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EstatutoComentado Portugues PDF
EstatutoComentado Portugues PDF
Comentado
CDU 711.4(81)
316.334.56(81)
CDD 711.40981
307.760981
Autores 119
O Estatuto da Cidade (EC), lei federal brasileira n 10.257, aprovada em 2001, tem
mritos que justificam seu prestgio em boa parte dos pases do mundo. As virtudes do
EC no se esgotam na qualidade tcnica ou jurdica de seu texto. A lei uma conquista
social cujo desenrolar se estendeu durante dcadas. Sua histria , portanto, exemplo de
como setores de diversos extratos sociais (movimentos populares, entidades profissionais,
sindicais e acadmicas, pesquisadores, ONGs, parlamentares e prefeitos progressistas)
podem persistir muitos anos na defesa de uma ideia e alcan-la, mesmo num contexto
adverso. Ela trata de reunir, por meio de um enfoque holstico, em um mesmo texto,
diversos aspectos relativos ao governo democrtico da cidade, justia urbana e ao
equilbrio ambiental. Ela traz tona a questo urbana e a insere na agenda poltica nacional
num pas, at pouco tempo, marcado pela cultura rural.
No entanto, a presente publicao no se ater em tecer loas ao texto da lei ignorando os
limites e constrangimentos presentes no processo de sua aplicao. O EC no ser tratado
aqui, tampouco, como um exemplo universal aplicvel a qualquer realidade embora vamos
constatar que muitas cidades do mundo no desenvolvido apresentam semelhanas. Ao
contrrio, buscar-se- apresent-lo destacando a complexidade e as contradies que esto
presentes em sua aplicao, mesmo na realidade brasileira, que inspirou sua formulao.
Veremos, ainda, ao longo das prximas pginas que o texto legal, embora fundamental,
no suficiente para resolver problemas estruturais de uma sociedade historicamente
desigual na qual os direitos, como por exemplo o direito cidade ou moradia legal, no
so assegurados para a maioria da populao. Parte das grandes cidades brasileiras tem
a maioria de sua populao morando informalmente sem observao de qualquer lei ou
plano urbanstico, sem concurso de arquitetos e engenheiros para construo de seus
bairros ou casas, sem financiamento para as obras que compem uma gigantesca produo
domstica de espao urbano que evidentemente resulta precrio. O Brasil no est sozinho
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nessa condio como todos sabem e como revelam os relatrios da UN-HABITAT . Talvez
a maior parte dos domiclios urbanos do mundo todo se faa dessa forma, compondo
amontoados de pessoas em lugares que so no cidades j que ali no esto ausentes
apenas a infraestrutura que caracteriza o espao urbano, mas tambm todos os servios
urbanos e equipamentos coletivos.
1. Ver a respeito as publicaes UN-HABITAT. Cities without slums. Global Report on Human Settlements, 2002;
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UN-HABITAT Cities in a globalizing world. Global Report on Human Settlements, 2001. www.unhabitat.org
2. A definio do modelo de gesto metropolitana foi remetida s Constituies Estaduais e tem sido um tema pouco
prestigiado no Brasil. Por outro lado, a questo ambiental ficou sob a competncia complementar e concorrencial dos
trs nveis da federao.
3. Aos crticos dessa significativa descentralizao queremos lembrar, que em pases de territrio extenso e diversidade
geogrfica como o Brasil e, as cidades tm caractersticas muito diferenciadas (stio, clima, sociedade, cultura) o que
recomenda muita ateno com as condies locais. As regras que regulam o direito de propriedade so estabelecidas em
6 nvel federal e sua aplicao mais ou menos progressista depender da correlao de foras local.
5. Certamente a classificao das cidades do mundo todo exigiria um maior detalhamento tipolgico. Vamos utilizar uma abordagem dual cidades
perifricas e cidades desenvolvidas ou centrais como recurso simplificador adequado para o que se pretende nessa rpida apresentao.
6.Usaremos indiferentemente, sem rigor acadmico, os conceitos correntes aplicados por instituies internacionais na classificao dos diferentes
pases do mundo embora reconhecendo que essas denominaes no so neutras: pases desenvolvidos ou em desenvolvimento; pases centrais,
semiperifricos ou perifricos; pases emergentes ou pobres; pases do sul ou do norte.
7. Muitas das afirmaes feitas aqui esto baseadas em observao emprica, alm de bibliogrfica, que resultado de atividades de consultoria ou
de pesquisa da autora em cidades de vrios pases do mundo. Entretanto a maior parte das informaes provm do universo urbano brasileiro. As
generalizaes devem ser vistas com alguma cautela.
8. A retomada do investimento habitacional pelo Governo Federal, no Brasil, a partir de 2004, que estava relativamente paralisada desde os anos 1980,
tem apontado para uma mudana nesse padro. Foi lanado um novo programa que busca a construo de um milho de moradias Minha Casa, Minha
Vida reforando essa tendncia e buscando ao anticclica em relao crise que eclodiu em setembro de 2008. Tudo indica que o mercado privado
legal est em ampliao para atender o que poderamos chamar de classes mdia e mdia baixa. Na Amrica Latina, esse movimento de produo
massiva de moradias pde ser observado no Chile (anos 1990) e Mxico, mais recentemente.
9. Estamos desenvolvendo a ideia de que a segregao e a informalidade no so resultados espontneos, mas produto de um processo histrico de
produo do espao que segue, espelha e reproduz as caractersticas da sociedade desigual. Cabe lembrar, entretanto, que frequentemente o Estado
atua diretamente produzindo a segregao ou a excluso urbanstica seja por regulao legal como aconteceu na frica do Sul com o apartheid, seja pela
8 transferncia de favelas que so retiradas do contexto urbanizado valorizado pelo mercado para reas distantes da cidade formal.
10. Esses dados so do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) para 2009, com base nas fontes
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do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), ambos organismos do Governo Federal.
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11. Ideias fora do lugar a expresso usada pelo escritor brasileiro Roberto Schwarz para
denominar as ideias geradas pelo modo de produo dos pases desenvolvidos que so transferidas
sem mediaes para a realidade dos pases perifricos. Um bom exemplo dessa contradio foi a
chegada do iderio liberal europeu no Brasil escravista no sculo XIX. A cultura, a poltica e a arte
praticada pela elite se inspiravam no liberalismo, mas a base da economia era o escravismo.
12. Evidentemente a consolidao dos moradores de favelas em determinado espao urbano deve levar em considerao tambm as condies
geotcnicas e ambientais do terreno alm da vontade dos moradores. Um grande nmero de publicaes trata do assunto especialmente a
partir da definio das Metas de Desenvolvimento do Milnio. Alm do GRHS UN HABITAT 2002 ver a respeito GARAU, P; SCLAR, E. D.; e
CAROLINI, G. Y. A home in the city. London, Earthscan 2005. A bibliografia brasileira sobre o tema muito extensa.
13. Sobre a violncia utilizada para a remoo de favelas em Durban, ver a denncia da ONG formada pelos moradores da Comunidade
Kennedy Road, no Jornal do Brasil Online, 12/out./2009 A informao sobre Delhi foi dada autora por funcionrio do governo local. No caso
de So Paulo, a Prefeitura divulga a urbanizao de favelas especialmente para visitantes internacionais. Mas aplica outras tticas, incluindo a
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agresso, quando se trata de remover conforme relato de diversas fontes: Defensoria Pblica do Estado de So Paulo, Frum Centro Vivo.
15. Ver a respeito a pesquisa do Laboratrio de Habitao da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo (LABHAB) da Universidade de So
Paulo: Preo de desapropriaes de terras limites s polticas pblicas. 2001 www.fau.usp/labhab.
16.A Iniciativa Popular de Reforma Urbana foi apresentada, em plenrio, por essa autora Assembleia Nacional Constituinte em 1987.
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17. Ver a respeito MARICATO, E. Fighting for Just cities in capitalism periphery. In
MARCUSE, P. and others (org.) Searching for the just city. London/NY: Routledge, 2009.
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Vamos relacionar, abaixo, quais foram as principais conquistas sociais ocorridas nesse perodo.
1988 Promulgao da Constituio Federal com dois captulos voltados para o tema
urbano, pela primeira vez na histria do Pas.
1991 Apresentao de Projeto de Lei do Fundo Nacional de Habitao Popular como iniciativa
da sociedade civil, contendo assinatura de um milho de eleitores (aprovado na Cmara
Federal como Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social em 2005).
2003 Criao do Ministrio das Cidades. Realizao da Conferncia Nacional das Cidades
resultado de um processo participativo que envolveu 3.400 municpios, todos os
Estados da Federao e contou com mais de 2.500 delegados eleitos para debater
a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (outras conferncias aconteceram
em 2005 e 2007).
2004 Criao do Conselho Nacional das Cidades como rgo consultivo do Ministrio das
Cidades. Criao do Programa Nacional de Regularizao Fundiria Urbana.
2005 Aprovao da Lei Federal que institui o marco regulatrio do Saneamento Ambiental
(contrariando perspectiva de privatizao que estava em disputa h 13 anos).
2005 Aprovao da Lei Federal do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social que
implicou a criao de um fundo e conselho especfico com participao social, alm
de condicionar o repasse de recursos federais existncia de Planos Habitacionais,
Conselhos e Fundos estaduais e municipais. Nesse mesmo ano, foi lanada a
Campanha Nacional do Plano Diretor Participativo prevendo a elaborao do Plano
para todas as cidades com mais de 20 mil habitantes
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20. preciso reconhecer que h um esforo de distribuio de renda pelo governo federal desde 2003. O Bolsa- famlia, um
programa que pretende assegurar uma renda mnima aos 40% mais pobres da populao, atinge mais de 11 milhes de famlias
(2009). Ele se destina populao classificada como abaixo da linha de pobreza (com renda per capita entre R$60 e R$120) ou
extrema pobreza (at R$60 per capita). O Programa tem condicionalidades: a obrigatoriedade da famlia manter as crianas e jovens
at 17 anos na escola, o calendrio de vacinas dia e o atendimento pr-natal a gestantes.
Entre 2002 e 2007 cerca de 20 milhes de pessoas deixaram as classes E e D e passaram a ser classificadas na classe C (critrios
IBGE). Saram da misria 9,7 milhes de brasileiros entre 2003 e 2007. O salrio-mnimo teve um aumento real de 32% nesse mesmo
perodo. O Programa Nacional de Agricultura Familiar (Pronaf) recebeu R$8,4 bilhes no ano agrcola de 2006/2007 e uma poltica de
crdito consignado abriu a perspectiva de setores de renda mdia baixa contrarem pequenos emprstimos (Governo Federal, 2008).
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Nesse sentido, a iniciativa das Caravanas a Braslia, a partir de 1988, levou esses
grupos a mostrar sua cara na capital do Pas e a reunir movimentos para aes conjuntas.
Em 1990, com o I Seminrio Nacional de Moradia Popular, realizado pelo Conselho
Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), em So Paulo, que contou com participao
de grupos de todas as regies, inicia-se uma articulao nacional e a mobilizao pelo
projeto de lei de iniciativa popular do Fundo Nacional de Moradia Popular.
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Incluso territorial assegurar aos pobres o acesso terra urbanizada e bem localizada, garantindo,
tambm, a posse segura e inequvoca da moradia das reas ocupadas por populao de baixa renda;
Gesto democrtica oferecer instrumentos que assegurem a participao efetiva de quem vive e
constri a cidade nas decises e na implementao do Plano; e
Justia social distribuio mais justa dos custos e benefcios do desenvolvimento urbano.
A campanha, lanada em 2005, foi coordenada por instituies integrantes do Conselho das Cidades
e de ncleos estaduais. Os ncleos estaduais, tambm compostos pelos segmentos integrantes do
Conselho das Cidades, fizeram o trabalho de mobilizao, capacitao, acompanhamento, formao de
multiplicadores e divulgao. Uma das grandes preocupaes da Campanha foi estender a discusso do
Estatuto da Cidade aos municpios fora dos circuitos tradicionais de discusso das regies metropolitanas.
As entidades dos movimentos populares participaram intensamente da Campanha, na coordenao
nacional e nos ncleos estaduais, tendo sido protagonistas em diversos deles. Para os movimentos, o objetivo
tambm era o de romper a cultura que via os planos como algo tcnico e descolado das lutas cotidianas, alm
de reforar, junto aos executivos e legislativos municipais, a obrigatoriedade dos processos participativos.
Mais complexa, no entanto, tem sido a implementao desses mesmos planos. Longe de cumprir
com a meta de que o plano diretor seja um orientador do crescimento e dos investimentos na cidade,
muitos deles foram abandonados logo aps sua implementao. Em muitos casos, o plano exige a
regulamentao, por meio de lei especfica, dos instrumentos aprovados, o que demanda nova batalha no
legislativo. Em outros casos, mesmo com os instrumentos aprovados e prontos para ser implementados,
o Executivo municipal simplesmente no os utiliza. Mudanas de gesto tambm tm interferido na sua
aplicao, devido aos diferentes interesses que se alternam, assim como as presses por mudanas
pontuais, como ampliao da zona urbana, que muitas vezes desvirtuam os objetivos aprovados.
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Regularizao fundiria
Olhar um retrato de um bairro na periferia de uma das nossas
grandes cidades sem que haja a legenda com a indicao do local
pode nos remeter para qualquer outra cidade brasileira. A face amarga
da segregao de nossas periferias literalmente a mesma em
todas as metrpoles, e em todas as cidades, onde as casas com
tijolos sem reboco ou de madeira do um aspecto avermelhado, num
verdadeiro mosaico de casas e barracos que se apertam em beiras de
rios e encostas de morros ou se espraiam em enormes territrios.
Para esse povo restam as sobras das cidades. So territrios
abandonados pelo poder pblico, ou marcados por forte clientelismo,
em que os servios s chegam com muita presso social. No h
escolas, creches, transporte de qualidade, espaos de lazer etc.
Agep, cantor popular no Brasil, retratou esta dura realidade em sua
msica que diz: Moro onde no mora ningum, onde no passa
ningum, onde no vive ningum...
O Estatuto das Cidades com seus instrumentos de regularizao
fundiria e a Medida Provisria 2.220/2001, so marcos positivos na
luta contra esta dura realidade. Tais instrumentos por si s no induzem
a nenhuma mudana de paradigma, mas abrem possibilidades que
antes no existiam de garantia de segurana na posse.
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2. A Lei 11.124/05, que criou o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, exige a formao de
conselho municipal de habitao ou congnere para que o municpio o integre e possa receber recursos
do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. Este Sistema ainda se encontra em implantao.
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32 3. Exemplos: O Estatuto da Cidade, lei 10.257/01, instrumentalizou o Poder Pblico para atuar em reas de
conflito e promover a regularizao fundiria com eficincia, tangenciando os velhos dilemas como a falta
de dinheiro para desapropriao ou a regularizao de ocupaes consolidadas (Manifesto por Curitiba e
o Paran livres de despejos forados, de 13/11/2005, assinado por 30 movimentos populares e ONGs).
responsabilidade do Estado a proteo ao direito Moradia e a garantia de que os despejos no sejam levados
a termo, mediante a utilizao dos instrumentos jurdicos e polticos existentes no Estatuto da Cidade para que
seja garantida a funo social da propriedade. (Carta sobre violao do direito moradia de 400 famlias da
Favela do Sapo, So Paulo-SP, enviada pelo COHRE ao prefeito da cidade de So Paulo, em julho de 2009).
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Diadema, 50 anos
Diadema tem 50 anos de vida como municpio autnomo e viveu um crescimento
vertiginoso em suas trs primeiras dcadas de existncia. A cidade tinha 12 mil habitantes
em 1960, 79 mil em 1970, 228 mil em 1980 e 300 mil em 1990. Localizada na Regio
Metropolitana de So Paulo, entre as cidades de So Paulo e So Bernardo do Campo,
principal polo da indstria automobilstica brasileira, Diadema teve a maior parte de sua
populao formada por famlias de trabalhadores migrantes pouco qualificados, que
conviviam com uma situao de baixos salrios e alta rotatividade. Vieram em busca dos
empregos oferecidos pelas indstrias da regio e fixaram-se na cidade por encontrarem
nela terrenos baratos e acessveis, porm desprovidos de qualquer infraestrutura urbana.
Diadema
So Paulo
Santiago
Buenos Aires
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A partir de 1997, os terrenos das AEIS passaram a se valorizar. Com o crescimento do nmero de associaes de
moradia e aquecimento do mercado de compra dessas reas, seus preos sofreram progressiva elevao. Nesse perodo,
o Brasil passou por uma forte e prolongada crise econmica. Em Diadema, houve uma queda na atividade industrial e no
mercado imobilirio voltado para esse segmento e para o mercado formal de moradias na cidade. Ento, a negociao
de reas de AEIS passou a ser de grande interesse para o mercado imobilirio, que encontrou meios de se apropriar da
valorizao progressiva dessas reas. Como havia um mercado assegurado entre as associaes de moradia, que tinham
capacidade de articulao para comprar a terra e tornar viveis os empreendimentos, o mercado imobilirio descobriu
oportunidades de ganhos na negociao das glebas e na relao com os movimentos. Esse aquecimento do mercado fez
com que se chegasse situao absurda em que, num determinado momento, as reas de AEIS passaram a ser mais
valorizadas que as reas que no eram AEIS.
Entretanto, os empreendimentos realizados pelas associaes de luta pela moradia nas reas de AEIS em sua maioria
no atenderam plenamente s exigncias urbansticas das leis municipais. Muitas vezes seus projetos no respeitaram
os recuos necessrios para ventilao e iluminao. Deixaram tambm de reservar reas verdes ou promoveram
informalmente a ocupao delas por famlias de menor renda, que no tinham condies de arcar com os custos de
construo das moradias e participar formalmente dos empreendimentos. Como a Prefeitura deixou de acompanhar
a ao das associaes, a lei de cadastramento dos beneficirios foi muitas vezes desrespeitada, fazendo com que as
habitaes construdas nas AEIS-1 fossem destinadas a pessoas que no moravam em Diadema ou que estavam numa
faixa de renda superior quela para a qual se destinam as habitaes de interesse social.
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Mas essa mudana se deu em condies que geraram novos dilemas. Um fator
essencial que, mesmo com as polticas sociais e a melhoria da distribuio de renda
nos ltimos anos, a maioria da populao vtima da extrema desigualdade social que
caracteriza o Brasil. Em Diadema, isso se manifesta com maior intensidade, pois o
padro de rendimentos de sua populao bastante inferior mdia de sua regio. A
valorizao dos terrenos da cidade levou a um processo progressivo de ocupao dos
lotes e de verticalizao das unidades habitacionais. Segundo Marta Cirera Sari Coelho
(2008:50) a problemtica que se apresenta a coabitao familiar, representada
por um nmero expressivo de pequenos lotes, nos quais so autoconstrudos trs ou
mais pavimentos, tornando as moradias insalubres e sem ventilao. Esse padro de
densidade insustentvel acompanhado por um espao urbano de baixa qualidade, com
poucas reas livres e espaos de convivncia.
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BALTRUSIS, Nelson; MOURAD, Laila N.; AKEMI, Yeda Maria Inoue. A reviso do Plano
Diretor de Diadema: a construo de um processo participativo. In Periferia Revisitada,
Revista de Estudos Regionais e Urbanos, So Paulo, 2001.
BRASIL. Cmara dos Deputados. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos
municpios e cidados. 1 ed. Braslia: Cmara dos Deputados, 2001.
COELHO, Marta Cirera Sari. Espao de direitos mais que direito a espao: o processo
de urbanizao de favelas em Diadema (1983-2008). Dissertao (mestrado em Servio
Social) Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, So Paulo, 2008.
________. Legislao Urbana: Plano Diretor / Lei de Uso e Ocupao do Solo. Secretaria
de Habitao e Desenvolvimento Urbano. Cadernos de Habitao n 2. Diadema,
dezembro, 1996.
MARICATO, Erminia; FERREIRA, Joo Sette Whitaker. Estatuto da Cidade: essa lei vai
pegar? In Correio da Cidadania, n252, julho, 2001.
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Sumrio
Introduo
Desde a dcada de 1980, um importante processo de reforma urbana tem sido
gradualmente, mas de maneira consistente, promovido no Brasil. Mudanas legais e
institucionais significativas tm sido introduzidas na esfera federal desde a aprovao do
captulo pioneiro sobre poltica urbana na Constituio Federal de 1988 (art. 182 e art.183),
que lanou as bases de uma nova ordem jurdico-urbanstica. Esta foi consolidada com
a aprovao, em 10 de julho de 2001, da Lei Federal n 10.257. Abraando de forma
vigorosa a agenda sociopoltica da reforma urbana, o Estatuto da Cidade se props,
sobretudo, a dar suporte jurdico consistente e inequvoco ao dos governos e da
sociedade organizada para controle dos processos de uso, ocupao, parcelamento e
desenvolvimento urbano. Presta-se, especialmente, a apoiar os governos municipais que
se tm empenhado no enfrentamento das graves questes urbanas, sociais e ambientais
que afetam diretamente a vida da enorme parcela de brasileiros que vivem em cidades.
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Uma nova ordem institucional federal surgiu com a criao do Ministrio das Cidades e
do Conselho Nacional das Cidades, ambos em 2003.
Essa nova ordem jurdico-urbanstica nacional tem sido sistematicamente ampliada,
com a aprovao de diversas leis federais sobre aspectos variados da chamada questo
urbana, assim como de uma srie de decretos federais, medidas provisrias e resolues
do Conselho das Cidades, havendo outros importantes projetos de lei em discusso
Antecedentes
Todos os nmeros e estatsticas existentes indicam, claramente, a escala e natureza complexa do
processo de urbanizao no Brasil, amplamente discutido h dcadas na literatura acadmica interdisciplinar.
Em suma, a rpida urbanizao gerou e continua gerando uma profunda crise urbana caracterizada pela
combinao de segregao socioespacial, dficit habitacional, impactos ambientais e acesso informal
terra urbana e moradia. A despeito da longa tradio de centralizao poltica, jurdica e financeira
durante a maior parte do processo de urbanizao, antes da criao do Ministrio das Cidades, a falta de
respostas governamentais adequadas na esfera federal incluindo a natureza elitista e tecnocrtica da
limitada interveno governamental ento existente foi um dos principais fatores que determinaram a
natureza excludente do processo de desenvolvimento fundirio e urbano do Pas. Isso foi agravado ainda
mais pelas condies de excluso poltica que resultaram do sistema jurdico em vigor at a promulgao
da Constituio Federal de 1988, o qual no apenas comprometeu as competncias jurdico-polticas dos
governos municipais e estaduais, como tambm afetou a qualidade poltica do sistema de representao
democrtica em todos os nveis governamentais.
Outro fator fundamental na criao e reproduo desse processo excludente de urbanizao foi a
prevalncia de uma ordem jurdica obsoleta e mesmo proibitiva quanto aos direitos de propriedade
imobiliria que, ignorando o princpio da funo social da propriedade que consta de todas as Constituies
Federais desde 1934, seguiu afirmando o paradigma anacrnico do Cdigo Civil de 1916, reforando assim
a tradio histrica de reconhecimento de direitos individuais de propriedade sem uma maior qualificao.
Como resultado, por muitas dcadas, o escopo para interveno do poder pblico na ordem da propriedade
imobiliria, via planejamento territorial e gesto urbana, era muito reduzido, especialmente no nvel municipal.
At hoje, a maioria dos municpios brasileiros possui um conjunto insuficiente de leis urbansticas bsicas
que determina permetros e aprova cdigos de obras tradicionais e, de modo geral, somente a partir de
meados da dcada de 1960, as principais cidades estabelecem uma nova gerao de leis de planejamento
territorial de escopo ambicioso. Leis essas que foram, inicialmente, questionadas por proporem uma
redefinio da concepo civilista da propriedade e por serem criadas no mbito municipal.
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Ao mesmo tempo, outra importante Emenda Popular, igualmente assinada por milhares de pessoas
e organizaes, props a aprovao de uma srie de dispositivos constitucionais reconhecendo o direito
coletivo ao meio ambiente equilibrado. Em seguida a um processo de disputa acirrada no Congresso
Constituinte, um captulo progressista sobre preservao ambiental foi aprovado, juntamente com o
captulo pioneiro, ainda que limitado a dois artigos, sobre poltica urbana.
Enquanto o captulo sobre meio ambiente reproduziu quase integralmente os termos da Emenda
Popular, a discusso sobre o captulo da poltica urbana foi bem mais difcil, mas quase todas as
reivindicaes sociais encaminhadas pela Emenda Popular de Reforma Urbana foram aprovadas em
alguma medida. O direito regularizao de assentamentos informais consolidados foi promovido com a
aprovao de novos instrumentos jurdicos que visavam viabilizar os programas de regularizao fundiria
tanto nos assentamentos em terras privadas (usucapio especial urbano), quanto nos assentamentos em
terras pblicas (concesso de direito de uso). A necessidade de combater a especulao imobiliria foi
explicitamente reconhecida, e novos instrumentos jurdicos foram criados com esse propsito, a saber:
parcelamento, utilizao e edificao compulsrios, seguidos de imposto predial e territorial progressivo
no tempo e da desapropriao-sano.
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Um processo de disputas
A histria da formulao, aprovao, aplicao e interpretao do Estatuto da Cidade tem sido uma
histria de disputas de interesses. Foram necessrios mais de 10 anos de discusses e modificaes
de toda ordem para que o projeto de lei original fosse finalmente aprovado. E, ainda que tenha sido por
unanimidade, o texto final da lei revela as muitas dificuldades do processo de negociao e barganha
que se deu entre diversos interesses distintos existentes sobre a questo do controle jurdico do
desenvolvimento urbano. Contudo, as disputas sociopolticas, jurdicas e ideolgicas que marcaram o
processo histrico de construo dessa lei-marco no desapareceram com a aprovao do Estatuto da
Cidade pelo contrrio, a aplicao e interpretao dos princpios da lei federal tm gerado disputas
renovadas entre juristas, urbanistas, promotores imobilirios e movimentos sociais organizados.
Depois de aprovada pelo Congresso Nacional, a nova lei foi encaminhada para a sano e/ou
vetos do presidente da Repblica. Uma polmica entre juristas foi intensamente explorada, e mesmo
fomentada, por setores contrrios aprovao de vrios dos seus princpios e instrumentos, no sentido
de arguir sua inconstitucionalidade e assim justificar o veto presidencial. No final desse processo, foram
vetados apenas alguns dispositivos sobre questes especficas, mas, nem por isso, as controvrsias
entre juristas diminuram. Embora frequentemente mascarada por discusses aparentemente tcnicas
acerca de aspectos formais da nova lei, o que sempre esteve em jogo dentro e fora da discusso no
Congresso Nacional a forte resistncia dos grupos conservadores ligados ao setor imobilirio nova
concepo proposta pela Constituio Federal e consolidada pelo Estatuto da Cidade dada ao direito
65 de propriedade imobiliria urbana, qual seja, o princpio constitucional das funes sociais da propriedade
Talvez a maior novidade do Estatuto da Cidade, rompendo com toda a tradio formalista e positivista do direito
brasileiro, esteja no fato de que todos os princpios e direitos estabelecidos e reconhecidos pela lei federal foram
traduzidos, nela mesmo, nos diversos instrumentos, mecanismos, processos e recursos que so necessrios para sua
materializao. Finalmente, o princpio da funo social da propriedade passou a ter efeitos jurdicos concretos para o
territrio das cidades por meio de leis de zoneamento, de delimitao de reas de urbanizao prioritria nas quais a
reteno especulativa de imveis urbanos deve ser combatida por instrumentos de interveno urbana passveis de
aplicao e monitoramento. Direito, gesto e acesso justia caminham de mos dadas no Estatuto da Cidade de
maneira exemplar: como resultado, planos diretores j foram anulados por falta de participao popular efetiva; prefeitos
j correm o risco de perder seus mandatos por improbidade administrativa; aes civis pblicas de todo tipo tm sido
propostas em defesa da ordem urbanstica e do direito cidade sustentvel; notveis avanos na regularizao fundiria
tm acontecido em muitos municpios, com as novas leis que complementam o marco legal inaugurado pelo Estatuto da
Cidade. Outros avanos tambm j foram feitos na proteo do patrimnio cultural e ambiental; comunidades participam
de consultas pblicas acerca de temas de planejamento urbano antes restritos a arquitetos e urbanistas; estudantes
passaram a estudar Direito Urbanstico nas (ainda poucas) cadeiras gradualmente introduzidas nas faculdades de
Direito, movimento esse indispensvel para a divulgao da nova cultura jurdica sobre a cidade trazida pela nova lei etc.
Defender o paradigma inovador da ordem jurdica contido no Estatuto da Cidade fundamental para que novos avanos
da reforma urbana possam acontecer com polticas pblicas, processos sociopolticos, aes judiciais e decises
jurisprudenciais cada vez mais comprometidos com o princpio das funes sociais da propriedade e da cidade e com a
bandeira do direito cidade. Para tanto, crucial que juristas, urbanistas e a sociedade brasileira se deem conta de que
a aprovao do Estatuto da Cidade no encerrou a batalha pela reforma urbana no Brasil, muito pelo contrrio. Embora
tenha sido uma vitria importante, h uma disputa renovada em torno do sentido da poltica urbana ocorrendo em todas
as cidades brasileiras e tambm nos tribunais.
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Introduo
No Brasil, a primeira Constituio a tratar da questo urbana foi a de 1988, promulgada
quando as cidades j abrigavam mais de 80% de toda a populao.
A aglomerao demogrfica em ncleos urbanos passou a caracterizar o Brasil a partir
da crise mundial de 1929, que alcanou o ciclo do caf paulista e empurrou grandes
contingentes de desempregados em direo aos ncleos urbanos (CHAFFUN, 1996, pp.
18-19). Esse processo de urbanizao tornou-se especialmente agudo entre a segunda
metade dos anos 1950 e a dcada de 1970, no chamado perodo desenvolvimentista.
Ao longo desses anos, caracterizados por elevadas taxas de crescimento demogrfico, a
populao brasileira passou a concentrar-se maciamente em cidades cada vez maiores,
que adquiriram um perfil metropolitano.
Os municpios viram-se obrigados a lidar com os efeitos da urbanizao acelerada
inteiramente desaparelhados para essa imensa tarefa. No havia recursos financeiros
suficientes, meios administrativos adequados nem instrumentos jurdicos especficos.
Influenciado pelos setores dominantes na economia urbana, o aparelho estatal dirigia seus
escassos recursos para investimentos de interesse privado e adotava normas e padres
urbansticos moldados pelos movimentos do capital imobilirio. Tanto quanto ocorria com
a renda econmica nacional, a renda urbana concentrava-se. A cidade cindiu-se. Para
poucos, os benefcios dos aportes tecnolgicos e do consumo afluente. Para muitos, a
privao da cidadania e a escravido da violncia.
O planejamento regulatrio, fundado na crena de que a formulao da poltica urbana
deveria ocorrer no mbito de uma esfera tcnica da administrao pblica, ao contrrio
de reverter esse quadro, acentuou seus efeitos. A gesto tecnocrtica alimentou um
processo caracterizado, de um lado, pela apropriao privada dos investimentos pblicos
e, de outro, pela segregao de grandes massas populacionais em favelas, cortios e
loteamentos perifricos, excludas do consumo de bens e servios urbanos essenciais.
71
Aspectos histricos
A institucionalizao da questo urbana em mbito federal1 encontra suas mais remotas
referncias no ano de 1953, por ocasio do III Congresso Brasileiro de Arquitetos, realizado em
Belo Horizonte (MG). O documento final do evento props a edio de uma lei para criar, no
governo central, um ministrio especializado em habitao e urbanismo (SERRAN, 1976, pp. 28-
29). No ano seguinte, o IV Congresso, realizado de 17 a 24 de janeiro, na cidade de So Paulo,
reiterou essa reivindicao.
Em 1959, o Departamento do Rio de Janeiro do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) publicou
uma proposta de projeto de lei, denominada Lei da Casa Prpria. Essa proposta legislativa,
encaminhada aos candidatos presidncia da Repblica nas eleies de 1960, Adhemar de Barros,
Henrique Lott e Jnio Quadros, propunha a constituio de sociedades comerciais destinadas a
financiar a aquisio de casa prpria, a vinculao entre reajuste de prestao e aumento de salrio,
a retomada do imvel (mediante indenizao) em caso de inadimplemento do comprador, bem
como a criao de um Conselho Nacional da Habitao. Essa ltima sugesto foi implementada em
72
1962, no governo de Joo Goulart, que assumira o poder aps a renncia de Jnio Quadros.
Abortado pelo golpe militar de 31 de maro de 1964, o projeto no chegou a ser apresentado ao
Congresso Nacional.
Embora a questo urbana j fosse importante naquele ambiente poltico e o Seminrio do
Quitandinha tivesse, de fato, influenciado as decises polticas, a repercusso do referido encontro
no se comparou visibilidade conferida mobilizao que, na mesma poca, agitava o Brasil rural, na
esteira da organizao das ligas camponesas, clamando por reforma agrria (SOUZA, 2002, p. 157).
Talvez por essa razo, frustradas as precursoras iniciativas de legislao urbana do governo Goulart,
os governos militares tenham logo aprovado uma lei para tratar da questo agrrio-rural, o Estatuto
da Terra e, no que se refere problemtica urbana, feito regredir o debate, circunscrevendo-o
poltica habitacional, por meio da criao, em 1964, do Banco Nacional da Habitao (BNH) 3. A
ideia de uma legislao que se voltasse de forma abrangente para as cidades s voltaria ao debate
poltico no final dos anos 1970.
proporo que os problemas urbanos se agravavam, as crticas atuao do BNH, muito voltado
para a abordagem financeira da produo habitacional, avolumavam-se. No incio da dcada de 1970,
o BNH estendeu sua atuao para programas de saneamento e o governo federal instituiu as primeiras
Regies Metropolitanas tentativa de tratar as questes que ultrapassavam a jurisdio municipal
bem como criou a Comisso Nacional de Poltica Urbana e Regies Metropolitanas (CNPU).
4. Segundo Adauto Cardoso (apud GRAZIA, 2002, p. 20), uma verso anterior do projeto havia sido
publicada, sem a permisso governamental, no jornal O Estado de S. Paulo, de 27/1/1982, o que
teria ensejado reaes a essa possibilidade de regularizao fundiria. interessante notar que essa
mesma polmica ressurgiria na Assembleia Nacional Constituinte e, quase duas dcadas depois, por
ocasio da sano do Estatuto da Cidade.
75
5. o direito de superfcie;
13. a legitimao do Ministrio Pblico para propor aes em defesa do ordenamento urbanstico.
76 5. Ao examinar comparativamente o Projeto de Lei 775/83 (LDU) e a Emenda Popular da Reforma Urbana, Adauto
Lcio Cardoso (2003, p. 31), embora ressalve a diferena entre a nfase da LDU no planejamento urbano e a da
Emenda na participao popular, afirma que a emenda popular se move no campo de discusses e segundo um
padro de pensar a questo urbana que foi estabelecido pela LDU.
1. o direito universal a condies condignas de vida urbana e a gesto democrtica das cidades;
2. a possibilidade de o poder pblico desapropriar imveis urbanos por interesse social, mediante
pagamento em ttulos da dvida pblica, exceo da casa prpria, cuja indenizao deveria ser plena e
prvia, em dinheiro;
7. a prevalncia dos direitos urbanos por meio de instrumentos tais como: imposto progressivo, imposto
sobre a valorizao imobiliria, direito de preferncia, desapropriao, discriminao de terras pblicas,
tombamento, regime especial de proteo urbanstica e ambiental, concesso de direito real de uso e
parcelamento e edificao compulsrios;
11. a periodicidade mnima de doze meses e o controle estatal dos ndices aplicados ao
reajustamento de aluguis;
12. o monoplio estatal para a prestao de servios pblicos, vedado o subsdio de servios
concedidos iniciativa privada;
13. a criao de um fundo de transportes pblicos para subsidiar a limitao das tarifas ao
equivalente a 6% do salrio-mnimo mensal;
78
1 - O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte
mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais
de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano
diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado
ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais
e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinquenta metros quadrados,
por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia,
adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
79
6. Organizao social de perfil ultraconservador, voltada para a defesa incondicional do direito de propriedade.
7. Instituio empresarial, representativa do setor imobilirio da maior cidade brasileira.
Este vaticnio no tardou a se confirmar. De incio, pela procrastinao do processo. O deputado simplesmente
no apresentava o seu trabalho Comisso. Diante da morosidade de apresentao do parecer e da posio
manifestamente contrria do relator em relao parte do contedo do Estatuto da Cidade (ARAJO e RIBEIRO,
2000, p. 2), o deputado Nilmrio Miranda props ao deputado Ponte a formao de um grupo de trabalho integrado por
representantes de entidades e especialistas na matria, indicados por ambos. A proposta foi aceita.
O grupo foi composto por representantes de entidades populares, profissionais e empresariais da sociedade civil,
tcnicos do governo federal e assessores legislativos. O objetivo era promover um acordo que resultasse num projeto
substitutivo, a ser aprovado por todas as correntes de opinio. No entanto, a despeito de todo o trabalho desenvolvido
pelo grupo e do resultado consensual alcanado, o relator, deputado Lus Roberto Ponte, no honrou o compromisso
assumido, qual seja, o de incorporar em seu parecer o substitutivo produzido8 e dar sequncia votao do Estatuto da
Cidade (ARAJO e RIBEIRO, op. cit., p. 2).
8. O texto substitutivo elaborado pelo grupo, diante da recusa do relator em acat-lo, foi mais tarde
transformado em projeto de lei (PL 1.734/96) pelo deputado Nilmrio Miranda.
82
83
85
9. Empresrio, ex-banqueiro.
10. Socilogo, colega de profisso, amigo e assessor do presidente Fernando Henrique Cardoso desde
quando este era senador, Eduardo Graeff filho do falecido professor Edgar Graeff, arquiteto e intelectual de
86 relevo, vinculado s causas sociais e democrticas de resistncia ao regime militar.
Comentrios finais
O histrico dessa trajetria nos induz a questionar as razes que teriam levado o
empresariado urbano, que a princpio reagira drasticamente contra as proposies da
reforma urbana, desde suas iniciativas mais remotas, a aprovar e apoiar, por unanimidade,
instrumentos legais que, alegadamente, se destinavam a confrontar seus interesses.
Em grande medida, a circunstncia da aprovao unnime do Estatuto da Cidade
pode ser atribuda aos efeitos do longo tempo, 12 anos, decorrido entre a formulao
e a aprovao da nova lei. Nesse perodo, boa parte dos instrumentos includos no
Estatuto j vinha sendo posta em prtica pelos municpios anteriormente aprovao
da norma federal, com resultados considerados estimulantes pelo capital imobilirio, o
que constituiu, sem dvida, importante fator de diminuio do grau de restries que
esse segmento econmico fazia ao projeto.
Assim, o que em certo momento parecia uma ameaa ao setor empresarial passou a
ser gradativamente percebido, e aproveitado, como oportunidade de mercado.
No casual, portanto, nem deve causar estranheza, que o documento encaminhado
pelo Secovi-SP (1999) Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI) da
Cmara dos Deputados, por ocasio do debate ali promovido pelo relator do projeto
ainda pendente de votao, inclusse propostas como a do oramento participativo,
em relao ao qual o empresariado afirmava que no se admite mais, especialmente
em assuntos que digam respeito sociedade como um todo, a excluso da participao
dos cidados. O mesmo documento defendia que as operaes urbanas consorciadas
fossem geridas de forma compartilhada com representao da sociedade civil,
pois essa participao se faz absolutamente necessria para garantir a observncia
adequada do plano de operao urbana consorciada. Ambas as propostas, que, por
sinal, coincidiam com as proposies do MNRU, foram incorporadas ao texto.
87
88
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Ana Luiza, AZEVEDO, Dbora Bithiat de e ARAJO, Jos Cordeiro de (orgs.). Audincias pblicas na
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WILHEIM, Jorge. So Paulo, metrpole 65: subsdios para seu plano diretor. So Paulo: Difel, 1965.
91
O 2 artigo do Estatuto da Cidade define as diretrizes que devem ser seguidas pelo
Municpio ao elaborar sua poltica urbana, todas elas voltadas para garantir cidades justas,
em que todos, pobres e ricos, desfrutem dos benefcios da urbanizao.
A Repblica Federativa do Brasil formada por quatro entes federados, que no mantm
relao de subordinao entre si. Os Municpios, ente local, mais prximo do cidado; os
Estados, que congregam vrios municpios; o Distrito Federal, sede administrativa do Pas; e a
Unio, que congrega os estados e o distrito federal.
Cada um destes entes elabora suas prprias leis, executa suas polticas pblicas, institui
e arrecada tributos, seguindo a distribuio de competncias feita pela Constituio Federal.
Para alguns temas e polticas, a Constituio obriga a cooperao entre eles.
93
VI estudo prvio de impacto ambiental (EIA) e estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV).
1 Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislao que lhes prpria,
observado o disposto nesta Lei.
2 Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por
rgos ou entidades da Administrao Pblica com atuao especfica nessa rea, a concesso
de direito real de uso de imveis pblicos poder ser contratada coletivamente.
3 Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispndio de recursos por parte
do Poder Pblico municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participao de
comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.
No artigo 4, o Estatuto da Cidade define um extenso conjunto de instrumentos para que o Municpio
tenha condies de construir uma poltica urbana que concretize, de fato, a funo social da propriedade
urbana e o direito de todos cidade.
Estabelece que a poltica urbana deve ser objeto de um planejamento extensivo, envolvendo planos de
ordenamento do territrio integrados entre si, nas escalas nacional, estaduais, regionais, metropolitanas,
municipais e intermunicipais. Especificamente no mbito municipal, detalha que o planejamento
municipal deve envolver o planejamento urbano, ambiental, oramentrio, setorial e o planejamento do
desenvolvimento econmico e social, especificando tambm que a gesto oramentria deve ser feita de
forma participativa, aberta a todos os cidados.
Inclui os instrumentos tributrios, envolvendo impostos, contribuies, incentivos e benefcios fiscais
e financeiros, voltados para viabilizar a induo dos usos e atividades consideradas importantes para a
poltica urbana.
No inciso sobre os institutos jurdicos e polticos, fornece ao Municpio instrumentos que permitem:
variadas formas de interveno social sobre o livre uso da propriedade privada: desapropriao,
servido e limitaes administrativas, tombamento, instituio de unidades de conservao,
parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios e direito de preempo;
a regularizao fundiria das ocupaes de interesse social: concesso de direito real de uso,
concesso de uso especial para fins de moradia, usucapio especial de imvel urbano, direito de
superfcie, demarcao urbanstica para fins de regularizao fundiria e legitimao da posse;
95
Art. 6 A transmisso do imvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior data da
notificao, transfere as obrigaes de parcelamento, edificao ou utilizao previstas
no art. 5 desta Lei, sem interrupo de quaisquer prazos.
97
Para compelir o proprietrio a cumprir a obrigao estabelecida, seja ela parcelamento, edificao
ou utilizao compulsrios, o Estatuto da Cidade fornece ao Municpio o IPTU progressivo.
O IPTU um imposto devido pelos proprietrios ou possuidores de imveis urbanos, sendo
calculado como uma porcentagem do valor de mercado do imvel. O Estatuto da Cidade permite
que o Municpio aumente progressivamente, ao longo dos anos, a alquota do IPTU para aqueles
imveis cujos proprietrios no obedecerem aos prazos fixados para o parcelamento, edificao ou
utilizao compulsrios. uma maneira de penalizar a reteno do imvel para fins de especulao
da valorizao imobiliria, fazendo com que essa espera, sem nenhum benefcio para a cidade, se
torne invivel economicamente. Neste caso, o IPTU progressivo empregado mais pelo carter
de sano do que de arrecadao.
Para garantir a eficcia do instrumento, o Estatuto da Cidade vedou a
98
concesso de isenes ou anistias.
98
A propriedade, como qualquer direito fundamental, pode ser limitada e at mesmo objeto de
uma interveno supressiva. A Constituio Federal, conferindo ao Estado o poder de retirar um
bem de seu proprietrio, possibilita a desapropriao em razo de utilidade e interesse pblico ou
por interesse social, mas exige a justa e prvia indenizao em dinheiro.
Como excees a essa regra geral, a Constituio Federal prev outras duas modalidades
de desapropriao, intrinsecamente relacionadas funo social da propriedade: a
desapropriao para fins de reforma urbana e a desapropriao para fins de reforma agrria,
ambas com carter de sano.
O Estatuto da Cidade regula a desapropriao para fins urbanos. Por meio dessa modalidade,
o Poder Pblico Municipal pune o proprietrio que no deu a seu imvel a funo social
estabelecida no Plano Diretor. Diferentemente das desapropriaes por utilidade e interesse
pblico e interesse social, na desapropriao para fins de reforma urbana o pagamento realizado
por meio de ttulos da dvida pblica, resgatveis num prazo de dez anos.
Outra relevante diferena, ligada tambm ao carter de sano dessa modalidade de
desapropriao, o valor da indenizao. Esse valor, em regra, corresponde ao valor de mercado.
Na desapropriao para fins urbanos, fala-se em valor real, que corresponde base de clculo
para o IPTU, descontado o montante decorrente dos investimentos pblicos na rea do imvel.
Essa forma de clculo concretiza a diretriz sobre a justa distribuio dos benefcios da urbanizao,
expressa no artigo 2 do Estatuto da Cidade. Alm disso, para o clculo do valor real no podem
99
ser computadas as expectativas de ganho, lucros cessantes e juros compensatrios. 99
2 O direito de que trata este artigo no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
3 Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legtimo continua, de pleno direito, a posse de seu
antecessor, desde que j resida no imvel por ocasio da abertura da sucesso.
100
1. A improbidade administrativa tratada pela Constituio Federal, artigo 37, 4 e pela Lei 8.429/92.
1 O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse
de seu antecessor, contanto que ambas sejam contnuas.
2 A usucapio especial coletiva de imvel urbano ser declarada pelo juiz, mediante sentena, a
qual servir de ttulo para registro no cartrio de registro de imveis.
3 Na sentena, o juiz atribuir igual frao ideal de terreno a cada possuidor, independentemente
da dimenso do terreno que cada um ocupe, salvo hiptese de acordo escrito entre os condminos,
estabelecendo fraes ideais diferenciadas.
Art. 11. Na pendncia da ao de usucapio especial urbana, ficaro sobrestadas quaisquer outras
aes, petitrias ou possessrias, que venham a ser propostas relativamente ao imvel usucapiendo.
Art. 13. A usucapio especial de imvel urbano poder ser invocada como matria de defesa,
valendo a sentena que a reconhecer como ttulo para registro no cartrio de registro de imveis.
101
No Brasil, cerca de 40% das famlias urbanas no tm a propriedade ou qualquer documento legal de
reconhecimento da posse dos terrenos onde moram. Esta situao fruto de uma urbanizao acelerada,
desordenada e injusta, onde os pobres no tiveram reconhecido seu direito moradia e ocuparam, na
prtica, seu espao na cidade, construindo suas casas nos terrenos vazios ou edifcios abandonados.
Reconhecendo que esta situao de ilegalidade injusta para os pobres e traz prejuzos para toda a
sociedade, a Constituio Federal, em seu Artigo 183, garante ao possuidor de imvel urbano de at
250 m, que no tem outro imvel e que ainda no foi beneficiado pelo instrumento, a aquisio da
propriedade. Para tanto, o possuidor deve ainda demonstrar que ocupa o imvel h cinco anos, sem
oposio, e que utiliza o imvel para sua moradia2.
Preenchidos os requisitos legais, o possuidor torna-se proprietrio, por meio de um processo judicial
de usucapio ou de um procedimento extrajudicial especfico, institudo pela Lei n 11.977 de 7 de julho
de 2009, que passa pela definio dos limites de toda a gleba, por meio de um instrumento denominado
demarcao urbanstica e pelo reconhecimento da posse do indivduo, aps a individualizao de seu lote
e por meio de outro instrumento, a legitimao dea posse.
Nos artigos 9 a 14, o Estatuto da Cidade regulamenta a usucapio especial urbana, introduzindo vrias
normas que buscam superar entraves burocrticos e econmicos que dificultariam o reconhecimento
efetivo do direito concedido ao possuidor do imvel pela Constituio. Garante, por exemplo, a gratuidade
de todos os atos realizados na justia e no cartrio de registro de imveis, incluindo a assistncia judiciria
aos beneficiados; possibilita que a associao de moradores proponha a ao de usucapio em nome dos
moradores, desde que autorizada por eles; e permite a forma coletiva da usucapio urbana.
De fato, nas favelas, muitas vezes invivel identificar e separar o terreno em lotes, o que impossibilitaria
tecnicamente a propositura de aes individuais. A usucapio coletiva exige apenas que seja demarcado
o permetro externo do conjunto da ocupao, possibilitando o reconhecimento do direito de propriedade
do conjunto de moradores que vivem nesse ncleo urbano.
2. Trata-se de uma modalidade especial de usucapio. O Cdigo Civil (Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002) traz outras modalidades
102
de usucapio, que exigem um lapso maior de tempo (15 ou 10 anos) para aquisio da propriedade.
Art. 24. Extinto o direito de superfcie, o proprietrio recuperar o pleno domnio do terreno, bem
como das acesses e benfeitorias introduzidas no imvel, independentemente de indenizao, se as
partes no houverem estipulado o contrrio no respectivo contrato.
1 Antes do termo final do contrato, extinguir-se- o direito de superfcie se o superficirio
der ao terreno destinao diversa daquela para a qual for concedida.
2 A extino do direito de superfcie ser averbada no cartrio de registro de imveis.
O direito de superfcie foi uma inovao no direito brasileiro trazido pelo Estatuto da Cidade. At a promulgao
desta lei3, no Brasil vigorava a regra segundo a qual tudo que se constri ou planta, ou seja, todas as acesses ao solo,
presumem-se pertencentes ao proprietrio do solo.
Com o direito de superfcie, cria-se uma separao entre a propriedade do terreno e o direito de usar a superfcie
deste terreno. um instrumento interessante para regularizao fundiria de ocupaes de interesse social de imveis
pblicos. Por meio do contrato que institui o direito de superfcie, o Poder Pblico mantm a propriedade do terreno
pblico, mas pode conceder ao morador o direito de construir sua residncia, vend-la sob certas condies ou transmiti-
la por herana, dando toda a garantia para que ele exera seu direito de moradia. Mas como mantm a propriedade
do terreno, pode tambm impedir que este imvel seja adquirido por algum que lhe d uma destinao diferente
daquela para a qual o direito foi institudo (moradia de populao de baixa renda, por exemplo), evitando a expulso dos
moradores por algum segmento social com maior poder econmico.
103
3. Atualmente, o direito de superfcie tratado tambm no Cdigo Civil, Lei 10.406/2002, promulgada aps o Estatuto da Cidade.
1 Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitar as reas em que incidir o direito de
preempo e fixar prazo de vigncia, no superior a cinco anos, renovvel a partir de um ano aps o
decurso do prazo inicial de vigncia.
Art. 26. O direito de preempo ser exercido sempre que o Poder Pblico necessitar de reas para:
I regularizao fundiria;
IX (VETADO)
Pargrafo nico. A lei municipal prevista no 1 do art. 25 desta Lei dever enquadrar cada rea em que
incidir o direito de preempo em uma ou mais das finalidades enumeradas por este artigo.
104
1 notificao mencionada no caput ser anexada proposta de compra assinada por terceiro
interessado na aquisio do imvel, da qual constaro preo, condies de pagamento e prazo de validade.
2 O Municpio far publicar, em rgo oficial e em pelo menos um jornal local ou regional de grande
circulao, edital de aviso da notificao recebida nos termos do caput e da inteno de aquisio do
imvel nas condies da proposta apresentada.
6 Ocorrida a hiptese prevista no 5, o Municpio poder adquirir o imvel pelo valor da base de
clculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se este for inferior quele.
105
4. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia: Cmara
dos Deputados Coordenao de publicaes, 2001, p. 137.
Art. 29. O plano diretor poder fixar reas nas quais poder ser permitida alterao de uso do solo,
mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio.
Art. 30. Lei municipal especfica estabelecer as condies a serem observadas para a outorga
onerosa do direito de construir e de alterao de uso, determinando:
I a frmula de clculo para a cobrana;
II os casos passveis de iseno do pagamento da outorga;
III a contrapartida do beneficirio.
106
107
5. SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 4 edio rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 262.
Art. 33. Da lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada constar o plano de operao
urbana consorciada, contendo, no mnimo:
I definio da rea a ser atingida;
II programa bsico de ocupao da rea;
III programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela
operao;
IV finalidades da operao;
V estudo prvio de impacto de vizinhana;
VI contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores
privados em funo da utilizao dos benefcios previstos nos incisos I e II do 2 do art. 32
desta Lei;
VII forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhado com representao da
sociedade civil.
1 Os recursos obtidos pelo Poder Pblico municipal na forma do inciso VI deste artigo sero
aplicados exclusivamente na prpria operao urbana consorciada.
2 A partir da aprovao da lei especfica de que trata o caput, so nulas as licenas e
autorizaes a cargo do Poder Pblico municipal expedidas em desacordo com o plano de
operao urbana consorciada.
108
As operaes urbanas consorciadas esto relacionadas promoo de projetos urbanos por meio da
parceria entre o Poder Pblico, proprietrios, sociedade civil e o investimento privado, com base nas diretrizes
do planejamento urbano municipal. Tais projetos devem pautar-se nas transformaes urbanas estruturais, na
valorizao ambiental e na promoo de melhorias sociais.
A ideia bsica do instrumento est na transformao de uma determinada rea da cidade, sob o comando do
Poder Pblico municipal, para a concretizao de objetivos e aes estabelecidos no Plano Diretor, por meio da
parceria com o setor privado. Sua utilizao pode se dar para diferentes finalidades: reconverso e requalificao
de reas industriais e porturias desativadas, que tenham reduzido sua operao ou que estejam em processo de
alterao do uso do solo; transformao de conjuntos urbanos dotados de infraestrutura e de terrenos vazios em
que se pretende a renovao de usos e o aumento da densidade; adequao do uso do solo e da infraestrutura no
entorno de grandes equipamentos urbanos, tais como avenidas, estaes de metr, corredores exclusivos de nibus,
parques e estdios; melhor aproveitamento do uso do solo em grandes intervenes urbanas; dentre outras.
O Estatuto da Cidade estabelece diversas exigncias para a instituio de operaes urbanas pelos municpios,
buscando garantir que os benefcios dessas operaes sejam distribudos entre a populao diretamente afetada,
poder pblico e investidores privados.
Para mediar a participao privada, o Poder Pblico municipal pode conceder alguns incentivos, dentre
outros, modificaes dos parmetros e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo. Um desses
incentivos est relacionado concesso de potencial adicional de construo. O poder pblico municipal pode
conceder certificados de potencial adicional de construo como forma de pagamento das contrapartidas, o que
lhe permite antecipar a obteno de recursos para realizao de obras e melhorias urbanas, com base numa
projeo de incremento de densidade e em valores do certificado compatveis com os valores de mercado dos
terrenos envolvidos na operao. Os certificados ainda possibilitam a vinculao dos recursos realizao de
determinada obra prevista no plano e na lei da operao urbana, garantindo que os recursos sejam alocados para
a finalidade qual foram previstos.
Vale um alerta aos municpios na implementao do instrumento: a concentrao de recursos pblicos e privados
numa determinada rea pode acabar expulsando seus moradores, em especial as famlias de baixa renda, em funo
da valorizao imobiliria dos terrenos e imveis. Deste modo, os planos das operaes urbanas devem atentar
para o estabelecimento de programas habitacionais para atendimento dessas famlias, garantindo sua permanncia
dentro da rea da operao urbana, principalmente nos casos de remanejamento decorrente da execuo de obras,
alm de garantir solues habitacionais com ampla participao da populao atingida.
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Qualquer atividade desenvolvida na cidade gera impactos ao seu redor, que podem ser levados em considerao
no planejamento urbano por meio de normas urbansticas diferenciadas para as diferentes zonas da cidade.
No entanto, algumas atividades interferem na dinmica urbana de maneira tal que as normas urbansticas no so
suficientes para orientao do desenvolvimento urbano, causando impactos (por exemplo, sobrecarga na infraestrutura
urbana e nos equipamentos e servios pblicos) que devem ser objeto de uma avaliao especfica. Para possibilitar
que o Poder Pblico avalie as consequncias da instalao de empreendimento de grande impacto ou ampliao de
construes j existentes, foi institudo o Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV).
Esse instrumento d ao Poder Pblico subsdios para decidir sobre a concesso da licena para realizao do
empreendimento. Apresentado o EIV, o municpio pode conceder a licena para o empreendimento, neg-la ou ainda
condicionar a licena implementao de medidas de atenuao ou compensao do impacto 6. Neste processo, a
sociedade deve ser ouvida e participar da deciso, sendo obrigatrio que todos os documentos e estudos estejam
disponveis para consulta de qualquer interessado.
Cabe ao Municpio elaborar lei especfica identificando as atividades e empreendimentos sujeitos apresentao
do EIV para concesso de licenas. Como as realidades dos municpios so muito dspares, somente o poder pblico
local pode identificar o que causa impacto em seu territrio.
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6. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos Municpios e cidados. Braslia: Cmara dos Deputados Coordenao de publicaes, 2001, p. 200.
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7. O Estatuto da Cidade define os municpios que devem elaborar o Plano Diretor, o que no impede que os
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demais faam tambm seu plano diretor, buscando ordenar o desenvolvimento urbano.
Art. 44. No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do
inciso III do art. 4 desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre
as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como
condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal.
Art. 45. Os organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas incluiro
obrigatria e significativa participao da populao e de associaes representativas dos vrios
segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno
exerccio da cidadania.
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possvel que em alguns casos o proprietrio, obrigado pelo Poder Pblico municipal a parcelar, edificar ou utilizar
seu imvel, na forma do artigo 5 do Estatuto da Cidade, no disponha de recursos suficientes. Nessa hiptese, a
aplicao do instrumento poderia ser inviabilizada se demonstrado pelo proprietrio sua impossibilidade de cumprir
a determinao do Municpio. Para dar possibilidade de efetividade aos instrumentos de parcelamento, edificao
ou utilizao compulsria e, consequentemente, dar funo social a um imvel urbano subutilizado, foi institudo o
consrcio imobilirio.
Por meio desse instrumento, o Municpio faculta ao proprietrio transferir seu imvel ao Poder Pblico municipal,
para que este realize a urbanizao ou edificao. Em contrapartida, aps a realizao das obras, o antigo proprietrio
recebe unidades imobilirias com valor correspondente ao valor do imvel quando transferido para o Municpio.
Art. 47. Os tributos sobre imveis urbanos, assim como as tarifas relativas a servios pblicos
urbanos, sero diferenciados em funo do interesse social.
Art. 48. Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por
rgos ou entidades da Administrao Pblica com atuao especfica nessa rea, os contratos de
concesso de direito real de uso de imveis pblicos:
I tero, para todos os fins de direito, carter de escritura pblica, no se aplicando o disposto
no inciso II do art. 134 do Cdigo Civil;
II constituiro ttulo de aceitao obrigatria em garantia de contratos de financiamentos
habitacionais.
Art. 49. Os Estados e Municpios tero o prazo de noventa dias, a partir da entrada em vigor desta
Lei, para fixar prazos, por lei, para a expedio de diretrizes de empreendimentos urbansticos,
aprovao de projetos de parcelamento e de edificao, realizao de vistorias e expedio de termo
de verificao e concluso de obras.
Pargrafo nico. No sendo cumprida a determinao do caput, fica estabelecido o prazo de
sessenta dias para a realizao de cada um dos referidos atos administrativos, que valer at
que os Estados e Municpios disponham em lei de forma diversa.
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Art. 51. Para os efeitos desta Lei, aplicam-se ao Distrito Federal e ao Governador do Distrito Federal
as disposies relativas, respectivamente, a Municpio e a Prefeito.
Art. 52. Sem prejuzo da punio de outros agentes pblicos envolvidos e da aplicao de outras
sanes cabveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei no 8.429, de 2
de junho de 1992, quando:
I (VETADO)
II deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imvel incorporado ao
patrimnio pblico, conforme o disposto no 4 do art. 8 desta Lei;
III utilizar reas obtidas por meio do direito de preempo em desacordo com o disposto no art. 26 desta Lei;
IV aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso em
desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei;
V aplicar os recursos auferidos com operaes consorciadas em desacordo com o previsto no 1 do art.
33 desta Lei;
VI impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do 4 do art. 40 desta Lei;
VII deixar de tomar as providncias necessrias para garantir a observncia do disposto no 3 do art. 40
e no art. 50 desta Lei;
VIII adquirir imvel objeto de direito de preempo, nos termos dos arts. 25 a 27 desta Lei, pelo valor da
proposta apresentada, se este for, comprovadamente, superior ao de mercado.
A improbidade consiste em qualquer conduta atentatria ao dever de agir com honestidade. Para os agentes pblicos,
esse dever decorrente da prpria Constituio Federal, que estabelece como princpio da administrao pblica a
moralidade administrativa. tambm na Constituio que esto previstas as possveis sanes para atos de improbidade:
suspenso dos direitos polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao errio, na forma
e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Regulamentando esse artigo da Constituio Federal, foi editada a Lei n 8.249/1992, que define trs modalidades de
atos de improbidade administrativa atos que importam em enriquecimento ilcito, atos que causam prejuzo ao errio,
atos que atentam contra os princpios da administrao pblica e ainda prev as sanes cabveis para cada caso.
As condutas ou omisses definidas como atos de improbidade administrativa pelo Estatuto da Cidade devem ser
interpretadas, considerando os atos definidos pela Lei de Improbidade Administrativa. Uma vez identificado o tipo de
ato de improbidade, definem-se as sanes cabveis.
Um exemplo pode esclarecer essas explicaes. Um prefeito que aplicar os recursos oriundos da outorga onerosa
do direito de construir para finalidade diversa daquelas previstas no artigo 31 do Estatuto da Cidade pode praticar ato de
improbidade contrrio aos princpios da administrao pblica ou ainda ato lesivo ao errio. No primeiro caso, basta que
a conduta tenha sido praticada com dolo e o agente pblico poder sofrer as sanes referentes ao ato. No segundo
116 caso, necessrio demonstrar que houve prejuzo concreto ao errio.
Art. 54. O art. 4 da Lei no 7.347, de 1985, passa a vigorar com a seguinte redao:
Art. 4 Poder ser ajuizada ao cautelar para os fins desta Lei, objetivando, inclusive, evitar o
dano ao meio ambiente, ao consumidor, ordem urbanstica ou aos bens e direitos de valor artstico,
esttico, histrico, turstico e paisagstico (VETADO). (NR)
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Art. 57. O art. 167, inciso II, da Lei no 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido dos seguintes
itens 18, 19 e 20:
Art. 167. ....................................................
II ..............................................................
18) da notificao para parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios de imvel urbano;
19) da extino da concesso de uso especial para fins de moradia;
20) da extino do direito de superfcie do imvel urbano. (NR)
Art. 58. Esta Lei entra em vigor aps decorridos noventa dias de sua publicao.
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Celso Santos Carvalho engenheiro civil, mestre e doutor em engenharia pela Escola
Politcnica da Universidade de So Paulo. Diretor de Assuntos Fundirios Urbanos da Secretaria
Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades.
Contato: celso.carvalho@cidades.gov.br.
Srgio Alli jornalista e cientista social, presidente do Idem (Instituto Diadema de Estudos
Municipais). Contato: alli@uol.com.br.
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