UNIVERSIDADE FEDERAL DO PAR

NCLEO DE ALTOS ESTUDOS AMAZNICOS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL DO TRPICO MIDO
CURSO DE DOUTORADO EM PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO

CLAY ANDERSON NUNES CHAGAS

REGIO, TERRITRIO E PLANEJAMENTO ESTATAL:

PLANEJAMENTO PLURIANUAL E DESENVOLVIMENTO
REGIONAL

Belm-PA
2011
 ii

CLAY ANDERSON NUNES CHAGAS

REGIO, TERRITRIO E PLANEJAMENTO ESTATAL:

PLANEJAMENTO PLURIANUAL E DESENVOLVIMENTO
REGIONAL

Tese apresentada para a obteno do ttulo

doutor em Desenvolvimento Sustentvel do
Trpico mido, Ncleo de Altos Estudos
Amaznicos, Universidade Federal do Par.

Orientador: Prof. Dr. Maurlio de Abreu

Monteiro

Belm-PA
2011
 iii

Dados Internacionais de Catalogao de Publicao (CIP)

(Biblioteca do NAEA/UFPa)

Chagas, Clay Anderson Nunes

Regio, territrio e planejamento estatal: planejamento plurianual e
desenvolvimento regional / Clay Anderson Nunes Chagas; Orientador,
Maurlio de Abreu Monteiro 2011.

190 f.: il.; 29 cm

Inclui bibliografias

Tese (Doutorado) Universidade Federal do Par, Ncleo de Altos

Estudos Amaznicos, Programa de Ps-Graduao em
Desenvolvimento Sustentvel do Trpico mido, Belm, 2011.

1. Planejamento - questes territoriais. 2. Planejamento Poltica

governamental. 3. Planejamento regional. 4. Estado. 5. Desenvolvimento
econmico. I. Monteiro, Maurlio de Abreu, orientador. II. Ttulo.

CDD 22. ed. 338.981

 iv

CLAY ANDERSON NUNES CHAGAS

REGIO, TERRITRIO E PLANEJAMENTO ESTATAL:

PLANEJAMENTO PLURIANUAL E DESENVOLVIMENTO
REGIONAL

Tese apresentada para a obteno do ttulo

doutor em Desenvolvimento Sustentvel do
Trpico mido, Ncleo de Altos Estudos
Amaznicos, Universidade Federal do Par.

Orientador: Prof. Dr. Maurlio de Abreu

Monteiro

BANCA EXAMINADORA:

______________________________________
Prof. Dr. Maurlio de Abreu Monteiro
(Orientador NAEA-UFPA)

______________________________________
Prof. Dr. Durbens Martins Nascimento
(Examinador Interno - NAEA-UFPA)

______________________________________
Prof. Dra.Edna Castro
(Examinador Interno - NAEA-UFPA)

______________________________________
Prof. Dr. Gilberto de Miranda Rocha
(Examinador Externo NUMA-UFPA)

_____________________________________
Prof. Dr. Joo Santos Nahum
(Examinador Externo FGC-UFPA)
 v

Num sentido mais restrito, o territrio um

nome poltico para o espao de um pas.
Em outras palavras, a existncia de um
pas supe um territrio. Mas a existncia
de uma nao nem sempre
acompanhada da posse de um territrio e
nem sempre supe a existncia de um
Estado. Pode-se falar, portanto, de
territorialidade sem Estado, mas
praticamente impossvel nos remetemos a
um Estado sem territrio.
(MILTON; SILVEIRA, 2001, p. 19)
 vi

minha Filha Maria Luiza,

 vii

AGRADECIMENTOS

Ao professor Maurlio de Abreu Monteiro, que acreditou na proposta de

tese, e ajudou na compreenso da problemtica do desenvolvimento
territorial/regional.
Aos amigos/irmos da Secretaria de Estado de Desenvolvimento,
Cincia e Tecnologia - SEDECT pela ajuda e conversas amigveis, Regiane,
Cleyson, Elton e Estevo.
A minha famlia, especialmente meus irmos e minha me.
A D. Grace Leite por ser uma superav e ter ficando com o amor da
vida (Maria Luiza), enquanto eu precisava trabalhar na elaborao da tese.
Aos amigos do Clube das Quintas, Giovane, Joo Marcio, Bordalo,
Gilberto, Cristian, Lilian, Mauro, Cledson, Benedito Valente, Marcos, Jean,
Otvio do Canto pelas palavras de apoio nos momentos difceis e ajuda nas
discusses conceituais nas noites de quinta-feira.
Aos colegas professores da Faculdade de Geografia: Nahum, Carmena,
Mrcia e Janete pelas palavras de apoio.
Rafaella Fernandez pela contribuio nas correes gramaticais e
pelas palavras de carinho nas horas rduas.
Aos colegas de turma PDTU/2006 por proporcionarem calorosas
discusses sobre as questes do desenvolvimento.
A todos que de uma forma direta ou indireta contriburam para a
realizao desta tese.

Meu muito obrigado a todos.

 viii

RESUMO

O presente trabalho tem a inteno de analisar as discusses em torno da

dimenso territorial no planejamento estatal. Essas discusses no so
recentes, elas emergiram no cenrio nacional em decorrncia tambm das
questes relacionadas a um conjunto de fatores que surgem como imposio
do processo de acumulao flexvel e globalizado, que busca produzir espaos
homogneos. Nesse momento o prprio papel do Estado, enquanto promotor
do desenvolvimento redefinido, alterando assim, sua relao de poder na
produo do espao, estabelecendo com isso, uma correlao de fora com a
sociedade. Todavia as questes que envolvem o planejamento recente no
Brasil passam pela resoluo de pontos cruciais, que esto diretamente ligadas
s estratgias de interveno do Estado a partir de uma lgica territorializada,
que em primeiro lugar tem a regio como ponto de partida. Nessa perspectiva
se faz necessrio pensar conceito de regio e de territrio inseridos na
dinmica de planejamento territorial/regional. A tese apresentada neste
trabalho demonstra que mesmo havendo um intenso esforo na elaborao
dos PPAs e, consequentemente, dos planos e programas a eles ligados, no
que se refere introduo de um moderno planejamento pblico, a partir da
introduo da concepo de territrio e demais instrumentos de execuo e
avaliao, quando se analisa o oramento-programa percebe-se que os
mesmos seguem outra lgica regionalizada de alocao de recursos,
obedecendo a Constituio Federal, tanto no que se refere aos programas
finalsticos, quanto ao de apoio s polticas pblicas e reas especiais. Assim,
o oramento segue uma dinmica regionalizada, enquanto os planos e
programas seguem uma dinmica territorial. Enquanto o oramento-programa
estabelece a alocao de recursos seguindo o critrio de diviso regional do
IBGE que divide o Brasil em cinco regies. Os estudos da Dimenso
Territorial para o Planejamento que orientam os PPAs, destacando,
principalmente o 2008 2011 buscam estabelecer programas de
desenvolvimento a partir da criao de inmeros territrios. Passando assim, a
desenvolver um srio problema na dinmica do planejamento pblico brasileiro,
que o descompasso entre Plano Oramento Programa, negando, com
isso, a concepo de integrao presente nos mesmos.

Palavras-Chave: Territrio. Regio. Regionalizao. PPA e Oramento.

 ix

ABSTRACT

This work analyzes the discussion about the territorial dimension in the state
planning. This discussion is not recent. It emerges in the worldwide scenario
due to issues relating to a set of factors imposed by the flexible and globalizing
process of accumulation, which aims at producing homogeneous spaces. At
that moment, the State role as a promoter of development was redefined,
changing its power relation in the space production, establishing therefore a
power correlation with society. However, the recent plan issued in Brazil
involves the resolution of crucial topics, directly linked to State intervention
strategies, based on a territorial logic that has the region as its starting point.
Within this framework, it is necessary to discuss the concept of region and
territory inside the territorial/regional planning dynamics. The thesis presented
in this work demonstrates that even with the strong efforts for the creation of
PPAs, and the subsequent connecting programs, particularly when a "modern"
public planning method is introduced with the territory concept and other
instruments of execution and evaluation, the analysis of the program-budget
shows that they follow another regional logic of resources allocation, abiding by
the Federal Constitution provisions regarding final programs and the support of
public policies and special areas. Therefore, the budget follows a regional
dynamics while the plans and programs follow a territorial dynamics. The
budget-program establishes resources allocation according to the IBGE
regional division dividing Brazil in five regions. The studies of Territorial
Dimension for Planning, that guide the PPAs, particularly those of 2008 - 2011,
try to establish development programs based on the creation of a number of
territories. This raises a serious issue in the Brazilian public planning dynamics,
which is the disjuncture between Plan Budget Program, denying their
concept of integration.

Key words: Territory. Region. Regionalization. PPA and Budget.

 x

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Setores e previso de investimento do Plano de Matas (1956-1960)

........................................................ 81
Tabela 2 - Os maiores investimentos em projetos no Brasil (valores em milhes
de US$ de 1981) ........................................... 91
Tabela 3 - Programas do Ministrio dos Transportes (Oramento Programa
2008 2011) ............................................. 166
Tabela 4 - Programa Qualidade dos Servios de Transporte - Relatrio de
Avaliao do PPA 2008 2011 (Ano Base 2008) ................... 167
Tabela 5 - Vetor Logstico Amaznia (Projetos da Esfera Fiscal Valores
superiores a R$ 50.000.000) .................................. 168
Tabela 6 - Distribuio estadual da carteira de investimentos .......... 172
 xi

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Conceito de Regio Funcional/Polarizada/Nodal e Regio

Homognea/Formal/Uniforme .................................. 35
Quadro 2 - As abordagens conceituais de territrios em trs vertentes bsicas.
........................................................ 63
Quadro 3: A poltica Regional Europia (1994 2013) ............... 138
 xii

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Diviso do territrio: frao norte e sul........................................... 154

Figura 2 - Divises do territrio: biomas e densidade populacional ............... 155
Figura 3 - Territrios homogneos ................................................................. 156
Figura 4 - Macrorregies e macropolos .......................................................... 160
Figura 5 - Sub-regies .................................................................................... 161
Figura 6 - Territrios homogneos, macrorregies e sub-regies .................. 162
Figura 7 - Macropolos e aglomeraes sub-regionais, locais e geopolticas . 164
 xiii

LISTA DE SIGLAS

ANPES Associao Nacional de Programao Econmica e Social

CEDEPLAR Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional
CEPAL Comisso Econmica para a Amrica Latina
CGEE Centro de Gesto e Estudos Estratgicos
CVSF Comisso do Vale do So Francisco
EU Unio Europia
FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
LDO Lei de Diretrizes Oramentria
LOA Lei Oramentria Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MARE Ministrio de Administrao e Reforma do Estado
MI Ministrio da Integrao
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
ONU Organizao das Naes Unidas
OT Ordenamento Territorial
OTCA Organizao do Tratado de Cooperao Amaznico
PAC Plano de Acelerao do Crescimento
PAEG Plano de Ao Econmica do Governo
PAS Plano Amaznia Sustentvel
PDE Plano de Desenvolvimento da Educao
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PNDR Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
PNOT Poltica Nacional de Ordenamento Territorial
PPA Plano Plurianual
SDR Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional
SPI Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos
SUDAM Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia
SUDENE Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste
 xiv

SUMRIO

1 INTRODUO ...................................................................................... 16
2 A REGIO, REGIONALIZAO E REGIONALISMO .......................... 25
2.1 O CONCEITO REGIO E A PROBLEMTICA ESPACIAL REGIONAL 26
2.2 REGIO, REGIONALIZAO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL ... 31
3 GLOBALIZAO E AS NOVAS PERSPECTIVAS PARA A
GEOGRAFIA REGIONAL ................................................................................ 36
3.1 PENSANDO A REGIO FRENTE AO PROCESSO DE GLOBALIZAO
...........................................................................................................................37
3.2 GLOBALIZAO E GEOGRAFIA REGIONAL: A CIDADE COMO
PONTO DE CONFLUNCIA DA REDE DE LUGARES E DA REGIO ........... 42
3.3 O LUGAR A FORMAO DAS CIDADES EM REDE ........................... 45
3.4 REGIO COMO POSSIBILIDADE DE ENTENDIMENTO DO MUNDO
GLOBALIZADO ................................................................................................ 52
4 TENDNCIAS RECENTES DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL E A
GESTO DO TERRITRIO ............................................................................. 56
4.1 A (RE)PRODUO DO ESPAO NA PERSPECTIVA TERRITORIAL. 56
4.1.1 A re(produo) do espao e a concepo de territrio .................... 57
4.1.2 As diversas abordagens do conceito de territrio ........................... 59
4.2 O TERRITRIO NA CONSTRUO DE DESENVOLVIMENTO
REGIONAL: A IMPORTNCIA DO ORDENAMENTO TERRITORIAL ............ 63
4.2.1 Territrio e globalizao: pensando a problemtica do tema na
atualidade........................................................................................................ 63
4.2.2 O territrio como estratgia do desenvolvimento regional ............. 66
4.2.3 O ordenamento territorial e a dinmica do planejamento regional no
Brasil.................................................................................................................69
5 OS PROCESSOS DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO E A NOVA
CONCEPO DE ESTADO NO BRASIL........................................................ 73
5.1 AS EXPERINCIAS BRASILEIRAS EM PLANEJAMENTO ESTATAL . 74
5.2 AS PRIMEIRAS EXPERINCIAS DE PLANEJAMENTO
GOVERNAMENTAL NO BRASIL ..................................................................... 78
5.2.1 Plano Salte Governo Eurico Gaspar Dutra (1946 1950) .............. 78
5.2.2 O Plano de Metas Juscelino Kubitschek (1956 1960) ................. 80
5.2.3 O plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social Governo
Joo Goulart (1962 1964) ............................................................................ 83
5.2.4 Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) Governo Castelo
Branco (1964 1967) ...................................................................................... 85
5.2.5 O Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social
Governo Castelo Branco ............................................................................... 88
 xv

5.2.6 O I e II Plano Nacional de Desenvolvimento Governo Emlio Mdici

e Geisel ........................................................................................................... 89
5.3 O PLANEJAMENTO ESTATAL E A REFORMA DO ESTADO NA
DCADA DE 1980 ........................................................................................... 94
5.4 O NOVO SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO ................ 97
5.4.1 O ciclo oramentrio ......................................................................... 100
5.4.2 O Plano Plurianual e novo oramento ............................................. 105
5.5 O PLANEJAMENTO PLURIANUAL: AS ESTRATGIAS DE
DESENVOLVIMENTO REGIONAL E A POLTICA NACIONAL DE
ORDENAMENTO TERRITORIAL .................................................................. 109
5.5.1 A Poltica Nacional de Ordenamento Territorial ............................. 111
5.5.2 Os Planos Plurianuais e as estratgias de desenvolvimento
regional. ........................................................................................................ 120
5.5.2.1 I PPA (1992 1995) .................................. 120
5.5.2.2 II PPA Brasil em Ao (1996-1999) ..................... 120
5.5.2.3 III PPA Avana Brasil (2000-2003) ...................... 122
5.5.2.4 IV PPA Brasil para Todos (2004-2007) ................... 125
5.5.2.5 V PPA Desenvolvimento com Incluso Social e Educao de
Qualidade (2008 2011) .................................... 127
6 A DIMENSO TERRITORIAL PARA O PLANEJAMENTO ............... 132
6.1 O PLANEJAMENTO TERRITORIAL EUROPEU COMO MODELO DE
INSPIRAO DO BRASILEIRO .................................................................... 134
6.2 O PLANEJAMENTO TERRITORIAL: A REGIO E O TERRITRIO .. 143
6.2.1 Para uma conceituao de regio na Viso Estratgica Nacional 144
6.2.2 Os territrios homogneos e os vetores estratgicos de
desenvolvimento .......................................................................................... 152
6.2.3 Os plos de desenvolvimento .......................................................... 163
6.3 O PLANEJAMENTO TERRITORIAL E A QUESTO DO ORAMENTO
.........................................................................................................................165
6.3.1 A proposta da carteira de investimentos do Estudo da Dimenso
Territorial para o Planejamento. ................................................................ 170
7 CONSIDERAES FINAIS ................................................................ 174
REFERNCIAS.............................................................................................. 181
 16

1 INTRODUO

As ltimas dcadas da virada do sculo XX so marcadas por profundas

mudanas na estrutura do planejamento pblico no Brasil, fruto das intensas
transformaes pela qual passava a sociedade nesse momento, o que refletiu
diretamente na maneira de pensar a produo do espao.
A Constituio Federal de 1988, principal instrumento institucional desse
perodo, estabeleceu uma nova postura do planejamento do Estado, com a
introduo do planejamento de mdio prazo, a aproximao dos planos e
programas ligados diretamente a estrutura oramentria que determinam que as
diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas
do capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de
durao continuada sejam aplicadas de forma regionalizada. Alm de um
conjunto de leis que passam a vigorar nos anos seguintes, como o caso da Lei
de Responsabilidade Fiscal e a nova Lei Oramentria, entre outras, so marcos
importantes na compreenso dessa nova concepo de pensar o planejamento
no Brasil.

A partir da institucionalizao do Plano Plurianual (PPA) como

instrumento que estrutura o planejamento pblico de mdio prazo,
aps a redemocratizao do pas, marcada pela promulgao da
Constituio Brasileira de 1988, avanou-se em termos
metodolgicos e instrumentais no sentido de consolid-lo como
ferramenta efetiva no processo de planejamento governamental.
Entretanto, o sistema de planejamento ainda apresenta muitas
lacunas, entre as quais merecem destaque as que se referem
integrao das polticas setoriais e a efetiva orientao das
mesmas para o territrio, de forma a traduzir-se em polticas
pblicas que respondam s reais necessidades da sociedade.
(CARGNIN, 2007, p.2).

As discusses em torno da dimenso territorial no planejamento estatal no

so recentes, elas emergiram no cenrio nacional em decorrncia tambm das
questes relacionadas a um conjunto de fatores que surgem como imposio do
processo de acumulao flexvel e globalizado, o que busca produzir espaos
homogneos.

 17

Nesse momento o prprio papel do Estado, enquanto promotor do

desenvolvimento redefinido, alterando assim, sua relao de poder na produo
do Espao, estabelecendo com isso, uma correlao de fora com a sociedade.
Para Foucault (197X) O poder o resultado de uma situao estratgica e
complexa que se manifesta assimetricamente, de forma multidimensional e
onipresente, sendo capaz de se produzir a cada instante em todas as relaes.
Raffestin (1993, p. 53) inspirando no autor supracitado vai alm, ele conclui que:

Toda relao o ponto de surgimento do poder, e isso

fundamenta a sua multidimensionalidade. A intencionalidade
revela a importncia das finalidades, e a resistncia exprime o
carter dissimtrico que quase sempre caracteriza as relaes.

Nesta perspectiva a noo de poder ultrapassa a esfera do prprio Estado,

e est inserido em qualquer relao de forma assimtrica e multidimensional.
Para Cargnin (2007), a perda de espao do Estado-Nao, que
representava a unidimensionalidade do poder para o mercado e a emergncia do
poder multidimensional, necessariamente implicam no reconhecimento dos
diversos agentes sociais com suas estratgias e conflitos presentes em diferentes
escalas parciais, e na necessidade de alterar o conceito do Estado. (BECKER,
1983, p. 2-7). Nessa perspectiva o espao reassume sua fora e recupera-se a
noo de territrio. Assim a (re)produo do espao acontece com uma lgica
multidimensional do poder, o Estado se ver obrigado a dialogar com os mais
variados agentes da sociedade, nos mais diferentes nveis espaciais.
Nesta conjuntura de redemocratizao das relaes de poder onde
no existem verdadeiramente propsitos coletivos, mas sim, interesses
fragmentados (BRANDO, 2007). O autor nos acena com uma possibilidade da
correlao de fora na perspectiva de poder. O territrio, como pensado aqui, vai
ao encontro do pensamento proposto por Santos (1994); Raffestin (1993);
Haesbaert (2004) Moreira (2007); Castro (1992), autores que entendem o
territrio a partir do espao produzido pelas relaes sociais, sendo que ocorrem
sobre uma base territorial, assim o territrio um condicionante inescapvel
dessas relaes e das inovaes, eles propem: a dimenso territorial , ento,
continente do social, uma vez que seus limites so estabelecidos pela sociedade

 18

que o ocupa (CASTRO, 1992, p. 29). Assim, nesta concepo, o territrio no

apenas uma unidade geogrfica, mas tambm uma unidade social e uma unidade
poltica.
Seguindo esta lgica, a dimenso regional e o ordenamento territorial
podem ser vistos [...] como um corte transversal que afeta a todas as atuaes
pblicas com incidncia territorial, dando a elas um tratamento integrado.
(RCKERT, 2005, p. 34)
Apesar da correlao de fora entre Estado e sociedade, a noo de
ordenamento territorial, segundo Moreira (2007, p. 77) tem a finalidade de
controle regulatrio, que contenha os efeitos da contradio da base espacial
sobre os movimentos globais da sociedade, assim mantendo-a funcionando nos
parmetros como foi organizada, segue afirmando o ordenamento no , pois a
estrutura, mas a forma como a estrutura espacial territorialmente se auto-regula
no todo das contradies da sociedade, de modo a manter a sociedade
funcionando segundo sua realidade societria.
Gargnin (2007, p. 5):

Ao mesmo tempo, a incorporao da dimenso territorial por parte

do Estado deve ser observada com alguma cautela. Se por um
lado o Estado tem demonstrado avanos sobre o conhecimento
de seu territrio, por outro, pouco se sabe sobre a verdadeira
repercusso das polticas empreendidas e a real contribuio das
mesmas para a reduo das desigualdades regionais. Alm disso,
os planejadores tm mostrado dificuldades em compreender o
recorte regional. Mesmo que as anlises por vezes considerem
esse recorte, as polticas efetivamente so executadas de forma
setorial, e na maioria dos casos, o corte regional torna-se
meramente analtico.

Nesta perspectiva a dificuldade relativa dimenso regional no nova,

pois se constitui em um tema polmico e seus resultados sempre foram pouco
objetivos. Na verdade, h uma contradio entre a vontade regional e a ao do
Estado, pois enquanto a regio busca a diversidade, o Estado trabalha pela
uniformidade e pela generalidade (GARGNIN, 2007), o que acaba favorecendo o
distanciamento entre a concepo do discurso regional e a prtica efetiva do
planejamento baseado no conceito de territrio, que segundo Raffestin (1993, p.

 19

182), estabelecendo-se em [...] um exemplo de dupla estratgia situado em

planos diferentes: discurso regional e prtica regional.
Gargnin (2007, p. 8) Assim o discurso regional utilizado muitas vezes
para acalmar as reivindicaes regionais tornando seus resultados vazios e a
implementao de polticas desestimulantes. Para Raffestin (1993, p. 182-183):

As aspiraes de inmeros grupos se dirigem para esse plo

regional: uma espcie de terra prometida, mas o Estado no o
quer; ento, ele multiplica os discursos sobre a regio, de modo a
manobrar uma grande quantidade de sentidos. Para o Estado, a
regio uma expresso da qual se conserva sbia e sutilmente a
polissemia. um jogo difcil, mas no qual o Estado se distingue,
tanto mais que o discurso permita agir alternadamente em
diferentes escalas: da pequena grande escala, segundo as
necessidades do momento.

As questes que envolvem o planejamento recente no Brasil passam pela

resoluo de pontos cruciais, que esto diretamente ligadas s estratgias de
interveno do Estado a partir de uma lgica territorializada, que tem em primeiro
lugar a regio como ponto de partida. Assim, para o Estado a questo regional
fonte de discurso poltico, buscando implementar as polticas pblicas com o
intuito de romper com as expectativas dos grupos regionais, que so vistos como
obstculos generalizao.
Com isto, o Estado busca o exerccio de um poder unidimensional e
descendente, enquanto que a regio engendra um sentido de
multidimensionalidade, com uma multiplicidade de atores que representam o
pertencimento a um territrio (GARGNIN, 2007, p. 8). Estes atores buscam
relaes de poder mais simtricas e, por isso, muitas vezes se opem ao discurso
do Estado, o que permite, assim, compreender um dos pontos da limitao dessa
nova concepo de planejamento no Brasil.
Nesta perspectiva faz-se necessrio pensar tambm o prprio conceito de
regio inserida na dinmica de planejamento regional, visto que a ao do Estado
deve acontecer em uma base regionalizada. Todavia, se estabelece como
questo central a dificuldade da definio do conceito em um perodo de
globalizao, onde a ideia de contiguidade, homogeneidade e escala parecem se
dissolver com o tempo. Mas, segundo Santos (1994) no o conceito de regio

 20

que est ultrapassado, mas sim, sua definio pretrita que no d mais conta de
compreender o atual momento, assim, necessrio atualizar o conceito de
regio.
Outro ponto importante nesta nova concepo de planejamento pblico a
relao conjunta e hierrquica entre Plano Oramento Programa, presente na
nova concepo oramentria brasileira.
A atual constituio optou por um modelo fortemente centralizado, a partir
da constatao de que havia uma excessiva fragmentao oramentria, inclusive
com importantes programaes e despesas inteiramente fora da lei dos meios,
sem a observncia, portanto, do princpio da universalidade (CORE, 2006). Com
isto, a Constituio introduziu o que se pode chamar de um processo integrado de
alocao de recursos, compreendendo as atividades de planejamento e
oramento, mediante a definio de trs instrumentos, que so: o Plano
Plurianual, A Lei de Diretrizes Oramentria (LDO) e a Lei Oramentria Anual
(LOA). Esta questo colocava fim em uma prtica muito comum no passado, que
era o planejamento descolado do oramento, o que favorecia o aparecimento do
chamado plano mito.
O plano, neste contexto, emerge como instrumento de duplo propsito. De
um lado, orienta a poltica pblica e as grandes mudanas na sociedade, que
necessitam de aes executadas num horizonte plurianual, aes que, portanto,
devem ir alm da programao prevista no oramento anual. Esta a razo de
ser do planejamento de mdio e longo prazo o que se torna consistente quando
associado ao oramento, figura central do gasto e do planejamento de curto prazo
da ao do governo. De outro, cumpre a finalidade de apoiar a poltica fiscal de
mdio prazo, medida que sua articulao com o oramento permita-lhe
incorporar e aferir os impactos fiscais, no mdio prazo, de decises presentes
(PARES; VALLE, 2006, p. 231).
Uma discusso pertinente diz respeito articulao do planejamento com o
oramento, pois apesar de decorridos vrios anos aps a Promulgao da
Constituio, ainda no foi estabelecida a nova lei complementar de finanas, que
dever substituir a Lei n 4.329/64. Assim, esta questo levanta uma srie de
interpretaes sobre as que prescrevem a Constituio acerca do funcionamento
do sistema de planejamento e oramento. Com isto, a relao que deveria

 21

estabelecer um elo mais forte entre a estrutura de planejamento e o oramento,

fica emperrada, devido necessidade da mudana dos instrumentos jurdicos que
regulam a lei oramentria no pas.
Contudo, a tese tem os seguintes objetivos que ajudaram a orientar o
trabalho ao longo da sua concepo, so eles: a) Analisar porque a concepo de
territrio presente no planejamento pblico brasileiro no consegue se
materializar efetivamente em estratgias que possam possibilitar o
desenvolvimento regional; b) Entender como os conceitos de territrio e regio se
fazem presente na concepo de planejamento pblico no Brasil; c) Compreender
a nova estrutura do planejamento pblico no Brasil a partir das ltimas dcadas
do sculo XX, entendendo assim, a introduo de novos-velhos conceitos e as
mudanas na estrutura oramentria brasileira.
Com base nestas discusses introdutrias, o trabalho tem como problema
de tese a seguinte questo: por que as concepes de territrio presente nos
planos e programas do planejamento pblico brasileiro no conseguem se
transformar em polticas concretas, que alcancem um esperado desenvolvimento
regional?
A tese apresentada neste trabalho que, mesmo havendo um intenso
esforo na elaborao dos PPAs e, consequentemente, dos planos e programas a
eles ligados, no que se refere introduo de um moderno planejamento
pblico, a partir da introduo da concepo de territrio e demais instrumentos
de execuo e avaliao, quando se analisa o oramento-programa percebe-se
que os mesmos seguem outra lgica regionalizada de alocao de recursos,
obedecendo prpria Constituio Federal, tanto ao que se refere aos programas
finalsticos, quanto ao de apoio s polticas pblicas e reas especiais, assim, o
oramento segue uma dinmica regionalizada, enquanto os planos e programas
seguem uma dinmica territorial. Enquanto o oramento-programa estabelece a
alocao de recursos seguindo o critrio de diviso regional do IBGE que divide
o Brasil em cinco regies. Os estudos que orientam os PPAs, destacando,
principalmente o 2008 2011 buscam estabelecer programas de
desenvolvimento a partir da criao de inmeros territrios. Passando assim, a
existir um srio problema na dinmica do planejamento pblico brasileiro, que o

 22

descompasso entre Plano Oramento Programa, negando, com isto, a

concepo de integrao presente nos mesmos.
Uma tese complementar conforme lembrado por Brando (2007) nesse
perodo de redemocratizao onde os propsitos coletivos so suplantados por
interesses fragmentados, o Estado acaba exercendo um poder unidimensional e
descendente, mesmo parecendo que as relaes sejam multidimensionais,
quando possibilita a maior participao da sociedade, atravs de consultas
populares, audincias pblicas, entre outras, pois, a possibilidade de criao de
territrios, como o que acontece no Estudo da dimenso territorial para o
planejamento, que serviu de base para o PPA 2008 2011, que criou 11
macrorregies; 118 regies de influncias das grandes cidades brasileiras, alm
de uma infinidade de territrios, no necessariamente determinam a realizao
dos programas. A pea oramentria faz somente referncia s cinco
macrorregies do IBGE, o que significa dizer que o Estado pode cumprir as
metas oramentrias regionais, sem necessariamente cumprir as metas
territoriais. Nada impede que o Estado, a partir de um jogo de interesses entre os
mais variados agentes da sociedade mantenha o valor oramentrio para uma
regio do Brasil, conforme o estabelecido pelo oramento, podendo priorizar um
estado ou mesmo um municpio, cumprindo assim, o que determina Constituio
Federal planos regionalizados , sem que necessariamente venha investir nos
territrios como determina os planos e programas de desenvolvimento. Assim, o
Estado continua exercendo uma relao unidimensional de poder, por mais que
isto parea uma realidade equivocada. Ento, no oramento o que conta so as
metas e objetivos regionais, e no o territrio.
Outro ponto diz respeito distribuio dos recursos do oramento-
programa. A alocao de recursos acontece a partir de ministrios e secretrias
especiais, no ficando clara a articulao entre estas esferas do poder executivo,
conforme anunciado na Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional e Plano
Nacional de Ordenamento Territorial, assim, nos documentos oramentrios, no
conseguimos visualizar essa integrao do poder executivo. O que na prtica
acaba proporcionando aes fragmentadas do Governo.
A metodologia que orientou o trabalho contou com a anlise de um
instrumento de planejamento pblico no Brasil, que o Estudo da Dimenso

 23

Territorial para o Planejamento, elaborado pelo Centro de Gesto e Estudos

Estratgicos (CGEE), com a Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos (MPOG), que serviu de base para a elaborao do PPA 2008
2011. A questo central em nosso estudo consistiu em analisar os seguintes
pontos: a) as discusses em torno do conceito de territrio, buscando assim,
compreender como o planejamento pblico passou a incorporar esse conceito a
partir dos anos 1990. Os principais autores que serviram de suporte para a
anlise foram os seguintes: Castro (1992); Raffestin (1993); Santos (1994);
Haesbaert (2004); Moraes (2004); Haesbaert; Limonad (2007); Moreira (2007);
Brando (2007); Gargnin (2007).
O segundo ponto foi a anlise da estrutura oramentria que orienta o
planejamento pblico no Brasil, buscando compreender as lacunas que
poderiam emperrar a efetivao das propostas territorializadas nos documentos
supracitados, para, assim, buscar descobrir os possveis problemas nesta
concepo denominada de moderno planejamento estatal brasileiro. Outro ponto
destacado diz respeito distribuio dos recursos do oramento-programa por
Ministrios e Secretarias Especiais, assim, tnhamos o objetivo de analisar como
o oramento trabalhou com a articulao das polticas territoriais de
desenvolvimento regional. Os principais autores que contriburam para a anlise
foram os seguintes: Moraes (2000; 2004); Almeida (2006); Core (2006); Pares;
Valle (2006); Diamond (2006); Sanches (2006); Cargnin (2007) e Brando (2007).
A estrutura da tese foi dividida da seguinte forma. O primeiro captulo,
intitulado de Discusso sobre a regio, regionalizao e regionalismo,
uma discusso desenvolvida a partir das diversas concepes do conceito de
regio e de regionalizao, buscando compreender de que forma o conceito e as
formas de diviso regional sofreram alteraes ao longo do tempo conforme a
escola do pensamento que orientava os mesmos.
O segundo captulo intitulado Globalizao e as novas perspectivas
para a geografia regional, tem o objetivo principal pautado no entendimento de
como o conceito de regio e regionalizao so pensados no atual perodo de
acumulao flexvel e da globalizao.
O terceiro captulo Tendncias recentes de desenvolvimento regional e
a gesto do territrio, uma anlise das recentes tendncias acerca do

 24

desenvolvimento regional, destacando, principalmente o fortalecimento do

conceito de territrio presente no novo modelo de planejamento pblico
brasileiro.
O quarto captulo Os processos de planejamento e oramento e a nova
concepo de estado no Brasil, possui dois objetivos bsicos, o primeiro diz
respeito compreenso das mudanas na estrutura do planejamento pblico no
Brasil ao longo do sculo XX e o segundo foi o entendimento das mudanas na
estrutura oramentria brasileira nas ltimas dcadas do sculo XX,
demonstrando como ela afetou o planejamento pblico no pas.
Finalmente o quinto e ltimo captulo, cujo ttulo A dimenso territorial
para planejamento, parte da anlise do Estudo da dimenso territorial para o
planejamento elaborado pelo CGEE, em parceria com o Mistrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, que serviu de base para a elaborao do
PPA 2008 2011 a fim de compreender a relao existente entre o planejamento
pblico no Brasil e a questo oramentria.

 25

2 A REGIO, REGIONALIZAO E REGIONALISMO

As ltimas dcadas do sculo XX determinaram mudanas significativas

nos padres de desenvolvimento regional desiguais nos mais diversos pases do
mundo, tanto nos pases desenvolvidos, quanto nos pases em desenvolvimento e
subdesenvolvidos (SOJA, 1993). A mudana na Diviso Internacional do
Trabalho, motivada principalmente por uma nova geografia da indstria, apoiada
na diversificao e na descentralizao da produo, no avano do meio tcnico-
cientfico e informacional, criaram um mosaico padronizado de diferenciaes
regionais subnacionais que se tornam cada vez mais um caleidoscpico, liberto
da rigidez anterior, possibilitando, assim, um encerramento e uma nova estrutura
do debate poltico e cientfico acerca da questo regional.
Agnew (2000) vai alm, o autor estabelece que os anos de 1980 foram
responsveis pelo esvaziamento das discusses em torno da regio. Este
esvaziamento esteve ligado principalmente devido ampliao das discusses
em torno de duas vertentes tericas. A primeira seria o neoliberalismo, que
estabelece que as diferenciaes regionais estariam apoiadas em desequilbrios
regionais naturais, para tanto, desviaria a ateno do Estado do planejamento
regional. A segunda seria a dimenso da globalizao como processo
homogenizante, tanto na dimenso econmica, quanto na dimenso cultural, com
isto, no haveria espao para as diferenciaes.
No entanto, a questo da regio e a anlise da reestruturao regional
foram novamente incorporadas na agenda poltica, retornaram as discusses
tericas contemporneas, principalmente na ltima dcada do sculo XX. Para
Soja (1993), seria possvel identificar pelo menos quatro vertentes responsveis
pelas retomadas dos debates contemporneos.
A primeira e mais abrangente a reteorizao transformada do espao, do
tempo e do ser social, que vem ganhando fora na teoria social e na filosofia
contempornea. A segunda estaria ligada as causas e consequncias especficas
da natureza e da necessidade do desenvolvimento geograficamente desigual. A
terceira vertente teria ligao direta com o desenvolvimento geogrfico desigual
que estaria ligado a dinmica das mutveis divises espaciais do trabalho e
interao entre a regionalizao e o regionalismo. Por ltimo, a prpria sequncia

 26

de espacializaes que marcaram a geografia histrica do capitalismo, que

freqentemente passa por um processo de crise e reestruturao, o que permite
um novo debate a respeito da problemtica espacial.

2.1 O CONCEITO REGIO E A PROBLEMTICA ESPACIAL REGIONAL

Para o entendimento da complexidade da problemtica espacial regional

presente na atualidade faz-se necessrio compreender a definio e a construo
histrica do conceito de regio e regionalizao, pois entendemos que este
conceito e a metodologia, so dinmicos e esto diretamente ligados aos
aspectos sociais, culturais e econmicos de cada momento histrico, o que
permite entender uma diversidade de formas de apropriao e de reestruturao
do espao pelos diversos agentes sociais e econmicos dos quais compem o
cenrio das transformaes regionais.
Para Bezzi (2004), abordar o termo regio em geografia tocar em ponto
muito delicado. Desde muito tempo, o conceito tem sido considerado por alguns
autores como um conceito central do trabalho geogrfico. Um segundo grupo
argumenta que falar de regio trazer tona um dos problemas epistemolgicos
da cincia geogrfica. Um terceiro grupo acredita que um discurso evasivo, pois
cada qual defende seu ponto de vista com base na corrente geogrfica que
fundamenta seu discurso terico. Um quarto grupo afirma que a questo regional
uma histria sem fim. Finalmente um ltimo grupo decretou a falncia do
conceito de regio.
Sendo assim, trilhar os caminhos do conceito de regio e mesmo de
regionalizao uma tarefa rdua, porm, necessria, j que as discusses na
atualidade trazem tona a problemtica da regio e da regionalizao, voltadas
principalmente para a compreenso das heterogeneidades sociais, econmicas e
culturais promovendo, assim, novas espacialidades contemporneas.
importante destacar logo de incio que o conceito de regio e
regionalizao so usualmente utilizados nas mais variadas reas do saber
cientfico das cincias sociais e econmica, para tanto, destacando-se
principalmente a importncia que o conceito desperta na cincia geogrfica.

 27

Segundo Bezzi (2004, p. 19):

A complexidade terico-conceitual da regio fica maior porque a

preocupao com esse conceito e seus diferentes mtodos de
investigao no ficam restrito pesquisa geogrfica. O tema
instrumento de anlise e operacionalizao tambm de tcnicos e
cientistas no gegrafos, o que acentua seu carter
multidisciplinar [...]. Outra questo a ser considerada, uma vez que
justifica o estudo do conceito de regio, que, embora os
gegrafos tenham feito muito para desenvolver idias e mtodos
regionais, o conceito nunca ficou confinado Geografia.
Ultimamente foi adotado e aperfeioado por um grande nmero de
cincias afins, como a Economia, a Sociologia, a Arquitetura, O
urbanismo, a Histria, a Demografia, entre outras, nas quais a
distribuio espacial dos fenmenos importante. Entretanto, na
Geografia, cincia que, especificamente, estuda o espao e que
teve, na regio, o centro de seus estudos durante muito tempo, a
preocupao com essa temtica passou por fases de interesses e
desinteresse, o que abriu espao para que fosse tratada por
especialistas diversos [...].

Para Corra (1996, p. 183):

O termo regio faz parte da linguagem do homem comum. No

entanto, um conceito-chave para os gegrafos e tem sido
empregado tambm por todos os cientistas sociais quando
incorporam em suas pesquisas a dimenso espacial.

Becker; Egler (1994, p. 14) ressaltam ainda mais:

O conceito de regio esta associado ao trabalho do gegrafo.

Deix-lo de lado abandonar um signo que identifica a Geografia
perante as demais cincias. Repensar a regio hoje significa uma
maneira de contribuir para a superao da crise das cincias
sociais e colaborar, enquanto gegrafo, na compreenso das
contradies e impasses do mundo contemporneo [...].

a partir, principalmente, da concepo de regio presente na Geografia

que estaremos norteando nossa anlise de regionalizao, no entanto,
entendemos a complexidade de tal conceito, sendo necessrio se fazer presente
um processo de multidisciplinaridade, pois, isso promoveria um caminho essencial
para apreenso da realidade, visto que o espao apresenta particularidades que
podem ser explicadas pela interseo dos diversos campos cientficos que
permeiam o conceito de regio.

 28

Para Corra (1996), a partir dos anos de 1970, o conceito de regio

poderia ser interpretado por trs grandes definies:
A primeira refere-se regio como uma resposta aos processos
capitalistas, sendo a regio entendida como a organizao espacial dos
processos sociais associados ao modo de produo. Tratando-se da
regionalizao a partir da Diviso Social do Trabalho, do processo de acumulao
capitalista, da reproduo da fora de trabalho e dos processos polticos
ideolgicos.
a partir desta primeira perspectiva que Corragio exprime sua teoria
regional, para poder estabelece uma relao entre territrio, sociedade e
economia. O autor demonstra que no mbito do territrio que se estabelece
uma relao social, sendo que o segmento do territrio inclui a localizao dos
agentes e meios diretamente acoplados por uma relao, materializados por
fluxos materiais. justamente a partir das relaes entre os diversos agentes e os
meios que proporcionam os fluxos materiais, que se pode identificar reas de
homogeneidade relativa, o que permite definir a regio como um mbito ou rea
de homogeneidade territorial, delimitada a partir do domnio de uma singularidade
ou de uma semelhana.
Ento, podemos afirmar que a maneira que as foras produtivas
organizam o territrio para proporcionar uma nova Diviso Territorial do Trabalho,
a partir de estratgias comuns nos diversos pontos do espao, que
eminentemente ir provocar certas semelhanas entre os lugares, provocando,
assim, reas de homogeneidade relativas, o que possibilitaria a formao de
regies a partir da atuao das foras reprodutivas do capital.
A segunda acepo de regio definida como um conjunto especfico de
relaes culturais entre um grupo e lugares particulares, uma apropriao
simblica de uma poro do espao por um determinado grupo e, assim um
elemento constituinte de uma identidade (CORREA, 1996).
Para Frmont (1980) a regio seria um espao vivido de reconhecimento
coletivo, marcado pelas relaes dos homens com o seu ambiente, por intermdio
dos laos culturais, o que promoveria uma espcie de coeso simblica.
A terceira acepo estaria vinculada regio como meio para as
interaes sociais, tratando-se da ideia poltica da regio com base na ideia de

 29

dominao e poder constituindo fatores fundamentais na diferenciao de reas

(CORREA, 1996).
Neste contexto a regio entendida no seu contedo poltico, ou seja, o
papel da dominao e do poder, dentro da sociedade, o fator primordial para a
existncia da diferenciao regional. Sendo assim, a regio desempenha um
papel importante na produo e reproduo das relaes sociais.
Para compreender o conceito de regio, faz-se necessrio entender
primeiramente o territrio, sendo assim, Raffestin (1993, p. 23):

essencial compreender bem que o espao anterior ao

territrio. O territrio se forma a partir do espao, o resultado de
uma ao conduzida por um ator sintagmtico (ator que realiza
um programa) e, qualquer nvel. Ao se apropriar de um espao,
concreta ou abstratamente... O ator territorializa o espao.
Lefevbre mostra muito bem como o mecanismo para passa do
espao ao territrio: A produo de um espao, o territrio
nacional, espao fsico, balizado, modificado, transformado pelas
redes, circuitos e fluxos que a se instalam: rodovias, canais,
estadas de ferro, circuitos comerciais e bancrios, auto-estradas e
rotas areas, etc. O territrio, nessa perspectiva, um espao
onde se projetou um trabalho, seja energia e informao, e que,
por conseqncia, releva relaes marcadas pelo poder. O
espao a priso original, o territrio e a priso que os homens
constroem para si.

Esta perspectiva apontada por Raffestin (1993) torna-se essencial para a

compreenso das discusses contemporneas acerca da problemtica da
regionalizao, para tanto, faz-se necessrio abordar a questo com mais
detalhe, o que faremos mais adiante.
importante destacar que as trs definies de regio que emergem a
partir dos anos de 1970 tm em comum o fato de estarem apoiadas na ideia da
persistncia da diferenciao de reas, no compartilhando a tese de que o
mundo esteja se tornando homogneo, indiferenciado e, consequentemente, as
regies estejam desaparecendo (CORREA, 1996), o que vem demonstrar que
mesmo com o avano do processo de globalizao, impulsionado pela
disseminao do modo capitalista pelos mais diversos pontos do planeta, no se
implementaram como movimento homogeneizador, conforme ressaltar Haesbaert
(1999, p. 15-6):

 30

Apesar da propalada globalizao homogeneizadora, o que

vemos, concomitantemente, uma permanente reconstruo da
heterogeneidade e da fragmentao via novas desigualdades e
recriao da diferena em todos os cantos do planeta. Um certo
retorno s singularidades e ao especifico ficam evidentes em
correntes como o ps-modernismo e o ps-estruturalismo,
denominaes que evocam a crise social e de paradigmas em que
estamos mergulhados, o que exige um constante questionamento
de nossas preposies conceituais.

Sendo assim, este novo perodo provocou a intensificao do processo de

fragmentao que se exprime pela Diviso Territorial do Trabalho, a partir das
especializaes produtivas e por outras caractersticas sociais, culturais e
polticas espacialmente variveis. Trazendo tona a importncia dos estudos
voltados para a anlise regional.
Para Corra (1996, p. 191):

A diferenciao de reas, resultante tanto de processos da

natureza como sociais e razo de ser da prpria geografia como
um saber dotado de uma relativa autonomia, constitui-se na base
da possibilidade de se poder falar em regio.

Uma questo importante neste momento a de identificar a necessidade

de retomar a discusso em torno da questo da diferenciao entre o conceito de
regio e regionalizao. Para Haesbaert (1999, p. 17):

[...] Em primeiro lugar, admitimos que regionalizao um processo

amplo, instrumento de anlise para o gegrafo em sua busca dos
recortes mais coerentes que dem conta das diferenciaes no
espao. Por outro lado, regio, como conceito, envolve um rigor
terico que restringe seu significado, mas aprofunda seu poder
explicativo; para defini-la devemos considerar problemtica como a
das escalas e fenmenos sociais mais especficos (como os
regionalismos polticos e as identidades regionais) entre aqueles
que produzem a diversidade geogrfica do mundo.

A regio e regionalizao na geografia esto diretamente relacionadas aos

interesses dos agentes envolvidos nos estudos regionais. Sendo esses interesses
difuses em decorrncia da concepo terica que orienta o trabalho. Podendo,
assim, assumir uma gama distinta de concepes conforme as escolas do
pensamento geogrfico.

 31

O conceito de regio assumiu uma diversidade de definio e objetivos,

conforme a escola de pensamento geogrfico que trabalhou com o conceito. Esta
diferenciao se torna presente ao longo da construo conceitual da regio.

2.2 REGIO, REGIONALIZAO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

A origem das teorias de desenvolvimento local-regional como quadro de

anlise e como estratgia de interveno de modo geral, recente. Durante a
dcada de 1970, com as mudanas observadas na economia mundial, houve uma
estimulao do debate acerca dos modelos tradicionais de anlise, a exemplos da
teoria dos plos de desenvolvimento, pensada por Perroux (1960) e aprofunda
por Boudiville (1973), bem como das polticas regionais baseadas nos incentivos
implantao de empresas.
Os estudos de Arrais (2007, p. 18), nos apontam uma preocupao quanto
s metodologias utilizadas para regionalizar determinado espao, segundo o autor
existe:

[...] Um dos equvocos da geografia regional, tanto aquela ligada

ao empirismo descritivo quanto aquela voltada para a construo
de modelos, foi subestimar o campo da interrogao. Ou a regio
era auto-evidente, esperando por ser descrita, ou estava
circunscrita aos modelos criados em laboratrios, amparados por
anlises computacionais [...].

A necessidade de conceituar uma determinada rea em regio movida

pela necessidade de uma delimitao fsica, o que tende a levar a um
reducionista do fenmeno regional. Breitbach (1987, p. 22) ao analisar o conceito
de regio e de regionalizao, predominante at o incio da dcada de 1980,
estabelece uma severa crtica:

[...] tal procedimento se torna presa fcil de mtodos meramente

descritivos e quantitativos de abordagem da questo regional,
pretendendo-se a especificidade que, embora pertencentes
realidade, no se constituem elementos propriamente explicativos
dos fenmenos estudados, no sentido da busca da essncia, mas
so especificamente que apenas constatam a existncia desses

 32

fenmenos. Nessas condies, os elementos empricos assim

funcionam como uma espcie de entrave elaborao terica.

Estes critrios de regionalizao acabam por criar regies eminentemente

artificiais, baseadas em modelos estatsticos e matemticos, utilizados em larga
escala pela Economia Regional ou mesmo pela Geografia Teretica-Quantitativa,
delimitam regies, sem, no entanto, estabelecer laos com os processos polticos
ou econmicos.
Para Rochefort (1998, p. 62-63):

Tentar definir regies pelo seu contedo , em ltima anlise,

tentar encontrar a unidade de base onde existe uma s e mesma
combinao entre o homem e o meio fsico. Isso resulta quase
sempre em superfcies muito reduzida quando h uma forte influo
espao e quando esse grupo humano faz parte de uma sociedade
desenvolvida em atividades econmicas muito diversificadas. S
aqum de um certo nvel de desenvolvimento econmico e social
das sociedades, aqum de um certo valor da densidade
populacional que pode haver espaos relativamente vastos,
caracterizados por uma mesma forma de relao entre o homem e
o meio; quase sempre, a influncia sobre o meio fraca e se
funda nos recursos diretamente oferecidos pelas condies uma
das quais se acompanha de formas especficas da utilizao
desse espao humano.
Em outros casos, j no h possibilidades de encontrar, na
organizao da paisagem, uma unidade geral que se estenda
sobre um espao bastante vasto para ser definido como uma
regio, to numerosa e diversificada justapostas so as
combinaes entre o homem e o meio. O esforo de recorte do
espao em funo de seu contedo repousa ento num critrio
deliberadamente escolhido: assim, para a Frana, o espao
nacional pode ser recortado em regies naturais tendo-se em
conta apenas aspectos do meio fsico, ou em regies agrcolas
segundo as formas da atividade agropastoril etc., mas esses
diferentes critrios nunca resultam num corte idntico.

A definio do conceito de regio representa um arranjo terico flexvel,

malevel e formatado de acordo com os desdobramentos de novas categorias no
processo de progresso do abstrato para o concreto (LEMOS, 1993), havendo,
inclusive, a possibilidade de sistematizar os conceitos de regio em dois grandes
campos de interpretao: a) as concepes convencionais e; b) as concepes
avanadas. (BREITBACH, 1987).

 33

As concepes convencionais caracterizam-se por trabalhar com base na

abstrao do sistema social que est na origem da formao regional e, com isso,
formula leis de carter universal, sem levar em conta os condicionamentos
histricos.
Os principais expoentes dessa concepo seriam a Escola Alem (Von
Thunen, Lsch e Christaller), a Escola Francesa (Perroux e Boudeville) e a Teoria
da Base Econmica de Exportao (Isard) (BREITBACH, 1987).
O quadro abaixo faz referncia s principais caractersticas das regies
funcionais, polarizada e homognea, pensada no bojo das concepes
convencionais.
A crtica as teorias de desenvolvimento que emergiram na dcada de 1960-
1970, estimulam a sua substituio por outras tendncias tericas, como por
exemplo, o desenvolvimento endgeno. Segundo Amorim; Souza (2004, p. 17):

[...] Essa nova concepo de desenvolvimento regional tende que

as regies devem buscar potencializar o uso dos recursos locais a
fim de desenvolver sua prpria capacidade de desenvolvimento.
Nessa perspectiva, o desenvolvimento regional entendido como
um processo de transformaes econmicas, polticas e sociais,
considerando-se os desafios scio-ambientais e a questo da
sustentabilidade do desenvolvimento contemporneo.

O desenvolvimento regional se apresenta como um processo em curso e

de recente configurao, o que para Boiseir (1996), pode ser descrito a partir de
trs cenrios: contextual, estratgico e poltico.
importante entender que os territrios organizados exercem um papel
completamente novo na atualidade, principalmente ao entrarem definitivamente
na busca de competncia e competitividade (AMORIM; SOUZA, 2004). Assim,
podemos pensar na formao das chamadas regies pivotais, associativas e
mesmo virtuais (BOISIER, 1996), onde as cidades ou mesmo regies se
articulariam buscando aumentar a sua capacidade de atrao de capitais para os
seus espaos, para isso, o Estado deve articular uma poltica de descentralizao
das suas aes e recursos.
Esta nova estrutura de articulao entre diferentes regies ou mesmo
cidades demonstra na prtica o paradigma de organizao espacial de baixo

 34

para cima, que contrasta com o paradigma do centro para a periferia.

(AMORIM; SOUZA, 2004, p. 20). Essa forma de permitir o surgimento de regies
essencialmente democrtica, pois entrega a iniciativa e a sano para as para
as prprias comunidades locais.
Nesta perspectiva a regio o produto de um processo social em que as
condies atuais fazem com que se transformem continuamente, pois ela no
desaparece, ela muda de contedo e torna-se cada vez mais complexa. Assim, a
regio um espao articulado em funo do interesses especficos,
principalmente econmicos, com base nas atividades produtivas voltadas para o
mercado externo (SANTOS, 2004a, p. 126).


Quadro 1 - Conceito de Regio Funcional/Polarizada/Nodal
Homognea/Formal/Uniforme
Autores Regio
Funcional/Polarizada/Nodal
Pedro Geiger Regies Polarizadas seriam reas
(1965) dependentes de um mesmo centro de
atividades Tercirias.
Espao homogneo cujas diversas partes
so complementares e mantm entre si,
J. R. especialmente com os plos dominantes,
Boudeville mais intercmbio do que com regies
(1973) vizinhas.
Regies funcionais constitudas de
agregados de unidades espaciais
(municpio), formando unidades maiores por
S. Faissol via de associao funcional. Relaes entre
(1973) os lugares e complementaridade estrutural
seriam conceitos essenciais, geradores
destas relaes e acessibilidade seria
ingrediente bsico desta forma de
organizao.
Regio Funcional ou nodal, na qual a
R. Hartshorne unidade conferida pela organizao em
(1978) torno de um n comum, que pode ser rea
ncleo de um estado, ou uma cidade no de
uma rea de relaes comerciais.
La regiones polarizadas, organizadas por
H. Capel uma red urbana, pasar a ser considerada
(1981) ejemplos de sistemas abiertos y estudiadas
apartir de la teoria general de los sistemas.
As Regies funcionais so definidas de
acordo com o movimento de pessoas,
mercadorias, informaes, decises e idias
R.L. Corra sobre a superfcie da Terra. Identificaram-
(1986) se, assim, regio de trfico rodovirio,
fluxos telefnicos ou matrias-primas
industriais, migraes dirias para o
trabalho, influncia comercial das cidades,
etc..
Fonte: Adaptado de Bezzi (2004, p. 285-287).
35
e Regio
Regio
Homognea/Formal/Uniforme
[...] o espao uniforme segundo
determinados elementos e fatores de
sua convergncia.
corresponde a um espao contnuo
ou zonas com caractersticas muito
semelhantes de densidade e estrutura
da populao, nvel de renda,
atividades industriais e agrcolas. De
modo geral, a estrutura econmica
desses espaos homogneos se
identifica como regies monocultoras
agrcolas ou regies industriais
monolticas.
Regies Homogneas constitudas de
agregados e unidades espaciais
(municpio) formando unidades
maiores (microrregies) base de
critrios que definem atributos dos
lugares considerados.
A Regio Formal (ou regio uniforme)
na qual toda a rea homognea
quanto ao fenmeno ou fenmenos
considerados.
Por regio homognea estamos nos
referindo unidade agregada de
reas, descrita pela invariabilidade
(estatisticamente considerada) de
caractersticas analisadas, esttica,
sem movimento no tempo e no espao:
a densidade de populao, a produo
agropecuria, os nveis de renda da
populao, os tipos de clima e as j
mencionadas regies naturais.

 36

3 GLOBALIZAO E AS NOVAS PERSPECTIVAS PARA A GEOGRAFIA

REGIONAL

Pensar a regio em perodo de globalizao nos remete a uma questo

importante: possvel entender ainda a complexidade dos novos arranjos
espaciais a partir do conceito de regio? No seria a regio um conceito em
desuso nesse novo momento histrico pelo qual passa a sociedade
contempornea?
Estas indagaes so fruto de um amplo debate travado a partir de
meados da dcada de 1980 sobre a viabilidade da utilizao do conceito de
regio, tanto em nvel mundial como nacional. Os trabalhos de Harvey (1992),
Castell (1999), Soja (2002), Santos (2000), Lencione (2003), Haesbaert (2004),
Moreira (2007) entre outros, trazem a torna a discusso sobre a necessidade de
entender a emergncia do processo de reestruturao econmica, poltica e
cultural. nesta conjuntura que o conceito de regio perde prestgio para a
cincia geogrfica, indo na contramo acadmica, enquanto abre diversas
discusses na Economia, na Sociologia, Histria, entre outras.
necessrio refletir sobre a importncia de uma (re)valorizao da
Geografia Regional, levando em considerao a necessidade de reformulao
das antigas concepes de regio frente ao processo de intensas mudanas pela
qual passa a sociedade contempornea. Para Maria Clia Nunes Coelho (2007,
p. 4) preciso:

[...] refletir sobre a importncia de uma (re) valorizao e sobre a

necessidade de maiores cuidados tericos e empricos na
produo de uma geografia regional, de modo a eliminar de vez o
sentido pejorativo, ou a marginalidade desta produo.
Precisamos indagar e refletir sobre o que acontece com a
Geografia Regional no Brasil?

Esta provocao levantada acima nos faz refletir sobre a necessidade de

repensar o conceito de regio e da prpria Geografia Regional frente s intensas
mudanas ocorridas nas ltimas dcadas do sculo XX.

 37

3.1 PENSANDO A REGIO FRENTE AO PROCESSO DE GLOBALIZAO

Para Arrais (2007), o esvaziamento do conceito de regio em Geografia

passa pelo entendimento de duas situaes colocadas em cena a partir dos anos
1980. A primeira situao diz respeito emergncia do neoliberalismo, que
apoiada na compreenso das diferenciaes regionais resultado de um
desequilbrio natural e ocasionou no desviou da preocupao do Estado com o
planejamento regional. A segunda passa pela prpria globalizao como processo
potencialmente homogeneizador, tanto na dimenso econmica quanto cultural,
no havendo espao para a diferenciao ao longo do tempo.
A emergncia do neoliberalismo traz entre outros argumentos o fim do
Estado-Nao em detrimento de uma cultural global e de economia tambm
global. Segundo Arrais (2007), O Estado-Nao estaria em crise, por, pelo menos,
dois motivos: a) a perda relativa da soberania, j que ela indispensvel para a
sua existncia; e, b) a perda da coerncia cultural que unia a populao ao solo.
Esta concepo permitiu inclusive em pensar o fim do territrio, criando, assim,
uma unidade econmica global, a servio dos capitais.
No entanto, admitir o fim do Estado-Nao nos traz tona a questo do
ordenamento territorial e ao mesmo tempo o papel de interveno do Estado na
dinmica regional, haveria aqui uma justificativa com forte peso ideolgico, na
qual, o capital agiria de forma despolitizada e capaz de proporcionar um
dinamismo regional a partir de condies naturais do lugar (ARRAIS, 2007).
Analisando a segunda vertente Arrais (2007 p. 41-42), nos remete a
seguinte considerao:

Primeiro, a idia corrente sobre potencial homogeneizador. No

mundo homogeneizado, no haveria espao para a diferenciao
e, por extenso, para a regio, visto que essa guarda no seu
ntimo a noo de singularidade. [...] A simulada fora
homogeneizadora da globalizao agindo como uma avalanche,
fazendo acreditar que existe nas condies de produo
presentes, a possibilidade de uma comunho global ou mesmo de
uma experincia da globalizao a partir do nosso lugar ocultando
o fato que vivemos em um mundo extremamente fragmentado e
de que a mobilidade tambm celebrada pelos entusiastas
extremamente diferenciada [...].

 38

Lencione (2003) apresenta quatro fatores que determinam o debate a

respeito da crise da categoria Regio, so eles:
a) Um primeiro fator diz respeito monotonia dos estudos regionais,
repetitivos e cansativos, transformados em estudos meramente descritivos,
sem necessariamente implementar uma anlise mais crtica dos processos.
Esta perspectiva est diretamente ligada aos estudos das regies que tem
como vertente a geografia ambiental.

b) Um segundo fator diz respeito a influncia da escola francesa. A

questo central acontece quando a geografia passa a ser considerada uma
cincia social, fazendo da natureza e da sociedade dois objetos
independentes e distintos. Reforando, assim, a fragmentao da cincia
geogrfica em geografia fsica e geografia humana.

Esta fragmentao da geografia foi favorvel ao surgimento de novas

categorias, como: o territrio e o lugar, favorecendo, assim, a reduo da
influncia da regio nos estudos geogrficos.
As mudanas epistemolgicas desenvolvidas a partir da geografia crtica,
principalmente na dcada de 1970, vieram a ressaltar a importncia de um objeto
especfico e um discurso prprio da Geografia. Para Brito (2007, p.12):

[...] a reformulao de sua epistemologia foi pautada, sobretudo,

pelo conceito de espao, considerado uma categoria de carter
mais universal, com propsito de explicar o mundo concreto, a
totalidade das relaes sociais. Assim, as particularidades
relacionadas com o conceito de regio comearam a perder
importncia que tinham na geografia clssica. O seu
desenvolvimento terico chegou a ser considerado como de
relevncia menor, em favor de uma categoria mais universalizante
o espao que passaria a catalisar os anseios da pesquisa
geogrfica.

c) Um terceiro fator nos remete relao entre a regio e o planejamento

estatal. A regio esteve diretamente ligada ao planejamento estatal,
principalmente a partir da metade do sculo XX. No entanto, o insucesso
dos planos estatais para resolver os problemas de desequilbrios regies

 39

esteve diretamente ligado ao esvaziamento das discusses em torno da

regio.

importante ressaltar que o planejamento estatal, tendo como vertente os

planos regionais, que serviram como instrumentalizao das polticas do Estado
como forma de legitimar suas aes de interveno no espao, com objetivos
claros de acelerar o processo de modernizao das regies, no entanto, usaram
um discurso de promoo para amenizar o desequilbrio entre as regies. Neste
caso acontece uma confuso entre a crise em torno da regio com o processo de
regionalizao e, mesmo com os planos regionais estatais.

d) E, finalmente, conforme explicitado por autores como Agnew (2000),

Arrais (2007), Haesbaert (2004), Harvey (1992), entre outros, acontece um
equvoco quanto a um possvel papel de homogeneizao do mundo,
devido ao processo de globalizao, pois o espao tenderia a apresentar
certa homogeneizao, diluindo, assim, a pretensa ideia de regio. No
entanto, o tempo acelerado da globalizao acentua a diferenciao entre
os eventos, aumentando as fragmentaes do espao e as possibilidades
de uma homogeneizao. O espao compartimentado tem nas regies e
nos lugares a sua resistncia homogeneizao (BRITO, 2007).

A malha tcnica diferenciada entre os lugares, o poder da populao de

consumo e a prpria resistncia de algumas regies do planeta, determinado pela
acentuao dos laos culturais, so elementos que explicam a heterogeneidade
do mundo e necessidade de pensar ainda a regio como uma categoria
fundamental para a geografia.
Os elementos levantados nos permitem analisar que extremamente
complexo pensar o fim da regio a partir destes argumentos como se o efeito
homogeneizador no encontrasse foco de resistncia.
Segundo Haesbaert (1999, p. 15):

Apesar da propalada globalizao homogeneizadora, o que

vemos, concomitantemente, uma permanente reconstruo da
heterogeneidade e da fragmentao via novas desigualdades e

 40

recriao da diferena em todos os cantos do planeta. Um certo

retorno s singularidades e ao especfico ficam evidentes em
correntes como o ps-modernismo e o ps-estruturalismo,
denominaes que evocam a crise social e de paradigmas em que
estamos mergulhados, o que exige um constante questionamento
de nossas proposies conceituais.

Para Santos (1988), a regio continua a existir, no entanto, a nossa

capacidade de interpretar e analis-la precisa ser atualizada a partir de um novo
arcabouo terico, capaz de entender a complexidade dos fenmenos inerentes a
nova realidade do mundo contemporneo. A regio se apresenta com um nvel de
maior complexidade jamais alcanado pelo homem. Agora nenhum subespao
do planeta pode escapar ao processo conjunto de globalizao e fragmentao,
isto , de individualizao e regionalizao (SANTOS, 1999, p. 6).
Segundo Moreira (2007, p. 56):

Neste incio de sculo uma realidade nova, apoiada no mais nas

formas antigas de relaes do homem com o espao e a natureza,
mas nas que exprimem os contedos novos do mundo
globalizado, traz consigo uma enorme renovao nas formas de
organizao geogrfica da sociedade. Diante dessa nova
realidade, conceitos velhos aparecem sob forma nova e conceitos
novos aparecem renovando conceitos velhos.

No perodo de globalizao o conceito de regio de fato no anulado, ao

contrrio, acaba por reforar o fenmeno regional (PEREIRA, 2004). A partir do
momento que a globalizao faz o discurso de homogeneizador das relaes
scio-espaciais nos diversos lugares a regio enquanto fenmeno espacial estaria
fazendo o papel inverso, pois ela se caracteriza por algo limitado e singular.
Segundo Corra (2001) com a globalizao, o carter particular da regio no
mais estaria ligada ao fenmeno de organizadora do espao.
Esta perspectiva s pode ser entendida a partir do momento em que
entendemos as aes globalizantes como fenmenos voltados para a
racionalidade do capital, assim, a regio perde o carter de organizadora do
espao. A fluidez dos objetos e das aes rompe a lgica da regio. Para avanar
na produo o capital se articula a partir do territrio.
No entanto, o carter seletivo do capital, segundo os seus interesses de
reproduo acaba por excluir inmeras partes do globo deste movimento,

 41

aprofundando, assim, ainda mais as diferenas entre os diversos lugares do

planeta (PEREIRA, 2004, p. 344):

Como a realidade do espao geogrfico atual denuncia, o

movimento globalizante no faz com que as diferenas e
particularidades do territrio desapaream. Assim, o prprio
movimento de homogeneizao que imposta s variadas
instncia da vida social contempornea, acaba,
concomitantemente, por produzir uma srie de respostas Locais
(ou regionais) este processo maior, num movimento dialtico de
reao s ordens impostas de fora.

A formao dos arranjos produtivos locais, apesar de interligados a

dinmica do capital acabam por ser uma espcie de fortalecimento do local ou
mesmo da regio a lgica de organizao do espao mundial, pois a sua insero
ao processo globalizante requer uma particularidade da sua produo.
Ainda segundo Lencione (2003, p. 192):

As diferenas emergem e se contrapem ao processo que tende a

anul-las. Da a anlise regional que, voltada para as
particularidades, pode revelar aspectos da realidade que seriam
mais difceis de serem percebidos e analisados se considerados
apenas do ponto de vista global.

Por isso a noo de regio fundamental na anlise da dinmica espacial.

O que no se sustenta hoje a noo de regio nos moldes clssicos, da
paisagem homognea. Para Santos (2004), o processo de globalizao tambm
um processo de fragmentao, significando, assim, alm de globalizao, a
regionalizao e a individualizao.
Conforme salientado anteriormente nesta perspectiva que o conceito de
regio continua a se apresentar como um conceito relevante na dinmica da
anlise geogrfica, pois o avano do capital no foi capaz de anular as diferenas
regionais e mais ainda, acaba por fortalecer as particularidades regionais ou
mesmo local.
Segundo Lencione (2003); Pereira (2004), a complexidade do fenmeno
regional permitiu o reaparecimento de outros conceitos geogrficos, que apesar
de no se apresentarem livres dos desafios impostos pelo processo globalizante e
dos desafios impostos pela dinmica do espao-tempo neste perodo de ps-

 42

modernidade, se apresentam menos comprometedores que o conceito de regio

nas anlises geogrficas contemporneas. Mas isso, mais uma vez, no significa
que o conceito de regio deixa de ser apresentar de forma relevante para a
Geografia.

3.2 GLOBALIZAO E GEOGRAFIA REGIONAL: A CIDADE COMO PONTO

DE CONFLUNCIA DA REDE DE LUGARES E DA REGIO

Para Moreira (2007), ao contrrio do passado em que a organizao

espacial da sociedade era a sua organizao regional, logo, ler a sociedade era
conhecer sua regionalidade, hoje, no entanto, a teoria de regio no deve perder
sua importncia, porm preciso entender que o papel matricial da regio cada
vez menor na arrumao dos espaos reais.
Na atual conjuntura mundial com o desenvolvimento acelerado dos
sistemas aes e de objetos, que provocam intensas mudanas na dinmica dos
fluxos, que intensifica a transferncia de capitais, informaes, pessoas,
mercadorias, servios, etc. e ao mesmo tempo interligam os mais variados pontos
do planeta, o que nos permitem pensar em uma sociedade articulada em rede,
conforme pensada por Castell (1999). Nesta perspectiva a cidade exerce um
papel de organizadora e centralizadora dos territrios.
Santos (2004, p. 276), afirma que:

A produo da fluidez um empreendimento conjunto do poder

pblico e do setor privado. Cabe ao Estado, diretamente ou por
concesses, e aos organismos supranacionais prover o territrio
dos macrossistemas tcnicos sem os quais as demais tcnicas
no se efetivam. J as empresas, isoladamente ou associadas,
estabelecem redes privadas, cuja geografia e funcionalizao
correspondem ao seu prprio interesse mercantil. por onde
circulam no raro de forma exclusiva as informaes, os
dados especializados e as ordens que estruturam a produo.
Quando se fala em fluidez, deve-se, pois, levar em conta essa
natureza mista (e ambgua) das redes e do que eles veiculam.

Com a organizao em rede, o espao fica simultaneamente mais fludo,

uma vez que permite a maior circulao de pessoas, capitais, mercadorias, entre
outros, para o movimento territorial. Para Moreira (2007, p. 59), a relao em rede

 43

elimina as barreiras, abre para que as trocas sociais e econmicas se desloquem

em conexes mltiplas pelo espao mundial.

ento que as cidades se convertem em ns de uma trama.

Diante de um espao transformado numa grande rede de
nodosidade, a cidade vira um ponto fundamental da tarefa do
espao de integrar cada vez mais articulados em rede.

Mas afinal em que consiste uma rede? Para Santos (2004), existem duas
matrizes para a definio deste conceito. A primeira estaria diretamente ligada
realidade material, articulada por infra-estrutura, que permite o transporte de
matria, de energia e de informao, que se inscreve sobre um territrio onde se
caracteriza pela tipologia dos seus pontos de acesso ou pontos terminais, seus
arcos de transmisso, seus ns de bifurcao ou de comunicao, o que forma
uma trama na concepo de Raffestin (1982).
Uma segunda matriz estaria diretamente relacionada realidade social e
poltica, articulada pelas pessoas, mensagens e valores que a frequentam, nesta
perspectiva a rede uma mera abstrao. Para Santos (2004, p. 263):

Uma viso atual das redes envolve o conhecimento da idade dos

objetos (considerada aqui a idade mundial da respectiva tcnica)
e de sua longevidade (a idade local do respectivo objeto), e,
tambm, da quantidade e da distribuio desses objetos, do uso
que lhes dado, das relaes que tais objetos mantm com
outros fora da rea considerada.

Estes dois fatores so parte do mesmo processo e no podem ser

analisados separadamente. No entanto, a combinao destes fatores apresenta
pelo menos trs momentos distintos: um perodo pr-mecnico, perodo mecnico
intermedirio e a fase atual, consequentemente, disposta em tempo lento e tempo
rpido (SANTOS, 2006).
Ao comparamos os momentos distintos da formao das redes do passado
com as atuais, temos a seguinte anlise (SANTOS, 2004, p. 34):

[...] a grande distino entre elas a respectiva parcela de

espontaneidade na elaborao respectiva. Quanto mais avana a
civilizao material, mais se impe o carter deliberado na
constituio de redes. Com os recentes progressos da cincia e

 44

da tecnologia e com as novas possibilidades abertas

informao, a montagem das redes supe uma anteviso das
funes que podero exercer e isso tanto inclui a sua formao
material, como as suas regras de gesto. assim que se cria o
que H. Bakis (1990, p. 18) chama de espao da transao,
poro do espao total cujo contedo tcnico permite
comunicao permanentes, precisas e rpidas entre os principais
atores da cena mundial.

Para Santos (2004, p. 270) existem trs tipos ou nveis de solidariedade:

a) O mundo aparece como primeira totalidade, empiricizada por

intermdio das redes. a grande novidade de nosso tempo, essa
produo de uma totalidade no apenas concreta, mas, tambm,
emprica;
b) A segunda totalidade o territrio, um pas e um Estado uma
formao socioespacial , totalidade resultante do encontro e
limitada por fronteiras. Mas a mundializao das redes enfraquece
as fronteiras e compromete o contrato, mesmo se ainda restam
aos Estados numerosas formas de regulao e controle das
redes;
c) O lugar a terceira totalidade, onde fragmentos da rede
ganham uma dimenso nica e socialmente concreta, graas a
ocorrncia, na contiguidade, de fenmenos sociais agregados,
baseados num acontecer solidrio, que fruto da diversidade e
num acontecer repetitivo, que no exclui a surpresa.

Para Moreira (2007, p. 60):

Ocupar um lugar no espao tornou-se, o termo forte na nova

espacialidade. Expresso que indica a principalidade, que na
estrutura do espao significa estar em rede. Fruto da rede, o lugar
o ponto de referncia da incluso-excluso dos entes na trama
da nodosidade.

Para Pereira (2004, p. 346):

Essas redes so as diversas infraestruturas de ligao, materiais

ou imateriais, que possibilitam a relao entre diferentes pontos
do territrio. Tornando o espao geogrfico como um conjunto
indissocivel de sistemas de objetos e sistemas de aes, a rede
pode ser compreendida como um sistema racionalmente orientado
pela e para a ao de determinado agente territorial, para a
coordenao de seus trabalhos que fluem, hierarquicamente ou
no, entre objetos e pontos especficos no territrio, dinamizando
assim a realizao das aes.

 45

Assim, as cidades destacam-se como organizadoras da dinmica do

capital, logo tambm como arrumadoras do espao. No entanto, a rede ao
contrrio de muitas noes de regies, parece conter uma especificidade comum
neste perodo contemporneo, denominado de ps-moderno a mobilidade, a
rapidez e o efemerismo, o que dificulta qualquer possibilidade de ser pensar a
regio como uma estrutura capaz de dar conta da intensa complexidade no atual
perodo.

3.3 O LUGAR A FORMAO DAS CIDADES EM REDE

Podemos entender o lugar a partir de duas grandes concepes tericas. A

da geografia humanstica, destacando os trabalhos de Relph (1979) e Tuan
(1980) e a uma segunda concepo de Geografia Nova, destacando
principalmente os trabalhos de Santos (1994, 1996 e 2005) e Carlos (1996).
Na primeira concepo Geografia Humanstica, o lugar principalmente
um produto da experincia dos homens em seu existir, a dimenso do vivido:

Lugar significa muito mais que o sentido geogrfico de

localizao. No se refere a objetos e atributos das localizaes,
mas a tipos de experincia e envolvimento com o mundo, a
necessidade de razes e segurana (RELPH, 1979, p. 22).

Trata-se, na realidade, de referenciais afetivos dos quais desenvolvemos

ao longo de nossas vidas a partir da convivncia com o lugar e com o outro. Eles
so carregados de sensaes emotivas principalmente porque nos sentimos
seguros e protegidos, ele tanto nos transmite boas lembranas quanto a
sensao de lar. (TUAN, 1980, p. 25). O lugar o sentido do pertencimento, a
identidade biogrfica do homem com os elementos do seu espao vivido
(MOREIRA, 2007).
Arroio (2001) ressalta que o lugar o mundo e as aes de determinada
sociedade se concretizam de uma forma mais imediata, resultando assim das
relaes sociais e de sua interao com o meio geogrfico, e por isso que o

 46

lugar permite a co-presena, a convivncia, a contiguidade, a vizinhana, a

interao, enfim, o estar juntos.
No entanto, esta relao de afetividade que os indivduos desenvolvem
com o lugar, s ocorre em virtude de estes s se voltarem para ele munidos de
interesses pr-determinados, ou melhor, dotados de uma intencionalidade
(MOTA, 2007).

impossvel discutir o espao experiencial sem introduzir os

objetos e os lugares que definem o espao. [...] O espao
transforma-se em lugar medida que adquire definio e
significado. [...] Movemo-nos das experincias diretas e ntimas
para aquelas que envolvem cada vez mais apreenso simblica e
conceitual (TUAN, 1983. p. 151).

Para Mota (2007) est claro que as formas espaciais so muito mais do
que meros objetos alocados no espao, de forma a estabelecer uma
funcionalidade unilateral, qual seja, a de servir ao projeto exclusivo do capital, j
que assumem tambm as representaes e expectativas dos mortais comuns, e
por isso que uma rua pode ser a representao de uma infncia feliz, uma casa
pode ser fruto de um projeto de vida, uma praa, a lembrana do primeiro
namoro, e assim segue com os objetos menores do cotidiano que ganhamos,
compramos ou presenteamos.
Na segunda concepo de lugar, Santos (1997, p. 258) afirma que O lugar
constitui a dimenso da existncia que se manifesta atravs de um cotidiano
compartido entre as mais diversas pessoas, firmas, instituies cooperao e
conflito so base da vida em comum.
Carlos (1996, p. 34), articula o lugar com a relao global-local.

O lugar guarda em si e no fora dele o seu significado e as

dimenses do movimento da histria em constituio enquanto
movimento da vida, possvel de ser apreendido pela memria,
atravs dos sentidos e do corpo. O lugar se produz na articulao
contraditria entre o mundial que se anuncia e a especificidade
histrica do particular. Deste modo o lugar se apresenta como
ponto de articulao entre a mundialidade em constituio e o
local enquanto especificidade concreta, enquanto momento.

 47

Trata-se de um conceito que nos remete reflexo de nossa relao com o

mundo, das relaes entre global-local, local-global. o lugar em que a rede
organiza em sua ao arrumadora do territrio um agregado de relaes ao
mesmo tempo internas e externas. Atuando, assim, a contiguidade e a
nodosidade (MOREIRA, 2007).
A contiguidade o plano que integra as relaes internas numa nica
unidade de espao, formada a partir da horizontalidade. Para Moreira (2007, p.
60) a horizontalidade tem a ver com a antiga noo de contigidade. Seu vinculo
interno e a produo.
J a nodosidade o plano que integra as relaes externas com as
relaes internas da contiguidade, formada a partir da noo de verticalidade. A
verticalidade a combinao dos diferentes ns postos acima e alm da
horizontalidade. Seu veculo a circulao, circulao de produtos, mas,
sobretudo, de informaes (MOREIRA, 2007, p. 60). A materialidade da
verticalidade a formao da rede de transporte, das comunicaes e meios de
transmisso de energia, o que leva aos diferentes planos de horizontalidade as
coisas que vem de fora.
Este entendimento nos faz refletir sobre a capacidade que os lugares
apresentam para se inserir na dinmica da rede de cidades, pois sua capacidade
e dinamismo de integrao dependem da capacidade de articular os seus fixos e
fluxos, a partir do seu sistema de ao e de objetos. Favorecendo, assim, a
formao dos lugares denominados por Santos (2005) de lugares opacos e
luminosos ou mesmo regies do mandar e do fazer (SANTOS; SILVEIRA, 2001).
Para Moreira (2007) o lugar, a contiguidade e a coabitao, caracterstica
do espao em regio se renovam. No passado a contiguidade integrava em uma
mesma regionalidade pessoas diferentes, mas coabitantes do mesmo espao.
Atualmente ela a condio da acessibilidade dos mesmos coabitantes a este
dado integrador-excluidor do mundo globalizado que a informao
informatizada, mesmo que no habitem a mesma unidade de espao. Importa que
coabitem a rede.
Ressalta ainda mais (MOREIRA, 2007, p. 62):

 48

A regio continua a existir, porm no mais na forma e com o

papel de antes. Aspecto da contigidade da rede, a regio hoje
o plano da horizontalidade de cada lugar. Para entrarem em rede
de modo organizado, os pases lugarizam-se mediante a
organizao regional. S depois saem em vo livre pela
verticalidade da rede. De modo que a regio virou o lugar da
articulao entre os pases, visando o concerto de estratgias
globais num mercado globalizado [...]. De qualquer modo, a regio
um dado de uma ao conjunta por hegemonias a partir de um
plano da horizontalidade.

Para Arrais (2007) os processos de globalizao e fragmentao,

inseparveis na revoluo informacional, colabora para a renovao dos debates
sobre a formao regional a partir de matrizes conceituais que associam cada vez
mais o processo de metropolizao formao de complexos regionais que tm
como caracterstica comum sua insero na economia global. Logo o cerne do
debate estaria nos problemas que dizem respeito s formas de gesto do Estado,
tanto quanto renovao dos instrumentos tericos para compreendermos
melhor essas transformaes.
Esta questo da formao de complexos regionais j se apresenta com
certo tempo na geografia. Os trabalhos de Geddes (1994) j retratavam a
formao de uma cidade regio. Com o aprofundar do perodo tcnico-
cientfico-informacional, muitos autores comearam a compreender as dinmicas
urbanas como sendo uma nova regionalizao da sociedade contempornea,
favorecida pelo modo de acumulao flexvel com o predomnio das dimenses
econmicas, o que favoreceu o surgimento de conceitos como: cidades globais e
cidades regies globais.
A emergncia de conceitos de cidades globais de Sassen (1991) e Castell
(1999), cidades regies globais de Scott (2001), regies pivotais de Boisier,
(1996a, 1996b), Estados regies de Ohmae (1996) propalado por uma
diversidade de autores, da geografia, economia e sociologia, principalmente,
teriam estritas relaes com o conceito de regies ganhadoras proposta por
Benko (2002), que diz respeito no s ordem econmica, como tambm s
concepes polticas de desenvolvimento (ARRAIS, 2007, p. 48-9):

 49

Da a divergncia entre algumas abordagens, muito embora todos

apresentem como linha de unidade duas questes: a) a
incorporao desses espaos a economia global; b) dificuldades
relacionadas governabilidade, dado o grau de
internacionalizao da economia e as prprias mutaes na ao
dos Estados nacionais.

Segundo Castell (1999, p. 412):

A cidade global no um lugar, mas um processo. Um processo

por meio do qual os centros produtivos e de consumo de servios
avanados e sociedade auxiliares locais conectados em uma rede
global. Embora, ao mesmo tempo, diminuam a importncia das
conexes com suas hinterlndias, com base em fluxos de
informaes.

Arrais (2007) ressalta um ponto importante, de uma forma ou de outra,

estas cidades globais inseridas na economia globalizada formam uma teia sobre o
qual constroem outros conceitos, dentre os quais as cidades regies globais, que
parecem funcionar cada vez mais como motores regionais da economia global,
isto , como redes locais dinmicas de relaes econmicas inseridas em teias
estendidas em escala mundial de competio e troca inter-regional. A escala de
existncia dessas regies vai alm do espao da cidade, estando mais prxima
de uma rede regional nos limites do Estado Nao.
importante entender que a influncia da cidade global est diretamente
ligada ao grau de integrao econmica que esta tiver com o seu entorno,
compondo basicamente uma regio de integrao, permitindo a mesma maiores
possibilidades de competitividade a partir das circunstncias exgenas, tanto no
aspecto poltico quanto econmico.
Boisier (1996) nos afirma que no perodo atual crescente a percepo da
incompatibilidade entre o objetivo de torna-se competitivo as cidades e a
manuteno de estruturas decisrias centralizada. Constatando uma ampla e
progressiva demanda por descentralizao, o que inclui, evidentemente, a
descentralizao poltica/territorial, que far aumentar a importncia do remanejo
territorial, reforando, assim, o discurso do regionalismo de carter
eminentemente identitrio ou forjado como o caso de alguns movimentos de
fragmentao da estrutura dos estados.

 50

As transformaes na economia nacional, implementadas a partir da

dinmica mundial do capital e a necessidade de uma nova forma de ao do
Estado, tanto no nvel poltico quanto administrativa, face s novas possibilidades
de (re)arranjo das cidades e mesmo das regies Boiseir (1996) sugere uma
epistemologia regional a partir de alguns cenrios. Um cenrio contextual,
marcado por uma abertura externa (produto da globalizao) e por outra interna
(descentralizao no comando do Estado). Um cenrio estratgico de
configurao e gesto, e outro cenrio poltico, caracterizado pelas
transformaes no Estado-Nao e de um possvel governo regional.
Boisier (1996) vai alm e sugere tambm uma nova forma de diferentes
arranjos territoriais, hierarquicamente ordenados, que tm como base o conceito
de regio pivotal. Definida pelo autor como sendo o menor territrio organizado
que, simultaneamente, apresenta atributos de complexidade sistmica, cultura
(capaz de gerar identidade e resilincia (BOISIER, 1996, p. 121).

Essas regies pivotais podem associar-se a outras regies

pivotais ou simplesmente a outros territrios organizados, de
forma livre, voluntaria e democrtica, submetendo a associao
ao nico requisito da contiguidade geogrfica, para dar origem a
regies de maior tamanho, denominadas de regies associativas.
[...] Finalmente as regies pivotais ou associativas podem formular
acordos e compromisso estratgicos, de longo prazo, com outras
regies (pivotais ou associativas), com propsito definido (elaborar
novos produtos de alta tecnologia, posicionar-se melhor no
cenrio internacional, etc.) e mecanismos regulatrios especficos,
sem que haja a necessidade da contiguidade geogrfica, a fim de
produzir verdadeiras regies virtuais, similares s corporaes
virtuais que j proliferam no mundo internacional dos negcios.

A partir do conceito de regies pivotal, associativa e virtual, Boisier (1996)

nos fez pensar uma questo que afligem diretamente o problema da formao
das regies, que a questo da contiguidade, uma vez que na concepo dos
estudiosos desse conceito a questo primordial para pensar de fato a regio e a
prpria regionalizao. Com isto, possvel pensar a regio no perodo de
globalizao, sem necessariamente pensar a contiguidade do espao, restando

 51

s articulaes polticas e econmicas na perspectiva de se organizarem em

regies segundo seus objetivos pr determinados.
Do ponto de vista da gesto Boiseir (1996) ressalta o conceito de regio
como quase-Estado. Neste conceito o autor coloca a questo do poder poltico, e,
portanto a dimenso poltica do desenvolvimento regional, em primeiro lugar.
Argumentando o seguinte: todas as regies se encontram, a todo o momento,
articuladas entre si por relaes de dominao e dependncia, hierarquicamente
ordenadas. Ento a possibilidade de uma regio acelerar o seu crescimento ou
dar o salto qualitativo para o desenvolvimento consiste em como romper sua
relao de dominao/dependncia, para substitu-la por outras modalidades
relaes cooperativas.
Finalmente (BOISIER, 1996, p. 124):

O conceito de regio quase-Estado , ento, uma espcie de

lembrete da necessidade de impor uma viso poltica do
desenvolvimento regional. Como a acumulao de poder poltico
inseparvel de questes relacionadas estrutura social da regio
e com a forma de funcionamento da sociedade, chega-se
importante concluso de que so os assuntos de politicologia e
sociologia os de maior importncia na hora de se intervir a favor
do desenvolvimento. Essa proposio contrasta com as vises
economicistas do passado.

A partir da anlise dos pontos levantados acima, Benko (2002) nos remete
a uma questo central: estes novos arranjos regionais dizem respeito s
territorialidades regionais, uma vez que a regio deixa de ser apenas uma forma
de reconhecer a diferena, fundamentalmente econmica, para colocar-se no
debate sobre a prpria gesto poltica do territrio, por isso, prope pensarmos o
conceito de territorialidade regional. Esta territorialidade regional pode ser
compreendida como o espao de ao de diversos atores que enxergam na
regio a possibilidade de impor seu projeto de desenvolvimento (ARRAIS, 2007).
Compreender a regio como escala da territorialidade admitir que a
dimenso das relaes sociais (poltica e econmica) definem a regio como
palco de diversas territorialidades, ou melhor, de atividades que so
territorializadas no espao regional. Da a necessidade de compreender a regio
como campo de tenses em constante mutao, uma arena propriamente dita, o

 52

que envolve vrias formas de disputa: seja por maior participao no mercado de
consumo regional, por determinados recursos (minrios, gua, madeira, etc.), por
mo-de-obra especializada, pela garantia de incentivos fiscais por parte dos
governos (estadual, municipal e federal), ou mesmo pela ao de grupos sociais e
ONGs em associao com as comunidades que vivem na regio, muito embora
no sejam comunidade tipicamente regionais.
Ento podemos pensar que as regies, ou melhor, as cidades-regies
globais ou mesmo as regies pivotais e associativas so pontos privilegiados de
disputa. So regies do ponto de vista econmico, que despertam o interesses de
uma gama variada de grupos econmicos, dado o seu padro de
desenvolvimento econmico, mercado de consumo e infra-estrutura capaz de dar
suporte para logstica da produo e acumulao do capital.
Logo a possibilidade da cidade de se desenvolver economicamente estaria
ligada a capacidade de atrao de melhoria infra-estrutural, para tanto, as
articulaes em rede, conectando-se com outras demais cidades, possibilitaria as
mesmas um fortalecimento nas discusses no mbito estadual e federal para
atrao de capitais voltados para a melhor insero destas cidades na dinmica
competitiva nacional e mesmo internacional. Portanto, como salientou Boiseir
(1996) teramos verdadeiras regies virtuais, articuladas entre si, devido ao
projeto poltico-econmico de desenvolvimento, sem que necessariamente
acontecesse uma contiguidade entre o espao.

3.4 REGIO COMO POSSIBILIDADE DE ENTENDIMENTO DO MUNDO

GLOBALIZADO

Segundo Pereira (2004, p. 348), o processo de globalizao que ora

assistimos no foi capaz de aniquilar as diferenas territoriais, o que acaba por
fazer persistir o fenmeno regional na atualidade.

O conceito de regio ento utilizado para designar uma srie de

fenmenos espaciais que acabam por adotar certos recortes
territoriais de alguma particularidade e coerncia funcional.
Podemos assim observar que a diferena espacial que nos
permite falar em regio est intimamente ligada s formas de
produo que vigoram em determinados momento histrico.

 53

Assim, mesmo com o avano do processo de globalizao nos mais

longnquos recantos do planeta, resultado de um conjunto de atividades
econmicas e sociais, que no foram capazes de homogeneizar as relaes
capitalistas. Imprimindo, assim, uma caracterstica clssica do sistema capitalista,
que a formao de uma sociedade desigual, estabelecendo um
desenvolvimento combinado e desigual, logo produzindo espaos diferenciados.
A regio continua a existir como conceito chave para o planejamento da
prpria dinmica do capital. A formao dos blocos econmicos se apresenta
como um exemplo ntido desta expresso, a formao de zonas de integrao,
que imprimem assim caractersticas peculiares a cada bloco econmico.
Assim segundo Pereira (2004, p. 350):

A regio passa a ser compreendida como um conceito

eminentemente humano e intelectual; passando, com a
emergncia do fenmeno da globalizao, a se transforma em
uma verdadeira mediao entre o lugar e o mundo, o local e o
global.

Lencione (2003) reafirma a importncia da escala regional quando

demonstra que a regio a mediao entre o particular e o universal. Podendo
revelar a espacialidade particular dos processos sociais globais. Neste sentido, o
regional pode se reabilitar frente ao global, como particularidade da globalizao
e, assim, a prpria noo de regio tambm se reabilita.
A referida autora ressalta ainda mais que devemos pensar na reelaborao
do conceito de regio a partir dos seguintes pontos (LENCIONE, 2003, p. 194-
195):

[...] em primeiro lugar, o fator de a regio ser sempre uma reflexo

poltica de base territorial; em segundo, o fato de ela (sic) colocar
em jogo um conjunto de interesses identificados com
determinadas reas; e, em terceiro, o de colocar sempre em
discusso os limites da autonomia frente a um poder central.

Becker (1986) prope uma reflexo acerca da regio e regionalizao,

levantando quatro pontos importantes. a) a regio um bloco histrico
relacionado a uma base territorial prpria que cumpre reconhecer como processo;
b) a regio e a regionalizao so produto e condio, materializados e

 54

diferenciados do trabalho social global. A construo terica sobre a produo do

espao social tambm uma teoria da regionalizao e da regio, que constitui a
expresso territorializada desse processo; c) como seces histricas do
territrio, realidades especficas vivas, as regies constituem um poder territorial;
d) a regio corresponde tambm a interesses e reaes coletivas que passam
pela cultura e pela identidade regional, que podem constituir resistncia coletiva
homogeneizao econmica e organizao da hegemonia, fazendo fortalecer o
particularismo regional ou mesmo o regionalismo.
O trabalho de Santos e Silveira (2001) reconhecem a existncia de quatro
regies no territrio brasileiro. Sendo estas regies resultado do prprio
movimento de organizao e reorganizao do capital produtivo no territrio,
delineando uma nova dinmica da reproduo capitalista, que passa a ditar as
especificidades entre as diferentes pores do territrio.
O trabalho de Becker (2006) tambm deixa claro a importncia do conceito
de regio, quanto especifica as caractersticas do processo de modernizao da
Amaznia a partir do avano do capital. Fazendo existir, assim, trs grandes
complexos regionais na Amaznia. O arco da ocupao consolidada, a poro
central e a Amaznia Ocidental.
Pereira (2004, p. 351):

Diferenciado pelas mais diversas aes sociais, e principalmente

pelo processo de produo e arranjo econmico nas mais
diversas escalas, o espao geogrfico atual se (re) organiza em
regies, cada qual dotado de uma racionalidade e especificidade
prpria, num movimento dialtico de interao entre o todo e as
partes, e vice-versa.

Um ponto central para se pensar a partir da anlise do pargrafo acima,

seria pensar a (re) organizao do espao a partir da regio ou a dinmica do
capital, principalmente produtivo, que imprime um processo de incluso-excluso
diferenciado nos diversos lugares do planeta, produzindo, assim, regies dotadas
de particularidades, devido dinmica dos seus sistemas aes e objetos?
Para Pontes (2007) a diversidade e a diferenciao dos lugares no perodo
de globalizao ocorrem em virtude das distintas potencialidades regionais e dos
diversos atores hegemnicos que atuam com foras desiguais, organizando ou

 55

desorganizando os quadros regionais. Ou seja, so novos recortes do mundo sob

o padro econmico do capital (PONTES, 2007, p. 497):

Em primeiro lugar, devemos ter claro que os recortes regionais

atualmente so mltiplos, dinmicos, complexos e instveis, sob a
tica espacial.
Em segundo lugar, convm ressaltarmos que os recortes
regionais possuem aspectos distintos. Tal distino resultante
da diversidade de aspectos que estruturam uma regio:
ambientais, humanos, econmicos, histricos, sociais, polticos e
culturais.
Em terceiro lugar, faz-se mister refletirmos sobre a dimenso
poltica, como um dos fatores determinantes no conceito de
regio. A regio esta subjugada a um poder central, tendo o
Estado um papel no mais planejador, mas provedor [...]
Em quarto lugar, salientamos que a globalizao parece
concretamente no ter logrado suprimir a diversidade espacial e,
possivelmente, no tenha diludo. Ponderamos que a identidade
cultural persiste e, portanto, a globalizao no destri, pelo
contrario, at refora.
Em quinto lugar teremos que levar em considerao a
problemtica da escala. Embora fundamental, a delimitao da
regio jamais poder ser rgida, uma vez que a dinmica do
espao no admite cortes bruscos na definio de fronteiras. A
regio , portanto, uma dimenso escalar do espao, que se
concretiza mediante a funcionalizao do poder no territrio.

A anlise de Pontes (2007) nos faz pensar em algumas reflexes,

principalmente na regio enquanto dimenso poltica, entendendo o papel dos
Estados no novo olhar sobre a regio. Em uma perspectiva de pensar a
organizao social e uma poltica flexvel, passando o Estado a dividir o poder de
executor dos processos econmicos e polticos com as regies, favorecendo,
assim, uma regionalizao poltico-econmica que proporcione a formao de
regies competitivas.
Penso que a diferenciao na produo do espao, ao contrrio do
passado, das regies homogneas, est mais associada com a dinmica dialtica
da reproduo do capital, que para alcanar o seu mximo objetivo, integra de
forma diferenciada os lugares no qual domina. Permitindo, assim, o surgimento de
regies opacas e luminosas ou regies do mandar e do fazer (SANTOS, 2002).

 56

4 TENDNCIAS RECENTES DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL E A

GESTO DO TERRITRIO

A questo central deste captulo compreender como o conceito de

territrio construdo ao longo do tempo e suas diversas interpretaes,
destacando o perodo atual da globalizao. Buscando, assim, contribuir para a
compreenso e incorporao deste conceito na estrutura do planejamento
regional. Para isso, devemos analisar de maneira mais profunda as formas que
ele apropriado nas discusses acadmicas e na concepo do planejamento
regional na atualidade, em um contraponto com as prticas sociais anteriores.
Haesbaert; Limonad (2007) nos demonstram esta necessidade a partir do
momento que percebem as mltiplas materializaes desta relao. Assim, o
territrio se apresenta como o conjunto de prticas sociais e os meios utilizados
por distintos grupos sociais para se apropriar ou manter certo domnio (afetivo,
cultural, poltico, econmico etc...) sobre/atravs de uma determinada parcela do
espao geogrfico manifesta-se de diversas formas, desde a territorialidade mais
flexvel at os territorialismos mais arraigados e fechados.

4.1 A (RE)PRODUO DO ESPAO NA PERSPECTIVA TERRITORIAL

Todo conceito tem uma histria, seus elementos e metamorfoses; tem

interaes entre seus componentes e com outros conceitos; tem um carter
processual e relacional num nico movimento do pensamento, com superaes;
as mudanas significam, ao mesmo tempo, continuidades, ou seja,
descontinuidades; o novo contm o velho e este, aquele (DEMATTEIS, 2007).
Assim, necessrio entender as mltiplas interpretaes dos conceitos para
compreender a prpria construo do espao.
Cabe iniciar com uma explicitao conceitual mais ampla. Entende-se o
territrio na concepo clssica da geografia poltica como espao de
exerccio de um poder que, no mundo moderno, apresenta-se como um poder
basicamente centralizado no Estado. Trata-se, portanto, da rea de manifestao
de uma soberania estatal, delimitada pela jurisdio de uma dada legislao e de

 57

uma autoridade. O territrio , assim, qualificado pelo domnio poltico de uma

poro da superfcie terrestre (RAFFESTIN, 1993).
Os territrios so entidades histricas que expressam o controle social do
espao por uma dominao poltica institucionalizada. Os territrios modernos so
resultados de domnios estatais e o Estado moderno um Estado territorial (com
uma base fsica definida). Tal base pode ser caracterizada como sendo territrio
usado, os espaos efetivamente apropriados, conforme conceituao de Milton
Santos e Maria Laura Silveira (2001) ou como fundos territoriais (reas de
soberania nacional ainda no incorporadas no tecido do espao produtivo).

4.1.1 A re(produo) do espao e a concepo de territrio

Antes de analisar o conceito de territrio faz-se necessrio compreender a

relao do territrio com o conceito de espao. Segundo Leverbre (1974) cada
sociedade produz um espao, o seu. Este espao deve ser pensado a partir do
contedo material e social, ou seja, como materializao do processo histrico.
Castro (1992, p. 29)

[...] Na realidade, a produo do espao se concretiza sobre uma

base territorial, e assume uma forma caracterstica. Tomadas
individualmente, as formas geogrficas representam modos de
produo, ou um de seus momentos. A histria desses modos ,
portanto, a histria da sucesso das formas criadas a seu servio.
Desse modo, o espao um produto social, mas tambm um
componente do fato social, muitas vezes no percebido ou no
avaliado completamente.

Assim sendo, o espao produzido pelas relaes sociais que ocorrem

sobre uma base territorial tornam o territrio um condicionante inescapvel destas
relaes e das inovaes que elas propem a dimenso territorial , ento,
continente do social, uma vez que seus limites so estabelecidos pela sociedade
que o ocupa (CASTRO, 1992, p. 29). Nesta concepo, ento, o territrio uma
unidade geogrfica, mas tambm uma unidade social e uma unidade poltica.

 58

Este espao tornado territrio pela apropriao e dominao social

constitudo ao mesmo tempo por pontos e linhas redes e superfcies ou reas
zonas e de malhas (HAESBAERT; LIMONAD, 2007).
Segundo Gottmann (1975) o territrio resultado das aes dos homens
em sociedade, demarcando e organizando o espao, tanto jurdica como cultural
e economicamente. Com isto, entendemos o espao como anterior ao territrio,
constitudo pelo resultado de uma ao conduzida por um agente que realiza um
programa em qualquer nvel (RAFFESTIN, 2009), apropriando-se concretamente
ou abstratamente de um espao, o agente o territorializa.
O que define primeiramente o territrio o poder (RAFFESTIN, 1993).
Neste sentido a dimenso poltica que lhe define o seu perfil. Para Souza (2009,
p. 59):

O territrio fundamentalmente um espao definido e delimitado

por e a partir de relaes de poder. A questo primordial, aqui,
no , na realidade, quais so as caractersticas geoecolgicas e
os recursos naturais de uma certa rea [...] Estes aspectos podem
ser de crucial importncia para a compreenso da gnese de um
territrio ou do interesse por tom-lo ou mant-lo [...] mas o
verdadeiro Leitmotiv o seguinte: quem domina ou influencia e
como domina e influencia esse espao? [...] (grifo nosso).

Raffestin (1993, p. 32) antes de definir o que o poder explica que seria
necessrio entender que existe uma ambigidade envolvendo o termo. Quando
marcado com a letra maiscula (Poder) resume a histria de nossa equiparao a
um conjunto de instituies e de aparelhos que garantem a sujeio dos
cidados a um Estado determinado. Este poder representaria a soberania de um
Estado, a forma da lei ou da unidade global de uma dominao.
O poder (minsculo), nome comum esconde-se atrs do Poder, nome
prprio. Presente em cada relao, na curva de cada ao: insidioso, ele
aproveita de todas as fissuras sociais para infiltra-se at o corao do homem
(RAFFESTIN, 1993, p. 23). A ambigidade se encontra ai, portanto, uma vez que
h o Poder e o poder. Mas o primeiro mais fcil de reconhecer porque se
manifesta por intermdio dos aparelhos complexos que encerram o territrio,
controlam a populao e dominam seus recursos. o Poder visvel, macio e

 59

identificvel. Como consequncia perigoso e inquietante, inspira a desconfiana

pela prpria ameaa que representa. Porm o mais perigoso aquele que no se
v, ou que no se v mais porque se acreditou t-lo derrotado, condenado a
priso domiciliar (RAFFESTIN, 1993).
O poder a parte intrnseca de toda relao. Multidimensionalidade e
imanncia do poder em oposio unidimensionalidade e transcendncia. O
poder ser manifesta por ocasio da relao. um processo de troca ou de
comunicao, quando, na relao que se estabelece, os dois plos fazem face
um ao outro ou se confrontam, as foras de que dispem os dois parceiros.
Podemos entender estas questes quando h no territrio um processo
que permite as manifestaes de todas as espcies de relaes de poder, que se
traduzem por malhas, redes e centralidades, assim, o territrio produzido por
agentes atravs da energia e da informao, ou seja, da efetivao do espao;
das redes circulao-comunicao; das relaes de poder (aes polticas); das
atividades produtivas; das representaes simblicas e das malhas (SAQUET,
2009).

4.1.2 As diversas abordagens do conceito de territrio

O territrio uma materialidade terrestre que abriga o patrimnio natural de

um pas, suas estruturas de produo e os espaos de reproduo da sociedade
(lato sensu). nele que se alocam as fontes e os estoques de recursos naturais
disponveis para uma dada sociedade e tambm os recursos ambientais
existentes. E nele que se acumulam as formas espaciais criadas pela sociedade
ao longo do tempo (o espao produzido). Tais formas se agregam ao solo onde
foram construdas, tornando-se estruturas territoriais, condies de produo e
reproduo em cada conjuntura considerada.
Assim, tanto o capital natural (potencial ou utilizado) quanto o capital fixo
(de diferentes temporalidades) localizam-se no territrio, qualificando sua
capacidade e potencialidade em face do padro de acumulao vigente. A
avaliao sincrnica das formas de valorizao do espao praticadas na histria
de um pas dada pela anlise de sua formao territorial, isto , a sua histria

 60

analisada na tica da dimenso espacial. Esta revela padres de ocupao e de

uso dos recursos, que modelam o territrio de que dispe a sociedade na
atualidade.
Souza (1995) faz uma considerao na definio do conceito de territrio
de Raffestin (1993), pois o territrio no deve ser confundido com a simples
materialidade do espao socialmente construdo, nem com um conjunto de foras
mediadas por esta materialidade. O territrio sempre, e concomitantemente,
apropriao (num sentido mais simblico) e domnio (num enfoque mais concreto,
poltico-econmico) de um espao socialmente partilhado.
Seguindo a trajetria do pensamento explicitado por Souza (1995), deve se
ter o cuidado com a clara diferenciao dos conceitos de espao e territrio
Haesbaert; Limonard (2007, 42-43), pois os autores explicitam que necessrio
enfatizar na noo de territrio os seguintes pressupostos:

a) Primeiro, necessrio distinguir territrio e espao

(geogrfico); eles no so sinnimos, apesar de muitos autores
utilizarem indiscriminadamente os dois termos o segundo
muito mais amplo que o primeiro;
b) O territrio uma construo histrica e, portanto, social, a
partir das relaes de poder (concreto e simblico) que envolvem,
concomitantemente, sociedade e espao geogrfico (que tambm
sempre, de alguma forma, natureza);
c) O territrio possui tanto uma dimenso mais subjetiva, que se
prope denominar, aqui, de conscincia, apropriao ou mesmo,
em alguns casos, identidade territorial, e uma dimenso mais
objetiva, que pode-se denominar de dominao do espao, num
sentido mais concreto, realizada por instrumentos de ao
poltico-econmica.

Assim, importante entender que o conceito de territrio no exclusivo

da geografia e est ligado as demais cincias sociais, economia e a filosofia, que
tambm deram importantes contribuies para o entendimento da complexidade
deste conceito (SAQUET, 2007). Um segundo ponto importante ao que se refere
ao entendimento do territrio como produto de conflitos e contradies sociais
ponto central de nossa anlise o fato de que em alguns pases, essa
discusso centrada no conceito de espao geogrfico, como a que ocorre no
Brasil, no conceito de territrio, como se efetiva na Itlia, ou mesmo nos conceitos

 61

de espao e regio, como o caso da Frana. Esta questo importante, pois ela
tambm est associada a forma que o planejamento estatal utiliza o conceito de
territrio, principalmente devido a influencia que o mesmo exerce na estrutura
conceitual que orienta o planejamento recente no Brasil.
No campo da filosofia as principais contribuies acerca do conceito de
territrio partiram das anlises de Deleuze e Guattari (1976). Os mesmos
entendem o territrio como movimento da produo social que vai at o fim de
sua desterritorializao, envolvendo a produo e a reproduo do desejo em
uma nova Terra. A partir deste princpio, ambos reconhecem que passam a existir
novas territorialidades constitudas na reterritorializao. As territorialidades so
culturais (folclricas), polticas (do estado nao, de partidos e de bairros) e
econmicas (centradas na criao e reproduo do capitalismo), demonstrando,
assim, uma nfase para a rotao do capital (HAESBAERT, 2004).
Na sociologia Bagnasco (1978) possui uma importante contribuio para a
compreenso do territrio, pois estabelece uma relao sociolgica-geogrfica,
demonstrando como aspecto central a relao espao-tempo no entendimento do
processo de territorializao.
Na geografia Dematteis (1970) insere uma importante contribuio no
campo do entendimento do conceito de territrio. Este autor compreende o
territrio como uma construo social, com desigualdades (entre nveis territoriais,
que variam do local ao planetrio), com caractersticas naturais (clima, solo),
relaes horizontais (entre pessoas, produo, circulao) e verticais (tipos de
cultura, distribuio e organizao das da produo, etc.).
Dematteis (1981) entende o territrio a partir da teoria do valor de Marx,
como produto da prxis social e conflitual, ou seja, da organizao capitalista do
trabalho e da produo ou, ainda, de contradies e relaes de produo, de
forma similar abordagem de Lefebvre (1978) sobre a produo do espao.
Massimo Quaini (1974) estabelece uma importante contribuio sobre o
entendimento deste conceito. Entende o territrio como produto social
historicamente construdo, econmica, poltica e culturalmente. No territrio h
constituies de redes na ciranda mercantil e a natureza como recurso para a
organizao social. Elabora uma concepo relacional do territrio, numa
perspectiva geo-histrica, na qual h unidade entre o tempo histrico (diacronia) e

 62

a escalaridade (sincronia), definindo que preciso reconhecer a peculiaridade dos

fatos de povoamento, das construes e dos ritmos de desenvolvimento, sem
perder de vista a unidade dos fenmenos humanos.
Claude Raffestin (1976) compreende o territrio como representao de um
sistema de relaes, que correspondem ao mundo real mediado pelos sentidos.
So trs mundos elaborados pelo autor, que contribuem para a explicao
geogrfica da construo concreta do territrio em relao produo espao-
tempo o mundo real, o das sensaes e o da representao. Raffestin (1993)
baseado em Monbeig (1952), numa abordagem materialista passa a compreender
o territrio a partir de conceitos de fronteiras e franjas pioneiras.
Edward Soja (1971) compreende a territorialidade como um
comportamento ligado diferenciao espacial, como produto da atuao de
indivduos e/ou grupos sociais. A territorialidade efetuada por relaes sociais
ou, mais precisamente, pela identidade espacial, pelo senso de exclusividade e
pela compartimentao da interao do homem no espao.
Gottmann (2005) estuda o conceito de territrio a partir de clssicos da
filosofia poltica, da economia e da histria. Desta maneira, tm centralidade, em
sua abordagem, o uso geopoltico e econmico do espao e a constituio
histrica do Estado desestabilizada pelo acirramento da circulao, assim, os
territrios assumem, historicamente, distintos significados, em consonncia com a
organizao social e poltica do espao. Define os significados do territrio ligados
ao progresso tecnolgico, ao incremento da mobilidade populacional e
soberania (segurana), no contexto do direito internacional. O territrio resultado
das aes dos homens em sociedade, demarcando e organizao o espao, tanto
jurdica como cultural e economicamente.
Haesbaert; Limonad (2007) fazem um quadro sntese das principais
abordagens conceituais de territrios, que nos ajuda a compreend-las melhor.
Partindo do entendimento da territorialidade expressa nas mltiplas feies
no territrio Haesbaert; Limonard (2007) explicam que: a) a construo do
territrio resulta da articulao de duas dimenses principais, uma mais material e
ligada esfera poltico-econmica, outra mais imaterial ou simblica, ligada,
sobretudo, esfera da cultura e do conjunto de smbolos e valores partilhados por
um grupo social. b) num sentido mais simblico, o territrio pode moldar

 63

identidades culturais e ser moldado por estas, que fazem dele um referencial
muito importante para a coeso dos grupos sociais. c) o territrio, alm de ter
diferentes composies na interao entre as dimenses poltica, econmica e
simblico-cultural, pode ser visto a partir do grau de fechamento e/ou controle do
acesso que suas fronteiras impem, ou seja, seus nveis de acessibilidade.

Quadro 2 - As abordagens conceituais de territrios em trs vertentes

bsicas.
Dimenso Concepes correlatas Concepo de Territorializao
privilegiada territrio Principais Principais
Atores / agentes vetores
Jurdico-poltica Estado-nao Um espao delimitado e Estado-nao Relaes de
Fronteiras polticas e controlado sobre / por Diversas dominao
limites poltico- meio do qual se exerce organizaes poltica e
administrativos. um determinado poder, polticas regulao.
especialmente o de
carter estatal.
Cultural(ista) Lugar e cotidiano. Produto Indivduos Relaes de
Identidade e alteridade fundamentalmente da Grupos tncos- identificao
social. apropriao do espao culturais. cultural.
Cultural e imaginrio. feita atravs do
(Imaginrio: conjunto de imaginrio e/ou da
representaes, crenas, identidade social.
desejos, sentimentos, em
termos dos quais um
indivduo ou grupo de
indivduos v a realidade e a
si mesmo).
Econmica Diviso territorial do (des)territorializao Empresas Relaes
(muitas das vezes trabalho. vista como produto (capitalistas) sociais de
economicista) Classes sociais e espacial do embate Trabalhadores produo.
minoritria relaes de produo. entre classes sociais e Estado enquanto
da relao capital- unidades
trabalho. econmicas.
Fonte: Haesbaert; Limonad (2007, p. 45). Modificado pelo autor (2010).

4.2 O TERRITRIO NA CONSTRUO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL:

A IMPORTNCIA DO ORDENAMENTO TERRITORIAL

4.2.1 Territrio e globalizao: pensando a problemtica do tema na

atualidade.

A ideia de globalizao, no fim do sculo XX, remete de imediato a uma

imagem de homogeneizao scio-cultural, econmica e poltica e espacial.
Homogeneizao esta que tenderia a uma dissoluo das identidades locais,
tanto econmica quanto culturais, em uma nica lgica, e que culminaria em um
espao global despersonalizado. No entanto, h de se considerar, porm, que tal
ideia de homogeneizao falsa. Pois ainda que se busque esta

 64

homogeneizao pelo alto, do capital e da elite planetria, h tambm uma

homogeneizao da pobreza e da misria, considerando-se que, medida que a
globalizao avana, tende a acirrar-se a excluso scio-econmica
(HAESBAERT, 2007).
Se muitos autores afirmam que o mundo contemporneo vive uma era de
globalizao, outros, por sua vez, enfatizam como caracterstica principal do
nosso tempo a fragmentao. Globalizao e fragmentao constituem de fato os
dois plos de uma mesma questo que vem sendo aprofundada, seja atravs da
linha de argumentao que tende a privilegiar os aspectos econmicos e que
enfatiza os processos de globalizao inerentes ao capitalismo, seja atravs do
realce de processos fragmentadores de ordem cultural, que podem ser tanto um
produto quanto uma resistncia globalizao.
Haesbaert (2004) distingue uma fragmentao inclusiva ou integradora,
pautada na lgica de fragmentar para melhor globalizar e uma fragmentao
excludente ou desintegradora, que pode ser ao mesmo tempo um produto da
globalizao ou uma resistncia a ela.
Se o territrio uma construo histrica, sem esquecer que dele fazem
parte diferentes formas de domnio da natureza, as territorialidades tambm so
forjadas socialmente ao longo do tempo, em um processo de relativo
enraizamento espacial. De fato que, se as velhas territorialidades pareciam mais
ntidas ou mais fceis de ser identificadas, hoje h uma complexificao e uma
sobreposio muito maior de territrios. Muitas das vezes no se tratam de novas
territorialidades enquanto construo de novas identidades culturais; a novidade
est mais na forma com que muitas destas territorialidades, imersas sob o julgo
da construo identitria padro dos Estados-naes, ressurgem e provocam
uma redefinio de limites poltico-territoriais, alterando a face geogrfica do
mundo neste momento. Da intensificao do fluxo de pessoas de diferentes
classes, lnguas e religies intensificao do fluxo de mercadorias, capital,
informaes, tudo parece mais mvel, relativizando as fronteiras territoriais
tradicionais como forma de controle. Hoje o espao nacional cede rapidamente
lugar aos espaos locais, seletivamente escolhidos para se inserirem nos crculos
da globalizao.

 65

a partir desta realidade que encontramos no territrio, novos recortes,

que segundo Santos (1994, p. 16) vo alm da:

[...] velha categoria de regio; isto um resultado da nova

construo do espao e do novo funcionamento do territrio,
atravs daquilo que estou chamando de horizontalidade e
verticalidade. As horizontalidades sero domnios da contiguidade,
daqueles lugares vizinhos reunidos por uma continuidade
territorial, enquanto as verticalidades seriam formadas por pontos
distantes uns dos outros, ligados por todas as formas e processos
sociais.

Nesta perspectiva a noo de rede constitui-se em uma nova realidade na

compreenso do territrio no perodo globalizado. Assim, o territrio pode ser
formado de lugares contguos e de lugares em rede. So os mesmos lugares, os
mesmos pontos, mas contendo simultaneamente funcionalizaes diferentes,
qui divergentes e opostas (SANTOS, 1994, p. 16). O autor continua,
analisando e demonstra que estas convergncias so possibilitadas por um
acontecer solidrio. Representado de trs formas no territrio atual: a) o
acontecer homlogo1; b) um acontecer complementar2, e; c) um acontecer
hierrquico3. Ao longo do tempo a informao vem ganhando fora e
estabelecendo-se como um instrumento de unio e controle entre as diversas
partes de um territrio.
Segundo Haesbaert; Limonad (2007) entre as caractersticas que regem a
emergncia destas novas-antigas territorialidades temos inseridas nos processos
de globalizao:

a) A formao simultnea de uma elite globalizada em contradio a uma

enorme massa de excludos;
b) O fortalecimento dos processos de mbito local frente ao regional e ao
nacional;
1
aquele das reas de produo agrcola ou urbana, que se modernizam mediante uma informao
especializada e levam os comportamentos a uma racionalidade presidida por essa mesma informao que cria
uma similitude de atividades, gerando contigidades funcionais que do os contornos da rea assim definida.
2
aquele das relaes entre a cidade e das relaes entre cidades, conseqncia igualmente de necessidades
modernas de produo e do intercmbio geogrfico prximo.
3
um dos resultados da tendncia racionalizao das atividades e se faz sob um comando, uma
organizao, que tendem a ser concentrados e nos obrigam a pensar na produo desse comando, dessa
direo, que tambm contribuem produo de um sentido, impresso a vida dos homens e vida do espao.

 66

c) O aparecimento de vnculos complexos de ordem concomitantemente

local e global;
d) O recrudescimento de regionalismo e nacionalismo de ordem poltico-
cultural;
e) A constituio de novas modalidades poltico-institucionais reguladoras
do territrio.

Entre as novas territorialidades em curso, talvez a mais surpreendente seja

aquela que envolve a escala-mundo. a sua existncia, afinal, que de diversas
maneiras coroaria os processos de globalizao, de certa forma legitimando-os,
na medida em que a dimenso poltica da globalizao, o controle poltico dos
fluxos (espacialmente de capitais), a menos evidente. Simbolicamente,
territrios como aqueles das reservas naturais e patrimnios da humanidade
podem ajudar na consolidao de uma identidade-mundo, capaz de unir numa
mesma rede-territrio toda a civilizao planetria.

4.2.2 O territrio como estratgia do desenvolvimento regional

No que se refere discusso do conceito de territrio levando em

considerao as estratgias de desenvolvimento regional, nossa perspectiva
trabalhar com uma abordagem que entende o territrio como produo das
relaes sociais e de reproduo do capital. Sem, no entanto, deixar de ressaltar
a importncia dos elementos culturais, como elementos definidores dessa
concepo.
Indovina (1976) importante economista italiano, compreende o territrio
articulado com o processo de reproduo do capital e da sociedade capitalista,
para esse autor o modo de uso e como usado depende da funo geral do
capital, na sociedade capitalista isso se apresenta como uma mercadoria e a sua
apropriao segue a lgica de apropriao de outras mercadorias. Faz uma
abordagem eminentemente econmica da formao social do territrio,
evidenciando, tambm as relaes capital-trabalho e, simultaneamente, chama a
ateno para a importncia das polticas territoriais, intrnsecas ao capital. Desta

 67

forma o uso do territrio o ponto de partida para uma nova tentativa de

sistematizao cientifica das questes territoriais, ou seja, contribui para um novo
pensar que contribui para a superao de estudos tradicionais (SAQUET, 2007).
Evidentemente nesta perspectiva o territrio edificado um produto-
mercadoria, lugar de formao de renda, representa um modo de produo do
territrio enquanto lugar de reproduo das relaes capitalistas. Fazendo, assim,
uma abordagem econmica do territrio.
Estudo mais recentes em economia, como de Storper e Venables (2005)
demonstram a importncia do territrio como elemento central para promover os
efeitos de encadeamento tanto para frente, quanto para trs das empresas. As
empresas procuram concentrar a produo em poucas localidades, os custos de
transaes espaciais significam que as localidades mais lucrativas sero aquelas
mais prximas dos fornecedores de bens intermedirios e dos maiores mercados,
tanto para bens finais quanto para intermedirios. Nesta perspectiva o territrio se
torna um conceito chave para a reproduo do capital, mas a prpria dinmica da
sociedade torna-se essencial, principalmente no que diz respeito ao
comportamento da fora de trabalho, quanto na dinmica do consumo (DINIZ;
LEMOS, 2005).
Mankusen (2005), de tradio anglo-saxnica, que entende o conceito de
territrio associado ao de regio, ao fazer um estudo das regies econmicas,
contribui de forma salutar para a compreenso da nova dinmica do territrio.
Rompe com o discurso economicista que entende o territrio como simples
articulao entre o capital e a sociedade capitalista. Demonstra a necessidade de
se entender o desenvolvimento territorial segundo o enfoque centrado no ator
ator geogrfico , demonstrando, assim, a necessidade de conhecimento da
realidade regional para despertar um possvel desenvolvimento territorial.
Outro importante trabalho nesta linha o desenvolvido por Pecqueur e
Zimmermman (2005), buscando um desenvolvimento de uma economia da
proximidade como elemento central para o desenvolvimento do territrio.
Para Boisier (1996) ao analisar o desenvolvimento regional e territorial o
autor especifica a necessidade de ser pensar um desenvolvimento baseado em
trs cenrios interdependentes e de recentes configuraes: um cenrio
contextual, um estratgico e um poltico. A articulao destes trs cenrios em

 68

consonncia com o territrio seria capaz de promover o desenvolvimento regional

com enfoque em um desenvolvimento capaz de promover um efeito positivo para
a sociedade.
Segundo Brando (2007, p. 36):

[...] preciso discutir a espacialidade dos problemas e

implementar polticas levando em considerao a escala do
projeto nacional de desenvolvimento. Penso que, ao contrrio
daquelas vises, as escalas intermedirias ganham novo sentido
e importncia nessa fase do capitalismo.

O autor est fazendo uma crtica s concepes que levam em

considerao a relao entre local-global como estratgia de desenvolvimento
regional, sem levar em considerao a escala intermediria.
Brando (2007, p. 39) ao analisar o modelo de desenvolvimento baseado
na relao de sinergia entre o local e o global, demonstra uma preocupao
propulso dessas concepes vem ganhando nas discusses acadmicas e
polticas. Assim:

O espao local e regional tudo poderia, dependendo de sua

vontade de auto-impulso. Segundo essa posio, que atualmente
domina o debate, o mbito urbano-regional seria hoje o marco
natural da atividade econmica. mais que a empresa, cada vez
mais dependente de seus entornos e das sinergias deste; mais
que o Estado-Nao, desdobrando pelos processos de
globalizao e menos capaz de articular-se com a diversidade dos
atores econmico-sociais privados.

Castell e Borja (1997) contribuem com a anlise acima quando

demonstram que a produo intelectual exagera na capacidade endgena do
determinado territrio para alavancar um processo virtuoso de desenvolvimento
scio-econmico.
Talvez a falha mais grave, em ltima instncia, da literatura up-todate
sobre desenvolvimento local e regional seja que ela negligencia totalmente a
questo fundamental da hegemonia e do poder poltico (BRANDO, 2007, p. 50).
Para tanto, precisamos entender os processos assimtricos em que um agente

 69

privilegiado detm o poder de ditar, (re) desenhar, delimitar e negar domnio de

ao e raio de manobra de outrem.

4.2.3 O ordenamento territorial e a dinmica do planejamento regional no

Brasil

O conceito de ordenamento territorial, segundo Japiassu (1994) inclui a

ideia de uma orientao para um fim. Pode ser o fim de assegurar a organizao
espacial da sociedade no sentido da centralidade e pode ser no sentido
alteridade.
Para Moreira (2007, p. 77):

A finalidade do ordenamento territorial o controle regulatrio que

contenha os efeitos da contradio da base espacial sobre os
movimentos globais da sociedade e a mantenha funcionando nos
parmetros com que foi organizada. O ordenamento no , pois a
estrutura, mas a forma como a estrutura espacial territorialmente
se auto-regula no todo das contradies da sociedade, de modo a
manter a sociedade funcionando segundo sua realidade
societria.

Segue ainda demonstrando que so duas as formas de ordenamento

territorial: uma da sociedade organizada numa estrutura de espao e contra-
espao e outra a sociedade organizada numa estrutura de pluralidade espacial
de equivalncia. A primeira reflete uma base espacial de centralidade e a
segunda de alteridade (MOREIRA, 2007).
Moreira (2007, p. 85) nos lembra que cada recorte territorial um nvel
escalar de domnio, o plano do corpo-sujeito na escala total de recortes:

[...] o todo da espacialidade diferencial expressando o poder plural

dos sujeitos em embate dentro do todo da sociedade e do Estado,
e a especialidade diferencial sendo, assim, a trama das
territorialidades que faz do conjunto do arranjo um complexo de
micropoderes, a rede de capilaridades densa e infinita que jogo o
conceito e a existncia do poder para alm do macropoder do
Estado.

 70

Assim, no podemos falar de ordenamento para um arranjo sem o sentido

de um direcionamento explicito, isto , sem determinao da intencionalidade que
direciona, confere e empresta sentido da ordem explicita do ordenamento.
A noo de ordenamento territorial remonta geografia regional francesa
da dcada de 1960, mais especificamente a escola do amnagement du territoire.
Buscava-se, ali, utilizar o arsenal terico e tcnico desenvolvido para a anlise
regional em programas de planejamento e estmulo ao desenvolvimento, tendo
como objetivo a articulao das diferentes polticas pblicas numa base territorial,
entendida como uma regio plano (BERNARD KAYSER, 1969). A ambigidade
escalar prpria ao conceito de regio permitia intervenes planejadoras em
diferentes escalas com a mesma metodologia.
No caso do planejamento brasileiro, tal corrente se associou de incio com
as teorias cepalinas, ajudando a compor o instrumental tcnico-terico da doutrina
de governo, denominada de nacional-desenvolvimentismo. A meta buscada era
a de incremento e equalizao do crescimento econmico, superando as
disparidades regionais e promovendo o bem-estar social. O fomento estatal s
regies deprimidas emergia como instrumento de consolidao de um mercado
nacional. A diminuio da desigualdade e a incluso social completavam a pauta
da orientao do planejamento territorial federal pr-1964.
O perodo militar marcado por um forte enfoque geopoltico no estilo de
governo, como apontado por Bertha Becker e Cludio Egler (1994), o qual se
traduzia num planejamento de grande contedo territorial (onde o tema da
integrao nacional ocupava um papel central). As teorias da polarizao e da
centralidade combinavam melhor com a perspectiva tecnocrtica vigente,
comandando teoricamente as agncias e programas de desenvolvimento.
A perspectiva do amnagement du territoire perdeu terreno, notadamente
nos anos 1970, para a cincia regional norte-americana e a geografia quantitativa.
E ainda na vigncia da hegemonia destas teorias que o planejamento territorial
entra em crise no pas, com a poltica econmica descolando-se da tica espacial.
Obviamente, a retomada contempornea da idia de ordenamento
territorial no pode ser um retorno s teorias dos anos 1960, porm, a reviso
delas pode fornecer ensinamentos frteis para novas concepes e iniciativas. A

 71

retomada do planejamento integrado de base espacial pode originar um til

instrumento para alavancar o crescimento e a justia social que a nao requer.
Nas ltimas dcadas, avanou o processo de democratizao no Brasil,
trazendo para o planejamento estatal os temas da descentralizao, da
participao social e da sustentabilidade do desenvolvimento. Eles adentraram
num quadro poltico-administrativo de grande setorizao das polticas pblicas e
numa conjuntura de prolongada crise econmica, que acentuou o grave ndice de
excluso social do pas. Uma questo federativa no solucionada e a acelerao
da globalizao completam o horizonte no qual deve atuar o empenho planejador
nacional contemporneo. Uma viso geoestratgica do territrio emerge como
essencial nesse cenrio, dada a necessidade de articulao de polticas (num
momento de restrio oramentria) para objetivar as metas da retomada do
crescimento e do combate desigualdade social.
As experincias mais recente acerca da concepo de territrio remontam
o Plano Plurianual de 1998 2002, onde o conceito ancorou-se basicamente em
duas concepes tericas:
a) A primeira escorava-se no conceito de eixos de desenvolvimento e
visava direcionar geograficamente os grandes investimentos infra-
estruturais (pblicos e privados);
b) A segunda tinha como instrumento bsico de atuao a proposta do
zoneamento ecolgico-econmico e trazia uma tica ambiental (no raro
com um enfoque conservacionista).
Pode-se avaliar hoje que a inexistncia de compatibilizao entre as duas
orientaes atuou como um aspecto negativo na implementao das proposies
planejadas.
Para Moraes (2006) os eixos de desenvolvimento acabaram por adotar
uma viso excessivamente circulacionista do territrio, dando enorme nfase ao
setor de transportes em detrimento de uma abordagem mais transetorial. De todo
modo, recuperou-se uma concepo mais integrada no planejamento da Unio,
mesmo que o xito do empreendimento no tenha sido o ambicionado. Os
obstculos e dificuldades que afloraram neste processo merecem ser
identificados e discutidos com profundidade em uma Poltica Nacional de
Ordenamento Territorial (PNOT).

 72

As discusses que envolveram os diversos programas do PPAs (2003

2007) e (2008 2011). O territrio um dos principais conceitos que orientam os
planos e programas desse novo perodo do planejamento no Brasil.
Cabe bem diferenciar de imediato ordenamento territorial de
regulamentao do uso do solo, pois se trata de proposies escalares distintas,
que se referem a diferentes competncias legislativas e executivas. O
ordenamento territorial diz respeito a uma viso macro do espao, enfocando
grandes conjuntos espaciais (biomas, macrorregies, redes de cidades, etc.) e
espaos de interesse estratgico ou usos especiais (zona de fronteira, unidades
de conservao, reservas indgenas, instalaes militares, etc). Trata-se de uma
escala de planejamento que aborda o territrio nacional em sua integridade,
atentando para a densidade da ocupao, as redes instaladas e os sistemas de
engenharia existentes (de transporte, comunicaes, energia, etc). Interessam a
ele as grandes aglomeraes populacionais (com suas demandas e impactos) e
os fundos territoriais (com suas potencialidades e vulnerabilidades), numa viso
de contigidade que se sobrepe a qualquer manifestao pontual no territrio
(MORAES, 2006).
O ordenamento territorial busca, portanto, captar os grandes padres de
ocupao, as formas predominantes de valorizao do espao, os eixos de
penetrao do povoamento e das inovaes tcnicas e econmicas e a direo
prioritria dos fluxos (demogrficos e de produtos). Enfim, ele visa estabelecer um
diagnstico geogrfico do territrio, indicando tendncias e aferindo demandas e
potencialidades, de modo a compor o quadro no qual devem operar de forma
articulada as polticas pblicas setoriais, com vistas a realizar os objetivos
estratgicos do governo.
A meta do ordenamento territorial a compatibilizao de polticas em seus
rebatimentos no espao, evitando conflitos de objetivos e contraposio de
diretrizes no uso dos lugares e dos recursos. Pensa-se o Estado como agente
regulador e harmonizador, e no como gerador de impactos negativos (sociais,
ambientais e econmicos). O ordenamento territorial um instrumento de
articulao transetorial e interinstitucional que objetiva um planejamento integrado
e espacializado da ao do poder pblico.

 73

5 OS PROCESSOS DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO E A NOVA

CONCEPO DE ESTADO NO BRASIL

O Brasil acumulou, sobretudo, a partir da metade do sculo passado uma

larga experincia em planejamento governamental. As primeiras experincias
considerveis acontecem no perodo ps-Segunda Guerra Mundial. O Estado
empreendeu ao longo destas dcadas, diversas tentativas de planejamento, na
perspectiva de organizar o processo de desenvolvimento econmico e regional.
O planejamento estatal, baseado principalmente nas teorias econmicas,
provocou uma clara confuso em volta da ideia de desenvolvimento econmico e
regional. A palavra desenvolvimento, no discurso oficial, constantemente
associada de crescimento econmico, destacando-se principalmente no
planejamento at as dcadas de 1970.
A dcada de 1980, devido principalmente, a intensa preocupao do
Estado em lidar com temas como a hiperinflao e o endividamento externo,
determinaram o esvaziamento das discusses em torno do planejamento estatal.
As propostas deste perodo no passaram de discusses em torno de
planejamento de curto prazo e de plano na tentativa da estabilidade econmica.
Minando a capacidade do Estado em planejar na perspectiva de um horizonte
mais distante, em mdio e longo prazo. No entanto, o cenrio de transio poltica
no Brasil, acenou tambm para mudanas importantes que seriam j
concretizadas, mesmo que parcialmente ainda no final da dcada de 1980, o que
levaria a uma drstica mudana na capacidade de planejamento do Estado, a
partir principalmente da promulgao da Constituio Federal.
O processo de redemocratizao do Pas, que permitiu o fortalecimento
dos movimentos sociais, dos partidos polticos, dos sindicatos, entre outros,
favoreceu para a ruptura na estrutura de planejamento tecnoburocrtico do
Estado brasileiro, contribuindo para uma maior flexibilizao nas aes de
organizao do territrio a partir do planejamento governamental.
A Constituio de 1988, determina a obrigatoriedade do planejamento de
mdio prazo, com a implementao dos Planos Plurianuais (PPA), alm da
criao de leis oramentrias que estariam diretamente ligadas ao planejamento
estatal. A Lei de Diretrizes Oramentria (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA)

 74

permitem amarrar as estratgias de desenvolvimento regional a partir do PPA e

ao oramento da Unio, o que determinaria um planejamento estatal mais
centrado em possibilidades reais de alcanar as metas e objetivos propostos nos
Planos Plurianuais.
A ideia central desse captulo, primeiramente fazer um panorama geral
do planejamento estatal no Brasil, focalizando principalmente o perodo que se
estende entre o perodo ps-Segunda Guerra Mundial at a dcada de 1970, que
permitiram mais tarde entender as principais mudanas e estratgias para o
planejamento mais recentes. Em um segundo momento compreender como a
reforma do Estado na dcada de 1980 e 1990 contribuiu para implantar no Brasil
novas formas de pensar o planejamento regional e finalmente analisar o
planejamento estatal com a introduo do PPA.

5.1 AS EXPERINCIAS BRASILEIRAS EM PLANEJAMENTO ESTATAL

Passada a turbulncia das duas grandes guerras mundiais, a instabilidade

e a crise entre elas, no entanto, pressionado pelo avano da ao socialista
mundial, a questo do desenvolvimento econmico capitalista torna-se tema na
agenda central dos governos e das instituies de coordenao econmica e
poltica no mundo ocidental e/ou capitalista (DINIZ, 2001). O cenrio era
demasiadamente propcio para a emergncia de novas ou mesmo velhas
concepes tericas que se propunham ao desenvolvimento econmico de
pases arrasados pelas duas grandes guerras, como era o caso da Europa
Ocidental, do Japo e de pases de alguns pases subdesenvolvimentos.
Diniz (1991, p. 1) ressalta que:

Na Europa varias manifestaes relacionadas com o

desenvolvimento econmico e com as desigualdades territorial e
social deu origem criao de vrias instituies e de
instrumentos de poltica regional, a exemplo das polticas de
desconcentrao industrial na Inglaterra, dos planos de
distribuio territorial e plos de desenvolvimento na Frana, dos
programas de desenvolvimento das fronteiras e de
descongestionamento na Alemanha, da criao da Cassa del
Mezzogiorno e das polticas de desenvolvimento do Sul da Itlia
[...]

 75

Estas experincias estiveram diretamente ligadas s teorias da economia

regional, onde o fundamento terico foram os estudos sobre localizao e
desenvolvimento regional, baseada nas teorias clssicas de localizao das
atividades econmicas de origem alem, destacando-se os tericos Von Thunen,
Weber, Losch e Christaler e nos modelos neoclssicos, que se desenvolveram
nos Estados Unidos, a partir da Regional Science, destacando-se principalmente
Walter Isard.
Segundo Mantega (1998) de forma paralela, desenvolveu-se,
predominantemente na Europa, a anlise do desenvolvimento desequilibrado.
Inicialmente com Perroux, observando a natureza desigual do desenvolvimento
francs, que iria contribui mais tarde para a noo de plo de desenvolvimento.
Alm de Perroux, Myrdal (1957) de forma quase simultnea demonstrou que o
desenvolvimento econmico provocaria um processo de causao circular
cumulativa4, de forma semelhante Hirschman (1958) desenvolveu a anlise do
processo de polarizao, atravs do qual as regies mais desenvolvimento
atraem capital e trabalho qualificado das regies atrasadas, realimentando a
desigualdade, sem, no entanto, deixar de notar a existncia de efeitos de
gotejamento das regies desenvolvidas sobre as regies atrasadas.
A Comisso Econmica para a Amrica Latina CEPAL, instituda em
1948 por deciso da Assemblia Geral da ONU, representava um importante
esforo ao avano da ideologia desenvolvimentista, validando a ao interventora
do Estado e a formao de centros de planejamento e formulao de polticas
pblicas (UDERMAN, 2006). Havia nesse momento uma postura essencialmente
ativa do Estado nos pases latino-americanos, com vistas a reduzir a distncia
econmica relativa entre o centro e periferia, atravs da industrializao.
Na Amrica Latina, a partir dos diagnsticos da CEPAL, baseados nos
conceitos de centro e periferia, de Prebish (1950), procuravam demonstrar que o
atraso econmico da Regio decorria principalmente das relaes de troca
internacionais desiguais. Para a CEPAL, esse mecanismo de trocas desiguais,
estabelecia um sistema de deteriorizao das relaes com os pases centrais,

4
Para Myrdal (1957) as regies mais ricas tendiam a se tornar mais ricas e as regies mais pobres cada vez
mais pobres, embora reconhecesse a existncia de efeitos de espraiamento do desenvolvimento econmico.
Isso seria o efeito de causao circular e acumulativa determinado pelo processo de avano do capitalismo.

 76

para tanto, uma das formas da ruptura dessas amarras seria o processo de
industrializao dos pases latino-americanos.
Apesar de um amplo estudo sobre a influncia terica da CEPAL no
processo de modernizao produtiva brasileira em meados do sculo XX existe
outro grupo que merece ateno, pois tiveram forte influncia no pensamento
econmico e nas aes de planejamento do Estado, principalmente ps-1964.
Eram os economistas que gravitavam em torno da Comisso Econmica Europia
no ps-Segunda Guerra, que desenvolveram a Teoria do Desenvolvimento
Equilibrado. Destacam-se: Allyn Young, H. W. Singer, Arthur Lewis, Gunnar
Myrdal, P. Rosenstein-Rodan, Ragnar Nurkse, Colin Clark, Simon Kuznets e W.
Rostow, entre outros, a maioria de suas pesquisas estavam preocupadas com os
problemas de crescimento dos pases perifricos nos anos 1950 (MANTEGA,
1998). Um estudo mais detalhado desses tericos contribuiria para compreender
tambm a maneira que eles influenciaram nas estratgias do planejamento. No
caso brasileiro fica bem evidente suas ideias quando analisamos os I e II Plano
Nacional de Desenvolvimento do perodo militar, mas adiante iremos retomar
essa discusso.
Um ponto central nesta perspectiva de industrializao dos pases latino-
americanos era a ausncia de uma burguesia ou pelo menos de uma burguesia
forte, capaz de levar em adiante o projeto de industrializao, devido escassez
de recursos econmicos e tcnicos, sendo assim, caberia ao Estado a
capacidade de dotao de elementos que favorecem a inverso da produo
nesses pases, para isso, era importante a ao do planejamento estatal.
Segundo Uderman (2006, p. 9):

A atividade de planejamento aparece, portanto, como tarefa

essencial no processo do desenvolvimento econmico, cabendo
ao Estado um papel decisivo no esforo de atrao e estruturao
das atividades industriais. A elaborao de estratgias e planos de
desenvolvimento e o estabelecimento de polticas pblicas
dirigidas para a operacionalizao das propostas apresentam-se
como aes essenciais para orientar e conduzir movimentos de
industrializao em espaos perifricos, consolidando o desenho
institucional e a forma de funcionamento do Estado
desenvolvimentista.

 77

Do ponto de vista privado, a interveno estatal justificava-se em funo da

reconhecida insuficincia de bases tcnicas e financeiras, contraposta
necessidade de implementao de grandes projetos interligados e dependentes
de vultosos investimentos simultneos em infra-estrutura e na produo de
matrias-primas, mquinas, equipamentos e bens de consumo, muitas vezes
condicionados doao de tecnologias no disponveis no mercado interno
(BRESSER PEREIRA, 1995)
No entanto, Uderman (2006, p. 9), nos lembra que:

Esse mesmo reconhecimento validava aes de estmulos ao

ingresso de capital estrangeiro, que se beneficiava das
especificidades de processos de industrializao tardios para
expandir as suas bases de acumulao. Desse modo, a
convergncia de interesses pblicos e privados, nacionais e
internacionais, fortalecia a adoo dos princpios
desenvolvimentistas e consolidava estruturas de planejamento,
coordenao e interveno do Estado.

O contexto poltico-econmico mundial nas primeiras dcadas do sculo

XX imps aos pases latino-americanos a necessidade de mudana na sua base
produtiva, a industrializao de substituio, era realidade em algumas economias
da regio. O que demonstrava a capacidade incipiente desses pases reagirem s
mudanas na estrutura poltica mundial, porm, foi esse cenrio que possibilitou
que pases como o Brasil iniciasse um processo de planejamento governamental,
buscando analisar os pontos de estrangulamento da economia nacional. O que
seria crucial nos anos ps-Segunda Guerra Mundial, como foi o caso da formao
da Comisso Mista Brasil - Estados Unidos, que culminou com a Misso Abbink5.
Segundo Diniz (1991, p. 3):

As experincias de industrializao substitutiva de importaes,

aceleradas pelos estrangulamentos externos provocados pelas
duas guerras mundiais e pela crise de 1929, a tomada da
conscincia da situao de atraso relativo Amrica Latina, a
sistematizao terica e emprica da CEPAL, enfatizaram a
importncia dos planos de desenvolvimento nacionais, com

5
Entre os anos de 1951-53 a Misso Abbink, formulou com base em esforo de cooperao tcnica com os
Estados Unidos um diagnstico sobre os chamados pontos de estrangulamento da economia brasileira
sobretudo infra-estrutura -, com algumas sugestes e recomendaes para o seu encaminhamento, entre elas
uma relativa ao estabelecimento de um banco central (ALMEIDA, 2006).

 78

nfase na industrializao e na construo da infra-estrutura. De

forma semelhante, a observao de que haviam amplas regies
estagnadas dentro dos maiores pases, levou vrios governos a
assimilar as experincias internacionais, criando instituies ou
definindo programas de desenvolvimento regional.

No caso brasileiro so exemplos dessa poltica, a criao da Comisso do

Vale do So Francisco (CVSF) e da Companhia Hidroeltrica do So Francisco
(CHESF), na dcada de 1940 e na dcada seguinte a criao da SUDAM e da
SUDENE.
Esse modelo de interveno estatal, ajustado aos requisitos de uma
industrializao tardia, respalda o desenvolvimento em diversos pases at o final
da dcada de 1970. A grave crise fiscal, os processos inflacionrios, o
endividamento externo das economias latino-americanas evidenciam o
esgotamento do padro do Estado desenvolvimentista.

5.2 AS PRIMEIRAS EXPERINCIAS DE PLANEJAMENTO

GOVERNAMENTAL NO BRASIL

5.2.1 Plano Salte Governo Eurico Gaspar Dutra (1946 1950)

O Plano Salte no foi necessariamente um plano econmico completo, ele

buscava resolver mais questes setoriais, como era o caso da infra-estrutura, de
energia e recursos naturais, mediante adequado ordenamento oramentrio. Para
Almeida (1996) o Plano Salte era modesto em suas pretenses, embora tivesse
objetivos de grande alcance para poca. Das fontes de recursos previstas, 60%
viriam da Unio e 40% do financiamento externo.
Segundo Almeida (1996, p. 198):

Na mesma poca, a busca de uma soluo ao problema da

escassez de petrleo, vinculada ao da dependncia externa,
acabou resultando num maior envolvimento do Estado no domnio
econmico, ao ser determinado, mais adiante, o estabelecimento
do monoplio da Unio nessa rea e a criao de uma empresa
estatal, a Petrobras (1953). Ao mesmo tempo ocorria fundao
do rgo fundamental para a consecuo dos esquemas de
financiamento dos novos projetos, o Banco Nacional de

 79

Desenvolvimento Econmico (BNDE) [...]. Deve-se ressaltar,

contudo, que a instabilidade poltica brasileira, tpica da Repblica
de 1946, constitui-se em notvel entrave, no apenas para as
iniciativas de planejamento econmico, como tambm para o
prprio processo de administrao governamental corrente.

De fato o Plano Salte no chegou a ser verdadeiramente um plano

econmico, mas uma organizao dos gastos pblicos, voltado para o chamado
setor de estrangulamento da economia brasileira, que no foi implementado
integralmente, em funo das dificuldades financeiras, no somente de natureza
oramentria, mas tambm devido relativa carncia de financiamento externo
ps-Segunda Guerra Mundial. A questo possivelmente mais importante que
ele chamou a ateno para setores da economia defasados em relao
indstria e que poderiam, consequentemente, impedir um futuro desenvolvimento
desse setor.
Outra questo importante neste perodo, que se tinha pouco
entendimento terico sobre as desigualdades regionais, do ponto de vistas dos
aspectos sociais e econmicos existentes no Brasil. A primeira interpretao
terica sobre as desigualdades regionais, acontece somente no final da dcada
de 1950, a partir dos trabalhos de Celso Furtado.
A diviso regional brasileira ainda pensa o Pas como um mosaico de
regies naturais. A resoluo n 297/45, institui a diviso regional proposta pelo
Conselho Nacional de Geografia6, essa diviso tinha como aspecto o conceito de
regio natural, baseada nos critrios de homogeneidade dos aspectos fsicos.
Tinha como objetivos: a) oferecer ao Governo Federal a definio de quadros
regionais para serem utilizados pela Administrao Pblica e pelos rgos
Governamentais, e; b) servir de bases territoriais para a divulgao dos Censos
de 1950 e 1960.
Neste momento incipiente o interesse do planejamento governamental
em utilizar a diviso regional como uma estratgia de promoo do
desenvolvimento econmico equilibrado, pautado na perspectiva de
desenvolvimento industrial, pois as estratgias se encontravam muito

6
Essa diviso estabeleceu quatro nveis hierarquizados de regies Cinco Grandes Regies decompostas em
30 regies, 79 sub-regies, 228 zonas fisiogrficas (essas ltimas constitudas por municpios que
representam semelhanas sociais e econmicas) (BEZZI, 2004).

 80

concentradas, principalmente nos Estados de So Paulo e Rio de Janeiro. Isso

comea a ganhar uma nova dimenso a partir dos anos 1960, quando o IBGE,
prope uma nova diviso regional para o pas, levando em considerao as
regies homogneas, no somente baseada em aspectos fsicos, mas tambm
em aspectos sociais e econmicos.

5.2.2 O Plano de Metas Juscelino Kubitschek (1956 1960)

Ao contrrio do plano anterior, o Plano de Metas, tinha uma viso mais

global da economia brasileira, era um aprimoramento das estratgias de
desenvolvimento baseada na concepo do Estado desenvolvimentista.
Constituiu notvel avano na noo de uma coordenao racional da ao do
Estado no estimulo de setores internos da economia, em geral na rea industrial,
mais dando maior nfase aos pontos de estrangulamento, principalmente no setor
de infra-estrutura. Para Almeida (2006, p. 199) em realidade apenas
correspondeu a uma seleo de projetos prioritrios, mais evidentes, desta vez,
com viso mais ampla e objetivos mais audaciosos que os do Plano Salte.
Tambm suas metas e objetivos era de curto prazo, alcanavam somente os
cinco anos do governo JK.
Na realidade existia outra grande diferena em relao ao Plano Salte,
existia uma cooperao mais estreita entre os setores pblico e privado. Sua
nfase recaia, fundamentalmente no desenvolvimento da infraestrutura e da
indstria de base, na realidade preparando uma espcie de terreno favorvel
para a atrao de capitais produtivos internacionais, principalmente os setores
automobilstico e de eletroeletrnico e o fortalecimento dos capitais produtivo
nacional, atuando principalmente nos setor de bens de consumo no durvel.
Assim buscou-se identificar os setores carentes de investimentos pelo Estado,
capital privado nacional e internacional e, dentro de cada setor, as metas,
estabelecendo tambm um objetivo para cada meta.
Para Almeida (2006, p. 199):

 81

A qualificao desses objetivos, em regra geral, foi feita da

seguinte maneira: foram elaborados estudos das tendncias
recentes da demanda e da oferta do setor e, com base neles,
projetou-se, por extrapolao, a composio provvel da demanda
nos prximos anos, na qual tambm se considerou o impacto do
prprio Plano de Metas. Os resultados dessa extrapolao que
permitiram a fixao de objetivos quantitativos a serem atingidos
durante a aplicao do Plano, por meio do mtodo de
aproximaes sucessivas que constituiu, por assim dizer, o
mecanismo de feedback do Plano de Metas, conferindo-lhe as
caractersticas de um planejamento contnuo.

O Plano compreendia um conjunto de 30 metas organizadas nos seguintes

setores, conforme demonstrando na tabela abaixo:

Tabela 1 - Setores e previso de investimento do Plano de Matas (1956-1960)

Setor Previso de Investimento
(%)
Energia (eltrica, nuclear, carvo mineral, produo e 43,4
refinamento de petrleo).
Transporte (reaparelhamento e construo de ferrovias,
pavimentao e construo de rodovias, servios 29,6
porturios e de drenagem, marinha mercante, transporte
aerovirios).
Indstria de base (siderurgia, alumnio, metais no
ferrosos, cimento, lcalis, celulose e papel, borracha, 20,4
exportao de minrio de ferro, indstria automobilstica,
construo naval, mecnica e material eltrico pesado).
Educao (formao de pessoal tcnico). 3,4
Alimentao (trigo, armazns e silos, armazns
frigorficos, matadouros industriais, mecanizao da 3,2
agricultura, fertilizantes).

Quando analisamos a tabela acima, fica evidente a preocupao do

governo JK com a priorizao de setores que de fato pudesse aprofundar a nossa
capacidade produtiva, principalmente a industrial, como os setores de energticos
e de transporte, em detrimentos aos baixos investimentos no setor de alimentao
e educao.
O setor automobilstico foi o que mais recebeu incentivo, especialmente
quando foi criada a instruo de 113 da Superintendncia da Moeda e do Crdito
(antecessora do Banco Central), que proporcionava a entrada de equipamentos
importados sem cobertura cambial.

 82

Outra questo interessante, assim como plano anterior, os investimentos

foram maciamente concentrados na regio Sudeste do pas. Como forma de
compensar os efeitos espaciais concentradores do Plano, foram estabelecidos
incentivos fiscais para as regies Nordeste e Norte, atravs das suas respectivas
Superintendncias SUDENE e SUDAM no entanto, no alcanou as metas de
amenizar os problemas sociais e em menor escala buscou amenizar algumas
caractersticas da desigualdade histrica entre as regies perifricas brasileira.
Uma segunda maneira de desconcentrar os investimentos na regio
Sudeste, foi construo de Braslia, sendo que a mesma no estava inclusa no
Plano de Metas. Calcula-se que os investimentos na construo de Braslia
tenham consumido cerca de 2% a 3% do PIB do perodo durante a fase de sua
construo.
Um ponto importante que apesar dos baixos investimentos feitos nas
regies perifricas no Plano de Metas, fica claro que j existia uma preocupao
do governo com essas regies deprimidas do ponto de vista dos investimentos
pblicos e privados. Fazendo com que mais tarde ampliasse o processo de
interiorizao das aes do Estado e do capital privado nacional e internacional.
Segundo Diniz (2001, p. 4), isso s foi possvel graas ao relatrio escrito
por Celso Furtado, em 1958 que mais tarde assumiria a direo da SUDENE.

[...] a renda per capita da Regio Nordeste era inferior a 1/3

daquela da Regio Centro-Sul do Brasil. Partia dos fundamentos
histricos da colonizao regional como determinantes da
dicotomia social da regio nordestina. Em primeiro lugar, a
empresa agrcola exportadora estava baseada em trabalho
escravo. Em segundo lugar, ao demandar animais de carga e
protena animal, a economia exportadora criou sua prpria
periferia no interior, a ela subordinada e dependente. Em terceiro
lugar, a organizao da fazenda do semi-rido se baseava no
controle da terra e na criao de uma populao camponesa sem
terra e sem salrio, a qual trabalhava para o dono da terra em
forma de meia para as culturas de exportao e, em
compensao, utilizava a terra para a produo da prpria
subsistncia alimentar [...]. As secas atingiam exatamente a
produo de alimentos, levando a populao camponesa a um
quadro recorrente de misria e fome. As medidas contra a seca
no permitiram mudar o quadro estrutural. A construo de
audes no se traduzia na criao de capacidade de produo
pois no eram usados nem para a gerao de energia eltrica
bem para a irrigao, beneficiando apenas a pecuria.

 83

Este relatrio, o primeiro com base em dados tericos, tornou-se uma

espcie de diagnstico da situao catica da regio nordestina e permitiu um
amplo debate, principalmente entre os intelectuais e mais adiante entre os
polticos, revelando a situao de ampla desigualdade espacial (social,
econmica) que era evidente no Pas. Ele provocaria a ampliao dos debates
sobre a necessidade da reduo do abismo estrutural que separava o Sudeste
das demais regies brasileiras, especialmente, o Norte, Nordeste e Centro-Oeste.

5.2.3 O plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social Governo

Joo Goulart (1962 1964)

O Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social ao contrrio do

anterior, no logrou efeitos to ntidos, pois apesar de avanar em pontos que
eram crticos no Plano de Metas, emergiu em uma conjuntura poltico-econmica
pouco favorvel. O processo inflacionrio e as crises polticas frustraram os
objetivos do Plano, que era retorna da taxa de crescimento do PIB (em torno de
7% ao ano), ao mesmo tempo em que pretendia contemplar objetivos mais
distributivistas, com as chamadas reformas de base (administrativa, bancria,
fiscal e agrria), alm do escalonamento da dvida externa. Estas mudanas
desagradaram em larga escala burguesia industrial e agrria brasileira, alm do
capital internacional, que via nas reformas de Joo Goulart, um preldio de
reformas socialistas.

Segundo Almeida (2006, p. 203):

Era um plano de transio econmica, no de planejamento

macrossetorial, e sua interrupo, antes mesmo da derrocada do
governo Goulart, torna difcil uma avaliao ponderada sobre os
mritos e defeitos intrnsecos (como o problema das economias
de escala no caso da industrial de bens de capital). Ele partia, em
todo caso, do modelo de substituio de importaes e da noo
de que os desequilbrios estruturais da economia brasileira
poderiam justificar uma elevao persistente no nvel de preos,
de conformidade com alguns pressupostos da teoria estruturalista
que disputava, ento, primazia conceitual e poltica com a teoria
monetarista, que era aquela preconizada pelo FMI e seus aliados
nacionais [...].

 84

Os objetivos contraditrios: a) a reforma fiscal para a elevao das receitas

tributrias; b) a inibio do investimento privado; c) reduo do dispndio pblico
via diminuio dos subsdios ao trigo e ao petrleo; d) poltica de recuperao
salarial; e) captao de recursos no mercado de capitais, sem regulao
adequada e sem remunerao compensatria da inflao. Acabaram
aprofundando o problema inflacionrio do perodo. A economia cresceu somente
0,6% - um contraste com a meta estimada de crescimento, de aproximadamente
7% ao ano.
De modo geral, o plano falhou em seu duplo objetivo, de vencer a inflao
e promover a elevao da taxa de crescimento da economia, mas se faz
necessrio entender o prprio contexto histrico do perodo, onde a atuao do
Estado no passava de uma modesta capacidade de ordenar a atuao da ao
governamental (ALMEIDA, 2006).
Muitos dos fracassos dos planos governamentais existentes at ento no
Brasil passava por uma questo central, que era a capacidade do Estado de
compreender a prpria abrangncia e/ou alcance que esses planos tomariam, a
partir da sua execuo. Eram planos centrados em curtos perodos, no
permitindo efetivamente uma ao planejada sobre o territrio, por diversos
motivos; primeiro, o plano no estava concatenado com o oramento, eram
situaes distintas, o Estado programava sem ter certeza da existncia de fundos
para a execuo, o que acontecia que muitas das metas e objetivos, no eram
simplesmente executados, o Estado, ento priorizava os mais importantes, quase
sempre ligados ao setor infra-estrutural e industrial.
Segundo, eram planos de curto perodo, estavam diretamente ligados a um
governo. Tornavam-se assim, planos de governo e no de Estado, quase sempre
no havia uma continuidade nas aes anteriores. No estavam presente nos
planos objetivos consciente, de um desenvolvimento crescente e contnuo.
Terceiro, faltava um instituio ou rgo de planejamento, com o objetivo
principal de subsidiar as aes do Estado, proporcionando assim, uma viso mais
ampla do processo de modernizao e desenvolvimento econmico no Pas. Com
o objetivo de amenizar essa situao foi criada em 1964, pelo governo militar a
Associao Nacional de Programao Econmica e Social ANPES.

 85

Quarto, a disputa poltica no cenrio antes do golpe de 1964, limitava a

capacidade do Executivo em viabilizar os programas propostos no planejamento
do Estado. Os projetos de iniciativa do Executivo demoravam demasiadamente
para serem aprovados pelo Legislativo, o que dificultava e/ou inviabilizava a
capacidade de planejamento da ao governamental.
Com o final do ciclo expansivo, o golpe militar, com orientao
centralizadora, geopoltica, de planejamento autoritrio e de segurana nacional
veio implementar um processo abrangente de reformas como o objetivo de
avanar na modernizao capitalista (BRANDO, 2007, p. 127).

5.2.4 Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) Governo Castelo

Branco (1964 1967)

Uma das primeiras medidas do governo militar no que diz respeito ao

planejamento governamental foi criar instrumentos legais que facilitassem o
processo de ao do Estado. A primeira medida veio com o Primeiro Ato
Institucional em abril de 1964, que entre outras coisas, estabelecia prazos para a
tramitao no Legislativo de projetos de iniciativa do poder Executivo,
amenizando a interminvel disputa entre os poderes Executivo e Legislativo, o
que de certa forma favoreceu o planejamento no Brasil, que tanto dificultava a
execuo dos planos anteriores.
O segundo Ato Institucional de outubro de 1965 deu ao presidente da
Repblica a faculdade de baixar decretos-leis sobre matrias de segurana
nacional, o que inclua tambm ao governo maior ingerncia para as intervenes
do Estado no campo econmico.
O governo do Marechal Castelo Branco, comeou em um clima de
estagnao econmica e de acelerao inflacionria. Era necessrio pensar uma
ao governamental que teve como meta a correo destes problemas. O Plano
de Ao Econmica do Governo, de 1964, atuou basicamente no nvel da poltica
econmica e seus instrumentos bsicos, como a poltica monetria, mas tambm
atacou as causas estruturais da inflao (ALMEIDA, 2006, p. 205-6):

 86

O PAEG optou por um combate progressivo ou gradual inflao

e postulou a manuteno da participao do trabalho (cerca de
65% em 1960) no produto a custa de fatores, meta que seria
cumprida por meio de uma adequada poltica salarial, ademais de
objetivar atenuar as desigualdades regionais de renda atravs da
concesso de carter prioritrio aos investimentos no Norte e
Nordeste. Ele procurou, por outro lado, incentivar as exportaes,
via poltica cambial, e os investimentos estrangeiros.

Apesar de ser um plano com amplas metas, assim como os anteriores,

foram cumpridas somente as metas mais importantes do ponto de vista do
equilbrio econmico do Pas. A inflao sofreu ligeira baixa, algo em torno de
10%, sendo a meta era atingir uma queda de 25%. No entanto, o crescimento
econmico ficou bem abaixo do esperado. Quanto s redues das
desigualdades regionais, destacando a situao das Regies Norte e Nordeste,
foram praticamente inexistentes, destacando um ligeiro crescimento econmico
do PIB interno, mantendo a situao at ento existente.
Seus efeitos ficaram muito mais restritos no campo institucional, com a
criao dos Atos Institucionais, o que provocou uma ampla reorganizao da ao
do Estado, o que veria se essencial para as prximas etapas do planejamento no
Pas, com um grande intervencionismo estatal na economia (ALMEIDA, 2006).

Segundo Fishlow (2004, p. 21):

[...] Apesar de todo o seu compromisso aberto com o capitalismo

como fonte de acumulao de capital, o modelo nunca
correspondeu a um prottipo de livre iniciativa. A estratgia
econmica brasileira foi mais pragmtica. Enraizando-se em uma
tradio intervencionista. A participao do governo na economia,
que fora objeto de critica em 1963, aumentou aps a interveno
militar. O investimento pblico, seja diretamente na infra-estrutura,
seja por meio de empreendimentos estatais, teve aumentada a
sua porcentagem na formao do capital [...]. Expandiu-se o
controle pblico sobre os recursos, por meio tanto dos impostos
quanto da poupana forada, acumulada pelo sistema de
previdncia social [...]. O modelo foi louvado pelo extraordinrio
crescimento que propiciou entre os anos de 1968 e 1973: uma
taxa de expanso agregada de mais de 10% ao ano [...]. Tambm
foi criticado por seu fracasso em distribuir renda e oportunidades
de forma mais equitativa.

 87

A maior contribuio, de fato do PAEG, foi verdadeiramente preparar um

campo de maior atuao da ao estatal para os governos seguintes do perodo
militar. Permitiu a implementao de um amplo programa de reformas
Institucionais e Fiscal. Do ponto de vista das reformas de base, o governo lanou
em 1964, o chamado Estatuto da terra7, que no alcanou os objetivos propostos,
devido, principalmente a baixa capacidade de investimento nos setores ligados a
agricultura de subsistncia, e das atividades agrcolas das regies perifricas. Na
realidade, quando analisamos a implementao do Estatuto da Terra, em regies
como a Norte, percebemos que em muitos casos, houve efeito contrrio, o que
provocou em diversas localidades processo de concentrao de terras, motivado
pelo aumento do preo da terra, pela chegada macia do capital agrrio
especulativo.
No plano institucional, o governo obteve outro grande avano, que foi a
criao do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA. Tinha a
responsabilidade de subsidiar a ao do governo no que tange a poltica de
planejamento. Nas palavras de Almeida (2006, p. 208):

De fato, a partir desse perodo e at o final da era militar se

assiste a consolidao de um modelo de gesto pblica que
passa a atribuir s instituies de planejamento uma grande parte
da responsabilidade pela conduo, de forma relativamente
autnoma, das atividades econmicas, tendo sempre como
objetivo o aprofundamento do processo de industrializao. Pea-
chave no processo de reforma administrativa e de modernizao
do Estado brasileiro foi o Decreto-Lei n 200, de 1967, que
efetuou uma reforma gerencial nos modos de gesto do setor
pblico.

A criao do Mistrio de Planejamento e Coordenao Geral foi outro

grande avano do perodo, no que diz respeito, ao coordenada no campo de
planejamento do Estado. Pois esse rgo passa a desempenhar o papel central
no sistema de planejamento, sistema de contabilidade e auditria, substituindo o
ento Ministrio da Fazenda, nessas funes. De alguma forma a tentativa de
aproximao entre o campo do planejamento com o de oramento, seria na

7
Os objetivos do Estatuto da Terra era estabelecer a desapropriao e o acesso propriedade rural
improdutiva, a colonizao de terras livres, ampliar a assistncia tcnica s atividades agrcolas pela
formao de cooperativas, garantia de preo mnimo e disseminao de novas tcnicas de produo.

 88

realidade a tentativa de viabilizar os programas do plano. Verificando assim, a

capacidade de investimento do Estado, sem comprometer o equilbrio da
economia. Esta questo ser mais tarde abordada com mais detalhes, onde
iremos analis-la melhor, para no deixar dvidas sobre os efeitos positivos e
negativos da mesma.

5.2.5 O Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social Governo

Castelo Branco

O governo Castelo Branco, inaugura mesmo que do ponto de vista que

essa estratgia tenha ficado somente no papel um novo modelo de
planejamento, de longo prazo. O Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico
e Social seria desempenhado ao longo dos anos de 1967 1976. Ficou a cargo
do recm criado Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), a elaborao
de um plano decenal, dividido em duas partes. A primeira era um documento de
analise mais global, era um modelo macroeconmico de desenvolvimento do
Brasil num perodo de dez anos; e a segunda parte, um conjunto de diagnsticos
setoriais, servindo de base para as aes propriamente programticas, para um
perodo de cinco anos (IANNI, 1977).
Para Almeida (2006, p. 209-10):

[...] o Plano Decenal compreendia um plano de perspectiva, no

qual se estabeleciam metas e se formulava uma estratgia
decenal de desenvolvimento, preparando-se tambm um
programa quinquenal de investimentos, no qual se incluiriam
oramentos de formao de capital em trs nveis: oramento
regulares, cobrindo a administrao central do governo federal,
agncias autnomas e sociedades de economia mista, com
previses de todos os investimentos dessas entidades; oramento
especficos para os governos estaduais e municipais dentro dos
setores especialmente examinados no plano, os quais
representavam entre 80% e 90% da formao de capital dos
estados e municpios; projees estimadas dos investimentos de
empresas privadas no setores especificamente mencionados no
plano (habitao, ao, metais ferrosos, indstria mecnica e
eltrica, produtos qumicos de base, infra-estrutura, construo,
comunicao, energia eltrica e minerao).

 89

O Plano Decenal na realidade era muito mais um estudo prospectivo do

consumo e orientador dos investimentos federais para outros programas que
viessem a ser elaborado pelas administraes de rgos e/ou ministrios no
perodo.
Um grande avano no Plano Decenal, inspirado em parte no modelo
europeu de planejamento, pois possibilitou a criao de oramentos bsicos
setoriais sob o controle do governo central e a indicao das providncias
institucionais a serem adotados por meio de oramento-programa. Isso permitia
uma maior vinculao entre Plano Oramento Programas. Criando uma
espcie de articulao direta entre os recursos pblicos com os programas a
serem executados. um grande avano para o perodo; esse modelo ainda hoje
orienta o planejamento no Brasil, mas apresenta algumas modificaes de efeito
legal.

5.2.6 O I e II Plano Nacional de Desenvolvimento Governo Emlio Mdici e

Geisel

O debate poltico e econmico comportou certo grau de ceticismo quanto

s eventuais virtudes do planejamento governamental de longo prazo. Delfin
Neto, Ministro da Fazenda, considerou que algumas tentativas de planejamento
estatal do Plano Decenal eram uma espcie de futurologia, considerando que a
ao do governo no campo econmico tinha que se meramente instrumental
(IANNI, 1977).
Nesta conjuntura de contradio dentro do governo Mdici, Ministro do
Planejamento Reis Velloso, divulgou em outubro de 1970, o chamado Programa
de Metas e Bases para a Ao do Governo para o perodo de 1970-1973,
esclarecendo que no se tratava de um novo plano global e que o trabalho de
diretrizes governamentais [...] deveria complementar-se com dois outros
documentos (ALMEIDA, 2006, p. 212). Esses documentos seriam um oramento
plurianual (1971-1973) e o Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (1972
1974).

 90

O objetivo bsico do Programa de Metas e Bases para a Ao do Governo

era o ingresso do Brasil no mundo desenvolvido at o final do sculo XX, estando
definindo nelas quatro metas prioritrias, so elas (IANNI, 1977, p. 68-69):
Educao, sade e saneamento; agricultura e abastecimento; desenvolvimento
cientfico e tecnolgico; fortalecimento do poder de competio da indstria
nacional.
O I PND esteve mais voltado para grandes projetos de integrao nacional
(com destaque para o setor de transporte, a construo de diversas rodovias de
integrao no territrio nacional, a partir do Programa de Integrao Nacional
PIN).
Segundo Almeida (2006, p. 213):

O primeiro plano, segundo Roberto Campos, oficializou

ambiciosamente o conceito de modelo brasileiro, definindo-o
como o modo brasileiro de organizar o Estado e moldar as
instituies para, no espao de uma gerao, transformar o Brasil
em nao desenvolvida. Esse modelo nacional deveria, e por
outro lado, criar uma economia moderna, competitiva e dinmica,
e por outro lado, realizar democracia econmica, social, racial e
poltica [...]. Esse perodo correspondeu, portanto, ao ponto alto do
planejamento governamental no Brasil e o papel do Estado, no
restrito elaborao de planos e a regulao geral da economia,
foi muito mais extenso e intrusivo do que em qualquer outra poca
da histria econmica passada e contempornea.

J o II Plano Nacional de Desenvolvimento (1974 1979), estendia-se para

alm do Plano Decenal. Ele traou um perfil de um Brasil como grande potncia
emergente.
Para Castro; Souza (1985, p. 122):

[...] foi a mais ampla e articulada experincia brasileira de

planejamento aps o Plano de Metas, partindo da avaliao de
que a crise e os transtornos da economia mundial eram
passageiros e de que as condies de financiamento eram
favorveis (taxas de juros reduzidas e longo prazo de a
amortizao), o II PND propunha uma fuga para frente,
assumindo os riscos de aumentar provisoriamente os dficits
comerciais e a dvida externa, mas construindo uma estrutura
industrial avanada que permitiria superar a crise e o
subdesenvolvimento. Ao invs de um ajuste econmico recessivo,
conforme aconselharia a sabedoria econmica convencional, o II
PND propunha transformao estrutural.

 91

Tabela 2 - Os maiores investimentos em projetos no Brasil (valores em

milhes de US$ de 1981)
Capital Investimentos Destino da produo
(%) (previso) (%)
Programa/ Projeto Local Estatal Privado Privado Valor Incio Trmino Mercado Mercado
nacional Externo Interno Externo
Energtico
Programa nuclear BR 100 0 0 25.000 1976 1995 100 0
Pr-lcool BR 0 100 0 8.000 1977 1985 100 0
Pr-carvo RS; SC 70 30 0 3.300 1981 1985 100 0
Itaip PR 100 0 0 10.500 1972 1983 50 50
Tucuru PA 100 0 0 3.700 1976 1983 100 0
Trmicas a carvo SC; RS 100 0 0 3.400 1982 1998 100 0
Outras hidreltricas BR 100 0 0 30.000 1980 1990 100 0
Bacia de Campos RJ 100 0 0 3.400 1979 1985 100 0
Gasoduto Bolvia-Brasil BR 100 0 0 900 1982 1986 100 0
Xisto PR 100 0 0 1.300 1982 1987 100 0
Siderrgicos
Cia. Siderrgica Tubaro ES 51 0 49 4.800 1976 1983 30 70
Aominas MG 100 0 0 4.500 1976 1984 30 70
Estgio III (CSN/COS/US) RJ; SP; 95 0 5 7.000 1976 1983 90 10
MG
Outras siderrgicas SP; 49 51 0 2.000 1977 1983 90 10
MG
Minero metalrgico
Projeto Ferro Carajs PA 100 0 0 3.800 1980 1987 0 100
Albras/Alunorte PA 50 0 50 2.600 1978 1987 0 100
Alcoa MA 0 0 100 2.980 1980 1984 20 80
Outros Projetos do PGC PA; 1 25 74 22.500 1982 1987 15 85
MA
Outros programas
industriais
Cimento BR 0 70 30 1.600 1981 1986 90 10
Petroqumica Sul RS 30 42 28 7.600 1973 1983 80 20
Infra-estrutura bsica
Ferrovia do Ao MG; 100 0 0 4.000 1974 1984 20 80
RJ
Ferrovia da Soja PR 100 0 0 2.000 1982 1987 20 80
Infra-estrutura do PGC PA; 100 0 0 22.500 1980 1987 25 75
MG
Malha bsica rodoviria BR 100 0 0 2.425 1981 1986 60 40
Metrs RJ; SP 100 0 0 5.500 1973 1983 100 0
Transporte reg. BR 100 0 0 1.500 1981 1986 100 0
Metropolitano
Telecomunicaes BR 100 0 0 4.000 1981 1988 85 15
Programa Porturio nacional BR 100 0 0 2.000 1981 1986 20 80
Programa Construo naval RJ 0 33 67 5.000 1981 1986 80 20
Infra-estrutura social
Promorar BR 0 100 0 2.000 1981 1986 100 0
Planas BR 100 0 0 12.000 1981 1990 100 0
Agropecurios/
Florestais
Cerrado GO; 30 20 50 2.500 1979 1985 25 75
MG
Provrzeas BR 80 20 0 2.500 1981 1985 80 20
Polonoroeste C. 100 0 0 1.400 1981 1985 70 30
Oeste
Agroflorestal do PGC PA; 0 30 70 11.093 1982 1987 35 65
MA
Fonte: IBASE apud PIQUET (1993, p. 9).

 92

O tabela 2 contm os projetos de investimentos acima de US$ 1 bilho que

seriam patrocinados ou financiados pelo Governo Federal ao longo das dcadas
de 1970 e 1980. Muitos dos valores contidos no quadro no foram efetivamente
realizados. Alguns dos investimentos ultrapassaram ou ficaram aqum do
previsto, outros foram interrompidos ou abandonados, demonstrando, com isso, a
magnitude das propostas do perodo analisado.
Apesar de uma conjuntura internacional para entrada de capital
internacional em forma de emprstimos esta favorvel, eles iriam contribuir
maciamente para a elevao da dvida externa brasileira e que foi um dos
fatores decisivo para o agravamento do quadro recessivo da dcada seguinte.
O II PND estabelece uma alterao no rumo do processo de
industrializao do Pas, que at ento centrando no setor de bens de consumo
durveis. Contemplava com pesados investimos dos seguintes setores: a)
insumos bsicos: metais no ferrosos, explorao de minrios, petroqumica,
fertilizantes e defensivos agrcolas, papel e celuloso; b) infra-estrutura e energia:
ampliao da capacidade hidreltrica (Itaipu) e o processo inicial de construo
da Usina Hidreltrica de Tucuru, substituio de derivados de petrleo por
energia eltrica e pelo lcool (Prolcool), expanso da malha ferroviria; c) bens
de capitais: mediante garantias de demanda, incentivos fiscais e creditcios,
reservas de mercado (lei de informtica) e poltica de preos. Conforme pode ser
visualizado no quadro acima.
Uma questo importante que o II PND, ampliar os investimentos em
regies perifricas, principalmente na regio Norte, com maior destaque para o
Estado do Par. Demonstrando assim, um carter de planejamento de dimenso
regional, com uma distribuio espacial dos principais projetos.
Para Brando (2007, p. 137):

[...] as exigncias geopolticas e geoeconmicas de dar coerncia

reproduo material e poltica das elites regionalizadas; o jogo
dos efeitos de estmulos da integrao produtiva do mercado
nacional; as polticas regionais explicitas e implcitas; a ao
sistmica e orgnica do setor pblico; a natureza da urbanizao
brasileira; as externalidades negativas da alta concentrao de
atividades e pessoas na RMSP (Regio Metropolitana de So
Paulo); as avarias provocadas de forma mais profunda nas
estruturas produtivas mais completas e complexas do pas; o

 93

deslocamento da fronteira agrcola e mineral, as inverses do II

PND, a expanso dos agronegcios, dos complexos
agromercantis, agropecurios e agroindustriais, as diferentes
formas de insero das matrizes produtivas regionais nos
especficos mercados internacionais, de acordo com suas
especializaes setoriais produtivas, etc., determinaram que
desconcentrao industrial ocorresse nesse perodo.

Neste contexto a periferia amplia os laos de complexidade com a

economia central, ampliando tambm algumas frentes no mercado internacional
de commodities e de produtos semimanufaturados, crescendo para dentro e para
fora. Ampliando dessa forma a capacidade produtiva regional.
Segundo Brando (2007, p. 144):

Penso que muito mais do que discutir localizao de plantas

industriais, atividades tercirias e inverses agropecurias,
importa estar atento natureza da sofisticao da diviso social
do trabalho, em seu corte inter-regional, buscando decifrar suas
manifestaes regionalizadas, sobretudo nas economias urbanas
complexas, centrais ou perifricas, e as diferentes fraes sociais
e coalizes polticas regionais que se beneficiaram das
transformaes processadas em seu territrio e da diferenciada
sensibilidade local crise e s polticas econmicas.

A anlise da citao acima, nos faz pensar que estas prticas continuam
presentes ainda hoje quando analisamos a disputa entre as elites locais e
regionais para a atrao de empreendimento pblico e privado para seu limite
territorial, sem necessariamente compreender o rebatimento social que o
empreendimento ir trazer no fundo uma disputa por ampliao de poder.
Esta estrutura de atuao do Estado na economia e no planejamento
regional sofre um forte impacto a partir do final da dcada de 1970. O segundo
choque do petrleo, em 1979, desencadeia um processo de regresso do
desempenho econmico do Pas, observado at ento, que arrastou consigo a
prpria estrutura de planejamento econmico estatal vigente no perodo, antes
mesmo que a crise da dvida externa mergulhasse o Brasil numa longa fase de
recesso econmica e em acentuado crescimento inflacionrio na dcada de
1980 (ALMEIDA, 2006).
Em mbito mundial, a crise energtica, a crise do modelo de mundo bipolar
e fortalecimento das economias europias unificadas. Alm dos fatores internos,

 94

como o processo de acelerao inflacionria, a recesso econmica,

enfraquecimentos do regime militar, associado ao fortalecimento dos movimentos
sociais e polticos, que lutavam pela abertura poltica no pas o processo de
redemocratizao , culminou com um novo momento para o Brasil e,
consequentemente para o planejamento governamental na dcada de 1980.

5.3 O PLANEJAMENTO ESTATAL E A REFORMA DO ESTADO NA DCADA

DE 1980

A dcada de 1980 foi determinante e pouco propcia para o planejamento

estatal, uma experincia pouco valorizada, pois as questes da economia
brasileira, como hiperinflao e o endividamento externo, marcaram o foco
central da ao do governo federal, em detrimento aos temas tradicionais como
desequilbrio regional e distribuio de renda. Neste momento h uma perda da
capacidade de planejamento a mdio e longo prazo por parte do Estado.
Para Cargnin (2007, p. 10):

No Brasil, a estratgia desenvolvimentista foi arrastada at a

dcada de 80, gerando efeitos muito prejudiciais a nossa
economia, que se manifestavam na crise vivida nesta dcada.
Chegou-se ao limite de um Estado burocrtico, que estimulou o
capital privado ao endividamento externo e, posteriormente,
transformou essa divida em responsabilidade do Estado, que se
encontrava sem capacidade de poupana e credibilidade.

Fiori (1992, p. 83) ao analisar a conjuntura poltico-econmica brasileira do

incio da dcada de 1990, aprofunda a discusso. A crise atual de natureza
estrutural e esgota, em nosso entender, o potencial schumpeteriano de nosso
Estado desenvolvimentista [...]. No por acaso, esse esgotamento se d de forma
simultnea com a exausto do autoritarismo militar.
notrio que os efeitos negativos da poltica desenvolvimentista do Estado
Tecnoburocrata de meados do sculo XX, deixaram marcas profundas no Pas.
Os problemas de ordem poltico-econmicos da dcada de 1980 demonstram a
necessidade em romper com as estratgias de desenvolvimento regional de

 95

outrora, os planejadores objetivavam um repensar na proposta de interveno do

Estado na dinmica econmica e social a partir da sua ao planejadora.
O planejamento governamental, tal como conhecido nas dcadas
anteriores, encontrava-se desarticulado, na dcada de 1980 at os primeiros anos
de 1990, isso to verdadeiro, que tanto o III Plano Nacional de Desenvolvimento
quanto o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica no saram do
papel. Nesse nterim, o Brasil conheceu, apenas e to somente, planos de
estabilizao, seis no total, com uma durao mdia de 18 meses cada um e uma
ntida acelerao inflacionria aps cada um deles (ALMEIDA, 2006, p. 218).
Do ponto de vista do planejamento governamental, a Constituio Federal
de 1988, traz uma inovao, a primeira a demonstrar uma preocupao do
ponto de vista do planejamento, quando se refere instituio do Plano Plurianual
(PPA) como principal instrumento de planejamento de mdio prazo, conforme
demonstrado no artigo 165 que estabelece ... de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas
do capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
durao continuada (BRASIL, 1988).
Segundo Cargnin (2007, p. 11):

A partir da nova Constituio, o PPA passou a ser pensado de

forma integrada com a Lei de Diretrizes Oramentria (LDO) e a
Lei do Oramento Anual (LOA), articulando instrumentos de curto
e mdio prazo, submetidos apreciao do poder legislativo.
Mesmo assim, a crescente inflao, a instabilidade poltica e o
aprendizado da democratizao, no constituram condies
favorveis para o planejamento, e o primeiro PPA (1991-1995)
tornou-se apenas uma pea de fico, destinada a cumprir uma
exigncia constitucional.

O Estado desempenhou papel decisivo durante o longo processo de

construo da nao. Nas dcadas de 1980 e 1990, o que estava acontecendo
era uma crise em mltipla dimenso: uma crise econmica (sem crescimento),
social (esgaramento e sem direo de propsitos coletivos) e poltica (sem
soberania). Consolida-se a total desarticulao do Estado, impotente para
organizao, coordenar e regular aes construtivas e romper a inrcia,
aprisionando na armadilha financeira (BRANDO, 2007).

 96

neste cenrio de mltipla crise, que fortalece os debates, principalmente

acadmicos, em torno de uma trajetria ascendente para as novas estratgias de
planejamento para as dcadas seguintes. Mas antes de entrar nesta discusso
necessrio compreender, com a sociedade, nos seus mais variados estratos, se
articular em novo momento poltico redemocratizao onde no existem
verdadeiramente propsitos coletivos, mas sim, interesses fragmentados
(BRANDO, 2007) e compreender tambm como o Estado estaria direcionando
suas polticas governamentais.
Para Tavares (1995, p. V):

A crise estrutura do Estado brasileiro de tal natureza que pe

em risco o tradicional pacto das elites de buscar um compromisso,
mascarado de falso consenso, atravs de um processo de
endividamento externo e interno que lhes permitia acomodar os
interesses e proceder sistematicamente e uma verdadeira fuga
para frente.

Os processos acelerados de modernizao das ltimas trs dcadas

determinaram a ruptura dos laos de solidariedade presentes na sociedade
brasileira, alargando os espaos do privatismo e da clientela institucionalizada
(BRANDO, 2007).
Ao longo da crise, o Estado vai sendo debilitado em seu papel de
arbitragem de perdas e, incapacitado pela sua histrica funo de encampao
de prejuzos e riscos, multiplica e potencializa as sinalizaes contraditrias
(BRANDO, 2007). O espao pblico e o privado vo perdendo ainda mais
distino.
As elites nacionais desenvolvem capacidades pretensamente infinitas de
reinventar permanentemente novos espaos de acumulao e de reivindicar o
dinheiro, buscando renovadas fronteiras de valorizao e impedindo a luta de
classe aberta, o que cristaliza uma marcha interrompida, tanto do ponto de
desenvolvimento das foras produtivas modernas quanto do ponto de vista dos
direitos sociais (TAVARES, 1999).
Tambm fundamental entender como acontece reproduo social das
camadas mais baixas da sociedade. Para Tavares (1999) necessrio avanar
nos estudos sobre essa questo, no entanto, a autora levanta uma hiptese: o

 97

entendimento dessa reproduo social, passa pelo entendimento de duas

questes. a) a da mobilidade estrutural (espacial e social) e b) da marginalidade,
a natureza de eternos desgarrados da terra-produo. Ento, essas camadas
mais baixas no seriam classes subalternas, mas homogneas e sedimentadas.
Por que a necessidade de se voltar para essas questes? importante
compreender que o debate e o prprio planejamento a partir das propostas dos
Planos Plurianuais partem de discusso descentralizada, enfatizando as
discusses em torno do territrio, no entanto, faz-se necessrio entender como
cada grupo de agentes territoriais determina e especifica suas demandas.
Lembrando Raffestin (1996) o poder no subjetivo, carregado de interesses
que procuram a partir de determinadas aes se materializarem no espao.
Torna-se claro esta questo, por exemplo, quando entendemos, que os
Planos Salte, de Metas e at mesmo os PNDs no eram leis, no passavam pela
aprovao e nem apreciao do Legislativo, eram executados em sua maior parte
com o oramento monetrio, por livre iniciativa do Executivo. Nestas condies de
Executivo forte, o planejamento tendia-se a ser a principal ferramenta de
implementao da oferta de mudanas polticas que um novo presidente
propunha. No tendo nenhuma obrigatoriedade de dar seguimento nas polticas
pblicas do governo anterior, este problema na esfera federal, tambm era
reproduzido nas esferas estaduais e municipais. Sendo assim, cada governante
estabelecia seus objetivos e metas de governo. Apesar de haver uma conexo
entre os dois primeiros PNDs, do ponto de vista dos objetivos e metas de
desenvolvimento, no havia uma obrigatoriedade do seguimento das polticas
anteriores, pois no eram leis. Isto demonstra claramente uma forte relao de
poder exercida pelo Executivo na esfera de dominao.

5.4 O NOVO SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO

A Constituio Federal determina que o Plano Plurianual, de forma

regionalizada, estabelea as diretrizes, objetivos e metas das aes do Estado.
Constituindo-se como o principal instrumento de planejamento de mdio prazo
para a promoo do desenvolvimento no Pas.

 98

Segundo Core (2006, p. 219):

Os processos de planejamento e oramento assumiram, a partir

do exerccio de 2000, uma feio especial. A nova concepo de
Estado, aliada abordagem crtica da experincia acumulada na
rea, deram ensejo a que se introduzisse uma maneira diferente
de pensar o planejamento e o oramento.

A atual constituio optou por um modelo fortemente centralizado, a partir

da constatao de que havia uma excessiva fragmentao oramentria, inclusive
com importantes programaes e despesas inteiramente fora da lei dos meios,
sem a observncia, portanto, do princpio da universalidade (CORE, 2006). Neste
sentido, a Constituio, introduziu o que se pode chamar de um processo
integrado de alocao de recursos, compreendendo as atividades de
planejamento e oramento, mediante a definio de trs instrumentos, que so: o
Plano Plurianual, A Lei de Diretrizes Oramentria (LDO) e a Lei Oramentria
Anual (LOA).
Ponto central no novo sistema de planejamento no pas a articulao
direta com o oramento, baseado em instrumentos institucionalizados. O sistema
orientado por oramentos, a partir da LDO e a LOA. O que se busca uma
estrutura de planejamento diretamente ligada ao oramento, onde se possam
buscar equacionar os objetivos e metas de curto, mdio e longo do plano dentro
do entendimento das prioridades nacionais e regionais com uma periodicidade
para a execuo dos programas.
Segundo (PARES; VALLE, 2006, p. 231):

O plano, nesse contexto, emerge como instrumento de duplo

propsito. De um lado, orienta a poltica pblica e as grandes
mudanas na sociedade, que necessitam de aes executadas
num horizonte plurianual, aes que, portanto, devem ir alm da
programao prevista no oramento anual. Essa a razo de ser
do planejamento de mdio e longo prazo e que se torna
consistente quando associado ao oramento, figura central do
gasto e do planejamento de curto prazo da ao de governo. De
outro, cumpre a finalidade de apoiar a poltica fiscal de mdio
prazo, medida que sua articulao com o oramento permita-lhe
incorporar e aferir os impactos fiscais, no mdio prazo, de
decises presentes. As decises alocativas passam a contar com
um instrumento novo e habilitado a uma arbitragem tambm fiscal
intertemporal entre ganhos no presente e os custos futuros, ou
vice-versa.

 99

A Lei de Diretrizes Oramentria foi criada para possibilitar assegurar-se

como um instrumento estratgico. O artigo 165, pargrafo 2, da Constituio
prev: estabelecer, em conformidade com o PPA, as metas e prioridades da
Administrao Pblica Federal, incluindo as de capital, para o exerccio financeiro
subseqente.
A Constituio tambm se preocupou com o controle e a avaliao, ao
estabelecer, em seu artigo 174, que os poderes Legislativo, Executivo e Judicirio
mantero, de forma igualmente integrada, sistema de controle interno com a
finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual e a
execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio (CORE, 2006).
Vamos ver ao longo do capitulo, que apesar do avano na capacidade de
estabelecer uma viso integrada entre o planejamento e oramento, esta questo
ainda sucinta de uma srie de problemas que devem ser resolvidas o mais rpido
possvel.
A discusso em torno da articulao do planejamento com o oramento
merece ser mais bem trabalhada a exemplo da regulamentao da adequada da
LDO, pois apesar de decorridos vrios anos aps a Promulgao da Constituio
ainda no foi estabelecida a nova lei complementar de finanas, que dever
substituir a Lei n 4.329/64. Esta questo levanta uma srie de interpretaes
sobre o que prescreve a Constituio acerca do funcionamento do sistema de
planejamento e oramento. Este se torna um grande problema, pois a pauta de
discusso em torno desta lei complementar est emperrada h anos, o que causa
ainda hoje intensos conflitos poltico em torno dos gastos pblicos e as
prioridades da ao governamental e consequente relao entre o planejamento e
o oramento.
Outra discusso em torno da integrao planejamento-oramento a
questo da orientao do mesmo. Segundo o Decreto Lei n 200/67, a
administrao pblica federal estabeleceu o oramento-programa anual como um
instrumento de planejamento, a ideia de discriminar a despesa pblica por
objetivos, ou seja, de acordo com os seus fins e avaliada hoje sua viabilidade e a
possibilidade da substituio por um oramento por desempenho (DIAMOND,
2006). Esta questo sofreu algumas transformaes a partir do PPA 2000-2003,

 100

quando o Estado passa a usar oramento por desempenho, no entanto, ela ainda
vem apresentando alguns problemas, que mais tarde sero abordados.
Para alm, esta nova proposta, funcionaria de forma mais coesa com a
finalidade de estabelecer um ciclo oramentrio eficiente, onde se estabelece
uma srie de passos, que se repetem em perodos prefixados, segundo os quais
os oramentos sucessivos so preparados, votados e executados, os resultados
avaliados e as contas aprovadas. Assim o oramento em sua condio de
instrumento poltico, se desenvolveria como um instrumento de controle
democrtico sobre o executivo (SANCHES, 2006, p. 187).

5.4.1 O ciclo oramentrio

Um ponto importante para entender a eficcia do planejamento no Brasil,

passa pelo entendimento da compreenso do ciclo oramentrio. Segundo
Sanches (2006) o ciclo oramentrio, de modo geral, passa por quatro fases
distintas: a) elaborao e apresentao; b) autorizao do legislativo; c)
programao e execuo; d) avaliao e controle.
A primeira fase envolve alm das tarefas relacionadas s estimativas da
receita, um conjunto de atividades normalmente referidas como formulao do
programa de trabalho, a compatibilizao das propostas luz das prioridades
estabelecidas e a montagem da proposta a ser submetida apreciao do
Legislativo.
A segunda fase compreender a tramitao da proposta de oramento no
Poder Legislativo, onde so feitas as devidas crticas ao oramento.
Na terceira fase, o oramento programado (estabelecimento do
cronograma de desembolso), executado, acompanhado e parcialmente avaliado.
E finalmente na quarta fase, so estabelecidos a avaliao e controle, onde so
apreciados e auditados pelos rgos auxiliares do Poder Legislativo e as contas
julgadas pelo Parlamento.
Quando analisamos a questo do ciclo oramentrio no Brasil, algumas
questes nos remetem a preocupaes, pois, apesar das intensas mudanas a
partir da Constituio Federal de 1988, existem problemas que devem ser

 101

superados. Primeiro, precria a separao entre oramento fiscal e oramento

de seguridade social, em parte pelo descompasso entre os preceitos
constitucionais e as normas legais vigentes, em parte por problemas ainda no
resolvidos no plano tcnico e, sobretudo, em razo das convenincias do caixa do
tesouro (SANCHES, 2006, 190). Segundo, avanou-se pouco na articulao de
procedimentos orientados para alocao de recursos com a finalidade de reduzir
as desigualdades inter-regionais.
Esta segunda questo tem ligao direta com os interesses polticos do
Poder Legislativo, onde se estabelece uma briga intensa entre os grupos
regionais para absorver uma quantidade maior de verba para as regies que os
mesmos representam. O ponto crucial que os grupos polticos que apresentam
uma maior bancada conduzem as discusses em torno do oramento, j que
ainda no foi aprovada a nova lei complementar de finanas. Este ponto
encaminha para um terceiro problema, o fato de ainda no ter sido aprovado lei
complementar que dever substituir a Lei n 4.320/64 favorece a incerteza, pois
ela deixa diversas lacunas em relao ordem constitucional vigente, o que
provoca vrias interpretaes, tanto na esfera federal, quanto nas esferas
estaduais e municipais.
O equacionamento dessas questes tambm se torna elemento de suma
importncia para compreenso dos problemas que passam pela esfera do
planejamento no Pas, pois a estrutura do ciclo oramentrio ainda no se
encontra em plena concatenao com a estrutura ordenadora do planejamento,
que a Constituio Federal vigente, favorecendo a diversas interpretaes no
processo de execuo e apreciao oramentria.
A discusso da lei complementar oramentria que tramita no congresso,
ainda tema de discordncia, principalmente entre os tcnicos de cada poder
envolvido no ciclo oramentrio, pois as mudanas introduzidas na Constituio,
no campo da oramentao pblica, estabelecem grandes alteraes no ciclo
oramentrio, que passa a desdobrar o ciclo oramentrio em oito fases,
aumentando, assim, o grau de complexidade da questo. Segundo Sanches
(2006) as fases so as seguintes:

 102

a) Formulao do planejamento plurianual pelo Executivo. Esta fase

composta das seguintes etapas: diagnstico da realidade presente, o
delineamento de cenrios de um futuro desejado, a articulao de
estratgias para a sua realizao e das respectivas polticas de apoio, a
definio de prioridades e formulao de programas de interveno sobre a
realidade e o acompanhamento da execuo e avaliao dos resultados;
b) Apreciao e adequao do plano pelo Legislativo. Esta fase
dividida em quatro etapas: recepo e divulgao do projeto; proposio de
emendas; apreciao do projeto emendas pela comisso mista e deciso
pelo congresso nacional;
c) Proposio de metas e prioridades pela administrao e da
poltica de alocao de recursos pelo Executivo. Esta fase
materializada pela elaborao da LDO, pelo Poder Executivo, a qual nos
termos do que estabelece o artigo 165, 2, da Constituio Federal:

Compreender as metas e prioridades da administrao pblica e

incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro
subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual
dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer
a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de
fomento.

d) Apreciao e adequao da LDO pelo Legislativo. Esta fase

caracterizada pelo detalhamento das polticas pblicas fixadas no
planejamento plurianual para fins de implementao no curto prazo. Alm
de utilizar deste instrumento para definir a forma e o contedo dos
oramentos e para fixar normas bsicas de execuo.
e) Elaborao da proposta de oramento pelo Executivo. Esta fase
composta pelas seguintes etapas: reavaliao do instrumental
metodolgico pelos rgos tcnicos do poder executivo e preparao de
estimativas de receitas e dos gastos pblicos; elaborao dos manuais e
instrumentos de coletas de dados e de formalizao de propostas de
programao da Secretria de Planejamento e Investimento Estratgico do
Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto; elaborao das
propostas pelas unidades oramentrias de cada ministrio ou rgo

 103

equivalente e sua remessa s unidades setoriais de planejamento e

oramento; formulao das propostas setoriais, dentro dos parmetros
estabelecidos pelo PPA e LDO e de acordo com as diretrizes e orientaes
das unidades de coordenao do governo e da gerncia superior do rgo;
compatibilizao (cortes e correes) e integraes (ajustes e
consolidaes) das propostas setoriais na proposta da LOA, pelo
departamento de oramento da Unio, e elaborao dos documentos com
informaes complementares; reviso final pelos Ministrios da Fazenda e
do Planejamento, Oramento e Gesto e as adequaes propostas pelo
Presidente; preparao dos documentos consubstanciadores da proposta
de LOA e seus anexos, e seu encaminhamento ao Congresso Nacional;
f) Apreciao, adequao e autorizao legislativa. Esta fase
composta das seguintes etapas: organizao das atividades; recepo e
divulgao do projeto; estabelecimento de normas e proposio de
emenda; apreciao pelos relatrios parciais e setoriais; compatibilizao e
consolidao dos relatrios setoriais e deciso pelo Congresso.
g) Execuo dos oramentos aprovados.
h) Avaliao da execuo e julgamentos das contas. As etapas desta
fase so as seguintes: comunicao ao plenrio do Congresso Nacional do
recebimento das prestaes de contas anuais e do seu encaminhamento
ao TCU; designao do ministro-relator pelo presidente do TCU;
reavaliao do instrumental metodolgico, apreciao dos documentos e
informaes complementares e elaborao da proposta do parecer prvio
pelo ministro-relator; apreciao e deliberao do plenrio do TCU sobre a
proposta do relator; publicao do parecer prvio em avulsos e sua
remessa Comisso Mista de Planos, Oramentos e Fiscalizao;
avaliao das contas, parecer prvios e outros subsdios a elaborao do
relatrio e voto do relator e deliberao do plenrio da comisso sobre o
parecer do relator e remessa de sua deciso ao Congresso Nacional como
elemento instrutivo para o julgamento das contas.

No nossa funo aqui analisar todas as fases do ciclo oramentrio em

discusso, mas algumas questes merecem destaque, pois no nosso entender

 104

pelo aumento do grau de complexidade e pela intensa disputa entre os Poderes

Executivos e Legislativos, isto acaba travando a pauta de tramitao do ciclo
oramentrio.
Um primeiro ponto diz respeito primeira fase do ciclo oramentrio, pelo
grau de complexidade da formulao do planejamento plurianual, requer que se
tenha uma estrutura tecno-burocrata experiente, preparada e motivada para dar
apoio aos plos centrais de deciso do governo. Os planos plurianuais vm
contando com forte apoio de diversos tcnicos e professores das mais variadas
universidades brasileiras para buscar equacionar este problema, alm dos
tcnicos dos rgos de planejamento e de apoio do governo federal. No entanto,
quando analisamos os diagnsticos, conseqentemente as estratgias e as metas
elaboradas pelos tcnicos e professores universitrios, em alguns casos existem
uma imensa lacuna entre o que foi planejado e o que foi aprovado pelo Poder
Legislativo e mais tarde executado pelo Poder Executivo, ocasionado em alguns
casos em certo desconforto entre os planejadores, como foi o caso dos estudos
tcnicos para subsidiar o Plano Plurianual de 2008-2011, que ser abordado mais
tarde.
Um segundo ponto de discusso, conforme identificamos anteriormente a
fragilidade das discusses em torno da questo da reduo das desigualdades
inter-regionais. Conforme salientado por Castro (2007). O Congresso Nacional
munido de intensos debates acerca dos interesses das bancadas regionais,
conforme a capacidade do grau de articulao poltica e/ou do nmero de
representantes estaduais/regionais, ao que se refere Cmara dos Deputados.
Esta disputa poltica provoca uma briga por uma maior quantidade de
programas, do PPA, que possam abrangem suas reas de atuao poltica, os
interesses partidrios ou mesmo a orientao do Poder Executivo, conforme a
base de aliados do governo. Esta questo sucinta uma prtica que muito
corriqueira no Brasil, que o clientelismo poltico, onde os conchavos polticos
estabelecem uma nova configurao da pea de planejamento proposta pelo
Poder Executivo, o que na maioria das vezes provoca um prejuzo nas estratgias
e metas propostas pelo PPA.
Um terceiro ponto de crtica est diretamente ligado ao ponto anterior, que
a excessiva ampliao do nmero de propostas ao projeto de lei oramentria

 105

anual. Ocasionando uma evidente impossibilidade de submeter cada emenda a

um processo decisrio suficientemente articulado, o que dificulta o fechamento do
oramento no mbito do Congresso Nacional dentro do prazo constitucional, isto
, at o final da sesso legislativa.
Segundo Schick (1966, p. 23):

Na operao dos sistemas oramentrios, raramente o

planejamento, a gerncia e o controle recebem igual ateno. Na
prtica, planejamento, gerncia e controle tenderam at a ser
processos competitivos no oramento, sem haver uma clara
diviso de funes entre os diversos participantes [...].

Um quarto ponto refere-se flexibilidade que o Poder Executivo dispe

atualmente para no executar parte dos oramentos aprovados, dando ao mesmo
uma espcie de controle oramentrio, o que favorece ao Poder Executivo do uso
deste subterfgio para executar programas sem a prvia autorizao do Poder
Legislativo, fato este, que ainda pauta de conflitos entre os poderes no Brasil.
Um quinto ponto de crtica diz respeito realizao de uma ampla reviso
das normas que regem a execuo oramentria no mbito do setor pblico,
especialmente aquelas relativas contratao de obras, ao repasse de recursos
para entidades privadas sem fins lucrativos, contratao de operaes de
crditos e a celebrao de convnios. Como a lei no clara a respeito destas
situaes, acaba provocando perdas no errio, devido principalmente as questes
relacionadas ao trfico de influncia, e consequentemente a execuo de
programas, com um valor superior ao real, o que pode provocar a paralisao de
programas, caso seja detectado pelo TCU superfaturamento ou algum tipo de
fraude ao tesouro da Unio, o que limita a rea de abrangncia dos programas,
devido s elevadas cifras aplicadas ou mesmo a elaborao de programas em
reas ou regies que distintas das propostas pelo PPA.

5.4.2 O Plano Plurianual e novo oramento

O sistema oramentrio moderno, fundamentalmente composto por trs

funes, conforme salientado anteriormente: planejamento, gerncia e controle.

 106

A funo controle sempre predominou na prtica oramentria brasileira,

em que pesem as reformas e modernizaes ocorridas ao longo das ltimas
dcadas, mas sempre se restringiram a rtulos, sem modificar a essncia do
processo decisrio, que continuou a ser alimentado de informaes tpicas para
decises relacionadas aos meios e no aos fins das despesas (CORE, 2006), o
que de alguma forma estabelece certa fragilidade da relao entre o planejamento
e oramento, mesmo com os avanos atuais nesta rea de atuao da ao do
Estado.
A funo planejamento foi a que mais perdeu substncia na dcada de
1980 e nos primeiros anos da dcada de 1990, pois a falta de integrao entre o
planejamento e oramento, foi deixada de lado, motivada principalmente pelos
problemas de ordem interna deste perodo. Segundo Core (2006) o oramento-
programa, base fundamental da estrutura da atuao da ao governamental das
polticas pblicas de desenvolvimento regional, distanciou-se dos seus
fundamentos, experimentando o que se chamou de movimento da
tradicionalizao.
Com intuito de superar os problemas decorrentes do esvaziamento do
planejamento nas duas ltimas dcadas do sculo passado a ao do Estado
passa a ser no sentido de recuperar a ao planejadora do governo com o intuito,
assim, de promover um processo de desenvolvimento econmico equilibrado.

Segundo Core (2006):

Um aspecto do planejamento moderno trabalhar com uma

realidade problematizada. Isso significa que o problema passa a
ser a categoria central para a estruturao do plano, e no, como
no planejamento tradicional, em que apenas elemento do
diagnstico. Como uma categoria de fcil intuio, pois em
relao ao ator social produz mal-estar ou representa
oportunidade que surge, ou mesmo ameaa que se avizinha,
ainda que seu processamento comporte importantes sofisticaes,
coloca o ato de planejar ao alcance de qualquer comunidade. Ou
seja: o senso comum e a cincia se unem na percepo do
problema como categoria de analise, permitindo, assim,
gradaes diferenciadas de complexidades.

 107

As exemplificaes do planejamento estratgico, conforme apontados

acima, nos remetem a compreenso que a integrao plano/oramento s se
torna vivel nos casos em que esses documentos sejam estruturados de uma
forma modular. No caso brasileiro, j existe uma obrigatoriedade dessa
integrao. A grande questo que nem sempre existe uma conexo direta entre
os diversos subprogramas, atividades, projetos, entre outros, o que ocasiona
muitas vezes pouca ou nenhuma correspondncia entre os mesmos, o que de
certa forma dificulta o chamado desenvolvimento regional.
Este problema provoca uma estrutura de planejamento-oramento muita
fragmentada e dificulta a possibilidade de conexo entre os diversos programas e
atividades quando executado, existindo de forma, uma diferenciao entre as
proposta de planejamento (plano de ao) com a execuo. Pois o planejamento
estratgico tem um campo limitado de atuao, abrangendo uma regio e/ou
rea, cabe ao poder pblico fazer as devidas conexes entre as diversas regies
ou reas, que compem um estado, por exemplo, caso contrrio, as demandas de
uma regio/rea, podem no provocar os efeitos acumulativos na rea total da
atuao do programa, o que poderia provocar simplesmente uma sensao de
satisfao das metas e objetivos em curto prazo.
Outra questo levantada por Matus (1993) diz respeito ao entendimento
que um oramento tem como uma das preocupaes centrais a visualizao dos
bens e servios para quais os recursos esto sendo destinados, portanto, devem
tratar de identificar, com o mximo de preciso, o ciclo produtivo que est sendo
objeto de um oramento, pois, ao buscar esta identificao visualizamos uma
srie de despesas que no esto ligadas a um processo produtivo no nvel
oramentrio, no constituindo, portanto, uma relao, ainda que aproximada, de
insumo/produto. Mas, so gastos que devem ser realizados e como tal,
incorporados s leis oramentrias.
Com objetivo de sanar esta questo instituda na Portaria n 42/99 na
administrao oramentria brasileira a categoria neutra das operaes especiais,
objetivando agregar despensas que no contribuam para a manuteno das
aes de governo, das quais no resulta produto e no geram contraprestaes
diretas sob a forma de bens e servios (CORE, 2006, p. 253):

 108

Vale ressaltar que, ao contrrio do que possa parecer a primeira

vista, as operaes especiais no se confundem com
transferncia, mesmo porque so informaes de natureza
distinta: estas exprimem categorias econmicas e aquelas so
relacionadas com a finalidade da despesa. Toda transferncia
oramentria (menos as transferncias financeiras decorrentes de
descentralizao de execuo) uma operao especial, mas
nem toda operao especial constitui uma transferncia
oramentria [...]. A expresso-chave para se caracterizar a
operao especial o ciclo produtivo a que se refere o oramento.

Quanto funo gerncia, a preocupao centrou-se, principalmente, na

busca de mecanismos que possibilitassem uma gerncia com cobrana de
resultados e responsabilidades definidas. Ou seja, uma gerncia mais de fins do
que de meios e uma responsabilidade que no se restringisse a entidades ou
instituies, mas que fosse personalizada. Um ponto bsico a revitalizao dos
conceitos de eficincia, eficcia e a incorporao do conceito de efetividade.
Segundo Core (2006) a nova proposta de planejamento e oramento no
Brasil passa pelos seguintes pontos:

a) Viso estratgica, com estabelecimento de objetivos;

b) Identificao dos problemas a enfrentar ou oportunidades a aproveitar,
objetivando tornar realidade esta viso estratgica;
c) Concepo dos programas que devero ser implementados, com vistas
ao atingimento dos objetivos que implicaro na soluo dos problemas ou
aproveitamento das oportunidades;
d) Especificao das diferentes aes do programa, com identificao dos
respectivos produtos, que daro origem, quando couber, aos projetos e
atividades;
e) Atribuio de indicadores aos objetivos e aos produtos, metas;
f) Programas com unidades autnomas de gesto, e;
g) Responsabilidades personalizadas com a designao de gerentes para
os programas.

Relevante ressaltar que ao estabelecer um diagnstico a partir destes

pontos busca-se propor objetivos e metas conectadas entre si. Este diagnstico
passa primeiramente pela eleio de indicadores que vo compor o instrumental

 109

metodolgico do plano/programa, sendo que a escolha destes indicadores

(variveis) sempre uma tarefa complexa, com um significativo determinante
acadmico, e como fundamental para a avaliao da ao pblica, constitui-se,
muitas das vezes, em uma escolha politicamente delicada. assumir compromisso
de resultados em um contexto de elevada incerteza em que o governo apenas
parte da soluo, sempre uma deciso difcil (CORE, 2006, p. 258-259).
No tocante ao sistema oramentrio, observa-se certa dificuldade de
assimilao da figura das operaes especiais, no por dificuldade conceitual,
mas porque, equivocadamente, passou-se a considerar que uma instituio que
tenha mais operaes do que projetos e atividades seria vista em posio de
inferioridade no quadro organizacional. O que explica, muitas vezes, o fato de se
encontrarem aes na lei oramentria, com caractersticas nitidamente de
operaes especiais.

5.5 O PLANEJAMENTO PLURIANUAL: AS ESTRATGIAS DE

DESENVOLVIMENTO REGIONAL E A POLTICA NACIONAL DE
ORDENAMENTO TERRITORIAL

A dcada de1990 marca o ressurgimento do planejamento no Pas, a partir

da metade deste perodo. A maior integrao do Pas economia mundial, o
processo de redemocratizao e os avanos nas restries financeiras permitiram
ao Estado utilizar o planejamento como instrumento da promoo do
desenvolvimento do Pas.
A Constituio Federal de 1988 estabelece o atual sistema de
planejamento e oramento e determina a existncia de planejamentos plurianuais
das polticas pblicas e a articulao com a execuo dos oramentos anuais e
com os instrumentos de controle fiscal, refora a ideia as mudanas normativas
tambm contribuem para a reestruturao do planejamento no Pas. Segundo
(PARES; VALLE, 2006, p. 229):

As mudanas normativas introduzidas em 1998 propiciaram a

integrao plano-oramento por meio de programas formulados
com origem em problemas ou demandas da sociedade. Decorrem
da um plano e oramento orientados para o resultado, o que

 110

torna o novo sistema de planejamento e oramento pea

fundamental para a implantao da gesto por resultados no Pas,
pois a gesto por resultados, embora associada ao entorno
poltico e institucional de um pas, demanda instrumentos
adequados para a administrao pblica.

No perodo 1998-1999, foram empreendidos esforos para a orientao

das aes do governo com base num conjunto de investimentos estratgicos para
o desenvolvimento do Pas, ao mesmo tempo em que foram editadas normas
instituindo novos procedimentos, que permitiram organizar o oramento de forma
a possibilitar sua integrao com o planejamento. Alm da integrao plano-
oramento, um conjunto de inovaes gerenciais promoveu a revitalizao da
funo planejamento, enfraquecida desde os idos da dcada de 1980 (PARES;
VALLE, 2006).
Estas inovaes gerenciais fundamentadas na gesto por resultados
respondem a este novo contexto que possui como resultado, trs foras motrizes:
a abrangncia e o fortalecimento da democracia, a percepo da disciplina fiscal
como valor social e a agenda de competitividade requerida pela globalizao.
Estas transformaes no campo da administrao pblica federal
contriburam para as transformaes na estrutura de planejamento do Estado. A
forma conceitual de planejamento adotada no Brasil a de planejamento flexvel
e intensivo em gesto. O plano executado por meio dos oramentos, que por
fora da integrao so transformados em pea estratgica para as mudanas
propostas pelo governo. Para (PARES; VALLE, 2006, p. 242-3)

Esse o primeiro movimento de mudanas para a constituio de

um oramento estratgico. O planejamento situacional, nesse
contexto, tem como instrumento oportuno os oramentos anuais,
que passam a ser depositrio, ano a ano, dos objetivos de
mudanas de mdio prazo e da coalizo de forcas do presente. O
monitoramento e a avaliao anual de desempenho orientam a
elaborao do oramento seguinte e a reviso do plano. O
segundo movimento surge quando o PPA se torna mvel e
assegura a manuteno permanente de um horizonte de mdio
prazo (quatro anos), mesmo com o decorrer dos anos durante a
sua vigncia formal. que o plano perde capacidade de
influenciar estrategicamente os oramentos medida que se
aproxima do seu ltimo ano; assim a cada novo oramento,
necessrio o acrscimo de mais um ano de planejamento. Essa
inovao, contudo, de carter gerencial, visto que a

 111

Constituio, ao no facultar essa possibilidade, e enquanto no

for editada lei complementar, restringe sua prtica. A iniciativa,
apesar de importante, foi introduzida apenas no PPA 2004-2007
[...]. O terceiro movimento de mudana, quando o plano e os
oramentos anuais, passam a estruturar-se por programas. O
programa deixa de ser classificador de gastos para expressar
demanda ou problemas a ser entendido na sociedade [...].

Outro ponto importante do planejamento no Brasil diz respeito s bases de

ao do Estado, conforme falando anteriormente a Constituio estabelece que a
atuao do planejamento se far de forma regionalizada e, para tanto, cabe aos
planejados instituir estas regies de planejamento, de acordo com os objetivos e
as metas estabelecidas do PPA vigente. Em meados dos anos 1990 o governo
federal experimentou no PPA 1996-1999, a introduo do planejamento territorial,
a partir da criao das unidades de planejamento territorial buscando uma
unidade coesa de um projeto de desenvolvimento regional, denominada de Eixos
Nacionais de Integrao e Desenvolvimento.
No entanto, as mudanas mais perceptveis do planejamento aconteceram
somente a partir dos primeiros anos de 2000, com as discusses em torno da
Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT). Um ponto importante nesta
estrutura de planejamento estratgico a visualizao de ao planejada de
longo prazo, permitindo ao Estado a visualizao de prognstico de longa
durao. Voltaremos mais tarde a esta discusso quando visualizaremos estas
estratgias dentro de cada PPA.

5.5.1 A Poltica Nacional de Ordenamento Territorial

As primeiras discusses em torno do Ordenamento Territorial surgem

efetivamente no Brasil a partir da Constituio de 1988, inspirando no modelo
europeu, especialmente o portugus. As discusses estavam diretamente ligadas
a instituir um instrumento de planejamento capaz de organizar e ampliar a
racionalidade espacial da ao do Estado, a partir de um planejamento de mdio
e longo prazo.
No artigo 21, IX, especifica que o Brasil ainda no dispe de um sistema
nacional integrado que hierarquize e possibilite uma ao coordenada dos

 112

diferentes nveis de governo territrio. Em seu lugar, h uma grande diversidade

de planos, projetos, leis e instrumentos isolados de interveno, adotados ora
pela Unio, ora pelos Estados e Municpios, que muitas vezes acontecem de
forma conflitante. Esta questo um ponto que tem limitado a capacidade das
polticas pblicas no Brasil, apesar dos avanos nos ltimos anos, ainda
presente o conflito entre as diversas esferas do poder poltico (Unio, Estado e
Municpio), quando no dentro da prpria estrutura de poder, conflitos entre os
diversos ministrios e secretaria de Estado e Municpios.
Segundo Becker (1991) o processo poltico da reforma do Estado poderia
constituir-se como o marco referencial geral a ser considerado para o incio da
construo da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, os novos usos
polticos do territrio e suas novas formas e contedos territoriais, poder-se-ia
procurar identificar os novos vetores de reestruturao territorial e de (re)
ordenamento do territrio (RCKERT, 2005, p. 41).

O territrio, espelho da ao das foras sociais em movimento,

pode vir a ser tambm, um interessante referencial para a
organizao de polticas pblicas mais eficientes, mais inclusivas
e promotoras da igualdade, e mais preocupadas com a
preservao do meio ambiente (Antonio Carlos Galvo
Secretrio de Polticas de Desenvolvimento Regional SDR /
Ministrio da Integrao Nacional MI).

A formulao e a implantao da PNOT, associado ao processo de reforma

do Estado comporia tendncias de longa durao. Tais tendncias devem-se ao
fato que os cenrios poltico-econmico-sociais no Brasil so mais complexos e
diversificados que em meados do sculo XX. Para tanto, no cenrio de incerteza
do perodo de globalizao, faz-se necessrio a atuao das aes do Estado
com capacidade de criar estratgias que possam assegurar o desenvolvimento
regional com intuito de reduzir as desigualdades inter-regionais, as diferenas
sociais e ambientalmente sustentveis.
A Poltica Nacional de Ordenamento Territorial inspirada na proposta da
Unio Europia definida segundo Pujadas (1998), como a expresso espacial
das polticas econmicas, sociais, culturais e ecolgicas da sociedade. uma
disciplina cientfica, uma tcnica administrativa e uma poltica concebida com um

 113

enfoque interdisciplinar e global, cujo objetivo um desenvolvimento equilibrado

das regies e da organizao fsica do espao segundo um conceito diretor.
O ordenamento territorial busca captar os grandes padres de ocupao,
as formas predominantes de valorizao do espao, os eixos de penetrao do
povoamento e das inovaes tcnicas e econmicas e a direo prioritria dos
fluxos (demogrficos e de produtos). Enfim, visa estabelecer um diagnstico
geogrfico do territrio, indicando tendncias e aferindo demandas e
potencialidades, de modo a compor o quadro no qual devem operar de forma
articulada as polticas pblicas setoriais, com vistas a realizar os objetivos do
governo (MORAES, 2005, p. 45-46).

A meta do ordenamento territorial a compatibilizao de polticas

em seus retabimentos no espao, evitando conflitos de objetivos e
contraposio de diretrizes no uso dos lugares e dos recursos.
Pensa-se o Estado como agente regulador e harmonizador, e no
como gerador de impactos negativos (sociais, ambientais e
econmicos). O ordenamento territorial um instrumento de
articulao transetorial e interinstitucional que objetiva um
planejamento integrado e espacializado da ao do poder pblico.

Neste caso, a ao do governo federal, no que toca o ordenamento

territorial seria o estabelecimento de macroestratgias de ocupao do espao,
instalao de equipamentos e infra-estrutura, gesto dos fundos territoriais e
utilizao dos recursos naturais, alm de medidas de defesa da soberania e das
fronteiras, e de aes especiais em reas criticas ou prioritrias (MORAES, 2005).
A PNOT, segundo Rckert (2005) tem como principais objetivos: a) o
desenvolvimento socioeconmico equilibrado das regies; melhoria na qualidade
de vida; gesto responsvel dos recursos naturais e a proteo do meio
ambiente, e; d) utilizao racional do territrio. Assim definido os objetivos os
temas que integram a PNOT so os seguintes:
a) A redistribuio da populao e das atividades econmicas em todo o
territrio;
b) A formulao de diretrizes para a planificao setorial;
c) A formulao de diretrizes para o planejamento urbano;
d) A definio de esfera de planificao territorial inferior, e;
e) O zoneamento do territrio segundo problemticas especificas.

 114

Mafra; Silva (2004) nos lembra uma questo importante, primeira vista,
dar-se- entender que todos os aspectos da gesto territorial pressupem o
planejamento e, por conseguinte, a existncia de plano. Embora no seja
rigorosamente verdade, um fato que a maior parte dos aspectos das
intervenes sobre o territrio, tm revestido a forma de planos e programas de
ao, entendidos como formas ou modelos dinmicos e sistmicos de
enquadramento de aes polticas, neste caso de polticas territoriais.
Parece ento, que devido a nossa (in)capacidade social, econmica e
poltica de superao dos problemas de subdesenvolvimento caberia a ao do
Estado em dotar a regio de instrumental capaz de romper com essas mazelas.
Assim, a noo de territrio no PNOT possibilitaria uma forma de insero dos
mais vrios agentes nas discusses em torno do desenvolvimento regional. Uma
questo merece ser destacada: a proposta de gesto oramentria e de
planejamento eficaz e eficiente s funcionar de forma atender o desenvolvimento
regional, a partir do momento que as camadas populares tenham atingindo um
maior grau de participao real conscientemente das suas aes -, para que
tenhamos um sistema verdadeiramente democrtico e que exista minimamente
governabilidade. Caso contrrio, a ao estatal continuar a orientar as propostas
mesmo que se diga participativa e democrtica conforme os interesses mais
imediatos e em algumas vezes ocultos, a partir de diversos interesses, como nos
lembra Brando (2007).
Conforme discutido na sesso anterior, observamos que a Poltica Nacional
de Ordenamento Territorial vem servindo de base para os Planos Plurianuais,
como nos lembrar (PARES; VALLE, 2006) e para tanto, merecem nossa ateno
observar como esta questo vem sendo tratada nos PPA.
Segundo o documento preliminar da Poltica Nacional de Ordenamento
Territorial (BRASIL, 2006), a noo de ordenamento territorial:

[...] a regulao das aes que tm impacto na distribuio da

populao, das atividades produtivas, dos equipamentos e de
suas tendncias, assim como a delimitao de territrios de
populaes indgenas e populaes tradicionais, e reas de
conservao no territrio nacional ou supranacional, segundo uma
viso estratgica e mediante articulao institucional e negociao
de mltiplos atores.

 115

Assim, levando em considerao que no h um projeto nacional claro

capaz de explicar a lgica do ordenamento territorial, a PNOT levantou as
seguintes interrogaes: a) quais os vetores e os atores contemporneos de
ordenamento - ou melhor, de reordenamento territorial, na medida em que o
territrio est em contnua reestruturao? E como se relacionam esses atores
com o Estado?
O Ordenamento Territorial uma questo poltica associada mudana
de natureza do Estado e do territrio, e da relao do Estado com seu territrio.
tambm, portanto, um desafio conceitual. O desafio conceitual do Ordenamento
Territorial est, associado questo poltica, da nova relao Estado-territrio,
unidade indissocivel at recentemente, mas hoje rompida por novas foras no
contexto da globalizao (BRASIL, 2006a, p. 13).

Do ponto de vista dos agentes, podem-se considerar como

principais sujeitos territoriais, o Estado, a sociedade civil e os
agentes privados. O impacto das aes destes atores ou agentes,
includas a as relaes de dominao, determina os processos
territoriais, que podem complementar-se, entrar em conflito e/ou
anular-se. Compreender como estes atores e as intensidades das
suas aes impactam o territrio fundamental para alcanar os
objetivos de qualquer ao de ordenao do mesmo. Se de uma
parte o modelo de mudana que resulta destes impactos modifica
as foras que regulam os processos gradualmente, de forma
acumulativa, de outra parte estes impactos podem fazer emergir
mudanas radicais, imprevistas, transformaes radicais e
estruturais do territrio.

Trabalhando com uma concepo apresentada por Raffestin (1993); deixa

explcito que: o principal ator territorial o Estado. No entanto, e principalmente
devido ao de processos como a globalizao, os avanos tecnolgicos, a
reestruturao produtiva e mudanas culturais, a presena de atores privados e
da sociedade civil faz-se cada vez mais evidente, como agentes de transformao
territorial. Portanto, necessrio se levar em conta os elos das relaes entre
estes trs agentes (Estado, atores privados e sociedade civil) para decodificar os
mecanismos atravs dos quais eles agem na criao dos arranjos territoriais
diferenciais nos diferentes espaos nacionais (BRASIL, 2006a).
A concepo de territrio que orienta o planejamento regional no Brasil o
grande agente da produo do espao o Estado, por meio de suas polticas

 116

territoriais. ele o dotador dos grandes equipamentos e das infra-estruturas, o

construtor dos grandes sistemas de engenharia, o guardio do patrimnio natural
e o gestor dos fundos territoriais. Por estas atuaes, o Estado tambm o
grande indutor da ocupao do territrio, um mediador essencial, no mundo
moderno, das relaes sociedade-espao e sociedade-natureza. Tal qualidade
ganha potncia nos pases perifricos, notadamente nos de formao colonial,
como o Brasil, (MORAES, 2000).
O entendimento do conceito de Ordenamento Territorial, segundo a PNOT
passa primeiramente pelo entendimento de um conjunto de conceitos que
serviram de base para a formulao desta concepo de interveno estatal no
espao. So eles: a) territrio8; b) gesto do territrio9; c) desenvolvimento
regional10 e; d) planejamento territorial11.
PNOT reconhece que o conceito de territrio tem que apresentar uma
muldimensionalidade do poder em todas as escalas geogrficas, o que no exclui
a do territrio nacional e, hoje, os supranacionais. Segundo (BRASIL, 2006, p.
15):

No Brasil, o imperativo de situar o ordenamento na escala

nacional decorre de vrios fatores: i) o fato de que os esforos de
descentralizao e participao social e sustentabilidade do
desenvolvimento, embutidos no processo de democratizao,
inseriram-se num quadro poltico-administrativo de grande
setorizao das polticas pblicas e numa conjuntura econmica
que agravaram o j histrico e elevado ndice de excluso social;
ii) a forte diferenciao interna que dificulta e reduz a eficcia das
macropolticas que devem ser resgatadas para superar as

8
Considerou-se to somente que a medida que se construram e consolidaram os Estados-Nao,
o territrio passou a ser identificado com o espao do Estado-Nao, sustentculo fsico da
soberania nacional. Territrio associa-se, portanto, noo de soberania, poder e controle, alm
de conter uma dimenso simblica, um sentido de enraizamento, uma evidncia de construo
compartilhada e um papel na construo das identidades sociais.
9
Utilizam o conceito proposto por Becker (1991) que emergiu do reconhecimento das limitaes
do planejamento centralizado e tcnico enquanto instrumento de ordenamento do territrio.
Ultrapassando um vis meramente administrativo e diante de progressivas articulaes entre o
pblico e o privado, a gesto do territrio corresponde prtica das relaes de poder necessria
para dirigir, no tempo e no espao, a coerncia das mltiplas finalidades, decises e aes.
10
definido como um conjunto de aes para promover processos socioeconmicos em reas
definidas do territrio, com uma viso integradora e sustentvel, que induzam ao bem estar social
e reduo de desigualdades.
11
Entende-se que um conjunto de diretrizes, polticas e aes programadas, com vistas a
alcanar um ordenamento e uma dinmica espacial desejados. Alm da consistncia tcnica e
instrumental, um aspecto essencial das trs modalidades (gesto territorial, desenvolvimento
regional e planejamento territorial) a necessidade de concertao poltica.

 117

diferenas desarticuladas; e iii) a questo federativa, na medida

em que a Constituio de 1988 reduziu o poder da Unio,
revalorizou o papel dos estados e a autonomia dos municpios.
Ainda que visando a democratizao, essa descentralizao
acarretou tambm demandas conflitivas e polticas desarticuladas,
atribuindo papel estratgico Unio em face das demandas dos
estados e municpios atravs da articulao poltica.

Quando expressa o conceito de gesto do territrio, Becker (1991) mostra

ainda que, na atualidade, esto em jogo no apenas o territrio e o poder
centralizado, mas sua expresso na escala local. A gesto do territrio, portanto,
atua em diferentes nveis. Segundo (BECKER, 1991, p. 179).

Ao nvel nacional a gesto se refere definio de critrios de

seleo, regulao e estmulo de atividades e espaos, segundo a
filosofia e a estratgia de desenvolvimento definidas pelo conjunto
da sociedade nacional. Ao nvel regional e local, prioritria para
a gesto a participao da populao e do saber local na
formulao e na execuo de estratgias, tticas e tcnicas a
serem utilizadas.

A gesto do territrio, portanto, coloca em prtica propostas de

desenvolvimento pactuadas em diferentes escalas.
Assim, tambm importante entender que a regio constitui um nvel de
anlise do territrio, estabelecido no de forma arbitrria, mas, ao contrrio,
significativo do acontecer particular do fato social total, definido pelo lugar em que
ele ocorre. A regio, portanto, a escala scio-espacial, que possui uma
especificidade funcional, definida nos processos sociais, que condicionam e so
condicionadas por espaos diferenciados (CASTRO, 1992). Assim, a regio torna-
se pea chave das discusses em torno da concepo de territrio sem, no
entanto, deixa de compreender, que a mesma deveria ser a escala de anlise da
dimenso espacial implementadas pelas polticas de planejamento regional.
A partir da compreenso e anlise destes conceitos a PNOT utiliza o
seguinte conceito de ordenamento territorial a expresso espacial da
harmonizao de polticas econmica, social, cultural e ambiental, micro e
macrorregionais, ora cincia, ora tcnica administrativa, ora poltica pblica
concebidas com enfoque interdisciplinar e global, cujo objetivo o
desenvolvimento equilibrado das regies e a organizao fsica do espao,

 118

segundo uma diretriz, baseado na Carta Europia de Ordenao do Territrio

(1983).
Ao que pesem as vrias abordagens e conceitos, dois elementos
ressaltam no conjunto das propostas como vlidas para o Brasil:
1) articulao da organizao fsica do espao com o desenvolvimento
regional, sobretudo para evitar o risco de acentuao das desigualdades.
2) articulao/harmonizao institucional, das polticas pblicas e das
instncias decisrias.
Ordenamento, literalmente, a organizao dos elementos de um
conjunto de acordo com uma relao de ordem, isto , da disposio (ou arranjo)
conveniente dos meios segundo certas relaes para se obterem os fins
desejados. Quanto ao ordenamento do territrio, trs contribuies cruciais so
aqui reconhecidas para defin-lo, considerando diferentes momentos histricos
(BRASIL, 2006a, p. 17).

A primeira a anlise de Foucault (1978) que analisa o processo

no momento de consolidao dos Estados-Nao, em fins do
sculo XIX. Embora no utilizando esses termos, o autor revela
como o ordenamento nasceu com a mudana da feio do
Estado, que passou a um Estado de governo. A partir de ento, a
nova forma de poder a governabilidade se assentou num trip:
o coletivo (crescimento demogrfico), a economia poltica e os
dispositivos de segurana. Associada a essa mudana,
desenvolve-se a disciplina necessria ao como coletivo, e
disciplina uma anlise espacial, de como dispor as coisas no
espao de modo a control-las, para alcanar os objetivos
desejados, que em Foucault se incorpora s identidades dos
sujeitos. Lembremos que em Foucault o poder uma relao e
no h lugares do no poder. Neste sentido, ou se exerce ou se
perde o poder, que tanto pode ser repreensivo, controlador, como
ainda produtor de identidades.

A segunda baseada no planejamento estatal at dos anos 1970 no Brasil

e posteriormente, com a democratizao das esferas poltica e social foram
implantados mecanismos descentralizadores das decises. Neste sentido, o
ordenamento territorial, definido a partir de instncias democrticas do Estado,
pode ser instrumento crucial na garantia da soberania nacional e na consolidao
da identidade da nao, e em terceiro lugar, iniciativa para o ordenamento
territorial visando a Unio Europia.

 119

Prope-se, assim como conceito de ordenamento territorial (BRASIL,

2006a, p. 18-19):

Ordenamento territorial a regulao das aes que tm impacto

na distribuio da populao, das atividades produtivas, dos
equipamentos e de suas tendncias, assim como a delimitao de
territrios de populaes indgenas e populaes tradicionais, e
reas de conservao no territrio nacional ou supranacional,
segundo uma viso estratgica e mediante articulao
institucional e negociao de mltiplos atores.

Parte-se do reconhecimento de que o ordenamento territorial um

conceito polissmico. No entanto, na acepo proposta, contm implicitamente a
ideia de organizar a ocupao, uso e transformao do territrio com o objetivo de
satisfazer as demandas econmicas, sociais e ambientais. Implica tanto na
incorporao da dimenso territorial no desenho das polticas pblicas setoriais,
quanto na elaborao de estratgias territoriais integradas para o
desenvolvimento dos diferentes mbitos espaciais ou escalas do pas (B
BRASIL,
2006a, p. 20)

O conceito de ordenamento territorial pressupe, ainda, um

modelo de governabilidade, que pode ser definido como as formas
como se conjugam as aes do Estado com os outros dois
mbitos, o Mercado e a Sociedade Civil, para que exista uma
capacidade de implementao e administrao dos processos de
deciso incorporados nas polticas territoriais.

O termo Ordenao do Territrio est fixado legalmente atravs do

artigo 21, pargrafo IX da Constituio Federal de 1988, segundo o qual:
Compete Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao
do territrio e de desenvolvimento econmico e social. H, portanto, uma clara
vinculao legal dos planos nacionais e regionais de ordenao do territrio aos
de desenvolvimento econmico e social.

 120

5.5.2 Os Planos Plurianuais e as estratgias de desenvolvimento regional

5.5.2.1 I PPA (1992 1995)

No incio dos anos 1990, com os avanos institucionais, principalmente a

partir da Constituio e das discusses em torno da reforma do Estado, referentes
ao tocante das mudanas oramentrias, elaborou-se o I PPA, sob a forma de um
relatrio anual de acompanhamento fsico e financeiro de investimentos para o
perodo de 1992 1995.
Para Gargnin (2007, p. 11) o primeiro PPA (1991-1995) tornou-se apenas
uma pea de fico, destinada a cumprir uma exigncia constitucional.
Os dirigentes e o aparato tcnico no estavam habilitados a utilizar estes
instrumentos de planejamento de modo a qualificar a gesto pblica (FIALHO,
2003), devido a esse problema o primeiro PPA foi meramente um instrumento
burocrtico para cumprir a exigncia constitucional.

5.5.2.2 II PPA Brasil em Ao (1996-1999)

Na segunda metade da dcada de 1990, o II PPA inaugura novas prticas

ao retornar a viso regional, introduzindo o corte espacial a partir do conceito de
Eixo de Desenvolvimento. Esta categoria foi inicialmente delimitada pela rea de
influncia de uma via de transporte de alta capacidade, com sada para o mar e
estruturadora de uma determinada poro do territrio nacional. Era, na verdade
uma evoluo no conceito de corredor de transporte (BRASIL, 2006b, p. 1).
No entanto, os eixos de desenvolvimento acabaram por adotar uma viso
excessivamente circulacionista do territrio, dando enorme nfase ao setor de
transporte em detrimento de uma abordagem mais transetorial (RCKERT, 2005).
De modo geral, recuperou-se uma concepo mais integrada no planejamento da
Unio, mesmo que o xito do empreendimento no tenha sido o ambicionado. Os
obstculos e dificuldade que afloraram nesse processo merecem ser identificados
e discutidos com profundidade na formatao da Poltica Nacional de
Ordenamento Territorial (RCKERT, 2005, 45).

 121

O segundo PPA (1996 1999), denominado Brasil em Ao, apesar de

alguns avanos, no passou de um Oramento Plurianual de Investimento,
ampliando apenas seu escopo no que tange os projetos oramentrios.
Para Fialho (2003, p. 18):

Os dois primeiros PPAs caracterizaram-se pela predominncia da

lgica oramentria, no institucionalizao do PPA e da LDO
como instrumentos objetivos de planejamento e gesto e de
racionalizao dos gastos pblicos, inexistncia de um processo
de planejamento permanente e integrado, falta de
correspondncia entre os objetivos e diretrizes e a programao e
suas metas, alm da regionalizao apenas formal.

O planejamento governamental a partir do II PPA introduz um referencial

indicativo de metas de longo prazo, definidas a partir de um planejamento
territorial. Composto de 42 projetos nas reas de infra-estrutura (26) e
desenvolvimento social (16), com um investimento programado em 70,1 bilhes
de reais, sendo 43,6 bilhes na rea social e 22,1 bilhes em infra-estrutura. E
tambm a partir deste PPA que inaugurada a prtica de gesto do
desenvolvimento por meio da integrao entre planejamento, oramento e gesto.
As escolhas dos projetos de atuao do programa Brasil em Ao
aconteceram mediante a capacidade de reduzir custos de produo e
comercializao, completar elos de infra-estrutura para melhorar as condies de
competitividade da economia, atrair novos investimentos da iniciativa privada,
viabilizar parceiras, alm de reduzir as desigualdades regionais (RODRIGUES,
2008).
Para Rodrigues (2008, p. 6):

O Programa Brasil em Ao foi concludo em dezembro de 1999 e

se teve por mrito instituir mecanismos diferenciados de gesto
orientada por resultados, apresentou com maior deficincia
restries severas das reas fiscais do governo em tratar as
aes oramentrias de forma diferenciada. Na prtica a carteira
de projetos do Brasil em Ao sofria as mesmas restries de
execuo oramentria das demais aes governamentais, o que
traduzia em baixa efetividade em sua implementao.

De acordo com Cavalcante (2007) existiram pelo menos duas dificuldades

centrais na implementao do Plano Brasil em Ao: a primeira relacionada

 122

desintegrao organizacional entre a rea responsvel pela modernizao,

comandada poca pelo Ministrio de Administrao e Reforma do Estado
(MARE) e a responsvel pelo planejamento e oramentos federais, de
responsabilidade do Ministrio do Planejamento e Oramento (MPO); a segunda
dizia respeito limitada capacidade do governo em acompanhar sua ao,
fragilizada pela incompatibilidade da linguagem e da metodologia empregadas
nos sistemas de planejamento e oramento.
Outra crtica importante que o PPA nem chegou a ser objeto de
avaliao, uma vez que lhe faltava instrumento de monitoramento e avaliao.
Alm da intensa preocupao com a questo fiscal, o que diminua a importncia
da prtica do planejamento na agenda governamental.

5.5.2.3 III PPA Avana Brasil (2000-2003)

a partir da estabilidade econmica obtida com o Plano Real, que foram

criadas as condies para a retomada do planejamento no Brasil. A necessidade
de repensar a economia veio acompanhada da urgncia em pensar o territrio e,
neste sentido, foram elaborados projetos estruturantes baseados nos Eixos
Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, idia essa j presente no PPA
anterior. O Planejamento Plurianual (2000-2003), denominado Avanar Brasil
inaugura o chamado Novo Modelo de Planejamento, Oramento e Gesto, que
estabelece os moldes atuais do planejamento governamental no Pas,
introduzindo a chamada gesto por resultados e a retomada da abordagem
territorial no planejamento governamental. (CARGNIN, 2007).
Em termos gerais, a proposta de reforma, denominada Reforma do
Planejamento e Oramento, influenciada pela Nova Administrao Pblica (New
Public Manegement), indica a superao do oramento orientado para o controle
dos gastos e direciona-se a um enfoque na produo pblica, com busca
sistemtica de resultados especficos, dentro de um processo contnuo de
integrao entre o oramento e planejamento. (CORE, 2006). Seria na realidade a
introduo da proposta de oramento por resultado em substituio do oramento
por programa (DIAMOND, 2006). Neste contexto, a avaliao um dos principais

 123

elementos na consecuo dos objetivos de uma gesto voltada para o

desempenho ou resultados.
O PPA 2000-2003 consistia na conjuno de todas as atividades do
Governo Federal em 365 programas, um grande avano se comparado com o
PPA anterior que apresentava somente 42 programas, que passaram a ser
referncia para a formulao dos oramentos anuais. Os programas so um
desdobramento operacional das Orientaes Estratgicas do Presidente, como
macroobjetivos formulados a partir do estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e
Desenvolvimento (CAVALCANTE, 2008). Existiam quatro tipos de classificaes
de programa, de acordo com a sua natureza: a) os programas finalsticos12; b)
programas de gesto de polticas pblicas13; programas de servios ao Estado14,
e; d) programas de apoio administrativo15.
Para a gesto dos programas, implantou-se um modelo de gerenciamento
especfico, com um gerente para cada programa. Para a avaliao de
desempenho do plano, estabeleceu-se um processo anual, que se encerava
quando o Relatrio de Avaliao Anual era encaminhado ao Congresso Nacional
(BRASIL, 2006b). Os resultados obtidos com este processo subsidiariam ajustes
e para promover o aperfeioamento contnuo dos programas do plano.
Outro aspecto fundamental do PPA 2000-2003 foi criao do Sistema de
Informaes Gerenciais e de Planejamento (SigPlan), considerado um
instrumento de apoio ao planejamento, execuo, monitoramento e avaliao dos
programas. Apesar do papel limitado da avaliao e monitoramento do PPA, o
SigPlan, foi importante porque introduziu um instrumento que poderia ser
aperfeioado mais adiante.
O PPA possibilita a introduo de uma nova concepo na lgica de se
construir, de modo permanente, um terceiro horizonte do planejamento, um
planejamento de longo prazo 8 a 20 anos -, integrado a um plano de mdio
(PPAs) e de curto prazo (oramentos). Segundo Pares; Valle (2006, p. 246):

12
Maioria dos programas que provem direta e indiretamente bens e servios para a sociedade.
13
Incluem as aes necessrias para que os rgos de governo possam desenvolver suas atividades de
formulao, monitoramento e avaliao das polticas pblicas.
14
Executados por organizaes cuja misso primordial a prestao de servios a rgos do prprio Estado.
15
Programa de natureza apenas oramentria, objetiva agregar elementos de despesa (CAVALCANTE,
2008).

 124

Com essa associao o oramento adquire carter estratgico,

uma vez que alicerado em horizontes de planejamento
compatveis com a natureza plurianual das mudanas, com o
prazo de maturao dos projetos e, particularmente, com a
necessidade de gerenciar o risco de incertezas crescentes.

Bandeira (2007, p. 192) levanta uma preocupao; que apesar dos

avanos dos Programas do PPA Avana Brasil:

[...] A introduo de uma viso integrada do desenvolvimento, a

valorizao dos fluxos entre as regies, a tomada do territrio
como unidade de planejamento, a integrao dos problemas
multissetoriais e a hierarquizao de projetos, a introduo da
temtica das reas deprimidas, arranjos produtivos locais e da
integrao sul-americana. Por outro lado, demonstram uma
fragilidade em aspectos como a falta de investimentos sociais, a
falta de dilogo entre o governo federal e os governos estaduais e
a sociedade civil, propostas de interveno somente em escala
macrorregional e desconsiderao da rede de cidades.

Fica evidente a preocupao com a retomada das discusses em torno da

dimenso territorial no contexto das polticas pblicas. Primeiro por posicionar o
territrio novamente na esfera do planejamento governamental e, segundo, pela
atribuio de formular e conduzir polticas, planos, programas de desenvolvimento
e estabelecer estratgias de incorporao de regies perifricas. No entanto, as
preocupaes demonstram claramente que apesar de avanos no planejamento
estatal, algumas lacunas precisavam ser preenchidas, principalmente no que diz
respeito aproximao entre o governo federal e os estaduais, alm dos
municpios, para poder conseguir romper com a poltica de planejamento
governamental fragmentada, que de alguma forma lembra o planejamento
autoritrio do perodo militar.
Outro problema, apesar algumas inovaes na estrutura do planejamento,
a partir do PPA Avana Brasil, assim como o anterior utilizou um sistema no
muito efetivo de avaliao das aes governamentais, tornando uma incoerncia
pensar em oramento por desempenho, j que ao avaliadora do planejamento
precria. A questo central diretamente ligada melhor eficincia do PPA Brasil
em Ao, consistia na necessidade de uma reforma gerencial, conforme j
levantada anteriormente. Segundo Core (2006, p. 15) verdade que somente

 125

com o PPA de 2000-2003 e com oramento de 2000 que foi possvel proceder-
se adequao do processo oramentrio s exigncias de uma administrao
gerencial e voltada para resultados.
Neste contexto de transformaes oramentrias criada a Lei de
Responsabilidade Fiscal LRF, esta lei estabeleceu importantes critrios para
que fosse adotada uma metodologia mais rgida no processo oramentrio,
visando implementao efetiva de um regime de disciplina fiscal. Para
Cavalcante (2008, p. 135):

Se por um lado, alguns especialistas argumentam que a lei um

complemento ao PPA no que tange ao planejamento fiscal e um
elemento indispensvel ao plano, outros discordam, alegando que a
norma uma lei de controle e que reforou a situao de
desequilbrio entre as trs funes bsicas do processo
oramentrio.

No tocante integrao entre o oramento e planejamento, o PPA

procurou superar a dicotomia estrutural entre os mdulos do plano e os do
oramento, mediante a utilizao de um nico mdulo integrador do plano com o
oramento, ou seja, o programa (CAVALCANTE, 2008).
Segundo Garces; Silveira (2002) na concepo dos idealizados do PPA
existia uma ntida crena que as inovaes implementadas neste Plano Plurianual
deveriam criar condies para se romper o carter incremental do oramento, por
meio da alocao de recursos para os programas com clareza de prioridades e
com esforos de negociao dentro do governo.

5.5.2.4 IV PPA Brasil para Todos (2004-2007)

O PPA (2004-2007) Brasil para Todos buscou superar estes

problemas levantados acima, com o aprofundamento do princpio democrtico
como participao, transparncia e responsabilidade do Estado. O perodo
marcado pelo aumento da influncia dos municpios, sobretudo na implementao
de polticas pblicas.
A organizao do PPA 2004-2007, assim com o seu antecessor partiu da
orientao estratgica de desenvolvimento de longo prazo, a partir das demandas

 126

levantadas pela sociedade. Estava baseado em trs megaobjetivos: Megaobjetivo

I, dimenso social (incluso social e reduo das desigualdades sociais;
megaobjetivo II, dimenso econmica, ambiental e regional (crescimento com
gerao de emprego e renda. Ambientalmente sustentvel e redutor das
desigualdades regionais e megaobjetivo III, dimenso democrtica (promoo e
expanso da cidadania e fortalecimento da democracia. Os megaobjetivos
desdobram-se em 30 desafios, a serem enfrentados por meio de 374 programas
que organizaram cerca de 4.300 aes (BRASIL, 2006b).
A partir da Promulgao da Lei de N 10257/01, que cria o Estatuto da
Cidade, possibilitou a criao de fruns colegiados, debates, audincias,
consultas pblicas e projeto popular de lei urbana. Apesar desta lei no
apresentar jurisdio para o governo federal, ela acaba possibilitando uma maior
participao da sociedade, pois as demandas sociais municipais acabaram
ecoando na esfera federal.
Um segundo fator importante de mudana no Brasil para Todos, foi
avaliao e monitoramento dos objetivos e metas a serem atingidos, a partir da
atualizao dos programas e a edio anual de documentos de reviso do PPA
original, superando um problema comum nos PPAs anteriores, que era a falta de
avaliao constante das metas e objetivos.
O processo de avaliao anual do PPA se realizou em trs etapas, pelas
instncias de implementao do Plano Plurianual: gerncia de programas
(avaliao do programa), ministrio-setorial (avaliao setorial) e Ministrio de
Planejamento, Oramento e Gesto (avaliao do plano).
Um terceiro fator de mudana no PPA (2004-2007) foi alterao da
abrangncia do planejamento governamental. Na introduo do Brasil para
Todos fica claro a preocupao de um modelo de planejamento, focado tambm
para longo prazo (BRASIL, 2004). Seu enunciado baseia-se nas seguintes
premissas: a) incluso social e desconcentrao de renda, a partir da elevao da
taxa de crescimento do produto e do emprego; b) crescimento ambientalmente
sustentvel, redutor das disparidades regionais, dinamizado pelo mercado de
consumo de massa, por investimentos, e por elevao da produtividade; c)
reduo da vulnerabilidade externa por meio da expanso das atividades

 127

competitivas que viabilizam esse crescimento sustentvel, e; d) fortalecimento da

cidadania e da democracia.
Um quarto ponto relevante faz referncia o fato que pela primeira vez na
histria do planejamento brasileiro, realizaram-se discusses pblicas acerca do
Plano, tendo sido realizados debates em todos os estados, envolvendo
representantes de 2.170 entidades de trabalhadores e empresrios, da cidade e
do campo, das elites e dos movimentos populares, cientistas, ambientalistas,
entre outros (BRASIL, 2006b).
Para Cavalcante (2007) as discusses e a formulao do PPA 2004 2007
ocorreram no incio de um novo governo. No entanto, a transio no gerou
alteraes significativas na elaborao do plano, destaque apenas para a
ampliao dos debates acerca da formulao do plano, sendo o restante apenas
a manuteno dos instrumentos metodolgicos e conceitos. A ampliao dos
debates acerca de alguns pontos crticos dos PPAs anteriores, principalmente
referentes a problemas ligados: a) dificuldades na articulao entre os gerentes e
a estrutura formal de cada Ministrio; b) escassez dos meios frentes s
responsabilidades dos gerentes; c) pequena participao dos gerentes nos
processos decisrios; d) pouca cooperao institucional para superao de
restries, e; e) acesso restrito aos canais de negociao.
Oliveira (2008) faz uma crtica ao PPA, embora a primeira vista o modelo
de desenvolvimento aponte para um novo paradigma, a prtica esteve fortemente
influenciada pela atuao dos grupos econmicos hegemnicos (bancos e
instituies financeiras), bem como o movimento de aumentar a atratividade
internacional do Brasil para investimentos oriundos do exterior.

5.5.2.5 V PPA Desenvolvimento com Incluso Social e Educao de Qualidade

(2008 2011)

A proposta inicial do Plano Plurianual (2008-2011), denominado de

Desenvolvimento com Incluso Social e Educao de Qualidade, teria como
objetivo incorporar a dimenso territorial ao PPA, considerando variveis como
desenvolvimento sustentvel e reduo das desigualdades regionais, abordadas
como a valorizao dos espaos sub-regionais integrados com a escala
mesorregionais e macrorregionais, em uma abordagem multiescalar (BRASIL,

 128

2006a). Est organizado em trs eixos: crescimento econmico, agenda social e

educao de qualidade. Este PPA retoma a antiga ideia de induo de
investimento privado atravs dos empreendimentos governamentais.
Segundo Cargnin (2007, p. 14):

Para entender esse objetivo, o Ministrio do Planejamento

Oramento e Gesto reconhece a necessidade de um novo
enfoque regional a partir das mudanas proporcionadas pela
globalizao e dos seus efeitos contraditrios de homogeneizao
e de aumento das diferenas em um pas que apresenta um vasto
territrio e de grandes diferenas sociais. As dificuldades
histricas do tema relativo s desigualdades so agravadas pelas
novas dinmicas com o estabelecimento da sociedade em redes e
dos processos em nveis multiescalares.

Para cumprir com os objetivos e metas do PPA foi contratado um amplo

estudo para subsidiar a dimenso territorial, metodologicamente estruturado em
oito mdulos compreendendo um conjunto de etapas, segundo (BRASIL, 2008)
so eles:
a) Primeiro, Marco Inicial que teve como objetivo estabelecer os
conceitos iniciais e apresentar as metodologias;
b) O segundo, Viso Estratgica tem como objetivo central a construo
de uma viso estratgica para o territrio brasileiro de longo prazo, at
2027, com intuito de identificar reas estratgicas emergentes e potenciais
tecnolgicos e de inovao;
c) O terceiro, Regies de Referncias tem como objetivo construir uma
nova regionalizao de referncia em nvel macrorregional e sub-regional,
para subsidiar a escolha e localizao de projetos que integrariam o plano
plurianual.
d) O quarto, Estudos Prospectivos: Escolhas Estratgicas realiza
anlises prospectivas de acordo com temas setoriais: transportes, energia,
comunicaes, infra-estrutura hdrica, saneamento, habitao, educao,
sade, cincia e tecnologia, demografia, entre outros, os quais tm
repercusses importantes na dinmica e organizao territorial atual e
futura;

 129

e) O Quinto e o sexto, Carteira de Investimento e Impactos Regionais

prevem um conjunto de iniciativas estratgicas para setores e temas,
organizados por regies de referencias;
f) O stimo, Avaliao da Sustentabilidade da Carteira de Investimento
compreendeu a avaliao da sustentabilidade da carteira de investimento
por regio de referncia, por meio da construo e do teste de um modelo
de avaliao e sustentabilidade, e;
g) ltimo, Servio Georreferenciamento contempla a sistematizao das
informaes utilizadas nos vrios mdulos do estudo em bases
georreferenciadas.

A proposta inicial do PPA (2008-2011) reforava a necessidade da

introduo da dimenso territorial e de uma nova regionalizao no planejamento
estatal, demonstrando assim, a necessidade de aprofundar as aes de
planejamento e de polticas pblicas do Governo Federal em conjunto com os
governos estaduais e municipais para longo prazo, rompendo, com o
planejamento de curto e mdio prazo dos PPAs anteriores.
O estudo consiste no desenvolvimento de metodologias e instrumentos, e
na obteno de subsdios para a orientao do processo de planejamento, com
nfase para a construo de uma carteira de investimentos em infra-estrutura e
servios nas dimenses econmicas, social, ambiental, informacional e
conhecimento, que possa fazer frente s necessidades e demandas da
sociedade, identificadas por meio da anlise das determinaes atuais e futuras
do territrio (BRASIL, 2006b).
Segundo Gargnin (2007) a viso estratgica do PPA 2008-20011 foi
proposta a partir de cinco objetivos para o desenvolvimento: a) superar as
desigualdades sociais e regionais; b) fortalecer a coeso social e territorial; c)
promover os potenciais de desenvolvimento das regies; d) valorizar a
diversidade cultural e o uso sustentvel dos recursos naturais e apoiar a
integrao sul-americana, e; e) a insero competitiva e autnoma no mundo
globalizado.
O principal programa do PPA 2008-2011 o Programa de Acelerao do
Crescimento. Criado em 2007, tem como principal meta o processo qualitativo de

 130

alocao diferenciada dos recursos pblicos priorizando: a) os investimentos

estratgicos e estruturantes para a economia nacional, e; b) dentre os
investimentos estratgicos, aqueles que efetivamente apresentem avanos em
sua execuo, possibilitando a premiao por desempenho Para Rodrigues
(2008, p. 9):

Outro aspecto importante foi garantir uma adequada articulao

entre as reas econmicas do governo Ministrios da Fazenda e
do Planejamento com a Casa Civil da Presidncia da Repblica,
responsvel pela coordenao da ao governamental na
apreciao do desempenho dos rgos setoriais responsveis
pela execuo das obras do PAC. Como tal apreciao tm
conseqncias na alocao de recursos oramentrios para os
rgos e seus respectivos empreendimentos, esta integrao
vital para garantir legitimidade e aplicabilidade ao sistema de
alocao de recursos baseada no desempenho dos rgos na
execuo de seus empreendimentos.

No entanto, Cavalcante (2007, p. 144) demonstra que existe uma

incompatibilidade entre a uniformizao metodolgica e as realidades dos
diversos rgos da gesto estatal. Uma crtica constante ao Plano Plurianual o
fato da metodologia ser um modelo amplo, geral e irrestrito para todas as pastas,
independente das caractersticas distintas de cada uma. As estruturas
organizacionais diversas, por vezes demandam metodologias distintas em funo
da complexidade do tema abordado, a capacidade de gesto, disponibilidade de
recursos humanos, entre outros limitantes para a aplicao uniforme do modelo
de planejamento apresentado pelo PPA (OLIVEIRA, 2008).
Quanto ao modelo de oramento por resultado, cinco princpios convergem
para ele, so estes: a) integrao de polticas e programas; b) monitoramento e
avaliao dos projetos e programas de governo; c) gesto estratgica dos
projetos e programas; d) transparncia na aplicao dos recursos pblicos, e; e)
participao social na elaborao e gesto do Plano Plurianual.
A proposta de avaliao dos programas continua sendo realizada todo ano
em conjunto com as avaliaes do Plano, uma vez que so entendidas como
essenciais para o aperfeioamento dos programas e processo de alocao dos
gastos do governo (CAVALCANTE, 2007).
Este PPA apresenta poucas inovaes, de modo geral, continua o projeto
de transferncia de renda, mas exclui de suas intenes o aquecimento da

 131

economia por seu intermdio: o bolsa famlia agora se restringe a finalidade

social; h uma retomada dos projetos de integrao nacional e internacional,
assim como a inteno de mobilizar investimentos privados em torno de
empreendimentos estatais (OLIVEIRA, 2008). Alm do mais, muitos projetos
estruturantes propostos j compunham as cartas de intenes de antigos
governantes, este fato pr ocupante medida que apontam a retomada de
modelos superados de desenvolvimento. Por outro lado, sinaliza aos setores
conversadores da economia maior segurana e confiabilidade (RODRIGUES,
2008).
Outra crtica faz referncia proposta presente no projeto de lei, no traz
nenhum elemento inovador com relao regionalizao do Plano. Os programas
e aes so regionalizados como sendo para todo o territrio nacional, ou pelas
cinco tradicionais regies brasileiras, proposta pelo IBGE, o que se constitui no
subterfgio tradicional de apenas atender ao dispositivo formal de regionalizao
do Plano, no representando efetivamente uma regionalizao. Gargnin (2007, p.
17).

 132

6 A DIMENSO TERRITORIAL PARA O PLANEJAMENTO

Uma nao tropical, democrtica e desenvolvida, de maneira

sustentada e sustentvel, onde os cidados exercem sua
liberdade, em condies de segurana e vida digna, e valorizam a
diversidade ambiental, cultural e tnica, no qual a coeso territorial
prevalece, superando-se as desigualdades sociais e regionais, e
que atua soberanamente na integrao com os pases sul-
americanos e na sua insero no mundo globalizado, como uma
economia densa e dinmica.

A declarao acima est presente na viso estratgica do Pas que

queremos em 2027, produzido pelo Ministrio do Planejamento, Gesto e
Oramento o ponto de convergncia que orienta os esforos empreendidos no
Estudo da dimenso territorial para o planejamento e passa a culminar em todas
as aes do Estado na direo de uma poltica de desenvolvimento territorial a
partir de 2008.
Em setembro de 2006, a Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos SPI, vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, inicia o Estudo da dimenso territorial para o planejamento, com o
objetivo de subsidiar o PPA 2008 2011 e orientar o planejamento at o ano de
2027.
Em 2008 o documento divulgado. Segundo BRASIL (2008, p. 9) o
estudo insere-se no esforo do Governo Federal de instrumentalizar o debate
acerca da necessidade de se olhar o territrio como base do desenho das
polticas pblicas de mdio prazo que dialogue com a viso de longo prazo.
Sendo um esforo em pensar as polticas pblicas em um horizonte de longo
prazo.
O estudo aborda o territrio de forma no convencional com uma
metodologia de planejamento governamental que incorpora a dimenso territorial
como orientador da ao poltica programtica [...] (BRASIL, 2009. p. 9). Assim,
parte da estratgia de planejamento territorial implica a promoo do
desenvolvimento das regies menos dinmicas do pas.
A razo desta estratgia de planejamento territorial recai em uma questo
de ordem primeiramente conceitual, pois do ponto de vista da orientao

 133

conceitual que tem como base o territrio, a partir da necessidade permanente de

se pensar em conjunto, o conceito de regio tambm passa por este problema,
pois como expresso anteriormente a Constituio Federal de 1988, definiu que o
Plano Plurianual, deve organizar a ao pblica de forma regionalizada. Sendo
assim, os instrumentos de ao pblica devem considerar a necessidade da
regionalizao dos gastos desde a formulao da poltica pblica, a partir das
necessidades identificadas pelos cidados, at a avaliao dos impactos dessas
polticas. Logo, todo tipo de estudo de orientao do PPA deve ter esta
preocupao dos investimentos regionalizados. Assim, faz-se necessrio um
esforo conjunto de se trabalhar com os conceitos de territrio e regio
conjuntamente nos planos de desenvolvimento.
Uma segunda questo, de ordem tcnica, est diretamente ligada ao
oramento, apesar do esforo terico da elaborao dos estudos para subsidiar
os PPAs e os Planos e Programas governamentais, baseados nas estratgias de
desenvolvimento territorial, a pea oramentria Oramento-Programa tem
como critrio a diviso do IBGE de 1988, que divide o Brasil em cinco macros
regies. Assim, apesar de existir uma gama de territrios criados e/ou forjados por
estes estudos, a diviso do oramento recai sobre uma diviso regional, que data
de aproximadamente vinte anos atrs, e consenso pela comunidade acadmica,
que no d mais conta de explicar a diversidade do territrio nacional. Logo, a
discusso em torno dos conceitos de territrio e regio no acompanhada pela
estrutura oramentria.
Uma terceira questo tambm de ordem tcnica/conceitual o modelo
inspirador do planejamento recente no Brasil. Est claro nos diversos
documentos, planos, programas e mesmo estudos, que o modelo de
planejamento da Unio Europia, com destaque para o francs, vem dando um
norte para ao do planejamento governamental, principalmente nas duas ltimas
dcadas, no entanto, existe uma grande lacuna, entre o planejamento vivenciado
na Unio Europia, do existente no Brasil, principalmente ao que se refere as
aes territorializadas. A Poltica de Desenvolvimento Regional da Unio
Europia tem como subsdio um Programa de fomento das atividades dos
territrios. Assim, os territrios so estruturas espaciais pr-existentes, que a
partir dos anseios internos buscam captar recursos para promover seus objetivos.

 134

No caso brasileiro, os territrios so criados a partir de modelos gravitacionais,

que nem sempre condizem na prtica com aes territorializadas, neste caso o
territrio passa a ser muitas vezes criao do planejamento, territrio
artificializado ou lembrando Diniz (2006) regionalizao do territrio.
A partir destas questes este captulo final ter como ponto de discusso
dois pontos centrais, o primeiro diz respeito s bases tericas e tcnicas que
orientam o planejamento governamental no Brasil, a partir da Dimenso Territorial
para o Planejamento.
A segunda questo est diretamente relacionada s discusses em torno
dos conceitos de territrio e regio no planejamento governamental brasileiro e a
terceira est ligada a relao entre plano-oramento-programa.

6.1 O PLANEJAMENTO TERRITORIAL EUROPEU COMO MODELO DE

INSPIRAO DO BRASILEIRO

Em 2004 o Ministrio da Integrao Nacional, juntamente com o Centro de

Desenvolvimento e Planejamento Regional (CEDEPLAR), da Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG), divulgaram um estudo preliminar denominado
de Diretrizes para formulao de polticas de desenvolvimento regional e de
ordenamento do territrio brasileiro, onde so traadas um conjunto de
estratgias e orientaes para o planejamento no Brasil, que serviria de base para
a elaborao dos planos e programas do governo federal. Com um cenrio de
mdio prazo, que mais tarde substitudo pelo Estudo da Dimenso Territorial
para o Planejamento, trabalho mais completo e de dimenso de curto, mdio e
longo prazo. No entanto, os esforos deixados pelos pesquisadores tornam-se
objetos de anlise futura. Principalmente aos referentes s Experincias
Internacionais Comparadas, com destaque para o amplo estudo acerca da poltica
desenvolvimento regional e territorial da Unio Europia.
importante compreender que a matriz do planejamento recente brasileiro
tem como umas das principais fontes inspiradoras o modelo de desenvolvimento
regional e territorial da Unio Europia, pois nesta regio que se encontra a
mais avanada concepo de planejamento.

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Assim, temos a inteno nesta seo do trabalho de fazer uma breve

anlise desta concepo de planejamento, traando uma abordagem comparada
entre a estrutura de planejamento da Unio Europia e a Brasileira, a fim de
verificar onde se encontram os pontos convergncias e rupturas com a estrutura
de planejamento no Brasil.
Segundo Crocco; Borges (2005, p. 1) o planejamento da Unio Europia
tem um duplo objetivo: um distributivo (reduo das disparidades no territrio) e
outro competitivo (aumento da competitividade das regies excludas), sendo ao
mesmo tempo complementares e conflitantes, conforme ressaltado nas palavras
dos autores abaixo:

[...] O primeiro est focado no resultado de menor desigualdade

de renda para o territrio da Unio. Ou seja, o interesse da partes
do territrio contemplado dentro do interesse maior da coeso
territorial do conjunto. As instncias mais elevadas do poder
central que em instncia vo definir o enfoque e a abrangncia
da poltica, mesmo que as foras locais e regionais tenham voz
ativa em sua elaborao. nesse sentido uma poltica assentada
na solidariedade.

Os autores seguem ainda demonstrando que (CROCCO, BORGES, 2005,

p.1):

O segundo tem como foco a maior competitividade da regio, em

que as foras locais e regionais buscam explorar capacidades
endgenas potenciais para superar tais situaes de atraso ou
estagnao econmica e perda de coeso social em partes do
territrio da Unio. A presena de instncias superiores do poder
local central (em nvel do pas ou a unio dos pases membros)
pode contribuir para a elaborao da poltica, mas sua fora
motora origina-se das estruturas sociais e de poder local e
regional. , portanto, uma poltica assentada na competitividade
do territrio nacional, autocentrada.

Neste ponto percebemos o quanto o modelo de planejamento da Unio

Europia teve influncia no planejamento brasileiro recente, em diversos
documentos oficiais fica evidente o duplo objetivo (distributivo e competitivo) entre
eles, destaca-se o PPA 2008 2011, onde eles aparecem claramente,
conforme apresentado no captulo anterior, onde apresentamos os cinco objetivos
deste plano para o desenvolvimento, so eles: a) superar as desigualdades

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sociais e regionais; b) fortalecer a coeso social e territorial; c) promover os

potenciais de desenvolvimento das regies; d) valorizar a diversidade cultural e o
uso sustentvel dos recursos naturais e apoiar a integrao sul-americana, e; e) a
insero competitiva e autnoma no mundo globalizado.
No entanto, antes de demonstrar a influncia recente do planejamento da
Unio Europia no Brasil, faz-se necessrio fazer uma breve cronologia do
mesmo, objetivando compreender como ao longo do tempo o mesmo foi se
estruturando at chega a sua atual feio. Do ponto de vista da estrutura regional
como elemento central do planejamento o marco introdutrio acontece em 1975
com a criao do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER). O
objetivo central foi criar um instrumento que contribusse para combater as
desigualdades regionais.
A criao do FEDER justificada a partir do momento em que o processo
de unificao europia desencadeou foras que contriburam para se contrapor
ao objetivo das redues das disparidades regionais, pois o processo de
unificao de mercados, expondo de forma clara as desvantagens competitivas
de vrias regies e pases, principalmente a partir do avano do processo de
unificao com a entrada de novos pases-membros (CROCCO, BORGES, 2005).
Deixada ao das foras de mercados, este processo de unificao
significaria a concentrao da produo e do emprego em regies j
desenvolvidas, com srias consequncias sociais e econmicas para as regies
perdedoras, ameaando assim, claramente o processo de unificao da regio.
Assim em 1986 o Parlamento Europeu lana uma Poltica de Coeso Territorial,
visando contrarestar as consequncias danosas da unificao dos mercados
(DINIZ, 2006).
importante ressaltar a importncia da dcada de 1980 e o incio da
dcada de 1990, devido ao aprofundamento do processo unificador de mercados,
a partir da criao da Unio Europia, em 1992, com a entrada de novos pases-
membros, que apresentavam claro atraso econmico e tecnolgico se
comparados aos pases signatrios. Assim a poltica regional passa a ter o
mesmo status que as polticas macroeconmicas e comerciais dentro da
estratgia de construo da Unio Europia (CROCCO, BORGES, 2005, p. 3).
Neste sentido, o Tratado prev a criao de um Fundo de Coeso para apoiar

 137

projetos nas reas de meio ambiente e transporte dos menos desenvolvidos.

Ainda na dcada de 1990, esse Fundo j correspondia a 1/3 do oramento da
Unio Europia poltica de coeso territorial.
A composio de um Fundo Estrutural uma experincia comum nos
pases membros da Unio Europia, devido exigncia da CE como forma de
contrapartida dos pases na implementao das estratgias comuns de
desenvolvimento ao mesmo tempo em que estabelece um oramento prprio para
as polticas de desenvolvimento regional (SIMES, 2004).
Cabe aqui fazer um cronograma da Poltica Regional Europia a partir da
dcada de 1990 at a projeo para 2013. Buscando compreender assim, como
acontece gradativa implementao das estratgias, no perdendo de vista os
objetivos centrais, que seriam diminuir as desigualdades regionais e aumentar a
competitividade dos pases membros no cenrio da economia globalizada. Assim
tambm possvel fazer uma comparao com as proposta de planejamento no
Brasil.
Um ponto importante no funcionamento dos Fundos Estruturais est na
introduo do princpio da adicionalidade, que consiste na seguinte ideia: cada
pas-membro deveria manter seu gasto estrutural relativo a cada objetivo pelo
menos no mesmo patamar que perodos anteriores implementao dos
programas. O importante deste princpio est no entendimento de que os fundos
estruturais devem ser entendidos como um complemento poltica nacional. No
apenas uma questo de volume de recursos, mas do entendimento de que a
responsabilidade no combate s disparidades regionais deve ser partilhadas entre
a UE e os governos nacionais e locais (CROCCO; BORGES, 2005, p. 15).
Esta questo levantada acima representa um elemento de suma
importncia para ser pensada no Brasil, j que existe muitas vezes uma no
consonncia entre os diversos nveis de planejamento (escalas federal, estadual e
municipal), assim, poderia haver um melhor equacionamento das estratgias de
desenvolvimento regional/territorial com os recursos pblicos, aproximando assim,
o oramento com a proposta do plano-programa.

 138

Quadro 3: A poltica Regional Europia (1994 2013)

Perodos / Critrios de alocao de
Objetivos Principais
valores (Euro) recursos
1. Promover o desenvolvimento e ajuste Potencial de populao
estrutural das regies cujo desenvolvimento atendida pelo objetivo,
atrasado; prosperidade nacional;
2. Converso de regies afetadas por declnio prosperidade regional,
industrial ou reas afetadas por um processo importncia relativa do
de desindustrializao; problema estrutural,
3. Combater o desemprego de longo-prazo e especificamente
facilitar a integrao no mercado de jovens e desemprego.
1994 1999 de outros excludos do mercado;
(163 bilhes) 4. Facilitar a adaptao de trabalhadores ao OBs. A superviso e o
processo de mudana estrutural e monitoramente das aes
tecnolgica; deveriam ter como base a
5. Acelerar o processo de ajustamento das parceria entre a
estruturas agrcolas e reforma proposta pela Comunidade Europia,
Poltica Comum para a Agricultura e facilitar o autoridade local, regional
desenvolvimento e ajuste estrutural de reas e nacional, alm de
rurais; atores privados.
6. Promover o desenvolvimento de regies com
baixa densidade populacional.
1. Promover o desenvolvimento e ajuste Os critrios de alocao
estrutural das regies cujo desenvolvimento de recursos esto
atrasado; diretamente relacionados
2. Facilitar o apoio a converso econmica e aos objetivos do perodo
2000 2006 social de reas que passam por dificuldades anterior e, portanto, diz
(213 bilhes) (reas industriais, rurais, urbanas e respeito se as reas e
dependentes da indstria de pesca); setores conseguiram ou
3. Promover o apoio a adaptao e no alcanar as metas
modernizao das polticas e sistema de propostas.
educao, treinamento e emprego.
1. Aumentar a afinidade das aes com as As regies onde atuaram
orientaes com a EU,o que significa uma as aes estruturais se
maior ateno as reas de economia do organizam em trs
conhecimento, competitividade, objetivos prioritrios:
2007 2013 sustentabilidade e emprego; convergncia,
(336 bilhes) 2. Reforar a atuao em reas mais competitividade regional e
desfavorecidas; emprego e, aes
3. Ampliar a descentralizao, simplificao, comunitrias e inovativas.
transparncia e eficcia das aes
estruturais.
Fonte: Adaptado de Crocco; Borges (2005).

No segundo perodo a Comisso Europia (CE), apresenta o Principio da

Secondariedade. De acordo com este princpio, a autoridade central deve ter uma
funo secundria, exercendo apenas aquelas funes que no podem ser
desempenhadas em um nvel mais imediato ou local. Assim, caberia Comisso
Europia a superviso das estratgias prioritrias, sendo que a administrao dos
programas se tornaria mais descentralizada.

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Os programas para serem selecionados pela CE deveriam estar de acordo

com os princpios gerais do Tratado de Unificao, que so: elevado grau de
competitividade e inovao, elevado nveis de emprego e promoo da igualdade
entre homens e mulheres e o princpio da cooperao, os parceiros do programa
devem estar envolvidos nas fases de preparao, financiamento, monitoramento
e avaliao.
Esta questo sucinta uma discusso importante, ao que diz respeito s
demandas territoriais e regionais. A CE estabelece os objetivos a serem
alcanados a partir da implementao de Fundos Estruturais da UE, os territrios,
regies e pases, criam programas que esto diretamente em consonncia com
esses objetivos, a CE analisa e avalia as regies e territrios e pases que
receberam os Fundos Estruturais, de modo geral, esta estratgia permite que os
agentes das regies e territrios envolvidos tenham uma participao maior em
todas as fases do programa, o que possibilita maior xito no alcance dos objetivos
e metas propostas.
Para Jaccoud (2001, p. 5):

[...] a Unio Europia no dispe de instituies operacionais.

Seus instrumentos de interveno, basicamente financeiros,
dependem, nas instncias de formulao e implementao de
programas e projetos, da institucionalidade prpria de cada pas,
cujo histrico e performance refletem-se em distintos formatos de
planejamento, implementao e gesto da poltica regional. Por
fim, os prprios princpios que orientam a poltica regional
europia incentivam os Estados nacionais mobilizao dos seus
agentes e atores sociais em torno do tema regional. Esses fatores
tm estimulado inovaes e reformas regionais em vrios pases.

Segundo Rckert (2010, p. 21) no caso da Unio Europia existe uma

coeso territorial que aparece como complemento da poltica de coeso
econmica e social. Em efeito ela corresponde uma idia de uma solidariedade
que se exprime entre territrios da Unio atravs da implementao da poltica
regional.
Tendo de um lado o planejamento econmico de base nacional como
principal instrumento da ao pblica e, de outro, a meta da distribuio mais
equilibrada do desenvolvimento econmico sobre o territrio nacional, forjou-se

 140

uma nova arquitetura institucional visando, sobretudo, influenciar as decises

governamentais referentes localizao das atividades econmicas.
Diniz (2006) refora esta ideia demonstrando que a poltica regional da
Unio Europia no apenas uma poltica social, mas uma poltica de
crescimento da solidariedade e na complementaridade entre os governos,
empresas e sociedade civil.
No Brasil, apesar de existir uma maior participao da sociedade e poder
local no planejamento recente, esta questo da criao de um Fundo Estrutural
parece ainda estar muito longe da nossa realidade, pois o que percebemos ainda
uma forte centralizao das decises das estratgias de desenvolvimento
regional/territorial, pois apesar de inmeras discusses com os diversos agentes
da sociedade, a pea oramentria ainda encontra-se extremamente centralizada
na macroestrutura de poder, o que permite ainda pensar unidimensionalidade do
poder no Brasil, mesmo que muitas vezes se apresente de forma
multidimensional.
Buscando diminuir este problema, a Frana cria uma organizao de
carter interministerial, submetida ao comando do Primeiro-ministro e
caracterizada como uma administrao de misso que fixa objetivos
determinados e busca implement-los e no como uma instituio. Apresenta
dupla funo: elaborar projetos ou planos de ao e impulsion-los no mbito dos
ministrios e demais rgos da administrao pblica (JACCOUD, 2001).
Esta estrutura presente no planejamento governamental francs foi
implementada na dcada de 1970. No entanto, este modelo de misso sucinta
uma srie de crticas na Frana, pois exige esforos de influncia e mesmo
interveno sobre a ao dos diversos ministrios e ao mesmo tempo, devido ao
planejamento centralizado para formulaes da poltica regional, provocou o
crescimento de uma forte demanda por maior participao quando no pela
simples autonomia das regies no processo decisrio das polticas pblicas.
Esta questo ainda bastante presente no planejamento brasileiro, como
podemos visualizar nas estratgias de verificadas no Plano de Acelerao do
Crescimento (PAC) - composto por uma comisso interministerial sobre o controle
da Casa Civil, que determina as metas e objetivos para a distribuio dos
recursos pblicos, com destaque para os setores de infra-estrutura e energticos,

 141

de alguma forma na contramo da maior participao do territrio na tomada de

deciso.
Entre os pases europeus o modelo francs que exerceu a maior
influncia no Brasil, desde a proposta de diviso regional do pas com base na
renda per capita, presente tambm no Estudo da Dimenso Territorial para o
Planejamento, assim como a criao de uma nova poltica urbana a partir da
criao de uma nova centralidade, destacando-se as metrpoles de equilbrios e
de novas cidades em torno de Paris. Segundo Diniz (2005, p. 7):

O programa das metrpoles em equilbrios [...] se baseava na

grande concentrao de investimentos pblicos [...] atravs de
melhoria do sistema de transporte, localizao de grandes
empresas estatais, sistema universitrio e de pesquisa, servios
culturais e de lazer, servios de sade, financiamento
habitacional, entre outros.

Estes investimentos foram responsveis por ampliar o crescimento

econmico a partir da expanso da infra-estrutura, do desenvolvimento de
servios, do investimento estatal e do sistema fiscal e financeiro s empresas
privadas estimulando os investimentos destas, realimentando o crescimento
econmico e a gerao de emprego.
Ao analisarmos a proposta de criao de macropolos e aglomeraes sub-
regionais, locais e geopolticas, presente no Estudo da Dimenso Territorial para
o Planejamento, fica evidente este conjunto de estratgias no modelo de
desenvolvimento francs.
Uma questo importante diz respeito ao aprofundamento da participao
do Fundo de Coeso da EU na Frana, suas normas e parmetros
enfraqueceram as polticas regionais de dimenso nacional fazendo com que as
regies se preparassem para utilizarem seus atributos e vantagens, aproveitando-
se dos fundos estruturais europeus, os quais priorizam as regies ou os pases
com menor nvel de desenvolvimento. De certa forma, a implementao dos
Fundos Estruturais na Unio Europia contribuiu tambm para aprofundar as
relaes territoriais, pois possibilitou que as regies e/ou territrios pudessem
eleger suas estratgias e metas de desenvolvimento regional, a partir de
demandas genuinamente locais, regionais ou territoriais, o que acabou

 142

contribuindo para a reduo do centralismo estatal central. [...] nesse sentido,

seu objetivo duplo: articular horizontalmente os atores institucionais de uma
mesma regio e integrar verticalmente as diferentes esferas poltico-
administrativas (JACCOUD, 2001, p. 12).
Diniz (2004, p. 18) levanta uma questo emblemtica para a plena
efetivao das estratgias de desenvolvimento regional, o que bastante
perceptvel no Brasil.

[...] a articulao adequada e vitoriosa entre as diversas instncias

e instituies (instituies pblicas, de pesquisa e ensino, da
sociedade civil e empresas) exige a criao e construo de uma
eficiente capacidade de governana, o que muitas vezes no
fcil de ser conseguido, comprometendo o sucesso do
empreendimento. Muitas vezes difcil a criao de sinergia
interna, seja pela pouca complementaridade entre as atividades,
seja pela fora da concorrncia.

Esta questo est entre os principais problemas enfrentados na estrutura

de planejamento no Brasil, a difcil consonncia entre os interesses dos diversos
agentes, que compem a sociedade regional-local, pois ainda muito presente no
Pas a influncia dos interesses particular sobre os coletivos.
Um exemplo de como acontece a influncia do planejamento da Unio
Europia na prtica no Brasil a adoo das estratgias do ESPON Programa
para o Amenagement du Territoire, implementado em 2007, tem o objetivo de
reforo da poltica regional com estudo, dados e observaes das tendncias de
desenvolvimento entendido como uma necessidade para o direcionamento de
parte dos Fundos Estruturais de 2007 2013. Este programa aprofunda as
polticas de coeso territorial, o apoio ao desenvolvimento regional e o novo
regionalismo. A coeso territorial aparece como o complemento da poltica de
coeso econmica e social da Unio Europia. Em efeito, ela corresponde uma
idia de uma solidariedade que se exprime entre territrios da Unio atravs da
implementao da poltica regional (RCKERT, 2010, p. 21).
Ao analisarmos o Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento,
fica muito evidente a presena da ideia de coeso territorial e da proposta de uma
nova regionalizao para o Brasil. Conforme analisado posteriormente, fica

 143

evidente a necessidade da criao de uma nova regionalizao que permite

enxergar as disparidades regionais entre regies deprimidas e com maior
desenvolvimento econmico e social.

6.2 O PLANEJAMENTO TERRITORIAL: A REGIO E O TERRITRIO

Segundo Brasil (2008, p. 10):

Inserir a dimenso territorial no planejamento significa eleger o

territrio como plataforma de integrao das polticas pblicas e,
assim, situar-nos no cerne do debate acerca da eficincia e
qualidade dos gastos pblicos. Para isso, precisamos incorporar
metodologias, ferramentas e prticas modernas orientadas para
resultados e foco no cidado.

O argumento bsico para incorporar a dimenso territorial est diretamente

relacionado com a superao da viso setorial, capaz de estruturar a ao pblica
com base nas demandas sociais, pois assim, tornar-se-ia mais fcil a
compreenso das causas e problemas a ser enfrentado e a priorizao das aes
a serem implantados.
Para Brasil (2008, p. 10):

[...] os diagnsticos dos territrios deveriam ser a primeira

referencia para a delimitao da ao e a priorizao dos gastos,
garantindo que a populao beneficiada como a ao pblica seja
a que mais necessita da ajuda do Estado e no apenas aqueles
mais bem capacidados institucionalmente [...]. Da mesma forma, o
planejamento territorial favorece o dilogo federativo focado no
enfrentamento das fragilidades e potencialidades de cada um dos
entes, alm de abrir canais de participao com a sociedade,
cobrando nova postura dos movimentos sociais, agora co-
responsveis pelas polticas pblicas.

A anlise da Dimenso Territorial para o Planejamento e a metodologia

adotada tem com proposta a criao de regies, plos, territrios, entre outros, a
partir de modelos gravitacionais, com intuito de agrupar recortes espaciais, que
apresentam caractersticas scio-econmicas e ambientais prximas. No entanto,
esta questo nos levanta uma interrogao. O recorte espacial passa a ser a

 144

regio ou o territrio? Para responder esta questo faremos a anlise do

documento supracitado, buscando compreender as estratgias e objetivos de
desenvolvimento para o perodo de abrangncia do Estudo.

6.2.1 Para uma conceituao de regio na Viso Estratgica Nacional

A metodologia utilizada na construo da Viso Estratgica Nacional tem

fundamento no conceito de foresight. Esta metodologia adotada pelo Centro de
Gesto de Estudos Estratgicos CGEE, consiste em inclui meios qualitativos e
quantitativos para monitorar pistas e indicadores das tendncias de
desenvolvimento e seu desenrolar, e melhor e mais til quando diretamente
ligado anlise de polticas e suas implicaes (BRASIL, 2008b, p. 21).
O modelo terico utilizado pelo CGEE considera quatro grandes conjuntos
para a sua execuo:

a) Definio dos objetivos so as diretivas estratgicas que

fundamentam o estudo;
b) Seleo de tpicos tpicos considerados prioritrios a partir do
reconhecimento das questes criticas a serem respondidas;
c) Implementao do exerccio prospectivo uma cadeia que
transforma informao em conhecimento e este em estratgia. Est
dividido em trs fases (inicial, principal e de disseminao);
d) Tomada de deciso seleo das opes estratgicas mais
adequadas dentre as identificadas.

A partir do direcionamento da metodologia adotada pelo CGEE faz-se

necessrio compreender quais foram os conceitos norteadores da construo da
Viso Estratgica Nacional. No entanto, iremos focar para os conceitos de
territrio e regio, que so os mais pertinentes neste estudo.
A discusso dos conceitos de regio e territrio presente na Dimenso
Territorial para o Planejamento tem como suporte o entendimento dos mesmos a
partir da necessidade da redefinio da integrao do Brasil na economia mundial

 145

e regional destaque para a integrao Sul-Americana -, e o fortalecimento dos

laos de solidariedade entre as novas regies, proposta pelo Estudo dentro do
territrio nacional. Assim, o entendimento de conjunto de estudos passa pela
compreenso desses conceitos no atual perodo de globalizao.
Sendo assim (BRASIL, 2008c, p. 23):

Um primeiro aspecto a ser considerado a necessidade de

ultrapassar a idia de regies como puras paisagens naturais,
dado que so, a um s tempo, espaos sociais, econmicos,
polticos, naturais e culturais. A noo de regio envolve tambm
dimenses tcnicas, econmicas, sociais e culturais. Mais que
isso, e se as tecnologias permitem superar contingncias naturais,
se as tecnologias permitem crescentes nveis de padronizao e
homogeneizao dos processos econmicos e urbansticos,
cada vez mais evidente a necessidade de considerar as
especificidades regionais, a paisagem natural e seu estoque de
recursos sob o ponto de vista da sustentabilidade e da
biodiversidade.

A complexidade do conceito de regio faz com os planejadores do presente

Estudo apontem para uma possibilidade de sada para essa encruzilhada que
seria definir precisamente o conceito, devido, o grau de dificuldade/complexidade
presente na atualidade, o importante no chegar a um conceito preciso de
regio. Importa, isso sim, discutir a natureza do recorte regional em termos
amplos. Sendo assim, [...] Regio , portanto, tudo aquilo que delimitamos com
tal, isto , tudo depender do objetivo que norteia a segmentao do territrio, tal
afirmao s pode ser percebida como a-hsitrica se tomada do ponto de vista
eminentemente conceitual, desconsiderando a centralidade da questo
metodolgica. (BRASIL, 2008c, p. 24).
As transformaes scio-econmicas contemporneas associadas ao
processo de globalizao, em especial a crescente mobilidade do capital,
aumentam a velocidade das mudanas territoriais. O processo de globalizao
tende a comprimir o espao-tempo e reduzir a importncia do espao fsico, com
a desvinculao das relaes econmicas, sociais e polticas de suas condies
locais e regionais prvias (HARVEY, 1982, p. 54). Em oposio, a herana
histrica e o capital imobilizado impedem, contrariam ou condicionam este
movimento. A rigidez da organizao administrativa e dos limites territoriais das

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vrias formas de diviso poltico-territorial historicamente estabelecida outro

elemento de contraposio mobilidade do capital, da produo e do comrcio
(BRENNER, 1998, p. 15).
Neste contexto, instituies supranacionais e multilaterais ganham fora, a
partir da ampliao da importncia e influncia das mesmas sobre o espao
nacional. Por outro lado, observa-se o reforo de organizaes e instituies
locais, a exemplo das agncias locais de desenvolvimento, dos parques
tecnolgicos, dos arranjos produtivos locais, das incubadoras e das cooperativas
e associaes de produtores (BRASIL, 2008c).
Ao lado do entendimento de que o desenvolvimento econmico e social
regionalmente desbalanceado, a melhoria do sistema de comunicao e o acesso
imediato informao do origem a um fenmeno novo que a possibilidade da
articulao direta do local com o global, sem a necessria mediao do regional
ou nacional (MANKUSEN, 1996). Isto acontece porque a insero das localidades
no mundo crescentemente integrado faz-se segundo as suas potencialidades e
capacidade de competitividade, o que gera um processo de simultnea incluso e
excluso. Isto significa que, em vez de homogeneizao dos espaos econmicos
nacionais, o processo de globalizao aumenta as diferenas entre as regies de
um mesmo pas.
Desta forma a relao local-global no contribui para o desenvolvimento
equilibrado entre as regies, muito pelo contrrio, aumenta as desigualdades
regionais, j que o capital elege as localidades que oferecem as melhores
vantagens de ampliar os seus lucros. Assim, cabe ao Estado criar estratgias
para promover o desenvolvimento de forma mais equilibrado. A ampliao das
discusses em torno dos conceitos de regio e do territrio, so elementos
essenciais para implementao de tais estratgias.
No caso brasileiro, a grande dimenso geogrfica e as desigualdades
econmicas e sociais entre as regies, marcas de um processo histrico
concentrador de investimentos e infra-estrutura, ampliam as dificuldades para
lidar com essas novas questes colocadas em prtica a partir da ampliao dos
processos globais (BRANDO, 2008). Ento, indispensvel pensar em uma
proposta de regionalizao para o pas. Alm de referncias para as polticas
regionais, a nova regionalizao deve servir de base para uma atuao

 147

convergente dos vrios entes federados e para sua articulao com as iniciativas
mais amplas da sociedade (BRASIL, 2008c, p. 20).
A regionalizao, que visa principalmente criar regies-programa para
aes de planejamento e polticas pblicas, h que continuar se apoiando no
referencial terico clssico, isto , apresentando certo de grau de homogeneidade
geoeconmica e organizao polarizada, baseada na proposta de Perroux (1962)
e Boudeville (1969). A polarizao que acaba por definir uma regio programa no
contexto urbano-industrial, sofre tambm redefinies com os processos
globalizantes e fragmentrios mencionados. (BRASIL, 2008c, p. 20). Assim:

[...] Com efeito, os espaos regionais so cada vez mais fluidos e

se rearticulam com agilidade e segundo variveis diversas, cujas
afinidades polticas e culturais (e eventualmente idnticas) jogam
um papel to ou mais importante que a articulao econmica,
visto que esta tem mltiplas dimenses e direes. Segundo
Castell (1996), os espaos de fluxos tendem cada vez mais
superar em importncia os espaos de lugares.

Em suma, a complexidade crescente do espao social e sua flexibilidade

na organizao e articulao dificultam definies regionais rgidas e exigem a
combinao de critrios variados que dialoguem com as mltiplas espacialidades
e territorialidades implcitas e/ou explcitas nas polticas setoriais e nos recortes
temticos.
importante compreender que nesta perspectiva a regio resultado da
prtica dos detentores do poder e da prtica social coletiva que demarca um
territrio. Corresponde a um nvel de agregao das coletividades locais e seus
territrios no interior do Estado-Nao, que tem em comum as diferenas de
base econmica, poltica e cultural em relao s demais, capazes de gerar uma
identidade prpria da populao, que se manifesta numa finalidade social e
poltica prpria e em modos especficos de relacionamento com o poder
hegemnico (BECKER, 1986).
Nesta concepo a regio entendida como meio para as interaes
sociais, tratando-se da ideia poltica da regio como base na ideia de dominao
e poder o que constitui fatores fundamentais na diferenciao de reas
(CORRA, 1996). Neste contexto, a regio aparece como contedo poltico, ou

 148

seja, o papel da dominao e do poder, dentro da sociedade, o fator primordial

a existncia da diferenciao regional.
Assim, a estrutura do planejamento presente na Dimenso Territorial para
o Planejamento passaria pela criao de uma nova regionalizao para o Pas
onde as questes referentes e tambm a problemtica do poder passariam a
compor este novo recorte regional. Sendo o territrio o caminho terico, que
apresentaria a melhor aproximao com os resultados esperados. Esta proposta
de regionalizao do territrio, conforme explicito por Diniz (2006) deve partir das
dimenses de homogeneidade e polarizao para se constituir a escala de ao,
na linha originalmente formulada por Perroux (1967) e por Boudeville (1969). Aqui
se apresenta um problema crucial, do poder de vista dos elementos materiais, ou
sistema de objetos, que estruturam o espao e das condies naturais e at
mesmo do sistema de aes, implementados por redes de informaes e capitais,
possvel falar de homogeneidade regional, no entanto, quando falamos da
estrutura das relaes de poder, a anlise fica presa a dimenso dos fluxos
materiais e imateriais, que estruturam e modelam as relaes de produo e
reproduo do capital. Este sistema de ao e objeto, conforme proposto por
Santos (2004) serve de varivel para compor o modelo gravitacional e de
polarizao proposta para uma nova regionalizao no Brasil.
No entanto, como ficaria presente a participao da sociedade civil
organizada? Serviria apenas com elemento da legitimidade das aes
territorializada, a partir por exemplos de audincias pblicas ou assemblias
participativas, como: oramento participativo, plano participativo territorial, at que
ponto estas demandas so levadas em conta quando se pensa o planejamento
regional/territorial no Brasil? J analisamos anteriormente o quanto esta questo
de difcil resoluo, at mesmo no caso da Unio Europia se encontram
problemas para a resoluo desta questo.
A regionalizao do territrio acontece assim, a partir da utilizao de um
modelo matemtico-estatstico, no entanto, o que se tem na realidade somente
um recorte espacial com base em diversas variveis, que so agrupadas em um
modelo estatstico, que no necessariamente representa um territrio. Mas
simplesmente uma regio para o planejamento, conforme pensado por Perroux
(1967) e Boudeville (1969).

 149

Os fundamentos gerais que norteiam a estratgia territorial para o

desenvolvimento nacional inspirada na Agenda Nacional de Desenvolvimento
elaborada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, so
eles:

a) O modelo de consumo de massa;

b) A composio entre os princpios de equidade e eficincia;
c) O papel do Estado;
d) O significado do territrio.

Com o intuito de avanar nas discusses do nosso o problema de tese no

iremos apenas focar as discusses em torno do papel do Estado, mas
principalmente no significado do territrio.
O papel do Estado no entendimento atual (BRASIL, 2008b, p. 44)

[...] O Estado cumpre papel decisivo na organizao das

iniciativas de desenvolvimento e deve reassumir funes
importantes que foram aparentemente perdidas na transio de
paradigmas associada implantao da nova ordem global. A
organizao de novos arranjos de polticas pblicas, fundamentais
para o futuro do pas, uma preocupao central deste Estudo
sobre a dimenso territorial do planejamento.

Brasil (2008b, p. 44) Ressalta ainda mais:

As nacionalidades alimentam-se das identidades culturais e

sociais e principalmente dos sonhos comuns de desenvolvimento.
Mas as desigualdades sociais e regionais tendem a questionar
uma unidade nacional irrestrita e a gerar tenses que podem
prejudicar o ritmo do desenvolvimento e dissipar solidariedades,
representando uma fragilidade construtiva do arranjo poltico-
territorial. A esse respeito, um elemento importante na definio
dos novos arranjos a funo de distenso poltico-social que a
organizao federativa do Estado ajuda a promover.

Segundo Furtado (1999) o federalismo o conceito mais amplo que tem

sido utilizado para expressar a ideia de que a organizao poltica deve basear-se
na solidariedade e na cooperao, no na compulso. As jurisdies superpostas
sobre o territrio criam condies para que percepes polticas distintas ou

 150

mesmo antagnicas possam conviver lado a lado, reduzindo as chances de

conflitos. Assim, um projeto nacional de desenvolvimento poderia ser negociado e
posto em marcha com a flexibilidade necessria para acomodar, as variaes
provocadas por projetos regionais ou locais que apresentam agendas alternativas
de conduo de aes, desde que no conflitem com o essencial do projeto maior
(BRASIL, 2008b). No entanto, o que ainda se percebe que nem sempre existe
de fato uma justaposio nos projetos de desenvolvimento regional, acontecendo
em muitos casos, uma discordncia nas polticas de desenvolvimento regional
entre os entes da federao e a Unio, o que provoca um descompasso entre as
diversas polticas territoriais com os seus diversos agentes.
Buscando amenizar esta problemtica, o papel das polticas ativas de
desenvolvimento organizadas pelo Estado deveria ser pautado no compromisso
dos variados segmentos sociais e nas polticas de desenvolvimento dos entes
federados. Assim, o papel do Estado seria de coordenar as polticas de
desenvolvimento regional, evitando com isso, uma sobreposio de estratgias
diferenciadas.
Outro ponto importante entender o significado do territrio na Dimenso
Territorial para o Planejamento, segundo Brasil (2008b, p. 46): [...] O territrio
no mero palco das aes, mas representa, em si mesmo, um elemento das
relaes sociais e econmicas mundiais. As polticas pblicas encontram-se nas
escalas sub-regionais e locais uma melhor possibilidade de articulao das aes
com a gama variada de agentes e demais grupos sociais, que assim obtm
melhor resposta aos problemas da agente de desenvolvimento.
Nesta perspectiva (BRASIL, 2008b, p. 47):

E isso muda radicalmente a forma de organizar as aes no

territrio. Com relao ao passado, a operao prxima ao tecido
social local representa um divisor de guas para as polticas
territoriais passadas, definidas no mbito macro, tpicas do
perodo entre o Ps II Grande Guerra e os anos de 1970. Hoje, a
articulao dos vrios planos escalares, do local ao regional, ao
nacional ao global, propicia resultados mais eficazes, mais
robustos [...]. O territrio ganha agora maior expressa para ajudar
a promover, neste pas de grandes contrastes e desigualdades,
uma substantiva reverso de valores e um refinamento de
estratgias que condicionam e fazem convergir as escolhas
associadas trajetria desejada de desenvolvimento.

 151

Assim, continuemos seguindo a lgica do papel do territrio no presente

estudo e retomando a importncia clssica do territrio a partir do fundamento de
poder do Estado, mas agora em um contexto mais complexo que o anterior. Neste
cenrio, essencial estruturar e desenvolver uma viso estratgica que resgate
a tica nacional e a recoloque em sua expressa federativa, desdobrando-a nas
escalas e instncias relevantes, de forma a animar uma solida articulao poltica
em torno dos objetivos de desenvolvimento (BRASIL, 2008b, p. 48).
O conceito tem vrias razes, mas medida que se construram e se
consolidaram os Estados-Nao, o territrio passou a ser identificado como sua
base geogrfica, o sustentculo fsico da soberania nacional. Territrio o espao
da prtica. Por um lado, o produto da prtica social, que inclui a apropriao
efetiva ou simblica de um espao e implica na noo de limite componente de
qualquer prtica -, manifestando a inteno de poder sobre uma poro precisa
do espao. Por outro lado, tambm um produto usado, vivido pelos atores,
utilizado como meio de sua prtica. A territorialidade humana uma relao com
o espao que tenta afetar, influenciar ou controlar aes a partir do controle do
territrio. a face vivida do poder.
Lembrando as palavras de Corra (1992), o territrio um condicionante
das relaes e inovaes, ele o continente social, uma vez que seus limites so
estabelecidos pela sociedade que o ocupa. Assim, o territrio uma unidade
geogrfica, social e poltica. Raffestin (1993) define que o territrio o poder,
assim, a dimenso poltica que define seu perfil.
Souza (1995) nos lembra que o territrio sempre e concomitantemente
apropriao (sentido simblico) e domnio (em um enfoque mais concreto,
poltico-econmico) de um espao socialmente partilhado, por isso, possvel
estabelece uma espcie de regionalizao do territrio, conforme ressaltado por
Diniz (2006), no entanto, esta regionalizao simplesmente uma concepo da
ao do Estado do poder hegemnico.
Com o entendimento das discusses travadas at ento, o presente estudo
especifica que a necessidade do estabelecimento da nova dinmica de
regionalizao para o pas deveria partir de fundamentos tericos e
metodolgicos que permitam compatibilizar as principais formas e critrios de
leitura do territrio e de sua repartio, considerando os aspectos de

 152

homogeneidade natural, econmica e social, com as foras de estruturao e

comando do territrio, refletidas pela rede de cidades e sua fora polarizada
(BRASIL, 2008c, p. 46). Assim, a noo de rede constitui-se em uma nova
realidade da compreenso do territrio em perodo globalizado, contudo, o
territrio pode ser formado de lugares contguos e de lugares em rede (SANTOS,
1994). Esta concepo est bastante presente na nova concepo de
planejamento estatal no Brasil, quando analisamos a Dimenso Territorial para o
Planejamento fica ntida esta concepo de territrio.
notria a importncia que a concepo de territrio apresenta para a
nova proposta de planejamento no Brasil. Estudos de Storper; Venables (2005)
demonstram claramente a importncia dos efeitos de encadeamento para frente e
para trs do capital. Para tanto, o territrio torna-se o conceito chave para a
reproduo do capital e tambm a prpria dinmica da sociedade torna-se
essencial, devido principalmente o comportamento da fora de trabalho e a
dinmica de consumo. Assim, a importncia que a noo de rede em consonncia
com a concepo de territrio recebe neste estudo de suma importncia para a
implementao das estratgias de desenvolvimento regional/territorial.

6.2.2 Os territrios homogneos e os vetores estratgicos de

desenvolvimento

Os territrios abrangentes so definidos como tal por realar os traos

fundamentais da organizao territorial do pas. Justificam-se para a Dimenso
Territorial para o Planejamento por servirem de base para o delineamento dos
vetores estratgicos de desenvolvimento, relacionando-se com as escalas macro
e sub-regionais que diferenciam as carteiras de investimentos.
Assim, os territrios estratgicos seriam recortes espaciais delimitados a
partir da definio de uma nova proposta de regionalizao do pas, conforme
salientado no surgimento das diversas macro-regies, sub-regies e plos de
desenvolvimento.
As estratgias de atuao do Estado atravs do planejamento acontecem
de forma regionalizada, no entanto, discutida a ideia da organizao do

 153

territrio. Acontece aqui um problema: a base de interveno a regio ou o

territrio presente na Dimenso Territorial para o Planejamento?

Transformar a organizao territorial brasileira, substituindo-a por

um novo ordenamento territorial, envolve assumir estratgias
usadas de desenvolvimento. As escolhas dependem, em ltima
instncia, de decises polticas que, dentro de certos limites,
podem ser adaptadas s condies especficas de uma regio ou
localidade. (BRASIL, 2008b, p. 34-35)

Esta concepo de ordenamento territorial conforme analisado por Moreira

(2007, p. 85) representa na realidade um controle regulatrio, que tem como
princpio a orientao para um fim. Assim no podemos falar de ordenamento
para um arranjo sem o sentido de um direcionamento explcito, sem determinao
da intencionalidade que direciona, confere e empresta sentido da ordem explicita
do ordenamento. neste sentido que Santos; Silveira (1994) demonstram que
toda regionalizao ou ordenamento apresenta uma clara demonstrao das
relaes de poder de quem as cria.

Seguindo:

O Estado pode e deve retomar a conduo de um projeto nacional

de desenvolvimento, ajustando-se s novas condies que se
impem para o exerccio de seu tradicional papel social. Tambm
se obriga a ouvir cada vez mais a sociedade e a compartilhar
internamente estratgias e iniciativas entre os vrios entes
federados constitudos. A sociedade, em contrapartida, tender a
estar mais participativa e atenta aos movimentos dos temas que a
afetam.

Construir uma viso estratgica ancorada no territrio exige enfrentar o

desafio de fazer coabitar e conviver as antinomias enunciadas. preciso vencer
as decises desordenadas, tomadas isoladamente e fomentar os esforos
coordenados, orientados pela consecuo de determinado fim. Nesse contexto,
ganha realce o papel do Estado como agente coordenador, indicativo e orientador
dos agentes sociais, com o necessrio envolvimento orgnico da sociedade de
determinado territrio, co-responsabilizada e chamada a assumir compromissos
no processo de desenvolvimento (BRASIL, 2008c, p. 22).

 154

O Estudo da dimenso territorial para o planejamento conforme

salientado no documento oficial apresenta uma nova proposta de regionalizao
para o pas. Esta proposta apresentada a partir da anlise acerca da atual
organizao espacial brasileira, primeiramente, levando-se em considerao um
conjunto de indicadores sociais e econmicos que demonstraram que existem
nitidamente duas grandes fraes do territrio nacional (Figura 1). Uma ao sul,
que apresenta os melhores indicadores sociais e econmicos e outra ao norte,
com indicadores abaixo da mdia nacional. Esta diviso preliminar permite fazer
de forma bem generalizada visualizao das condies sociais e econmicas
dentro do territrio nacional.

Figura 1 - Diviso do territrio: frao norte e sul

Fonte: BRASIL (2008a).

 155

Uma segunda considerao referente densidade populacional e

produtiva do pas, o que configurou a existncia de trs grandes fraes do
territrio nacional (Figura 2). Uma litornea, alongando-se em direo ao sul do
pas, que apresenta maior densidade populacional e produtiva. Uma rea central,
de ocupao recente, impulsionada pelo avano da agroindstria e pela poltica
desenvolvimento regional brasileira, a partir dos anos 1960, com a criao de
Braslia, objetivando integrao do territrio nacional. E uma terceira regio de
domnio do bioma amaznico, que apresenta baixo dinamismo econmico e
densidade populacional.

Figura 2 - Divises do territrio: biomas e densidade populacional

Fonte: BRASIL (2008a).

 156

A partir da sobreposio das duas figuras expostas acima, criou-se um

conjunto de cinco conjuntos territoriais, alm do adicionamento da regio do semi-
rido nordestino (Figura 3). Da, destacaram-se seis grandes reas, expresses
das homogeneidades e, por contraposio, das diferenas que marcaram o
territrio nacional (BRASIL, 2008, p. 24). Denominados de territrios
homogneos, so eles: 1. Bioma Florestal Amaznico; 2A. Centro-Oeste; 2B1
Centro-Norte; 2B2 Serto Semi-rido Nordestino; 3 Litoral Sudeste-Sul e 3B
Litoral Norte-Nordestino.

Figura 3 - Territrios homogneos

Fonte: BRASIL (2008a)

 157

A inteno da criao dos territrios homogneos devido necessidade

de uma uniformizao metodolgica, onde a ao planejadora elege como critrio
aspectos de ordem natural, econmica e social a partir da constituio da induo
de foras estruturantes para compor um processo de reestruturao do espao,
tendo como elemento central as foras que comandam o territrio. Apesar de um
conjunto de crticas acerca da homogeneizao do territrio ou mesmo da regio,
do ponto de vista do planejamento faz-se necessrio estabelecer critrios
(escolhas de variveis) de agrupamento de pontos e ns dentro da composio
da perspectiva de um novo arranjo espacial. Assim, a ao do planejamento tem
a necessidade de empreender uma forma regionalizada para o seu campo de
atuao, pois como nos lembrou Moreira (2007) toda proposta de ordenar e
organizar o territrio e a regio na realidade uma forma de expressar a ao do
poder central na conduo das estratgias norteadora da ao planejadora,
mesmo que em muitos casos isto parea fragilizado no discurso central. Uma
segunda questo no caso brasileiro que existe uma obrigatoriedade por parte da
Constituio Federal de 1988 em estabelece uma relao direta entre o
oramento com a regio (ALMEIDA, 2006; CARGNIN, 2007).
Para (BRASIL, 2008, p. 29):

A tradicional dificuldade para se estruturar novas regionalizaes

tem se agravado com a crescente complexidade e fragmentao
do espao social e econmico, provocadas pelo processo de
globalizao, pela articulao multiescalar em redes (prximas e
distantes) e tambm pela polarizao e excluso crescente que
aumentam as diferenas internas no territrio. No entanto, esses
mesmos aspectos tambm indicam a relevncia da tarefa de
se pensar uma nova regionalizao para o pas que sirva de
base para o planejamento e gesto das polticas pblicas
(grifo nosso).

Conforme j salientado em captulos anteriores, a estrutura de

planejamento da regio ganha destaque imprescindvel, contrariando as
discusses em torno do esvaziamento do conceito. Nesta perspectiva a regio a
escala intermediria entre o local e o nacional ou mesmo o global e, assim, torna-
se um conceito-chave na compreenso da atual dinmica do planejamento
governamental.

 158

Segundo a Dimenso Territorial para o Planejamento (BRASIL, 2008b, p.

56):

[...] um meio indispensvel para explicar os padres espaciais

produzidos por processos econmicos e sociais e para planejar
atividades que visam intervir nesses padres. E tal atributo no
desaparece com a formao de novas escalas supranacionais e
sub-regionais. Pelo contrrio, na Unio Europia afirma-se o
poder da regio como escala territorial privilegiada para
valorizao das trocas e da coeso social, evitando a formao do
arquiplago econmico que tende a se construir nas grandes
cidades mundiais.

O poder da regio no provm de vantagens econmicas de escala, mas

tambm de sua dimenso sociopoltica e cultural. A regio resultado da prtica
dos detentores do poder e da prtica social coletiva que demarca um territrio
(BRASIL, 2008b, p. 57). Corresponde a um nvel de agregao das coletividades
locais no interior do Estado-Nao, que tem em comum diferenas de base
econmica, poltica e cultural em relao s demais, capazes de gerar uma
identidade prpria da populao, que se manifesta numa finalidade social e
poltica prpria e em modos especficos de relacionamentos com o poder
hegemnico (BECKER, 1986). Em outras palavras, um territrio de coeso
funcional e poltico-simblico, cujo comando centrado numa cidade (BRASIL,
2008b, p. 57).
Na Viso Estratgica Nacional, acontece a revalorizao da regio em
vrias escalas, devido dinmica da globalizao, pela dinmica nacional, pelo
significado histrico-cultural que representa um pas de extenso continental e,
sobretudo, pela forte e persistente desigualdade scio-econmica existente. Estas
questes so importantes, pois a forma com que as regies e cidades se integram
na dinmica da economia global e nacional acontece de forma diferenciada
produzindo, assim, espaos diferenciados. Espaos luminosos ou opacos
(SANTOS, 1994). Esta diferenciao s refora a tradicional desigualdade scio-
econmica existente no territrio nacional.
Diniz (2006, p. 13) levanta um ponto importante quando demonstra que a
integrao fsico-territorial baseada na rede das cidades e na infra-estrutura
fsica, especialmente transporte, energia e telecomunicaes. As cidades e sua

 159

capacidade de centralizao articulam e comandam o espao. A combinao de

transporte e cidades so a base e o elemento decisivo para o desenvolvimento
regional e para o ordenamento do territrio. No por acaso que na Dimenso
Territorial para o Planejamento a cidade se apresenta como espao privilegiado
de atuao das estratgias de desenvolvimento. As cidades ou aglomeraes
urbanas funcionam como centro de produo, consumo e comrcio e, portanto,
de comando sobre o territrio.
No entanto, como lembrado por Brando (2007) a composio da estrutura
regional-urbana fruto das relaes histricas ao longo do tempo, o que
privilegiou uma poro do territrio nacional, com maior concentrao
populacional, de capital e de infra-estrutura. Assim, necessrio pensar em um
planejamento que privilegia uma poltica de desconcentrao dos investimentos
nos centros mais pujantes do territrio nacional. Nesta concepo necessrio
pensar na criao de novas centralidades nas regies de menor densidade
populacional, pois assim poderia cumprir dois papeis centrais (DINIZ, 2006, p.
13):

Em primeiro lugar funcionariam como centros de produo

industrial e de servios, alm de seu prprio crescimento,
serviriam como suporte ao desenvolvimento econmico de seu
entorno. Em segundo lugar, serviriam para reorientar os fluxos
migratrios a arrefecer o crescimento demogrfico das grandes
metrpoles, contribuindo para uma melhor distribuio produtiva e
populacional.

Esta questo fica evidente quando analisamos as propostas de criao dos

macropolos e as aglomeraes sub-regionais, locais e geopolticas, presente no
referido estudo e apresentado nas figuras 4 e 7.
Assim, alm dos territrios homogneos identificados na viso estratgica,
o Estudo da dimenso territorial para o planejamento construiu uma
regionalizao em duas escalas (macrorregional e sub-regional), baseada no
critrio de polarizao. Estabeleceu-se um recorte do territrio brasileiro composto
de 11 macrorregies e 118 sub-regies compatveis entre si, conforme
demonstrado nas figuras 4 e 5, alm da eleio de 29 plos. O processo de

 160

identificao e seleo dos plos orientou-se pelo objetivo de construir uma rede
policntrica de cidades do Brasil (Figura 6).

Figura 4 - Macrorregies e macropolos

Fonte: BRASIL (2008a).

Segundo o BRASIL (2008b, p. 58):

Os seis territrios, que no so regies em si, guardam relao

com a compreenso dos traos de
homogeneidade/heterogeneidade que organizam o mapa
brasileiro. As 11 macrorregies e as 118 sub-regies dizem
respeito a uma outra tradio terica, fundada na polarizao
urbana, crucial para discutir o comando efetivo sobre o territrio. O
cruzamento dessas duas tradies ajuda a desvendar nexos
fundamentais do territrio em direo construo de estratgias
de desenvolvimento.

 161

Assim, esta nova proposta de regionalizao permitiria estabelecer uma

nova centralidade, que deveria ser selecionada em funo das foras de
mercado, identificada pelo potencial de expanso produtiva e da intencionalidade
poltica em termos de ordenamento do territrio, reduo das desigualdades
regionais, sustentabilidade ambiental, interesses de geopoltica e de soberania
(DINIZ, 2006).

Figura 5 - Sub-regies

Fonte: Brasil (2008).

 162

Para a delimitao das regies nas duas escalas (macrorregional e sub-

regional) foi utilizado o modelo gravitacional proposto por Isard. A partir desse
modelo feita a hierarquizao dos centros urbanos brasileiros, por meio da
comparao de seus ndices de terciarizao16 e calculado o ndice de interao17
entre estes centros e as demais localidades geogrficas. A questo central
identificar a rea de influncia de uma determinada regio ou plo, a partir do
poder de atrao, levando em considerao a densidade da dinmica dos fluxos
migratrios e do setor de servio. O ajuste do modelo regional foi realizado
levando em considerao critrios ambientais, sociais e institucionais.

Figura 6 - Territrios homogneos, macrorregies e sub-regies

Fonte: Brasil (2008).

16
O ndice de terciarizao calculado com base na relao entre a renda do setor servios e a renda total do
centro urbano.
17
O ndice de interao corresponde relao entre a massa de rendimentos totais de uma determinada regio
i e a distncia entre a regio i e a regio j.

 163

6.2.3 Os plos de desenvolvimento

Segundo a Dimenso Territorial para o Planejamento dentro de uma

perspectiva da busca de um Projeto de Nao guiado pelos objetivos de coeso
econmica, social, territorial e poltica, o pas deveria ser pensado a partir da
dimenso de uma maior integrao interna, da reduo das desigualdades
regionais e sociais, alm de uma maior insero internacional. Assim, segundo
Brasil (2008, p. 37):

Uma melhor integrao e um melhor ordenamento do territrio se

do em funo da distribuio da rede de plos com seus
equipamentos e atributos, do potencial produtivo regional, da infra-
estrutura, e, portanto da capacidade, abrangncia e fora desses
plos em termos de polarizao, comando e organizao do
territrio. Nesse sentido, o sistema de planejamento deveria ser
guiado pela busca ideal de um pas policntrico.

A figura 7 apresenta os macropolos e aglomeraes sub-regionais, locais e

geopolticas. Uma questo importante que estes recortes territoriais esto
localizados predominantemente em reas de menor densidade produtiva e
populacional, o que permite compreender de fato a preocupao em
desconcentrar os investimentos pblicos.
Diniz (2006) ressalta que dada s grandes desigualdades regionais e
sociais, o atual estgio do desenvolvimento brasileiro, a partir dos objetivos de
reduo das disparidades regionais, s se possvel pensar em um projeto de
desenvolvimento com a presena do Estado, atravs das diferentes escalas ou
esferas do governo. Muito embora reconhea a magnitude do papel do Governo
Federal como instncia coordenadora e promotora do desenvolvimento nacional,
assim, a ao das diferentes esferas do governo deve ser feita de forma
articulada e complementar.

 164

Figura 7 - Macropolos e aglomeraes sub-regionais, locais e geopolticas

Fonte: Brasil (2008).

A criao dos macropolos e as aglomeraes sub-regionais, locais e

geopolticas, seriam um elo neste emaranhado de relaes sociais, econmicas e
sociais e serviriam de instrumentos para a promoo de uma poltica de
desenvolvimento mais eficaz, pois permite uma descentralizao dos
investimentos pblicos para as regies e reas perifricas, ao mesmo tempo em
que promoveria a incluso dos agentes citadinos na dinmica do planejamento, a
partir da elaborao, execuo, monitoramente, fiscalizao e avaliao dos
programas.

 165

6.3 O PLANEJAMENTO TERRITORIAL E A QUESTO DO ORAMENTO

O novo momento do planejamento no Brasil que acontece a partir da

dcada de 1980, conforme j mencionado anteriormente de intensa
transformao. Principalmente no que diz respeito aos instrumentos institucionais,
que buscaram amarrar a estrutura plano-oramento-programa, mesmo que ela
apresente alguns problemas de ordem distributiva de recursos, assim mesmo,
importante ressaltar este avano.
Grande parte dessas mudanas acontecem principalmente devido s
mudanas implementadas a partir da Constituio Federal de 1988. Entre elas
destacam-se as metas regionalizadas do planejamento pblico com a introduo
dos PPAs, e a integrao entre Planejamento com as LDO e a LOA. A atual
Constituio optou por um modelo fortemente centralizado devido a uma
excessiva fragmentao oramentria, presente na Constituio anterior.
Nossa inteno neste subcaptulo demonstrar como acontece a
distribuio dos recursos oramentrios no atual momento brasileiro e fazer a
anlise da proposta da distribuio desses recursos na carteira de investimento
da Dimenso Territorial para o Planejamento.
Apesar dos avanos na reduo da fragmentao oramentria
implementados com a Constituio de 1988, o que aumentou o controle da Unio
sobre os recursos pblicos e estabeleceu a articulao com a estrutura de
planejamento via PPA (DIAMOND, 2006; CORE 2006), importante frisar que o
oramento centralizado na superestrutura de poder e servir de Instrumento de
controle democrtico sobre o executivo (SANCHES, 2006, p. 187).
A distribuio dos recursos oramentrios acontece em escala ministerial e
de secretarias e rgos, o que de certa forma favorece a manuteno da
autonomia dos mesmos, no que diz respeito necessidade do planejamento. Isto
muitas vezes significa que no h uma preocupao no dilogo entre esses
Ministrios e Secretrias, o que provoca a existncia de programas incompatveis
entre os mesmos do ponto de vista da execuo.
Para tanto, ao analisarmos o oramento-programa do PPA 2008-2011, em
especial do ano de 2008 - ltimo que se encontra disponvel na pgina (site) do
MPOG com objetivo de verificar a distribuio desses recursos oramentrios.

 166

Cabe ressaltar que a estrutura da distribuio dos recursos segue uma lgica
nica. Segundo a Lei n 11.653/08 (Regulamenta o PPA 2008 2011) os
recursos so distribudos em Programas Finalsticos18 e Programas de Apoio s
Polticas Pblicas para reas Especiais19. Assim, de forma aleatria, escolhemos
somente o oramento-programa de um Ministrio, que foi o do Transporte,
ressaltando que todos os oramentos-programas seguem a mesma lgica de
distribuio, logo, a forma aleatria de escolha justificada por este motivo.

Tabela 3 - Programas do Ministrio dos Transportes (Oramento Programa

2008 2011)
Cdigo Programa Regionalizao Consolidao Valores do
dos totais Programa
Despesas Despesas de
Correntes capital
Fomento ao
8768 Desenvolvimento da Nacional 9.919.668.549 531.276.675 9.388.391.874
Marinha Mercante e da
Indstria Naval
Centro-Oeste 1.088.878.928
1456 Vetor Logstico Amaznico Nacional 28.232.584 25.296.006 5.295.496.970
Norte 4.269.657.407
Centro-Oeste 621.736.382
1457 Vetor Logstico Centro- Nacional 39.689.710 31.641.612 5.234.824.984
Norte Nordeste 976.625.756
Norte 3.769.652.938
Centro-Oeste 556.614.877
1458 Vetor Logstico Leste Nacional 13.000.000 5.583.797 6.619.951.323
Sudeste 6.577.466.181
1459 Vetor Logstico Nordeste Nacional 54.682.987 13.020.006 4.292.276.082
Setentrional Nordeste 4.476.268.296
1460 Vetor Logstico Nordeste Nacional 132.713.799 130.377.201 3.437.444.558
Meridional Nordeste 3.528.192.861
Centro-Oeste 1.571.767.659
Vetor Logstico Centro- Nacional 72.271.109
1461 Sudeste Norte 0 40.548.012 3.888.074.236
Sudeste 1.826.802.303
Sul 849.733.586
1462 Vetor Logstico Sul Nacional 21.080.584 44.414.006 4.474.216.856
Sul 4.497.550.278
Qualidade dos Servios de Nacional 102.681.282
1463 Transporte Sudeste 33.084.039 155.899.294 4.299.755
Sul 24.433.728
Fonte: Adaptado de MPOG. Oramento-Programa: PPA 2008 2011.

Na tabela 3 esto demonstrados os programas finalsticos do Ministrio do

Transporte para o perodo de 2008-2011, onde fica claro que o critrio de

18
Pela sua implementao so ofertados bens e servios diretamente sociedade e so gerados
resultados passveis de aferio por indicadores.
19
Aqueles voltados para a oferta de servios ao Estado, para a gesto de polticas e para o apoio
administrativo.

 167

distribuio de recursos oramentrio baseado na regionalizao criada pelo

IBGE, ainda na dcada de 1970, no entanto, o prprio Ministrio utiliza de outro
processo de regionalizao para sua atuao, quando deixa claro a necessidade
de se estabelecer vetores de circulao, possivelmente pelo entendimento da
complexidade presente no territrio nacional. Todavia, como existe uma exigncia
legal da Constituio Federal que diz que todo tipo de gastos pblicos da Unio
devem ser regionalizados, o Ministrio adota uma padro, que a regionalizao
do IBGE, exigido por lei, mas utiliza um padro prprio mais conveniente para a
sua atuao, que so os vetores de circulao.

Tabela 4 - Programa Qualidade dos Servios de Transporte - Relatrio de

Avaliao do PPA 2008 2011 (Ano Base 2008)
Ttulo da Atividade Regionalizao Produto Financeiro
(Unidade de Fsico
medida)
2011 2012 2013
Estudo para o aprimoramento de Nacional Estudo 77.200 - -
outorgas de rodovias. realizado
Concesso e regulao dos servios Outorga 2.180.400 2.278.600 2.381.200
e da explorao da infra-estrutura do Nacional concedida
transporte aquavirio. (unidade) 140 140 140
Fiscalizao da concesso dos Concessionria 2.093.184 2.187.456 2.285.952
servios e da explorao da infra- Nacional fiscalizada
estrutura ferroviria (unidade) 12 12 12
Fiscalizao da concesso dos Nacional Concessionria 30.852.660 32.242.190 33.693.980
servios da infra-estrutura rodoviria. Sudeste fiscalizada
Sul (unidade) 14 14 12
Fiscalizao dos bens operacionais e Concessionria 1.351.848 1.412.732 1.476.344
gesto dos contratos de Nacional fiscalizada
arrendamento das malhas ferrovirias (unidade) 9 9 9
Fiscalizao dos servios de Nacional Veiculo 4.088.250 4.272.375 4.464.750
transporte rodovirio de cargas fiscalizado
(unidade) 7.020.000 7.020.000 7.020.000
Fiscalizao dos servios de Veiculo 10.886.302 11.376.595 11.888.857
transporte rodovirio interestadual e Nacional fiscalizado
internacional de passageiros (unidade) 320.000 320.000 320.000
Fiscalizao dos servios e da Empresa 1.695.740 1.772.112 1.851.906
explorao da infra-estrutura do Nacional fiscalizada
transporte aquavirio (unidade) 462 462 462
Regulao e superviso das rodovias Fiscalizao 218.040 227.860 238.120
concedidas aos estados por meio de Sul realizada
convnio de delegao (unidade) 2 2 2

Fonte: Adaptado de MPOG. Oramento-Programa: PPA 2008 2011.

Esta realidade comum praticamente em todos os Ministrios, como o

caso da Sade e da Educao, que adotam padres prprios de regionalizaes.
Isto acaba por aumentar o nvel de complexidade do planejamento no Pas, o que
impossibilita uma gesto mais integrada entre as diversas escalas de poder, tanto
dos Ministrios e das Secretarias, quanto em nvel federal, estadual e local.

 168

Tabela 5 - Vetor Logstico Amaznia (Projetos da Esfera Fiscal Valores

superiores a R$ 50.000.000)
Ttulo do Projeto Regionalizao Valor Total Financeiro
Incio Estimado Fsico
Trmino
2008 2009 2010 2011
Adequao de trecho rodovirio Norte
Candeias do Jamari UNIR na 01/2004 150.000.000 3.000.000 5.000.000 5.000.000 5.000.0000
BR-364 (RO) 12/2012
Adequao de trecho rodovirio Centro-Oeste
Rondonpolis Cuiab Posto 01/2008 640.000.000 8.600.000 100.000.000 200.000.000 320.000.000
Gil na BR 163 (MT) 12/2011
Construo de ponte sobre o rio Norte
Madeira no municpio de Abun 01/2008 50.000.000 1.800.000 300.000 300.000 3.000.000
na BR 364 (RO) 12/2012
Construo de ponte sobre o rio Norte
Madeira no municpio de Porto 01/2008 88.000.000 12.608.759 5.000.000 6.000.000 7.000.000
Velho na BR 319 (RO) 12/2010
Construo de trecho ferrovirio Norte 6.000.000.000 - 5.000.000 6.000.000 7.000.000
Cuiab Porto Velho 01/2008
12/2011
Construo de trecho rodovirio Norte 70.000.000 1.800.000 5.955.067 - -
Boca do Acre Divisa AM/AC 01/2003
12/2009
Construo de trecho rodovirio Norte
Cant Novo Paraso na BR - 55.000.000 1.465.160 - - -
432 (RR) -
Construo de trecho rodovirio Norte
Divisa MT/PA Santarm na 01/2006 1.431.435.469 232.400.000 426.262.340 350.452.502 48.435.799
BR 163 (PA) 12/2011
Construo de trecho rodovirio
entroncamento BR 364 Norte
Entroncamento RO 478 (Fronteira 01/2006 450.000.000 32.816.032 - - -
Brasil/Bolvia) (Costa Marques) 12/2012
BR 429 (RO)
Construo de trecho rodovirio
Entroncamento MT 240 (Novo Centro-Oeste 260.000.000 66.400.000 76.000.000 30.000.000 -
Diamantino) Campos Novos dos 12/2002
Parecis na BR 364 (MT) 12/2010
Construo de trecho rodovirio Centro-Oeste
Guarant do Norte Divisa 01/2006 72.860.531 26.400.000 18.639.771 - -
MT/PA na BR 163 (MT) 12/2009
Construo de trecho rodovirio Norte
Manaus Divisa AM/RO na BR 01/2004 886.902.353 182.280.000 200.000.000 201.000.000 -
319 (AM) 12/2010
Construo de trecho rodovirio Norte
Rio Branco Divisa AC/AM na 01/2004 132.000.000 3.000.000 5.000.000 10.000.000 10.000.000
BR 317 (AC) 01/2012
Construo de trecho rodovirio Norte
Sena Madureira Cruzeiro do Sul 01/2003 792.265.559 132.825.420 212.000.000 107.987.323 62.528.760
na BR 364 (AC) 12/2011
Implantao da Hidrovia Araguaia Norte 110.000.000 - 20.000.000 30.000.000 20.000.000
Tocantins 06/2008
12/2011
Modernizao do Porto de Porto Norte 200.000.000 - 20.000.000 20.000.000 20.000.000
Velho (RO) 01/2008
01/2011
Fonte: Adaptado de BRASIL. Oramento-Programa: PPA 2008 2011.

Nas tabelas 4 e 5 apresentamos alguns projetos do Ministrio Transporte

para reforar a ideia da distribuio oramentria a partir de um critrio de
regionalizao. Especificamente na tabela 5 - Vetor Logstico Amaznia (Projetos
da Esfera Fiscal Valores superiores a R$ 50.000.000), alguns pontos merecem
destaque pois demonstram a incongruncia da rigidez do processo de
regionalizao do oramento. O primeiro diz respeito ao vetor logstico para a

 169

Amaznia, isso j remete uma regionalizao prpria conforme j ressaltado em

pargrafos anteriores. O que a Amaznia para o Ministrio do Transporte?
uma incgnita, possivelmente uma regionalizao prpria, mas nos documentos
oficiais no existe descrio sobre essa regionalizao.
Um segundo ponto est diretamente ligado a distribuio dos recursos
oramentrios, neste programa Vetor Logstico Amaznia, aparecem duas
regies de aplicao dos devidos recursos, a regio Norte e Centro-Oeste, o que
refora a ideia da utilizao de uma regionalizao prpria do Ministrio.
Conforme ressaltado anteriormente, esta prtica muito comum nos Ministrios e
Secretarias.
Do ponto de vista do planejamento, esta questo sucinta um conjunto de
problemas. Primeiramente existe a necessidade de se pensar o territrio de forma
integrada, se o Estado utiliza a noo de desenvolvimento territorial ou mesmo de
coeso territorial como base para o desenvolvimento equilibrado entre as regies,
faz-se necessrio eleger a dimenso territorial como plataforma de integrao das
polticas pblicas e necessariamente esta questo passa por mudana na forma
de regionalizar o Pas.
Um segundo ponto est diretamente ligado a necessidade da criao de
um fundo de desenvolvimento, um equivalente aos Fundos Estruturantes ou de
Coeso da Unio Europia.
Diniz (2006, p. 21) nos lembra que:

[...] a necessidade da centralizao dos recursos oramentrios

destinados ao desenvolvimento regional brasileiro em um fundo
nico, com deciso de alocao pelo Congresso, a fim de se
evitar a contradio entre instrumentos e recursos, muitas vezes
anulando-se uns aos outros, a alocao dos recursos deveria ser
feita segundo objetivos regionais e setoriais, de forma coerente
com a nova regionalizao e a tipologia regional estabelecida.

Crocco (2004, p. 25) para se candidatar a estes fundos estruturais os

pases da Unio Europia tm que apresentar:

[...] um plano de uso dos fundos contendo a alocao dos

recursos por objetivos, definio clara das responsabilidades
acerca do manejo dos recursos por objetivos, estabelecimento de
critrios de seleo, avaliao e monitoramento dos projetos,

 170

introduo de incentivos e punies, reformas administrativas

necessrias, etc. Esta estrutura de financiamento do Fundo
Europeu para o Desenvolvimento Regional, estimulou o
surgimento de uma nova Poltica de Competitividade Territorial
(PCT)20.

Mas no h duvida de que, no decorrer do processo de amadurecimento

do planejamento regional europeu, com destaque para o francs, a regio teve
uma ampliao da sua atuao. Atribui-lhe a responsabilidade pela formulao e
implantao da poltica de organizao territorial, assim como pelo
desenvolvimento econmico e social de seu territrio, e reforaram-se os recursos
financeiros sob o seu controle.
Quando comparamos com o caso brasileiro, fica evidente a lacuna que
separa o planejamento europeu do brasileiro, principalmente no que se refere ao
controle dos recursos financeiros. A distribuio dos recursos no Brasil ainda
altamente concentrada, em uma estrutura hierarquizada, controlada pela Unio. A
distribuio dos recursos obedece a uma lgica locacional, que tem como
estrutura norteadora uma diviso regional da dcada de 1970, que divide o pas
com base em critrios homogeneizadores, dividindo o recurso da Unio entre as
cinco macrorregies do IBGE, que se encontra totalmente defasada na
atualidade, da a necessidade de se pensar uma nova diviso regional, que sirva
como critrio para a distribuio dos recursos pblicos.

6.3.1 A proposta da carteira de investimentos do Estudo da Dimenso

Territorial para o Planejamento.

A proposta da carteira de investimento da Dimenso Territorial para o

Planejamento, sucinta:

A identificao de iniciativas de investimentos em um horizonte de

20 anos em um pas que h muito desmontou suas estruturas
tcnicas que lidavam com o planejamento de longo prazo. Alguns
ministrios vm retomando tais prticas, mas de forma ainda

20
O objetivo central seria a construo da competitividade da regio, atravs de um conjunto de instrumentos
pblicos e construo institucional, buscando aumentar suas potencialidades. Ao invs de ser diretamente
direcionado para setores industriais ou servios especficos, o investimento pblico deveria se concentrar em
desenvolver os recursos naturais, aglomeraes e rede.

 171

incipiente. Com isso, onde no foi possvel identificar esforos

mais estruturados, realizaram-se estimativas com base em
entrevistas e com apoio tcnico de diversos ministrios e
organismos federais.

A carteira de investimento considera quatro segmentos de investimentos,

pensando em um prazo de 20 anos, so eles:

a) Infraestrutura econmica, infra-estrutura urbana e de produo e

difuso de conhecimento;
b) Desenvolvimento econmico, centrado na produtividade;
c) Desenvolvimento social, voltado para os investimentos em educao e
sade, e;
d) Meio ambiente.

Nossa inteno aqui na realidade mostrar qual a lgica da distribuio

do recurso oramentrio, para isso, pegamos um quadro demonstrativo do
referido Estudo e fizemos a devida anlise.
A tabela 6 o demonstrativo da distribuio estadual dos investimentos da
carteira, quando se compara o peso de cada unidade da federao na carteira de
investimento e seu peso no PIB do pas. Um ponto importante que os estados
de So Paulo, Rio de Janeiro, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Paran, Minas
Gerais e Bahia tm maior peso no PIB que nos investimentos previstos. Todavia,
so tambm as maiores economias estaduais do Brasil, o que fortalece o
argumento de que a carteira de investimento tem um vis desconcentrador. O
conjunto destes estados leva aproximadamente 49,33% do total dos
investimentos da carteira de investimento, o que equivale a aproximadamente R$
132.829.000.000,00.
A distribuio do peso dos investimentos foi inversamente proporcional ao
PIB dos estados, isso significa dizer que, quando maior o PIB estadual menor em
termos proporcionais dos investimentos previstos para o perodo.

 172

Tabela 6 - Distribuio estadual da carteira de investimentos

Mdia anual de
investimentos no Carteira % % PIB Carteira % no
UF PIB Estadual
perodo 2008 2027 total Nacional PIB Estadual
(milhes)
AC 886,59 0,33 3.242,00 0,18 27,35
AL 2.315,61 0,86 11.556,00 0,65 20,04
AM 7.022,14 2,61 35.889,00 2,03 19,57
AP 1.184,74 0,44 3.720,00 0,21 31,85
BA 12.097,70 4,49 86.882,00 4,92 13,92
CE 8.747,63 3,25 33.261,00 1,88 26,30
Diversos 1.225,88 0,46 - - -
DF 13.938,66 5,18 43.522,00 2,46 32,03
ES 9.988,70 3,71 34.488,00 1,95 28,96
GO 7.708,77 2,86 41.316,00 2,34 18,66
Investimentos 11.075,44 4,11 - - -
em expanso
MA 5.454,04 2,03 16.547,00 0,94 32,96
MG 16.949,56 6,29 166.586,00 9,43 10,17
MS 4.825.72 1,79 19.954,00 1,13 24,18
MT 8.639,94 3,21 27.935,00 1,58 30,93
Nacional 4.802,06 1,78 - - -
PA 8.209,22 3,05 34.196,00 1,94 24,01
PB 3.404,52 1,26 14.863,00 0,84 22,91
PE 9.838,83 3,65 47.697,00 2,70 20,63
PI 3.676,24 1,37 8.611,00 0,49 42,69
PR 11.443,45 4,25 108.699,00 6,15 10,53
RJ 28.535,94 10,60 222.564,00 12,60 12,82
RN 7.335,05 2,72 15.906,00 0,90 46,11
RO 4.629,50 1,72 9.744,00 0,55 47,51
RR 1.353,97 0,50 1.864,00 0,11 72,64
RS 15.557,71 5,78 143.874,00 8,09 10,89
SC 7.492,36 2,78 70.208,00 3,97 10,67
SE 7.727, 94 2,87 13.121,00 0,74 58,90
SP 40.767,74 15,14 546.60,00 30,94 7,46
TO 2.430,61 0,90 4.768,00 0,27 50,98
TOTAL 269.266,24 100,0 1.766.620,00 100,0 15,24
Fonte: BRASIL, 2008, p. 65

A Dimenso Territorial para o Planejamento ataca diretamente em um

problema que diversos cientistas vm apontando como uma das principais causas
do impasse do planejamento brasileiro, que a necessidade de se estabelecer
uma nova regionalizao para o planejamento. Neste ponto o referido estudo faz
uma anlise inovadora e prope, conforme apresentado nas figuras anteriores,
um conjunto de territrios, macropolos e sub-regies, o que, no entanto, a carteira
de investimento trabalha eminentemente como a dimenso territorial dos estados
da federao, mesmo apontando para a atuao estratgica, aconteceria em

 173

duas escalas: a continental21 e macrorregional22, assim, fica preso na dimenso

dos estados da federao, o que acaba de certa forma inviabilizando as propostas
de desenvolvimento territorial includos neste estudo.

21
O macroobjetivo a perseguir foi a integrao crescente, especialmente em termos de comunicao, de
energia e fsico-territorial, o que levou a destacar grupos de investimentos em acessibilidade. A atividade
realizada, para isso, constitui em aprofundar a pesquisa em tema da integrao sul-americana para identificar
que iniciativas so importantes e deveriam compor a carteira (BRASIL, 2008e, p. 59).
22
So dois os objetivos: reduo de desigualdades regionais e construo de uma maior integrao inter-
regional. Para alcanar ambos, o estudo assinala que uma escolha estratgica construir um Brasil mais
policntrico que o atual, apostando na montagem de blocos de investimentos em alguns centros urbanos,
considerados estratgicos para o alcance desses objetivos (BRASIL, 2008e, p. 59).

 174

7 CONSIDERAES FINAIS

Sem dvida alguma a dcada de 1980 marcante para o planejamento

estatal no Brasil, mesmo com o momento histrico pouco propcio, devido crise
da hiperinflao e do endividamento externo. nesse perodo, mesmo que de
forma imperceptvel pela maioria das pessoas, que acontecem introduo da
nova estrutura do planejamento, a partir da Constituio Federal e da
obrigatoriedade da distribuio dos recursos de forma regionalizada e retomada
do planejamento em mdio prazo, a partir dos PPAs. Mesmo sendo os primeiros
PPAs meros instrumentos burocrticos, so importantes devido obrigatoriedade
para o planejamento.
A retomada das polticas territoriais no Brasil, sob a forma de diversas
polticas e programas governamentais aponta para um neodesenvolvimento
combinado com alguns aspectos do novo regionalismo em voga na Unio
Europia. Segundo Rckert (2010) a relativa ausncia de uma significativa
produo cientfica sobre as polticas territoriais um fato nos meios acadmicos
e poltico-administrativos. Assim, esse tipo especial de polticas pblicas tem
recebido um aporte mais tradicional do planejamento regional, localiza-se em
plena crise do Estado territorial moderno em cenrios globais-regionais, que
passam por profundas transformaes.
nesse cenrio de mudanas que se encontra a matriz do planejamento
territorial no Brasil, apesar de grandes avanos em muitos pontos, ainda se
encontram no esclarecidos ao que se refere o ponto de vista da efetivao das
polticas pblicas via planejamento estatal.
Devido s intensas disparidades regionais, nos mais diversos mbitos,
como econmico, social e natural necessrio que o planejamento tenha como
centro coordenador as polticas pblicas e a esfera federal, no entanto, faz-se
necessrio um melhor dilogo com todas as esferas de poder, tanto em nvel
estadual, quanto municipal. No caso brasileiro, notria essa separao entre as
esferas de poder, o que muitas vezes acaba inviabilizado as polticas pblicas ou
mesmo sobrepondo uma as outras. Apesar de nos ltimos anos vem acontecendo
um grande esforo por parte do governo federal de coordenar as polticas
pblicas, denominadas de polticas territoriais e/ou de desenvolvimento regional,

 175

elas ainda se encontram bastante distante do esperado ou mesmo do modelo

inspirador do planejamento estatal no Brasil Unio Europia.
A Dimenso Territorial para o Planejamento exige um esforo do governo
federal para promover uma coordenao mais afinada com os Estados e
Municpios e, ao mesmo tempo, para estabelecer um cronograma de longo prazo
para a execuo das estratgias propostas para o desenvolvimento
territorial/regional. Nesta perspectiva, os conceitos de regio e territrio retornam
a cena acadmica e da tcnica, objetivando orientar as novas propostas de
planejamento estatal.
Conforme j ressaltado em captulos anteriores, existe muitas vezes uma
confuso conceitual entre os diversos nveis de planejamento, conforme a
orientao terica e poltica de que os concebe. Assim, passa a existir a
necessidade de compreender os conceitos que orientam a estrutura dos planos
de desenvolvimento que permitem direcionar as aes das polticas pblicas no
Brasil.
Ao contrrio do que pensavam muitos estudiosos na dcada de 1980, que
era o esvaziamento do conceito de regio, apoiado nas ideias primeiramente
neoliberais, que estabelecia que as diferenciaes regionais estariam apoiadas
em desequilbrios regionais naturais e para tanto, desviaria a inteno do
planejamento regional.
E, em segundo lugar a prpria dimenso da globalizao como processo
homogeneizante, tanto na dimenso econmica, quanto na dimenso cultural,
assim, no haveria espao para as diferenciaes. Estas questes perdem fora
ainda no final da dcada de 1980, quando acontece o fortalecimento dos debates
acadmicos em busca de compreender a complexidade do momento histrico, e
como o conceito de regio poderia ajudar a entender tais mudanas no cenrio
local e global. Um conjunto de autores como de Harvey (1992), Soja (2002),
Lecione (2003) Santos (2000), Corra (1996), Haesbaert (2004) e Moreira (2007)
entre tantos, reforam a necessidade de entender o conceito de regio diante da
complexidade do momento. Assim, a regio novamente ganha fora nos debates
acadmicos e consequentemente mais adiante dentro do planejamento estatal no
Brasil.

 176

Nesta conjuntura o conceito de territrio e os seus desmembramentos

tericos, como ordenamento territorial, coeso territorial, entre outros - tambm
ganham espao como um dos elementos conceituais que norteam esta nova
concepo de planejamento, em grande parte de inspirao francesa, baseada na
escola de amnagement du territoire. O territrio pode ser entendido na
concepo clssica da geografia poltica como espao do exerccio de um poder,
na atualidade se materializa basicamente centralizado no Estado. Assim, os
territrios so entidades histricas, que expressam o controle social do espao
por dimenso poltica institucionalizada. Os territrios modernos so resultados
de domnios estatais, e o Estado moderno um Estado territorializado (com uma
base fsica definida (SANTOS; SILVEIRA, 2001, p. 45). Nesta perspectiva
importante entender a complexidade do conceito e a necessidade da
coordenao das estratgias das polticas pblicas para o desenvolvimento
regional/territorial.
Contudo, a dimenso territorial , ento continente social, uma vez que
seus limites so estabelecidos pela sociedade que o ocupa (CASTRO, 1992, p.
29). Assim, este conceito passa pela compreenso da necessidade de entender a
produo do espao, j que o territrio resultado das aes da sociedade, que
demarca e organiza o seu prprio espao (GOTTMANN, 1975). Contudo, a
dimenso territorial alm de expressar a unidimensionalidade do poder, centrado
na ao do Estado, expressa tambm ao mesmo tempo a muldimensionalidade
do poder, entendido pela ao das foras da sociedade civil e dos agentes
econmicos, da a importncia deste conceito na atual conjuntura do
planejamento estatal.
Saquet (2009, p. 37) nos lembra:

O territrio produzido por agentes atravs da energia e da

informao, ou seja, da efetivao do espao, das redes
circulao-comunicao; das relaes de poder (aes polticas);
das atividades produtivas; das representaes simblicas e das
malhas.

Haesbaert (2004) ressalta o cuidado que se deve ter cuidado com os

modismos conceituais, o conceito de territrio muitas vezes utilizado com pouco
rigor terico e, por isso, de forma pouco precisa, permitindo assim, um conjunto

 177

infindvel de interpretaes, criando inclusive uma confuso terica com o

conceito de espao.
Costa (1988, p. 72) nos mostra que:

[...] as polticas territoriais extrapolam a noo de planos regionais

de desenvolvimento. Elas abrangem toda e qualquer atividade que
implique, simultaneamente, uma dada concepo do espao
nacional; uma estratgia de interveno o nvel da estrutura
territorial bem como mecanismos concretos que sejam capazes de
viabilizar estas polticas.

Contudo, como enfoque estratgico as polticas territoriais esto

submetidas s relaes de poder que supe assimetrias na posse de meios e nas
estratgias para o seu exerccio (COSTA, 1998, 13). O territrio por sua vez
tanto um meio como uma condio de possibilidade de algumas destas
estratgias.
Apesar de inmeras correntes tericas discutirem esta nova proposta de
planejamento regional/territorial nenhuma delas consegue de forma satisfatria
apresentar uma explicao para os fenmenos territoriais contemporneos,
havendo a necessidade de um contnuo esforo nesta reconstruo terica
(DINIZ, 2006). Adicionalmente, amplia-se a dificuldade da passagem do nvel
terico e abstrato para o nvel operacional.
Conforme analisado anteriormente, com o esgotamento do Estado
Desenvolvimentista na dcada de 1980 a concepo de planejamento estatal
entra em crise, dando lugar nas dcadas seguintes a concepo de gesto do
territrio, conforme pensado por Becker (1983) entendendo a gesto do territrio
como prtica da estratgica, cientfico-tecnolgica do poder no espao-tempo.
Assim a gesto do territrio associa-se tica dos usos do territrio, isto , das
formas que o poder econmico e poltico, ao apropriar-se do territrio, faz uso dos
recursos territoriais para os seus projetos de poder, controle, coeso e
desenvolvimento do territrio (RCKERT, 2010, P. 19).
Na nova concepo de planejamento estatal a multidimensionalidade do
poder adotada para as polticas territoriais conceituada no sentido em que
diferentes atores produzem o espao, (re)estruturam o territrio atravs da prtica
de poderes, no mbito das polticas, programas estratgicos e gesto do territrio.

 178

A gesto de aes, programas que contm um carter (re)estruturante e/ou com a

capacidade de alavancagem de desenvolvimento, imprime, assim, novos usos do
territrio (RCKERT, 2010).
Na concepo do planejamento estatal no Brasil h um predomnio de uma
abordagem que trabalha muito mais com a noo de uso do territrio, que
necessariamente com o prprio conceito de territrio. A sociedade na maioria das
vezes chamada apenas para legitimar o plano de ao das polticas pblicas,
possibilitando a ideia de muldimensionalidade do poder, no sentido a atender as
demandas de toda a sociedade.
Um dos principais desafios posto ao Estado, aos governos e sociedade
civil a implementao dos princpios estabelecidos na Constituio Federal de
1988, que consagrou o planejamento da atividade econmica e a reduo dos
desequilbrios regionais. O processo de redemocratizao, a descentralizao do
poder para estados e municpios, as prticas de poder com enfoque territorial
reemergem como prticas em mltiplas escalas de poder e gesto. Para Rckert
(2010) tal processo coincide com o incio do transbordamento das discusses
sobre a recuperao do conceito de territrio que, assim, chega,
progressivamente s prticas de polticas territoriais em escalas supra-nacionais,
nacional, meso regional e regional-local.
So inmeras as frentes governamentais de planejamento no Brasil, com a
perspectiva territorial ou regional. Iniciativas como: Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR); o Programa das Mesorregies Diferenciadas
(PROMESO); o Programa de Desenvolvimento das Faixas de Fronteira; a Poltica
Nacional de Ordenamento Territorial; o Programa Nacional dos Territrios Rurais
e Sustentveis Territrios da Cidadania. Esta gama de planos de
desenvolvimento territorial ou regional provoca a atuao da ao do Estado
em diversas frentes estratgicas, todavia, esta questo provoca tambm uma
composio de aes territoriais que nem sempre esto ou quase nunca esto
em consonncia uns com outros.
A Dimenso Territorial para o Planejamento concebido como instrumento
para reduzir esse impasse entre os diversos planos de ao do Estado e ao
mesmo tempo de servir como instrumento direcionador das polticas pblicas de
longo prazo. Permitindo assim, ampliar o campo de atuao do Estado no tempo.

 179

O planejamento recente no Brasil ainda apresenta uma estrutura

hierarquizada de poder, onde as foras centralizadas na dimenso do Governo
Federal, tanto em nvel dos Ministrios, quanto das Secretarias Especiais,
acabam por definir em ltima instncia onde sero aplicados os recursos da
Unio, conforme fica claro na estrutura oramentria brasileira, no entanto, apesar
de uma srie de discusses em mbito nacional, regional e local, entre as
diversas escalas do poder envolvidas no planejamento, algumas consideraes
merecem destaque. A primeira diz respeito dificuldade em uniformizao
metodolgica e as realidades entre os diversos rgos da gesto estatal. Assim,
segundo Oliveira (2008, p. 32):

As estruturas organizacionais diversas, por vezes demandam

metodologias distintas em funo da complexidade do tema
abordado, a capacidade de gesto, disponibilidade de recursos
humanos, entre outro limitante para a aplicao uniforme do
modelo de planejamento apresentando pelo Plano.

Esta questo levanta um problema, que est diretamente ligado na prtica

a no necessidade de integrao entre os diversos planos e programas de
desenvolvimento dos diversos rgos da gesto estatal, isso acaba por definir
uma estrutura de planejamento, sem necessariamente estar em consonncia com
a macro-estrutura de planejamento, tanto na prpria estrutura central da Unio,
como nos diversos nveis de poder, estadual e local. Isto acontece devido a uma
srie de problemas, como: a) interesses diversos dentro da prpria dimenso do
poder central, ligado a disputa por influncia dentro dos ministrios, das direes
executivas, etc.; b) da no homogeneizao dos conceitos e teorias, que orientam
o plano e o programa de ao; c) da disputa oramentria, entre as bancadas
estaduais e regionais; entre outros. Esta uma questo que a Dimenso
Territorial para Planejamento, visa diluir.
Alm destas questes, pelo menos mais dois pontos merecem destaque na
relao entre planejamento-oramento-programa. O primeiro diz respeito
necessidade do estabelecimento de uma nova regionalizao para fins de
planejamento, a diviso recorrente do IBGE, que divide o Brasil em cinco macro-
regies no d mais conta de compreender a complexidade da estrutural
econmica, social e espacial do Pas, pois esta diviso no consegue atender as

 180

necessidades do planejamento para que ele combine com a dinmica do espao

e com a induo do desenvolvimento.
E a segunda seria a concentrao dos recursos oramentrios para o
desenvolvimento regional brasileiro em um fundo nico, aos moldes dos Fundos
de Estruturantes e de Coeso da Unio Europia, com deciso de alocao dos
recursos pelo Congresso, a fim de se evitar a contradio entre instrumentos e
recursos, muitas vezes anulando-se uns aos outros. A alocao dos recursos
deveria ser feita seguindo objetivos regionais e setoriais, de forma coerente com a
nova regionalizao e a tipologia regional estabelecida (DINIZ, 2006).
Castro (2007) nos lembra que o Congresso Nacional munido de intensos
debates acerca do interesses das bancadas regionais, conforme a capacidade do
grau de articulao poltica e/ou de representantes estaduais/regionais. Esta
disputa poltica acaba por desencadear uma briga por um maior nmero de
programas e projetos que atinjam sua rea de atuao. Esta questo desenvolve
uma prtica muito corriqueira no Brasil, que o clientelismo poltico, onde os
conchavos polticos estabelecem uma grande possibilidade de separao entre
planejamento e o programa de execuo ou programa-oramento. Contudo,
perceptvel os esforos recentes objetivando implementar uma poltica de
desenvolvimento territorial/regional de forma que se possa proporcionar de forma
verdadeira um desenvolvimento mais equilibrado entre as regies e que promova
uma equidade social.

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