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AVISO DE DIREITOS AUTORAIS

Prezado aluno, antes de iniciarmos nossos estudos de hoje, precisamos ter uma
conversa séria. Trata-se do respeito aos nossos esforços na produção deste curso, a que
temos dedicado todas nossas energias nos últimos meses.

Saiba que nosso objetivo é sempre oferecer o melhor produto possível e que
realmente faça a diferença na sua caminhada rumo à aprovação. Mas, para que nós
consigamos atingir essa meta, sua ajuda é imprescindível.

Então, sempre que algum amigo ou conhecido falar “será que você passa para
mim aquele material do RevisãoPGE que você tem?”, lembre desta nossa conversa.
Mais: lembre que o Extensivo 4x4 (assim como todos os nossos produtos) é tutelado
pela legislação civil (como a Lei 9.610/98 e o Código Civil) e pela legislação penal
(especialmente pelo art. 184 do Código Penal).

Para que não reste dúvida: este curso se destina ao uso exclusivo do aluno que
o adquirir em nosso site, e sua aquisição não autoriza sua reprodução. Ok?

Sabemos que falar isso parece pouco amigável, mas só estamos tendo este
“papo reto” porque queremos de você justamente um ato de amizade: não participar,
de forma alguma, da pirataria deste curso. Se isso acontecer, o fornecimento das aulas
a você será interrompido e nenhum valor pago será restituído, sem prejuízo,
evidentemente, de toda a responsabilização cabível nos âmbitos civil e penal.

Bem, o recado era esse. Agora podemos voltar às boas e meter a cara nos livros!
Ops... nos PDFs!

Bons estudos!
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 Aula revisada e atualizada em 07/07/2021

PDFIGH!
ADMINISTRATIVO – AULA 14
CONSÓRCIOS PÚBLICOS E CONVÊNIOS

CONSÓRCIOS PÚBLICOS 4
ENTES CONSORCIADOS 8
CRIAÇÃO DE CONSÓRCIOS PÚBLICOS 9
RETIRADA. ALTERAÇÃO OU EXTINÇÃO 16
RESPONSABILIDADE DOS ENTES CONSORCIADOS 18
CONTROLE PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS 19
CONSÓRCIOS PÚBLICOS E PRINCÍPIO DA INSTRANSCEDENCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES 19
CONVÊNIOS ADMINISTRATIVOS 20
REGRAS PARA CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS 21
DISTINÇÃO ENTRE CONVÊNIOS E OUTROS INSTRUMENTOS 23
CONVÊNIOS E TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS FEDERAIS 27

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 CONSÓRCIOS PÚBLICOS

Os consórcios públicos têm previsão constitucional no art. 241 da CF/88:

Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os

Municípios disciplinarão por meio de lei os
consórcios públicos e os convênios de cooperação
entre os entes federados, autorizando a gestão
associada de serviços públicos, bem como a
transferência total ou parcial de encargos, serviços,
pessoal e bens essenciais à continuidade dos
serviços transferidos.

Os consórcios públicos são ajustes celebrados entre os entes federados para

gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial
de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços
transferidos.
A Lei 11.107/05 é norma nacional, editada pela União e que estende seus efeitos
a todos os entes políticos, o que não afasta a competência dos demais entes
para legislarem sobre o tema, desde que respeitadas as normas gerais da União.
O Decreto 6.017/07, que regulamenta os consórcios públicos na esfera federal,
traz uma boa definição para esse instituto:

Art. 2º Para os fins deste Decreto, consideram-se:

I - consórcio público: pessoa jurídica formada

exclusivamente por entes da Federação, na forma
da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer
relações de cooperação federativa, inclusive a
realização de objetivos de interesse comum,
constituída como associação pública, com
personalidade jurídica de direito público e natureza
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 autárquica, ou como pessoa jurídica de direito
privado sem fins econômicos;

O STJ já teve oportunidade de decidir que: é possível conceituar consórcio

público como contrato administrativo multilateral, firmado entre entidades
federativas, para persecução de objetivos comuns, resultando na criação de
uma nova pessoa jurídica. A grande novidade dos consórcios públicos regidos
pela Lei 11.107/05 é que, atualmente, a celebração do contrato resulta na
instituição de uma nova pessoa jurídica, com personalidade distinta da
personalidade das entidades consorciadas. (STJ. REsp 1.463.921-PR, Rel. Min.
Humberto Martins, julgado em 10/11/2015, DJe 15/2/2016)

A Lei estabelece, em seu art. 6º, que o consórcio público adquirirá personalidade
jurídica:

Art. 6º O consórcio público adquirirá personalidade

jurídica:

I – de direito público, no caso de constituir

associação pública, mediante a vigência das leis de
ratificação do protocolo de intenções;

II – de direito privado, mediante o atendimento dos

requisitos da legislação civil.

§ 1º O consórcio público com personalidade

jurídica de direito público integra a administração
indireta de todos os entes da Federação
consorciados.

§ 2º O consórcio público, com personalidade

jurídica de direito público ou privado, observará as
normas de direito público no que concerne à
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realização de licitação, à celebração de contratos, à

 prestação de contas e à admissão de pessoal, que
será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho
(CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de
maio de 1943.

Quando o consórcio público é de Direito Público, recebe o nome de Associação

Pública e tem natureza jurídica de autarquia interfederativa (também
chamadas de (multi ou plurifederativas). Assim, compõe a administração
indireta de todos os entes federativos consorciados (art. 6º, § 1º) e goza de
todas as prerrogativas e sujeições das autarquias.
Quanto aos consórcios públicos de Direito Privado, a lei não deixou claro qual
seria sua natureza jurídica. Havendo três possibilidades citadas pela doutrina
(Rafael Oliveira):

• associação estatal privada interfederativa;

• empresa pública, prestadora de serviço público; ou
• fundação estatal de Direito Privado.
Interessante notar que o § 1º do art. 6º deixou consórcios públicos de Direito
Privado fora da administração indireta. Parte da doutrina (por exemplo, Maria
Sylvia Zanella Di Pietro), entretanto, defende que o consórcio público sempre se
incluirá na administração indireta dos entes federativos consorciados, mesmo
se for constituída com personalidade jurídica de Direito Privado, isso porque seu
objeto é a prestação de serviços públicos de forma descentralizada por pessoa
jurídica formada exclusivamente por pessoas da federação.

Regime jurídico dos Consórcios Públicos

Como vimos, a Administração Pública se sujeita a um regime jurídico próprio

(regime jurídico-administrativo), com prerrogativas e ônus especiais fundados
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na supremacia e na indisponibilidade do interesse público.

Com efeito, o art. 6º, §2 º da Lei 11.107/05, foi alterado em 2019 e passou a
prever que “o consórcio público, com personalidade jurídica de direito público
ou privado, observará as normas de direito público no que concerne à
realização de licitação, à celebração de contratos, à prestação de contas e à
admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho
(CLT)”.
Isso significa que, ainda que o consórcio seja uma pessoa jurídica de direito
privado, ele estará sujeito a determinados ônus que não se impõem
normalmente aos particulares:
i.Realização de procedimento licitatório anterior às contratações,
aplicando-se aqui o quanto disposto na lei n° 8.666/93 (no caso
de dúvidas, volte ao capítulo de licitações)
ii.Regras concernentes à celebração de contratos, autorizando a
presença de cláusulas exorbitantes, bem como obrigando às
formalidades dos contratos administrativos (forma escrita,
publicidade, ordem cronológica de pagamento, regras sobre
fiscalização e recebimento do objeto, revisão do contrato nas
hipóteses estabelecidas, limites quantitativos e qualitativos de
alteração, etc.);
iii.Prestação de contas, nesse caso aplica-se a regra de que qualquer
pessoa – pública ou privada – investida na gestão do Erário tem o
dever de prestar contas. Interessante mencionar nesse ponto
que, vez que o consórcio gere dinheiro público, não há que se
falar em sigilo bancário, seja em face dos Tribunais de Contas, das
entidades do controle interno, Administração Tributária ou
mesmo do Ministério Público. Nesse sentido, vale lembrar:
a. É lícita a requisição pelo Ministério Público de informações
bancárias de contas de titularidade de órgãos e entidades
públicas, com o fim de proteger o patrimônio público, não se
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podendo falar em quebra ilegal de sigilo bancário (STJ. 5ª Turma.

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HC 308.493-CE, j. em 20/10/2015).
 b. O envio de informações ao TCU relativas a operações de
crédito originárias de recursos públicos não é coberto pelo sigilo
bancário (STF. MS 33340/DF, j. em 26/5/2015).
iv.Por fim, ao falar do regime de pessoal, o legislador faz supor que
também os consórcios administrativos privados estarão sujeitos a
regras como concurso público, vedação ao nepotismo, teto
remuneratório, etc. Lembrando que, por força de expressa
previsão legal, os trabalhadores serão (i) celetistas, quando
contratados diretamente pelo consórcio (ii) estatutários apenas
quando cedidos pelos entes consorciados, mantendo seu vínculo
com o ente de origem, assim como todas as demais características
dessa relação originária.

Quanto aos consórcios públicos de Direito Público, a característica mais

relevante é que também seus empregados estarão sujeitos ao regime celetista
de trabalho, salvo na hipótese de cessão de servidores pelos consorciados.

Privilégios dos consórcios públicos

Independentemente da natureza pública ou privada, o consórcio público possui

alguns privilégios:
a) ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da
Federação consorciados, com dispensa de licitação (art. 2.º, § 1º, inc. III,
Lei 11.107/05);
b) firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber
auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras
entidades e órgãos do governo;
c) emitir documentos de cobrança e exercer atividades de arrecadação de
tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso
8
Página

ou outorga de uso de bens públicos por ele administrados ou, mediante

 autorização específica, pelo ente da Federação consorciado (art. 2º, § 2º,
Lei 11.107/05);
d) outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços
públicos mediante autorização prevista no contrato de consórcio
público, que deverá indicar de forma especifica o objeto da concessão,
permissão ou autorização e as condições a que deverá atender,
observada a legislação de normas gerais em vigor (art. 2º, § 3º, Lei
11.107/05);
e) contar com limites mais elevados para fins de escolha da modalidade de
licitação (art. 23, § 8º, Lei 8.666/93);
f) dispensar a licitação na celebração de contrato de programa com ente
da Federação ou com entidade de sua administração indireta, para a
prestação de serviços públicos de forma associada, nos termos do
autorizado em contrato de consórcio público ou em convênio de
cooperação (art. 24, XXVI, Lei 8.666/93);
g) contar com a aplicação do dobro do percentual para contratação direta
sem licitação (art. 24, § 1º, da Lei 8.666/93);
h) contratar, sempre, empregados públicos celetistas, não havendo que se
falar em servidor público estatutário de consórcio público. É claro que os
entes que formam o consórcio podem ceder servidores, mas, não deve
haver servidores do próprio consórcio.
Ademais, desde que seja consórcio de Direito Público, poderá promover
desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou
necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público, (art. 2º, §
1º, II, Lei 11.107/05).

ENTES CONSORCIADOS
Os consórcios públicos são integrados exclusivamente por entes da Federação,
em outras palavras, entidades da administração indireta, como Autarquias,
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Fundações e Empresas Estatais, não podem ser consorciadas, apenas a

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administração direta pode fazê-lo.

Outra limitação para participação nos consórcios consta do § 2º do art. 1º da Lei
11.107/05:

§ 2º A União somente participará de consórcios públicos

em que também façam parte todos os Estados em cujos
territórios estejam situados os Municípios consorciados.

De acordo com o dispositivo em epígrafe, é vedado à União o ingresso em

consórcios públicos em que não participe o Estado em cujo território esteja
situado o Município consorciado. Da mesma forma, a doutrina também
considera proibida a formação de consórcio público entre um Estado e um
Município localizado em um Estado, sem a participação deste (por exemplo:
não pode haver um consórcio entre o Estado da Paraíba e o Município de Belo
Horizonte; seria possível, contudo, o consórcio entre o Estado da Paraíba, o
Estado de Minas Gerais e o Município de Belo Horizonte).

CRIAÇÃO DE CONSÓRCIOS PÚBLICOS

A criação do consórcio público depende da implementação do procedimento
previsto na lei, com os seguintes momentos principais:

• subscrição do protocolo de intenções;

• ratificação do protocolo pelo legislador;
• celebração do contrato de consórcio;
• personificação do consórcio; e
• celebração do contrato de programa e contrato de rateio.

Assim, a constituição do consórcio público ocorrerá por contrato, cuja

celebração dependerá da prévia subscrição de protocolo de intenções (art. 3º
da Lei). Comecemos a análise pelo protocolo de intenções.
O momento da constituição do consórcio depende da natureza jurídica adotada,
10

o art. 6º da Lei 11.107/05 determina as formas de aquisição de personalidade

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jurídica dos consórcios públicos, a saber:

 • Consórcio de Direito Público → Vigência das leis de ratificação do
protocolo de intenções;
• Consórcio de Direito Privado → Atendimento dos requisitos da legislação
civil.

Protocolo de intenções

O protocolo de intenções é o resultado de uma reunião prévia entre os entes

federativos interessados na formação do consórcio, em que definem a "minuta”
do futuro contrato do consórcio.
As cláusulas essenciais do protocolo de intenções encontram-se definidas no
art. 4º da Lei 11.107/05 (eu sei que artigo é longo, mas a leitura integral do
dispositivo é importante para que você se familiarize os termos utilizados pelo
legislador):

Art. 4º São cláusulas necessárias do protocolo de

intenções as que estabeleçam:

I – a denominação, a finalidade, o prazo de duração e a

sede do consórcio;

II – a identificação dos entes da Federação consorciados;

III – a indicação da área de atuação do consórcio;

IV – a previsão de que o consórcio público é associação

pública ou pessoa jurídica de direito privado sem fins
econômicos;

V – os critérios para, em assuntos de interesse comum,

autorizar o consórcio público a representar os entes da
Federação consorciados perante outras esferas de
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governo;
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VI – as normas de convocação e funcionamento da
assembleia geral, inclusive para a elaboração, aprovação e
modificação dos estatutos do consórcio público;

VII – a previsão de que a assembleia geral é a instância

máxima do consórcio público e o número de votos para as
suas deliberações;

VIII – a forma de eleição e a duração do mandato do

representante legal do consórcio público que,
obrigatoriamente, deverá ser Chefe do Poder Executivo
de ente da Federação consorciado;

IX – o número, as formas de provimento e a remuneração

dos empregados públicos, bem como os casos de
contratação por tempo determinado para atender a
necessidade temporária de excepcional interesse público;

X – as condições para que o consórcio público celebre

contrato de gestão ou termo de parceria;

XI – a autorização para a gestão associada de serviços

públicos, explicitando:

a) as competências cujo exercício se transferiu ao consórcio

público;

b) os serviços públicos objeto da gestão associada e a área

em que serão prestados;

c) a autorização para licitar ou outorgar concessão,

permissão ou autorização da prestação dos serviços;

d) as condições a que deve obedecer o contrato de

programa, no caso de a gestão associada envolver também
12

a prestação de serviços por órgão ou entidade de um dos

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entes da Federação consorciados;

e) os critérios técnicos para cálculo do valor das tarifas e de
outros preços públicos, bem como para seu reajuste ou
revisão; e

XII – o direito de qualquer dos contratantes, quando

adimplente com suas obrigações, de exigir o pleno
cumprimento das cláusulas do contrato de consórcio
público.

§ 1º Para os fins do inciso III do caput deste artigo,

considera-se como área de atuação do consórcio público,
independentemente de figurar a União como consorciada,
a que corresponde à soma dos territórios:

I – dos Municípios, quando o consórcio público for

constituído somente por Municípios ou por um Estado e
Municípios com territórios nele contidos;

II – dos Estados ou dos Estados e do Distrito Federal,

quando o consórcio público for, respectivamente,
constituído por mais de 1 (um) Estado ou por 1 (um) ou
mais Estados e o Distrito Federal;

III – (VETADO)

IV – dos Municípios e do Distrito Federal, quando o

consórcio for constituído pelo Distrito Federal e os
Municípios; e

V – (VETADO)

§ 2º O protocolo de intenções deve definir o número de

votos que cada ente da Federação consorciado possui na
assembléia geral, sendo assegurado 1 (um) voto a cada
ente consorciado.
13
Página
 § 3º É nula a cláusula do contrato de consórcio que preveja
determinadas contribuições financeiras ou econômicas de
ente da Federação ao consórcio público, salvo a doação,
destinação ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis e
as transferências ou cessões de direitos operadas por
força de gestão associada de serviços públicos.

§ 4º Os entes da Federação consorciados, ou os com eles

conveniados, poderão ceder-lhe servidores, na forma e
condições da legislação de cada um.

§ 5º O protocolo de intenções deverá ser publicado na

imprensa oficial.

Autorização legislativa

O protocolo de intenções deve ser ratificado por lei de cada ente que pretende
se consorciar (art. 5º, caput), exceto se o ente da Federação, antes de
subscrever o protocolo de intenções, disciplinar por lei a sua participação no
consórcio público (Art. 5º, § 4º). Observe que neste último caso não houve
dispensa da autorização legislativa, ela simplesmente ocorreu de forma prévia.
O contrato de consórcio público, caso assim preveja cláusula, pode ser
celebrado por apenas 1 (uma) parcela dos entes da Federação que
subscreveram o protocolo de intenções (art. 5º, § 1º).
O legislador pode ratificar o protocolo com reserva que, aceita pelos demais
entes subscritores, implicará consorciamento parcial ou condicional (art. 5º, §
2º).
Por fim, caso o ente federativo demore mais de dois anos para ratificar o
protocolo, a participação dependerá de homologação da assembleia geral do
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consórcio público (art. 5º, § 3º).

Página
Celebração do contrato do consórcio e personificação

Com a ratificação do protocolo de intenções por cada um dos partícipes do

consórcio, poderá ser celebrado o contrato de constituição. Tratando-se de
consórcio com personalidade jurídica de Direito Público, essa fase é
desnecessária, haja vista o ato constitutivo ocorrer com a vigência das leis de
ratificação do contrato (lembre-se que, como vimos no capítulo acerca da
organização administrativa, as autarquias são criadas diretamente pela Lei).
A pessoa de Direito Privado, por sua vez, é instituída pelo registro do ato
constitutivo, após aprovação do protocolo de intenções (art. 6.º, II, da Lei
11.107/05 c/c o art. 45 do CC).

Contrato de rateio

O Decreto 6.017/07, regulamentou a Lei 11.107/05, e no inciso VII, do art. 2º,

definiu o contrato de rateio como o "contrato por meio do qual os entes
consorciados comprometem-se a fornecer recursos financeiros para a
realização das despesas do consórcio público".
Trata-se de instrumento essencial à viabilidade do Consórcio, visto que a
consecução de objetivos comuns, sobretudo quando envolver a execução de
serviços públicos, exige o emprego de recursos financeiros pelos envolvidos.
Nesse cenário, contrato de rateio é o único instrumento autorizado a cuidar da
sistemática de aportes financeiros pelos entes consorciados (art. 8º da Lei).
O contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro, e seu prazo
de vigência não será superior ao das dotações que o suportam, com exceção
dos contratos que tenham por objeto exclusivamente projetos consistentes em
programas e ações contemplados em plano plurianual (art. 8º, § 1º).
15

A validade do contrato de rateio é condicionada ao prazo das dotações

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orçamentárias, sendo, portanto, anual.

 Registre-se que configura ato de improbidade administrativa, na modalidade
lesão ao erário, a celebração de contrato de rateio sem suficiente e prévia
dotação orçamentária, ou sem observância das formalidades previstas na lei
(art. 10, XV, da Lei 8.429/92).
No mais, é vedada a aplicação dos recursos entregues por meio de contrato de
rateio para o atendimento de despesas genéricas, inclusive transferências ou
operações de crédito (art. 8º, § 2º).
Além disso, os entes consorciados, isolados ou em conjunto, bem como o
consórcio público, são partes legítimas para exigir o cumprimento das
obrigações previstas no contrato de rateio (art. 8º, § 3º).
Por fim, com o objetivo de permitir o atendimento dos dispositivos da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LC 101/00) o consórcio público deve fornecer as
informações necessárias para que sejam consolidadas, nas contas dos entes
consorciados, todas as despesas realizadas com os recursos entregues em
virtude de contrato de rateio, de forma que possam ser contabilizadas nas
contas de cada ente da Federação na conformidade dos elementos econômicos
e das atividades ou projetos atendidos (art. 8º, § 4º).

Contrato de programa

O contrato de programa é definido no inciso XVI, do art. 2º, do Decreto

6.017/07, como o "instrumento pelo qual devem ser constituídas e reguladas as
obrigações que um ente da Federação, inclusive sua administração indireta,
tenha para com outro ente da Federação, ou para com consórcio público, no
âmbito da prestação de serviços públicos por meio de cooperação federativa".
Primeiramente, quero chamar sua atenção para o fato de que o ente da
administração indireta não pode ser consorciado, contudo, pode celebrar o
contrato de programa e, assim, ser sujeito de direitos e deveres perante o
16

consórcio (art. 13, § 5º, da Lei). Deste modo, pode-se ter um contrato de
Página

programa entre entes federativos (Município com Estado, por exemplo), entre
estes e um consórcio público (caso de Município com consórcio público) e entre
um ente federativo e uma entidade da Administração Pública Indireta (Estado
com uma sociedade de economia mista de um Município) e por fim, de duas
pessoas de Administrações Públicas Indiretas distintas (por exemplo, fundações
públicas de Municípios diferentes).
O contrato de programa deve atender a uma série de requisitos elencados na
própria Lei:

Art. 13. Deverão ser constituídas e reguladas por contrato

de programa, como condição de sua validade, as
obrigações que um ente da Federação constituir para com
outro ente da Federação ou para com consórcio público
no âmbito de gestão associada em que haja a prestação de
serviços públicos ou a transferência total ou parcial de
encargos, serviços, pessoal ou de bens necessários à
continuidade dos serviços transferidos.

§ 1º O contrato de programa deverá:

I – atender à legislação de concessões e permissões de

serviços públicos e, especialmente no que se refere ao
cálculo de tarifas e de outros preços públicos, à de
regulação dos serviços a serem prestados; e

II – prever procedimentos que garantam a transparência

da gestão econômica e financeira de cada serviço em
relação a cada um de seus titulares.

§ 2º No caso de a gestão associada originar a transferência

total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens
essenciais à continuidade dos serviços transferidos, o
contrato de programa, sob pena de nulidade, deverá
conter cláusulas que estabeleçam:
17
Página
 I – os encargos transferidos e a responsabilidade
subsidiária da entidade que os transferiu;

II – as penalidades no caso de inadimplência em relação aos

encargos transferidos;

III – o momento de transferência dos serviços e os deveres

relativos a sua continuidade;

IV – a indicação de quem arcará com o ônus e os passivos

do pessoal transferido;

V – a identificação dos bens que terão apenas a sua gestão

e administração transferidas e o preço dos que sejam
efetivamente alienados ao contratado;

VI – o procedimento para o levantamento, cadastro e

avaliação dos bens reversíveis que vierem a ser
amortizados mediante receitas de tarifas ou outras
emergentes da prestação dos serviços.

Por fim, o art. 13, § 4º, prevê a continuidade do contrato de programa “mesmo
quando extinto o consórcio público ou o convênio de cooperação que autorizou
a gestão associada de serviços públicos”. É um caso de ultratividade do contrato
de programa, pois o contrato de programa permanece válido e eficaz mesmo
com a permanência de uma única parte no ajuste.

RETIRADA, ALTERAÇÃO, EXTINÇÃO E EXCLUSÃO

Retirada

O ente federativo tem o direito de se retirar do consórcio, desde que por meio
18

de edição de ato formal de seu representante na assembleia geral, na forma

Página

previamente disciplinada por lei. Caso isso ocorra, os bens destinados ao

 consórcio público pelo consorciado retirante somente serão revertidos ou
retrocedidos no caso de expressa previsão no contrato de consórcio público ou
no instrumento de transferência ou de alienação.

Art. 11. A retirada do ente da Federação do consórcio

público dependerá de ato formal de seu representante
na assembleia geral, na forma previamente disciplinada
por lei.

§ 1º Os bens destinados ao consórcio público pelo

consorciado que se retira somente serão revertidos ou
retrocedidos no caso de expressa previsão no contrato
de consórcio público ou no instrumento de transferência
ou de alienação.

§ 2º A retirada ou a extinção de consórcio público ou

convênio de cooperação não prejudicará as obrigações já
constituídas, inclusive os contratos, cuja extinção
dependerá do pagamento das indenizações
eventualmente devidas.

Como se pode notar, a retirada é um afastamento voluntário do ente

consorciado, uma vez que nenhum ente da Federação poderá ser obrigado a se
consorciar ou a permanecer consorciado, por ser a liberdade de associação um
direito constitucionalmente assegurado.

Alteração ou extinção

A alteração ou extinção do consórcio, por sua vez, ocorre de modo semelhante

à constituição, dependendo de instrumento aprovado pela assembleia-geral
19

(órgão máximo do consórcio público), ratificado mediante lei por todos os entes
Página

consorciados:
 Art. 12. A alteração ou a extinção de contrato de consórcio
público dependerá de instrumento aprovado pela
assembleia geral, ratificado mediante lei por todos os
entes consorciados.

§ 1º (revogado)

§ 2º Até que haja decisão que indique os responsáveis por

cada obrigação, os entes consorciados responderão
solidariamente pelas obrigações remanescentes,
garantindo o direito de regresso em face dos entes
beneficiados ou dos que deram causa à obrigação.

Exclusão

A exclusão é a extinção do consórcio em relação a um ou alguns dos entes

depois de prévia suspensão. A lei autoriza a adoção dessa medida em qualquer
caso em que fique caracterizada a justa causa e prevê, expressamente, a
exclusão quando o consorciado não consignar, em sua lei orçamentária ou em
créditos adicionais, as dotações suficientes para suportar as despesas assumidas
por meio de contrato de rateio (§ 5° do art. 8º). No mesmo sentido o Decreto
6.017/07 estabelece que:

Art. 26. A exclusão de ente consorciado só é admissível

havendo justa causa.

§ 1º Além das que sejam reconhecidas em procedimento

específico, é justa causa a não inclusão, pelo ente
consorciado, em sua lei orçamentária ou em créditos
adicionais, de dotações suficientes para suportar as
despesas que, nos termos do orçamento do consórcio
20
Página
 público, prevê-se devam ser assumidas por meio de
contrato de rateio.

§ 2º A exclusão prevista no § 1º deste artigo somente

ocorrerá após prévia suspensão, período em que o ente
consorciado poderá se reabilitar.

Vale ressaltar que a exclusão de consorciado é uma espécie de sanção pelo

inadimplemento do contrato de rateio e, portanto, exige processo
administrativo, em que seja assegurado o direito à ampla defesa e ao
contraditório.
Por fim, mediante previsão do contrato de consórcio público, poderá ser dele
excluído o ente que, sem autorização dos demais consorciados, subscrever
protocolo de intenções para constituição de outro consórcio com finalidades, a
juízo da maioria da assembleia geral, iguais, assemelhadas ou incompatíveis (art.
28 do Decreto 6.017/07).

RESPONSABILIDADE DOS ENTES CONSORCIADOS

Os entes consorciados respondem subsidiariamente pelas obrigações
assumidas pelo consórcio. Por conta disso, o ente federativo somente
responderá por obrigações do consórcio quando comprovada a insolvência
patrimonial deste último.
Já os dirigentes do consórcio público respondem pessoalmente pelas
obrigações por ele contraídas caso pratiquem atos em desconformidade com a
lei, os estatutos ou decisão da assembleia geral. Veja o que diz a Lei 11.107/05
sobre o tema:

Art. 10. (VETADO)

Parágrafo único. Os agentes públicos incumbidos da gestão

21

de consórcio não responderão pessoalmente pelas

Página
 obrigações contraídas pelo consórcio público, mas
responderão pelos atos praticados em desconformidade
com a lei ou com as disposições dos respectivos estatutos.

No mais, em caso de alteração ou extinção do contrato de consórcio, os entes

consorciados responderão solidariamente pelas obrigações remanescentes,
enquanto não houver decisão que indique os responsáveis por cada obrigação,
garantindo o direito de regresso em face dos entes beneficiados ou dos que
deram causa à obrigação (art. 12, § 2º).

CONTROLE PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS

O consórcio público está sujeito à fiscalização contábil, operacional e
patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do
Chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio, inclusive quanto à
legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e
renúncia de receitas (art. 9º, parágrafo único).
Vale lembrar que o representante legal do consórcio público obrigatoriamente
deverá ser eleito dentre os Chefes do Poder Executivo dos entes da Federação
consorciados. A forma de sua eleição e a duração de seu mandato devem estar
previstas no protocolo de intenções (art. 4º, VIII).
Importante frisar que a fiscalização pelo Tribunal de Contas competente para
apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do
consórcio não exclui a competência do controle externo a ser exercido em
razão de cada um dos contratos de rateio.
Ou seja, quando um ente federativo repassa recursos através de um contrato
de rateio, o Tribunal de Contas competente perante este ente também passa a
ter competência para fiscalizar tudo que for realizado com os recursos do
repasse.
22
Página
 CONSÓRCIOS PÚBLICOS E PRINCÍPIO DA
INSTRANSCEDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES
Como você já sabe, na forma do art. 6°, caput, da Lei n° 11.107/05, o consórcio
possui personalidade jurídica própria, podendo, por isso, titularizar direitos e
assumir obrigações. Isso quer dizer que o consórcio público, formado por dois
ou mais entes federativos, pode celebrar convênios ou contratos com outros
entes federativos.
Assim, um consórcio formado por municípios, por exemplo, pode firmar um
convênio para receber recursos da União. Esta possibilidade, inclusive, está
expressa no caput do art. 14, confirmando, portanto, a capacidade de fato e de
direito dessa entidade. Justamente por ser sujeito capaz é que o Consórcio
também poderá sofrer sanções em razão do descumprimento das obrigações
assumidas em seus contratos ou convênios.
Nesse cenário, quando falamos de obrigações assumidas com a União, há tem
uma espécie de cadastro de entes inadimplentes chamado de CAUC (Cadastro
Único de Exigências para Transferências Voluntárias), em que são inscritos os
entes – Estados ou Municípios – que tenham inadimplido alguma obrigação
financeira com o Governo Federal. Por consequência, o Estado ou Município
“negativado” no CAUC não pode receber transferências voluntárias federais,
conforme disposto no art. 25, §1°, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Aí vem a pergunta: caso um dos entes consorciados esteja negativado no
CAUC, o consórcio também ficará impedido de receber transferências
voluntárias? Segundo o STJ, não.
Com efeito, se um consórcio público celebrou convênio com a União por meio
do qual estão previstos repasses federais, o fato de um dos entes integrantes
do consórcio possuir pendência inscrita no CAUC não pode impedir que
o consórcio receba os valores prometidos (STJ. 2ª Turma. REsp 1.463.921-PR,
Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 10/11/2015).
23

O fundamento está na autonomia administrativa, financeira e orçamentária dos

Página

consórcios públicos. Afinal, quando os entes federativos formam

um consórcio público, isso resulta na instituição de uma nova pessoa jurídica,
com personalidade distinta da personalidade das entidades consorciadas (art.
1, § 1º).
Esse entendimento do STJ foi incluído na própria Lei 11.107/05 através da Lei
13.821/19, que inseriu o parágrafo único do art. 14, veja:

Art. 14. A União poderá celebrar convênios com os

consórcios públicos, com o objetivo de viabilizar a
descentralização e a prestação de políticas públicas em
escalas adequadas.

Parágrafo único. Para a celebração dos convênios de que

trata o caput deste artigo, as exigências legais de
regularidade aplicar-se-ão ao próprio consórcio público
envolvido, e não aos entes federativos nele consorciados.

CONVÊNIOS ADMINISTRATIVOS
Convênios administrativos são os acordos firmados entre entidades públicas
ou entre estas e particulares, tendo em vista a realização de objetivos de
interesse comum. Diferenciam-se dos contratos, pois aqui não há interesses
contrapostos (contratante/credor x contratado/devedor), havendo, ao
contrário, interesses consentâneos e direcionados para a consecução do
mesmo objeto (essa distinção será mais bem explorada em seguida). Nos
convênios administrativos, ao menos um dos partícipes deve ser integrado por
ente da Administração Pública.
Na esfera federal, o Decreto 6.170/07 apresenta e seguinte conceito para
convênios (art. 1º, § 1º):

I - convênio - acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento

que discipline a transferência de recursos financeiros de
24

dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da

Página

Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um

 lado, órgão ou entidade da administração pública federal,
direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da
administração pública estadual, distrital ou municipal,
direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins
lucrativos, visando a execução de programa de governo,
envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço,
aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em
regime de mútua cooperação;

No mais, conforme a Lei 11.107/05, aplicam-se aos convênios as mesmas

normas válidas para os consórcios públicos, veja:

Art. 1º (...)

§ 4º Aplicam-se aos convênios de cooperação, no que

couber, as disposições desta Lei relativas aos consórcios
públicos.

Importante registrar que, conforme entendem doutrina e jurisprudência, os

convênios públicos não dependem de prévio procedimento licitatório,
podendo ser firmados, diretamente, entre o ente público e a entidade privada.
Contudo, atente-se para o entendimento da AGU, segundo o qual pode ser
realizado chamamento público para a celebração do convênio com entidade
privada e, caso se dispense este chamamento, deve haver a devida
fundamentação.

Orientação normativa nº 31 da AGU: A celebração de convênio com entidade privada

sem fins lucrativos poderá ser precedida de chamamento público. Nos casos em que
não for realizado tal procedimento deverá haver a devida fundamentação.
25
Página
 REGRAS PARA A CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS
O art. 116 da Lei 8.666/93 específica algumas regras para a celebração de
convênios, mas dispõe que as normas da mencionada lei são aplicadas aos
convênios “no que couber”:

Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que

couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros
instrumentos congêneres celebrados por órgãos e
entidades da Administração.

O § 1º do art. 116 estabelece que a formação do convênio depende de prévia

aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização
interessada, o qual deverá conter, ao menos, algumas informações definidas na
lei, quais sejam:

REQUISITOS PARA O PLANO DE TRABALHO

1. Identificação e definição do objeto a ser executado, de interesse comum entre os

entes conveniados;

2. Metas a serem atingidas;

3. Etapas ou fases de execução;

4. Plano de aplicação dos recursos financeiros;

5. Cronograma de desembolso de valores pela entidade conveniada, com definição

de prazos e metas;

6. Previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas
ou fases programadas;

7. Comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do

objeto estão devidamente assegurados, caso o convênio compreenda execução de
26

obra ou serviço de engenharia, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre

Página

a entidade ou órgão descentralizador.

Assinado o convênio, a entidade pública ou o órgão repassador dará ciência

disso à Assembleia Legislativa ou à Câmara Municipal respectiva (art. 116, § 2º).

Os valores a serem repassados ao conveniado, definidos por meio de lei
orçamentária, serão liberados em parcelas em estrita conformidade com o
plano de aplicação aprovado, salvo se for verificada alguma irregularidade, caso
em que as parcelas ficarão retidas até o saneamento das impropriedades
ocorrentes (art. 116, § 3º).
Ademais, os saldos de convênio, enquanto não utilizados, serão
obrigatoriamente aplicados em cadernetas de poupança de instituição
financeira oficial se a previsão de seu uso for igual ou superior a um mês, ou
em fundo de aplicação financeira de curto prazo ou operação de mercado
aberto lastreada em títulos da dívida pública, quando a utilização dos mesmos
ocorrer em prazos menores que um mês. O objetivo é evitar o desgaste da
moeda, que causaria perda e dilapidação do patrimônio público (art. 116, §§ 4º
e 5º).
Por fim, no momento da conclusão, denúncia, rescisão ou extinção do
convênio, acordo ou ajuste, os saldos financeiros remanescentes serão
devolvidos à entidade ou órgão repassador dos recursos, no prazo
improrrogável de 30 (trinta) dias do evento, sob pena da imediata instauração
de tomada de contas especial do responsável (at. 116, § 6º).

DISTINÇÃO ENTRE CONVÊNIOS E OUTROS

INSTRUMENTOS
É importante saber distinguir os convênios de diversas outras figuras utilizadas
pela Administração Pública para estabelecer acordos de vontade. Vamos a essas
distinções:
27
Página
Contratos administrativos x convênios

A distinção mais óbvia ocorre ente os convênios e os contratos administrativos.

Enquanto nos contratos as vontades são antagônicas, se compõem, mas não se
adicionam; nos convênios as vontades se somam, atuam paralelamente, para
alcançar interesses e objetivos comuns. Por isso, no convênio, verifica-se mútua
colaboração, e não se cogita de preço ou remuneração, que constitui cláusula
inerente aos contratos.
Ao mesmo tempo, como muito bem esclarece Maria Sylvia Zanella Di Pietro, no
contrato, o valor pago a título de remuneração passa a integrar o patrimônio
da entidade que o recebeu, sendo irrelevante para o repassador a utilização
que será feita do mesmo; no convênio, se o conveniado recebe determinado
valor, este fica vinculado à utilização prevista no ajuste.

Consórcios públicos x convênios

Os convênios também não se confundem com os consórcios públicos, isso

porque estes são acordos entre dois ou mais entes federativos para a
consecução de objetivos comuns.
Os convênios, por sua vez, podem ser celebrados por autarquias e demais
entes da administração pública indireta.
Ademais, a celebração de consórcio resulta na criação de uma pessoa jurídica
própria (o consórcio público), que terá personalidade de direito público ou
privado. Já a celebração do convênio encerra mero negócio jurídico, mas que
não tem o condão de fazer surgir uma nova entidade.

Contratos de repasse x convênios

Os contratos de repasse também estão definidos no art. 1º, § 1º do Decreto

28

6.170/07:
Página
 II - contrato de repasse - instrumento administrativo, de
interesse recíproco, por meio do qual a transferência dos
recursos financeiros se processa por intermédio de
instituição ou agente financeiro público federal, que atua
como mandatário da União.

A distinção fundamental ente o convênio e contrato de repasse está na

intermediação “de instituição ou agente financeiro público” para centralizar
os recursos. Quando estamos tratando de recursos federais, esta intermediação
costuma ser realizada pela Caixa Econômica Federal (CEF).

Termo de execução descentralizada x convênios

O termo de execução descentralizada existe apenas na esfera federal e se

caracteriza por firmado entre órgãos e entidades da administração pública
federal. Veja o que diz o Decreto 6.170/07:

III - termo de execução descentralizada - instrumento por

meio do qual é ajustada a descentralização de crédito
entre órgãos e/ou entidades integrantes dos Orçamentos
Fiscal e da Seguridade Social da União, para execução de
ações de interesse da unidade orçamentária
descentralizadora e consecução do objeto previsto no
programa de trabalho, respeitada fielmente a classificação
funcional programática.

Fica fácil, portanto, notar a diferença ente os convênios e os termos de execução

descentralizada, pois estes servem única e exclusivamente para firmar “a
29

descentralização de crédito entre órgãos e/ou entidades integrantes dos

Página

Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União”, ou seja, jamais será

 firmado um destes termos entre a União e qualquer outro ente federativo ou
entidade privada sem fins lucrativos.
Aliás, por ser o termo de execução descentralizada o ajuste adequado, é vedada
a celebração de convênios entre órgãos e entidades da administração pública
federal (art. 2º, III, Decreto 6.170/07).

Instrumentos da Lei 13.019/14 x convênios

Com a Lei 13.019/14, que estabelece o novo marco regulatório das parcerias
entre a Administração Pública e as organizações da sociedade civil (OSC), o tema
dos convênios sofreu algumas alterações.
A matéria de Entidades do Terceiro Setor (dentre as quais se incluem as
Organizações da Sociedade Civil) será estudada em detalhes em capítulo próprio
deste Manual, mas já adiantamos que a referida Lei prevê três instrumentos
jurídicos de parcerias com o Terceiro Setor:
▪ Termo de colaboração: instrumento de parceria para consecução de
finalidades públicas propostas pela Administração que envolvam a
transferência de recursos financeiros;
▪ Termo de fomento: instrumento de parceria para consecução de
finalidades públicas propostas pelas organizações da sociedade civil
que envolvam a transferência de recursos financeiros; e
▪ Acordo de cooperação: instrumento de parceria para a consecução de
finalidades de interesse público e recíproco que não envolvam a
transferência de recursos financeiros.
Observe que os três instrumentos fazem o “mesmo papel” que os convênios,
servindo para firmar ajustes para realização de objetivos de interesse comum
ente a Administração Pública e entidades privadas sem fins lucrativos.
Contudo, como bem ressalta Rafael Carvalho Rezende Oliveira: “não obstante a
literalidade da Lei, entendemos que as ‘novas expressões’ não alteram a
30

substância dos vínculos jurídicos, sendo certo que o legislador é pródigo em criar
Página

novos nomes para os tradicionais convênios”. Ou seja, embora esses

instrumentos tenham nomes e características próprias (que devem ser
decoradas para provas de concurso), todos guardam a mesma natureza de
convênios.
Deve ser observado, ainda, que a Lei 13.019/14 reservou a nomenclatura
“convênio” para a hipótese de “parcerias firmadas entre os entes federados e
às parcerias no âmbito do SUS”:

Art. 84. (...)

Parágrafo único. São regidos pelo art. 116 da Lei n. 8.666,

de 21 de junho de 1993, convênios:

I - entre entes federados ou pessoas jurídicas a eles

vinculadas;

II - decorrentes da aplicação do disposto no inciso IV do

art. 3º.

Art. 84-A. A partir da vigência desta Lei, somente serão

celebrados convênios nas hipóteses do parágrafo único
do art. 84.

Art. 3º Não se aplicam as exigências desta Lei:

IV - aos convênios e contratos celebrados com entidades

filantrópicas e sem fins lucrativos nos termos do § 1º do
art. 199 da Constituição Federal;

Eis o que diz o art. 199 da CF/88:

Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.

§ 1º As instituições privadas poderão participar de forma

complementar do sistema único de saúde, segundo
31

diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou

Página
 convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as
sem fins lucrativos.

Portanto, a partir da vigência da Lei 13.019/14 temos que nomenclatura

“convênio” só será utilizada em duas hipóteses:

LEGITIMADOS PARA CELEBRAR CONVÊNIOS PÚBLICOS

ART. 84-A, LEI Nº 13.019/2014

1. Convênios entre entes federados ou pessoas jurídicas a eles vinculadas;

2. Convênios celebrados com entidades filantrópicas e sem fins lucrativos para

assistência à saúde, como forma complementar do Sistema Único de Saúde.

CONVÊNIOS E TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS FEDERAIS

Como já vimos acima, caso o ente federativo esteja inscrito do CAUC, fica
impedido de receber transferências voluntárias mediante convênios; contudo,
a jurisprudência dos tribunais superiores criou algumas hipóteses em que se
pode efetivar tais transferências.
A primeira destas hipóteses ocorre quando o ente federativo está impedido por
ato da gestão anterior. Assim, deve-se impedir que a Administração atual seja
punida com a restrição na celebração de novos convênios ou recebimento de
repasses federais por irregularidades cometidas pelo gestor anterior.
Para tanto, é estritamente necessário que o ente busque a responsabilização
pessoal do gestor que deu causa ao inadimplemento. (STF. AC 3040 MC,
Relator(a): Min. LUIZ FUX, julgado em 14/12/2011). O fundamento deste
entendimento foi muito bem sumarizado nas palavras do Ministro Luiz Fux, para
quem “não se pode inviabilizar a administração de quem foi eleito
32

democraticamente e não foi responsável diretamente pelas dificuldades

Página

financeiras que acarretaram a inscrição combatida”.

Logo, caso o Estado ou Município esteja inadimplente por culpa da gestão
anterior e fique comprovado que a gestão atual está averiguando as
responsabilidades dos gestores, é o caso de se permitir a celebração de novos
convênios.
Além deste primeiro caso, também se pode aplicar o princípio da
intranscendência subjetiva das sanções nas hipóteses em que uma entidade
estadual/municipal (exemplo: uma fundação ou autarquia) descumpriu as
regras do convênio e a União inscreve não apenas essa entidade, como também
o próprio ente (Estado/Município) nos cadastros restritivos.
Assim, segundo o STF, as limitações jurídicas decorrentes do descumprimento
de obrigação por entidade da administração indireta não podem ser atribuídas
ao ente federal da qual participam e, pelo mesmo motivo, quando o
desrespeito for ocasionado pelo Poder Legislativo ou pelo Poder Judiciário, as
consequências não podem alcançar o Poder Executivo. (STF. Plenário. RE
768.238/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 18/02/2014)

Como se pode notar neste último julgado, não apenas a inadimplência da

Administração indireta deve ser afastada quando da análise do ente federativo
nos cadastros restritivos; mas também quando haja restrição causada por ato
de um poder independente.
Assim, caso o Poder Legislativo, o Judiciário ou o Ministério Público (entendo
que a Defensoria Pública também se enquadra, mas não temos jurisprudência
ou doutrina a esse respeito) descumpram regras de determinado convênio e
causem a inscrição do ente federativo no CAUC, o Poder Executivo não será
penalizado e poderá seguir firmando convênios.
33
Página