FEDERALISMO E POLTICAS PBLICAS:

O IMPACTO DAS RELAES INTERGOVERNAMENTAIS NO BRASIL

Fernando Luiz Abrucio1& Cibele Franzese2

A produo de polticas pblicas fortemente afetada pelo desenho institucional

adotado por cada Pas. Entre os fatores institucionais que mais impactam a ao
estatal, os estudos em administrao pblica destacam o peso do sistema de governo,
da varivel partidrio-eleitoral, das caractersticas da burocracia e do papel do
Judicirio. Mais recentemente, um tema tem recebido cada vez mais ateno. Trata-se
da organizao territorial do poder, o que, no caso brasileiro, diz respeito influncia
do federalismo sobre as decises dos gestores governamentais.
O Brasil uma Federao j faz mais de um sculo. O impacto do federalismo
se fez presente, portanto, em toda a construo do moderno Estado brasileiro. Sua
influncia sobre os gestores pblicos aumentou ainda mais com a redemocratizao e
a descentralizao realizadas recentemente. Nos ltimos vinte anos, ao mesmo tempo
em que a proviso dos servios pblicos e as demandas sociais cresciam, as relaes
intergovernamentais tornavam-se mais complexas. Com graus variados de autonomia,
mas com maior raio de ao do que no passado, h gestores municipais, estaduais e
federais em Educao, Sade, Assistncia Social e noutras polticas pblicas
relevantes. Assim, a coordenao entre os nveis de governo se torna cada vez mais
necessria, contudo, nem sempre a deciso de um ente federativo se coaduna com a
dos demais. Entender este intrincado jogo tarefa fundamental para aqueles que se
dedicam a estudar e a trabalhar com programas governamentais.
Neste texto, so analisados os principais aspectos da dinmica do federalismo
brasileiro, a partir de um enfoque sobre a distribuio de poder e funes entre Unio,
Estados e Municpios. Essa abordagem permitir compreender como a definio de
atribuies e de formas de coordenao entre os trs nveis da Federao vem
interferindo na trajetria das polticas pblicas brasileiras.

Federalismo: conceito, origem e implicaes para as polticas pblicas

A Federao uma forma de organizao poltico-territorial baseada no

compartilhamento tanto da legitimidade como das decises coletivas entre mais de um
nvel de governo. Distingue-se, assim, do modelo clssico de nao, o chamado

1
Fernando Luiz Abrucio doutor em Cincia Poltica pela USP, coordenador do Programa de Mestrado e
Doutorado em Administrao Pblica e Governo da FGV (SP) e professor licenciado da PUC (SP).
2
Cibele Franzese bacharel em Direito pela USP, mestre e doutoranda em Administrao Pblica e
Governo na FGV (SP).

1
Estado unitrio. Neste ltimo, o Governo Central anterior e superior s instncias
subnacionais, e as relaes de poder obedecem a uma lgica hierrquica e piramidal.
A essncia da definio de federalismo aparece na prpria constituio da
palavra, derivada do latim foedus, que significa pacto (ELAZAR, 1987). Trata-se de um
acordo capaz de estabelecer um compartilhamento da soberania territorial, fazendo
com que coexistam, dentro de uma mesma nao, diferentes entes autnomos e cujas
relaes so mais contratuais do que hierrquicas. O objetivo compatibilizar o
princpio de autonomia com o de interdependncia entre as partes, resultando
numa diviso de funes e poderes entre os nveis de governo.
Os pases adotam o modelo federativo quando h uma situao federalista
(BURGESS, 1993), caracterizada por duas coisas. A primeira a existncia de
heterogeneidades numa determinada nao, vinculadas questo territorial (grande
extenso e/ou enorme diversidade fsica), a diferenas tnicas e/ou lingsticas, a
disparidades socioeconmicas, ou ento a diversidades culturais e polticas entre as
regies de um pas. A segunda condio que leva escolha do federalismo a ao
poltica baseada no ideal da unidade na diversidade, capaz de concomitantemente
manter unidas e autnomas as partes de um mesmo territrio.
O federalismo moderno foi criado nos Estados Unidos, em 1787. As treze
colnias, at ento fragilmente interligadas, abriram mo de parte de sua
independncia para que se criasse uma nova esfera de governo a Unio. Assim,
elas se tornaram estados que, apesar de constituintes de uma mesma nao,
mantiveram boa parte de sua autonomia e estabeleceram relaes de
interdependncia e no de simples hierarquia entre si e com o Governo Federal
recm-constitudo. Este pacto poltico-territorial foi garantido pela Constituio, o mais
amplo e originrio contrato federativo.
A garantia do pacto federativo no se d apenas pela Constituio. Alm dela,
h outras instituies federativas, que cumprem dois papis: estabelecem freios e
contrapesos entre os nveis de governo, bem como formas de coordenao entre os
entes. Procura-se, no primeiro aspecto, evitar tanto a excessiva centralizao como a
fragmentao oligrquica do poder, criando um controle mtuo entre os pactuantes.
Por exemplo, o Senado e a Suprema Corte nosso STF so mecanismos que
exercem esta funo. Porm, o federalismo no somente uma estrutura de controle
mtuo. O sistema federativo depende da criao de incentivos cooperao e de
processos intergovernamentais de deciso conjunta.
Portanto, tomando como base as caractersticas da Federao, conclui-se que o
sucesso das polticas pblicas num Estado federal depende da capacidade de
instaurar mecanismos de controle mtuo e de coordenao entre os nveis de
governo. Este aspecto ficar mais ressaltado no estudo do caso brasileiro.
A inspirao para a adoo do modelo federativo no Brasil veio da experincia
norte-americana. Entretanto, havia vrias diferenas entre os dois pases e a forma
como se instalou a Federao brasileira muitas vezes fugiu dos propsitos dessa

2
organizao territorial do poder. Os princpios de autonomia e de interdependncia,
bem como as noes de controle mtuo e de coordenao intergovernamental,
tiveram uma trajetria tortuosa em nosso Pas, e ainda hoje tm problemas para
realmente se efetivar. Conhecer tal histria fundamental para entender como o
federalismo interferiu na construo do Estado e das polticas pblicas.

Histrico do federalismo brasileiro

A criao do modelo federativo no Brasil ocorreu de maneira oposta

experincia norte-americana. No resultou de um pacto entre unidades autnomas,
mas de um processo de descentralizao de poder do centro para os estados, uma
vez que em suas primeiras dcadas quase 70 anos o Pas fora regido por um
Imprio bastante centralizado. Este contraste fica ntido na frase de Rui Barbosa:
tivemos Unio antes de ter estados, tivemos o todo antes das partes.
Apesar das diferenas histricas entre as duas naes, as estruturas
institucionais adotadas foram bastante semelhantes Constituio Federal escrita,
Senado Federal como espao de representao nacional dos estados e um Tribunal
Superior responsvel por julgar conflitos federativos e zelar pelo cumprimento do
pacto fundante, isto , da Constituio Federal.
Os resultados, no entanto, foram diversos. Os estados se fortaleceram e a Unio
foi enfraquecida, gerando um modelo centrfugo bem diferente dos Estados Unidos.
Por esta razo, enquanto nos EUA o pacto federativo significou a criao de um Poder
Central at ento inexistente, no vocabulrio poltico brasileiro federalismo sinnimo
de descentralizao.
Alm disso, as instituies federativas brasileiras fortaleceram sobremaneira o
Executivo estadual, que exercia seu poder num jogo poltico basicamente oligrquico
novamente ao contrrio dos EUA, em que o poder local foi a base do republicanismo.
Soma-se a isso o fato de que os governadores se tornaram grandes lderes nacionais.
A definio da eleio presidencial passava por um acordo entre os dois principais
estados da Federao, So Paulo e Minas Gerais, em aliana com outras unidades
mdias, como o Rio Grande do Sul, o Rio de Janeiro e a Bahia. A disputa presidencial,
ademais, repetia a histria anti-republicana que vigorava no plano subnacional:
fraudes, voto de cabresto e inexistncia de qualquer fiscalizao independente do
processo eleitoral.
O perodo se encerra com uma ciso entre So Paulo e Minas Gerais, causada,
tanto pela insistncia do primeiro em eleger seqencialmente um segundo presidente
paulista, quebrando o acordo entre os dois estados, quanto pelo descontentamento
dos demais estados e de alguns setores da sociedade. Com o apoio de Minas Gerais,
ocorre a Revoluo de 1930, que conduz Getulio Vargas ao poder.
O perodo governado por Getulio Vargas produziu impactos importantes no
federalismo brasileiro, principalmente devido a uma forte centralizao de poder no

3
Executivo federal. No plano econmico, fortaleceu-se bastante a interveno do
Estado nos domnios econmico e social, com a constituio do modelo nacional-
desenvolvimentista.
Uma nova estrutura administrativa tambm foi montada, com a criao do Dasp,
primeira experincia de introduo sistemtica da burocracia de mrito no Brasil. No
obstante, nem toda a estrutura burocrtica foi atingida por esta modernizao. Grande
parte do aparelho do Estado continuou a ser preenchido pela via clientelista, fazendo
com que o varguismo se regesse por uma dupla gramtica, a do insulamento
burocrtico, de um lado, com suas ilhas de excelncia nas agncias pblicas voltadas
ao desenvolvimento; e, por outro lado, o uso da patronagem poltica na indicao de
uma mirade de cargos (NUNES, 1997).
Com um golpe em 1937, estabeleceu-se o Estado Novo, pice do modelo
varguista. Neste perodo, a centralizao de poder foi bastante intensa, chegando-se
mesmo a abolir o federalismo da Constituio, retirando-se a expresso Estados
Unidos do Brasil de seu texto (ABRUCIO, 1998). Os estados passaram a ser
governados por interventores nomeados pelo presidente da Repblica e, portanto,
subordinados ao Executivo Federal.
A Era Vargas deixou como legados para o federalismo brasileiro o fortalecimento
do Executivo e da burocracia federais, bem como a estrutura de super-representao
dos estados menores no Congresso Nacional. Cabe ressaltar que este projeto de
modernizao foi sustentado por um modelo que no previa a democracia nem o
aprimoramento das administraes pblicas no plano subnacional.
Com a instalao de um novo regime, marcado pelas regras democrticas da
Constituio de 1946, o federalismo voltava a ser o fundamento poltico-territorial do
Pas. Como uma das novidades, houve uma preocupao com a distribuio
horizontal de recursos por meio da destinao de receitas federais a regies menos
desenvolvidas notadamente Norte e Nordeste. Em termos federativos, o cenrio era
duplo: de um lado, a Unio continuava sua expanso em prol do projeto nacional
desenvolvimentista; de outro, as elites regionais recuperaram poder, fortalecendo o
Congresso Nacional e principalmente os governadores de estado. Dos quatro
presidentes eleitos do perodo, dois tinham sido, um pouco antes, chefes de
Executivos estaduais Ademais, o xito dos partidos na eleio presidencial dependia
da articulao com os diversos caciques regionais (ABRUCIO, 2000).
No plano horizontal, a Federao tornara-se mais equnime. O medo da volta do
Caf com Leite fez com que as outras elites regionais reforassem a sobre-
representao dos estados menos desenvolvidos na distribuio de cadeiras na
Cmara Federal e, mais intensamente, a sub-representao do Sudeste,
particularmente de So Paulo. Tal medida corretiva escondia dois vcios anti-
democrticos: a perverso do princpio do one man, one vote e a distribuio do
poder exatamente aos estados menos republicanizados.

4
 O final do perodo 1945-64 foi marcado por uma forte radicalizao poltica, em
meio ao cenrio da Guerra Fria e falta de efetiva adeso das elites brasileiras ao
processo democrtico. O resultado foi a realizao de um golpe de estado, com apoio
de lderes civis particularmente os governadores de So Paulo, Guanabara e Minas
Gerais e capitaneado pelos militares. Instalou-se um regime poltico que durou cerca
de 20 anos e teve forte impacto na Federao.
O regime militar teve como diretriz a maior centralizao possvel do poder, de
modo a evitar o surgimento de oposies civis advindas das elites regionais. Segundo
sustenta Braslio Sallum Jnior, dentre os mecanismos que cumpriram o papel de
homogeneizar a vontade poltica da camada dirigente, a nova forma de Federao,
com estados e municpios menos autnomos em relao Unio, desempenhou o
papel mais relevante (...) muito mais do que o novo sistema partidrio (SALLUM
JNIOR, 1994: 3).
Do ponto de vista federativo, foi montado um modelo que pode ser chamado de
unionista autoritrio, que centralizava fortemente os recursos nas mos do Governo
Federal e aumentava sobremaneira o controle administrativo da Unio sobre os
governos subnacionais, ao passo que a autonomia poltica local era reduzida, com a
introduo de eleies indiretas a governador e prefeito das capitais. Alm do mais, o
Congresso Nacional teve enfraquecida sua capacidade de alterar o Oramento
nacional, debilitando o poder dos caciques regionais no plano nacional (ABRUCIO,
1998).
No obstante esta centralizao, Governo Federal foi obrigado constantemente
a negociar com as elites estaduais. Isso se explica pela manuteno de vrias
eleies, para cargos de fundamental importncia para a carreira dos grupos polticos
locais uma vez que os militares queriam manter uma aparncia civilizada e liberal
ditadura. E foi pela via das eleies locais, do mago do federalismo, que o regime
comeou a acabar.

O perodo de redemocratizao

A redemocratizao tem dois momentos eleitorais estratgicos. O primeiro foi a

eleio ao Senado em 1974, e o segundo, o pleito para os governos estaduais em
2002. Em ambos, a oposio desafiou e galgou postos antes pertencentes ao partido
do regime. Foi sobretudo a conquista de dez governadorias das 22 em disputa em
1982 que colocou o Pas numa nova situao, pois pela primeira vez os oposicionistas
ditadura teriam um poder institucional de fato e de direito em suas mos.
Neste novo contexto, grande parte da transio democrtica passou pela
mobilizao e articulao de governadores junto sociedade e aos dissidentes do
regime. Assim ocorreu na campanha das Diretas-J, na criao da Aliana
Democrtica que elegeu indiretamente Tancredo Neves ento governador de Minas

5
 presidente da Repblica, bem como no suporte dado ao presidente Jos Sarney,
para que ele assumisse e tambm nos momentos mais difceis de seu governo,
principalmente em certas votaes da Constituinte.
Se, por um lado, a redemocratizao significou um fortalecimento dos
governadores e das unidades estaduais, igualmente verdadeiro, por outro lado, foi o
fortalecimento dos governos municipais. A Constituio Federal de 1988 fez com que
o Brasil se tornasse um caso peculiar de Federao com trs entes considerados
pactuantes originrios: Unio, estados e municpios somente a Blgica e a ndia do
ao poder local um status semelhante. De fato, pode-se observar uma maior autonomia
poltica, administrativa e financeira dos municpios em relao ao perodo anterior,
acompanhada de uma descentralizao de recursos e atribuies.
A descentralizao de recursos comeou antes mesmo da nova Constituio, no
incio da dcada de 80, principalmente via aumento de transferncias federais por
meio dos fundos de participao. Entre 1980 e 1995, a participao dos municpios na
receita nacional quase dobrou, passando 8,7%, para 16,6% do total arrecadado na
federao 3. Esse panorama desencadeou, no perodo ps-Constituio, um processo
de proliferao de municpios, com a diviso de unidades j pequenas4.
Os mais prejudicados foram os municpios mdios e grandes, que contaram com
menos recursos para fazer frente a demandas de polticas pblicas maiores e por
vezes mais complexas que os municpios menores. Para muitos, a alternativa foi
investir no aumento da arrecadao prpria e no fomento a atividades econmicas que
elevassem o repasse estadual do ICMS5. Na disputa pela atrao de novas atividades
econmicas vrios municpios adotaram uma poltica de concesso de benefcios
fiscais a grandes empresas, deflagrando um processo de guerra fiscal, que Marcus
Melo (1996) denominou hobbesianismo municipal.
A situao nos estados tambm sofreu alterao no que se refere ao percentual
de recursos disponveis aps transferncias intergovernamentais no perodo de
redemocratizao. Em 1980 os estados ficavam com 23,3% do total arrecadado em
tributos no pas; em 1985 esse percentual sobe para 26,2% e em 1990 perodo ps
Constituio de 1988 no passa por uma grande alterao, mas atinge um
percentual ligeiramente maior: 27,6%6. No que se refere guerra fiscal, observou-se
3
Fonte: VARSANO (1998, p. 45)
4
O Fundo de Participao dos municpios a principal fonte de receita da maioria dos municpios
brasileiros. O fundamento de sua criao foi justamente garantir receita a municpios pequenos, que
pouco arrecadam com tributos prprios. O Fundo se constitui com o repasse da Unio de 22,5% do
arrecadado com o Imposto de Renda e com o Imposto sobre Produtos Industrializados, de acordo com os
seguintes critrios: 10% dos recursos vo para as capitais; dos outros 90%, 4% so destinados aos
municpios maiores e no capitais (acima de 156.216 habitantes) e o restante aos demais municpios -
so ao todo 10% para as capitais, 86,4% para os municpios no capitais e 3,6% para os no capitais
maiores.
5
O Imposto Sobre Circulao de Mercadorias um imposto estadual. Por determinao da Constituio
Federal (art. 158) os estados devem repassar 25% de sua receita de ICMS aos municpios. Pelo menos
75% dos recursos devero ser repassados na proporo do valor adicionado (movimento econmico)
gerado no territrio de cada municpio. Os 25% restantes sero distribudos de acordo com a disposio
de lei estadual.
6
Fonte: VARSANO (1998, p. 45).

6
um movimento generalizado dos estados na concesso de incentivos fiscais para a
atrao de empresas. A busca por maior arrecadao de ICMS por parte dos estados
deflagrou uma competio federativa que, muitas vezes, ao final do processo, acabava
por beneficiar mais as empresas contempladas com a iseno do que o estado
vencedor da disputa (ABRUCIO e COSTA, 1999).
Apesar do pice da descentralizao fiscal ter sido atingido na Constituio
Federal de 1988, a municipalizao de polticas pblicas foi se consolidando apenas
ao longo dos anos 1990, assumindo variados ritmos, dependendo da rea. Cabe frisar
que a Constituio Federal, no seu artigo 23, estabelece um modelo baseado
fortemente em competncias comuns. Em seus doze incisos, tal dispositivo
constitucional diz que de competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios (...) as seguintes reas de poltica pblica: conservao do
patrimnio pblico; sade e assistncia social; acesso cultura e educao; proteo
ao meio-ambiente; fomento produo agropecuria e ao abastecimento alimentar;
moradia e saneamento bsico; combate s causas da pobreza; e poltica de educao
para a segurana no trnsito.
Como se pode observar, vrias reas de grande importncia so de
competncia dos trs nveis de governo. Em um primeiro momento, o resultado dessa
combinao entre previso compartilhada de responsabilidades e descentralizao de
recursos foi a participao dos estados em polticas financiadas pela Unio, eximindo-
se da responsabilidade de investimento, considerando que estavam
constitucionalmente desobrigados. O Governo Federal, de seu lado, sentindo a perda
de recursos ocasionada pela descentralizao fiscal, procurou transformar a
descentralizao em um jogo de repasse de funes, intitulado poca de operao
desmonte. (ABRUCIO, 2002, p.194).
Nesse contexto, grande parcela dos encargos acabou sendo assumida de forma
desorganizada pelos municpios, muitas vezes com pouca cooperao junto s outras
instncias federativas, noutras, com um aumento da competio entre os prprios
governos municipais. O fato que se construiu um padro autrquico de
municipalismo (DANIEL, 2001), transformando os prefeitos nos atores fundamentais
da dinmica local e intergovernamental, cada qual defendendo a autonomia de seu
municpio como se esta significasse um isolamento das demais unidades da
federao, ignorando que alguns problemas tm soluo apenas em mbitos mais
abrangentes como o microrregional, estadual, ou mesmo federal. O pior de tudo que
autonomizao em diversos casos e aspectos no reduziu a subordinao financeira
ou poltica das cidades em relao aos nveis superiores de governo.
A assuno de responsabilidades pelos municpios, ademais, no significou
necessariamente uma democratizao do poder local, tampouco resultou
inegavelmente numa melhoria da gesto das polticas. Em boa parte dos casos, a
tendncia prefeiturizao do poder, o pouco controle da sociedade sobre as aes
do poder pblico, sobretudo nas reas mais pobres e em pequenas municipalidades,

7
alm da baixa qualidade da burocracia municipal reduziram o potencial transformador
da descentralizao.
Mas tambm houve efeitos positivos no novo poder conferido aos municpios.
Trata-se das inovaes que surgiram na experimentao de polticas pblicas
realizadas por governos locais. Entre elas podemos citar o Oramento Participativo, o
Programa Bolsa Escola, o Programa Me Canguru, dentre outros. A partir de um
estudo das experincias semifinalistas participantes do Programa Gesto Pblica e
Cidadania nos anos de 1996 a 19997, Pinho e Santana (2002) observaram como
recorrentes, em nvel local, os seguintes setores de interveno: meio ambiente,
sade, educao, alimentao e abastecimento, habitao e urbanizao, crianas e
adolescentes, emprego e renda, projetos agrcolas. A variedade de reas
mencionadas demonstra a abrangncia que passou a atingir a execuo de polticas
pblicas pelas administraes municipais. Assuntos que antes eram tratados apenas
em nvel nacional, ou mesmo estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de
muitos municpios brasileiros.

O perodo ps 1994: reforma do Estado e relaes intergovernamentais

Pode-se afirmar que no perodo de redemocratizao, depois de 1988, um

segundo ponto de inflexo no federalismo brasileiro iniciou-se em 1994, com o Plano
Real e a estabilizao da moeda. Esse impacto foi seguido de uma srie de aes do
Governo Federal durante os dois mandatos do presidente Fernando Henrique
Cardoso, que buscaram instituir um processo de coordenao federativa em algumas
reas de poltica pblica.
No que se refere s finanas intergovernamentais, houve fortes impactos. Com a
queda da inflao, trazido pelo Plano Real, as volumosas dvidas dos estados e de
alguns municpios, antes camufladas pelos altos ndices inflacionrios, se mostrassem
mais claramente. O caso dos governos estaduais era mais grave, dado que seu
crescente endividamento era constantemente assumido pela Unio na
redemocratizao. Para acabar com esse mecanismo perverso de repasse de custos,
o Governo Federal coordenou um processo de privatizao dos bancos estaduais que,
apesar de no render recursos suficientes ao pagamento das dvidas, dificultou a
possibilidade de novos endividamentos (ABRUCIO e COSTA, 1999).
preciso tambm lembrar que a dvida dos estados cresceu muito no processo
posterior estabilizao monetria, devido s altas taxas de juros que compuseram a
estratgia de estabilizao do Plano Real. Os quatro estados mais poderosos
economicamente So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul

7
O Programa Gesto Pblica e Cidadania uma iniciativa da Fundao Getlio Vargas de So Paulo e
da Fundao Ford, com o apoio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
que identifica, premia e dissemina prticas inovadoras em governos subnacionais. Mais detalhes, assim
como publicaes e o banco de dados contendo mais de 7.000 experincias inscritas podem ser
acessados no site http://inovando.fgvsp.br.

8
respondiam por 90% dos dbitos totais. Nos municpios, as dvidas referiam-se
principalmente previdncia e foram sendo lentamente negociadas, caso a caso
(SOUZA, 2002).
Ainda como parte dessa poltica de ajuste das finanas intergovernamentais, o
Governo Federal conseguiu aprovar a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em maio
de 2000, que passou a restringir ainda mais a possibilidade de endividamento pblico,
atingindo fundamentalmente os estados e municpios, com a imposio de limites a
uma srie de gastos, prevendo graves penalidades ao gestor que no os cumprisse.
A lio de casa exigida dos governos subnacionais no teve como contrapartida
um ajuste estrutural das finanas federais. Em vez disso, a Unio preferiu, sobretudo
na dcada de 1990, aumentar sua arrecadao elevando as contribuies sociais,
uma vez que sobre elas no incide a obrigao constitucional de partilha
intergovernamental por meio dos Fundos de Participao. Para se ter uma idia do
impacto, a carga tributria passou de 24,5% do PIB em 1993, para 35,6% do PIB em
20038.
A reduo dos repasses aos outros entes federativos ocorreu ainda por meio do
inicialmente chamado Fundo Social de Emergncia hoje Desvinculao das Receitas
da Unio (DRU), que funcionou como um mecanismo de desvinculao dos limites
constitucionais federais educao e sade e a Lei Kandir, que desonerou
exportaes do ICMS e prometeu compensao federal, cujo valor estabelecido no
foi dado como suficiente pelos estados e ainda gera controvrsias anualmente, no
perodo da aprovao da Lei Oramentria federal.
A dcada de 1990 tambm foi marcada por outras aes federais que buscaram
mexer com o padro federativo ps-1988, embora isso no tenha sido feito contra a
descentralizao. Particularmente nas reas sociais houve polticas cujo intuito era
melhorar a coordenao federativa. Nesta linha, os casos mais interessantes
ocorreram nos setores de Sade e Educao. Apesar das grandes diferenas de
contexto e coalizes que envolvem ambas, o processo de coordenao se deu
basicamente por meio da vinculao do repasse de recursos financeiros prestao
mais controlada de servios pelas esferas de governo subnacionais, seja pela fixao
de metas, seja pela adoo de padres nacionais de polticas pblicas.
Os prprios governos estaduais admitiram recentemente os bons resultados
dessas polticas nacionais estruturantes. Em respostas a uma pesquisa organizada
pelo Ministrio do Planejamento e pelo BID, os estados disseram que as polticas com
melhor desempenho so exatamente aquelas com maior coordenao federativa
(ABRUCIO, 2005).
Na rea da Educao, mais especificamente no ensino fundamental, o Governo
Federal assumiu um papel central no processo de municipalizao, por meio da
proposta, e posterior aprovao, da emenda constitucional que instituiu o FUNDEF
8
Dados do BNDES in Termmetros Fiscais da Tributao e da Descentralizao: Posio: Dezembro de
2003.

9
(Fundo de Desenvolvimento e Manuteno do Ensino Fundamental e Valorizao do
Magistrio) 9.
A exposio de motivos encaminhada ao Congresso Nacional, juntamente com o
projeto de emenda constitucional, revela claramente a posio de coordenao
assumida pela Unio em face falta de uma maior especificao das competncias
federativa no campo da educao:

[a Constituio Federal de 1988] no explicita de forma coerente as

responsabilidades e competncias de cada uma das esferas, de forma que o
cidado comum saiba a quem cobrar o cumprimento das garantias
constitucionais. [...] em conseqncia dessa indefinio de papis, resulta
um sistema na realidade uma diversidade de sistemas de atendimento
educacional que deixa muito a desejar, sobretudo no que diz respeito
qualidade da educao oferecida. [...] a disperso dos esforos dos trs
nveis de governo gerou grande heterogeneidade da qualidade do
atendimento escolar [porque] a distribuio de recursos no compatvel
com as efetivas responsabilidades na manuteno das redes de ensino.

O FUNDEF um Fundo contbil, no qual estados e municpios devem depositar,

durante 10 anos (a contar da entrada em vigor da emenda), 15% das seguintes
receitas: Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), Fundo de
Participao dos Estados (FPE), Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e
Imposto sobre Produtos Industrializados da desonerao de exportaes, de que trata
a Lei Complementar n 87/96 (Lei Kandir). Como as receitas que compem o fundo
so transferncias estaduais aos municpios, 15% desses valores nem sequer chega a
ser repassado aos municpios, j fica retido no Fundo estadual, onde se junta ao
mesmo percentual das receitas estaduais acima mencionadas.
A partir do Fundo, os recursos so distribudos ao estado ou aos seus
municpios, de acordo com o nmero de alunos matriculados no ensino fundamental
da rede pblica sob sua responsabilidade, segundo o Censo Escolar do ano anterior.
A cada ano fixado um valor mnimo por aluno/ano pelo Governo Federal, que serve
de parmetro para que, nos estados nos quais este nvel no for atingido, a Unio
complemente com recursos do tesouro nacional, at que esse mnimo seja alcanado.
Desses recursos, 60% devem ser utilizados exclusivamente para o pagamento dos
salrios dos professores em efetivo exerccio.
O repasse por matrcula representou um incentivo para que os municpios
assumissem a responsabilidade pela oferta de um maior nmero de vagas no ensino
fundamental. Passados alguns anos de implementao, observa-se que a
municipalizao do ensino fundamental avanou no pas, tendo o FUNDEF, sem
dvida, colaborado com essa mudana.
9
Criado pela Emenda Constitucional XX/96 e regulamentado pela Lei Complementar n 9424/96.

1
 Comparando dados de matrculas do ensino fundamental em seis estados Rio
Grande do Sul, Paran, So Paulo, Bahia, Pernambuco e Cear , entre 199410 e
200311, observa-se o avano da municipalizao deste nvel de ensino. Em 1994,
cinco dos seis estados exceo do Cear apresentavam nmero de alunos
matriculados na rede estadual superior ao da rede municipal. Em 2003, aps cinco
anos de efetiva implantao do Fundef, dos seis estados pesquisados, quatro
apresentavam o atendimento municipal superior ao da rede estadual. No Rio Grande
do Sul, as redes estadual e municipal dividiam quase ao meio a oferta de vagas,
enquanto em So Paulo ainda predominava a rede estadual.
Mesmo no caso de So Paulo, quando verificamos a porcentagem que cada
dependncia administrativa representa, observamos que em 1994 a rede municipal s
atendia 9,68% do total de alunos da rede pblica, e em 2003 j chegava aos 39,29%
(SUMYIA e FRANZESE, 2004).
Em recursos transferidos, o Fundef significou uma mudana importante. Em
todos os 26 estados houve redistribuio de receita a favor de seus municpios. S no
exerccio de 2003 os governos estaduais transferiram aos municpios o equivalente a
5,5% do total de sua receita originria. Em termos regionais, os efeitos redistributivos
da receita estadual para a esfera municipal foram mais acentuados nas regies menos
desenvolvidas. No Nordeste, com o FUNDEF a receita disponvel de seus governos
estaduais diminuiu em quase 8% e a dos respectivos Municpios aumentou em cerca
de 15% (AFONSO, 2004).
Outra rea na qual a descentralizao avanou em razo da coordenao do
Governo Federal foi a da Sade.
De acordo com a Constituio de 1988, esta poltica de responsabilidade das
trs esferas de governo, devendo seus servios ser executados com colaborao
intergovernamental, de acordo com o Sistema nico de Sade (SUS). Entretanto,
apesar da agenda da descentralizao, ainda havia o legado da centralizao, com
muito pouca participao do municpio na prestao desse servio. Dada a nova
autonomia municipal. a operacionalizao do SUS teve de passar por uma articulao
intergovernamental, que foi coordenada e, em parte, financiada, pelo Governo Federal.
Pode-se dizer que houve dois incentivos para que os municpios decidissem
assumir os servios de sade. O primeiro veio do objetivo de universalizao da
poltica nacional, presente j em 1988, passando por um esforo de ampliar a oferta
dos servios de sade. A previso de um aumento na oferta dos servios foi atraente
aos municpios, considerando a visibilidade que tem a rea e os crditos polticos que
pode conceder. Entretanto, os incentivos mais importantes vieram de normas federais,
regulamentando as condies de prestao e financiamento dos servios de sade
as Normas Operacionais Bsicas (NOBs). possvel observar, aps a implementao

10
Fonte: Arretche, 2000.
11
Fonte: Sumyia e Franzese, 2004.

1
de novas normas, avanos relevantes na adeso dos municpios ao Sistema
(ARRETCHE, 2002; ABRUCIO e COSTA, 1999).
Primeiro, foi oferecida aos municpios a possibilidade de aderir ao SUS,
subordinando-se s normas federais e capacitando-se para receber recursos da
Unio. Foram estabelecidos critrios de remunerao dos prestadores de servio
conforme a produo e criado um canal de relacionamento direto entre a Unio e os
municpios por meio de convnios. Essa regulamentao, contida nas NOB/91 e
NOB/92, obteve a adeso de 22% dos municpios (ARRETCHE, 2002; ABRUCIO e
COSTA, 1999).
A NOB/93, adotada no governo Itamar Franco, elevou a taxa de adeso a 63%
dos municpios brasileiros. Por meio desta nova regulamentao o Ministrio da Sade
facultou aos governos locais a escolha entre trs modalidades distintas, de acordo
com a capacidade administrativa de cada um, sendo o repasse federal de recursos
diferenciado para cada uma das modalidades, proporcionalmente aos servios
assumidos. O objetivo fazer com que os municpios assumissem os servios e
tivessem autonomia financeira e gerencial para organiz-los, dentro das diretrizes
gerais do Sistema nico de Sade. Ressalta-se a necessidade de implementao nos
municpios dos Conselhos Municipais de Sade (ARRETCHE, 2002: 449).
Neste processo observou-se um fortalecimento das relaes entre Unio e
municpios e uma omisso das secretarias estaduais na coordenao, articulao,
apoio tcnico e regulao dos servios de sade perante seus municpios (ABRUCIO
e COSTA, 1999).
Implementada em 1998, a NOB/96 trouxe condies para que a adeso ao
sistema atingisse 99% dos municpios brasileiros. As novas regras acrescentavam
recursos maioria dos municpios e o Ministrio da Sade foi capaz de sinalizar que
suas disposies seriam efetivamente cumpridas.
Cabe destacar, ainda no Governo Fernando Henrique, uma medida importante
que, alm de vincular transferncia de recursos efetiva oferta de servio pelos
municpios, assumiu uma funo redistributiva por meio de um critrio de repasse
baseado tambm no nmero de habitantes de cada cidade. Estamos nos referindo ao
Piso de Ateno Bsica (PAB), criado em dezembro de 1997.
O PAB composto de uma parte fixa determinada pelo critrio de nmero de
habitantes de cada municpio e uma parte varivel repassada de acordo com os
servios efetivamente oferecidos por cada municpio. O valor fixo tem o objetivo de
reduzir a desigualdade entre a capacidade de financiamento dos diferentes
municpios, atenuando em parte o critrio da produtividade, segundo o qual se
remunera os municpios pela produo de procedimentos hospitalares realizados.
Nesse caso, municpios com uma rede incipiente, com capacidade de oferta de
poucos servios, passam a contar com algum recurso fixo, de fundamental importncia
para a estruturao de um atendimento preventivo de responsabilidade municipal
(ABRUCIO, 2005).

1
 A parte varivel do PAB composta por recursos distribudos de acordo com a
adeso dos governos municipais a programas de sade nacionais prioritrios, tambm
focados na sade preventiva. So eles: Sade da Famlia/Agentes Comunitrios de
Sade, Sade Bucal, Assistncia Financeira Bsica, Combate s Carncias
Nutricionais, Combate a Endemias e Vigilncia Sanitria. O resultado foi uma efetiva
municipalizao do atendimento por meio da adeso a esses programas, melhorando
a cobertura dos servios de sade no pas. Outra dimenso a se destacar so os
mecanismos de accountability que acompanham os programas vinculados ao SUS,
com a incidncia tanto de fiscalizao do Governo Federal para o efetivo repasse de
recursos, quanto da necessidade de aprovao pelo Conselho Municipal de Sade
(ABRUCIO, 2000).
Ainda na rea da Sade, outra medida federal importante foi a aprovao da
Emenda Constitucional n 29, que instituiu uma vinculao de receitas federais,
estaduais e municipais com sade. Em razo deste novo dispositivo constitucional
municpios so obrigados a investir 15% e os estados 12% do total de sua
arrecadao (no caso dos estados, deduzido o montante transferido aos municpios).

A coordenao de polticas pblica no federalismo

Ao observar o processo de descentralizao que ocorreu Brasil a partir a dcada

de 1980 e os mecanismos de coordenao federativa implementados nas reas de
Educao e Sade no perodo ps 1994, constata-se a relevncia que o desenho
federativo e a coexistncia de diferentes unidades de governo autnomas e
interdependentes que lhe peculiar na implementao de polticas pblicas e,
conseqentemente, na prestao de servios de bem-estar social populao.
Pierson (1995:142) resume o problema da seguinte maneira:

Em sistemas federativos, autoridades no nvel central coexistem com

autoridades nas unidades-constituintes, territorialmente distintas. Porque os
funcionrios de ambos os nveis de governo so parte do mesmo
sistema e tambm parcialmente autnomos, suas iniciativas de
polticas sociais so altamente interdependentes mas modestamente
coordenadas. Elas devem competir entre si, conduzir projetos
independentes que trabalham em sentidos opostos, ou cooperar para atingir
finalidades que no conseguiriam atingir sozinhos12. (grifo e traduo
nossos).

12
In federal systems, authorities at the central level coexist with authorities in theterritorially-distinct
constituent units of the federation, Because government officials at both levels are part of the same
system yet partly autonomous, their social policy iniciatives are highly interdependent but often modestly
coordinated. They may compete with each other, pursue independent projects that work at crosspurposes,
or cooperate to achieve ends that they could not obtain alone. (PIERSON, 1995, p. 452)

1
 Nesse trecho o autor menciona algumas idias-chave para o entendimento da
interferncia do modelo federativo na elaborao de polticas pblicas. A autonomia
dos entes federativos aliada, no caso brasileiro, a um vasto rol de competncias
compartilhadas, por determinao constitucional possibilita que Unio, Estado e
Municpios se omitam diante de uma questo, a populao permanea sem uma ao
governamental e no saiba, efetivamente, de quem cobrar se do governo municipal,
estadual e federal. Isto , tem-se um processo no transparente e de
responsabilizao difusa, que possibilita que cada esfera de governo culpe a outra
pelo problema, sem que nenhuma ao efetiva seja tomada.
Outra possibilidade que as diferentes esferas de governo efetivem, ao mesmo
tempo, iniciativas de polticas pblicas sem nenhuma integrao, ou at mesmo em
direes opostas. Esta prtica faz com que os recursos pblicos de cada ente
federativo sejam aplicados isoladamente, atacando de maneira sobreposta
praticamente os mesmos problemas. Com isso, perde-se uma oportunidade de
potencializar recursos que so escassos e articular aes de maneira a gerar
melhores resultados.
No Brasil, conforme j mencionado acima, o processo descoordenado de
descentralizao que sucedeu a Constituio Federal de 1988 resultou, em um
primeiro momento, na falta de atuao dos nveis federal e estadual de governo e, por
outro lado, em uma exacerbao do municipalismo autrquico. A municipalizao de
polticas pblicas se deu de maneira bastante desigual no pas, tanto pela diversidade
de situaes financeiras e capacidade administrativa dos municpios brasileiros,
quanto pela vontade poltica de cada governo municipal de utilizar seus recursos na
promoo de polticas pblicas, ou continuar solicitando auxlio das esferas estadual e
federal para viabilizar aes de governo.
O que pudemos observar no perodo ps 1994 foi a iniciativa da Unio em
coordenar polticas de Sade e Educao por meio de uma regulamentao que no
s distribuiu tarefas aos entes federativos, mas tambm estabeleceu incentivos
financeiros para facilitar a adeso dos governos subnacionais. Nesse caso, a Unio
assumiu uma funo mais de coordenao e regulao do que propriamente de
execuo dos servios. Esta ltima funo de execuo foi claramente assumida pelos
municpios, hoje responsveis pela proviso da maior parte dos servios pblicos. J
nos estados, a redefinio de papis a que nos parece mais incompleta. Atuando em
alguns pontos na proviso direta de servios e com um papel de coordenao regional
pouco desenvolvido, os governos estaduais parecem ser os que menos se adaptaram
uma forma articulada de proviso de polticas pblicas. Prova disso que uma srie
de programas e aes coordenadas so fruto de uma relao direta entre Unio e
municpios as polticas de transferncia de renda so hoje o maior exemplo disso.
A coordenao regional intra-estadual tem ficado, muitas vezes, por conta dos
prprios municpios, que se articulam em torno de uma questo por meio da formao
de consrcios intermunicipais. Os consrcios formalizam a cooperao intermunicipal

1
com o objetivo de reunir esforos em torno de um problema cuja soluo extrapola os
limites de um municpio e atinge a dimenso microrregional ou regional. O resultado
dessa cooperao pode ser a realizao de obras, servios ou at mesmo
planejamento conjuntos.
No ano 2001, 1.969 municpios estavam em consrcios de sade, 669 em
consrcios de uso compartilhado de mquinas e equipamentos e 216 em consrcios
para tratamento e destinao final de resduos slidos13. Alm dessas reas verificam-
se consrcios atuando em educao, obras pblicas, capacitao administrativa, meio
ambiente, desenvolvimento econmico, assistncia social, agricultura e esportes14.
Em 2005, foi promulgada a Lei Federal n. 11.107 regulamentando os consrcios
pblicos. A principal novidade foi a atribuio de personalidade jurdica de direito
pblico aos consrcios, que passam a ser considerados como entes da administrao
indireta dos municpios-membro, a exemplo das autarquias. Imagina-se que essa nova
estrutura possa dar maior estabilidade a esse tipo de cooperao intergovernamental,
ficando sua continuidade menos suscetvel vontade de cada novo Prefeito eleito.
Outra forma possvel de cooperao intergovernamental so os convnios. Os
convnios tm como finalidade o alcance de objetivos institucionais comuns por meio
de uma mtua colaborao entre os partcipes no caso em questo, governos. Essa
mtua colaborao pode assumir vrias formas, como repasse de verbas, uso de
equipamentos, de recursos humanos e materiais, de imveis, de know how, entre
outros15.
Todavia, observando esses acordos mais de perto, o que podemos verificar
que, no mais das vezes, os termos so definidos pela esfera de governo superior,
assemelhando-se mais a uma adeso por uma das partes, do que de fato uma
negociao. Apesar disso, esse o instrumento de cooperao mais largamente
utilizado pelos entes federativos, abrangendo praticamente todas as reas de poltica
pblica. Boa parte desses termos regulamenta repasses de verba de um nvel de
governo para realizao de obras, eventos ou programas pelo outro; outra parte, que
no pactua recursos financeiros, constitui na verdade uma forma de transferir a
implementao de uma poltica, ou mesmo seu custeio, esfera de governo mais
prxima da populao, normalmente os municpios (FRANZESE, 2005).

Consideraes Finais

O federalismo causa um enorme impacto nas polticas pblicas brasileiras, como

se procurou evidenciar ao longo do texto. Num sentido mais amplo, possvel dizer

13
Fonte: Secretaria de Assuntos Federativos, 2004
14
Fonte IBAM, 2004
15
O termo partcipe juridicamente reservado para convnios. A denominao parte reservada a
contratos, justamente para diferenciar uma espcie de relao jurdica da outra. Enquanto a primeira
caracteriza-se pela cooperao em prol de um objetivo comum, a segunda denota uma relao de
prestao e contraprestao, onde interesses opostos se complementam (Di Pietro, 1999).

1
que o desenvolvimento do Estado no Brasil teve uma relao muito forte com a
dinmica federativa. Diante disso, quais so os principais dilemas colocados hoje pela
Federao gesto pblica do Pas?
Em linhas gerais, h atualmente cinco aspectos centrais na relao entre
federalismo e polticas pblicas que precisam ter um melhor equacionamento:
1) Fortalecimento das condies de governana democrtica no plano
subnacional. Neste ponto, essencial a modernizao da burocracia de estados e
municpios, bem como a democratizao do poder local.
2) Criao de mecanismos que favoream a cooperao entre os nveis de
governo. Figuras como os Consrcios j tm atuado neste sentido, mas preciso
atuar tambm no plano das polticas pblicas que no tenham formas de coordenao
bem definidas o que ocorre na maior parte dos casos. A despeito da definio de um
federalismo mais cooperativo no mbito das competncias constitucionais, o
federalismo brasileiro na prtica muito compartimentalizado e pouco entrelaado, o
que atrapalha as polticas pblicas, tanto em termos de eficincia como de
responsabilizao.
3) Repensar os marcos polticos territoriais do pas, reformulando as formas de
governana regional. Em destaque, deve-se reformar a governana metropolitana e a
macro-regional, que esto em crise desde o final da dcada de 1980. Atuar neste front
significa desmistificar a ideologia municipalista, segundo a qual os municpios devem
ser a unidade bsica da proviso e planejamento dos servios pblicos.
4) Os papis de coordenao e induo do Governo Federal e dos estados
precisam ter uma melhor definio. Polticas nacionais no so antinmicas em
relao descentralizao, de modo que setores como Segurana Pblica e Polticas
urbanas necessitam de forte atuao da Unio. Na mesma linha de raciocnio, os
governos estaduais tm de encontrar o seu nicho de atuao, pois a indefinio de
suas funes um dos maiores problemas do federalismo brasileiro.
5) Por fim, uma tarefa urgente diz respeito aos fruns federativos. Isto , as
instituies que congregam os atores intergovernamentais devem ser reforadas, em
prol da democratizao e maior efetividade de suas aes. Neles podem ser decididos
os principais dilemas de coordenao federativa das polticas pblicas.
Ressaltar o papel dos fruns federativos e da ao mais entrelaada dos nveis
de governo fugir do improdutivo debate centralizao versus centralizao. Ir por
outra linha, a da coordenao federativa, traz mais frutos e favorece a articulao dos
recursos governamentais disponveis financeiros, administrativos e de atuao
conjunta com a sociedade. Num Pas com tantas carncias sociais e fragilidades do
Poder pblico, o federalismo tem de ser uma alavanca para o sucesso das polticas
pblicas, e no mais um dos vrios obstculos boa governana que emperram a
modernizao da gesto pblica. E, no por acaso, as experincias administrativas
bem sucedidas que existem no Brasil se ampliaram a outros locais e/ou se

1
consolidaram em suas esferas medida que houve o melhor equacionamento dos
dilemas intergovernamentais.

1
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