao, conselho fiscal,
diretoria executiva e cmaras setoriais.
A assembleia geral a instncia deliberativa constituda pelos prefeitos dos
municpios consorciados. O conselho de administrao composto pelo presidente e
vice-presidente do CIS/Ca, tesoureiro e secretrio, e suas deliberaes so executadas
pela diretoria executiva. O conselho fiscal responsvel pelo controle da legalidade,
legitimidade e economicidade da atividade patrimonial e financeira do CIS/Ca.

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

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A diretoria executiva formada por um diretor executivo, trs assessores


executivos, um contador, um supervisor administrativo, dois auxiliares
administrativos, um auxiliar de servios gerais, um farmacutico; todos contratados
mediante concurso pblico, com exceo do diretor e assessores que ocupam cargo
de confiana.
A cmara setorial subordinada ao conselho de administrao e tem por
finalidade o desenvolvimento de polticas pblicas de interesse dos entes consorciados.
O CIS/Ca atua em parceria com o Conselho Regional de Desenvolvimento do
Vale do Ca (CODEVARC), que visa elaborao de polticas pblicas regionais,
e com a AMVARC, considerada como brao poltico do consrcio.
No ano de 2008, o consrcio alterou a sua caracterstica de monofuncional
para multifuncional e, alm da sade, passou a englobar as reas de agricultura;
assistncia social; cincia e tecnologia; cultura, defesa e conservao do patrimnio
histrico; desenvolvimento econmico-social; desenvolvimento urbano; educao;
habitao, meio ambiente; planejamento e gesto administrativa; sade; segurana
alimentar e nutricional; segurana pblica; saneamento; turismo; e transportes.
3.3.1 Estratgias e solues adotadas e implementadas

Entre as aes desenvolvidas pelo consrcio na rea de sade, a mais consolidada,


encontram-se: a compra compartilhada de medicamentos, materiais ambulatoriais
e odontolgicos, realizada mediante licitao pblica, e a contratao de consultas
e exames de mdia e alta complexidade, procedimentos e sesses, que so realizados
por meio de edital de chamamento pblico, que geram uma economia de gastos
em torno de 50% para os municpios consorciados.
O CIS/Ca estabelece convnios e parcerias nos trs nveis de governo:
federal, estadual e municipal. Entre esses destaca-se o convnio com o governo
estadual, assinado em 2007, para o recebimento de recursos da Consulta Popular
de 2005/2006, no valor de R$ 285 mil, e de 2006/2007, no valor de R$ 360
mil, e no mesmo ano o convnio com o Ministrio da Sade (MS), no valor de
R$ 600 mil, para reformas nas instalaes do hospital do municpio metropolitano
de Montenegro. No ano de 2012, o consrcio firmou um convnio com o governo
do estado para a elaborao dos planos municipais de saneamento e tratamento de
resduos slidos nos municpios consorciados, no valor de R$ 400 mil.
Uma parceria, efetivada desde 2006, que conta com os trs nveis de governo
foi a criao do Centro de Especialidades Odontolgicas, implantado por intermdio
do Programa Brasil Sorridente, do governo federal. Em 2005, o CIS/Ca e a
prefeitura de Montenegro, seguindo a proposio da II Coordenadoria de Sade
do Estado do Rio Grande do Sul, assinaram o Protocolo de Intenes para a
instalao do programa no municpio e, em 2007, mais sete municpios fizeram

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Consrcios Pblicos Intermunicipais na Regio Metropolitana de Porto Alegre

359

a adeso ao programa, o qual administrado por uma Organizao de Sociedade


Civil de Interesse Pblico.
De acordo com o estatuto, os recursos financeiros do CIS/Ca so constitudos
a partir de vrias fontes, a saber: depsito da cota de ingresso pago por novo ente
consorciado, pagamento mensal da cota de rateio dos entes consorciados, recursos
provenientes de convnios, receitas de prestao de servios a entes consorciados,
entre outras.
As contribuies mensais dos entes consorciados realizam-se por meio de contrato
de rateio, cujo valor em 2013 ficou estabelecido em R$ 0,25 por habitante/ms e,
como nos anos anteriores, o ms de novembro tem o valor do rateio dobrado, R$
0,50 por habitante/ms.
4 CONSIDERAES FINAIS

A RM de Porto Alegre conta com oito consrcios pblicos intermunicipais


articulados a partir da esfera municipal, cinco deles originados com base nas
associaes de municpios, criadas entre os anos 1980 e 1990. Dessa maneira, as
aes desses consrcios esto relacionadas atuao das prprias associaes, que
podem ser caracterizadas como elementos de apoio poltico-institucional para as
esferas municipais, enquanto os consrcios apresentam-se como a parte executiva,
ttica e operacional para aes municipais integradas.
O consrcio Pr-Sinos o de maior abrangncia dentro da rea metropolitana;
contudo, est voltado especificamente para as aes de uma rea determinada,
o saneamento bsico. Quanto aos resultados dessa experincia, pode-se considerar
que o consrcio vem realizando aes de planejamento integrado, em consonncia
com as polticas estaduais e federais de recursos hdricos, de saneamento bsico e
de resduos slidos, e articulando atores das trs esferas de governo e da sociedade
civil organizada na realizao dos projetos. Essa articulao deve-se em parte ao
prprio processo de formao do consrcio, originado a partir de uma demanda
premente da regio do Vale dos Sinos, que envolveu governos e sociedade civil.
Com relao a aes futuras e sustentabilidade dessa experincia, observou-se que
os principais projetos desenvolvidos pelo consrcio dependem da articulao com
a esfera federal, para o repasse de recursos.
O CP-GRANPAL, dada a sua ligao com a prpria associao de municpios
(GRANPAL), que engloba os municpios mais significativos da RM de Porto Alegre,
demonstra a maior sustentabilidade em termos poltico-institucionais, no entanto,
ainda carece de articulaes para captao de recursos e efetividade das propostas,
sobretudo, com as esferas de governo estadual e federal. Entre os resultados mais
significativos encontra-se a compra compartilhada, que teve incio em medicamentos

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Relatos e Estudos de Caso da Gesto Metropolitana no Brasil

360

e foi ampliada para outros itens, apresentando economia significativa para os gastos
dos municpios consorciados.
Para o CIS/Ca, apesar da ampliao nas suas possibilidades de atuao, as aes
predominantes ainda acontecem na rea de sade, escopo original do consrcio, em
que j foram alcanados resultados significativos para os municpios consorciados.
Em considerao s relaes federativas, por meio dos consrcios, sobretudo
nos programas na rea de sade, pode ser observada uma ligao direta entre os
municpios e a Unio, em que o estado-membro ou outras instncias de planejamento
e gesto aparecem somente como propositores, em alguns casos.
A atuao dos consrcios pblicos ainda recente para uma avaliao acurada
dos resultados dessas experincias, porm, em relao s articulaes para a governana
metropolitana, observou-se que apenas nas proposies do CP-GRANPAL foram
propostas aes voltadas para a RM de Porto Alegre como um todo. Os demais
consrcios apresentam uma viso regional focada nas suas reas de abrangncia.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR

BATISTA, Sinoel. O papel dos dirigentes municipais e regionais na criao e


gesto dos consrcios pblicos. Braslia, DF: Caixa Econmica Federal, 2011.
276 p. (Guia de Consrcios Pblicos, n. 2).
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
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Misso do Ipea
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por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
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Volume 3

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