O financiamento da educao bsica

como poltica pblica

The financing of basic education as public policy
El financiamiento de la educacin bsica como poltica pblica
PAULO DE SENA MARTINS

Resumo: Este artigo discute o financiamento da educao como poltica pblica,

entendida como expresso da interveno do Estado em resposta a demandas sociais
que se institucionalizaram e foram reconhecidas como direitos. Recupera a histria
do ingresso do tema na agenda do Estado brasileiro, a partir da Constituio de 1934,
que estabeleceu a vinculao de recursos de impostos educao. Discute as diretrizes
para o financiamento da educao bsica pblica e as experincias do Fundef e do
PNE. Analisa os desafios do Fundeb e do novo PNE tendo em vista que o Brasil
uma Federao.
Palavras-chave: polticas pblicas; fundos; Fundef; Fundeb; PNE.
Abstract: This article discusses the financing of basic education as a public policy,
understood as a State instrument adopted in response to social demands that became
institutionalized and were recognized as rights. It recovers how educational finance
became an issue in Brazilian State agenda since the 1934 Constitution, which earmarked
educational resources. It discusses public basic public education and the experiences
of Fundef and the National Education Plan - PNE. Finally, it analyzes the challenges
for Fundeb and the new PNE considering Brasil is a federation.
Keywords: public policies; funds; Fundef; Fundeb; PNE.
Resumen: Este artculo discute el financiamiento de la educacin como poltica pblica, comprendida como una expresin de la intervencin del Estado en respuesta a las
demandas sociales que han sido reconocidas como derechos. Recupera la historia del
tema en la agenda del Estado brasileo, desde la Constitucin de 1934, que estableci
la vinculacin de los recursos tributarios a la educacin. Describe las directrices para la
financiacin de la educacin bsica pblica y las experiencias del Fundef y del PNE.
Examina tambin los desafos del nuevo PNE y del Fundeb teniendo en cuenta que
Brasil es una federacin.
Palabras clave: polticas pblicas; fundos; Fundef; Fundeb; PNE.

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INTRODUO CONCEITO DE POLTICA PBLICA

O financiamento da educao tem sido considerado apenas como um meio
de realizao de uma poltica pblica setorial, a poltica educacional. Entretanto,
alm dessa natureza evidente, o financiamento em si pode ser entendido como uma
poltica pblica, inclusive com potencial de induo da adoo de outras polticas
(por exemplo, de aperfeioamento do controle social). Para fundamentar esta posio
necessrio delimitar o que seja uma poltica pblica.
Bonafont entende poltica pblica como um conjunto de aes que leva a
cabo um governo para alcanar um objetivo em relao a um problema de conflito
social (BONAFONT, 2004). A autora relaciona uma srie de definies que vrios
estudiosos (Dye, Meny e Thoenig, Peters) do poltica pblica e destaca que nelas
o governo se configura como um elemento essencial, a ponto de no se poder falar
em polticas pblicas sem sua interveno.
Souza (2006) esclarece que esta abordagem acadmica, com nfase no
governo, tpica da cincia poltica norte-americana, cuja tradio, ao contrrio da
europeia, no estabelece relaes com as bases tericas sobre o papel do Estado.23
significativo que a autora considere que uma teoria geral da poltica pblica implique a busca de sintetizar teorias construdas no campo da sociologia, da cincia
poltica e da economia, inclusive da econometria sem cogitar, explicitamente, no
dilogo com um ramo do direito, a Teoria Geral do Estado. Esta uma lacuna que
este artigo procura evitar.
Para Janete de Azevedo (2001), as polticas pblicas representam a materialidade da interveno, no do governo, mas do Estado. Cabe ressaltar a distino feita
por Hfling entre governo conjunto de programas e projetos que parte da sociedade
prope para toda a sociedade, e Estado conjunto de instituies permanentes que
possibilitam a ao do governo. O governo ocupa a direo do Estado num dado
perodo, e sua caracterstica a proposio e implementao de determinadas polticas pblicas, segundo sua concepo de Estado. As polticas pblicas representam,
portanto, o Estado implantando um projeto de governo, atravs de programas,
de aes voltadas para setores especficos da sociedade (HFLING, 2001, p. 31).
Trata-se, na expresso de Jobert (1985), do Estado em Ao ou, no entendimento de
Erasto Fortes Mendona, da poltica que o Estado formula, regula e chancela.24
Janete de Azevedo argumenta que as polticas pblicas sociais referem-se a
aes que determinam o padro de proteo social implementado pelo Estado no que
concerne redistribuio dos benefcios sociais, de forma a diminuir as desigualdades
estruturais produzidas pelo desenvolvimento socioeconmico (AZEVEDO, 2001).
23
Esta postura fez com que a pesquisadora Theda Skocpol (1995) reivindicasse novamente
a centralidade do Estado nas anlises da cincia poltica.
24
Definio dada em aula, em 8/5/2007.

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Estas aproximaes so importantes, mas ainda acentuam uma viso de polticas

pblicas ex parte principis, isto , vista do ngulo do governante na direo do Estado,
e no do prisma do cidado (BOBBIO, 1986). Falta um elemento que nos parece
central: as polticas pblicas foram construdas a partir de demandas sociais que historicamente se institucionalizaram e foram reconhecidas como direitos. Comparato
(2002) esclarece que, embora a poltica como programa de ao seja distinta dos
elementos da realidade jurdica normas e atos , ela acaba por englob-los, na
medida em que representa uma atividade, ou conjunto de normas e atos tendentes
realizao de um objetivo determinado, que juridicamente vinculante para todos
os rgos do Estado. Pode-se acrescentar que as polticas contm tanto normas que
geram ou reconhecem direitos, como atos que os concretizam. Para Bucci, as polticas
pblicas atuam inclusive como forma de controle prvio da discricionariedade do
administrador, na medida em que exigem a apresentao de pressupostos materiais
que informam a deciso, em consequncia da qual se desencadeia a ao administrativa (BUCCI, 2002, p. 265).
As polticas sociais podem se organizar segundo uma lgica territorial ou
segundo uma lgica setorial. Os setores organizam e estruturam os papis sociais,
geralmente em torno de uma lgica profissional (setor educacional, etc), e conferem
aos indivduos novas identidades (MULLER, 1985). Um setor e suas respectivas
polticas constituem-se a partir de uma questo que se torna socialmente problematizada. A partir da estruturao do setor iniciam-se as aes sistematizadas do
Estado, por meio de sua regulao (AZEVEDO, 2000) assim como pela oferta
direta de servios. Para Muller, uma sociedade setorizada necessita de uma instncia
exterior para regular sua prpria reproduo e assegurar um mnimo de coerncia
entre as diferentes reprodues setoriais, de forma a evitar a desintegrao social.
Esta instncia o Estado e seu meio de ao, as polticas setoriais (MULLER,
1985 e 2000).
Nesse sentido, a poltica educacional uma poltica pblica social, na medida
em que busca a reduo das desigualdades, volta-se para o indivduo no como
consumidor, mas como cidado, detentor de direitos, e uma poltica setorial, uma vez
que se refere a um domnio especfico. O financiamento da educao um componente desta poltica setorial, um instrumento de sua realizao, mas ao mesmo
tempo tambm uma poltica pblica social setorial, que merece espao prprio
de estudo, considerando que, como destaca Velloso (1987), assume o papel de um
dos relevantes determinantes do escopo das polticas educacionais praticadas. H,
portanto, uma ambiguidade ou hibridismo das polticas pblicas de financiamento
da educao: so determinadas pelas polticas educacionais ao mesmo tempo em
que so determinantes. Como meios, no s balizam o que pode efetivamente ser
concretizado, mas tambm consolidam algumas polticas que vo se tornando mais
complexas e induzem a adoo de outras, j que o domnio setorial requer a coerncia
preconizada por Muller.
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ESTADO E POLTICAS PBLICAS

As polticas pblicas sociais surgiram a partir da revoluo industrial e da
srie de conflitos que esta suscitou entre o capital e o trabalho. Para Polanyi (2000),
o avano do liberalismo no perodo gerou um contramovimento coletivista, no
momento em que interesses sociais vitais, de diferentes segmentos da populao,
foram afetados pela expanso do mecanismo do mercado. Este movimento no se
deu em torno de interesses de classe, mas de substncias sociais ameaadas pelo
mercado cuja organizao se tornara um perigo para o homem, para a natureza e
para a organizao produtiva. Os governos que dirigiam os destinos dos Estados
foram pressionados a reconhecer a necessidade de proteo social (POLANYI, 2000).
Nas primeiras dcadas do sculo XX, o Estado tornou-se, do ponto de vista
econmico, intervencionista, e do ponto de vista jurdico, passou de um Estado de
polcia para um Estado de servio (DALLARI, 1982). Surgiu o Estado Social que, a partir
do estabelecimento de um poder democrtico legtimo, representaria um projeto
superior para promover o pacto poltico, social e econmico (BONAVIDES, 2001).
A ordem social adquiriu dimenso jurdica e passou a ser integrada s constituies,
a partir da pioneira Carta de 1917, do Mxico, e da Constituio da Repblica de
Weimar (1919). Aos direitos fundamentais do homem, relacionados liberdade individual, constantes das declaraes das revolues francesa e americana, foi acrescida a
dimenso dos direitos sociais, isto , prestaes positivas proporcionadas pelo Estado
(SILVA, 2001). Estes direitos prestao, concebidos para atenuar a desigualdade de
fato, de forma que os indivduos possam usufruir da liberdade (direitos de primeira
gerao), pressupem que o Estado deve agir para libert-los das necessidades. As
polticas pblicas o Estado em ao constituem o meio de garantir estes direitos
que, chamados de direitos de segunda gerao, floresceram no sculo XX. Behring e
Boschetti (2007, p. 102) objetam que no h uma necessria identidade prtica entre
poltica social e direito social. Alegam que um alto grau de seletividade das polticas
contrape-se perspectiva do direito social. Trata-se de uma inverso no so os
direitos sociais que legitimam as polticas, ao contrrio, as polticas subordinam-se
aos direitos, so instrumentos de sua garantia.
No Brasil, o marco de ingresso desta concepo de Estado d-se com a
Constituio de 1934, que inclui um captulo acerca da ordem econmica e social
que deveria (art. 115) ser organizada conforme os princpios da justia e as necessidades da vida nacional, de modo que possibilite a todos existncia digna. Dentro
desses limites, garantida a liberdade econmica. de se destacar o contraste com
a Constituio de 1937,25 que retorna a uma viso liberal clssica do papel do Estado
A Carta de 1937 foi outorgada aps o golpe de estado dado por Getlio Vargas, em
novembro de 1937, meses antes das eleies presidenciais, sendo implantado o chamado
Estado Novo. Desde 1935, quando da represso ao levante militar conhecido como intentona comunista o pas vivia sob estado de stio, sucessivamente prorrogado at o golpe.

25

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e preconiza, no captulo da ordem econmica, agora separada da social (art. 135):

[...] a interveno do Estado no domnio econmico s se legitima para suprir as
deficincias da iniciativa individual e coordenar os fatores de produo, de maneira a
evitar ou resolver os seus conflitos e introduzir no jogo das competies individuais
o pensamento dos interesses da Nao, representados pelo Estado.
Com a crise econmica decorrente da Grande Depresso, sobretudo aps a
2 Guerra Mundial, ganhou fora a abordagem keynesiana, com o aumento do investimento por parte do Estado e a expanso das polticas sociais, com o objetivo de
atingir maior igualdade social (BEHRING; BOSCHETTI, 2007). O planejamento
adquiriu importncia, como instrumento da interveno do Estado, que no requerida apenas no domnio econmico, mas tambm para proteger direitos sociais, por meio
da implantao de polticas pblicas. A justia social, a ser obtida pela via da planificao
para a liberdade e variedade (em contraposio planificao para a conformidade)
passou a ser vista, no s como um imperativo tico, mas como condio da democracia (MANNHEIM, 1979, p. 344-345). Ao contrrio dos direitos de liberdade,
ou direitos da primeira gerao, que nasceram contra o superpoder do Estado, os
direitos sociais, ou direitos da segunda gerao, exigiram a ampliao dos poderes do
Estado (BOBBIO, 1992). Consolidou-se um tipo de Estado que planeja, intervm
na economia e cria polticas sociais, como o Welfare State ingls, o tat-Providence francs e o Sozialstaat alemo, cada qual com seu perfil e histria prprios (BEHRING;
BOSCHETTI, 2007).
As primeiras propostas e diagnsticos com o objetivo de racionalizar a interveno do Estado brasileiro surgiram a partir da dcada de 1940, mas a primeira
experincia efetiva de planejamento deu-se com o Plano de Metas do governo de
Juscelino Kubitschek (LAFER, 2001), perodo identificado com o estado desenvolvimentista brasileiro, com enfoque que priorizava mais o econmico que o social.
Embora os direitos sociais enfrentassem dificuldades para sua concretizao, passaram a integrar a agenda poltica brasileira em decorrncia da adoo, pelas Cartas
de 1934 e 1946, da matriz de Constituies que se abriam para as polticas sociais.
A era dos direitos sociais desenvolveu-se, em escala planetria, at os anos
1970,26 quando o movimento de desinterveno econmica do Estado (MOREIRA,
2001) gerou uma agenda constitucional do neoliberalismo, na direo de um regresso
s origens do constitucionalismo liberal. A supresso ou o enfraquecimento dos direitos sociais implica a supresso ou o enfraquecimento de polticas pblicas, e vice-versa.
Embora os requisitos do ajuste fiscal tenham pressionado os Estados em geral,
Aprofundou-se a centralizao poltica, esvaziando-se, na prtica, o federalismo. Foi derrubada
a vinculao de recursos educao.
26
No Brasil, com o golpe de estado e a ruptura da ordem democrtica, em 1964, houve um
perodo de retrao dos direitos sociais. O planejamento foi centralizado na esfera da Unio
com os planos nacionais de desenvolvimento.
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entre os quais o Brasil, a desacelerar as polticas pblicas, a sociedade brasileira,

em seu processo de redemocratizao, definiu na chamada Constituio Cidad, de
1988, que a Repblica Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrtico de
Direito (art. 1), que tem entre seus objetivos fundamentais a construo de uma
sociedade livre, justa e solidria; a erradicao da pobreza e da marginalizao e a
reduo das desigualdades sociais e regionais e a promoo do bem-estar de todos,
sem quaisquer formas de preconceito ou discriminao (art. 3) e cuja ordem social
tem como objetivo o bem-estar e a justia social (art. 193). Desta forma, foi selado o
compromisso do Estado brasileiro com a produo de polticas pblicas para atingir
os objetivos mencionados.
A concepo de Estado implica em diferentes vises acerca das polticas
pblicas. Assim, esquematicamente, para um liberal clssico ou para um neoliberal,
que defendem o Estado mnimo, a expanso de servios pblicos uma patologia, o
Estado do bem-estar tido como hipertrofiado, burocrtico e ineficiente. Para essa
perspectiva, polticas pblicas so as principais responsveis pela crise que perpassa
a sociedade (AZEVEDO, 2001), constituindo entraves ao desenvolvimento da
acumulao capitalista (HFLING, 2001). Fazem parte do problema, e no da soluo. Para os defensores do Estado do bem-estar, as polticas pblicas minimizam
as desigualdades geradas pelo mercado e ampliam a igualdade de oportunidades,
podendo viabilizar compromissos de classe; so a soluo para os problemas gerados pelo capitalismo. J para os marxistas, as polticas pblicas representam meios
a partir dos quais o Estado sustenta e cria as condies de acumulao de capital,
mesmo contra os interesses de fraes dos capitalistas ou ainda exercem uma funo
de legitimao (CARNOY, 2005).
POLTICAS PBLICAS DE FINANCIAMENTO DA EDUCAO
NO BRASIL
Origens
A educao passou a se organizar como setor e ser reconhecida como uma
questo nacional um problema a ingressar na agenda e requerer a implantao de
polticas pblicas nas dcadas iniciais do sculo XX, no contexto do fortalecimento
das classes mdias e sua aliana com o empresariado urbano, cujo projeto, movido
pela ideia do nacionalismo, era da promoo da industrializao e moralizao dos
processos polticos do Estado oligrquico. Segundo Azevedo, os primeiros ncleos
de tratamento mais sistemtico da questo educacional foram constitudos nas ligas
que se formaram poca (AZEVEDO, 2000, p. 23-25). Entretanto, o marco da
setorizao do campo educacional foi a fundao, em 1924, da Associao Brasileira
de Educao (ABE), que reivindicava a implantao de uma poltica nacional de
educao, regulada a partir do poder central. Este espao deu concretude e reco502

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nhecimento aos especialistas em educao (AZEVEDO, 2000, p. 28-30). Como

instrumento de debates e mobilizao, a ABE promovia conferncias de educao e
congressos nacionais. Desta forma, atuou como grupo formulador de propostas no
processo constituinte do qual resultaria a Constituio de 1934, que foi influenciada
pela Constituio social de Weimar.
A questo do financiamento ingressou na agenda das polticas pblicas pela ao
da Escola Nova. A proposta de vinculao de recursos dos impostos e a constituio
de fundos educacionais remontam ao iderio dos pioneiros. Em seu Manifesto (maro
de 1932) propugnavam que a educao uma funo essencialmente pblica e reivindicavam autonomia e meios materiais para realiz-la (AZEVEDO, 1958, p. 66 e 69):
Mas do direito de cada indivduo sua educao integral, decorre logicamente para o
estado que o reconhece e o proclama, o dever de considerar a educao, na variedade
de seus graus e manifestaes, como uma funo social e eminentemente pblica,
que ele chamado a realizar, com a cooperao de todas as instituies sociais.
[...] Esses meios, porm, no podem reduzir-se s verbas que, nos oramentos,
so consignadas a esse servio pblico e, por isto, sujeitas s crises dos errios do
Estado ou s oscilaes do interesse dos governos pela educao. A autonomia
econmica no se poder realizar, a no ser pela instituio de um fundo especial
ou escolar, que, constitudo de patrimnios, impostos e rendas prprias, seja
administrado e aplicado exclusivamente no desenvolvimento da obra educacional,
pelos prprios rgos do ensino, incumbidos de sua direo.

Pouco antes do lanamento do manifesto, o governo provisrio de Vargas

reconhecera no s a constituio de um domnio setorial (desde a criao do Ministrio
da Educao e Sade Pblica, em 1931), mas tambm os atores relevantes para a
construo da poltica setorial, ao solicitar IV Conferncia Nacional de Educao,
promovida pela ABE (1931), que fossem definidos os princpios e apresentada a
frmula mais feliz, expresso que tem sido interpretada no sentido mais amplo
vinculado expresso de uma poltica educacional da Revoluo de 1930 (AZEVEDO,
1958; BRANDO, 1999). Entretanto, no foi exatamente este o foco do discurso de
Getlio Vargas na Conferncia havia uma remisso expressa dimenso federativa: a frmula mais feliz referia-se colaborao do governo federal com os dos
estados e unidade da educao nacional (CUNHA, 2003, p. 39).
Financiamento e constituies a vinculao de recursos
A proposta de vinculao de recursos educao j era discutida na dcada
de 1920, desde a Conferncia Interestadual do Ensino Primrio, realizada no Rio de
Janeiro em 1921, por convocao do Ministrio da Justia (ainda no fora criado o
Ministrio da Educao). Esta traou um programa de cooperao entre a Unio e os

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estados, pelo qual estes deveriam aplicar 10% de suas receitas na instruo primria
(SENA, 2004).27
Entretanto, foi a Escola Nova que assumiu o papel de empreendedor poltico para viabilizar propostas e obter sua positivao na Carta Magna de 1934. Em
primeiro lugar, a Constituio de 1934 previa a educao como direito de todos (art.
149) expresses (direito e de todos) que desapareceriam do texto da Carta do
Estado Novo (1937). Em relao, especificamente, ao financiamento da educao,
foi estabelecida a vinculao de recursos manuteno e desenvolvimento dos sistemas
educativos (art. 156). Previa-se, ainda, a criao de fundos por esfera de Federao,
constitudos, na prtica, por sobras oramentrias (art. 157). Introduzia-se, pois, a
poltica de vinculao com a adoo paralela de fontes especficas (fundos). A redao
do texto constitucional, embora representasse uma vitria da Escola Nova, dissociava
a vinculao dos impostos dos fundos, itens que apareciam associados na formulao original da ABE, que tinha, entre suas aspiraes, tais como formuladas por
seu Conselho Diretor:
5 O fundo de educao nacional ser constitudo de uma percentagem no
inferior a 10% da renda dos impostos da Unio, de impostos e taxas especiais e
outros recursos financeiros eventuais.

A mesma proposio (com diferente percentual 20%) era feita para os

estados e para o Distrito Federal (ABE, 1934, p. 35).
No perodo em que vigoraram a Constituio de 1946 e a Lei de Diretrizes
e Bases de 1961(lei n. 4.024/61), novas tentativas de criao de fundos foram intentadas, esbarrando sempre no argumento da carncia de recursos.28
Se os fundos no vingaram neste perodo, a vinculao passou a ser o eixo
do debate das polticas pblicas de financiamento, e acompanhou, em movimento
pendular, os perodos de maior e menor democratizao da sociedade brasileira. Em
1937, o Estado Novo derrubou a vinculao, resgatada pela Constituio de 1946,
com a elevao do percentual do compromisso dos municpios, de 10% para 20%
Quatro anos depois, a mensagem presidencial ao Congresso Nacional lamentava que as
condies financeiras do pas no tivessem permitido a realizao do programa. Aps a
Revoluo de 30 o governo provisrio de Vargas enviava mensagem Assembleia Constituinte,
na qual mencionava decreto que obrigava os interventores a aplicar, no mnimo, 10% das
rendas em instruo primria.
28
Em 1946 foi sancionada a Lei Orgnica do Ensino Primrio (decreto-lei n. 8.529, de 2 de
janeiro de 1946), que previa que os recursos do fundo nacional de ensino primrio (criado
em 1942, na gesto Capanema) seriam distribudos conforme as maiores e mais urgentes
necessidades de cada regio, verificadas de modo objetivo (art. 47). Aparentemente, os
fundos no contavam com recursos suficientes, tanto assim que Ansio Teixeira (1953), que
ocupava a direo do INEP, defendia a transformao de todos os recursos da educao em
fundos, a serem geridos de forma autnoma pelos rgos de educao.
27

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(art. 169). A LDB de 1961 elevaria o patamar da Unio, de 10% para 12% (art. 92).
Em 1967, com as Cartas do regime militar, a vinculao perdeu o status constitucional
em 1967, e em 1969 foi limitada aos municpios (art. 59). Neste perodo, os impactos
negativos da desvinculao foram evidenciados, entre outros, no campo acadmico,
por Arajo Melchior (1975) e, na esfera poltica, pelo senador Joo Calmon. Assim,
no perodo da abertura poltica, j nos estertores do regime militar, foi aprovada,
em 1983, a Emenda Calmon, que fixava (art. 176) a vinculao mnima de recursos
manuteno e desenvolvimento do ensino nos patamares de 13% para a Unio e
20% para os estados, DF e municpios. Com o advento da Constituio de 1988 foi
consagrada a vinculao de recursos no art. 212, com a fixao de novos percentuais
tendo em vista a alterao da estrutura tributria: 18% para a Unio e 25% para os
demais entes federativos (o municpio ganhou este status na federao brasileira).
Nesse perodo, como a poltica de financiamento identifica-se com a vinculao, as lutas eram pela sua adoo, nos perodos de fechamento, e pelo cumprimento
dos percentuais, nos perodos de democratizao. A poltica de fundos cara em
desuso. As variveis educacionais no alimentavam a estratgia de financiamento.
Diretrizes para o financiamento da educao bsica pblica
Em relao, especificamente, ao instrumento de financiamento parece-nos
que deve necessariamente atender aos objetivos da universalizao do acesso (e permanncia), qualidade e equidade. Estes objetivos passam a ser perseguidos por meio do
ressurgimento de dois mecanismos vislumbrados pela Escola Nova: os fundos e o
planejamento educacional, com a aprovao de plano nacional de educao. Estes
instrumentos, para atingir efetivamente os objetivos a que se propem, no podem
ignorar a forma assumida pelo Estado brasileiro a partir da Constituio de 1988,
caracterizada pelo federalismo cooperativo.
Poltica de financiamento da educao bsica por meio de fundos no Estado Federativo

O financiamento da educao num Estado federativo insere-se no que

Wildavsky e Pressman (apud ALLISON; ZELIKOW, 1999) denominaram ao conjunta
complexa, que se d nas situaes em que diferentes instituies partilham o poder
sobre decises e aes de forma que cresce a complexidade, na medida em que uma
tarefa aparentemente simples pode envolver um labirinto de decises separadas.
Da a necessidade de coordenao e cooperao federativas e de alinhamento do
planejamento nas diferentes esferas; enfim, do pleno funcionamento do regime de
colaborao. Para tanto, cabe identificar as funes de cada ente federativo, no que se
refere educao.
A constituio federal preceitua que compete a todos os entes federativos legislar concorrentemente sobre a educao (art. 24, IX). Unio cabe, privativamente,
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legislar sobre as diretrizes e bases da educao nacional (art. 22, XXIV). Desta forma,
definido o recorte, no que se refere funo normativa. Esta exercida no mbito definido
no art. 211, que estabelece as competncias dos entes federativos em matria educacional, no que concerne responsabilidade pelos nveis e etapas da educao escolar.
Desta forma, compete Unio organizar o sistema federal de ensino, financiar
as instituies pblicas federais e exercer as funes redistributiva e supletiva (caput).
Aos estados e ao Distrito Federal29 cabe atuar prioritariamente no ensino fundamental
e mdio. Os municpios devem atuar prioritariamente no ensino fundamental e na
educao infantil.
O dispositivo mencionado no se limita, portanto, a prescrever competncias
normativas. Prev, ainda, a funo que denominamos alocativa ou de financiamento e
que se desdobra em trs, a seguir especificadas.
Funo Prpria funo indicada pela constituio como a de atuao prioritria, e que deve, portanto, ser sustentada com as fontes oramentrias tpicas ou
prprias no caso da educao, as referentes manuteno e desenvolvimento
do ensino. O Fundeb somente considerar para efeito de distribuio de recursos
as matrculas dos entes nos respectivos mbitos de atuao prioritria (art. 60, II,
ADCT EC n. 53/06).
Funo Supletiva advm da obrigao da instncia federativa com maior
capacidade de recursos financeiros e tcnicos de auxiliar a de menor capacidade.
Alm de ser prevista no art. 211, tambm indicada, por exemplo, no art. 30, VI,
que estabelece como competncia do municpio manter com a cooperao tcnica e
financeira da Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar e de ensino
fundamental (grifos meus).
Funo Redistributiva corresponde funo de participar da redistribuio
de recursos, com objetivo de equalizao e se insere no mbito da cooperao federativa. o que ocorreu no caso do Fundef e ocorre com a adoo do Fundeb, em
que h inclusive fluxo horizontal de recursos entre municpios de um mesmo estado.
As funes supletiva e redistributiva constituem corolrio do modelo de
federalismo cooperativo adotado no Brasil. No caso da educao, a constituio prev
(art. 211) que a Unio, estados e municpios organizem seus sistemas de ensino em
regime de colaborao (caput) e que a Unio, os estados e os municpios definam formas de
colaborao (art. 211, 4) de modo a assegurar a universalizao do ensino obrigatrio.
A Unio foi expressamente includa com a aprovao da emenda constitucional n.
59/09. A emenda constitucional n. 53/06, que criou o Fundeb, reconheceu a setorializao da sociedade e das polticas pblicas ao estabelecer que leis complementares
29
Observe-se que, no que se refere ao DF, que a este ente so atribudas as competncias
legislativas reservadas aos estados e aos municpios (art. 32, 1); a partir da interpretao
sistemtica da constituio pode-se depreender, portanto, que ao DF cabe tambm atuar
prioritariamente na educao infantil.

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fixem normas de cooperao entre Unio, estados, Distrito Federal e municpios (art.
23, pargrafo nico, CF). A alterao em relao ao texto anterior consistiu apenas
na substituio de lei complementar por leis complementares, no sentido de indicar que so
vrias as leis, referentes a setores.
Funo de fiscalizao e controle decorre da necessidade de gastar os recursos
pblicos de acordo com a lei.
O design do mecanismo de financiamento para a educao para contemplar
elementos que tenham em conta a questo federativa deve caracterizar um instrumento
tal que: no acirre conflitos federativos; defina a arena de negociao e deciso das questes
com impacto na Federao; concorra para a promoo do equilbrio federativo, com a diminuio das desigualdades nas dimenses interestadual e intraestadual; reserve um papel
ativo Unio, no s na dimenso normativa, mas tambm no exerccio de sua funo
supletiva, com a participao financeira no financiamento do fundo correspondente a
um percentual dos recursos totais; propicie a articulao dos entes federativos para obteno
do objetivo comum de oferta de educao bsica de qualidade; promova a equidade
entre os alunos de uma mesma etapa, independentemente da esfera responsvel pelo
atendimento; tenha estratgias diferenciadas para as situaes em que h competncia
comum entre os entes federativos e para as que sejam de competncia exclusiva.
A experincia do Fundef

A adoo dos fundos retornaria com o advento do Fundo de Manuteno e

Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio Fundef.
Este teve um impacto importante para a universalizao no ensino fundamental e introduziu a preocupao com a equidade, ao nivelar as disponibilidades
de recursos para serem despendidas nos alunos das redes estadual e municipal no
mbito de cada Estado e adotar a ideia de distintas ponderaes para diferentes
etapas, modalidades e tipos de estabelecimento. Cuidou, assim, das desigualdades
intraestaduais, mas no das interestaduais, que poderiam ter sido minimizadas se fosse
cumprida a regra referente ao valor mnimo nacional por aluno equivalente mdia
nacional, que implicaria em maior aporte de recursos via complementao da Unio.
No dotou as demais etapas da educao bsica de mecanismo de financiamento.
O Fundef abordou a questo da qualidade de maneira indireta e insuficiente, embora importante, ao subvincular recursos ao pagamento dos professores.
Entretanto, a norma constitucional contida no art. 60, 4, do ADCT, com a redao
da EC n. 14/96 restou ignorada:
Art. 60....................................................................................................................................
4 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios ajustaro
progressivamente, em um prazo de cinco anos, suas contribuies ao fundo, de
forma a garantir um valor por aluno correspondente a um padro mnimo de
qualidade de ensino, definido nacionalmente.
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Alm disso, a qualidade no ensino fundamental depende da qualidade na

educao infantil.
O Fundef, como mecanismo de financiamento, representou, antes de mais
nada, a juno num mesmo instrumento, das duas estratgias que apareceram separadas na Constituio de 1934: a vinculao de recursos de impostos e a poltica de
fundos. A diretriz geral da poltica de financiamento reconciliava-se com a proposta
original dos pioneiros da Escola Nova, via Conselho Diretor da ABE. O fundo,
concebido para organizar os recursos vinculados, permite que a vinculao cumpra
seus objetivos. Fundo um conceito de direito financeiro que equivale reunio
de recursos de diferentes fontes e sua separao para uma destinao especfica. O
fundo constitui, inclusive, uma exceo ao princpio de unidade de tesouraria, o que
permite uma maior possibilidade de seu controle e, portanto, uma maior transparncia. No caso do Fundef, props-se um fundo contbil, com conta nica e especfica,
no mbito de cada Estado, para organizar os recursos vinculados a partir de sua
subvinculao. s caractersticas de ambiguidade/hibridismo do financiamento da
educao, mencionados por Velloso, soma-se outra no Fundef: como mecanismo
operacional reunia um conjunto de fundos de mbito estadual, que no se comunicavam, mas, como programa, como poltica pblica, constituiu uma poltica nacional, com regras
gerais vlidas para todos os entes, entre as quais um valor nacional despendido por
aluno e o compromisso de complementao por parte da Unio aos fundos que no
o atingissem. Uma vez implementado como poltica de financiamento da educao, o
Fundef induziu a adoo de outras polticas habilitao dos docentes, capacitao
dos agentes de controle social, elaborao de planos de carreira.
O design do Fundef trouxe algumas inovaes: relao entre o financiamento
e variveis educacionais, expressas pelo nmero de matrculas no ensino fundamental
(buscando o objetivo da universalizao); distribuio proporcional ao nmero de
matrculas entre cada estado e seus municpios, de modo a equalizar as despesas por
aluno de ambos os entes; introduo da preocupao com os custos diferenciados
por meio da fixao das ponderaes, com a finalidade de atender a requisitos da
equidade; mecanismos de transparncia, como criao de contas nicas e especficas
e de conselhos de acompanhamento e controle social; subvinculao de recursos aos
salrios do magistrio; possibilidade de transferncia horizontal de recursos, isto ,
de entes subnacionais para outros, desde que no mbito do mesmo estado.
Assim, o Fundef constituiu um marco importante e deixou seu legado e
aprendizado, a partir dos quais puderam se formular e implementar propostas para o
aperfeioamento do financiamento contidas no Fundeb e , oxal, no prximo PNE.
Do processo de implementao do Fundef no estiveram ausentes efeitos
colaterais (como a elevao do salrio dos vereadores nos municpios que recebiam
recursos do Fundef, em muitos casos maiores que os do FPM), insuficincias (como
o funcionamento ineficaz de muitos dos conselhos de acompanhamento e controle
social, em razo da baixa capacitao dos conselheiros e/ou comprometimento
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poltico com o poder local a partir da composio viciada do rgo) ou rupturas no

pacto federativo (como o descumprimento pelos governos federais, no perodo, da
regra de complementao da Unio, a partir de um valor mnimo que fosse igual
mdia nacional).
Como em qualquer poltica pblica, os agentes adotaram comportamento
estratgico e se formaram coalizes para a defesa de algumas propostas. De uma
posio reativa em relao ao Fundef, as entidades do movimento social com atuao na defesa da educao passaram a uma postura de formulao nos congressos
nacionais de educao Coneds, para elaborao de uma proposta de plano nacional
de educao e de reivindicao da extenso dos efeitos redistributivos do Fundef
para toda a educao bsica, com a criao do Fundeb.
O financiamento da educao no Plano Nacional de Educao (PNE 2001-2010)

Os planos constituem, historicamente, desde a emergncia do keynesianismo,

uma forma de operacionalizao das polticas pblicas. O plano faz diagnsticos,
traa diretrizes e prope objetivos e metas. O plano no uma profecia, no engessa
a realidade e nem deve ser visto como pea esttica e congelada no tempo. Constitui
uma referncia, uma baliza para o desenvolvimento das polticas pblicas setoriais.
Se a complexidade da realidade faz com que o plano no se realize tal como est
no papel cabe, neste caso, entender e explicar porque o plano no se concretizou,
e proceder a sua reviso, retificao e aperfeioamento. Inclusive, por meio de sua
alterao pela lei. Da a importncia de sua prvia integrao no sistema normativo
por meio de sua aprovao em lei que faz com que seja gerada a obrigao jurdica
de adotar os procedimentos indicados.
O Plano Nacional de Educao (PNE), aprovado pela lei n. 10.172/01, foi
aprovado j decorridos trs anos de funcionamento do Fundef, o que influenciou
suas diretrizes gerais para o financiamento da educao bsica pblica, que podem
ser resumidas nas seguintes:
vinculao de recursos (considerada a primeira diretriz bsica);
gesto de recursos por meio de fundos de natureza contbil, com contas
especficas;
alocao de recursos segundo as necessidades e compromissos de cada
sistema, expressos pelo nmero de matrculas;
equidade (fundada no conceito operacional de valor mnimo anual por
aluno);
adequao a um padro mnimo de qualidade (fundada no conceito de
custo-aluno-qualidade);
centralidade do rgo administrativo responsvel pela educao, no
excludente da articulao com rgos dos demais setores, para reunir

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competncias, apoio tcnico e recursos financeiros em reas de atuao

comum;
promoo do autntico federalismo em matria educacional por meio do
aprimoramento contnuo do regime de colaborao;
transparncia e controle social;
sistemas de informao e avaliao;
desburocratizao e descentralizao da gesto financeira;
gesto democrtica.
O PNE no props a adoo do Fundeb, embora no diagnstico do financiamento da educao tenha se referido a eventual criao, no futuro, de um fundo
nico para toda a educao bsica que no pode ser feito no mbito deste plano,
uma vez que requer alterao na Emenda Constitucional n. 14 (BRASIL, 2001).
OS DESAFIOS DO FUNDEB E DO NOVO PNE
Com o fim da vigncia do Fundef, em 2006, e realizado o balano de suas
virtudes e insuficincias, abriu-se uma janela de oportunidade para a adoo de poltica
que organizasse o financiamento de todas as etapas da educao bsica, j que aquele
se limitara ao ensino fundamental. Nascia o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb, criado
pela EC n. 53/06, com a finalidade de suprir as lacunas do fundo anterior, de cuja
experincia se beneficiou o novo fundo, a partir da avaliao de seus erros, acertos
e lacunas. O processo de aprendizagem ensejou que:
as redes de polticas sociais e coalizes de defesa tivessem papel mais
destacado, vis vis o caso do Fundef, na elaborao da proposta;
fosse constitucionalizado o compromisso da Unio de aporte de, no
mnimo, 10% do valor do fundo;
fosse
proposto um mecanismo institucionalizado de dilogo federativo (a

Comisso Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica

de Qualidade).
aspectos do design do Fundeb apresentassem desafios importantes (SENA,
2008):
a
mistura de recursos de diferentes entes subnacionais em situao em
que no h competncia comum entre estados e seus municpios, em
relao oferta nas esferas de competncia prpria, respectivamente, do
ensino mdio e da educao infantil e na qual, para a maioria dos fundos
de mbito estadual, no h complementao da Unio;
ao contrrio do Fundef, que somente admitia matrculas pblicas, so
incorporadas matrculas das redes privadas conveniadas, no caso das creches, pr-escolas e instituies de educao especial; neste sentido, cabe
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observar como se dar a expanso das matrculas no caso, sobretudo da

creche, se pelo setor pblico ou pelo conveniado;
embora as ponderaes indiquem uma preocupao com o custo no momento da alocao, o art. 21 da lei do Fundeb (lei n. 11.494/07) admite o
gasto dos recursos em qualquer etapa, isto , no se gasta necessariamente
de acordo com o custo presumido ou o valor associado a determinada
etapa, modalidade ou tipo de estabelecimento.
Em relao universalizao, o principal desafio do Fundeb dar-se- na etapa da
educao infantil, mais especificamente na faixa etria de at trs anos de idade, atendida
nas creches, em que a cobertura de cerca de 15,5% da clientela30 (BRASIL, 2006).
No que toca equidade, a complementao da Unio pode significar a reduo de algumas distncias entre diferentes fundos de mbito estadual. Como o valor
da complementao mnimo, cabe proceder ao ajuste em caso de necessidade. As
ponderaes, instrumento da equidade a partir de situaes concretas das etapas, modalidades e tipos de estabelecimento, sero arbitradas pela comisso de corte federativo.
Quanto qualidade, foi renovado o compromisso em relao a sua melhoria,
no novo pargrafo 1 do art. 60 do ADCT, com a redao da EC n. 53/07, de forma a garantir padro mnimo definido nacionalmente, mas sem a previso de prazo
(cinco anos), antes contida no antigo art. 60, pargrafo 4 do ADCT, com a redao
dada pela EC n. 14/96. A qualidade depende no s dos recursos do Fundeb, mas
da sinergia com outras fontes como o salrio-educao (vocacionado para atender
programas de qualidade) e do chamado Plano de Desenvolvimento da Educao
(PDE). No mdio prazo, espera-se que os recursos do fundo social do pr-sal possam
contribuir para o financiamento da educao, o que precisa ser mais bem delineado.
H expectativa quanto ao funcionamento da Comisso Intergovernamental de
Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade e um bom encaminhamento da
questo da complementao da Unio. Entretanto, somente a partir da efetiva implementao, em 2010, poder se explicitar se foi bem equacionada a questo federativa.
O novo PNE, cuja discusso foi o eixo da Conferncia Nacional de Educao
(Conae) de 2010, ser implementado em cenrio diferente do seu antecessor. Em
primeiro lugar, a participao da sociedade beneficiou-se do aprendizado do perodo
do Fundef e d-se desde a formulao do plano, no sendo meramente reativa. O
plano encontrar o Fundeb plenamente implementado, aps o fim dos gradualismos
previstos (ingresso de matrculas e recursos, regra da complementao da Unio).
Com aprovao da EC n. 59/09, que determinou o fim da Desvinculao
das Receitas da Unio (DRU) para os recursos da manuteno e desenvolvimento do
Esta preocupao levou a lei do Fundeb a incluir no cmputo das matrculas, que constituem
a base de clculo para distribuio de recursos do fundo, aquelas das instituies privadas
filantrpicas, comunitrias e confessionais conveniadas com o poder pblico.

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ensino (MDE) da Unio, foram recuperados (e no acrescentados) recursos da fonte

tpica MDE. Ao mesmo tempo reduziram-se, em alguma medida, recursos de outras
fontes, mas ainda com saldo financeiro positivo para a educao no no montante
do patamar de 10 bilhes de reais, como se aventou em anlises mais apressadas, em
contraste com estudos que levaram em conta a substituio de fontes (BRASIL, 2009).
A emenda constitucional n. 59/09, contudo, coloca novos desafios ao financiamento da educao e aos seus instrumentos institucionais Fundeb e PNE,
uma vez que torna obrigatria a educao de crianas e adolescentes dos 4 aos 17
anos, que dever obter, prioritariamente, recursos para a universalizao, garantia de
padro de qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de educao. Estas
despesas, em princpio, pressionaro os oramentos dos entes subnacionais, em face
de sua funo prpria no atendimento da educao. Entretanto, a alterao ao texto
constitucional prev, ainda, o estabelecimento de meta de aplicao de recursos
pblicos em educao como proporo do produto interno bruto (PIB).
Do lado da Unio, cabe:
a cada ano, prever, alm do mnimo estabelecido para a complementao
do Fundeb, um adicional, que leve em considerao a aproximao dos
valores praticados no mbito de cada estado, da mdia nacional e/ou do
custo-aluno-qualidade;
estabelecer a complementao ao piso salarial dos profissionais do magistrio nos entes com menos capacidade financeira, distinta da complementao ao Fundeb (o que requer alterao legislativa).
O incremento dos recursos da educao com seu aumento em relao ao
PIB no ser, contudo, obrigao apenas da Unio. Aos estados e municpios caber,
tambm, contribuir para o aumento das despesas com a educao.
O aumento do patamar de recursos em relao ao PIB que, em 2007, era de
4,6% de investimento pblico direto, deve ser estabelecido por meio de pacto entre
as diferentes esferas da Federao, para o qual se espera o aumento da participao
da Unio hoje inferior a 1% do PIB (BRASIL, 2010). O instrumento deste pacto,
por determinao da EC n. 59/09, ser o novo plano nacional de educao, que
deve prever no somente o patamar e o prazo para que seja atingido, mas tambm
o esforo de cada esfera federativa.
Desta forma, a poltica de financiamento poder se consolidar como instrumento de garantia do direito educao, em consonncia com os compromissos
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de educao. E-mail: paulo.martins@camara.gov.br.
Recebido em julho de 2010.
Aprovado em setembro de 2010.

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