Parcerias do Estado com o Terceiro Setor: impacto da Lei n. 13.

019/2014 sob o enfoque da

Insegurana Jurdica e Instabilidade das relaes
Gustavo Justino de Oliveira1
Carolina Filipini Ferreira2
O debate sobre o marco regulatrio do Terceiro Setor no recente, mas ao mesmo tempo se
mostra sempre atual, em razo da constante ausncia de sistematizao jurdica e definio legal do
setor. A discusso ganhou fora com a reforma administrativa do Estado, ocorrida em meados dos
anos 90, por meio da qual se identificou o setor pblico no estatal, delineado esfera dos servios
sociais, com a instituio de um novo modelo de governana em que o Estado transfere recursos
financeiros pelo fomento sociedade civil para incentivar a execuo dos sobreditos servios sociais.
A partir de ento o ordenamento jurdico brasileiro comeou a instituir e aprimorar
instrumentos jurdicos aptos a viabilizar a atividade de fomento e as parcerias entre o Estado e a
sociedade civil. Antes da reforma administrativa, o instrumento utilizado era o convnio, cuja previso
normativa presente desde o Decreto-lei n. 200/67 e pelo Decreto-lei n. 93.872/86 e artigo 116 da
Lei n. 8.666/93.
Com a reforma, sobreveio o contrato de gesto firmado com as Organizaes Sociais - OS (Lei
n. 9.637/98) e os termos de parcerias celebrados com as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico - OSCIP (Lei n. 9.790/99). No ano de 2007, editou-se a Lei n. 6.170/07, dispondo acerca de
normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse,
alterada pelos Decretos n. 7.592/11 e n. 7.568/11 e regida, ainda, pela Portaria Interministerial n.
507/11. E, no ano de 2009, a Lei n. 12.101/09 foi promulgada para dispor acerca da Certificao das
Entidades Beneficentes de Assistncia Social CEBAS, que confere iseno de tributos e prioridade na
celebrao de convnios e instrumentos congneres.
Verifica-se um arcabouo jurdico a respeito de instrumentos de fomento para estabelecimento
de relaes entre o Estado e a sociedade civil. Porm, o manuseio dos recursos pblicos recebidos por
essas parcerias foi desvirtuado por via da corrupo, sendo, inclusive, objeto de Comisses
Parlamentares de Inqurito, vulgarizadas como CPIs das ONGs, que concluram pela necessidade de
propositura de um marco legal a fim de normatizar a relao entre o Poder Pblico e as entidades de
direito privado, sem fins lucrativos, no tocante s parcerias3. O relatrio final de uma dessas Comisses
originou o Projeto de Lei ao Senado n. 07/2003, recebido na Cmara sob o n 3.877/04, por sua vez,
apensados ao projeto de lei das parcerias voluntrias. Da surge a propulsora justificativa da Lei n.
13.019/2014.
O Projeto de Lei do Senado n. 649/2011, originrio da Lei das Parcerias Voluntrias, teve
como propsito geral tornar transparentes, eficientes e eficazes as relaes entre o Estado e as
organizaes da sociedade civil com o escopo de conferir uniformidade de tratamento pela
sistematizao e aperfeioamento abrangente das normas relativas a cada espcie de parceria4. A
pertinncia de uma lei ampla para as parcerias se sustentou no fato delas serem reguladas por
legislaes esparsas e distintas, conferindo insegurana jurdica s relaes.

1Professor

Doutor de Direito Administrativo na Universidade de So Paulo. Ps-Doutor em Direito pela

Universidade de Coimbra e pelo Max-Planck-Institut (Hamburgo). Coordenador do Ncleo de Estudos de Direito
Administrativo Democrtico (NEPAD) da Universidade de So Paulo. Scio Fundador do escritrio Justino de
Oliveira Advogados. www.justinodeoliveira.com.br
2Ps-graduanda lato sensu em Direito Administrativo pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUCSP). Graduada em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de Campinas (PUC-Campinas). Advogada no
escritrio Justino de Oliveira Advogados.
3Disponvel em http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/194594/CPIongs.pdf?sequence=6
4Disponvel em http://www.senado.leg.br/atividade/rotinas/materia/getPDF.asp?t=98462&tp=1

Ao referido Projeto de Lei foi apresentado substitutivo5 decorrente de Grupo de Trabalho,

institudo pelo Decreto Federal n. 7.568, de 16 de setembro de 2011, com a finalidade de avaliar,
rever e propor aperfeioamentos na legislao federal relativa execuo de programas, projetos e
atividades de interesse pblico e s transferncias de recursos da Unio mediante convnios,
contratos de repasse, termos de parcerias ou instrumentos congneres.
O substitutivo fundamentou-se na gesto pblica democrtica, na participao social, no
fortalecimento da sociedade civil e na transparncia dos recursos pblicos com o enfoque na
uniformizao do regramento dos convnios posto o instrumento de parceria com maior percentual de
celebrao entre o Estado e as organizaes da sociedade civil, compreendidas como aquelas que no
possuem qualquer qualificao, titulao ou certificao. Na Cmara dos Deputados, o normativo
recebido como o Projeto de Lei n. 7.168/2014 foi apreciado e aprovado, mediante sano
presidencial, dando nascimento Lei n. 13.019/14.
Registre-se que as regras introduzidas pela Lei n. 13.019/14 apresentaro grande impacto nas
entidades sem fins lucrativos de interesse social, vez que influenciar sobremaneira as colaboraes
com o Poder Pblico. A ttulo de ilustrao, observa-se que o enfoque da legislao foi outorgar
estabilidade aos convnios, que, em mbito federal, o instrumento utilizado para firmar parcerias
com 92%6 das organizaes da sociedade civil, no universo de 290,7 mil fundaes e associaes sem
fins lucrativos7.
As principais alteraes da Lei das Parcerias voluntrias consistem na instituio de dois novos
instrumentos, em substituio aos convnios, referentes ao termo de colaborao e ao termo de
fomento. Os dois termos apresentam a mesma finalidade de formalizar parcerias entre o Estado e as
organizaes para execuo de atividades de interesse pblico, mas se diferem quanto ao autor do
plano de trabalho. No termo de colaborao, os planos de trabalho so propostos pela administrao
pblica enquanto no termo de fomento so propostos pelas organizaes da sociedade civil (art. 16 e
art. 17).
Outra alterao refere-se regra geral de instaurao de chamamento pblico pelo Estado para
a seleo das organizaes da sociedade civil a fim de com elas celebrar o termo de colaborao ou o
termo de fomento (arts. 23 e seguintes), com exceo s hipteses de dispensa e de inexigibilidade
expressamente dispostas na Lei (arts. 30 a 32). Alm disso, a Lei n. 13.019/14 conferiu previso legal
s despesas que podem ser suportadas pelos recursos pblicos transferidos, dando permisso legal
remunerao da equipe de trabalho e aos custos indiretos (arts. 45, 46 e 47).
A Lei n. 13.019/14, ainda, fortalece a participao social por meio da previso do
Procedimento de Manifestao de Interesse Social PMIS (arts. 18 a 21) e o controle social por meio
da previso de regras de publicidade e acesso s informaes (arts. 9, 10 e 11), de modo a conferir
transparncia ao manuseio da verba pblica, como reconhecer a necessidade de capacitao dos
gestores pblicos, conselheiros e sociedade civil.
Embora as modificaes tenham grande relevncia, a Lei n. 13.019/2014 no trouxe a devida
sistematizao e regulao que as entidades integrantes do Terceiro Setor exigem.
Isto ocorre pelo fato de a Lei n. 13.019/14 ter como objetivo o combate corrupo, o que
acabou por inserir regras extremamente burocrticas com rigoroso formalismo, que se contradiz com
um dos princpios norteadores das parcerias entre o Poder Pblico e as entidades sem fins lucrativos
de interesse social, concernente ao princpio da eficincia. Tal burocratizao pode levar ao
afastamento do controle por resultados, na medida em que no h como priorizar a anlise dos
resultados exigindo-se grande rigor sobre os meios empregados para o atingimento daqueles

5Disponvel

em http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/102968
Final do Grupo de Trabalho do Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil.
7Fasfil 2010 (IBGE)
6Relatrio

resultados8. No se est aqui fazendo uma crtica ao combate corrupo, mas sim forma pela qual a
lei objetivou combat-la.
Mais do que este vis, a Lei n. 13.019/14 se restringiu uniformizao do regramento dos
convnios, que acabou por excluir do seu mbito de incidncia as organizaes sociais e as
transferncias voluntrias regidas por lei especfica, aqui podendo englobar desde as subvenes
sociais at as fundaes de apoio e os fundos especiais, a exemplo dos Fundos da Criana e do
Adolescente9. Alm disso, por mais que a lei preveja a sua aplicao no que couber s Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP, tais organizaes continuam a ser regidas pela Lei n.
9.790/99 e pelo Decreto n. 3.100/99.
Portanto, subentende-se que a Lei das Parcerias Voluntrias insere outra espcie de
qualificao no sistema normativo, pois, com a lei, as parcerias podero ser celebradas com as
Organizaes Sociais por meio do contrato de gesto, com as Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico por meio do termo de parceria, e com as Organizaes da Sociedade Civil mediante o
termo de fomento ou o termo de colaborao.
Com efeito, verifica-se que a Lei n. 13.019/14 pode se caracterizar como mais uma lei que
rege as parcerias entre o Estado e o Terceiro Setor, tornando-se outra lei especfica sobre a matria,
sem conferir, contudo, a devida segurana jurdica que o Terceiro Setor tanto reclama. Sob esse
prisma, no h como lhe atribuir status de margo regulatrio se a Lei no abrange todas as
organizaes do Terceiro Setor, bem como as parcerias e os instrumentos de fomento, nem
regulamenta as entidades de forma ampla e as atividades por elas desenvolvidas, no conferindo a este
segmento reconhecimento, identidade e segurana jurdica.
A falta de segurana jurdica da Lei n. 13.019/14 extrada pela prpria instabilidade da
norma que at o presente momento no entrou em vigncia. J foram duas alteraes da vacatio legis,
primeiro, pela Medida Provisria n. 658/2014, convertida na Lei n. 13.102/15 e, segundo, pela
Medida Provisria n. 684/15, destacando as 152 emendas parlamentares ao seu texto.
No que toca a Medida Provisria n. 684/15, no dia 11 de novembro, a Cmara dos Deputados
aprovou na ntegra o Projeto de Lei de Converso PLV n. 21/2015, encaminhando-o sano
presidencial. Caso sancionado entrar em vigor nova Lei de Parcerias Voluntrias diante das
substanciais alteraes promovidas ao texto original. Destaca-se a previso de mais um instrumento
ao lado do termo de fomento e do termo de colaborao concernente ao acordo de cooperao, que
ser formalizado nas relaes que no envolvam a transferncia de recursos financeiros. H, ainda, a
ampliao do rol de no incidncia da norma, prevendo expressamente que a figura do convnio
continuar a existir para a atuao de forma complementar da iniciativa privada na assistncia
sade. Mesmo com todas as modificaes introduzidas, verifica-se que outras regras surgiro com a
entrada da Lei, de modo que a falta de compreenso das parcerias e da atuao do Terceiro Setor
permanecer.
Neste cenrio, coloca-se em discusso mais uma vez a necessidade de um marco regulatrio
para o Terceiro Setor que promova os preceitos e condies essenciais para funcionamento das
organizaes por meio de um Estatuto. O anteprojeto de lei do Estatuto do Terceiro j existe e foi fruto
de pesquisa desenvolvida pelo Instituto Pro bono, sob minha Coordenao-Geral, e teve por referncia
as diretrizes e normas contidas na Convocao n. 002/2008 Seleo de Projetos, rea temtica
Estado Democrtico de Direito e Terceiro Setor, integrada ao Projeto Pensando o Direito, desenvolvido
8SCHIEFLER,

Gustavo Henrique Carvalho. Comentrios sobre a convivncia do controle de resultados e de meios

nas parcerias voluntrias: uma anlise a partir da Lei Federal n. 13.019/2014. Revista de Direito do Terceiro
Setor RDTS, Belo Horizonte, ano 8, n. 16, p. 123-135, jul./dez. 2014.
9O relatrio final da consulta pblica sobre a regulamentao da Lei n. 13.019/14 prope que o Decreto
Regulamentar deve esclarecer que a Lei n. 13.019/14 no se aplica s transferncias de recursos dos Fundos da
Criana e do Adolescente, vinculados gesto dos respectivos Conselhos de Direito da Criana e do Adolescente,
nos termos da Lei 8.069/1990, artigos 88, IV e 260, 2, como no se aplica s subvenes sociais e s fundaes
de apoio. Disponvel em file:///C:/Users/Carolina/Downloads/consulta_15dezembro.pdf

pela Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia SAL-MJ em parceria com o

Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento-PNUD.
O Anteprojeto de Lei Estatuto Jurdico do Terceiro Setor possui duas dimenses normativas
marcantes. Uma dimenso de regras disciplinadoras dos direitos, deveres e obrigaes das entidades
do Terceiro, frente ao Estado, populao e prpria sociedade civil e uma dimenso de necessria
promoo de polticas pblicas para o desenvolvimento do Terceiro Setor. Neste sentido, a norma no
ser assimilada com o nico diploma legislativo a disciplinar o Terceiro Setor, mas como o principal
diploma legislativo, o qual, por suas caractersticas aglutinadoras e principiolgicas, passa a
representar o ncleo central do marco regulatrio do Terceiro Setor no pas.
Dentre as principais razes para edio do mencionado anteprojeto de lei, destacam-se as
seguintes:
1. O Estatuto do Terceiro Setor confere identidade jurdica ao Terceiro Setor ao traar o conceito,
as diretrizes, os princpios gerais e as regras jurdicas essenciais, necessrios estruturao de
uma base interpretativa legislao correlata ao segmento, abrangendo, inclusive, a Lei n.
13.019/2014, caso entre em vigor, de modo a representar o ncleo central do Terceiro Setor.
2. O Estatuto do Terceiro Setor institui a observncia dos parmetros da boa governana pelas
entidades que devero adotar o modelo de gesto profissional, responsvel e sustentvel, de
modo a tornar as entidades do Terceiro Setor mais transparentes e reforar o dever em
constantemente prestar contas de seus atos e aplicao de recursos pblicos e privados
coletividade (accountability);
3. O Estatuto do Terceiro Setor estipula bases normativas para criao de uma Poltica Nacional
para o Desenvolvimento do Terceiro Setor, um Conselho Nacional do Terceiro Setor e um
Fundo Nacional para o Desenvolvimento do Terceiro Setor com a finalidade de organizar e
alinhar transversalmente as aes, projetos e programas governamentais em favor do
segmento.
A Lei n. 13.019/14, portanto, no confere segurana jurdica s entidades privadas, sem fins
lucrativos, de interesse social, muito menos ao manuseio dos recursos pblicos por estas entidades
recebidos mediante as parcerias celebradas com o Poder Pblico, vez que se destina a uniformizar o
regramento dos convnios e tornar mais burocrtica a formalizao das parcerias, sem se preocupar
de forma ampla com o funcionamento e diretrizes de todas as organizaes do Terceiro Setor que
podem receber, inclusive, recursos financeiros fora do mbito de incidncia da Lei das Parcerias
Voluntrias. Assim, sustenta-se novamente edio do Estatuto Jurdico do Terceiro Setor.
Mas para alm de todas essas questes, a Lei n. 13.019/14 compe o arcabouo jurdico do
Terceiro Setor e poder entrar em vigor no prximo ano, de modo que, apesar ainda de ser necessria
a busca pela segurana jurdica e regulao do segmento, resta-se indagar, afinal, o que esperar do
Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil (Lei n. 13.019/14)?