Teorias e Modelos de Analise Contemporaneos de Politicas Publicas

PPGG-DF
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL DO DISTRITO FEDERAL
POLÍTICAS PÚBLICAS
TEORIAS E MODELOS DE ANÁLISE CONTEMPORÂNEOS
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Livro Eletrônico
ADRIEL SÁ
Professor de Direito Administrativo, Administra-

ção Geral e Administração Pública em diversos
cursos presenciais e telepresenciais. Servidor
público federal da área administrativa desde
1999 e, atualmente, atuando no Ministério Pú-
blico Federal. Formado em Administração de
Empresas pela Universidade Federal de Santa
Catarina, com especialização em Gestão Públi-
ca. Foi militar das Forças Armadas por 11 anos,
sempre atuando nas áreas administrativas. É
coautor da obra “Direito Administrativo Facili-
tado” e autor da obra “Administração Geral e
Pública - Teoria Contextualizada em Questões”,
ambas publicadas pela Editora Juspodivm.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para Nome do Concurseiro(a) - 000.000.000-00, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
Teorias e Modelos de Análise Contemporâneos de Políticas Públicas
Prof. Adriel Sá
Teorias e Modelos de Análise Contemporâneos de Políticas Públicas....................4

A Escolha Racional Institucional.....................................................................4
Desafio do Estudo das Instituições.................................................................5
Teoria de Redes de Políticas Públicas............................................................ 21
As redes como Fenômeno Social.................................................................. 22
As Redes de Políticas Públicas..................................................................... 24
Redes de Gestão de Políticas Públicas........................................................... 29
Teoria dos Múltiplos Fluxos.......................................................................... 31
Fluxo dos Problemas.................................................................................. 33
Fluxo das Políticas Públicas ou Fluxo das Alternativas..................................... 34
Fluxo da Política........................................................................................ 35
Teoria do Equilíbrio Pontuado...................................................................... 40
Teoria das Coalizões de Defesa.................................................................... 46
Resumo.................................................................................................... 50
Mapa Mental............................................................................................. 54
www.grancursosonline.com.br 3 de 58
Prof. Adriel Sá
TEORIAS E MODELOS DE ANÁLISE CONTEMPORÂNEOS

DE POLÍTICAS PÚBLICAS
• Escolha racional institucional
• Teoria de redes de políticas públicas
• Teoria dos múltiplos fluxos
• Teoria do equilíbrio pontuado
• Teoria de coalizões de defesa
Caro(a) aluno(a),
Antes de prosseguirmos em nossos estudos concernentes às Políticas Públi-
cas, vale a pena mencionar que esse material teórico foi extraído dos magistérios
de Maria das Graças Rua e Roberta Romanini, coleção “Para Aprender Políticas
Públicas”.
A Escolha Racional Institucional
A Escolha Racional Institucional é uma abordagem teórica que visa analisar o
modo pelo qual as regras sociais influenciam o comportamento das pessoas, consi-
derando os seus próprios interesses (SABATOER, 1999).
Busca-se, sobretudo, entender os efeitos que as instituições causam sobre os
incentivos, de modo a confrontar as pessoas e os seus comportamentos na busca
pelos referidos incentivos (KISER; OSTROM, 1982).
A autora Elinor Ostrom (1999) criou uma concepção chamada de Institutional
Analysis and Development (IAD), consistente em uma estrutura que tem o objetivo
Prof. Adriel Sá
de analisar o modo pelo qual as instituições influenciam nos incentivos e, conse-
quentemente, os indivíduos cujos comportamentos neles se baseiam.
Com efeito, o IAD é uma linguagem geral acerca da influência das regras, das
condições materiais e físicas e dos atributos comunitários sobre a estrutura das
arenas de ação, os incentivos buscados pelas pessoas, bem como os resultados por
elas obtidos.
Segundo a autora, há dois aspectos da IAD:
• a distinção entre três níveis de tomada de decisões e as relações entre eles;
• a elucidação dos elementos fundamentais que podem ser usados para a aná-
lise dos resultados em qualquer um desses níveis.
Desafio do Estudo das Instituições
O estudo das instituições depara-se com algumas dificuldades. A seguir, traba-
lharemos algumas delas.
• Imprecisão conceitual do termo instituição: utilizando-se do vocábulo
“instituição”, é possível fazer menção a uma série de entidades. Alguns usam-
-no para fazer referência às entidades organizacionais, a exemplo de empre-
sas ou partidos políticos. Outros, utilizam-no para se referir a estratégias,
regras e normas, elaboradas por aqueles que compõem as organizações.
Essa segunda definição é a utilizada por Ostrom. Nesse sentido:
• Regras: ordens imperativas, cujo entendimento é compartilhado, criadas por
agentes que detêm competência para aplicar sanções, monitorando as con-
dutas;
Prof. Adriel Sá
• Normas: ordens imperativas, cujo entendimento é compartilhado, impostas
a si mesmo pelos participantes, diante dos incentivos positivos e negativos,
internos e externos;
• Estratégias: planos realizados pelos indivíduos, formulados em consideração
a estrutura de incentivos produzida pelas regras e normas, além da expec-
tativa de outros indivíduos, no que tange a um comportamento provável em
situações afetadas por relevantes condições materiais e físicas.
Quando você se deparar com conceitos, redobre a atenção! Geralmente, as bancas
fazem trocas entre eles, como por exemplo, entre os conceitos de regras e normas.
• Invisibilidade das instituições: as instituições são entendimentos compar-
tilhados, logo, existem nas mentes dos indivíduos, como conhecimento tácito
ou implícito. São, portanto, invisíveis, de modo que reconhecer a sua presen-
ça no mundo real torna-se um problema.
Nesse sentido, cabe mencionar o conceito de regras-em-uso: são regras apren-
didas por indivíduos inseridos em determinado contexto social (ex.: funcionários de
uma empresa) sem que seja necessária a leitura de qualquer documento escrito.
Ex.: “faça isso”, “não faça aquilo”.
Eventualmente, essas regras até contradizem as leis formais.
• Abordagem multidisciplinar: múltiplas linguagens: há diversos tipos de
instituições, a exemplo de famílias, firmas, mercados, governos etc. Para es-
tudar esses diversos arranjos, é necessário o estudo de diversas disciplinas.
Prof. Adriel Sá
As múltiplas disciplinas utilizam de linguagens técnicas separadas e diferen-
ciadas conforme cada área. Logo, uma abordagem multidisciplinar é difícil, de
modo que uma estrutura de análise institucional deve permitir a comparação
e expressão de inúmeras teorias, aplicadas a situações em específico. É jus-
tamente isso que faz a estrutura IAD.
• Múltiplos níveis de análise: os estudos institucionais devem contemplar
os mais diversos níveis de análise. É que as regras são formuladas dentro de
uma estrutura de regras que já existe em outro nível.
Considerando que as regras são criadas com base em outras regras, há estu-
dos marco, que foram em estruturas constitucionais (tem efeito sobre decisões
políticas que influencia a vida dos cidadãos), e estudos micro, que focam em
estruturas operacionais (influenciadas por escolhas coletivas e decisões cons-
titucionais, ex.: firmas).
• Relações configuracionais: trata-se das combinações de regras, atributos
físicos e materiais, bem como das comunidades envolvidas, não de modo adi-
tivo, mas de modo configurativo. Em outras palavras, os elementos se combi-
nam de forma que a mudança em um deles depende da mudança de outros.
O desafio é que as regras dependem uma das outras. Logo, o impacto de uma
regra sobre os incentivos que afetam o comportamento dos indivíduos, está
ligado a outras regras e a outras configurações. Todas essas variáveis devem
ser analisadas na análise institucional.
Estruturas Institucionais, Teorias e Modelos
As estruturas institucionais, teorias e modelos, não raramente são confundidas
no estudo das instituições. Passemos à análise de cada uma dessas bases.
Prof. Adriel Sá
• Estrutura geral: identifica os elementos e as relações existentes entre eles.
As estruturas diagnósticas e prescritivas são organizadas; estipula-se as va-
riáveis a serem analisadas conforme os arranjos institucionais; a linguagem
para comparar teorias é fornecida; identifica-se os elementos universais, que
devem estar presentes em qualquer teoria relevante; e, por fim, levanta as
questões a serem discutidas a partir da primeira análise.
• Teoria: especifica quais os elementos da estrutura que devem ser objetos
de proposições. Em outras palavras, focaliza a estrutura e realiza proposições
necessárias ao diagnóstico de um fenômeno, além de explicar os seus proces-
sos e, ainda, prever as consequências.
• Modelos: estabelecem proposições precisas sobre um limitado conjunto de
parâmetros e variáveis. Auxiliam na dedução de previsões específicas acerca
de resultados em determinadas estruturas.
A Análise Institucional e a IAD – Institucional Analysis and Development
A IAD é uma espécie de mapa conceitual, em cuja estrutura se identifica a arena
de ação, os padrões de interação, os efeitos e a avaliação dos resultados.
Conforme já mencionado, os atores, a partir de incentivos, buscam atingir de-
terminados resultados – o que se dá em níveis operacionais. Os problemas ope-
racionais consistem, por exemplo, na orientação de usuários locais de uma floresta
no intuito de que contribuam com recursos para a proteção das bacias hidrográfi-
cas.
Além disso, o problema pode estar no nível da escolha coletiva – nível em
que os agentes competentes para tomar decisão devem formular decisões políti-
cas, considerando, porém, um conjunto de regras oriundas de escolha coletiva.
Trata-se, em outras palavras, do problema no nível político. As decisões políticas
Prof. Adriel Sá
adotadas influenciam na estrutura das arenas em que as pessoas adotam decisões
operacionais, o que gera abalo no mundo físico.
No mais, pode haver problema, também, no nível constitucional. Aqui, busca-se
estabelecer quem é competente para a elaboração do policy-making, bem como quais
leis que devem ser utilizadas na formulação das políticas públicas.
Mas como identificar um problema? Primeiramente, é necessário identificar a
unidade conceitual, que é chamada arena de ação. A arena de ação é o espaço
social em que as pessoas convivem, resolvem problemas, realizam negócios, tanto
lugares informais quando formais, a exemplo de tribunais e parlamentos.
Nesse sentido, utiliza-se a arena de ação para analisar o comportamento das
pessoas dentro de determinada estrutura constitucional. Há, portanto, uma “situa-
ção de ação” e atores que nela atuam.
Cumpre mencionar que os atores podem ser uma corporação ou apenas um in-
divíduo. Os atores, ainda, permitem que se realize suposições sobre as seguintes
variáveis:
• Os recursos levados por cada ator à determinada situação;
• As avaliações realizadas pelos autores acerca do mundo físico e material, bem
como acerca das ações;
• O modo pelo qual os atores retêm, adquirem, processam e utilizam o conhe-
cimento e a informação;
• Os processos utilizados pelos atores para escolher os cursos de ação específicos.
Dito isto, compreendida a estrutura das arenas de ação, o próximo passo é in-
dagar sobre os fatores que as afetam. Os referidos fatores são:
• O entendimento compartilhado de regras adotas pelos participantes, a fim de
organizarem as suas relações;
Prof. Adriel Sá
• Os atributos e condições do mundo físico e material colocados em prática;
• A estrutura e a natureza comunitária em que se situa a arena;
Outro passo é considerar, além das arenas de ação, os métodos que explicam
estruturas complexas, responsáveis por interligar arenas sequenciais e simultâneas.
Diagnóstico e Explicação na Estrutura de uma “Arena de Ação”
Conforme já mencionado, a arena de ação é composta pelas variáveis “situação
de ação” e pelo “ator”.
Por meio da situação de ação, é possível entender as ações humanas, sua
regularidade e consequências. Há sete grupos de variáveis que caracterizam uma
situação de ação, conforme disposto por Maria das Graças Rua e Roberta Romanini:
• O conjunto de participantes: quem e quantos indivíduos ou grupos têm inte-
resses em uma decisão?
• As posições específicas a serem preenchidas pelos participantes: que posi-
ções existem? (por exemplo: membros de associações, presidente etc.);
• O conjunto de ações permitidas e sua ligação com os resultados: o que pode
ser feito? (por exemplo: pode-se extrair madeira de que tipo de árvore? Que
tipo de material pode ser usado na construção de um prédio? etc.);
• Os resultados potenciais que estão ligados às sequências individuais de ações:
que áreas físicas ou de eventos são afetadas pelos participantes? Que cadeias
de eventos ligam as ações aos resultados?
• O nível de controle de cada participante sobre as escolhas: os que tomam as
decisões agem por sua própria iniciativa ou isso cabe a outros? (por exemplo:
antes de entrar em uma floresta para cortar árvores, o indivíduo deve obter
uma autorização).
Prof. Adriel Sá
• A informação disponível aos participantes sobre a estrutura da situação de
ação: quanta informação cada ator possui sobre as condições dos recursos
que podem ser explorados, sobre os custos e benefícios e sobre como suas
ações podem se acumular e produzir resultados comuns?
• Os custos e os benefícios – que servem de incentivo ou de impedimento – das
ações e suas consequências: quão custosas são as várias ações para cada
tipo de ator? Que tipos de benefícios podem ser alcançados como resultado
de vários grupos de consequências?
As referidas variáveis permitem que se descreva a estrutura da “situação de
ação”.
Os grupos de variáveis acima exarados são importantes para a sua prova. A ban-
ca pode realizar “pegadinhas” e trocar os conceitos ou as perguntas elencadas pela
autora em cada um dos tópicos.
O Ator: Teorias e Modelos de Indivíduo
No que tange ao ator, existem teorias e modelos de indivíduo. Salienta-se que
o ator pode ser um indivíduo ou um grupo (ator corporativo). Ação, por sua vez,
é o comportamento dotado de significação subjetiva e instrumental.
As teorias ou modelos de ator são proposições sobre o valor dos participantes,
como, por exemplo, os seus recursos, princípios, capacidades de processar infor-
mações, os mecanismos que usam para elaborar estratégias.
Nesse sentido, sabe-se que o modelo de indivíduo com maior uso na análise
institucional é denominado homo economicus. Em outras palavras, consiste nos
indivíduos que avaliam o custo-benefício, o que determina o seu comportamento.
Prof. Adriel Sá
Ademais, segundo Ostrom, as percepções individuais são variáveis devido à ra-
cionalidade limitada das pessoas. Os indivíduos são aprendizes falíveis, logo, a fa-
libilidade e a capacidade de aprender devem ser analisadas quando se estudam as
teorias sobre os indivíduos.
Ocorre que as diversas instituições restringem as falhas e, também, o apren-
dizado. Uma vez que os indivíduos conhecem os princípios de determinadas insti-
tuições, a sua capacidade de mudá-las e de obter novos resultados está afetada,
tendo em vista os fracassos repetidos.
Quando indivíduos que são aprendizes falíveis se comunicam e se envolvem
sucessivamente em situações simples, é como se eles tivessem informação com-
pleta sobre variáveis relevantes que possibilitam a manifestação de uma escolha
em determinada situação. Assim, quando as pessoas encaram situação de decisão
simples, tem-se um problema de maximização com restrições simples.
Os indivíduos cometem erros porque fazem escolhas com base em conhecimen-
to incompleto sobre as possibilidades e, também, sobre os prováveis resultados.
Ademais, nem sempre possuem acesso às mesmas informações que os outros,
também atuantes no cenário político. Contudo, com o decorrer do tempo, as pes-
soas aprendem sobre a situação a ser enfrentada e, também, sobre as estratégias
que culminam em melhores resultados, passando a adotar um comportamento em
que há menos autointeresse e mais reciprocidade.
Nas situações em que o esforço dos múltiplos atores é difícil de mensurar, mas
é necessário à obtenção de resultados coletivos, são criados fortes fatores de in-
centivo que acabam por influenciar os indivíduos a se comportem da maneira opor-
tunista (a exemplo das omissões não calculadas e defraudação alheia). Em outras
Prof. Adriel Sá
palavras, o nível de oportunismo é influenciado pelas normas que regem as rela-
ções, além das características do ambiente decisório em que as referidas relações
acontecem.
A previsão de Resultados em uma Arena de Ação
Para a concepção acerca dos resultados serão analisados a “situação de ação”
e o “ator”.
Em algumas situações o analista pode obter resultados precisos: por exemplo,
quando os atores políticos possuem informação completa, e se veem em situações
restritas, em que se faz necessária uma “escolha única”, oportunidade em que são
capazes de elaborar estratégias que levam a um equilíbrio estável.
Nem sempre é assim. Vejamos o disposto por Maria das Graças Rua e Roberta
Romanini:
Muitas arenas não geram esses resultados precisos. No lugar de fazer escolhas egoís-
tas, os indivíduos podem estar envolvidos em comunidades nas quais as normas podem
mudar drasticamente a estrutura da situação. Nesse sentido, eles podem usar várias
estratégias, ou podem ir mudando suas estratégias ao longo do tempo, à medida que
aprendem com os resultados de suas ações passadas.
Os analistas institucionais irão fazer inferências mais fracas ou mais ou menos prováveis
quanto aos resultados de um tipo específico de situação. Por exemplo, em uma situação
de laboratório, se os sujeitos tiverem uma oportunidade de se comunicar, geralmente
aumenta o número de resultados compartilhados que eles conseguem. Em uma situa-
ção de campo, se aumentarem as interações face-a-face, aumentarão também as pro-
babilidades de melhorar os resultados, todavia, muitos fatores históricos afetarão essas
probabilidades. Às vezes, pode-se prever somente o que não ocorrerá e, ainda assim,
essa previsão de impossibilidade é útil.
Em situações de campo, é difícil dizer onde uma arena de ação começa e onde termina.
A vida parece uma rede descosturada de indivíduos que vão de casa para o mercado e
dali para o trabalho: há reciprocidades, trocas, comércio, equipes de solução de proble-
mas ou comandos que caracterizam as situações de ação.
Dentro das arenas, escolhas de ações de acordo com as regras contrastam com es-
colhas entre regras futuras, que são feitas sem um reconhecimento de que o nível de
ação mudou. OSTROM exemplifica que quando um chefe diz a um empregado: “Vamos
Prof. Adriel Sá
mudar a maneira de fazer isso?”, e eles concordam em usar uma maneira melhor, o que
aconteceu foi que eles mudaram da “ação dentro de regras previamente estabelecidas”
para “decisões sobre regras estruturadoras de ações futuras”. Em outras palavras, na
linguagem da IAD: eles mudaram de uma “arena operacional” para uma “arena de es-
colha coletiva”, que é uma arena política.
Assim, percebe-se que, geralmente, os resultados obtidos não são precisos. En-
tre a “situação de ação” e o “ator” existem uma série de fatos envolvidos.
A Avaliação de Resultados
Na previsão dos resultados é necessário levar em conta os resultados alcança-
dos e aqueles que seriam obtidos em outro contexto institucional. Para isso, são
aplicados critérios de avaliação, conforme proposto por Ostrom:
• Eficiência econômica: é determinada pela magnitude da mudança no fluxo
de benefícios líquidos associados com uma alocação ou realocação de recur-
sos. Quando se pensa em arranjos institucionais alternativos, resta essencial
considerar como as revisões de regras afetando os participantes irão alterar o
seu comportamento e, consequentemente, a alocação de recursos.
• Equivalência fiscal: há dois meios de avaliar a equidade:
− como igualdade das contribuições individuais para um esforço e os bene-
fícios dele derivados; e
− como capacidades diferenciadas de pagar pelos benefícios. O conceito de
equidade subjacente a uma economia de troca estabelece que aqueles
que são beneficiados por um serviço devem arcar com os custos de finan-
ciar aquele serviço.
• Equidade redistributiva: políticas que redistribuem recursos aos mais po-
bres são de maior importância. Então, o critério da eficiência deve ser equi-
Prof. Adriel Sá
librado pelo critério da equidade e o resultado será a provisão de bens que
beneficiam especialmente os grupos necessitados. Mas esse objetivo redistri-
butivo pode entrar em conflito com o critério de equivalência fiscal.
• Accountability: agentes públicos devem ser responsáveis pelo desenvolvi-
mento e uso dos recursos públicos e recursos naturais. Esse critério não en-
tra em conflito com a eficiência e a equidade. A eficiência requer informação
sobre as preferências dos cidadãos apresentadas aos decisores. Os arranjos
institucionais que agregam essa informação ajudam tanto a realizar a efici-
ência quanto a aumentar a accountability e a promover a consecução dos
objetivos redistributivos.
• Conformidade com a moralidade geral: complementando a accountabi-
lity, é possível avaliar o nível de moralidade geral de um arranjo institucio-
nal. Por exemplo: Os indivíduos capazes de enganar e passar despercebidos
conseguem sair ganhando? As probabilidades de ser recompensados e pro-
gredirem nas carreiras são maiores para os que cumprem as promessas que
fazem? Como é que os indivíduos que interagem repetidamente dentro de
um conjunto de arranjos institucionais aprendem uns com os outros a longo
prazo?
• Adaptabilidade: a menos que os arranjos institucionais sejam capazes de
responder às constantes mudanças ambientais, a sustentabilidade dos recur-
sos e dos investimentos provavelmente será prejudicada.
Vamos ficar atentos aos conceitos de cada um dos critérios de avaliação.
Prof. Adriel Sá
Explicação: olhando as Arenas de Ação como variáveis dependentes
As regras, os estados do mundo físico e material e a natureza da comunidade
são pressupostos que afetam as ações dos indivíduos. Além disso, afetam os cus-
tos, benefícios e resultados das ações, bem como, a probabilidade dos referidos
resultados.
O Conceito de Regras
Conforme tratamos anteriormente, as regras são entendimentos que os mem-
bros de um grupo compartilham, sobre ações proibidas, permitidas, e, ainda, re-
queridas. Tratam-se de prescrições impositivas sobre o modo de ser das ações.
As regras se originam de esforços, implícitos ou explícitos, que tem o intuito de
obter ordem entre os homens, além de prever o resultado de suas ações.
Em um sistema de governo democrático, as regras têm fontes diversas, segun-
do Maria das Graças Rua e Roberta Romanini:
As regulações e legislações de um governo central formal são complementadas por

regras regionais e locais. Em firmas também há regras, nas associações voluntárias
e mesmo cada família possui o seu corpo de regras. Muitas das regras surgirão como
tentativas dos indivíduos que interagem para solucionar problemas e para fazer o seu
trabalho no futuro melhor do que faziam no passado. Trata-se de arranjos decisórios
fluidos, além dos arranjos formais, como por exemplo, as eleições.
Dito isso, se faz necessário entender as regras de funcionamento, utilizadas pe-
los indivíduos na tomada de decisões.
Regras de funcionamento: são referências usadas por todos os que participam de

uma situação. Podem se tornar “hábitos sociais”, mas são usadas conscientemente por
indivíduos que procuram conformar o seu comportamento.
Prof. Adriel Sá
Nos sistemas de governo em que vige o “império da lei”, as regras de funcio-
namento se originam nas esferas constitucionais, legislativas e administrativas. Há
influência, ainda, das decisões adotadas por indivíduos em cenários privados.
Já em sistemas em que não vigora um “império da lei”, há uma lei central e es-
forço para que ela seja cumprida, o que acaba não sendo muito eficiente.
Sabe-se que as regras são formuladas por homens, na linguagem humana (a
qual está em constante mutação), o que ocasiona, muitas vezes, duplo sentido e
falta de clareza. No mais, nem sempre as palavras fazem jus aos fenômenos a que
elas se referem.
Na análise institucional, as regras são utilizadas para estruturar as “arenas de
ação”, sendo classificadas, pela IAD, de acordo com o seu impacto sobre as “situ-
ações de ação”.
As Configurações das Regras
Para identificar uma regra de funcionamento é necessário, antes, examinar o
modo pelo qual elas afetam as variáveis dentro de uma situação de ação.
Para explicar as ações e os resultados, é necessário um conjunto de regras. To-
davia, as regras de funcionamento não bastam para explicar de modo necessário e
suficiente uma estrutura de ação e os respectivos resultados. Isso acontece porque
são considerados, também os atributos do mundo físico e material, além da natu-
reza comunidade.
Considerando isto, para Maria das Graças Rua e Roberta Romanini há sete tipos
de regras de funcionamento:
• regras de acesso e de saída: afetam o número de participantes, seus atribu-
tos e recursos;
Prof. Adriel Sá
• regras de posição: definem os papéis – membro, presidente etc. - e os pode-
res a eles associados;
• regras de escopo: afetam os potenciais resultados e as ações ligadas a resul-
tados específicos (por exemplo, limites geográficos ou funcionais para o que
é proibido ou permitido)
• regras de autoridade: são imperativos e proibições sobre alternativas de
ações;
• regras de agregação: regras de maioria, de consenso etc.
• regras de informação: que informações são públicas e quais são confidenciais
e por que; e
• regras de compensação (pay-off): afetam os custos e os benefícios; por
exemplo: quão amplas são as sanções à violação de quaisquer limites? Como
é monitorada a conformidade às regras?
O conjunto das regras de funcionamento é uma configuração no sentido de que
o efeito da mudança em uma regra pode depender das outras regras em uso. Um
problema para a pesquisa é que muitas regras não estão escritas, nem mesmo são
conceituadas pelos participantes como regras.
Atributos dos Estados do Mundo: as Condições Físicas e Materiais
Além das regras, os atributos do mundo físico e material também afetam uma
situação de ação. Trata-se das ações que podem ser realizadas fisicamente, dos re-
sultados a serem produzidos e do modo pelo qual as ações se ligam aos resultados.
Tanto as regras quanto as condições físicas e materiais mudam de acordo com
os cenários políticos. Todavia, dependendo das condições físicas e materiais, as re-
gras originam tipos diferentes de ação.
Prof. Adriel Sá
A Excludência e o problema do Carona (free-rider)
Os bens públicos são não excludentes e seu consumo não apresenta rivalidade.
Os recursos comuns são não excludentes, mas o seu consumo é rival: o que
cada pessoa utiliza subtrai unidades de um estoque que é finito.
Quando é difícil ou custoso excluir beneficiários do desfrute de um bem, afirma-
-se que esse bem tem que ser provido publicamente, e não privadamente.
Quando os benefícios de um bem ou serviço estão disponíveis a um grupo,
independentemente dos seus membros terem contribuído – ou não – para a sua
provisão, esse bem é caracterizado por problemas com a excludência.
Quando a exclusão é um custo, os que provêm um bem ou serviço têm de en-
frentar um potencial problema de free-riding (problema do carona, oportunismo).
O atributo da não excludência pode levar a um problema de free-riding, que,
por sua vez, leva a um subinvestimento em capital e manutenção quando se trata
de recursos comuns.
Outro problema da não excludência de algum bem público é que, uma vez que
sejam proporcionados, os indivíduos não podem escolher se querem consumi-lo ou
não. Isso não se refere a simples externalidades negativas. Por exemplo: uma bor-
rifação contra insetos pode não ser desejada por alguém, mas não há como impedir
que seja feita.
Atributos Adicionais
Há, ainda, outros atributos que afetam a combinação das regras. É necessário
entender, por exemplo, se os recursos são móveis ou estacionários, e se há possi-
bilidade de armazenamento.
O sistema de recursos e seu tamanho, a posição (classe social), o número e a
heterogeneidade dos usuários afetam o sistema de recurso.
Prof. Adriel Sá
Atributos da Comunidade
As normas de comportamento aceitas em uma comunidade, o nível de entendi-
mento compartilhado pelos participantes sobre a estrutura de tipos específicos de
arenas, a extensão da homogeneidade das preferências dos que vivem em uma co-
munidade e a distribuição dos recursos entre os afetados, são variáveis que afetam
uma arena de ação. Analisa-se, também, se os atores possuem vocabulário escrito,
entendimentos comuns e se compartilham os aprendizados.
Ligando as Arenas de Ação
Além de estudar as arenas de ação individualmente, deve-se estudar as arenas
vinculadas. A realidade social é construída por múltiplas arenas, conectadas se-
quencialmente ou simultaneamente. Pode-se analisar as arenas de ação multivin-
culadas nos níveis operacional, político e constitucional.
Múltiplos níveis de Análise
A ligação entre as arenas se dá em múltiplos níveis de análises. As regras en-
caixam-se em outro conjunto de regras, e de acordo com isso se pode definir como
mudar as primeiras regras, e assim realizar a mudança institucional. Conforme
Maria das Graças Rua e Roberta Romanini:
Sempre que sejam levantadas questões sobre mudança institucional, é neces-
sário reconhecer que:
• mudanças nas regras utilizadas para ordenar a ação em um nível ocorrem
dentro de um conjunto de regras fixado num nível mais profundo (mais baixo,
porque a base limita o topo);
• mudanças nas regras do nível mais profundo são mais difíceis e têm mais cus-
tos para ser realizadas; então, há uma crescente estabilidade nas expectati-
vas mútuas de indivíduos interagindo de acordo com um conjunto de regras.
Prof. Adriel Sá
De acordo com as autoras, há, ainda, três tipos de regras. As regras operacio-
nais, as regras de escolha coletiva (políticas) ou as regras de escolha constitucio-
nal. Vejamos:
• Regras operacionais – afetam diretamente as decisões cotidianas tomadas
pelos participantes em qualquer cenário;
• Regras de escolha coletiva (regras políticas) – afetam as atividades operacio-
nais e seus resultados mediante seus efeitos na definição de quem é elegível
e de quais são as regras específicas a serem usadas para mudar as regras
operacionais; e
• Regras de escolha constitucional – afetam as atividades operacionais e seus
efeitos na definição de quem é elegível e as regras a serem adotadas na ela-
boração de um conjunto de regras de escolha coletiva, as quais, por sua vez,
irão afetar o conjunto das regras operacionais.
Teoria de Redes de Políticas Públicas
As “redes sociais” são um fenômeno que pode ser abordado sob várias perspectivas.
Através da “perspectiva societária” percebe-se a movimentação das sociedades
complexas como redes submersas de grupos e de circuitos de solidariedade, que
não tem a ver com a imagem de um ator politicamente organizado.
Já a “perspectiva da gestão das redes intergovernamentais e interorganizacio-
nais” aproxima-se da ideia de intersetorialidade. Por meio da referida perspectiva,
é possível entender que a complexificação do sistema governamental aumentou
as inter-relações nos níveis da sociedade e do governo, o que alterou o modelo de
gestão das políticas públicas. Há uma estrutura de interdependência, que envolve
inúmeras organizações ou partes.
Prof. Adriel Sá
As redes como Fenômeno Social
Sobre a perspectiva societária, o autor Claus Offe (1998) elencou três princípios
que regem a coordenação dos indivíduos e das organizações sociais. Vejamos:
• o Estado, cujo fundamento é a razão/racionalidade e seu valor, a igualdade
(igualdade formal dos indivíduos perante a lei);
• o mercado, cujo fundamento é o interesse individual e seu valor, a liberdade
(a livre iniciativa nas transações comerciais); e
• a comunidade, cujo fundamento é a paixão (enquanto emoção, afeto, senti-
mento) e seu valor, a solidariedade.
Com base nisso, Offe entende que as redes sociais têm a ver com uma “descen-
tralização” do geral para o local, ex.: do nível de governo geral para o governo lo-
cal; o Estado em direção à sociedade, que compreende o mercado e a comunidade.
Com isso, é possível a gestão compartilhada das políticas públicas.
Para Borzel (1997), as redes sociais são:
(...) um conjunto de relações relativamente estáveis de natureza não hierárquica (infor-

mal) e independente, responsáveis por agregar uma variedade de atores que
compartilham interesses quanto a uma determinada política pública, e que tro-
cam recursos de poder para conquistar seus interesses comuns. Assim, admitem
a cooperação como a melhor maneira de alcançar as metas compartilhadas – há solida-
riedade entre eles.
O conceito de redes sociais apresentado por Borzel (1997) é extremamente im-
portante para a prova. A banca pode afirmar que, de acordo com o referido autor,
as redes sociais possuem natureza hierárquica (formal) e dependente, por exem-
plo, – o que estaria incorreto.
Prof. Adriel Sá
No estudo das redes sociais, há o envolvimento de diversas disciplinas, como a
Administração, a Sociologia e as Ciências da Computação.
Segundo Maria das Graças Rua e Roberta Romanini:
Uma primeira distinção se refere a serem “hierárquicas”, “não hierárquicas” ou “mistas”,

a depender do grau de formalização e de centralização que os componentes/atores/
agentes/entidades das redes apresentarem (MIZRUCHI, 2006).
Quanto aos atores participantes das redes, há as redes “one-mode” (quando se estuda
relações entre entidades sociais semelhantes) e “two-mode” (quando se estuda rela-
ções entre entidades diferentes) (MIZRUCHI, 2006).
Já no referente ao tipo de relacionamento entre os atores, elas se classificam em “dí-
ades/diádicas” ou “vínculos desassociados” (estrutura de relações sociais em que um
agente se relaciona com outros dois agentes separadamente, como na figura de um
“triângulo aberto”), “tríades/triádicas” ou “vínculos associados” (um agente se relaciona
com outros dois simultaneamente, como na figura de um “triângulo fechado”), e “gru-
pos” ou “articulações vinculantes” (mais de três agentes relacionam-se simultaneamen-
te, em subgrupos, como nas figuras de poliedros) (MIZRUCHI, 2006).
Quanto ao objetivo do estudo das redes, as redes podem ser classificadas em
“redes egocentradas” e as “redes sociocêntricas/totais/integrais”, ou “sistemas
abertos”. Conforme Eduardo Marques e Renata Bichr (2011, p. 66-67):
As redes egocentradas representam um recorte analítico das redes pessoais dos indi-
víduos. O seu estudo não parte de considerações ontológicas individualistas sobre os
padrões de relação, mas de uma restrição produzida pelo método das redes de sociabi-
lidade mais amplas. Conceitualmente, portanto, redes egocentradas são redes pessoais,
mas centradas no ego e com distância máxima de um passo a partir dele. (...) O estudo
das redes egocentradas desconsidera informações sobre muitas dimensões sociais, em-
bora permita maior generalidade nos resultados.
Assim, as redes egocentradas são aquelas que focam nas percepções do indi-
víduo. Já as redes sociocêntricas focalizam nos membros da rede e nas relações
existentes entre eles.
Prof. Adriel Sá
As Redes de Políticas Públicas
Conforme Maria das Graças Rua e Roberta Romanini:
Segundo Miller (1994), a teoria que melhor reúne condições de se aproximar da aborda-
gem das redes sociais deve combinar suposições do neoinstitucionalismo (que destaca a
importância das regras formais e informais e das organizações para o sistema político e
seus resultados) e hipóteses da Teoria da Escolha Racional (o cálculo do custo-benefício
individual mobiliza o sistema político). Assim, algumas vertentes da literatura concebem
as redes como instituições informais que se fundamentam em regras acordadas para
atingir um objetivo comum e institucionalizam um mecanismo de coordenação horizon-
tal. Dessa maneira, reduzem os custos de informação e de transação e as incertezas do
ambiente ao criarem relações de confiança entre seus membros (BÖRZEL, 1997). Essa
concepção também sustenta as teorias sobre Capital Social.
Giles Massardier (2006) aponta que, inicialmente, a “descoberta” das redes vem de um
questionamento sobre as teorias disponíveis quanto a “processos de intermediação dos
grupos de interesses” desenvolvidos em torno do neocorporativismo e do pluralismo.
A crítica dirige-se tanto à suposição do pluralismo de que o espaço do Estado e das
políticas públicas seria totalmente aberto à competição, quanto à concepção do neocor-
porativismo de que a política pública se resolveria em espaços fechados integrados por
atores públicos e privados.
O modelo de redes costuma ser avaliado por alguns estudiosos como uma espé-
cie de neocorporativismo, uma vez que se trata de uma forma genérica de interme-
diar os interesses. Nesse ínterim, dentro da estrutura do próprio Estado, existem
grupos e setores que competem e se organizam para obter recursos. Assim, por
meio das redes sociais, há relação de dependência entre o Estado e os referidos
grupos de interesse, movida pela troca de recursos.
Desde as décadas de 1950 e 1960, a análise política tem mostrado que, ao contrário do
que pressupunha o pluralismo, as políticas industriais americanas resultavam de rela-
ções estreitas, estáveis e informais entre os grupos de pressão dos industriais, os repre-
sentantes dos ministérios e os membros das comissões do Legislativo.
Surgiram então os conceitos dos triângulos de ferro e dos “governos intermediários”
situados entre os grupos e o governo. Theodore Lowi (1969) e Guy Peters (1986) apon-
tam a existência desses “subsistemas” – caracterizados por “relações simbióticas” cris-
talizadas à margem das instituições públicas e das organizações de representação de
interesses – nas quais se desenvolveriam as políticas públicas.
Prof. Adriel Sá
Massadier (2006, p. 169/170), porém, discorda que a elaboração de políticas
públicas tenha a ver com o neocorporativismo. Para o autor, a relação com o Esta-
do envolve “atores que se entranharam nos interstícios das instituições”, e não é
prerrogativa de uma organização.
Aponta o autor (p. 170) três categorias para os primeiros trabalhos com políti-
cas públicas:
• a existência de laços estreitos entre indivíduos que atuam em diferentes es-
feras institucionais, o que fragiliza a separação entre o público e o privado;
• a mobilização dos funcionários nos espaços de discussão informal sobre os
‘problemas’ de um setor;
• o fechamento desses espaços. As ações e interações dos atores sociais inserem
as políticas públicas nesses espaços fechados de inter-reconhecimento.
Conforme asseverado por Maria das Graças Rua e Roberta Romanini:
Hugh Heclo (HECLO; WILDAVSKY, 1974 apud MASSARDIER, 2006, p. 170), um pluralis-
ta, usou a noção de issue networks, ou seja, “redes temáticas” para descrever espaços
sociais menos fechados, nos quais operava um número bem maior de atores fragmenta-
dos e competitivos – o que impediria “que um só triângulo definisse uma política”. Nesse
sentido, haveria redes paralelas disputando a mesma política pública, o que tornaria o
interesse coletivo um conjunto de interesses.
Na proposta pluralista, então, as redes seriam compatíveis com relações de-
mocráticas entre grupos de interesse e Estado, porque (a) são numerosas; (b)
fragmentam o Estado em tantos segmentos justapostos quantas forem as re-
des; (c) dividem a sociedade em tantas “ordens locais” autônomas e justapos-
tas de elaboração de políticas públicas quantas forem as redes de ação pública.
Para Massadier (2006), a análise de redes assemelha-se à dos sistemas de ação con-
cretos, pois as regras de funcionamento são informais e decididas na ação; a troca de
recursos entre seus membros cria a interdependência; a definição de poder nas redes é
relacional, baseada nas trocas e interações; as redes enfatizam a estabilidade do siste-
ma de trocas e interações.
Prof. Adriel Sá
Porém os sistemas de ação concretos e as redes possuem incompatibili-
dades. É que as redes de ação pública vão além das organizações e da classifica-
ção público-privada. Ademais, as redes não exercem controle sobre os recursos da
política, como o direito, a legitimidade e o financiamento. Para as redes, há maior
relevância nos acordos entre atores do que os conflitos e aspectos estratégicos. Por
fim, para as redes, a agregação dos membros pode ter como base as motivações
de natureza ideológica.
Para Massadier, ainda, as redes de políticas públicas podem ser classificadas em
redes de projetos, comunidades de políticas públicas e comunidades epistêmicas.
Sobre o tema, Maria das Graças Rua e Roberta Romanini informam:
a) “Redes de projetos”, que são acionadas em função de um objetivo preciso, orga-

nizando-se em torno de hierarquias de prioridades às quais se contrapõem trocas
horizontais. Rhodes e Marsh (1995 apud MASSARDIER, 2006, p. 174) qualificam essas
redes como “temáticas”, já que suas interações se circunscrevem aos problemas ou
questões em pauta. Para esses autores, essas redes são mais flexíveis, pois os custos de
ingresso são limitados: são, simplesmente, um conjunto de atores com lógica e recursos
heterogêneos que partilham um objetivo. Essas redes possuem eficácia comprovada
para promover políticas públicas, mas a sua multiplicação leva a uma concorrência entre
projetos que diminui a eficácia global das políticas públicas; e
b) “Comunidades de política pública”, que são redes mais densas e mais fechadas, por-
que seus membros compartilham um sentido cognitivo, uma razão para agir sobre
a política pública que os agregou. São mais homogêneas, o que permite que estabele-
çam e cumpram compromissos sobre resultados comuns. Nelas, os atores fazem trocas
em espaço de segurança consolidado pela partilha do sentido sobre sua ação. Nesse
espaço se realiza a sua eficácia, ainda que em detrimento do acesso plural aos centros
de decisão e aos recursos da autoridade pública. O que une os membros de uma policy
community não é um “projeto”, mas sim uma política pública que costuma ser compar-
tilhada por um setor em seu conjunto, mesmo que a rede só represente uma parte dele.
No caso do Brasil, um exemplo seria a comunidade da saúde, que reúne atores diversos
que operam no setor, nos três níveis de governo, nas esferas pública e privada, além de
uma atuante bancada no Congresso Nacional.
Prof. Adriel Sá
É nessa classificação que estão inseridas as redes gestoras de políticas públi-
cas, chamadas de policy networks, as quais tem como fonte o campo das políticas
sociais, como as redes da assistência social, da saúde e da educação. Para Maria
das Graças Rua e Roberta Romanini, tratam-se de soluções para a adequada admi-
nistração das políticas públicas, em que “os recursos são escassos, os problemas
são complexos, existem múltiplos atores envolvidos, interagem agentes públicos
e privados, centrais e locais, e há uma crescente demanda por benefícios e por
participação”.
Continuando a classificação de Massadier, segundo a análise de Rua e Romanini:
c)“Comunidades epistêmicas”, nas quais os atores são especialistas em um campo do

conhecimento (cientistas, peritos, consultores), que partilham ideias e crenças so-
bre relações causais, fundamentadas em um saber científico ou técnico próprio
de um grupo social que o regula. Segundo Haas (1992 apud MASSARDIER, 2006, p.
177), esse grupo compartilha “crenças comuns sobre princípios, causalidades, testes de
validade do conhecimento e uma estratégia de empreendimento político para difundir
as crenças internas da rede entre os lobbies e os decisores políticos”. As comunidades
epistêmicas conseguem atrair outros atores, especialmente agentes públicos e orga-
nizações internacionais, com os quais firmam acordos. Um exemplo, no Brasil, seria a
rede formada em torno da política de biotecnologia.
Para não errar, grave as palavras-chaves grifadas, relativas a cada uma das classi-
ficações.
Massadier (2006, p. 178) assinala que esse tipo de análise dilui o conflito, que fica res-
trito aos interstícios das redes de políticas públicas, sendo pouco explorados na litera-
tura. O autor, então, explora justamente o ângulo da fragmentação da sociedade e do
Estado e os confrontos entre redes de ação pública. Sustenta que a ordem social que
constrói a abordagem relativa à rede, caracteriza-se por dois elementos:
i)A leitura da ordem política não mais obedece à demarcação entre Estado e socie-
dade, mas entre espaços sociais autônomos, que incluem atores privados e públicos
mobilizados por um objetivo. São “ordens sociais locais” portadoras de interesses
Prof. Adriel Sá
divergentes, cada uma detentora de uma representação, de uma “razão para agir” e
de soluções específicas para uma mesma política pública, de tal sorte que: “O mapa
da elaboração das decisões políticas configura-se como uma multidão de comparti-
mentos ou segmentos, cada um ocupado por grupos organizados e geralmente im-
penetráveis para os grupos não reconhecidos ou pelo público em geral (JORDAN; RI-
CHARDSON, 1979, p. 74 apud RHODES; MARSH, 1995, p. 41)” (apud MASSARDIER,
2006, p. 179).
ii) “O Estado encontra-se fragmentado em diversas redes determinadas pela diver-
sidade de objetivos mobilizados em um mesmo setor ou em uma mesma política.
Um mesmo serviço responsável por uma área será dividido em várias redes inte-
gradas pelos seus próprios funcionários e um mesmo funcionário pode pertencer e
atuar em várias redes. Não há superposição entre redes e organismos públicos por-
que as redes que conseguem acesso ao Estado fragmentam os serviços em vários
segmentos informais. Então, contrariamente ao modelo pluralista, o Estado é ativo
nas relações entre grupos de interesse e participa da concorrência entre os interes-
ses internos dessas redes formadas por atores privados e públicos” (MASSARDIER,
2006, p. 179-180).
Da mesma forma entendem Bernd Marin e Renate Mayntz, os quais sustentam
que as redes de políticas públicas não são definidas, apenas, em virtude de sua
interação interorganizacional, mas também considerando o conhecimento de sua
função, qual seja, formular e implementar medidas governamentais.
Salienta-se que as redes são identificadas através da observação quanto aos
atores que fazem parte das negociações e das consultas antes da tomada de deci-
sões políticas. A partir da referida identificação é possível inferir se as redes focam
em tratar de termas setoriais e específicos que atuam dentro do Estado.
Segundo Massardier (Idem, p. 181-183), a análise das redes de políticas públicas per-
mite observar, ao mesmo tempo:
a)uma horizontalização das relações de produção dos dispositivos das políticas públi-
cas, criando novas hierarquias internas nas redes: por um lado, as redes favorecem
as relações horizontais entre membros de uma mesma organização e os serviços de
organizações diferentes viabilizando trocas interorganizacionais alternativas às relações
hierárquicas; por outro lado, as redes reproduzem hierarquias próprias que dependem
também das estruturas hierarquizadas das relações. A troca, que é a base da definição
de redes, não impede que se apreendam as estruturas sociais;
Prof. Adriel Sá
b) as redes abrem a competição para o acesso ao governo, permitindo uma proliferação

de redes e acentuando o elitismo das trocas de recursos para a criação de dispositivos
de políticas públicas. O autor acentua que a noção de redes de ação pública unifica
duas abordagens opostas das relações Estado-sociedade: o elitismo e o pluralismo. Isso
porque, por um lado, ocorre o impedimento de acesso aos lugares de elaboração das
políticas públicas circunscrevendo, a esses espaços, as interações que criam as políticas
públicas; e, por outro lado, esses espaços de ação se multiplicam de modo que uma
mesma política pública possa estar relacionada a um amplo número de redes;
c) ao mesmo tempo em que as redes desenvolvem uma maior eficiência pela sua faci-
lidade de coordenação interna, a sua própria lógica da fragmentação retira do Estado a
sua importância como titular do interesse geral ou de um projeto coerente global, que é
substituída pela relevância da perspectiva fragmentada, especializada, localizada, par-
ticularizada das redes de políticas públicas.
Redes de Gestão de Políticas Públicas
Para a autora Sonia Fleury Teixeira (2002, p. 1), redes são:
(...) estruturas policêntricas, envolvendo diferentes atores, organizações ou nódulos,

vinculados entre si a partir do estabelecimento e manutenção de objetivos comuns e de
uma dinâmica gerencial compatível e adequada.
Sustenta, ainda, que as características mais relevantes são a horizontalidade
e a interpendência entre os diversos participantes e nódulos. É isso que distingue
as redes de outros formatos administrativos de gestão, a exemplo das parcerias e
contratações.
A globalização econômica, a revolução tecnológica informacional, res-
ponsável por integrar ainda mais os processos produtivos e administrativos e tor-
ná-los flexíveis e interdependentes, e as transformações recentes no papel do
Estado e nas relações Estado-sociedade, que ocasionaram em maior descen-
tralização administrativa e em novos modelos de gestão, são fatores que explicam
as proliferações das redes de gestão de política pública.
Prof. Adriel Sá
A descentralização administrativa, no que tange às políticas públicas, mostrou
que o poder local tem assumido posição de protagonista nas interações entre orga-
nizações tanto do Governo, como empresariais e sociais. Isso alterou a dinâmica da
política. Além desses elementos, ao menos na América Latina, há a questão
da redemocratização, que faz com que a sociedade participe mais da ela-
boração e efetivação das políticas públicas.
Nesse sentido, as redes são concebidas como uma modalidade de coordenação
inovadora entre os atores políticos, na qual se reduz a posição de centralidade an-
tes ocupada pelo Estado como intermediador de conflitos sociais.
Para Teixeira (2002, p. 3):
A multiplicidade de atores sociais influenciando o processo político, seja na decisão,

execução ou controle de ações públicas, sinaliza para o florescimento de uma sociedade
policêntrica, na qual se organizam distintos núcleos articuladores, que, por sua vez,
tendem a alterar os nexos verticais entre estado e sociedade, baseados na regulação e
subordinação, em direção às relações mais horizontais e que privilegiam a diversidade
e o diálogo. (...) Processos como a descentralização e o adensamento da sociedade civil
convergem para formas inovadoras de gestão compartida das políticas públicas.
Assim, a gestão das políticas públicas está relacionada com os processos de ne-
gociação, consenso e coordenação, o estabelecimento de regras de atuação, à dis-
tribuição de recursos e interação, à construção de mecanismo coletivos de tomada
de decisão e o estabelecimento de prioridades de acompanhamento.
É por causa das redes que as interações entre os indivíduos se baseiam em
confiança e solidariedade, apesar da desigualdade de distribuição de poder político
entre os membros da sociedade.
Para finalizar, Teixeira (Idem, p. 12) enumera algumas características vantajosas da

gestão segundo as redes de políticas:
a) a possibilidade de uma maior mobilização de recursos e a garantia da diversidade de
opiniões sobre um problema, devido à pluralidade de atores envolvidos nas redes;
Prof. Adriel Sá
b) a definição de prioridades se dá de forma mais democrática, envolvendo organiza-

ções de pequeno porte e mais próximas da origem dos problemas, por conta da capila-
ridade das redes;
c) a possibilidade de criação de uma presença pública sem a criação concomitante de
uma estrutura burocrática, pelo fato de as redes abrangerem, conjuntamente, governo
e organizações não-governamentais;
d) as redes teriam a qualidade de se mostrarem mais aptas ao desenvolvimento de uma
gestão adaptativa conectada a uma realidade social volátil, que necessita coordenar
ações de planejamento, execução, retroalimentação e redesenho, adotando o monito-
ramento como instrumento de gestão, e não de controle. Isso advém da flexibilidade
inerente à dinâmica das redes; e
e) a produção de mais compromisso e responsabilidade dos participantes com as metas
compartilhadas e maior sustentabilidade delas, pois os objetivos e as estratégias defi-
nidos pela rede surgem de negociações e consensos. Esse ponto deriva das estruturas
horizontalizadas das redes, nas quais os participantes podem preservar sua autonomia.
A autora (Idem, p. 12-13) também elenca algumas características limitadoras da eficá-
cia das redes ou geradoras de problemas e dificuldades para a sua gestão:
a) as redes de políticas apresentariam novos desafios para garantir accountability (pres-
tação de contas e responsabilização) quanto ao uso dos recursos públicos, já que abar-
cam numerosos participantes governamentais e privados;
b) o processo de geração de consensos e negociação pode ser demasiadamente lento,
criando dificuldades para enfrentar questões que requerem ação imediata;
c) as metas compartilhadas não asseguram a eficácia no cumprimento dos objetivos,
porque as responsabilidades são muito diluídas;
d) a dinâmica flexível das redes pode afastar os participantes dos objetivos iniciais ou
comprometer a ação da rede pela deserção de alguns atores em momentos cruciais;
e) os critérios para participação na rede não são explícitos e universais e podem provo-
car a marginalização de determinados grupos, instituições,
pessoas e regiões, podendo deixar a política nas mãos de uma elite; e
f) as dificuldades de controle e coordenação das interdependências tende a provocar
problemas de gestão nas redes.
Teoria dos Múltiplos Fluxos
O modelo dos múltiplos fluxos, elaborado por John W. Kingdom, em 1984, é um
dos mais utilizados para a explicação quanto à elaboração da agenda governamen-
tal e das políticas públicas.
Prof. Adriel Sá
Kingdom estabelece a distinção entre Agenda Sistêmica, Governamental (espe-
cializada ou setorial) e a Agenda de Decisões. Vejamos:
• Agenda Sistêmica ou Não Governamental ou Agenda de Estado: ampla
lista de problemas políticos que constituem motivo preocupação não apenas
para o governo, mas para o Estado e para a sociedade em geral. Por vezes,
são preocupações até mesmo do sistema internacional. Ex.: terrorismo, de-
gradação ambiental, tráfico de drogas.
• Agenda de Governo ou Governamental: lista de problemas políticos obje-
to de atuação de um governo em específico. A agenda de governo está ligada
à ideologia e aos projetos político-partidários dos governantes em questão.
Além disso, depende da mobilização social, das oportunidades políticas e,
também, das crises conjunturais.
• Agenda de Decisão: são os problemas políticos sobre os quais incidirá a to-
mada de decisão pelo sistema político, leia-se, Poder Executivo, Legislativo e
Judiciário. As referidas decisões podem ocorrer a curto e médio prazo.
Segundo o autor, quando uma demanda atrai o interesse daqueles que for-
mulam políticas públicas, ela se torna um problema político e passa a integrar a
agenda governamental. Todavia, diante da complexidade das demandas e de seu
grande volume, nem sempre aquelas que estão presentes na agenda governamen-
tal chegam à agenda de decisão.
Logo, para que um problema político passe da agenda governamental para a
agenda de decisões, é necessário que haja o encontro de três fluxos, independen-
tes um do outro, e que contém a própria dinâmica e lógica. São eles: o Fluxo dos
Problemas, o Fluxo das Políticas Públicas e o Fluxo da Política. Passamos ao
estudo de cada um:
Prof. Adriel Sá
Fluxo dos Problemas
Segundo esse fluxo, os problemas são construídos social e politicamente, de
acordo com as representações dos indivíduos, grupos e organizações atuantes
no sistema político. Antes mesmo de os problemas serem incluídos nas agendas,
para a formulação de políticas públicas, é necessário que se reconheça a sua
existência.
Para isso, o problema precisa ser apresentado, definido e articulado. Os atores
(indivíduos, grupos e organizações) cujos interesses estão em jogo tentarão in-
fluenciar a agenda, por meio de diversos recursos, como a persuasão e argumenta-
ção. Nesse sentido, na construção e reconhecimento do problema três mecanismos
básicos devem ser considerados:
• os indicadores, que são medidas que revelam a magnitude de um determina-
do fenômeno, como o índice de inflação, a taxa de analfabetismo, a taxa de
mortalidade infantil etc.;
• os eventos, as crises e os símbolos – como desastres, calamidades, grandes
acidentes –, e a maneira como todos eles são interpretados; e
• o feedback das ações governamentais, como as manifestações na imprensa,
os movimentos sociais, os resultados de pesquisas de confiança no governo,
a satisfação/ insatisfação da sociedade etc.
A partir disso, as autoridades interpretam a real situação existente; então, há o
despertamento ou não do interesse daqueles que formulam a agenda de decisão.
Prof. Adriel Sá
Fluxo das Políticas Públicas ou Fluxo das Alternativas
Trata-se de um amplo conjunto de propostas que visam solucionar os proble-
mas políticos. Os mais diversos atores possuem ideia de como as coisas devem ser
resolvidas e estabelecem as alternativas. Para entender o surgimento das referidas
alternativas, é necessário interpretá-lo como um processo de seleção natural: as
ideias surgem desordenadamente, chocam-se, se combinam e recombinam em um
processo caótico e aleatório.
As alternativas são geradas nas comunidades políticas, as quais são constituí-
das de especialistas, como pesquisadores, consultores, assessores parlamentares,
ONGs etc. É no contexto dessas comunidades que as propostas de políticas públi-
cas podem surgir, ser abandonadas ou combinadas entre si, ou, ainda, permanecer
intactas e sobreviver.
O modo pelo qual uma alternativa sobreviva e seja escolhida dentre outras, na
comunidade política, é a imposição de determinados critérios. A proposta elabora-
da deve ser tecnicamente exequível, financeiramente viável, politicamente
defensável e estar fundamentada em valores compartilhados na sociedade
(a fim de que seja aceita pelo público). Assim, a proposta será agradável aos
formuladores de políticas públicas e será incluída na Agenda de Decisões.
Para Rua e Romanini:
Como regra, essa alternativa escolhida necessita passar por um processo de difusão
para que seja conhecida e aceita pela sociedade, algo que não ocorre espontaneamen-
te. Os que preferem uma alternativa buscam defendê-la perante outras comunidades
políticas e perante o público em geral, por intermédio da persuasão.
KINGDON sustenta que esse é um longo processo de “amaciamento” (soften-up), no
qual a reelaboração ou recombinação é mais importante que a invenção de alternativas
totalmente novas. Caso a disseminação da proposta seja exitosa, haverá um efeito mul-
tiplicador (conhecido como bandwagon)18: a proposta se torna cada vez mais conheci-
da, conquista muitos novos adeptos e se fortalece.
Prof. Adriel Sá
É importante ressaltar que o Fluxo das Políticas Públicas não exerce influência
direta sobre a Agenda Governamental, mas oferece alternativas, ideias, para que
os problemas sejam resolvidos pelas autoridades, a partir da inclusão na Agenda.
Apesar de não ser decisivo para a inclusão do problema na Agenda, o Fluxo de
Políticas Públicas é indispensável para que as ideias avancem para a Agenda de
Decisões. Nesse fluxo, há consensos, baseados na persuasão e difusão das ideias.
Fluxo da Política
Esse fluxo segue regras próprias e possui dinâmica mais fluida, que tem base na
barganha e negociação política. Há três elementos nele inclusos:
• Clima ou Humor Nacional: os sentimentos e imagens predominantes na
sociedade, ante questões específicas, podem fazer com que determinadas
ideias germinem ou não. Ex.: manifestações sociais, eleitorais e na impressa,
pressões no Legislativo etc. É o aspecto mais forte do Fluxo da Política, pois
se o humor nacional está favorável, as autoridades se sentem incentivadas
para tratar de certas questões.
• Apoio ou Oposição: consenso ou conflito político relacionados a um proble-
ma. Dependendo da existência de apoio ou oposição, os formuladores das
propostas percebem se o ambiente é favorável ou não à sua aprovação. É ne-
cessário avaliar o equilíbrio das forças políticas e os custos políticos.
• Mudanças de Governo: as referidas mudanças resultam do processo eleito-
ral, quando um novo governo é estabelecido, ou quando há mudanças inter-
nas no governo (mudança na chefia de órgãos, empresas públicas, mudanças
de gestão e, até mesmo, na composição do Congresso). As mudanças e dis-
putas pela competência para tratar determinada questão também influen-
ciam as mudanças de governo.
Prof. Adriel Sá
Para Kingdom, porém, o que mais influencia a Agenda Governamental, tanto na
formação quanto na alteração, são as mudanças do Humor Nacional e as mudanças
internas no Governo.
Contudo, o autor aborda, ainda, um conceito denominado de “policy windows”
(janela de oportunidade de políticas públicas). Tratam-se de circunstâncias que
possibilitam que haja convergência entre os fluxos. As referidas janelas sofrem
maior influência do Fluxo dos Problemas e do Fluxo da Política.
Para Rua e Romanini:
As janelas de oportunidade derivam de vários fatores: alterações sazonais, como a mu-

dança de governo devido a eleições, levando à reavaliação de programas e à eventual
inclusão ou exclusão de ações; mudanças de lideranças no Congresso; substituição de
chefes de órgãos e empresas públicas; processos cíclicos, como a elaboração do Plano
Plurianual (PPA) e do orçamento; e, ainda, crises, resultados inesperados em processos
rotineiros, entre outros.
Diante disso, cumpre estabelecer a seguinte ligação: quando o Fluxo dos Pro-
blemas se conjuga adequadamente com o Fluxo da Política, abre-se espaço para as
alternativas, oriundas do Fluxo das Alternativas.
Com base em Howlett e Ramesh (1995, p. 137), Leonardo Reis (2010, não pagina-
do) chama a atenção para a diferença entre a denominada “janela da matéria”, que
“se abre porque um novo problema capta a atenção dos funcionários do governo e
daqueles que estão próximos a eles”; e a “janela política”, que “se abre por conta de
mudança do fluxo político” 20, destacando-se aí as mudanças de governo, particu-
larmente quando implicam novas ideologias ou mudanças na correlação de forças no
Congresso, etc.
Segundo Kingdon, as janelas de política são efêmeras e transitórias. Quando um
Fluxo se separa dos demais, acaba a oportunidade de mudança da agenda.
Prof. Adriel Sá
Howllet, porém, dispôs que, apesar da transitoriedade das janelas de políticas,
muitas delas são previsíveis, já que estão em conformidade com o ambiente insti-
tucional. De outro lado, há janelas que se abrem apenas em determinadas situa-
ções especiais e passageiras, o que exige célere equacionamento entre as soluções,
o problema e o apoio político.
O autor utilizou-se do cruzamento de duas variáveis – o grau de institucionalização e a

frequência relativa de ocorrência de cada janela – para identificar as seguintes possibi-
lidades de variação ao longo de um continuum que vai da maior previsibilidade à maior
incerteza:
a) Janelas de Rotina: são as mais previsíveis do sistema político, visto que apresen-
tam elevado grau de institucionalização e ocorrem muito frequentemente;
b) Janelas Discricionárias: são um pouco menos previsíveis – dependem muito do
comportamento dos atores políticos, ocorrem com pouca frequência e não estão asso-
ciadas a rotinas institucionais, o que faz com que apresentem baixo grau de institucio-
nalização;
c) Janelas de Transbordamento: são muito menos previsíveis, dado que exibem
elevada complexidade, ocorrendo quando vários problemas e diversas alternativas se
combinam e são lançados para outra janela que se encontra aberta. Apresentam eleva-
do grau de institucionalização, mas são pouco frequentes;
d) Janelas de Acaso: são as mais imprevisíveis, porque são abertas por eventos ale-
atórios e/ou por crises no Fluxo da Política (politics). Exibem baixo grau de instituciona-
lização e são pouco frequentes.
Quando as janelas de oportunidade estão abertas, os três Fluxos se unem e
ocorre o chamado acoplamento (coupling). É nesse contexto que as questões são
incluídas na agenda.
Porém, para que as janelas de oportunidades sejam utilizadas no sentido de
influenciar a agenda, há um elemento essencial, denominado “os empreendedores
de políticas públicas”. Se estes não forem atuantes e presentes nos momentos po-
líticos favoráveis à inclusão da proposta na agenda governamental, o problema não
será resolvido. Além disso, os tomadores de decisão perderão o foco e o interesse
em torno daquela pauta se dissipará.
Prof. Adriel Sá
É que o papel desenvolvido pelos empreendedoras de políticas é crucial. Vejamos:
(...) atuam no “amaciamento” (soften-up) das propostas: divulgam estudos, apresen-

tam indicadores, mobilizam a mídia e defendem suas propostas diante dos atores visí-
veis que decidem a agenda. É da sua ação que procede a ligação entre as propostas de
solução e os problemas políticos; entre os eventos e os problemas políticos, e/ou entre
as propostas e os momentos políticos (politics). Ou seja: os “empreendedores de
políticas públicas” influenciam na convergência dos Fluxos e no aproveitamen-
to das janelas de oportunidades.
Geralmente, os empreendedoras são especialistas na temática em discussão.
São habilidosos negociadores, além de persuasivos e relevantes politicamente:
membros do Governo, do Congresso, da comunidade acadêmica ou da mídia. Po-
dem ser atores visíveis ou invisíveis.
A distinção a seguir é muito importante:
• Atores visíveis: todos aqueles que se destacam por suas posições no sistema
de poder e que tem visibilidade da mídia. Ex.: Presidente da República (é o
maior dos atores visíveis), ministros, secretários, lideranças políticas do Con-
gresso. Esse é o grupo que mais influencia a agenda governamental.
• Atores invisíveis: aqueles que tem maior influência sobre a agenda de de-
cisões (a escolha das alternativas). É um grupo composto de membros de di-
versos segmentos, que atuam em distintos momentos e instâncias no proces-
so de elaboração das políticas públicas. Dentre os atores invisíveis, ganham
destaque os especialistas do meio acadêmico, que atuam como consultores
do Congresso e do Governo, meio pelo qual divulgam as suas ideias. Além
disso, os assessores especiais, atuantes no parlamento e, também, no Execu-
tivo, formulam alternativas. Os movimentos sociais, sindicatos, associações
também integram esse grupo. Por fim, há os servidores públicos, os quais
produzem soluções e implementam as políticas já existentes (alguns autores
Prof. Adriel Sá
questionam o papel dos servidores, entendendo, inclusive, que a burocracia
age na formação da agenda política, porque recolhe e processa informações
que influenciam no reconhecimento de problemas políticos).
Segue ilustração sobre a dinâmica entre os fluxos na formação da agenda, segundo
proposto por Kingdom:

Figura 1: O Modelo de Múltiplos Fluxos (KIGDON)
PROBLEM STREAM POLICY STREAM POLITICAL STREAM

(Fluxo dos Problemas) (Fluxo das Soluções) (Fluxo da Política)
Indicadores Viabilidade técnica “Humor nacional”
Crises Aceitação pela Forças políticas
Eventos focalizadores comunidade organizadas
Feedback de ações Custo toleráveis Mudanças no governo
OPORTUNIDADE DE MUDANÇA (Windows)
Convergência dos fluxos (coupling) pelos

empreendedores (policy enterpreneus)
AGENDA-SETTING
Acesso de uma questão

à agenda
Fonte: CAPELLA, 2007, p. 98.
Prof. Adriel Sá
Teoria do Equilíbrio Pontuado
O Equilíbrio Pontuado é outra teoria sobre a formação e mudança de agenda em
políticas públicas, elaborada por Baumgartner e Jones (1993).
O modelo em estudo indaga acerca das causas da continuidade e das alterações
inerentes às políticas públicas. Conforme Rua e Romanini apontam, a teoria do
equilíbrio pontuado realiza os seguintes questionamentos:
Ou seja: por que os processos políticos exibem longos períodos de estabilidade e, de

repente, passam por alterações de grandes proporções, às quais se segue, novamente,
a estabilidade? E por que a agenda de políticas públicas e as próprias políticas públicas
ora mudam radicalmente, ora exibem apenas alterações incrementais?
A teoria em análise parte da ideia que os indivíduos possuem limitada capacida-
de de absorver e analisar informações em geral. Trata-se da Racionalidade Limita-
da, segundo a qual os atores políticos não conseguem assimilar e processar todo o
conhecimento referente à vida política.
Por esse motivo, os governos atuam em dois níveis: os subsistemas e o ma-
crossistema. Conforme Rua e Romanini:
Essa concepção emana da computação, na qual a ideia básica da maioria dos progra-
mas paralelos consiste em dividir um problema em vários problemas menores ou
subproblemas, que são distribuídos entre os vários processadores disponíveis e execu-
tados simultaneamente (paralelamente). Ao final do processamento, cada subproble-
ma prevê um resultado, que é combinado com os demais resultados obtidos,
gerando a solução do problema tratado inicialmente. Diferentemente, na forma
serial, uma única instrução é executada após a outra em um dado instante do tempo.
Os subsistemas cuidam das questões paralelamente, operando mudanças a
partir das experiências de implementação e de avaliação de políticas públicas.
Já no macrossistema – que é o núcleo do governo –, as lideranças tratam das
questões mais significativas e complexas de maneira serial, uma de cada vez.
Prof. Adriel Sá
São subsistemas as áreas específicas das políticas públicas: saúde, educação,
transporte, meio ambiente etc. Além disso, são operados por agentes governamen-
tais especialista na área em questão.
Ademais:
Quando um subsistema é dominado por um único interesse, forma-se um policy mono-

poly (“monopólio de política pública”), o qual agrega os atores que compartilham um
dado entendimento e defendem certas propostas naquela área, controlam o acesso ao
processo decisório e associam uma ideia à instituição e aos valores políticos da policy
community. O monopólio de política pública é caracterizado pelo insulamento de um
determinado tema ou problema no interior de comunidades de especialistas, grupos de
poder ou subsistemas políticos.
O estabelecimento de um policy monopoly é um processo muito politizado, uma vez que
interessa a todos os grupos e empreendedores de políticas públicas conquistar para si
o monopólio da concepção de uma política e do arranjo institucional que reforça esse
entendimento. O estabelecimento e a manutenção de um monopólio de políticas estão
muito fortemente associados à criação e à sustentação de uma “imagem de política
pública” ou policy image: se uma imagem é amplamente aceita, um monopólio tende a
se manter; se não, ele pode se desfazer, cedendo lugar a outro monopólio (BAUMGART-
NER; JONES,1993 apud CAPELLA, 2007).
No modelo do Equilíbrio Pontuado, as imagens de política pública desempenham
papel importante, uma vez que acabam por definir de que forma os problemas
políticos ou as alternativas de uma política pública são compreendidos, discutidos
e apresentados, considerando-se, ainda, os valores que permeiam a sua configu-
ração.
Como exemplo de imagens de políticas públicas, pode-se citar: “a pobreza é um
problema da sociedade como um todo e não somente dos pobres”, e de que “é obri-
gação do Estado adotar medidas de combate à pobreza e às suas consequências”.
Prof. Adriel Sá
Com as imagens de políticas públicas, é possível comunicar simples, fácil e
rapidamente, aos membros de uma comunidade, sobre o modo de encarar um
problema político ou uma alternativa de solução. É possível, ainda, disseminar as
alternativas para que sejam sustentados os arranjos institucionais para a decisão e
implementação da política pública.
As policy images surgem e desenvolvem-se nas comunidades de políticas públicas, com

base na informação (componente racional) e no apelo emocional (componente ideológi-
co). Os autores do Modelo do Equilíbrio Pontuado acreditam que mudanças rápidas no
apelo emocional (tone) contido em uma policy image podem ser fundamentais para a
mobilização em torno de um problema político ou de uma proposta de solução.
A forma como se apresenta uma policy image constitui uma variável decisiva para a
transformação de quaisquer situações em problemas políticos. Porém, a focalização de
um problema não garante que seja adotada uma determinada alternativa de solução –
problemas e soluções são independentes.
Antes da instauração de um consenso em torno de uma imagem de política pú-
blica, ocorrem diversas disputas. Os empreendedores de políticas públicas criam
argumentos com o fim de construir a conexão entre um problema e uma das alter-
nativas para solução, e buscam chamar a atenção dos governantes que atuam no
macrossistema.
Nesse sentido, as imagens de política pública são decisivas para a definição dos
problemas políticos, para a escolha das alternativas de solução e consequente for-
mação da agenda de decisão.
Além disso, os problemas e as alternativas de solução podem estar inseridos no
âmbito da competência de apenas um ou de vários espaços institucionais (chama-
dos de policy vennues). Vejamos:
Prof. Adriel Sá
Exemplo:
No caso do Programa Bolsa Família, a Secretaria Nacional de Renda de Cidada-
nia (SENARC) do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS)
possui diversas competências relativas ao cadastro de programas sociais em nível
federal; a Caixa Econômica Federal possui competências referentes à gestão dos
dados desse cadastro e do processamento financeiro dos recursos a serem trans-
feridos.
Os formuladores de políticas públicas farão de tudo para fazer valer as alterna-
tivas por eles propostas, assim, tentarão influenciar as decisões das instituições.
Logo, a criação de imagens de políticas públicas está associada aos âmbi-
tos institucionais que são favoráveis à exposição dos problemas políticos
e suas alternativas.
Logo, segundo o modelo do Equilíbrio Pontuado, as comunidades de políticas
públicas existentes nos subsistemas desencorajam as mudanças sociais, expres-
sando reações negativas, por meio de feedback. Isso ocorre porque são essas co-
munidades que formam e compartilham as políticas públicas, constituindo, desse
modo, os monopólios de políticas. Assim, as mudanças nos subsistemas são
lentas e poucas, o que os caracteriza como equilibrados e estáveis.
Já o macrossistema apresenta mudanças rápidas e intensas. Tratam-se dos ní-
veis estratégicos de governo, que admitem imagens diferenciadas acerca das polí-
ticas públicas e reagem positivamente às mudanças repentinas.
Assim, conforme Rua e Romanini:
A macropolítica é, então, o lócus da política (politics) de mudanças de larga escala,

as quais acontecem quando um problema político rompe os limites de seu subsistema
policy monopoly ali estabelecido, e alcança o macrossistema.
Prof. Adriel Sá
Baumgartner e Jones (1993, p. 102 apud CAPELLA, 2007) salientam que, nesse modelo,
o subsistema é marcado pela estabilidade e mudanças incrementais, ao passo que “A
macropolítica é a política da pontuação – a política de mudanças em larga escala, das
imagens que competem, da manipulação política e da reação positiva”.
Cumpre ressaltar que as mudanças ocorrem primeiro nos macrossistemas,
para depois atingirem os subsistemas. É que é no macrossistema que ocorrem as
mudanças de agenda, afetando-se, então, o nível inferior: as lideranças e o pú-
blico em geral criam alternativas e ideias, atores afetam o monopólio de políticas
e alteram as imagens de políticas no subsistema. Assim, ocorre a mudança das
políticas públicas.
Ressalta-se:
• Os subsistemas são equilibrados e estáveis, porque neles a mudança ocorre
de forma lenta.
• No macrossistema as mudanças ocorrem de forma rápida e intensa, porque é
nesse nível que atuam as lideranças governamentais.
• As mudanças nas políticas públicas ocorrem primeiro no macrossistema, para
depois atingirem os subsistemas.
Assim, o nome “Equilíbrio Pontuado” vem das mudanças nas políticas públicas e
nas instituições do subsistema, que se estabilizam e possuem tendência a se pro-
longarem no tempo.
O quadro a seguir acentua as similaridades entre a Teoria dos Múltiplos Fluxos
e do Equilíbrio Pontuado:
Prof. Adriel Sá
Quadro 1: Agenda-Setting
Os Modelos de KINGDON e BAUMGARTNER & JONES
KINGDON MULTIPLE BAUMGARTNER & JONES

STREAMS MODEL PUNCTUATED EQUILIBRIUM
O contexto político cria o “solo O contexto político e institucional
fértil” para problemas e soluções. exerce influência sobre a defini-
“Clima Nacional”, forças políti- ção de problemas e soluções.
cas organizadas e mudanças no Imagens sustentam arranjos
Dinâmica
governo são fatores que afetam a institucionais (policy vennues),
Político-Institucional
agenda. incentivando ou restringindo a
Ideias, e não apenas poder, influ- mudança na agenda.
ência, pressão e estratégia são fun- Disputa em torno da policy image
damentais no jogo político. é fundamental na luta política.
O presidente exerce influência deci-
siva sobre a agenda. Alta burocra- O presidente exerce influência
cia e Legislativo também aferam a decisiva sobre a agenda.
agenda. Grupos de interesse desempe-
Grupos de interesse atuam mais nham papel importante na defini-
Atores
no sentido de bloquear questões ção das questões.
do que de levá-las à agenda. A mídia direciona a atenção dos
A mídia retrata questões já presen- indivíduos, sendo fundamental à
tes na agenda, nas influenciando formação da agenda.
sua formação.
Momentos críticos, em que uma
questão chega ao macrossistema,
Oportunidades de mudança (win-
favorecem rápidas mudanças
dows) possibilitam ao empreende-
(punctuations) em subsistemas
dor (policy entrepreneur) efetuar a
Mudança na Agenda anteriormente estáveis. Policy
convergência de problemas, solu-
entrepreneurs, imagens compar-
ções e dinâmica política (coupling),
tilhadas (policy images) e a ques-
mudando a agenda.
tão institucional são fundamentais
nesse processo.
Prof. Adriel Sá
Não há vínculo causal entre proble- Não há vínculo causal entre pro-
mas e soluções. blemas e soluções.
Questões não se transformam em Questões não se transformam em
problemas automaticamente: pro- problemas automaticamente: pro-
blemas são construções que envol- blemas são construídos (policy
vem interpretação sobre a dinâmica images) e difundidos.
social. Definição de problemas é essen-
Problemas
Definição de problemas é funda- cial para mobilizar a atenção em
mental para atrair a atenção dos torno de uma questão.
formuladores de políticas. Problemas são representados por
Problemas são representados por meio de componentes empíricos e
meio meio de indicadores, eventos, valorativos (tone): números, esta-
crises e símbolos que relacionam tísticas, argumentação, histórias
questões a problemas. causais.
Não são desenvolvidas necessaria-
mente para resolver um problema. Não são desenvolvidas necessaria-
Geradas nas comunidades (policy mente para resolver um problema.
communities), difundem-se e Geradas nos subsistemas, difun-
espalham-se (bandwagon) no pro- dem-se espalham-se (bandwagon)
cesso de amaciamento (soften up). rapidamente.
Soluções
Soluções tecnicamente viáveis, Soluções que têm imagens forte-
que representam valores compar- mante vinculadas a uma institui-
tilhados , contam consentimento ção e representam valores políticos
público,e a recptividade dos for- (policy images) têm maiores chan-
muladores de políticas com maio- ces de chegar ao macrosistema.
res chances de chegas à agenda.
Teoria das Coalizões de Defesa
O Modelo das Coalizões de Defesa foi elaborado por Paul A. Sabatier e Hank C.
Jenkins-Smith. Inicialmente, os autores se propuseram a entender como os indiví-
duos que integram a coletividade possuem interesses e objetivos próprios.
Como resposta, entenderam que no interior das organizações há indivíduos que
possuem crenças, ideias, valores e interesses. A partir disso, os indivíduos formam
coalizões.
Prof. Adriel Sá
Sendo assim, as políticas públicas são encaradas como um sistema de crenças
que acaba por incorporar as teorias e os meios adequados e legítimos para alcan-
çar os objetivos, relacionados a valores, prioridades etc. Os interesses se agrupam
porque possuem pontos em comum, e a partir disso uma teia de concepções é
estabelecida, o que passa a orientar o funcionamento da organização, definindo os
objetivos organizacionais.
Parâmetros relativamente
estáveis Subsistema = área de política pública
1. Atributos básicos da área.
2. Distribuição de recursos
Coalização A Coalização B
naturais. mediadores
a. crenças a. crenças
3. Estrutura social e valores
b. recursos b. recursos
socioculturais fundamentais.
4. Estrutura constitucional
básica (regras). Estrátégia Estrátégia
A1 B1
Recursos e
restrições
dos atores do Decisões soberanas
subsistema (Parlamento, Corte,
população)
Eventos externos
(Dinâmicos)
Recursos de agências e orientação
1. Mudanças em condições
geral de política pública
socioeconômicas.
2. Mudanças na opinião
pública. Produtos da
3. Mudanças no sistema de política pública
coligação governamental.
4. Impactos de políticas
públicas e de decisões de Impactos da
outros subsistemas. política pública
Fonte: SABATIER e JENKINS-SMITH, 1993, p. 224.
Prof. Adriel Sá
Os indivíduos formam coalizões para lutar por seus interesses e objetivos co-
muns, e isso gera os objetivos organizacionais.
Isso não decorre de um processo despolitizado. Ao contrário: consoante o Modelo das

Coalizões de Defesa, existem várias coalizões interessadas em uma ou mais questões
de políticas públicas e elas competem para influenciar a formulação de uma política
pública específica. Cada coalizão dispõe de certos recursos de poder que procura ma-
nipular – como as regras, os orçamentos e o quadro de funcionário das organizações
governamentais – com a finalidade de defender e alcançar seus objetivos.
Assim, conforme Bueno (2008, p. 20), as políticas públicas, na teoria das coali-
zões de defesa, são conjuntos de vários subsistemas estáveis, vinculados a aconte-
cimentos externos. Aqui, os subsistemas (áreas) possuem natureza ampla e incor-
poram vários níveis governamentais ativos na elaboração e efetivação das políticas
públicas.
Ademais, os subsistemas são constituídos de variados grupos de atores públicos
e privados, ativamente envolvidos em áreas específicas.
Exemplo:
No subsistema da política do transporte existem agentes envolvidos com a cons-
trução de uma via de trânsito terrestre. Na mesma área de infraestrutura de trans-
portes, pode existir uma coalizão que defenda, por exemplo, o transporte naval.
Assim, nessa situação hipotética, todos estão vinculados ao Ministério dos Trans-
portes.
No mais:
Bueno (2008) acentua que, dentro do subsistema, operam as Coalizões de Defesa, que
adotam estratégias específicas ou para manter o status quo ou para estabelecer ino-
vações institucionais conforme seus interesses e objetivos. Para tanto, as Coalizões de
Defesa podem buscar alianças em outros subsistemas, potencializando seus recursos
Prof. Adriel Sá
de poder e aumentando suas chances de tornarem as suas propostas vitoriosas nas

políticas públicas. São exemplos de Coalizões de Defesa em torno da política pública
ambiental: os que defendem a preservação da natureza incondicionalmente e os que
lutam pela sustentabilidade no uso dos recursos naturais.
Os exemplos supracitados enfatizam um ponto importante: um subsistema de po-
lítica pública ordinariamente abriga mais de uma Coalizão de Defesa. Assim,
no subsistema de uma mesma política pública, há tanto coalizões minoritárias – que
tendem a ser mais coesas e a permanecer por mais tempo lutando por seus objetivos –
quanto coalizões majoritárias – que ocupam a posição de status quo e tendem a perder
coesão ao longo do tempo.
A disputa política tem lugar entre diferentes coalizões, que se relacionam e competem
pelo direcionamento da política pública (policy), isto é, para influenciaras decisões das
autoridades governamentais quanto às regras institucionais e à alocação de recursos no
subsistema. É a dinâmica das interações das coalizões no âmbito dos subsistemas de
política pública que produz os policy outputs.
Resolver os conflitos entre as coalizões não é simples, mas no subsistema exis-
tem mediadores que atuam na negociação de acordo razoáveis entre as coalizões,
no intuito de reduzir a intensidade dos conflitos. As instituições de pesquisa, por
exemplo, podem atuar como mediadores, porque o conhecimento e a informação
são recursos estratégicos essenciais.
Por fim:
O Modelo ACF realça as ideias, a informação e a análise como fatores capazes de pro-
vocar mudanças no processo político como um todo e em todas as fases das políticas
públicas, não somente na formação da agenda. Embora os atores no modelo se com-
portem racionalmente, os seus objetivos são estabelecidos por intermédio de processos
complexos e o processamento das informações é afetado pelos vieses cognitivos, pelos
valores e pelas crenças.
As abordagens teóricas do Garbage Can, dos Múltiplos Fluxos, do Equilíbrio
Pontuado e das Coalizões de Defesa possuem em comum a ênfase na dinâmica
do sistema político e nas suas instituições como fator explicativo das políticas
públicas. Todas elas descartam as explicações baseadas na escolha racional, já que,
nesses modelos, o nível explicativo está acima das microdecisões agregadas dos atores
individuais, que são próprias da Teoria da Escolha Racional.
Prof. Adriel Sá
RESUMO
• A Escolha Racional Institucional é uma abordagem teórica que visa ana-
lisar o modo pelo qual as regras sociais influenciam o comportamento das
pessoas, considerando os seus próprios interesses.
• Torna-se difícil estudar as instituições devido aos seguintes fatores: a im-
precisão conceitual do termo “instituição”, a invisibilidade das instituições,
os múltiplos níveis de análise e as relações configuracionais.
• A Institucional Analysis and Development (IAD) é uma espécie de mapa
conceitual, em cuja estrutura se identifica a arena de ação, os padrões de in-
teração, os efeitos e a avaliação dos resultados.
• A arena de ação é composta pela “situação de ação” e pelo “ator”.
• Por meio da situação de ação, é possível entender as ações humanas, sua
regularidade e consequências.
• O ator pode ser um indivíduo ou um grupo (ator corporativo).
• Os critérios de avaliação dos resultados são: eficiência econômica, equivalên-
cia fiscal, equidade redistributiva, accountability, conformidade com a mora-
lidade geral e adaptabilidade.
• As regras, os estados do mundo físico e material e a natureza da comunidade
são pressupostos que afetam as ações dos indivíduos.
• As regras são entendimentos que os membros de um grupo compartilham,
sobre ações proibidas, permitidas, e, ainda, requeridas. Tratam-se de prescri-
ções impositivas sobre o modo de ser das ações.
• Os atributos do mundo físico e material tratam-se de ações que podem
ser realizadas fisicamente, bem como dos resultados a serem produzidos e do
modo pelo qual as ações se ligam aos resultados.
Prof. Adriel Sá
• Os atributos da comunidade são as normas de comportamento aceitas em
uma comunidade, o nível de entendimento compartilhado pelos participantes
sobre a estrutura de tipos específicos de arenas, a extensão da homogeneida-
de das preferências dos que vivem em uma comunidade e a distribuição dos
recursos entre os afetados.
• As redes sociais podem ser abordadas sob a “perspectiva societária” e sob a
“perspectiva da gestão das redes intergovernamentais e interorganizacionais”.
• Algumas vertentes da literatura concebem as redes como instituições infor-
mais que se fundamentam em regras acordadas para atingir um objetivo co-
mum e institucionalizam um mecanismo de coordenação horizontal.
• As redes de políticas públicas podem ser classificadas em redes de projetos,
comunidades de políticas públicas e comunidades epistêmicas.
• As redes de gestão de política pública têm a sua proliferação explicada com
base nos seguintes fatores: a globalização econômica, a revolução tecnológi-
ca informacional e as transformações recentes no papel do Estado e nas rela-
ções Estado-sociedade. Na América Latina, outro fator é a redemocratização.
• Segundo a Teoria dos Múltiplos Fluxos, para que um problema político
passe da agenda governamental para a agenda de decisões, é necessário que
haja o encontro de três fluxos, independentes um do outro, e que contém a
própria dinâmica e lógica.
− Fluxo dos Problemas: os problemas são construídos social e politica-
mente, de acordo com as representações dos indivíduos, grupos e organi-
zações atuantes no sistema político.
− Fluxo das Políticas Públicas ou Fluxo das Alternativas: trata-se de
um amplo conjunto de propostas/ideias/alternativas que visam solucionar
os problemas políticos.
Prof. Adriel Sá
− Fluxo da Política: constituído pelo Clima ou Humor Nacional, pelo Apoio
ou Oposição e pelas Mudanças de Governo. Para Kingdom, porém, o que
mais influencia a Agenda Governamental, tanto na formação quanto na
alteração, são as mudanças do Humor Nacional e as mudanças internas
no Governo.
• Atores visíveis: todos aqueles que se destacam por suas posições no siste-
ma de poder e que tem visibilidade da mídia. Esses têm maior influência na
agenda governamental.
• Atores invisíveis: aqueles que tem maior influência sobre a agenda de de-
cisões (a escolha das alternativas). É um grupo composto de membros de
diversos segmentos, que atuam em distintos momentos e instâncias no pro-
cesso de elaboração das políticas públicas.
• Segundo a Teoria do Equilíbrio Pontuado, os governos atuam em dois ní-
veis: os subsistemas e o macrossistema.
• Os subsistemas cuidam das questões paralelamente, operando mudanças a
partir das experiências de implementação e de avaliação de políticas públicas.
• No macrossistema – que é o núcleo do governo –, as lideranças tratam das
questões mais significativas e complexas de maneira serial, uma de cada vez.
• As mudanças nos subsistemas são lentas e poucas, o que os caracteriza como
equilibrados e estáveis.
• O macrossistema apresenta mudanças rápidas e intensas. as mudanças ocor-
rem primeiro no macrossistema, para depois atingirem os subsistemas.
• Segundo a Teoria das Coalizões de Defesa, as políticas públicas são en-
caradas como um sistema de crenças que acaba por incorporar as teorias e
os meios adequados e legítimos para alcançar os objetivos, relacionados a
valores, prioridades etc.
Prof. Adriel Sá
• Os interesses se agrupam porque possuem pontos em comum, e a partir dis-
so uma teia de concepções é estabelecida, o que passa a orientar o funciona-
mento da organização, definindo os objetivos organizacionais.
• As políticas públicas, na teoria das coalizões de defesa, são conjuntos de vá-
rios subsistemas estáveis, vinculados a acontecimentos externos.
• Aqui, os subsistemas (áreas) possuem natureza ampla e incorporam vá-
rios níveis governamentais ativos na elaboração e efetivação das políticas
públicas.
• As abordagens teóricas do Garbage Can, dos Múltiplos Fluxos, do Equilíbrio
Pontuado e das Coalizões de Defesa possuem em comum a ênfase na dinâ-
mica do sistema político e nas suas instituições como fator explicativo das
políticas públicas.
Prof. Adriel Sá
MAPA MENTAL
Instituições informais que se fundamentam
em regras acordadas para atingir um objetivo Teoria de Redes de
comum e institucionalizam um mecanismo de Políticas Públicas
coordenação horizontal
Fluxo dos Problemas: os problemas

são contruídos social e politicamente,
de acordo com as representações dos
indivíduos, grupos e organizações atu-
antes no sistema político
Fluxo das Políticas Públicas ou Fluxo
das Alternativas: trata-se de um am-
plo conjunto de propostas/ideias/alter-
nativas que visam solucionar os pro- Teoria dos
blemas políticos Múltiplos Fluxos
Fluxo da Política: constituído pelo Cli-
ma ou Humor Nacional, pelo Apoio ou
Oposição e pelas Mudanças de Gover-
no. Para Kingdom, porém, o que mais
influencia a Agenda Governamental,
tanto na formação quanto na alteração, TEORIAS
são as mudanças do Humor Nacional e
as mudanças internas no Governo
Teorias e modelos de
análise conteporâneos
de políticas públicas
Subsistemas: cuidam das questões

paralelamente, operando mudanças a
partir das experiências de implementa-
ção e de avaliação de políticas públicas Teoria do
Macrossistema: é o núcleo do governo; equilíbrio pontuado
as lideranças tratam das questões mais
significativas e complexas de maneira
serial, uma de cada vez
As políticas públicas são encaradas

como um sistema de crenças que aca-
ba por incorporar as teorias e os meios Teoria das
adequados e legítimos para alcançar Coalizões de Defesa
os objetivos, relacionados a valores,
prioridades etc
Prof. Adriel Sá
IAD (Institucional Analusis

and Development): mapa
conceitual que identifica a
arena de ação, os padrões
Situação de ação: busca
de interação, os efeitos e a
entender as ações huma-
avaliação dos resultados
nas, sua regularidade e
Arena de ação: “situação de consequências
Teorias e modelos de ação” e “ator”
Ator: um indivíduo ou um
análise conteporâneos grupo (ator corporativo)
de políticas públicas
Regras: entendimentos que

Escolha Racional Institucional: visa
os membros de um grupo
analisar o modo pelo qual as regras
compartilham; prescrições
sociais influenciam o comportamento
impositivas sobre o modo
das pessoas, considerando os seus
de ser das ações
próprios interesses
Atributos do mundo físico e
material: ações que podem
ser realizadas fisicamente,
Pressupostos que afetam as bom como dos resultados
ações dos indivíduos: as re- a serem produzidos e do
gras, os estados do mundo modo pelo qual as ações se
físico e material e a natureza ligam aos resultados
da comunidade
Atributos da comunidade:
normas de comportamento
aceitas em uma comunida-
de, o nível de entendimento
compartilhado pelos partici-
pantes sobre a estrutura de
tipos específicos de arenas,
a extensão da homogenei-
dade das preferências dos
que vivem em uma comu-
nidade e a distribuição dos
recursos entre os afetados
Prof. Adriel Sá
Não se esqueça de avaliar esta aula. Sua opinião é muito importante para melhorarmos ainda mais
nossos materiais. Esperamos que tenha gostado desta aula!
Para avaliar, basta clicar em Ler a aula e, depois, em Avaliar Aula (canto superior direito da tela)

Teorias e Modelos de Analise Contemporaneos de Politicas Publicas

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Teorias e Modelos de Analise Contemporaneos de Politicas Publicas

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

PPGG-DF

POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL DO DISTRITO FEDERAL

Professor de Direito Administrativo, Administra-

Teorias e Modelos de Análise Contemporâneos de Políticas Públicas....................4

TEORIAS E MODELOS DE ANÁLISE CONTEMPORÂNEOS

• Escolha racional institucional

• Teoria de redes de políticas públicas

• Teoria dos múltiplos fluxos

• Teoria do equilíbrio pontuado

• Teoria de coalizões de defesa

Antes de prosseguirmos em nossos estudos concernentes às Políticas Públi-

A Escolha Racional Institucional

A Escolha Racional Institucional é uma abordagem teórica que visa analisar o

derando os seus próprios interesses (SABATOER, 1999).

Busca-se, sobretudo, entender os efeitos que as instituições causam sobre os

incentivos, de modo a confrontar as pessoas e os seus comportamentos na busca

pelos referidos incentivos (KISER; OSTROM, 1982).

A autora Elinor Ostrom (1999) criou uma concepção chamada de Institutional

de analisar o modo pelo qual as instituições influenciam nos incentivos e, conse-

quentemente, os indivíduos cujos comportamentos neles se baseiam.

condições materiais e físicas e dos atributos comunitários sobre a estrutura das

Segundo a autora, há dois aspectos da IAD:

• a distinção entre três níveis de tomada de decisões e as relações entre eles;

lise dos resultados em qualquer um desses níveis.

Desafio do Estudo das Instituições

O estudo das instituições depara-se com algumas dificuldades. A seguir, traba-

lharemos algumas delas.

• Imprecisão conceitual do termo instituição: utilizando-se do vocábulo

“instituição”, é possível fazer menção a uma série de entidades. Alguns usam-

-no para fazer referência às entidades organizacionais, a exemplo de empre-

sas ou partidos políticos. Outros, utilizam-no para se referir a estratégias,

regras e normas, elaboradas por aqueles que compõem as organizações.

Essa segunda definição é a utilizada por Ostrom. Nesse sentido:

• Regras: ordens imperativas, cujo entendimento é compartilhado, criadas por

agentes que detêm competência para aplicar sanções, monitorando as con-

• Normas: ordens imperativas, cujo entendimento é compartilhado, impostas

a si mesmo pelos participantes, diante dos incentivos positivos e negativos,

• Estratégias: planos realizados pelos indivíduos, formulados em consideração

a estrutura de incentivos produzida pelas regras e normas, além da expec-

tativa de outros indivíduos, no que tange a um comportamento provável em

situações afetadas por relevantes condições materiais e físicas.

Quando você se deparar com conceitos, redobre a atenção! Geralmente, as bancas

• Invisibilidade das instituições: as instituições são entendimentos compar-

ou implícito. São, portanto, invisíveis, de modo que reconhecer a sua presen-

ça no mundo real torna-se um problema.

Nesse sentido, cabe mencionar o conceito de regras-em-uso: são regras apren-

didas por indivíduos inseridos em determinado contexto social (ex.: funcionários de

Ex.: “faça isso”, “não faça aquilo”.

Eventualmente, essas regras até contradizem as leis formais.

• Abordagem multidisciplinar: múltiplas linguagens: há diversos tipos de

instituições, a exemplo de famílias, firmas, mercados, governos etc. Para es-

tudar esses diversos arranjos, é necessário o estudo de diversas disciplinas.

As múltiplas disciplinas utilizam de linguagens técnicas separadas e diferen-

ciadas conforme cada área. Logo, uma abordagem multidisciplinar é difícil, de

modo que uma estrutura de análise institucional deve permitir a comparação

e expressão de inúmeras teorias, aplicadas a situações em específico. É jus-

tamente isso que faz a estrutura IAD.

• Múltiplos níveis de análise: os estudos institucionais devem contemplar

os mais diversos níveis de análise. É que as regras são formuladas dentro de

uma estrutura de regras que já existe em outro nível.

estruturas operacionais (influenciadas por escolhas coletivas e decisões cons-

titucionais, ex.: firmas).

• Relações configuracionais: trata-se das combinações de regras, atributos

tivo, mas de modo configurativo. Em outras palavras, os elementos se combi-