Principios Da Legalidade PDF

Tradição + Inovação
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Direito Administrativo
Obra organizada pelo Instituto IOB – São Paulo: Editora IOB, 2014. ISBN 978-85-63625-66-3
Informamos que é de inteira responsabilidade do autor a emissão dos conceitos.

Nenhuma parte desta publicação poderá ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a
prévia autorização do Instituto IOB. A violação dos direitos autorais é crime estabelecido na
Lei nº 9.610/1998 e punido pelo art. 184 do Código Penal.
Sumário
Capítulo 1. Introdução ao Direito Administrativo, 11
1. Introdução ao Direito Administrativo – Princípios –
Natureza Jurídica – Fontes, 11
2. Regime Jurídico Administrativo – Características –
Elementos – Prerrogativas – Sujeições, 12
3. Prerrogativas – Vantagens – Sujeições – Limitações –
Poderes e Deveres, 12
Capítulo 2. Princípios Expressos e Implícitos da Administração

Pública, 14
1. Princípios Administrativos – Classificação dos
Princípios Administrativos – Princípios Expressos e
Implícitos, 14
2. Princípio da Legalidade, 15
3. Princípio da Moralidade, 16
4. Princípio da Impessoalidade, 16
5. Princípio da Eficiência, 17
6. Princípio da Publicidade, 18
7. Princípios Implícitos, 19
8. Princípios da Tutela e da Autotutela, 20
9. Princípio da Motivação, 21
10. Princípio da Continuidade do Serviço Público, 22
11. Princípio do Contraditório e da Ampla Defesa –
Princípio da Isonomia, 22
12. Princípio da Razoabilidade e Proporcionalidade –
Princípio da Finalidade – Princípio da Segurança
Jurídica, 23
Capítulo 3. Poderes e Deveres da Administração Pública, 25

1. Poderes Administrativos, 25
2. Abuso de Poder: Excesso de Poder – Desvio de
Finalidade, 25
3. Poder Vinculado, 26
4. Poder Discricionário, 26
5. Poder Normativo, 27
6. Poder Hierárquico, 28
7. Poder Disciplinar, 29
8. Poder da Polícia – Conceito – Limitações, 29
9. Poder de Polícia – Atributos, 30
Capítulo 4. Ato Administrativo, 31

1. Ato Administrativo – Conceito – Supremacia da
Administração Pública, 31
2. Estrutura do Ato Administrativo – Atributos, 32
3. Presunção de Legitimidade e Veracidade, 33
4. Imperatividade – Supremacia do Interesse Público, 33
5. Autoexecutoriedade, 34
6. Tipicidade – Ato Administrativo Normativo, 35
7. Exigibilidade e Executoriedade, 36
8. Competência, 37
9. Finalidade, 38
10. Forma, 38
11. Motivo – Motivação – Teoria dos Motivos
Determinantes, 39
12. Objeto, 39
13. Elementos x Natureza – Competência – Finalidade –
Forma – Motivo – Objeto, 40
14. Classificação dos Atos Administrativos – Atos
Vinculados – Atos Discricionários, 41
15. Atos Gerais e Atos Individuais, 41
16. Atos Internos – Atos Externos – Atos de Gestão – Atos
de Império – Atos de Expediente, 42
17. Atos Simples – Atos Complexos – Atos Compostos, 42
18. Atos Perfeitos – Atos Imperfeitos – Atos Pendentes –
Atos Consumados, 43
19. Ato Válido – Ato Nulo – Ato Anulável – Ato
Inexistente, 43
20. Ato Constitutivo – Ato Declaratório – Ato Modificativo
– Ato Extintivo, 44
21. Atos Negociais e Atos Ordinatórios, 45
22. Atos Enunciativos e Atos Punitivos, 46
23. Extinção dos Atos Administrativos – Anulação –
Revogação, 47
24. Cassação – Caducidade – Contraposição – Renúncia
– Convalidação do Ato – Vício de Competência e de
Forma, 48
Capítulo 5. Responsabilidade Civil do Estado, 50

1. Evolução, 50
2. Responsabilidade Civil do Estado – Responsabilidade
Objetiva: Elementos, 51
3. Responsabilidade Objetiva: Aplicabilidade, 51
4. Responsabilidade Objetiva: Excludentes da
Responsabilidade, 52
5. Responsabilidade Subjetiva: Situações Específicas, 53
6. Questões Jurisprudenciais, 54
7. Questões Jurisprudenciais: Responsabilidade por Obra
Pública e Outras Questões, 55
8. Ação de Regresso, 56
Capítulo 6. Organização Administrativa, 58

1. Administração Pública, 58
2. Administração Direta ou Centralizada, 59
3. Características dos Órgãos, 60
4. Administração Indireta ou Descentralizada, 61
5. Composição da Administração Indireta, 61
6. Autarquia, 62
7. Sociedade de Economia Mista e Empresa Pública, 63
8. Diferenças entre Sociedade de Economia Mista e
Empresa Pública, 64
9. Fundação Pública, 65
10. Funções da Fundação Pública, 66
11. Agência, 66
12. Agência Executiva, 67
13. Agência Reguladora, 68
14. Entidades Paraestatais, 69
15. Serviços Sociais Autônomos, 70
Capítulo 7. Controle da Administração Pública, 72

1. Controle Administrativo, 72
2. Meios de Controle, 73
3. Recursos Administrativos, 73
4. Representação – Reclamação – Revisão – Pedido de
Reconsideração, 74
5. Controle Externo – Poder Legislativo, 75
6. Controle Externo – Poder Judiciário, 75
7. Meios de Controle Externo Judiciário, 76
Capítulo 8. Licitação, 78
1. Licitação, 78
2. Licitação – Princípio do Julgamento Objetivo –
Princípio da Isonomia, 79
3. Licitação – Princípio da Adjudicação Compulsória –
Princípio da Publicidade – Princípio do Procedimento
Formal, 80
4. Modalidades de Licitação – Convite – Leilão –
Concurso, 81
5. Licitação Dispensada – Licitação Dispensável –
Licitação Inexigível, 82
6. Anulação e Revogação, 83
7. Pregão, 83
Capítulo 9. Contratos Administrativos, 85

1. Contratos Administrativos, 85
2. Prazo dos Contratos Administrativos, 86
3. Cláusulas Exorbitantes, 86
4. Cláusulas Exorbitantes – Fiscalização da Execução dos
Contratos – Aplicação Direta de Sanções, 87
5. Cláusulas Exorbitantes – Ocupação Temporária –
Restrição à Oposição da Exceptio non Adimpleti
Contractus, 88
6. Cláusulas Exorbitantes – Exigência de Garantia, 89
7. Teoria da Imprevisão, 90
8. Extinção dos Contratos Administrativos, 91
Capítulo 10. Servidores Públicos, 92

1. Agentes Administrativos, 92
2. Preenchimento de Unidades Administrativas, 93
3. Formas de Ingresso na Administração Pública, 93
4. Desnecessidade de Concurso, 94
5. Diferenças entre Estabilidade e Vitaliciedade, 95
6. Regime Jurídico dos Servidores, 96
7. Remuneração dos Servidores, 96
8. Limite no Pagamento da Remuneração e Subsídios
dos Servidores, 97
9. Remuneração do Servidor, 98
10. Vedação de Acumulação de Cargos, 98
11. Mandato Eletivo do Servidor, 99
12. Formas de Provimento de Cargo Público –
Nomeação – Posse e Exercício – Prazos –
Promoção – Readaptação – Ocupação de Cargo em
Comissão, 100
13. Formas de Provimento de Cargo Público – Reversão
Voluntária e Reversão Involuntária – Reintegração
– Administrativa e Judicial – Recondução –
Disponibilidade, 100
Capítulo 11. Serviços Públicos, 102

1. Serviços Públicos, 102
2. Princípios dos Serviços Públicos, 103
3. Formas de Prestação dos Serviços Públicos, 104
4. Concessão e Permissão, 104
Capítulo 12. Bens Públicos, 106

1. Bens Públicos, 106
2. Classificação dos Bens Públicos, 107
3. Regime Jurídico dos Bens Públicos, 107
Capítulo 13. Intervenção do Estado na Propriedade, 109

1. Conceitos e Fundamentos, 109
2. Servidão Administrativa, 110
3. Servidão Administrativa – Características, 111
4. Requisição, 112
5. Ocupação Temporária, 113
6. Limitação Administrativa, 114
7. Tombamento – Introdução, 115
8. Desapropriação – Introdução, 116
9. Desapropriação Urbanística, 117
10. Desapropriação Rural e Confiscatória, 117
11. Desapropriação – Competências, 119
12. Desapropriação – Procedimentos, 119
13. Procedimentos da Desapropriação – Fase Executiva, 120
14. Desapropriação – Indireta, 121
15. Tredestinação e Retrocessão, 122
16. Formas de Intervenção Previstas no Estatuto da
Cidade, 123
Capítulo 14. Improbidade Administrativa, 125
1. Improbidade Administrativa, 125
2. Ato de Improbidade, 125
3. Investigação dos Atos de Improbidade, 126
Capítulo 15. Processo Administrativo, 128

1. Processo Administrativo, 128
2. Princípios do Processo Administrativo, 129
3. Procedimento do Processo Administrativo, 129
4. Características do Processo Administrativo, 130
5. Características do Processo Administrativo – Instrução
e Decisão, 131
Gabarito, 134
Capítulo 1
Introdução ao Direito
Administrativo
1. Introdução ao Direito Administrativo –

Princípios – Natureza Jurídica – Fontes
Direito administrativo é o conjunto de regras e princípios aplicáveis à Adminis-

tração Pública no desempenho de sua função administrativa, sempre buscando
alcançar o interesse público, o bem comum. O princípio da legalidade exige que
a Administração Pública respeite a lei que organiza a atividade administrativa.
As fontes do direito administrativo são divididas em duas categorias: as indi-
retas ou mediatas e as diretas ou imediatas.
A fonte direta é aquela na qual nasce o direito propriamente dito, ou seja, a Lei.
As fontes indiretas são aquelas que não criam o direito propriamente dito,
mas influenciam o legislador na criação da lei administrativa. São elas: costume
(prática reiterada da sociedade de forma padronizada, sempre no mesmo senti-
do), jurisprudência (decisões reiteradas dos Tribunais no mesmo sentido) e dou-
trina (autores de direito que publicam obras científicas, livros de direito, artigos,
ensaios jurídicos, ou seja, pesquisas feitas pelos cientistas do direito que podem
influenciar o legislador na criação de uma lei).
Ramo do direito público é aquele em que o Estado é uma das partes do con-
texto das normas, ou seja, está presente na relação jurídica, agindo com suprema-
cia em relação ao particular. No direito privado, o Estado não estará presente, mas
somente os indivíduos tratados isonomicamente, por exemplo, direito de família,
contratos, direito civil.
Exercício
1. Analise a seguinte afirmativa:
O direito administrativo é um ramo do Direito Privado.
12 Direito Administrativo
2. Regime Jurídico Administrativo –

Características – Elementos – Prerrogativas –
Sujeições
O direito administrativo, como vimos, é ramo do direito público.
O regime jurídico administrativo é o tratamento jurídico diferenciado dado
pela lei à Administração Pública na busca do interesse público.
As bases do regime jurídico administrativos são:
a) prerrogativas: são vantagens, que têm por fundamento a supremacia do
interesse público sobre o particular. Essas vantagens se materializam em vários
institutos do direito administrativo, como o poder de polícia, e somente podem
ser usadas de forma vinculada a atingir o resultado, qual seja, o interesse público;
b) sujeições: são limitações, deveres que, necessariamente, os agentes, ór-
gãos e entidades da Administração devem respeitar. Essas sujeições equilibram as
vantagens. Por exemplo: a Administração Pública pode desapropriar (vantagem),
mas, se o fizer, deverá indenizar (sujeição).
O regime jurídico administrativo é concedido à Administração Pública, que faz
as vezes de um gestor de interesses alheios, no caso dos interesses coletivos. Com
base nisto, existe um paradigma: toda vez que a Administração Pública age, ela
visa chegar ao interesse público, e, para tanto, a lei traz um princípio que funda-
mentará toda a sua atividade: é o princípio da supremacia do interesse público
sobre o particular.
A supremacia decorre do resultado que a Administração deve alcançar, qual
seja, o interesse público.
Importa, ainda, para finalizar, lembrar que o regime jurídico administrativo é
um regime de direito público.
Exercício
O regime jurídico administrativo impede a Administração Pública de agir
com supremacia em relação aos particulares.
3. Prerrogativas – Vantagens – Sujeições –

Limitações – Poderes e Deveres
Conforme vimos, o regime jurídico administrativos baseia-se nas prerrogativas e
sujeições a que se submete a Administração Pública.
Direito Administrativo 13
As prerrogativas ou vantagens da Administração são materializadas pelos

poderes: são os instrumentos que a Administração tem para buscar o interesse
público.
Como exemplos, podemos citar o poder de polícia, o poder disciplinar, o po-
der regulamentar e o poder hierárquico.
Quanto aos deveres, são as obrigações decorrentes do regime jurídico admi-
nistrativo aplicados a toda a Administração Pública.
Os principais deveres que nascem deste regime são:
– dever de eficiência: a Administração Pública é obrigada a agir com efi-
ciência. Atualmente, o modelo adotado é o da administração gerencial,
porque visa mais o resultado qualitativo. Deve-se sempre respeitar as pre-
tensões da coletividade, implementando os desejos da sociedade;
– dever de prestar contas: trata-se do dever que a Administração Pública
tem de comunicar à sociedade tudo aquilo que está sendo feito por ela,
que é mera gestora de interesses. A prestação de contas é feita para a
sociedade e para todos os órgãos de fiscalização. Deve a Administração
Pública sempre agir com transparência;
– dever de probidade: reflete-se na ideia de ética. A Administração Pública
não pode, em hipótese alguma, deixar de lado os valores que se esperam
de um bom administrador. É a honestidade;
– poder-dever de agir: a Administração Pública não poderá se omitir quando
uma determinada situação exigir uma conduta do poder público.
Exercício
O dever de probidade está ligado ao princípio da moralidade administrativa.
Capítulo 2
Princípios Expressos e
Implícitos da Administração
Pública
1. Princípios Administrativos – Classificação

dos Princípios Administrativos – Princípios
Expressos e Implícitos
A Administração Pública, segundo o regime jurídico administrativo, deve respeitar
alguns valores, ou seja, alguns princípios.
Princípios são, portanto, valores reconhecidos e impostos à Administração Pú-
blica no desempenho da atividade administrativa. Esses valores são classificados,
pela doutrina, em expressos e implícitos.
Os expressos são os previstos no art. 37, caput, da CF: legalidade, impessoali-
dade, moralidade, publicidade e eficiência.
A dica para guardar estes princípios é a palavra LIMPE, formada pela junção
na primeira letra de cada um dos princípios:
– Legalidade;
– Impessoalidades;
– Moralidade;
– Publicidade;
– Eficiência.
Este rol é meramente exemplificativo, ou seja, existem outros princípios que
regem a Administração Pública, chamados implícitos ou reconhecidos. Eles estão
espalhados por todo o ordenamento jurídico, na jurisprudência e na doutrina.
Exemplos de princípios implícitos: objetividade do julgamento, continuidade
do serviço público, etc.
Embora não previstos no art. 37 da CF, não há qualquer hierarquia entre estes
e os princípios expressos. Todos são igualmente aplicados à Administração Públi-
ca, porque apresentam o mesmo grau normativo.
Exercício
4. Analise a seguinte afirmação:
Os princípios aplicados à Administração estão previstos somente na Consti-
tuição Federal.
2. Princípio da Legalidade
A legalidade é o primeiro dos princípios expressos da Administração Pública. Ele
significa que a Administração só pode fazer o que a lei autoriza ou determina.
O princípio da legalidade nasce a partir da verificação do Estado Democrático
de Direito: neste modelo de Estado, quem comanda é a lei, criada democratica-
mente com a participação do povo. A vontade do administrador, portanto, deve
decorrer da lei.
O princípio da legalidade, como visto, tem previsão Constitucional no art. 37,
caput. Porém, esta faceta do princípio é a faceta aplicável à Administração. Com
relação aos particulares, estes também estão sob a égide do princípio da legali-
dade, mas com outro viés: os particulares podem fazer tudo aquilo que a lei não
proíba. É o previsto no art. 5º, II, da Constituição.
Já a Administração só poderá agir de acordo com o que a lei determinar.
Sendo certo que é a lei que determina as condutas da Administração, a lei deve
sempre ser considerada em todo o agir da Administração (agentes, órgãos e entida-
des). O ato praticado em contrariedade à lei é um ato ilegal, e o ato ilegal praticado
pela Administração Pública deve ser anulado pela própria Administração. Se isto não
acontecer, os prejudicados poderão pleitear a anulação perante o Judiciário.
Diz-se que a Administração tem o dever de anular os atos ilegais, mas que
o Judiciário tem a faculdade de anular tais atos. Isto porque o Judiciário sempre
precisará da provocação para agir, enquanto que a Administração age de ofício
(nos casos de atos ilegais).
O princípio da legalidade faz previsão tanto de atos discricionários (a lei dá
margem de liberdade, apresentando ao administrador algumas opções na sua
atuação) quanto de atos vinculados (a lei não dá nenhuma margem de escolha
ao administrador).
Exercício
A Administração Pública pode fazer tudo aquilo que a lei não autorizar ex-
pressamente desde que a finalidade do ato seja alcançar o interesse público.
3. Princípio da Moralidade
O princípio da moralidade também tem previsão expressa no art. 37 da CF.
Liga-se ao dever de probidade, dever de agir de forma honesta, correta. Os
agentes administrativos devem desempenhar suas funções com ética, de forma
correta e honesta.
A moralidade administrativa tem uma força maior que a moralidade comum
(que é a que podemos ver no dia a dia e que não tem força normativa suficiente
para invalidar um ato). A moralidade administrativa vai além da mera reprovabili-
dade de um ato. Trata-se da análise feita dos administradores, que devem agir de
forma correta, sob pena de o ato ser considerado inválido.
Esta é a diferença: a imoralidade administrativa resulta na invalidação do ato,
ao contrário do que ocorre com a imoralidade comum.
É exemplo de violação ao princípio da moralidade a prática do nepotismo. O
ato da nomeação de parentes do administrador para cargos em comissão deverá
ser anulado, porque o ato é imoral.
O controle de moralidade é feito pela própria Administração Pública (anu-
lando os atos ilegais). Todavia, também o Poder Judiciário tem competência e
legitimidade para anular atos ilegais praticados pela Administração Pública. Isto
porque o princípio da moralidade está previsto na CF, e o STF resguarda a CF de
violação de qualquer valor ali previsto. Se um ato viola a Constituição, o STF, que
é o Judiciário, pode fazer o controle. Por isso, o Poder Judiciário está legitimado a
invalidar atos praticados pela Administração Pública de forma imoral.
A violação do princípio da moralidade, bem como ocorre com a violação do
princípio da legalidade, pode gerar, portanto, a anulação do ato administrativo.
Exercício
O administrador público pode praticar ato imoral desde que seja legal e vise
ao bem comum.
4. Princípio da Impessoalidade
O princípio da impessoalidade é um dos mais ricos do art. 37 da CF.

Impessoalidade significa que o administrador deve conduzir a máquina admi-
nistrativa de forma objetiva, ou seja, é a ausência de subjetividade no desempe-
nho da atividade administrativa.
Este princípio apresenta quatro interpretações:

a) acepção dentro do princípio da finalidade: ser impessoal é agir sempre
buscando o interesse público. Para esta corrente, só é possível atingir a impessoa-
lidade se o foco for sempre o interesse público;
b) acepção dentro do princípio da isonomia: ser impessoal é tratar todos da
mesma forma. É a garantia da igualdade a todos que estão sob a égide da Admi-
nistração Pública;
c) vedação de promoção pessoal do agente administrativo: o administrador
age com impessoalidade quando não se utiliza da máquina administrativa para
se promover. A ideia aqui é a gestão de interesses alheios (e nunca próprios). O
administrador não pode usar nem nomes nem símbolos que levem à promoção
pessoal. Esta acepção está no art. 37, § 1º. Este viés da impessoalidade se aplica
à Administração Pública, mas observa-se que, em época eleitoral, é possível a
utilização de imagens para fins de campanha, considerando não a Administração,
mas sim o político;
d) no desempenho da atividade objetiva, o agente age em nome da Adminis-
tração Pública. Sendo assim, toda responsabilidade pelo dano causado pela con-
duta do agente, será da Administração Pública. E, ainda, esta responsabilidade é
objetiva.
Exercício
O princípio da impessoalidade visa impedir a utilização da máquina pública
pelo administrador para se promover.
5. Princípio da Eficiência
O princípio da eficiência significa que a Administração Pública e o administrador

devem sempre se pautar de forma a desempenhar um serviço eficiente e eficaz,
que garanta o preenchimento dos anseios da sociedade, da coletividade.
Ser eficiente é ser assíduo, é ser respeitoso com as necessidades dos adminis-
trados.
Este princípio foi introduzido no art. 37 em 1998, pela Emenda Constitucional
nº 19. Mas, antes mesmo desta emenda, o princípio já era aplicado.
A eficiência retoma a transferência da Administração Pública burocrática (que
se utiliza de meios burocráticos fundamentais para a boa condução da máquina
administrativa; neste modelo, o resultado é secundário, pois o que importa são

os processos formais para o desenvolvimento da atividade) para a Administração
Pública gerencial. Neste modelo, o que importa é o resultado, e não os meios
utilizados para alcançar este resultado qualitativo.
Exemplo de modelo burocrático é a licitação: por exigir tantas formalidades,
por vezes, o processo de licitação acaba interferindo no resultado final. A ideia é
a de que quanto maior a formalidade, maior o combate à corrupção.
A administração gerencial se pauta pela eficiência, pelos resultados, pela qua-
lidade do serviço prestado à coletividade. Ainda que a Administração possa trans-
ferir o serviço para pessoas jurídicas descentralizadas, o resultado deve sempre ser
a qualidade e a eficiência do serviço prestado.
Observe que a professora Maria Sylvia di Pietro traz que o princípio da eficiên-
cia é aplicado ao servidor e também à própria Administração Pública, mediante a
distribuição das atribuições dentro da Administração Pública.
Exercício
O princípio da eficiência somente é aplicado ao servidor público efetivado.
6. Princípio da Publicidade
Falaremos agora sobre o princípio da publicidade.

A ideia da publicidade liga-se à ideia de que a Administração Pública deve ser
a mais transparente possível, permitido a todos que tomem conhecimento das
suas atividades, seja pela publicação dos atos, seja por outros meios.
O administrado deve conhecer as atividades realizadas dentro da Administra-
ção Pública, para que possa verificar se a Administração está agindo de forma
legal, correta, ética.
A publicidade é interpretada pela doutrina como garantia de controle e é apli-
cada a todas as entidades da Administração Pública, e, portanto, aplicada tanto à
Administração Pública Direta quanto à Indireta.
Publicidade é a garantia de transparência. Já a publicação é um ato material: é
a divulgação dos atos administrativos em diários oficiais, jornais, etc. Assim, nem
toda publicidade é garantida pela publicação de atos. É exemplo de publicidade
que não é garantida pela publicação de atos à audiência pública.
A publicidade é a regra do sistema, mas não se trata de princípio absoluto. Em
certas situações, a publicidade pode ser restringida, prevalecendo o sigilo.
As exceções ocorrem quando a publicidade coloca em risco a segurança na-

cional, o interesse público ou a intimidade das pessoas. Neste caso, a Administra-
ção Pública pode afastar a publicidade e manter os atos sob sigilo.
Por se tratar de conceitos indeterminados, a definição caso a caso da aplica-
ção do sigilo cabe à Administração Pública.
O princípio da publicidade materializa-se também no direito de petição: os ad-
ministrados têm direito de conseguir certidões para obter o conhecimento sobre
um fato, sob pena de violação do princípio da publicidade.
Por fim, lembra-se que o princípio da publicidade também é garantido me-
diante a prestação de contas, que é dever da Administração Pública.
Exercício
Em razão do dever de transparência administrativa, o princípio da publicida-
de é considerado absoluto pela doutrina.
7. Princípios Implícitos
Já vimos todos os princípios expressos no art. 37 da CF. Agora, passamos a estu-

dar os princípios implícitos, que são os princípios reconhecidos pelo ordenamento
jurídico, mas que não estão no referido artigo.
O fundamento destes princípios é a ideia de que existem diversos outros prin-
cípios, que não os do art. 37 da CF, que devem ser aplicados à Administração
Pública. Eles decorrem da interpretação do sistema administrativo.
Os princípios implícitos estão espalhados por toda a Constituição Federal, sal-
vo no art. 37, caput. Estão também fixados na doutrina e são decorrentes da
jurisprudência.
Os princípios explícitos não excluem os princípios expressos, ou seja, convivem
harmonicamente. Por vezes, podem ser aplicados em conjunto. E, por isso, pode-
-se afirmar que eles não têm, entre si, hierarquia.
O primeiro princípio implícito que estudaremos é o princípio da supremacia
do interesse público: o interesse da coletividade é superior ao interesse privado. É
exemplo da aplicação deste princípio a desapropriação.
Outro princípio implícito é o princípio da indisponibilidade do interesse pú-
blico. A Administração Pública não pode abrir mão, renunciar aos interesses,
direitos ou bens da coletividade. A ideia é a de que o administrador não é dono
dos interesses da Administração, mas, apenas um gestor de interesses alheios.

Os interesses são, em verdade, da coletividade.
Este princípio permite a mitigação do exercício de direitos individuais (extinção
não, porque a extinção só pode ocorrer por meio de lei).
Veja o exemplo: se um determinado servidor pratica ilícito, a Administração
Pública, ao verificar que realmente o ilícito ocorreu, não poderá deixar de punir
tal servidor.
Exercício
O princípio da supremacia do interesse público autoriza a Administração
Pública extinguir direitos individuais para resguardar o interesse público.
8. Princípios da Tutela e da Autotutela
Vamos ver nesta unidade dois princípios que não podem ser confundidos. Trata-
-se do princípio da tutela e do princípio da autotutela.
A Administração Pública, ao praticar os atos administrativos, recebe a auto-
rização para rever seus próprios atos. Esta autorização é exatamente o princípio
da autotutela: é a revisão dos atos pela própria Administração Pública, o controle
feito pelo próprio órgão ou entidade administrativa.
Quando um ato for realizado de forma ilegal, a Administração poderá rever
e anular o ato. Nos casos de ilegalidade, trata-se de um dever da Administração
anulá-lo. Por outro lado, os atos inconvenientes e inoportunos podem ser revo-
gados pela Administração. Portanto, a autotutela se materializa pela anulação
dos atos ilegais (dever da Administração) e revogação dos atos inoportunos e
inconvenientes.
Já, no princípio da tutela, temos o controle feito pela Administração Pública
Direta sobre a Administração Pública Indireta.
O princípio da tutela passa pela estrutura da Administração Pública. Quando
os órgãos da Administração Indireta são fiscalizados pela Administração Direta,
temos o princípio da tutela. Exemplo: uma universidade federal será fiscalizada,
pela União, acerca da execução das atividades para as quais ela foi criada. Assim,
tutela é o poder de controle dos atos das entidades da Administração Indireta
pelos órgãos centrais da Administração Direta.
Já o princípio da autotutela administrativa representa que a Administração Pú-

blica tem o poder-dever de controlar seus próprios atos, revendo-os e anulando
-os quando houverem sido praticados com alguma ilegalidade.
A autotutela abrange o poder de anular, convalidar e, ainda, o poder de
revogar atos administrativos. A autotutela está expressa no art. 53 da Lei nº
9.784/1999, assim como na Súmula nº 473 do STF.
Ambos os princípios trabalham uma forma de controle, mas, na autotutela,
temos o controle feito internamente, realizado pelos próprios agentes públicos.
Exercício
A supervisão ministerial tem como fundamento o princípio da autotutela.
9. Princípio da Motivação
O princípio da motivação significa que os atos administrativos devem ser motiva-

dos, devem ser apresentadas as razões que deram origem ao ato administrativo.
Trata-se da ideia de justificar a prática dos atos administrativos, e permitir que
haja um controle sobre a legalidade ou não do ato praticado.
Assim, a motivação garante a fiscalização e o controle do ato administrativo.
A doutrina clássica entende que a Lei nº 9.784/1994, nos arts. 2º e 50, elenca
os atos que necessariamente serão motivados. Assim, para este entendimento,
somente estes atos devem ser motivados.
No entanto, a doutrina moderna mudou a interpretação quanto ao tema. Os
atos administrativos devem sempre ser motivados, para garantir o controle pelo
administrado. Ainda que o ato seja, para esta corrente todos os atos devem ser
motivados.
A teoria dos motivos determinantes prega que quando houver a justificativa
para a prática do ato, esta teoria passa a incorporar o próprio ato, sendo que se
os motivos forem falsos ou inexistentes, o ato também o será.
Exercício
A motivação dos atos administrativos permite a aplicação da teoria dos mo-
tivos determinantes.
10. Princípio da Continuidade do Serviço Público

O princípio da continuidade do serviço público deve ser aplicado no serviço públi-
co reconhecido no seu sentido amplo: atividade prestada pelo Estado sob normas
de direito público.
O serviço público prestado pelo Estado, portanto, não pode ser interrompi-
do, porque existe, por parte da sociedade, uma necessidade desta prestação de
serviços.
A aplicabilidade deste princípio encontra-se no art. 175, parágrafo único, IV,
da CF e na Lei nº 8.987/1995 (regime de concessão e permissão da prestação do
serviço público).
Na CF, temos a obrigação do Estado de manter o serviço público adequado
para o público, ou seja, o serviço deve ser prestado com qualidade. Já, na Lei nº
8.987/1995, temos que, em regra, o serviço público não pode ser interrompido.
São situações excepcionais em que esta interrupção pode ocorrer:
– fato emergencial, que impeça a prestação do serviço;
– motivos de ordem técnica;
– inadimplemento por parte do particular.
É o disposto no art. 6º, § 3º:
“Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em
situação de emergência ou após prévio aviso, quando:
I – motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e
II – por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.”
Afora estas situações, é sempre necessário o prévio aviso da interrupção de
prestação do serviço público.
Exercício
O serviço de energia elétrica prestado à Câmara dos Vereadores não pode
ser interrompido por se tratar de um serviço essencial.
11. Princípio do Contraditório e da Ampla Defesa

– Princípio da Isonomia
O princípio da ampla defesa e contraditório significa que toda sanção administrativa
deve ser precedida de processo administrativo que garanta a defesa do investigado.
Neste sentido, aplica-se o disposto no art. 5º, LV, da CF e na Lei nº 9.784/1994.

É importante destacar que o princípio do contraditório e da ampla defesa é
aplicado em todos os processos, sejam eles administrativos ou judiciais.
Se o processo administrativo for realizado desrespeitando o contraditório ou a
ampla defesa, esse processo será considerado nulo.
Trata-se de um princípio que deve ser observado toda vez que atingir direitos
de uma pessoa.
O princípio da isonomia é o princípio da igualdade, ou seja, a Administração
Pública deve tratar todos de forma igual, desde que estejam no mesmo nível.
O princípio da isonomia adotado pelo ordenamento jurídico brasileiro é o
substancial, ou seja, a Administração Pública deve tratar os iguais de forma igual
e os desiguais de forma desigual, na medida de sua desigualdade.
Exercício
O princípio da ampla defesa não autoriza o servidor processado ser repre-
sentado por um advogado, já que nos processos administrativos a defesa
técnica é dispensável.
12. Princípio da Razoabilidade e

Proporcionalidade – Princípio da Finalidade –
Princípio da Segurança Jurídica
O princípio da razoabilidade e proporcionalidade remete à ideia de que os meios

utilizados devem ser proporcionais aos fins almejados pela Administração Pública.
Desta forma, o princípio da razoabilidade nada mais é do que a análise dos
meios e fins.
O princípio da finalidade significa dizer que a Administração Pública deve
sempre buscar o interesse público.
Assim, como a finalidade da Administração Pública é buscar o interesse
público, todas as suas ações devem estar vinculadas a este resultado.
É importante destacar que, se for cobrado o princípio da finalidade como
princípio autônomo, estar-se-á falando em um princípio implícito e, quando se
falar em finalidade dentro do princípio impessoalidade, será apenas uma acepção
do princípio da impessoalidade.
Se não for atentado o princípio da finalidade, ou seja, se for visado o fa-

vorecimento do particular e não do público, estar-se-á diante de um desvio de
finalidade.
Já o princípio da segurança jurídica significa dizer que as leis administrativas
não podem sofrer interpretações retroativas.
Exercício
O princípio da razoabilidade determina a concordância entre os meios utili-
zados e o fim desejado pela Administração Pública.
Capítulo 3
Poderes e Deveres da
Administração Pública
1. Poderes Administrativos
Regime jurídico é o tratamento diferenciado, concedido pela lei à Administração

Pública.
Poderes administrativos são instrumentos concedidos à Administração Pública,
decorrentes do regime jurídico administrativo, para alcançar o interesse público.
O regime jurídico administrativo coloca um limite no exercício das prerroga-
tivas da Administração Pública, que não poderão ser exercidas a não ser para
alcançar a finalidade, ou seja, para buscar o interesse público.
As espécies de poderes administrativos são: poder vinculado, poder discricio-
nário, poder hierárquico, poder disciplinar, poder normativo e poder de polícia.
É importante destacar que esses poderes administrativos não são apenas
limitados pela finalidade, mas também são limitados pelo princípio da propor-
cionalidade.
Exercício
Os poderes administrativos estão vinculados à finalidade administrativa.
2. Abuso de Poder: Excesso de Poder – Desvio

de Finalidade
O poder administrativo deve ser usado de forma normal, ou seja, dentro dos li-
mites da lei. Sendo assim, se o poder administrativo for usado fora dos limites da
lei, haverá abuso do poder.
O abuso de poder pode configurar um excesso de poder ou um desvio de

finalidade.
Excesso de poder é uma modalidade de abuso de poder que acontece quando
alguém da Administração Pública atua em nome da Administração Pública, mas
sem possuir atribuições para a prática do ato.
Quando alguém utilizar os poderes administrativos para, ao invés de alcançar
o interesse público, alcançar interesses individuais, estar-se-á diante do abuso de
poder chamado desvio de finalidade.
O abuso de poder gera uma situação baseada na ilegalidade e, toda vez que
se deparar com uma ilegalidade praticada pela Administração Pública o controle
se dará por meio da anulação.
Exercício
O abuso de poder permite a revogação ou a anulação do ato administrativo.
3. Poder Vinculado
Poder vinculado é o poder dado, concedido ao administrador público de agir sem
liberdade para aferir a situação fática subjacente, ou seja, é o poder em que o ad-
ministrador deve agir de acordo com os limites e condições estabelecidos em lei.
Sendo assim, observa-se que o poder vinculado está limitado ao que estiver
estabelecido pela lei e pelo ordenamento jurídico.
A análise da conveniência e da oportunidade já foi feita pelo legislador, crian-
do a lei e determinando a atuação da Administração Pública, não podendo assim
o administrador negar a atuação estabelecida pela lei, ou mudar as consequências
fixadas pela lei, por força do poder vinculado.
Exercício
O poder vinculado permite ao administrador agir de acordo com a conve-
niência e oportunidade exigida no caso concreto.
4. Poder Discricionário
Poder discricionário é o poder que a Administração Pública tem de praticar
atos administrativos, permitindo a seus agentes analisar a conveniência e a
oportunidade destes atos, ou seja, poder discricionário é uma margem de liberda-

de concedida pela lei à Administração Pública para a prática de atos discricionários.
No entanto, é importante destacar que esta discricionariedade deve estar pre-
vista em lei.
Assim, o poder discricionário assegura ao administrador público a prerrogativa
de analisar a conveniência e a oportunidade, ou seja, o administrador no exercício
do poder administrativo tem uma margem de liberdade para analisar se o ato é
bom ou ruim para a coletividade.
Se o poder discricionário for exercido além dos limites estabelecidos pela lei,
estar-se-á diante do fenômeno da arbitrariedade.
É importante destacar que toda arbitrariedade consiste em ato ilegal, e, sendo
assim, esse ato deve ser anulado pela Administração Pública. Caso a Administra-
ção não o faça, o Poder Judiciário poderá ser provocado para anular o ato por
meio de uma decisão judicial.
Exercício
O excesso praticado pelo administrador no exercício do poder discricionário
é chamado de arbitrariedade.
5. Poder Normativo
O poder normativo, também chamado de poder regulamentar, é o poder que a
Administração Pública tem de construir uma base normativa mediante atos admi-
nistrativos normativos.
Toda vez que a Administração Pública utilizar-se do poder normativo, estará
visando regulamentar uma lei.
Esse poder nasce da função legislativa (atípica) que a Administração Pública
possui.
É exemplo deste poder a criação de uma portaria, pela Administração Pública,
aplicada internamente.
Em relação à aplicabilidade do poder normativo, quando, por exemplo, a Pre-
sidência da República utiliza-se de um decreto com o intuito de regulamentar uma
lei, está diante do poder normativo, conforme disposto no art. 84, IV, da CF/88.
O poder normativo sempre deve ser exercido nos limites da lei, ou seja, não
pode a Administração Pública utilizar o poder normativo para criar uma norma
que inove o ordenamento jurídico.
O decreto autônomo é permitido em duas situações excepcionais: pela pre-

sidência da República para regulamentar, organizar a Administração Pública Fe-
deral e para extinguir função ou cargo público vago na Administração Pública
Federal.
Exercício
A publicação de um decreto presidencial é a manifestação do poder hierár-
quico.
6. Poder Hierárquico
O poder hierárquico permite à Administração Pública organizar os órgãos públicos

e os agentes administrativos, estabelecendo aqueles que estão no comando e
aqueles que têm como função a execução das atribuições.
Esse poder hierárquico garante a existência de vários outros institutos do direi-
to administrativo, entre eles o poder disciplinar (poder de punir). Ainda, permite
que a Administração Pública faça o controle dos atos administrativos, ou seja,
quando a Administração Pública se organiza hierarquicamente, estabelecendo
os que estão no comando e os que estão executando os atos, permite que
estes que estão tenham o poder de rever os atos que são praticados pelos seus
subordinados.
Assim, se o ato praticado pelo subordinado for ilegal, o superior hierárquico
terá legitimidade para anulá-lo.
O poder hierárquico permite também o controle de conveniência, ou seja,
se o superior hierárquico perceber que seu subordinado praticou um ato incon-
veniente ou inoportuno, terá o poder de controle em relação ao ato praticado,
podendo revogá-lo.
O poder hierárquico é exercido em relação aos agentes administrativos (os
agentes que são organizados hierarquicamente dentro de uma estrutura adminis-
trativa) e em relação aos órgãos administrativos.
Exercício
O poder hierárquico impede a avocação dos atos administrativos.
7. Poder Disciplinar
Poder disciplinar é o poder de aplicar sanções àqueles que possuem vínculo jurí-
dico específico com a Administração Pública. Esse vínculo pode se dar de diversas
formas, por exemplo, servidor público que tem um vínculo empregatício com a
Administração Pública.
É importante destacar que se uma pessoa não possuir um vínculo específico
com a Administração Pública, não poderá ser sujeito passivo do poder disciplinar.
O poder disciplinar pode ser exercido desde que sejam respeitados o contra-
ditório e a ampla defesa.
Outro ponto a ser destacado é que o poder disciplinar tem que ser exercido de
acordo com os limites estabelecidos pela proporcionalidade, ou seja, a Adminis-
tração Pública tem uma margem de discricionariedade para aplicar a sanção, no
entanto, a quantificação desta sanção deve ser proporcional.
Ainda, o poder disciplinar exige motivação, ou seja, a Administração Pública
é obrigada a motivar a escolha da sanção e a quantificação da sanção imposta.
Exercício
É pressuposto para o exercício do poder disciplinar o vínculo jurídico especí-
fico entre a Administração Pública e o destinatário da penalidade.
8. Poder da Polícia – Conceito – Limitações
Poder de polícia é o poder que a Administração Pública tem de restringir direitos

individuais em favor do interesse público.
Deve-se atentar que o poder de polícia não extingue direitos individuais, ape-
nas restringe o exercício do direito ou restringe uma atividade individual em prol
do interesse público.
Observe que polícia administrativa não pode ser confundido com polícia
judiciária.
O poder de polícia administrativa é uma função distribuída por diversos ór-
gãos e entidades da Administração Pública e a polícia judiciária é a entidade
voltada à solução de crimes e contravenções penais.
O poder de polícia é exercido por órgãos e entidades que recebem essa legi-
timação da lei, mas esse exercício deve ser limitado. O poder de polícia deve ser
proporcional, ou seja, tem que ser proporcional para alcançar o fim desejado pela
Exercício
O poder de polícia extingue um direito individual em benefício do interesse
público.
9. Poder de Polícia – Atributos
Os atributos (características) do poder de polícia são:

– discricionário: a Administração Pública pode escolher os meios para exercer
o poder de polícia. O que é discricionário no poder de polícia é o fato que
a Administração Pública tem de escolher os meios para colocar em prática
este poder. Se a Administração Pública tem o dever de agir com o seu
poder de polícia, não há a opção de agir ou não agir;
– autoexecutoriedade: a Administração Pública pode colocar em execução
os meios escolhidos para chegar a um resultado, ou seja, não precisa da
autorização de outro poder para colocar em prática o seu poder de polícia;
– coercibilidade: a Administração Pública, para fazer valer seus atos de
polícia, poderá, inclusive, utilizar da força direta (força física) ou indireta
(ameaça legal).
Os limites do poder de polícia são a legalidade e a proporcionalidade.
O poder de polícia pode ser um poder normativo, ou seja, fixar normas que
regulamentam, por exemplo, a construção de prédios em determinados locais.
É importante destacar que o poder de polícia que pode ser transferido,
delegado, é o poder de polícia fiscalizador ou fiscalizatório.
Exercício
A fixação de normas pela agência reguladora não é a manifestação do po-
der de polícia.
Capítulo 4
Ato Administrativo
1. Ato Administrativo – Conceito – Supremacia

da Administração Pública
Todas as vezes que a Administração Pública colocar em prática um poder

administrativo teremos a prática de um ato administrativo, ou seja, ato ad-
ministrativo é o resultado do exercício de um poder administrativo. Mas é im-
portante trabalhar o ato administrativo como uma espécie, modalidade de ato
jurídico.
Sendo assim, conceitua-se ato administrativo como a manifestação da von-
tade praticada pelo agente administrativo, de acordo com as regras do direito
público e com supremacia em relação ao particular.
Existe uma diferença entre atos administrativos, fatos administrativos e atos
materiais.
Ato material é o ato praticado pela Administração Pública sem manifestação
de vontade válida, são atos mecânicos, atos de execução praticados pela Ad-
ministração Pública. Por exemplo: um pedreiro que constrói um muro em uma
escola pública a mando da Administração Pública.
Fatos administrativos são situações que acontecem independentemente da
vontade da Administração Pública e do administrador, mas que acabam repercu-
tindo na Administração Pública. Por exemplo: uma enchente em decorrência de
chuva excessiva.
Exercício
Os atos administrativos são modalidades de atos jurídicos.
2. Estrutura do Ato Administrativo – Atributos
A doutrina montou a estrutura do ato administrativo, sendo trabalhadas as carac-

terísticas e os elementos ou requisitos de validade.
Estrutura do ato administrativo
Atributos do ato administrativo são características verificadas no ato adminis-
trativo a partir do regime jurídico administrativo. São características exclusivas do
ato administrativo e são exatamente estas características que fazem com que o
ato jurídico seja chamado de ato administrativo.
São elas:
– autoexecutoriedade;
– tipicidade;
– imperatividade.
Os atos administrativos têm elementos que compõem sua estrutura, ou seja,
requisitos de validade.
Elementos ou requisitos de validade do ato administrativo
Na ausência de um dos requisitos, o ato administrativo será considerado invá-
lido, anulável pela Administração Pública ou também pelo Poder Judiciário.
São elementos do ato administrativo:
– competência;
– finalidade;
– forma;
– motivo;
– objeto.
Esses elementos compõem a estrutura do ato administrativo.
Nas provas, costuma-se misturar os atributos e elementos, por isso, é impor-
tante memorizar essa estrutura.
O professor Celso Antônio Bandeira de Mello traz outra estrutura, mas, nos
concursos públicos, não é a estrutura mais utilizada. É mais adotada a estrutura
criada por doutrinadores como José dos Santos Carvalho Filho, Hely Lopes
Meirelles, entre outros.
Exercício
A ausência de um dos elementos administrativos torna o ato inválido.
3. Presunção de Legitimidade e Veracidade

A presunção de legitimidade e veracidade também pode ser chamada de presun-
ção de legalidade.
Conceito: os atos administrativos são considerados válidos até que se prove
o contrário.
Os atos praticados pela Administração Pública são considerados legais e os
fatos alegados para a prática desse ato administrativo são considerados como
verdadeiros.
Presunção de legalidade é a presunção que o ato administrativo foi praticado
de acordo com a lei. Presunção de veracidade não recai na legalidade do ato, mas
de é a presunção de que os fatos alegados para a prática dos atos administrativos
são verdadeiros. Exemplos: 1. um servidor que foi demitido por desviar dinheiro
público. Existe uma presunção de que a demissão ocorreu de acordo com a lei, a
Administração Pública respeitou a lei e demitiu esse servidor. Existe uma presun-
ção de veracidade, de que realmente o servidor desviou dinheiro público e, em
virtude disso, foi demitido; 2. multa de trânsito: existe uma presunção de que o
agente da Administração Pública aplicou a lei de acordo com a lei e de que os
fatos praticados pelo particular foram verdadeiros, por exemplo, que o particular
parou o carro em local inapropriado.
Essas presunções são relativas, pois o destinatário do ato pode fazer prova de
que o ato foi ilegal ou de que os fatos não aconteceram.
Essa presunção está presente somente nos atos administrativos. Assim, mes-
mo que o ato seja ilegal, produzirá efeitos imediatos, tem eficácia garantida pela
presunção de legitimidade.
Exercício
Os atos administrativos produzem efeitos imediatos, ainda que os atos te-
nham sido praticados de forma manifestamente ilegal.
4. Imperatividade – Supremacia do Interesse

Público
Atributos são as características que o ato administrativo possui.
Imperatividade
Conceito – Imposição do ato independente da concordância de seu destinatário.
O ato administrativo se baseia no princípio da supremacia do interesse público

sobre o particular. Os interesses privados não são fins visados pela Administração
Pública. Ela simplesmente dá relevância ao interesse público em relação ao inte-
resse individual. É o que se denomina poder de império.
Imperatividade é a característica do ato administrativo em que a Administra-
ção Pública pode colocá-lo em prática independentemente da concordância do
destinatário do ato.
Se a Administração Pública age dentro das normas estabelecidas pelo direito,
não há que se falar em conduta antidemocrática.
Poder extroverso do Estado
É o poder que o Estado tem de colocar em prática os seus atos e decisões e não
ser impedido pela vontade de seus destinatários. Ex.: desapropriação, que é um ato
administrativo amparado pela imperatividade, não há que se concordar ou não.
Nem todos os atos administrativos possuem imperatividade. Ex.: os atos enun-
ciativos não têm imperatividade. Trata-se estes de atos em que a Administração
Pública manifesta sua opinião, ou certifica um fato que aconteceu perante um ór-
gão, entidade ou agente. Ex.: pedido de certidão da prefeitura por um particular.
É um ato administrativo, mas não tem imperatividade. Foi iniciativa do particular.
O ato imperativo nasce do princípio da supremacia do interesse público sobre
o particular.
Exercício
A imperatividade está presente nos atos enunciativos.
5. Autoexecutoriedade
Se a Administração Pública precisasse ir ao Judiciário para praticar o ato adminis-
trativo, seria ineficiente. Por isso, o ato administrativo tem como característica a
autoexecutoriedade.
A Administração Pública coloca em prática seus próprios atos administrativos,
independentemente de autorização de qualquer outro poder.
É possível fazer uma ligação entre a autoexecutoriedade e o princípio da se-
paração dos poderes.
Os atos administrativos praticados pela Administração Pública independem de
autorização de outro poder, em razão da supremacia do interesse público sobre o
particular e por causa da separação dos poderes.
Nem todos os atos administrativos são autoexecutáveis. Em alguns casos, o

ato administrativo deve ser levado ao Poder Judiciário para fazer valer a vontade
da Administração. Ex.: uma multa não paga por um particular. A Administração
não pode se utilizar da sua coercibilidade para que o indivíduo pague a multa. A
cobrança da multa deverá ser judicial.
O ato administrativo será autoexecutável quando a lei assim o determinar.
Quando a Administração Pública se deparar com uma questão emergencial, o
ato administrativo será autoexecutável.
A imperatividade traz que o ato administrativo pode ser realizado indepen-
dentemente da concordância do destinatário. A autoexecutoriedade traz que o
ato administrativo pode ser realizado independentemente da concordância dos
demais poderes.
Exercício
Os atos administrativos emergenciais são autoexecutáveis.
6. Tipicidade – Ato Administrativo Normativo
O princípio da legalidade significa dizer que a Administração Pública está ligada

com o que a lei determinar que ela faça.
Neste sentido, os atos administrativos, para serem praticados de forma legíti-
ma, devem ter previsão legal.
Não pode a Administração Pública aplicar atos sem fundamento jurídico.
Observa-se que não há necessidade de previsão de cada ato praticado pela
Administração na lei, basta que o ato praticado pela Administração tenha pre-
visão ou base no ordenamento jurídico. Ex.: ato administrativo praticado com
base no princípio da supremacia do interesse público, não quer dizer que não foi
praticado de acordo com a ordem jurídica.
Quando um ato é praticado de acordo com o princípio da continuidade do
serviço público, teve base em um princípio, não há necessidade de a lei estabele-
cer expressamente cada ato que pode ser praticado.
A tipicidade é importante, pois garante segurança jurídica dos administra-
dos. A Administração Pública não pode agir de uma forma amplamente livre.
A lei estabelece um regramento do comportamento dos órgãos, agentes e
entidades.
A incidência do princípio da legalidade em relação aos atos administrativos faz

nascer o atributo da tipicidade e a ideia é garantir a segurança dos administrados.
A lei tem que definir pelo menos uma linha comportamental do administrador,
que não pode criar manifestação de vontade sem que tenha uma base normativa.
Exercício
A tipicidade dos atos administrativos é um atributo influenciado pelo princí-
pio da legalidade.
7. Exigibilidade e Executoriedade
Para alguns doutrinadores, os elementos exigibilidade e executoriedade com-

põem a autoexecutoriedade.
Exigibilidade é a obrigatoriedade natural do ato administrativo. Todos os atos
administrativos têm conteúdo normativo que obriga as pessoas a agirem de deter-
minada forma, caso contrário, a Administração pode agir de uma maneira mais
coercitiva para fazer valer o comando normativo. Ex.: a Administração Pública ve-
rifica que um particular possui um imóvel abandonado em determinado bairro da
cidade, cheio de mato e água parada, colocando em risco os moradores ao redor.
A Administração notifica o proprietário para que este limpe o imóvel no prazo de
quinze dias. Se o proprietário não cumprir o que está estabelecido na notificação,
nascerá a executoriedade, onde a Administração poderá utilizar mecanismos para
fazer valer o ato, para que o proprietário limpe o imóvel que está abandonado.
A executoriedade traz os mecanismos estabelecidos nas mãos do poder públi-
co que permitem que este faça valer a obrigatoriedade descumprida.
No exemplo do imóvel abandonado, se o proprietário não fizer a limpeza
depois da notificação, a Administração poderá forçá-lo a fazer, por exemplo, apli-
cando uma multa. A Administração também pode limpar e depois cobrar do
proprietário o valor da empresa.
Exigibilidade é uma obrigatoriedade, executoriedade é a Administração Públi-
ca forçando a prática do ato pelo particular.
A exigibilidade atua no campo normativo, ou seja, estabelece uma ordem.
O termo normativo é diferente de lei. A normatividade é a fixação de um
comportamento em abstrato. Está presente em vários atos, não só nos atos
administrativos.
A executoriedade age no campo prático, ou seja, é a Administração Pública

se utilizando de ferramentas na prática para fazer valer o comportamento em
abstrato estabelecido na obrigatoriedade.
Pode ser realizado por meio de multa, ou praticando o ato e cobrando do
particular. É um passo posterior.
É da violação da exigibilidade que nasce a executoriedade.
Exercício
A exigibilidade é a obrigatoriedade originada nos atos administrativos.
8. Competência
Inicialmente, para que o ato administrativo seja considerado válido, é preciso que
este tenha todos os requisitos necessários.
O primeiro elemento é a competência, o que significa dizer que, para que
um ato administrativo seja considerado válido, é preciso que seja praticado por
alguém que tenha vínculo com a Administração Pública e que esta pessoa tenha
atribuições para a prática do ato.
Importante ressaltar que referidas atribuições são definidas pela lei.
Quando o requisito ora estudado é violado, é possível que tal fato configure
excesso de poder.
Ainda, pode ocorrer a delegação da competência, porém, observa-se que a
titularidade continua nas mãos do delegante, havendo delegação somente da
execução do ato.
Outro ponto a ser observado é que o vício de competência pode ser convali-
dado. No entanto, somente será possível a convalidação do vício de competência
se esta competência não for exclusiva.
Exercício
As atribuições para a prática do ato administrativo determinam a sua com-
petência.
9. Finalidade
A finalidade é um importante elemento do ato administrativo, sendo também um

princípio da Administração Pública.
A finalidade significa a busca pelo interesse público que, por sua vez, pode
receber outros nomes, como bem comum, interesse coletivo, interesse social,
dentre outros.
A finalidade do ato administrativo pode ser analisada em dois sentidos: sen-
tido amplo e sentido estrito. Em sentido amplo, verifica-se a finalidade do ato
administrativo, independentemente da natureza, espécie, momento em que é
praticado. Em sentido estrito, verifica-se a finalidade de cada ato, de forma
específica.
Se a Administração Pública não considerar a finalidade do ato administrativo,
haverá o denominado desvio de finalidade (vício do ato administrativo).
Observa-se que o controle do desvio de finalidade é feito mediante a anula-
ção, podendo ser realizada tanto pela Administração Pública (controle interno)
quanto pelo Poder Judiciário (controle externo).
Insta salientar que o desvio de finalidade não pode ser convalidado, não po-
dendo, ainda, ser revogado, já que a revogação exige, como pressuposto, a le-
galidade do ato.
Exercício
A violação da finalidade administrativa ocasiona o desvio de poder.
10. Forma
A forma é a materialização do ato administrativo, ou seja, é como o ato adminis-

trativo se apresenta no mundo jurídico.
Parte da doutrina entende que a forma é um elemento vinculado, isto é, a
forma é definida em lei e o administrador respeita aquela forma, já estabelecida.
Em regra, a forma do ato administrativo é a forma escrita, pois garante segu-
rança jurídica. Contudo, há exceções: ato administrativo gestual, ato administra-
tivo simbólico e ato administrativo verbal.
Salienta-se que, quando uma lei determina que um ato administrativo deva
ser motivado por quem o pratica, esta motivação faz parte do elemento forma.
Caso o elemento forma seja violado, este ato administrativo será considerado
inválido, isto é, a Administração Pública deve anular este ato.
Ademais, é preciso observar que a convalidação é permitida quando violado
o elemento forma. No entanto, se a forma do ato administrativo for a própria
substância do ato, esta forma não poderá ser convalidada. Assim, se o ato admi-
nistrativo existir no mundo real somente de forma escrita, por exemplo, este ato
não poderá ser convalidado.
Exercício
A forma é atributo do ato administrativo.
11. Motivo – Motivação – Teoria dos Motivos

Determinantes
Os motivos dos atos administrativos são as razões de fato e de direito que levaram
à sua.
Cumpre observar que o motivo não deve ser confundido com outros insti-
tutos, como o móvel, por exemplo, que consiste na intenção do administrador.
Também não deve ser confundido com a motivação, que consiste na justificativa
apresentada pelo administrador para a prática do ato.
Importante destacar a Teoria dos Motivos Determinantes, uma teoria que de-
corre da motivação. As razões apresentadas para a prática do ato administrativo
passam a incorporar o ato administrativo. Neste sentido, se estas razões forem
falsas ou inexistentes, o ato será considerado inválido.
A invalidação do ato baseada na Teoria dos Motivos Determinantes pode ser
realizada tanto pela Administração Pública quanto pelo Poder Judiciário.
Exercício
O móvel é a manifestação dos motivos pelo administrador.
12. Objeto
Conforme já estudado, os motivos são as razões de fato e de direito que permi-
tem o administrador público praticar os atos administrativos.
Já o objeto são as consequências geradas pelo ato administrativo no mundo

jurídico, ou seja, as modificações que o ato produziu no mundo real.
É importante observar que o motivo está necessariamente ligado ao objeto
contido no ato administrativo.
Motivo e objeto podem ser elementos vinculados ou discricionários, pois a lei
pode deixar a cargo do administrador, por exemplo, modular as consequências do
ato a partir da análise das razões de fato e de direito.
Exercício
As consequências do ato administrativo são sempre definidas pela lei.
13. Elementos x Natureza – Competência –

Finalidade – Forma – Motivo – Objeto
O primeiro ponto a ser observado é que as atribuições para a prática do ato admi-
nistrativo vêm definidas em lei, ou seja, a competência é um elemento vinculado.
A finalidade, por sua vez, também é um elemento vinculado, pois sempre será
o interesse público.
A forma também é um elemento vinculado, em que pese a discussão doutriná-
ria. Isso porque a forma vem definida em lei, devendo o administrador cumpri-la.
O motivo pode ser vinculado, quando a lei define as razões para a prática
do ato; ou discricionário, quando a lei concede uma margem de liberdade ao
administrador.
Já o objeto também pode ser vinculado ou discricionário, pois há situações em
que o administrador pode analisar as razões (motivos) e escolher as consequên-
cias geradas pelo ato administrativo.
É importante observar que o ato vinculado é aquele que possui todos os
elementos vinculados.
Ainda, reitera-se que a competência e a forma são elementos que permitem
a convalidação.
Exercício
As situações de fato e de direito podem ser definidas na lei para a prática do
ato administrativo.
14. Classificação dos Atos Administrativos – Atos

Vinculados – Atos Discricionários
Os atos administrativos podem ser classificados em vinculados e discricionários.

O ato vinculado é aquele resultante do exercício de um poder vinculado.
Já o ato discricionário é aquele que nasce a partir do exercício do poder dis-
cricionário.
No ato vinculado, todos os elementos são vinculados. Ainda, para este ato, a
lei não concede liberdade para que o administrador escolha ou analise a conve-
niência e a oportunidade.
Ademais, o ato vinculado não pode ser revogado, pois a revogação recai sobre
a análise de conveniência e a oportunidade.
O ato discricionário, por sua vez, pode ser objeto na análise de conveniência
e a oportunidade. Referido ato pode ser anulado, bem como pode ser revogado.
Exercício
Os atos vinculados são aqueles que possuem todos os elementos vinculados.
15. Atos Gerais e Atos Individuais
Os atos gerais são aqueles dirigidos à coletividade em geral. Exemplo: a Anvisa

publica um regulamento com conteúdo abstrato e genérico, atingindo a todos
(coletividade).
Já os atos individuais são aqueles dirigidos a pessoas certas e determinadas.
Exemplo: sujeito se dirige à Administração Pública, solicitando que esta emita
uma declaração de que este estava naquele local, naquele horário.
Outro exemplo de ato individual seria nomeação para ocupação de um cargo
público.
Exercício
A aposentadoria por invalidez pode ser classificada como um ato individual.
16. Atos Internos – Atos Externos – Atos

de Gestão – Atos de Império – Atos de
Expediente
Os atos administrativos podem ser classificados em: atos internos, atos externos,
atos de império, atos de gestão e atos de expediente.
Os atos internos são aqueles praticados no âmbito interno da Administração,
não vinculando terceiros. Exemplo: uma Portaria, que estabelece o funcionamen-
to de determinado órgão.
Já os atos externos são aqueles praticados no âmbito externo da Administra-
ção, afetando, assim, os administrados. Exemplo: multa de trânsito.
Os atos de império, por sua vez, são aqueles praticados com supremacia em
relação ao particular. Exemplo: a desapropriação de um bem imóvel.
Os atos de gestão são aqueles praticados em igualdade de condição com o
particular. Exemplo: ato em que a Administração Pública realiza doação de bens
móveis, que não estão sendo utilizados por determinada Prefeitura Municipal.
Por fim, os atos de expediente são aqueles praticados para dar andamento a
processos e papéis que tramitam internamente na Administração Pública, ou seja,
são atos de rotina administrativa.
Exercício
Os atos de império têm origem no regime jurídico administrativo e sua exis-
tência se justifica pela finalidade administrativa.
17. Atos Simples – Atos Complexos – Atos

Compostos
Outra importante classificação dos atos administrativos traz os atos simples, com-
plexos e compostos.
Os atos simples dependem de somente uma manifestação de vontade. Exem-
plo: agente da Receita Federal aplica sanção ao sujeito que sonegou imposto.
Os atos complexos, por sua vez, dependem da manifestação de uma plurali-
dade de vontades para a sua formação. Exemplo: portaria conjunta.
Já os atos compostos são aqueles em que há uma manifestação de vontade

para sua formação, dependendo da ratificação de outra vontade para sua eficácia.
Exercício
As manifestações colegiadas representam um ato simples quando sua fina-
lidade é compor a vontade de um órgão administrativo.
18. Atos Perfeitos – Atos Imperfeitos – Atos

Pendentes – Atos Consumados
Os atos administrativos passam por um ciclo de formação, eles não surgem de

uma hora para outra, necessitando de um procedimento para seu nascimento.
Ato jurídico perfeito é aquele ato que já preencheu o ciclo de formação, pas-
sando por todas as etapas estabelecidas em lei, sendo esse ato existente no mun-
do jurídico, como a portaria.
No ato jurídico imperfeito, ainda, não foi preenchido seu ciclo de formação.
Nesse caso, está faltando algum ato interno, como a portaria que está pendente
de publicação.
O ato jurídico pendente é aquele que está sob condição ou termo, ou seja,
depende da ocorrência da condição para que o ato tenha seus efeitos produzi-
dos. Já o termo é o prazo fixado para que o ato comece a produzir seus efeitos.
O ato consumado é aquele que já gerou todos os seus efeitos, como uma
decisão administrativa para a demolição de uma ponte.
Exercício
Ato pendente é aquele que ainda não preencheu seu ciclo de formação.
19. Ato Válido – Ato Nulo – Ato Anulável – Ato

Inexistente
No campo da validade, os atos podem ser considerados como válidos, nulos,

anuláveis ou inexistentes.
Ato administrativo válido é aquele que está de acordo com o ordenamento

jurídico, ou seja, esse ato foi praticado com observância de todas as exigências
impostas pela lei, como a nomeação de um servidor efetivo.
Vale lembrar que a validade do ato atua na esfera da legalidade, sendo que o
ato administrativo que viole a lei é considerado como ato inválido.
O ato nulo é aquele que nasce com um vício insanável, ou seja, é aquele ato
administrativo que possui um defeito que não pode ser corrigido, como o ato
praticado com desvio de finalidade.
O ato anulável apesar de carregar um vício, esse defeito pode ser sanado. Isso
ocorre quando o vício atingir os elementos relativos à competência ou a forma do
ato administrativo, como no caso de um ato praticado por pessoa incompetente,
posteriormente convalidado por seu superior hierárquico.
A diferença do ato nulo para o anulável é que o ato nulo jamais admitirá cor-
reção enquanto o ato anulável poderá ser aproveitado.
Além das espécies destacadas para o ato administrativo, existe uma corrente
doutrinária que admite que alguns atos atuam no campo da existência, sendo
considerados atos inexistentes aqueles que não trazem o requisito essencial de
existência.
Um clássico exemplo de ato inexistente é o ato praticado por alguém que não
possui vínculo algum com a Administração Pública. Nesse caso, há uma aparência
de ato, mas o ato administrativo é inexistente no mundo jurídico.
Exercício
A validade do ato depende da sua conveniência e oportunidade.
20. Ato Constitutivo – Ato Declaratório – Ato

Modificativo – Ato Extintivo
Os atos administrativos podem, ainda, ser classificados em constitutivos, declara-

tórios, modificativos ou extintivos.
O ato constitutivo é aquele que constitui o direito de alguém, isto é, aquele
ato que constitui uma relação jurídica, como é o caso da nomeação do servidor
aprovado em concurso público.
O ato declaratório é aquele que declara a existência de um direito, ou seja,
declara uma situação jurídica da qual decorrerá uma gama de direitos.
Importa mencionar que o ato declaratório não constitui uma situação jurídica,
pois esta já existe, o objetivo no caso em tela é a formalização do ato.
A aposentadoria compulsória prevista para o servidor público que completou
setenta anos configura um exemplo de ato declaratório, sendo qualquer ato poste-
rior considerado de mera formalização, já que a aposentadoria ocorre de forma au-
tomática, surtindo seus efeitos a partir do momento em que completar essa idade.
O ato modificativo é aquele que modifica o direito de alguém. Com isso,
vislumbra-se a alteração jurídica na vida de determinado indivíduo, como a al-
teração promovida pela Administração das regras de construção em um bairro.
Ato extintivo põe fim ao direito de alguém, pondo fim à relação jurídica, como
na exoneração do servidor público.
No caso do ato administração extintivo, também há a modificação na esfera
jurídica de outrem.
Exercício
A demissão do servidor é um ato declaratório.
21. Atos Negociais e Atos Ordinatórios
Os atos negociais são aqueles atos que materializam a vontade da Administração

Pública que coincide com a vontade do particular, como a licença ou autorização.
Na licença para construir, temos um ato vinculado. Desde que o administrado
preencha os requisitos legais, a Administração Pública concederá a licença. Na
referida hipótese, ambos (administrado e Administração) têm o interesse.
A autorização para abertura de um estabelecimento comercial também cons-
titui interesse mútuo, já que a abertura desse ponto também é relevante para a
Administração.
Vale frisar que a autorização é um ato discricionário da Administração Públi-
ca, visto que esta pode negar a concessão ou permissão, ainda que preenchidos
todos os requisitos estabelecidos em lei.
São atos ordinatórios aqueles atos que visam disciplinar o funcionamento in-
terno dos órgãos e agentes administrativos.
Esses atos integram a forma de atuação interna da Administração Pública,
sendo aqueles atos praticados com a finalidade de organização o funcionamento
administrativo.
Uma determinada portaria, circular ou uma ordem de serviço são alguns

exemplos de atos ordinatórios.
Sendo o ato ordinatório considerado um ato interno, ele não obrigará os par-
ticulares. Ademais, é ato decorrente do poder hierárquico administrativo, que não
afeta servidores ligados a outras chefias, devendo, necessariamente, ser emitido
de acordo com as atribuições (competência) do emitente.
Exercício
Os atos normativos decorrem da manifestação do poder atípico legislativo
da Administração Pública.
22. Atos Enunciativos e Atos Punitivos
Os atos administrativos podem ser enunciativos e punitivos. O ato administrativo

enunciativo é aquele em que a Administração Pública emite sua opinião, certifica
ou atesta determinado fato.
São exemplos de atos enunciativos o parecer e a certidão. No parecer, a Ad-
ministração emite sua opinião acerca de um fato de sua competência, como um
parecer emitido pelo Ibama relacionado a questões ambientais.
Para a doutrina, a certidão nada mais é que a cópia de documentos auten-
ticados de livros ou processos que se encontram na repartição pública, como a
certidão de um depoimento prestado em processo administrativo.
O atestado tem sua validade a partir do momento em que os atos pelos quais
a Administração comprova um fato conhecido por seus órgãos competentes,
como um atestado comprovando que a participação do indivíduo em processo
administrativo.
O ato punitivo é aquele pelo qual a Administração Pública aplica uma sanção
(pena) a um servidor ou particular.
Quando uma punição praticada pela Administração recair numa determinada
pessoa ou pessoa jurídica que tenha vínculo jurídico com a Administração, esse
ato punitivo será decorrente do poder disciplinar, como a sanção imposta a uma
empresa contratada.
Já, na hipótese do exercício do poder de polícia, o ato punitivo pode recair
sobre qualquer cidadão (administrado), como a aplicação de multa de trânsito.
Essa espécie de ato administrativo pode decorrer tanto do poder disciplinar e

hierárquico quanto do poder de polícia e deve respeitar os princípios do contra-
ditório e da ampla defesa.
Exercício
Os atos punitivos devem ser precedidos do contraditório e da ampla defesa.
23. Extinção dos Atos Administrativos – Anulação

– Revogação
Considera-se a extinção dos atos administrativos com o fim normal ou anormal

da sua existência.
A extinção normal dos atos administrativos se opera quando o ato deixa de
existir, pois já produziu todos os seus efeitos, sendo conhecido também como ato
consumado.
Ocorre que a questão mais complexa se dá a partir da extinção anormal, hi-
pótese que o ato deixa de existir em virtude de alguma ilegalidade ocorrida no
momento de nascimento do ato.
A anulação é a extinção do ato administrativo em virtude de sua ilegalidade. A
ilegalidade do ato acaba atingindo esse ato administrativo gerando o dever para
a Administração Pública de extingui-lo.
Como se sabe, a Administração Pública possui poder de autotutela. Dessa
forma, compete verificar se os seus atos praticados são legais ou ilegais.
A demissão de um servidor público sem a devida apuração dos fatos por meio
de processo administrativo configura uma espécie de ato administrativo ilegal,
sendo um dever da Administração anular esse ato.
Se isso não ocorrer, o prejudicado poderá ir ao Poder Judiciário solicitar a
anulação do ato ilegal.
Importante destacar que nenhum ato administrativo ilegal produz efeitos vá-
lidos, ou seja, se o ato é ilegal todos os seus efeitos são considerados inválidos,
com a decretação da ilegalidade, todos os seus efeitos são apagados.
Os chamados efeitos ex tunc são aqueles que retroagem à data da prática do
ato administrativo.
A revogação também é uma forma de extinção do ato administrativo. A dife-

rença é que o ato administrativo que será revogado pela Administração não é um
ato ilegal, no entanto, é um ato inconveniente e inoportuno.
O ato inconveniente, apesar de ser legal, trará transtornos para a sociedade,
sendo essa análise uma faculdade da Administração Pública.
Exercício
A anulação do ato sempre gera efeitos ex tunc.
24. Cassação – Caducidade – Contraposição –

Renúncia – Convalidação do Ato – Vício de
Competência e de Forma
O ato administrativo apresenta outras formas de extinção, como a cassação que

é a retirada do ato em virtude do descumprimento pelo beneficiário de uma con-
dição imposta pela Administração.
Um exemplo de cassação pode ser vislumbrado considerando uma autoriza-
ção concedida pela Administração Pública para a construção de um hotel, sendo
que, no referido caso, o beneficiário construiu um motel.
A caducidade indica a retirada do ato administrativo em razão de superve-
niência da norma jurídica, que impede a sua manutenção, como a retirada da
autorização para colocação de parque de diversão em virtude do advento do
Plano Diretor.
A contradição é a retirada do ato por causa da edição de outro ato que im-
pede a manutenção do ato anterior, como ato de exoneração retirando o ato de
nomeação do servidor público e os efeitos da nomeação deste.
A renúncia representa a retirada do ato administrativo pela rejeição realizada
pelo beneficiário do ato, como a renúncia a um cargo público.
A convalidação do ato representa a correção de defeito do ato administrativo
sanável que, por sua vez, não pode gerar prejuízo para a Administração, nem
para terceiros e somente será admitida nas hipóteses de vício sanável.
Pode ser convalidado o ato praticado por vício de competência, salvo se a
competência for exclusiva.
Ainda, se admite a convalidação do ato que apresente vício de forma, exceto
se a forma for essencial para a validade do ato.
Quanto aos efeitos da convalidação, o ato administrativo retroage à data da

prática equivocada do ato, ou seja, possui efeitos ex tunc.
Exercício
Quando uma lei superveniente ao ato impedir a sua manutenção, a sua
extinção decorrerá da caducidade.
Capítulo 5
Responsabilidade Civil do
Estado
1. Evolução
Se a Administração Pública, no desempenho de suas atividades comuns, causar

prejuízo a terceiros será responsabilizada por isso. Denomina-se responsabilidade
extracontratual a responsabilidade gerada por um fato administrativo que gere
prejuízo a terceiro.
Nos primórdios do Estado, a responsabilidade praticamente não existia. Isso
porque era a fase de irresponsabilidade do Estado. A ideia era que o Estado era
materializado por intermédio dos reis e os reis eram a incorporação de Deus: “The
king can do no wrong”, ou seja, “O rei nunca pode errar”.
Verificando certa injustiça na época, surgiu a responsabilidade do Estado. O
Estado passou a se responsabilizar pelos prejuízos.
Quanto à responsabilidade subjetiva do Estado, temos que há responsabilidade
do Estado se o prejudicado provar a culpa ou o dolo do agente administrativo. O
agente que agia em nome do Estado deve agir com culpa: negligência, imprudên-
cia ou imperícia. Poderia ser provado o dolo, intenção do agente em causar o dano.
É obvio, também, que o prejudicado perante o Estado não consegue produzir
provas contra o agente causador do dano, dando origem à responsabilidade pela
falta do serviço. O prejudicado não precisava mais provar a culpa, mas apenas
que o serviço não tinha sido prestado ou tinha sido prestado de forma defeituosa.
Em relação à responsabilidade civil objetiva, trata-se da responsabilidade do
Estado independentemente de culpa ou dolo do agente causador do dano. Basta
que existam a conduta, o prejuízo causado a terceiro e o vínculo existente entre
conduta e prejuízo para que haja responsabilidade da administração. A responsa-
bilidade objetiva vigora como regra do sistema.
A Administração Pública pode se utilizar de algumas excludentes de responsa-
bilidade, porque se aplica a teoria do risco administrativo.
Exercício
49. Analise a assertiva que se segue:
No Brasil, atualmente, se aplica a teoria do risco integral na responsabilida-
de objetiva.
2. Responsabilidade Civil do Estado

– Responsabilidade Objetiva: Elementos
A responsabilidade civil extracontratual é objetiva, que independe da prova da

culpa ou dolo. Esta modalidade de responsabilidade está prevista no art. 37, § 6º,
da CF/88 e possui como elementos a conduta, o resultado e o nexo causal.
Em relação à conduta, é necessário que haja atividade prestada pela Adminis-
tração Pública, por intermédio de seu agente. O resultado é o dano. Não existe
responsabilidade civil sem dano. Exemplo: determinada pessoa é atropelada por
servidor público. Se não houve resultado, não há que se falar em responsabilida-
de. O dano pode ser material ou moral.
A Administração Pública pode responder só pelo dano material, só pelo dano
moral ou pelos dois. É muito difícil quantificar o dano moral.
O nexo causal é ligação entre conduta (praticada pelo servidor) e resultado
(dano). Quando a Administração Pública consegue afastar a responsabilidade,
recai sobre o nexo causal.
Exercício
50. Analise a afirmativa a seguir:
Constitui elemento da responsabilidade objetiva a culpa e o dolo do servidor.
3. Responsabilidade Objetiva: Aplicabilidade
Um fato gerado pela Administração Pública que causa prejuízo a terceiro, gera a
responsabilidade objetiva. De acordo com o art. 37, § 6º, da CF:
“As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos
casos de dolo ou culpa.”
A regra é que a responsabilidade objetiva é aplicada a todas as pessoas ju-

rídicas de Direito Público, como a União, Estados, Municípios, Distrito Federal,
Autarquias e Fundações Públicas de Direito Público.
Também se aplica a responsabilidade objetiva a pessoas jurídicas de Direito
Privado, prestadoras de serviço público, como é o caso da Fundação Pública de
Direito Privado, da Sociedade de Economia Mista e Empresas Públicas, quando
prestam serviço público.
Exercício
51. Julgue o item a seguir:
A responsabilidade objetiva de uma Autarquia não permite nenhum tipo de
excludente de responsabilidade.
4. Responsabilidade Objetiva: Excludentes

da Responsabilidade
A responsabilidade civil objetiva se aplica de acordo com o art. 37, § 6º, da Cons-
tituição Federal. Existem regras que afastam a responsabilidade da Administra-
ção, as quais decorrem da Teoria do Risco Administrativo. Assim, Administração
tem possibilidade de se defender de acusações em algumas hipóteses.
A excludente de responsabilidade tem a finalidade de afastar a responsabili-
dade da Administração. As excludentes de ilicitude afastam o nexo causal, que é
a ligação entre conduta e resultado. Pode ocorrer a culpa de terceiros. Exemplo:
pedestre sofre acidente por culpa de terceiro e é atropelado por ônibus da prefei-
tura. Nesse caso, não há responsabilidade da Administração Pública.
Pode haver também a culpa exclusiva da vítima, ou seja, o fato decorre de
conduta daquele que sofreu prejuízo. Exemplo: pessoa se joga da ponte e é atro-
pelada por carro da prefeitura. Foi a própria vítima que causou o prejuízo.
Ainda, temos o caso fortuito e força maior. Exemplo: em virtude da chuva,
uma árvore cai na cabeça de uma pessoa. Foi a força da natureza que gerou o
dano.
Não se pode confundir a excludente de ilicitude em virtude de força maior
com o dano gerado pela omissão da Administração Pública.
A culpa concorrente, ou seja, resultado que ocorreu por culpa de vítima e da
Administração Pública, não afasta a responsabilidade da Administração Pública.
Assim, haverá somente abatimento no valor da indenização.
Exercício
52. Analise a assertiva abaixo:
A culpa concorrente tem como finalidade afastar a responsabilidade da Ad-
ministração Pública em todos os sentidos.
5. Responsabilidade Subjetiva: Situações

Específicas
A responsabilidade da Administração Pública é objetiva, contendo como ele-

mentos a conduta, o resultado e o nexo causal. Excepcionalmente, se aplica
à Administração Pública a responsabilidade subjetiva. Além dos presentes na
responsabilidade objetiva, deve-se analisar o dolo e a culpa do agente causador
do dano.
A Administração não deixa de ressarcir aos cofres públicos esse prejuízo cau-
sado por um dos seus agentes.
A ação de regresso é proposta pela Administração Pública contra o verdadeiro
causador do dano para ressarcir os cofres públicos de um prejuízo causado por
este. Exemplo: um agente da Administração Pública Municipal, dirigindo seu au-
tomóvel, agindo como tal, atropela uma pessoa. A Administração Pública Muni-
cipal responde por esta conduta causada por um dos seus agentes. Nesse caso, a
responsabilidade é direta e objetiva.
Se a Administração for condenada a pagar esse terceiro, poderá entrar com
uma ação regressiva contra o verdadeiro causador do dano (agente público).
Ação regressiva é uma forma de a Administração Pública reembolsar um pre-
juízo causado por um dos seus agentes. Para tal, há requisitos. O primeiro é que a
Administração deve ser condenada ao pagamento de uma indenização.
Ainda, deve a Administração provar a culpa ou o dolo do agente. Exemplo:
sujeito foi atropelado por um agente da Prefeitura na frente dos estúdios da IOB.
O sujeito entra com ação contra a Administração Pública Municipal, e ganha. Foi
indenizado por ter tido sequelas do acidente. A Administração possui responsabi-
lidade objetiva, ou seja, o sujeito não precisa provar a culpa do agente causador
do dano, mas ela, quando entrar com a ação de regresso, deverá direcioná-la ao
agente causador do dano. Assim, a Administração deve provar que seu servidor
agiu com culpa ou dolo. Se a Administração não conseguir provar, o agente não
terá que pagar aos cofres públicos.
Exercício
A responsabilidade da Administração Pública será objetiva ao passo que a
responsabilidade do servidor é subjetiva. Sim ou não?
6. Questões Jurisprudenciais
Poder Legislativo pode criar lei que gere prejuízo a terceiros. Em regra, não há res-
ponsabilidade. Contudo, o STF entende que há responsabilidade se a lei criada for
declarada inconstitucional e acabar gerando prejuízo concreto a terceiro. Exem-
plo: lei estadual de Minas Gerais – Nas licitações do Estado não podem participar
concorrentes de outro estado. Todos os licitantes que não forem mineiros serão
excluídos automaticamente.
Assim, os licitantes são excluídos em virtude dessa lei, havendo prejuízo con-
creto. Esses licitantes podem entrar contra Poder Legislativo.
Se determinado juiz toma decisão que gera prejuízo a terceiro, há responsabi-
lidade do Poder Judiciário.
De acordo com o art. 5º, LXXV, CF:
“O Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que ficar
preso além do tempo fixado na sentença.”
Se o indivíduo ficar preso além do tempo gera responsabilidade do Poder
Judiciário.
Quanto à responsabilidade na esfera civil, traz o art. 133, I e II, do CPC:
“Responderá por perdas e danos o juiz, quando:
I – no exercício de suas funções, proceder com dolo ou fraude;
II – recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providência que deva ordenar
de ofício, ou a requerimento da parte.”
Se o Juiz intencionalmente prejudicou uma das partes por não gostar dela,
agiu com dolo e será responsabilizado. Quanto à fraude, temos como exemplo
um juiz que seja objeto de corrupção. É inerte e toma decisão somente depois de
duas semanas em caso de criança agredida pelos pais.
Em relação à responsabilidade na esfera civil, deve-se ressaltar que há respon-
sabilidade pessoal do juiz.
Exercício
Em nenhuma hipótese, haverá responsabilidade do Poder Legislativo na sua
função típica.
7. Questões Jurisprudenciais: Responsabilidade

por Obra Pública e Outras Questões
Se Administração Pública constrói uma obra pública que acaba gerando prejuízos
a terceiros, poderá haver responsabilidade civil.
Se o prejuízo foi causado pela simples existência da obra, a Administração
Pública responde objetivamente perante esse terceiro. Exemplo: há um posto de
gasolina no meio do quarteirão e a Administração Pública faz um calçadão nas
ruas em volta desse posto. Aqui, nota-se que houve prejuízo por impedir o acesso
ao posto.
Há responsabilidade objetiva da Administração Pública, também por respon-
sabilidade pela simples existência da obra. Exemplo: a Administração Pública
contrata um terceiro para construir uma ponte. Ao construir, a empresa utilizou
material de segunda linha, a ponte cai esmagando pessoas. A responsabilidade
direta pela construção da ponte é desse terceiro, e será responsabilidade subjetiva
em virtude do art. 70 da Lei nº 8.666/1993.
Assim, será necessária a prova da culpa desse terceiro ao construir a obra,
que tem responsabilidade direta. Caso esse terceiro responsável não tenha como
pagar as vítimas do dano, a Administração Pública responderá subsidiariamente.
As vítimas não ficam sem ser restituídas pelo prejuízo causado pela Adminis-
tração Pública, seja de forma direta, seja por responsabilidade de terceiros.
Quanto à simples existência da obra, no caso do posto de gasolina em que
as ruas em volta viraram calçadão, ele foi prejudicado pela simples existência do
calçadão. Sendo responsabilidade objetiva, não precisa provar a culpa da Admi-
nistração Pública.
Em relação à má execução de obra, quem responde é o terceiro contratado. A
responsabilidade dessa empresa contratada é subjetiva. Esse terceiro, não tendo
condições de arcar com o prejuízo, terá responsabilidade subsidiária à Adminis-
tração Pública.
Se uma pessoa presa na cadeia pública for morta por um colega de cela, o
Estado responderá por esse crime por ter a posse do preso. Qualquer coisa que
aconteça com o preso é responsabilidade objetiva do Estado.
Segundo jurisprudência do STF, o Estado responde por qualquer dano causa-

do ao preso, inclusive se causado por ele mesmo (suicídio).
Quanto às escolas públicas, se um colega de sala de aula machucar outro, a
responsabilidade será do Estado. A criança, enquanto está na escola pública, está
na posse do Estado.
Exercício
Em relação à obra pública, a responsabilidade será solidária do terceiro e da
8. Ação de Regresso
Responsabilidade objetiva é aquela que independe de culpa ou dolo do servidor.

De forma excepcional, se aplica a responsabilidade subjetiva da Administração
Pública.
Traz o art. 37, § 6º, da CF:
São as pessoas jurídicas de direito privado, exploradoras da atividade econô-
mica, as sociedades de economia mista e as empresas públicas. Explorar atividade
econômica ou prestar serviço público há uma dupla função.
A Administração Pública por intermédio delas presta serviço público, nos ter-
mos do art. 37, § 6º, havendo responsabilidade objetiva. Se agirem explorando
atividade econômica, aplicar-se-á responsabilidade subjetiva.
Sociedade de economia mista exploradora da atividade econômica possui
responsabilidade subjetiva, ou seja, a culpa e o dolo do servidor têm que ser
provados.
A responsabilidade será subjetiva em relação às empresas públicas explorado-
ras da atividade econômica.
Decorrente da jurisprudência do STF e STJ, em caso de omissão da Adminis-
tração Pública, tem-se que se essa omissão gerar prejuízos a terceiros, ele poderá
provar a culpa ou dolo do servidor que se omitiu na prestação do serviço público.
Exemplo: cai uma árvore em cima de uma pessoa por conta de omissão da Ad-
ministração Pública que não cuidou da árvore. Há responsabilidade subjetiva da

Administração Pública, ou seja, a vítima ou sua família tem que provar a omissão,
culpa ou dolo.
Exercício
As concessionárias de serviço público respondem objetivamente em relação
aos usuários do serviço público.
Capítulo 6
Organização
Administrativa
1. Administração Pública
A Administração Pública é o conjunto de agentes, entidades, atividades e órgãos

pertencentes ao Estado que tem a finalidade de concretizar políticas públicas es-
tabelecidas pelo governo, de modo que se alcance o interesse público.
Toda atividade executada pela Administração decorre do Direito Público e será
determinada por lei.
Dessa forma, um indivíduo para se tornar um agente público deverá ingressar
mediante concurso público, sendo este um requisito legal.
A Administração Pública pode ser classificada de duas formas: em sentido
objetivo e em seu sentido subjetivo.
A Administração Pública em sentido subjetivo indica o conjunto de agentes,
entidades e órgãos nas mãos do Estado com o objetivo de alcançar o interesse
público, ou seja, representa toda a estrutura inerente ao poder público.
Já a Administração Pública em sentido objetivo significa o conjunto de ati-
vidades e poderes concentrados nas mãos do Estado com o fim de alcançar o
interesse público.
A Administração Pública não se confunde com o Governo, pois sua atuação
se restringe ao campo estratégico ora idealizado pelo Governo que possui sua
atuação pautada no campo político.
Exercício
57. Julgue a seguinte assertiva:
Os agentes públicos compõem a Administração Pública no sentido subjetivo.
2. Administração Direta ou Centralizada
A composição da estrutura da Administração Pública é organizada sob dois as-

pectos: o da Administração Pública Direta ou Centralizada e do ponto de vista da
Administração Pública Indireta e Descentralizada.
A Administração Pública Direta ou Centralizada representa a base do poder
público, pois tem como marco inicial a Constituição Federal e se desenvolve por
intermédio de seus entes federativos e os seus órgãos administrativos.
Dessa forma, a Constituição pode ser considerada a raiz do poder público,
uma vez que organiza o Estado a partir da distribuição das suas matérias consti-
tucionais aos entes federados.
Assim, há a divisão das matérias e a devida atribuição das chamadas competên-
cias constitucionais entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
Um exemplo que pode ser citado em matéria de distribuição de competências
pela CF é a educação: a Constituição atribui à União a responsabilidade por im-
plementar normas de educação no Brasil.
Nesse sentido, a distribuição de matérias constitucionais recebe o nome de
descentralização política.
Diante das inúmeras competências constitucionais que cada ente federado
recebeu, a lei autorizou que os entes por meio de uma divisão interna recebessem
determinadas atribuições.
Assim, ao invés de concentrar tudo numa só pessoa, as atividades foram dis-
tribuídas internamente entre os órgãos que compõem cada ente, como a União
e seus Ministérios.
Já as Secretarias compõem os órgãos dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, sendo que cada um desses entes terá sua própria Secretaria.
Quando o ente federativo realiza a distribuição das competências entre os
Ministérios e as Secretarias, ocorre o fenômeno da desconcentração, sendo esse
fenômeno o responsável pelo nascimento dos órgãos administrativos.
Exercício
58. Em relação à Administração Pública, os órgãos públicos, como as Secretarias
de Estado, exercem suas funções por meio de:
a) Outorga.
b) Vinculação.
c) Cooperação.
d) Desconcentração.
e) Descentralização.
3. Características dos Órgãos
Os órgãos administrativos são compostos pelos Ministérios e Secretarias, sendo,

para todos os efeitos, considerados como órgãos públicos, visto que fazem parte
da Administração Pública Direta ou Centralizada.
Pode-se dizer que os Ministérios representam os braços da União, ao executar
suas atividades, como o Ministério da Educação (MEC) que executa matéria vol-
tada para a implementação de políticas públicas educacionais.
Os órgãos públicos revestem-se de algumas características especiais, como a
obrigatoriedade de serem criados por meio de lei. Assim, a lei cria determinado
órgão e transfere uma matéria que será de sua responsabilidade.
Os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica, isso é, o órgão públi-
co não é categorizado como pessoa jurídica, já que apenas recebeu em âmbito
interno determinada matéria mediante a divisão do seu ente político.
Os Ministérios e as Secretarias não possuem patrimônio próprio. Essa receita
é oriunda do ente político que o criou.
Vale distinguir que, na Administração Pública Indireta, a distribuição interna
de competências não dá origem às Secretarias e Ministérios, já que esses perten-
cem, exclusivamente, à Administração Pública Direta.
Os órgãos públicos são subordinados ao seu ente e devem ser influenciados
pela normatividade do princípio da hierarquia, ou seja, a União ao criar um Minis-
tério, determinará toda a atividade que esse órgão executará.
Exercício
59. Assinale a alternativa correta em relação à Administração Pública:
a) Os órgãos que compõem a Administração Pública Direta não possuem
personalidade jurídica.
b) A empresa pública possui personalidade jurídica de direito público e
controle acionário do Estado.
c) A sociedade de economia mista, com capital integralmente público,
possui personalidade jurídica de direito público.
d) As autarquias e fundações não possuem personalidade jurídica e inte-
gram a Administração Direta do Estado.
e) As autarquias em regime especial, criadas por lei, possuem personalida-

de jurídica de direito privado.
4. Administração Indireta ou Descentralizada
A Constituição Federal autoriza que os entes políticos transfiram para outras pes-
soas a execução de determinadas atividades, como é o caso de a União, que pode
transferir uma atividade para uma autarquia.
A Administração Pública Indireta ou Descentralizada tem fundamento consti-
tucional no art. 37, XIX, prevendo a possibilidade de a União, os Estados, os Mu-
nicípios e o Distrito Federal, por meio de lei específica criar a autarquia e autorizar
a criação da fundação pública, sociedade de economia mista e empresa pública.
A descentralização administrativa por outorga é o fenômeno jurídico que per-
mite à Administração Pública Direta transferir para outra pessoa jurídica da Ad-
ministração Pública Indireta a execução do serviço público por meio de uma lei.
Há, ainda, outro mecanismo de descentralização chamado de descentraliza-
ção por delegação, feita mediante a celebração de contrato administrativo, trans-
ferindo a execução de uma atividade.
É o caso das concessionárias, permissionárias e autorizatárias, sendo essas
pessoas jurídicas as que recebem da Administração Pública a execução de um
serviço.
Exercício
60. Em relação à Administração Pública, as autarquias e fundações exercem
suas funções por meio de:
a) Delegação.
b) Cooperação.
c) Descentralização.
d) Desconcentração.
e) Subordinação.
5. Composição da Administração Indireta
A Administração Pública Indireta é composta pelas autarquias, fundações públi-

cas, sociedade de economia mista e empresa pública.
Importante frisar que as concessionárias, as permissionárias e as autorizatárias

são oriundas da descentralização feita por delegação, razão pela qual não inte-
gram o rol da administração indireta.
Somente as pessoas jurídicas criadas ou autorizadas por lei específica são tidas
como integrantes da Administração Pública Indireta a partir da descentralização
administrativa por outorga.
As demais pessoas como as concessionárias, as permissionárias e as autori-
zatárias são consideradas como delegatárias do serviço público, portanto, não
integram a estrutura administrativa.
Alguns doutrinadores entendem que as concessionárias, as permissionárias e
as autorizatárias fazem parte de um grupo de paraestatais. Essa corrente não
é absoluta e deve ser vista com certa cautela.
A corrente majoritária considera as concessionárias, as permissionárias e as
autorizatárias como pessoas delegatárias.
São características comuns das entidades da Administração Indireta: serem
criadas ou autorizadas por lei específica, terem personalidade jurídica, possuírem
autonomia e patrimônio próprio.
O INSS, uma autarquia criada pela União, por ter seu patrimônio próprio, ao
colocar em prática sua atividade administrativa, poderá perfeitamente ser respon-
sabilizado diante de terceiros, pois seus bens não pertencem à União.
Essa autarquia, no que diz respeito à autonomia, pode criar suas estratégias e
executá-las como lhe convier.
As entidades públicas indiretas, em virtude de sua autonomia, não são su-
bordinadas aos entes federativos, ou seja, o INSS não está subordinado à União.
Essas entidades são influenciadas pelo princípio da especialidade, sendo que
cada integrante da Administração Pública Indireta tem sua criação com finalidade
específica e não poderá executar uma atividade diversa da prevista por lei específica.
Exercício
61. Julgue a seguinte informação:
As pessoas jurídicas integrantes da Administração Pública Indireta consti-
tuem um produto do mecanismo de desconcentração administrativa.
6. Autarquia
Autarquia é a pessoa jurídica que mais se aproxima do poder central, ou seja, é
a entidade da Administração Pública Indireta que mais se parece com a Adminis-
tração Pública Direta.
A criação de uma autarquia se dá por lei específica (lei que trata somente de
uma matéria), que cria diretamente a autarquia.
A personalidade jurídica de uma autarquia é de direito público, o que garante
à autarquia prerrogativas, como criar atos normativos administrativos e possui
poder de polícia.
Não é possível a criação de uma autarquia para a exploração de atividade
econômica. A única atividade de uma autarquia é a execução de serviços públicos
típicos do estado.
O patrimônio de uma autarquia é público e, portanto, não pode ser alienado,
dado em garantia ou usucapido.
A responsabilidade civil das autarquias está prevista no art. 37, § 6º, da
CF/1988:
Exercício
62. Julgue a seguinte assertiva:
O patrimônio de uma autarquia não se submete à usucapião.
7. Sociedade de Economia Mista e Empresa

Pública
Uma sociedade de economia mista e uma empresa pública não nascem
diretamente de uma lei específica. A lei específica autoriza a criação dessas
empresas estatais e o ato constitutivo é registrado em cartório.
A sociedade de economia mista e a empresa pública têm personalidade jurí-
dica de direito privado, ou seja, elas não recebem do direito nenhuma garantia a
mais como as autarquias.
As sociedades de economia mista e as empresas públicas foram criadas para
explorar atividades econômicas praticadas pela iniciativa privada.
O patrimônio das sociedades de economia mista e empresas públicas deve ser
classificado como privado, ou seja, não recebem nenhuma proteção em relação
à natureza que estão previstas, porém, se este patrimônio privado estiver sendo
utilizado para a prestação de serviços públicos, estará afetado à prestação de um
serviço público e não poderá ser usucapido, alienado, penhorado.
A responsabilidade civil das sociedades de economia mista e da empresa pú-

blica está prevista no art. 37, § 6º, da CF/1988:
Exercício
63. Assinale a alternativa correta:
a) As empresas públicas e as sociedades de economia mista são pessoas
jurídicas de direito privado que integram a Administração Indireta.
b) As fundações públicas integram a Administração Direta e as fundações
privadas, a Administração Indireta.
c) Administração Indireta é composta pelas Secretarias de Estado, Autar-
quias e Fundações.
d) Na prática, não há diferença entre a Administração Direta e Adminis-
tração Indireta, uma vez que os órgãos que as compõem pertencem ao
Estado.
e) As autarquias em regime especial não são consideradas entes da Admi-
nistração Pública Estadual.
8. Diferenças entre Sociedade de Economia

Mista e Empresa Pública
As principais diferenças entre a sociedade de economia mista e a empresa pública

se referem ao capital de formação e à forma societária.
Na sociedade de economia mista, há uma mistura de capital público e de
capital privado, ou seja, esta modalidade de sociedade nasce a partir de uma
junção de dinheiro público (que investe mais capital) e de dinheiro privado. Já o
patrimônio da empresa pública é, exclusivamente, público.
Forma societária é o meio, é um formato que a pessoa jurídica de direito
privado se apresenta na ordem jurídica, ou seja, se são sociedades anônimas,
limitadas, entre outras.
As sociedades de economia mista só podem ser constituídas na forma de so-
ciedade anônima. Já a empresa pública pode ser constituída em qualquer forma
societária, inclusive na forma de sociedade anônima.
Exercício
64. Julgue a seguinte afirmação:
A sociedade de economia mista deve sempre se apresentar na forma socie-
tária S.A.
9. Fundação Pública
Fundação é um patrimônio destacado de seu titular utilizado para prestação de

um serviço à coletividade.
A criação de uma fundação pública está prevista no art. 37, XIX, da CF/1888:
“XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação,
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;”
(...)
Ainda, encontramos previsão de sua criação no art. 5º, IV, do Decreto nº
200/1967:
“Fundação Pública – a entidade dotada de personalidade jurídica de direito
privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o
desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entida-
des de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido
pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da
União e de outras fontes.”
De acordo com a doutrina e jurisprudência, é possível a criação de uma fun-
dação pública nos mesmos moldes de uma autarquia.
Se uma fundação pública for criada diretamente por meio de lei específica,
como se fosse uma autarquia, receberá as mesmas características de uma autar-
quia, sendo assim chamada de fundação pública de direito público, fundação
autárquica ou autarquia fundacional.
A fundação pública que não é criada diretamente por lei específica, mas a lei
específica simplesmente autoriza a criação, é chamada de fundação pública de
direito privado, pois a sua personalidade jurídica é de direito privado, desse modo,
não terá prerrogativas que a autarquia possui.
Exercício
No Brasil, somente é possível constituir fundações públicas de Direito Privado.
10. Funções da Fundação Pública

A fundação pública, seja ela de direito público ou privado, só serve para prestar
serviços públicos, não explorando atividade econômica. A lei complementar irá
delinear qual a matéria que a fundação irá executar.
Seu patrimônio é público ou privado. Se estiver tratando de uma fundação
pública de direito público, o patrimônio desta fundação será considerado um
patrimônio público. Agora, se for uma fundação pública de direito privado, seus
patrimônios serão considerados privados.
No entanto, mesmo que o patrimônio seja privado, se esta fundação prestar
um serviço público, seu patrimônio receberá uma proteção em virtude do princí-
pio da continuidade do serviço público.
A responsabilidade civil da fundação está disposta no § 6º do art. 37 da
CF/1988:
As fundações públicas de direito público têm as seguintes características:
– criação: lei específica cria a fundação;
– personalidade jurídica: direito público;
– nomenclatura: fundação autárquica.
As fundações públicas de direito privado têm as seguintes características:
– criação: lei específica autoriza a criação;
– personalidade jurídica: direito privado;
– nomenclatura: fundação governamental.
Exercício
As fundações autárquicas são pessoas jurídicas de Direito Público criadas
nos moldes de uma autarquia.
11. Agência
Seguimos no estudo da Administração Pública Indireta, tratando agora das agências.
O Estado passou a ser regulado pelo modelo gerencial, havendo necessidade,
portanto, de “diminuição” de seu “tamanho”. A realização das atividades e a
execução dos serviços deixam de ficar apenas concentrados nas mãos da Admi-
nistração Pública Direta, sem que seja transferida a titularidade das atividades e
serviços (que permanece nas mãos do Estado).
Neste contexto de administração gerencial, nascem as agências executivas e
reguladoras. Elas nasceram porque algumas autarquias apresentavam resultados
por demais inadequados. As agências, então, surgiram com o intuito de organizar
essa estrutura.
Agência reguladora é uma pessoa jurídica de direito público interno, geral-
mente, constituída sob a forma de autarquia especial ou outro ente da Adminis-
tração Indireta, cuja finalidade é regular e/ou fiscalizar a atividade de determinado
setor da economia de um país, a exemplo dos setores de energia elétrica, teleco-
municações, produção e comercialização de petróleo, recursos hídricos, mercado
audiovisual, planos e seguros de saúde suplementar, mercado de fármacos e vigi-
lância sanitária, aviação civil, transportes terrestres ou aquaviários, etc.
Já a agência executiva é a qualificação dada à autarquia, fundação pública ou
órgão da administração direta que celebre contrato de gestão com o próprio ente
político com o qual está vinculado. Atuam no setor onde predominam ativida-
des que, por sua natureza, não podem ser delegadas a instituições não estatais,
como fiscalização, exercício do poder de polícia, regulação, fomento, segurança
interna, etc.
Ocorre, então, a descentralização somada com a fiscalização pelo poder público.
12. Agência Executiva
A Administração Pública Indireta, por meio das autarquias e fundações, sempre

prestou serviços públicos. Ocorre que começou a ocorrer uma deficiência no pro-
duto final, a despeito dos grandes gastos.
A partir desse fato, o poder público passou a analisar se as autarquias ou
fundações poderiam ser revitalizadas, sanando seus problemas. Algumas metas
passaram a ser estabelecidas para que pudesse retomar a sua eficiência e, em tro-
ca, atingidas tais metas, o Ministério Supervisor assinava um contrato de gestão
para receber novas dotações orçamentárias.
Em outras palavras: a qualificação de agências executivas se dá por meio de
requerimento dos órgãos e das entidades que prestam atividades exclusivas do
Estado e se candidatam à qualificação. Aqui, estão envolvidas a instituição e o
ministério responsável pela sua supervisão.
Segundo determina a Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998, arts. 51 e 52 e pa-
rágrafos, o Poder Executivo poderá qualificar como agência executiva autarquias
ou fundações que tenham cumprido os requisitos de possuir plano estratégico de

reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento além da cele-
bração de Contrato de Gestão com o respectivo ministério supervisor.
A autarquia ou fundação deixava, desta forma, de ser denominada autarquia
e fundação e passava a ser chamada de agência reguladora.
Esta qualificação deve ser dada por decreto do Presidente da República. E,
da mesma fora, se, não cumpridas as metas, novo decreto poderá retirar esta
qualificação.
As agências executivas são autarquias com tratamento especial, ou seja, com
mais autonomia de gestão. Segundo o autor, sua atuação ocorreria principal-
mente nos setores de implementação de políticas como tributária, previdenciária
social básica, de segurança pública, proteção ambiental e fiscalização. Elas po-
deriam também “colaborar” com a formulação de políticas públicas, mas o seu
papel principal seria o de execução.
Exercício
67. Julgue o item a seguir.
A titulação de agência executiva somente pode ser concedida às autarquias
de regime especial.
13. Agência Reguladora
Agência reguladora é uma autarquia criada por lei para fiscalizar o serviço não
essencial que foi transferido para realização por um particular. Além de controlar
a qualidade na prestação do serviço, estabelecem regras para o setor.
Não se trata de uma qualificação de uma autarquia, mas, sim, de uma au-
tarquia de regime especial criada para ser agência reguladora. Assim sendo, a
agência reguladora está localizada na Administração Pública Indireta, e faz parte
da estrutura administrativa.
As agências reguladoras são criadas por leis e têm natureza de autarquia com
regime jurídico especial. Consistem em autarquias com poderes especiais, inte-
grantes da Administração Pública Indireta, que se dispõe a fiscalizar e regular
as atividades de serviços públicos executados por empresas privadas, mediante
prévia concessão, permissão ou autorização.
O regime é especial por conta das atividades que executa: seu corpo funcional
existe para colocar em prática o serviço público de fiscalização. Tem autonomia
financeira, pois seu patrimônio é utilizado na fiscalização dos serviços.
Atualmente, existem dez agências reguladoras, implantadas entre dezembro

de 1996 e setembro de 2001, mas nem todas realizam atividades de fiscalização.
Dentre elas, podemos citar: Anatel, Anvisa, Ana, ANP, Bacen, etc. Duas agên-
cias estão previstas na CF: ANO e Anatel.
Agência reguladora tem poder de polícia, porque para efetivar a sua fiscali-
zação poderá intervir diretamente mediante atos de polícia (multa, restrição de
direitos, etc.).
Há, ainda, as agências, o poder normativo, porque podem emitir regulamen-
tos para fazer valer a qualidade do serviço.
Exercício
68. As agências reguladoras constituem espécie distinta de ente da Administra-
ção Pública Indireta: não são autarquias nem empresas públicas; possuem
personalidade jurídica de direito privado.
14. Entidades Paraestatais
Algumas instituições não fazem parte do poder público, mas atuam ao lado do
Estado.
Entidades paraestatais são, portanto, entes privados que não integram a Ad-
ministração, mas que exercem atividades de interesse público sem finalidade lu-
crativa. Integram o chamado 3º setor.
Realizam serviços sociais e de utilidade pública, e são incentivadas pelo poder
público.
Importa lembrar:
– não estão dentro da Administração Pública; e
– podem ser caracterizadas como ONG.
O fomento do estado a estas entidades faz parte da Administração Pública em
seu sentido objetivo.
São características das entidades paraestatais:
– são pessoas jurídicas de direito privado;
– sem fins lucrativos (o que não significa que o serviço cobrado não pode ser
cobrado: o que não pode haver é a distribuição de lucro, que deverá ser
sempre empregado dentro da própria entidade);
– liga-se ao poder público pelo fomento.
As principais entidades paraestatais são os serviços sociais autônomos (siste-

ma S), as entidades de apoio, as organizações sociais, as Organizações da Socie-
dade Civil de Interesse Público (Oscip).
Exercício
69. Julgue o item a seguir.
As entidades paraestatais pertencem à Administração Pública Indireta.
15. Serviços Sociais Autônomos
Os serviços sociais autônomos são entes privados, instituídos por lei para o de-
sempenho de atividades assistenciais a determinadas categorias profissionais. Ex.:
Sesc, Sesi, Senai (Sistema S).
São instituídos por lei (mas o nascimento propriamente dito ocorre com o
registro em cartório de seus atos constitutivos, pois a lei somente autoriza a cria-
ção), constituídos por pessoas jurídicas de direito privado. Ministram assistência
ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, e
são mantidos por doações orçamentárias ou por contribuições parafiscais.
Como todo ente parafiscal, têm administração e patrimônio próprio e sua
finalidade é auxiliar categorias profissionais. Assim sendo, não prestam serviço
público delegado pelo Estado, mas atividade privada de interesse público.
São mantidos mediante contribuições pagas pelas empresas sobre a folha de
pagamento (contribuições do sistema S).
Seus funcionários não precisam de concurso público para ingressar nos qua-
dros, mas apenas de um processo seletivo simplificado. Serão regidos pela CLT,
sendo considerados “empregados privados”.
Devem prestar contas ao TCU (pelo fato de receberem e utilizarem recursos
públicos).
Segundo o TCU, os serviços sociais autônomos não estão sujeitos aos estritos
termos da Lei de Licitação, podendo elaborar normas próprias para as suas con-
tratações, desde que observem os princípios das licitações.
Exercício
70. As pessoas jurídicas que integram o terceiro setor têm regime jurídico:
a) De direito público.
b) De direito privado.
c) Predominantemente de direito público, parcialmente derrogado por

normas de direito privado.
d) Predominantemente de direito privado, parcialmente derrogado por
normas de direito público.
e) De direito público ou de direito privado, conforme a pessoa jurídica.
Capítulo 7
Controle da Administração
Pública
1. Controle Administrativo
Controle significa fiscalização, ou seja, todas as atividades prestadas pela Admi-
nistração Pública são passíveis de fiscalização, a qual garante a moralidade de
toda máquina do Estado.
A Administração Pública está legitimada a fiscalizar seus próprios atos, pois
está organizada de forma hierárquica, com base em órgãos e agentes que co-
mandam e outros que executam. Diante dessa organização, é possível falar em
fiscalização, porque quem está em posição de supremacia em relação aos subor-
dinados tem legitimidade para fiscalizar os atos por eles praticados.
Nesse caso, estamos falando de controle interno, justamente aquele feito pela
própria Administração Pública dos próprios atos por ela praticados. Se os atos
forem inconvenientes ou inoportunos, a Administração está autorizada a revogar
tais atos. Este controle tem legitimação no Decreto-Lei nº 200/1967.
O princípio da autotutela corresponde ao dever da Administração de fiscalizar
seus próprios atos e dos seus servidores e agentes.
Além desse controle interno, existe o controle externo, aquele feito por um
órgão, instituição ou pessoa localizada fora da Administração Pública. Pode ser
realizado pelo Poder Judiciário, Legislativo e pelo povo.
Não é porque existe um controle interno que não deverá haver um controle ex-
terno também, ou seja, esses controles realizados podem ser concomitantes. Além
disso, o controle externo, analisa a questão referente à legalidade dos atos, então, a
participação coletiva garante a legitimidade dos atos praticados pela Administração.
Exercício
O controle feito por um órgão interno localizado na própria estrutura admi-
nistrativa é denominado de controle interno.
2. Meios de Controle
O controle interno da Administração, realizado por intermédio de seus órgãos e
entes administrativos, pode ocorrer de diversas formas.
Esse controle pode ser realizado de ofício (princípio da autotutela) ou provoca-
do, e pode ser realizado antes, durante e depois da prática do ato administrativo
(prévio, concomitante ou posterior).
Os meios de controle interno são: fiscalização hierárquica e supervisão ministerial.
A fiscalização hierárquica é aquela feita dentro de um viés hierárquico que
acaba se aplicando na organização administrativa.
É possível que haja fiscalização provocada, tendo relação com o princípio hie-
rárquico e com o princípio da autotutela, que traz a possibilidade de fiscalização
dentro de uma estrutura hierárquica.
A supervisão ministerial é a fiscalização feita por órgãos administrativos di-
retos em relação às entidades da Administração Pública Direta. Não existe hie-
rarquia entre tais órgãos, e, portanto, nesse caso, se aplica o princípio da tutela:
a Administração Direta tem legitimidade para fiscalizar as atividades praticadas
pelas entidades da Administração Indireta.
Estes institutos têm previsão no Decreto-Lei nº 200/1967. Apesar de ser uma
lei federal, esse Decreto é uma base normativa que trabalha a organização da
Administração como um todo, portanto, tem aplicabilidade em todas as esferas
da Administração e não somente na federal.
Exercício
De acordo com o Decreto-Lei nº 200/1967, é possível o controle ministerial
somente no âmbito da Administração Federal.
3. Recursos Administrativos
O controle interno acontece também por meio de recursos administrativos,
que são instrumentos utilizados para impugnar uma decisão da Administração
Pública. Esse recurso não é judicial, mas, sim, administrativo.
As modalidades de recursos administrativos são:
a) recurso hierárquico próprio: esse recurso é destinado ao superior hierárqui-
co daquele que tomou uma decisão administrativa, ou seja, corresponde a uma
relação organizada hierarquicamente;
b) recurso hierárquico impróprio: esse recurso é aquele enviado para outro ór-
gão ou agente fora da estrutura hierárquica para que esse outro órgão ou agente
possa rever a decisão tomada.
É possível a existência dentro da estrutura administrativa desses recursos
dependendo da legislação, ou seja, é necessário que haja previsão em lei. Um
não excluiu a existência do outro, sendo possível a existência concomitante.
Esse outro órgão tem que ter competência para fazer a revisão dos atos prati-
cados pelos agentes que compõem esse determinado órgão.
Exercício
Não cabe recurso hierárquico impróprio das decisões tomadas pela Admi-
nistração Pública Federal brasileira, segundo a Constituição Federal.
4. Representação – Reclamação – Revisão –

Pedido de Reconsideração
Representação significa informar a prática de qualquer atividade irregular ou ilí-

cita. Pode ser apresentada por qualquer pessoa (cidadão fiscalizando se a Admi-
nistração está praticando atividade regular ou não). O objeto da representação
sempre será a informação de uma atividade irregular, não necessariamente ilícita.
A reclamação é um recurso apresentado por qualquer interessado que tenha
intenção de se opor a uma decisão tomada ou ato praticado pela Administração.
A revisão é o recurso administrativo apresentado quando a Administração Públi-
ca toma decisão dentro de um processo administrativo que não cabe mais recurso,
por exemplo, processo transitado em julgado, mas, em virtude de um fato novo, o
interessado apresenta um pedido de revisão, justificando sua apresentação.
O pedido de reconsideração é o recurso destinado à própria pessoa que to-
mou a decisão administrativa, ou seja, é uma súplica àquele que tomou a decisão.
Não impede a propositura de outro recurso administrativo. Tem uma caracte-
rística própria, podendo ser utilizado quando tiver diante de decisão de última
instância administrativa.
Exercício
Das decisões de última instância judiciária, cabe o pedido de reconsideração.
5. Controle Externo – Poder Legislativo

O Poder Legislativo fiscaliza a Administração sob dois aspectos:
a) controle político: é a fiscalização da atividade política; nesse caso, temos
as CPI;
b) controle financeiro: é realizado pelo Tribunal de Contas dentro do Poder Le-
gislativo que, apesar do termo tribunal, não é órgão do Poder Judiciário, mas sim
órgão que atua ao lado do Legislativo e tem como finalidade o controle financeiro
da Administração, fiscalizando as contas públicas.
O Tribunal de Contas está autorizado a fiscalizar as contas das paraestatais
(associações sem fins lucrativos, pessoa jurídica sem fins lucrativos), assim como
de toda a Administração Direta e Indireta.
O Tribunal vai fiscalizar a legalidade dos atos administrativos, se está utilizando
dos recursos públicos de acordo com a lei ou se está violando as regras legais
referentes à utilização de dinheiro público.
Vai também analisar a economicidade, ou seja, se a administração está gas-
tando de mais ou de menos.
Além disso, o TC fiscaliza a aplicação de subvenções, ou seja, a Administração
pode fazer parcerias com pessoas jurídicas ou organizações sociais (fomento).
O Tribunal atua também na fiscalização em relação à renúncia de receitas,
tendo a Administração que ter dinheiro em caixa para suprir aquele dinheiro que
entraria na cobrança de um determinado imposto.
O Tribunal pode fiscalizar de ofício ou pode ser provocado em relação a uma
determinada matéria.
Licitação tem tudo a ver com economicidade, legalidade, transparência; portan-
to, o TC faz o controle de legalidade dos procedimentos administrativos ligados a
qualquer vínculo referente à aplicação de recurso público, como no caso de licitação.
Exercício
O Tribunal de Contas não pode analisar a legalidade de uma licitação.
6. Controle Externo – Poder Judiciário

Tanto o controle judiciário quanto o legislativo fazem parte do sistema democrático.
Em relação ao controle feito pelo Judiciário, existem dois sistemas dentro do
direito administrativo:
a) administrativo francês/contencioso administrativo: o Poder Judiciário fica

impedido de analisar os atos praticados pela Administração Pública. Dentro desse
sistema, existe um órgão competente para analisar a legalidade;
b) administrativo inglês/jurisdição única: o Poder Judiciário está autorizado
a analisar a legalidade dos atos praticados pela Administração Pública. O Brasil
adotou o Sistema Inglês.
O Poder Judiciário está autorizado a fiscalizar se os atos políticos praticados
pelos administradores estão sendo praticados de acordo com a lei ou não, desde
que alguém provoque esse controle. Ex.: indulto.
O Judiciário está autorizado a fiscalizar se as leis criadas pelo Legislativo estão
de acordo com a CF. Questionada a constitucionalidade dessa lei, o Judiciário
está autorizado a declarar constitucional ou não, sendo denominados de atos
legislativos.
O controle do Judiciário também recai sobre os atos interna corporis, que são
praticados dentro da função de uma atividade em um órgão administrativo. O
Judiciário pode intervir e anular a decisão tomada pelo parlamento. Então, essa
atividade é regulamentada por lei, e se essa atividade for praticada de forma
irregular, os prejudicados podem ir até o Judiciário pedir intervenção naquela
atividade, anulando o resultado daquele exercício que foi realizado.
Exercício
No Brasil, adota-se o Sistema Inglês no que tange ao controle feito pelo
Poder Judiciário.
7. Meios de Controle Externo Judiciário
O Poder Judiciário atua em virtude da apresentação ou interposição dos remédios

constitucionais, ou seja, habeas corpus, habeas data, ação popular, ação civil pú-
blica, mandado de segurança e mandado de injunção, que têm como finalidade
proteger um direito fundamental.
O habeas corpus visa à proteção de um direito líquido e certo referente à lo-
comoção do indivíduo, protege o direito de ir e vir.
Não pode ser confundido com habeas data, que também é garantia de direitos
constitucionais, referente a informações personalíssimas dos indivíduos, ou seja,
é utilizado para proteger o direito ao acesso dessas informações pelo indivíduo.
O mandado de segurança visa à proteção de direito líquido e certo não am-

parado por habeas corpus nem por habeas data. Tem caráter residual, ou seja, só
será possível sua impetração se não for adequada a propositura nem de habeas
corpus nem de habeas data. Não precisa ser comprovado por meio de prova, mas,
imediatamente, por meio de ato que será apresentado numa petição inicial.
O mandado de injunção visa questionar omissão legislativa, ou seja, é neces-
sária criação de outra lei para regulamentar esses direitos. Portanto, quando o
direito a ser exercido depende de um regulamento, os prejudicados, em virtude
dessa omissão, podem entrar com o mandado de injunção.
A ação popular pode ser proposta por qualquer cidadão. Visa à proteção do
meio ambiente, de direitos culturais, de objetos relacionados à cultura. Se a ação
popular é proposta por qualquer cidadão, e este, depois, desiste dela, o MP pode
assumir a titularidade dessa ação popular. Não pode o MP propor uma ação po-
pular, mas está legitimado a continuar com ela.
A ação civil pública também tem finalidade de proteger direitos difusos e
coletivos, ou seja, interesses metaindividuais (pertence a todos nós). Somente os
legitimados pela lei da ação civil pública podem ingressar com ela.
Exercício
A ação popular somente pode ser proposta pelo Ministério Público.
Capítulo 8
Licitação
1. Licitação
A Lei nº 8.666/1993 disciplina a matéria de licitação que representa o proce-

dimento administrativo de natureza constitucional utilizada pela Administração
Pública para a escolha da melhor proposta a ser contratada.
Dessa forma, a licitação possui caráter de procedimento administrativo de
natureza constitucional.
A licitação é um procedimento formal vinculado, visto que a Administração
Pública deverá, obrigatoriamente, respeitar a forma estabelecida em lei.
Quanto à finalidade, a licitação busca a escolha da melhor proposta a ser
contratada com a Administração, devendo observar a isonomia e garantir a sus-
tentabilidade.
A licitação é fundamental para garantir a impessoalidade no momento da
contratação, cabendo ao administrador a análise da melhor proposta oferecida
pelo licitante, mesmo sem conhecer o nome da empresa.
Para todos os fins, a sustentabilidade deve ser interpretada em sentido amplo,
pois pode alcançar o meio ambiente ou questões atreladas ao desenvolvimento
social.
O dever de licitar é um dos deveres mais extensos que o Direito Público trata
e alcança a Administração Direta e a Administração Indireta, envolve a União,
os Estados, os Municípios, as autarquias, fundações, as sociedades de economia
mista e as empresas públicas.
A licitação deve respeitar alguns princípios como a vinculação ao instrumento
convocatório.
Conforme previsão do art. 41, da Lei de Licitação, a Administração Pública e
os licitantes devem respeitar todas as regras fixadas no edital.
É importante frisar que, em caso de alteração das regras previstas no edital,

haverá ampla publicidade, conforme assevera o art. 21, § 4º, da Lei nº 8.666.
A vinculação ao instrumento convocatório veda que propostas inexecutá-
veis sejam apresentadas, ou seja, os licitantes não poderão apresentar pro-
postas com preços muito baixos ou com vantagens excessivas para a Admi-
nistração.
Exercício
A licitação é um procedimento completo de forma vinculada.
2. Licitação – Princípio do Julgamento Objetivo –

Princípio da Isonomia
Além dos princípios inerentes à licitação, os princípios gerais previstos na Admi-

nistração Pública também se aplicam em relação ao processo licitatório, como
é o caso dos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da
eficiência.
O princípio do julgamento objetivo leva em consideração que a Administração
Pública não analisará as propostas apresentadas a partir de elementos subjetivos,
pois os critérios de julgamento devem se pautar em critérios objetivos e fixados
no edital. O objetivo dessa previsão é vedar a discricionariedade da Administração
Pública na escolha da proposta vencedora.
A Lei de Licitação estabelece, em seu art. 45, os critérios que deverão ser
observados de forma objetiva, como o melhor preço, a melhor técnica, a melhor
técnica e preço e o maior lance ou oferta.
Quando o critério recair sobre a melhor técnica, a lei informa que, por se tratar
de termo passível de subjetividade, o edital deverá especificar no que consiste a
melhor técnica.
Na modalidade de licitatória denominada concurso, poderá ser utilizado outro
tipo de licitação diferente dos supramencionados. O tipo de licitação será fixado
pela comissão técnica especializada.
O princípio da isonomia consiste no tratamento conferido a todos da mesma
forma, sendo que a Administração não poderá utilizar critérios tendenciosos no
momento do julgamento sem amparo na lei.
Exercício
O menor preço é uma modalidade de licitação prevista na Lei nº 8.666/1993.
3. Licitação – Princípio da Adjudicação

Compulsória – Princípio da Publicidade –
Princípio do Procedimento Formal
Nas provas de concurso, a adjudicação compulsória pode surgir como um prin-

cípio, mas também pode representar a última etapa do procedimento licitatório.
Segundo o princípio da adjudicação compulsória, uma vez vencida a licitação
nasce para o licitante o direito subjetivo de adjudicação, ou seja, de receber o
direito de preferência na contratação do objeto licitado.
Isso quer dizer que tanto a Administração Pública quanto o licitante vencedor
ficam obrigados ao resultado da licitação.
O dever do licitante vencedor consiste em assinar o contrato administrativo de
acordo com a proposta apresentada no início do procedimento licitatório.
Importa destacar que o direito de preferência que surge para o licitante ven-
cedor não se confunde com o direito subjetivo de exigir da Administração Pública
a contratação, Assim, não cabe mandado de segurança, salvo na hipótese de
desrespeito relacionado ao resultado final da licitação.
O princípio da publicidade é assegurado no procedimento licitatório, conforme
determinação dos arts. 3º e 4º da Lei nº 8.666/1993.
Embora qualquer pessoa possa presenciar a prática de atos dentro do pro-
cesso licitatório, o princípio da publicidade comporta uma exceção atinente ao
sigilo do oferecimento das propostas, que somente serão públicas após sua
abertura.
Importante lembrar que a abertura dos envelopes contendo as propostas é
feito em uma sessão pública. No entanto, o oferecimento das propostas deverá
ser feito de forma sigilosa, entregue à Administração em envelope opaco e
lacrado.
A abertura dos envelopes antes do momento oportuno gera a anulação da
licitação e constitui crime, nos termos do art. 94 da Lei de Licitação.
Pelo princípio do procedimento formal, a licitação é um procedimento que
possui forma preestabelecida na lei e no edital (Lei nº 8.666, art. 4º, parágrafo
único).
Exercício
O princípio da adjudicação compulsória obriga o vencedor da licitação a
assinar o contrato a qualquer momento, desde que haja interesse da Admi-
4. Modalidades de Licitação – Convite – Leilão –

Concurso
A modalidade de convite está prevista no art. 22, § 3º, da Lei nº 8.666/1993,

sendo dividida em:
a) participação: os interessados que podem participar dessa modalidade
são os convidados pela Administração; no mínimo, 3 interessados para parti-
cipar dessa modalidade de licitação. Essa carta-convite pode ser enviada aos
licitantes cadastrados ou não cadastrados. É possível a participação dos não
convidados, desde que tenham cadastro na Administração e se manifestem no
prazo de 24 horas da entrega das propostas. Se for para obras ou serviços de
engenharia, o contrato será de até 150 mil reais. Se for para outros, de até 80
mil reais.
O instrumento convocatório é a carta-convite que permite aos convidados
tomarem conhecimento. Também estabelece o prazo de 5 dias úteis para apre-
sentação de toda a documentação para participar dessa modalidade.
Leilão é modalidade de licitação utilizada para venda de bens pela Administra-
ção. Em regra, os bens imóveis devem ser vendidos pela modalidade de concor-
rência, mas é possível a venda de bens imóveis por leilão somente em duas situa-
ções: se o bem foi adquirido por dação em pagamento e bens imóveis adquiridos
em processo judicial também podem ser vendidos.
Concurso é modalidade utilizada para escolha de trabalho técnico, científico,
intelectual e a Administração irá escolher o melhor projeto por meio de critérios
estabelecidos no edital.
Em relação ao concurso, não existe a utilização dos tipos de licitação
estabelecidos na Lei nº 8.666/1993, porque os critérios de escolha do melhor tra-
balho intelectual serão estabelecidos por uma comissão especializada, formada
por profissionais da área em que o contrato estará sendo realizada.
Exercício
O convite pode ser realizado com menos de 3 convidados, desde que res-
peitadas as condições.
5. Licitação Dispensada – Licitação Dispensável

– Licitação Inexigível
São hipóteses em que a obrigatoriedade na realização de licitação deixa de existir.
A Administração está legitimada a realizar contratos diretos.
A licitação dispensada se refere às hipóteses estabelecidas no art. 17, II e II,
da Lei nº 8.666/1993, em que a Administração não realiza em nenhuma hipótese
a licitação, mas irá realizar contrato direto, pois está alienando bem móveis e
imóveis dentro da própria estrutura administrativa, então, não há necessidade
de licitar, mas tem que publicar a alienação e deixar transparente que são as
hipóteses de licitação dispensada.
A licitação dispensável está disposta no art. 24 da lei, em que a Administração
tem duas hipóteses: ou realiza licitação ou realiza contratação direta. As principais
hipóteses do artigo são:
a) deserta: aberto o procedimento licitatório e não aparece nenhum interes-
sado em contratar com a Administração, poderá ela realizar contratação direta,
desde que respeite as regras estabelecidas no edital;
b) fracassada: é uma classificação e uma situação prevista como situação dis-
pensável, sendo que é aquela que apareceram interessados em contratar, mas
todos ou foram desclassificados ou as propostas não estavam de acordo com o
edital ou a documentação apresentada por todas não demonstram a viabilidade
para contratação;
c) emergencial: é uma questão de calamidade pública, de emergência; então,
a Administração está autorizada a realizar contratos emergenciais sem licitação;
d) inexigível: é aquela que não permite competição, não há disputa entre os
interessados em virtude da singularidade do objeto ou do serviço prestado. Ex.:
fornecedor exclusivo e atividade artística (art. 25 da Lei nº 8.666/1993).
Exercício
A Administração Pública pode contratar livremente diante de uma licitação
deserta.
6. Anulação e Revogação
Realizado o procedimento licitatório, ele produzirá efeitos, como contratar com

a Administração Pública. Às vezes, o procedimento licitatório está viciado e tem
um defeito tão grave que não será possível manter esse procedimento, devendo
ser anulado ou revogado.
Anulação é a extinção do procedimento licitatório em virtude do vício de lega-
lidade verificado durante o procedimento, o qual foi conduzido de forma ilegal,
a qual repercute na sua anulação. Quem tem legitimidade para anular esse pro-
cedimento é a própria Administração Pública (princípio da autotutela), e pode ser
anulado a qualquer momento, mesmo depois da assinatura do contrato.
Revogação é extinção do procedimento licitatório quando o objeto a ser con-
tratado tornar-se inconveniente e inoportuno, a Administração Pública simples-
mente desiste de assinar o contrato. Quem tem legitimidade para revogar é so-
mente a Administração Pública.
O Judiciário somente pode analisar atos de ilegalidade, mas não tem compe-
tência para revogar atos inconvenientes.
A Administração tem o limite de, até a assinatura do contrato, autorizar a
revogação do procedimento licitatório, pois depois dessa assinatura não será mais
possível.
Exercício
A licitação pode ser anulada até a assinatura do contrato administrativo.
7. Pregão
A modalidade pregão é prevista para Administração Pública Federal e demais

esferas da Administração.
Pregão é a modalidade usada para aquisição de bens e serviços comuns, pois
o rol é enorme e exemplificativo.
Tem previsão na Lei nº 10.520/2002, sendo uma modalidade que possui ca-
racterísticas próprias, como menor preço, pois o pregão tem a finalidade de dimi-
nuir o custo do contrato para a Administração Pública.
O pregão tem a primeira etapa que condiz com o oferecimento das propostas,
as quais serão avaliadas, e a Administração irá escolher a proposta de menor va-
lor. Todos os que ficaram em segundo, terceiro e quarto lugar, dentro da margem
de 10% da proposta de menor valor, também serão classificados para a próxima
etapa.
Quem for classificado para próxima etapa dará lances verbais menores.
Existe uma inversão das etapas, pois primeiro serão analisadas as propostas
e, em segundo lugar, a habilitação, os lances, a adjudicação e, em último lugar,
a homologação.
O pregão pode ser presencial ou eletrônico e será aplicado também em todas
as esferas administrativas, não só para União.
Para União, o pregão é obrigatório, sendo regra utilizada pela Administração
Pública Federal.
Exercício
O pregão pode ser verificado no formato eletrônico ou presencial.
Capítulo 9
Contratos Administrativos
1. Contratos Administrativos
Os contratos administrativos são a formalização dos negócios jurídicos que repre-

sentam a assunção de obrigações da Administração Pública perante terceiros. São
sempre regidos por normas de direito público.
Esta relação obrigacional é regida pela Lei nº 8.666/1993, e, de acordo com
esta lei, aplicam-se aos contratos administrativos, as normas da teoria geral dos
contratos, no que for possível.
São características dos contratos administrativos:
a) são de adesão: é a Administração que estabelece as cláusulas, e a parte
contrária simplesmente adere ao negócio jurídico;
b) são consensuais: aperfeiçoam-se a partir do momento em que as partes
assumem, formalmente, as obrigações em um instrumento. Diferem, portanto,
dos contratos reais, que se aperfeiçoam com a entrega da coisa;
c) são onerosos: existe uma perspectiva de ganho para as duas partes;
d) são comutativos: estabelecem direitos e obrigações para ambas as partes;
e) são formais: apresentam uma forma preestabelecida na lei, que, em regra,
será escrita (poderá ser um contrato verbal se de pequeno valor – até R$ 4.000,00
– e com pronto pagamento);
f) são desequilibrados por natureza: os contratos administrativos sempre têm
cláusulas mais vantajosas para a Administração Pública, com base na supremacia
do interesse público sobre o particular.
São essas as cláusulas que criam um regime jurídico próprio dos contratos
administrativos.
Exercício
Os contratos administrativos são contratos desequilibrados em virtude da
presença de cláusulas exorbitantes.
2. Prazo dos Contratos Administrativos

Característica muito importante dos contratos administrativos é que eles são in-
tuitu personae, razão pela qual a obrigação não poderá transferir o objeto do
contrato. Admite-se a subcontratação, desde que parcial e prevista no edital da
licitação ou estabelecida como regra na minuta do contrato (que também é publi-
cada no edital da licitação). Ademais, a Administração Pública precisa anuir com
a subcontratação (a documentação será apreciada pela Administração Pública).
No que tange aos prazos administrativos, importa, de início, saber que não
existe contrato administrativo por prazo indeterminado.
As regras referentes aos prazos estão na Lei nº 8.666 e são as que seguem:
a) para a contratação, a Administração Pública precisa ter dotação orçamen-
tária (com previsão na lei orçamentária anual). Assim, a regra é que o prazo de
contratos com recursos previstos na lei orçamentária será de 12 meses;
b) para contratações com recursos previstos no Plano Plurianual, o contrato
poderá durar até 4 anos.
É possível a prorrogação de um contrato administrativo:
a) se envolver prestação de serviço contínuo, poderá ser prorrogado até o
limite de 60 meses. Se houver necessidade de prorrogação além do prazo de 60
meses, será concedida uma prorrogação extra por mais 12 meses;
b) se o contrato envolver programas ou equipamentos de informática, será
possível a prorrogação por até 48 meses.
Exercício
Os contratos de locação de equipamentos de informática podem ser prorro-
gados indefinidamente.
3. Cláusulas Exorbitantes
Cláusulas exorbitantes são regras que garantem à própria Administração Pública
vantagens em relação ao particular contratado. Essas cláusulas também têm ori-
gem no regime jurídico administrativo.
Nesta unidade, estudaremos duas dessas cláusulas:

1. Alteração unilateral dos contratos:
A Administração Pública pode alterar o contrato independentemente da
concordância do contratado. Somente a lei pode estabelecer os limites destas
alterações.
As alterações unilaterais devem respeitar algumas condições:
– as cláusulas econômico-financeiras não poderão ser alteradas;
– a Administração só pode alterar unilateralmente nos seguintes limites:
 se o contrato envolver obras, compras e serviços: até 25%, para mais
ou para menos;
 em relação à reforma de edifícios ou equipamentos: 50%, mas somen-
te para mais.
Todas as alterações unilaterais devem ser publicadas em edital.
2. Rescisão unilateral:
A Administração Pública pode dar fim ao contrato, mesmo antes do prazo
previamente estipulado, desde que esta rescisão esteja fundamentada em umas
das seguintes hipóteses:
– quando o contratado não estiver cumprindo o contrato;
– com base em motivos de interesse público. Neste caso, se o contratado
não deu causa à rescisão, terá direito a uma indenização.
Exercício
Todas as alterações contratuais podem ser feitas unilateralmente pela Admi-
4. Cláusulas Exorbitantes – Fiscalização da

Execução dos Contratos – Aplicação Direta de
Sanções
Seguindo no estudo das cláusulas exorbitantes, veremos nesta unidade mais duas.
3. Fiscalização da execução dos contratos
A Administração Pública pode designar uma pessoa para fazer a fiscalização
específica de um contrato administrativo. Pode, ainda, exigir do contratado que
coloque, no local da execução do contrato, alguém para prestar informações so-

bre a execução. Igualmente, pode a Administração Pública determinar a correção
de problemas na execução do serviço ou da obra.
4. Aplicação direta de sanções
A Administração Pública não precisará recorrer ao Judiciário para sancionar o
contratado. Deve, contudo, respeitar o direito de defesa (contraditório e ampla
defesa). Ademais, as sanções aplicáveis diretamente pela Administração Pública
são as que já estavam previstas no instrumento convocatório da licitação, bem
como no próprio contrato.
A Lei nº 8.666 estabelece algumas modalidades de sanção possíveis:
– advertência;
– multa;
– suspensão do contratado em participar de licitações e contratos adminis-
trativos por até 2 anos; e
– declaração de inidoneidade.
Exercício
As sanções aplicadas pela Administração Pública não podem ter cunho pe-
cuniário.
5. Cláusulas Exorbitantes – Ocupação

Temporária – Restrição à Oposição da
Exceptio non Adimpleti Contractus
Ainda sobre as cláusulas exorbitantes, temos mais duas para analisar nesta unidade.
1. Ocupação temporária
A Administração Pública poderá se resguardar no direito de assumir a pres-
tação do serviço quando a pessoa contratada não estiver cumprindo de forma
eficiente a sua obrigação.
Poderá, assim, assumir toda a estrutura (materiais, instrumento, pessoal, etc.)
deixada pela contratada para prestar, de forma eficiente, o serviço que até então
a contratada não está prestando.
Esta cláusula liga-se ao princípio da continuidade do serviço público, e pode
acontecer de forma prévia à rescisão contratual ou após a rescisão.
2. Restrição à oposição da “exceptio non adimpleti contractus” (exceção do

contrato não cumprido)
A regra da exceptio non adimpleti contractus tem origem do direito civil: se
uma das partes não cumprir o contrato, a outra também não estará obrigada a
cumprir.
Isto não ocorre nos contratos administrativos: mesmo que a Administração
Pública não remunere o contratado, o contratado não pode deixar de cumprir a
sua parte, em virtude do Princípio da Continuidade do Serviço Público.
No entanto, observa-se que não se trata de impedimento absoluto: se a ina-
dimplência da Administração ultrapassar 90 dias, o contratado poderá solicitar
ao Judiciário que autorize a aplicação da exceção do contrato não cumprido,
parando, depois da autorização judicial, de prestar o serviço.
Exercício
A ocupação temporária se restringe apenas aos bens da contratada ina-
dimplente.
6. Cláusulas Exorbitantes – Exigência de

Garantia
Quando da celebração de um contrato, a Administração Pública pode exigir, dis-

cricionariamente, do contratado uma garantia da execução do negócio.
A Lei nº 8.666 traz algumas modalidades de garantia possíveis:
– caução: é uma garantia prestada em dinheiro ou em títulos da dívida
pública;
– fiança bancária: trata-se de um contrato feito pelo contratado com um
banco, em que este passa a ser o fiador do contrato administrativo cele-
brado com a Administração. É um contrato assessório;
– seguro garantia: é um contrato de seguro celebrado pelo contratado, que
irá garantir a execução do contrato administrativo.
Importante lembrar que a exigência de garantia é discricionariedade da Admi-
nistração, mas, se optar por exigi-la, poderá o contratado escolher a modalidade
da garantia a ser prestada. A escolha feita pelo contratado não poderá ser con-
testada pela Administração Pública.
O valor da garantia estará limitado a no máximo 5% do valor do contrato,

mas se o contrato for de grande vulto ou se tiver grau alto de complexidade e se
o risco de inadimplência do contratado for alto, este limite poderá ser dobrado
(até 10% do valor do contrato).
Se a caução for prestada em dinheiro, a devolução deste depósito ao final de
contrato ocorrerá de forma corrigida.
Exercício
É possível a prestação de fiança bancária como modalidade de garantia.
7. Teoria da Imprevisão
Depois da formalização do contrato administrativo, ele começa a ser executado,

ou seja, começa a produzir efeitos.
Ocorre que, durante a execução, podem acontecer fatores imprevisíveis e des-
conhecidos, cujas consequências não tinham sido cogitadas pelas partes, e que
impedem que o contrato produza os efeitos esperados no momento em que foi
firmado.
É o que se denomina teoria da imprevisão.
São modalidades desta teoria:
a) fato do príncipe: situação imprevisível decorrente de fato genérico prati-
cado pela Administração, mas que gera efeitos indiretos no contrato. Exemplo:
criação ou majoração de imposto que onera o contrato;
b) fato da Administração: é um fato decorrente do inadimplemento da Admi-
nistração Pública, impedindo que o contrato comece ou dê andamento em sua
execução. Exemplo: empresa contratada para reciclagem, e a Administração se
responsabiliza pelo local onde tal empresa será estabelecida, mas não toma essas
providências. O contrato, portanto, não pode ser cumprido;
c) caso fortuito ou força maior: situações imprevisíveis e irresistíveis decorrente
da natureza ou de ação humana. Exemplo: chuvas em demasia, greve etc.;
d) interferência imprevista: é situação existente no momento da assinatura do
contrato, mas da qual ninguém tinha conhecimento.
Exercício
Não se aplicará a teoria da imprevisão quando o fato for decorrente do
inadimplemento da Administração Pública.
8. Extinção dos Contratos Administrativos
Os contratos administrativos serão extintos naturalmente quando produzirem to-

dos os efeitos que dele se espera. Mas pode ocorrer a extinção de outras manei-
ras, que não a natural.
Vejamos as espécies:
a) nulidade: quando os contratos estiverem eivados com um vício de ilegalida-
de, a Administração Pública terá o dever de anulá-lo. Caso não o faça, o interes-
sado poderá questionar esta ilegalidade perante o Judiciário que poderá anulá-lo.
Ex.: licitação nula que, pelo princípio da consequencialidade, gera a nulidade do
contrato;
b) rescisão administrativa: é a rescisão unilateral, que estudamos quando vi-
mos as cláusulas exorbitantes. Pode se dar em virtude do descumprimento das
cláusulas pelo contratado ou por motivos de interesse público;
c) rescisão judicial: é a que ocorre quando o contratado pleiteia, junto ao Ju-
diciário, o desfazimento do contrato por conta do descumprimento das cláusulas
por parte da Administração Pública;
d) rescisão amigável ou distrato: as partes, em comum acordo, põem fim ao
negócio jurídico assumido.
Exercício
Ocorrerá a extinção do contrato administrativo quando o beneficiário não
mais existir.
Capítulo 10
Servidores Públicos
1. Agentes Administrativos
Agente administrativo é qualquer pessoa que desempenha uma atividade em

nome da Administração Pública, ou seja, é todo elemento pessoal que desempe-
nha uma atividade em nome do Estado.
Podemos classificar os agentes administrativos em quatro categorias:
a) agentes políticos: são os agentes administrativos escolhidos por meio de
eleição, que cumprem mandato eletivo e são remunerados pelos cofres públicos.
Observe que os ministros e secretários são considerados agentes políticos, mas
são escolhidos pelo chefe do Executivo;
b) servidores públicos: são os agentes que possuem vínculo empregatício com
o Estado, e também são remunerados pelos cofres públicos. Podem se subme-
ter ao regime celetista, estatutário e temporário (estes não possuem cargo, mas
apenas função);
c) militares: são agentes administrativos que prestam serviços na polícia mi-
litar, no corpo de bombeiros ou nas forças armadas. O regime aplicado a estes
agentes foi alterado em 1998 com a EC nº 18;
d) particulares em colaboração: são agentes administrativos sem vínculo ad-
ministrativo com o Estado, que executam atividade administrativa remunerada
ou não pelos cofres públicos. Existe uma classificação dentro desta modalidade
de agentes que é o agente putativo. É aquele que desenvolve atividade ad-
ministrativa sem vínculo legítimo, mas que, ao olhar de terceiros, está agindo
em nome da Administração Pública (teoria da aparência). As consequências
decorrentes da postura tomada por este agente são imputadas à Administração
Pública.
Exercício
Um policial militar pode ser classificado como agente administrativo, mas
não pode ser classificado como servidor público.
2. Preenchimento de Unidades Administrativas
Seguindo na análise dos agentes administrativos, vamos analisar nesta unidade

três institutos muito importantes. Vejamos:
a) cargo: é uma unidade administrativa estabelecida por lei, com atribuições
próprias, e que será preenchida por servidores públicos, que podem ser livremen-
te nomeados (cargo em comissão) ou concursados (cargo efetivo). A regra no
Brasil é a nomeação de servidores públicos por concurso público. Assim, os cargos
em comissão são a exceção no sistema, para desempenho de funções de chefia
ou monitoramento;
b) emprego público: é unidade administrativa preenchida por um servidor re-
gido pelo regime celetista. Este servidor também é nomeado por meio de serviço
público. A diferença é que, no cargo efetivo, o servidor será regido pelo estatuto
e, no emprego público, ele será regido pela CLT;
c) função: é uma atribuição do servidor, que irá desenvolver esta atividade
sem preencher um cargo ou emprego público. São inerentes ao cargo ou empre-
go, mas é possível haver funções sem vínculo com nenhum cargo ou emprego
público.
Exercício
Existe função sem cargo na Administração Pública brasileira.
3. Formas de Ingresso na Administração Pública
Estudaremos agora as formas de ingresso na Administração Pública.

Existem três portas de ingresso:
a) concurso público: é a regra. Tem previsão no art. 37, II, III, IV e XIII, da CF.
Trata-se do procedimento formal para a escolha de pessoas que irão ocupar cargo
efetivo ou emprego público na Administração Pública. Pode ser realizado me-
diante provas ou provas e títulos (a pontuação da titulação deve estar prevista no

edital do concurso). Terá duração de até 2 anos, prorrogáveis uma única vez por
igual período (estipulado no edital). O candidato que é aprovado em concurso
público não tem direito subjetivo à nomeação. O que existe é uma expectativa de
direito, mas, de acordo com a jurisprudência, se o candidato for aprovado dentro
do número de vagas estabelecido no edital, terá direito à nomeação dentro do
prazo de validade do concurso. Haverá também direito subjetivo à nomeação
quando a Administração Pública violar a ordem de classificação dos aprovados;
b) processo seletivo simplificado: é o procedimento utilizado para contratação
para função temporária, que só pode ocorrer em virtude de excepcional interesse
público.
Exercício
O processo seletivo simplificado tem como característica principal a infor-
malidade.
4. Desnecessidade de Concurso
A livre nomeação representa exceção quanto à forma de ingresso na Administra-

ção Pública.
Vale destacar que somente as funções de direção, chefia ou assessoramento
podem ser exercidas tanto no cargo de provimento em comissão quanto na fun-
ção de confiança.
Temos, na função de confiança, a atribuição de novas funções concedidas
livremente ao ocupante de cargo efetivo, ou seja, aquele funcionário público
que já passou no concurso assume funções que podem ser de direção, chefia ou
assessoramento.
O cargo em comissão pode ser de recrutamento amplo e de recrutamento
limitado.
O cargo de recrutamento amplo é concedido para aquele que não tem qual-
quer vínculo com a Administração.
Já o cargo em comissão de recrutamento limitado é decorrente da CF/88 e
somente será concedido a um servidor de carreira, que se afastará do seu cargo
efetivo para que possa exercer suas funções em seu novo cargo.
A Súmula Vinculante nº 13 estabelece a vedação do ingresso no cargo de
provimento em comissão de cônjuge, parente, companheiro.
Exercício
96. Analise a seguinte assertiva:
É possível a livre nomeação de um servidor para exercer a função de direção
de órgão público.
5. Diferenças entre Estabilidade e Vitaliciedade
A estabilidade é uma garantia conferida ao servidor público, ocupante de cargo

público, de permanência no cargo depois de três anos de efetivo exercício.
Além da aprovação em concurso público, esse servidor terá que passar pelo
estágio probatório.
Existe uma discussão quanto ao prazo do estágio probatório. Segundo a
Constituição Federal, esse período seria de dois anos; no entanto, a estabilidade
somente será alcançada depois de três anos do exercício efetivo.
Nesse sentido, o STF entendeu que o prazo do estágio probatório deve acom-
panhar o prazo para que o funcionário alcance a estabilidade, ou seja, o prazo de
três anos para ambos.
A estabilidade não é um direito absoluto: o funcionário público poderá perder
o seu cargo em algumas circunstâncias, como por meio de decisão em processo
administrativo, por sentença judicial transitada em julgado e mediante procedi-
mento de avaliação periódica de desempenho.
Outra hipótese que autoriza a perda do cargo pode se dar em razão da redu-
ção do número de pessoas nos quadros da Administração Pública.
Importa ressaltar que a estabilidade não se confunde com a vitaliciedade. Esta
representa o direito que o magistrado, o membro do Ministério Público e os mi-
nistros do Tribunal de Contas possuem de permanecer no cargo depois de dois
anos de efetivo exercício no cargo.
Na vitaliciedade, a perda do cargo somente se verificará por meio de sentença
judicial transitada em julgado determinando a saída do indivíduo.
Exercício
Um servidor que tem vitaliciedade, obrigatoriamente, terá estabilidade no
cargo.
6. Regime Jurídico dos Servidores
O regime jurídico dos servidores públicos corresponde ao conjunto de princípios

e regras inerentes a garantias, deveres que permeará toda a atividade funcional.
Quanto à espécie de regime, temos o regime jurídico estatutário e o regime
jurídico celetista.
No estatutário, as regras trabalhistas são aplicadas aos ocupantes de cargo
público federal e são estabelecidas especificamente em lei própria.
No regime celetista, os ocupantes de emprego público federal se submetem
às mesmas regras aplicadas ao trabalhador em geral, nos termos da CLT.
A EC nº 19/1998 pôs fim ao regime jurídico único que inadmitia que, ao
mesmo tempo, dentro de órgãos ou entidades públicas, houvesse estatutários e
celetistas.
Foi proposta uma ação declaratória de inconstitucionalidade em 2007 contra
a EC nº 19. O STF, mediante liminar, suspendeu a eficácia do art. 39 que extinguia
o regime jurídico único e em virtude disso prevalece a adoção do regime jurídico
único.
Exercício
O servidor celetista tem estabilidade no emprego.
7. Remuneração dos Servidores
O sistema remuneratório do servidor é composto por três formas de remunera-

ção: o salário, os vencimentos e os subsídios.
O salário corresponde à remuneração paga aos empregados públicos confor-
me o regramento disposto na CLT, como é o caso dos funcionários do Banco do
Brasil.
Os vencimentos correspondem à remuneração paga aos servidores estatutá-
rios. Essa parcela possui valor fixo e previamente definido em lei, além de outras
vantagens pecuniárias se for o caso, como o adicional de insalubridade.
Já os subsídios são a remuneração paga em parcela única de acordo com os
cargos e servidores elencados no art. 39, § 4º, da Constituição Federal.
É possível a cumulação de certas garantias de caráter indenizatório e outras
previstas no art. 39, § 3º, da CF.
Algumas categorias recebem subsídio, de forma obrigatória, como os agentes

políticos, membros da Magistratura, do Ministério Público e dos Tribunais de Contas.
Alguns servidores públicos organizados em carreira, como Advogado-Geral da
União, Defensores Públicos, Procuradores, Policiais e Corpo de Bombeiros.
Os demais servidores organizados em carreira podem receber subsídio, desde
que disposto em lei.
Exercício
Os Procuradores Federais recebem subsídio como forma de remuneração.
8. Limite no Pagamento da Remuneração e

Subsídios dos Servidores
A Constituição Federal impõe limites na remuneração e subsídios dos servidores.
O art. 37, XI, determina o teto constitucional.
O teto geral e que se aplica a todos os entes da Administração Pública é o
subsídio dos Ministros do STF. Dessa forma, nenhum servidor poderá receber va-
lor superior.
Já os subtetos são aplicáveis aos servidores estaduais, distritais e municipais.
São limites fixados de acordo com a estrutura a qual o servidor atua.
Para os Estados e Distrito Federal, no Poder Executivo, o subteto corresponde
ao subsídio do governador e a remuneração pode ser equivalente ao do Ministro
do STF.
No Poder Legislativo, o subteto fixado é o do subsídio dos deputados esta-
duais e distritais, sendo que essa remuneração pode ser, no máximo, até setenta
e cinco por cento do valor pago ao deputado federal.
Já, no Poder Judiciário, esse limite é correspondente ao do subsídio do Desem-
bargador do TJ, podendo ser de até 90,25% do valor pago ao Ministro do STF.
Nos Municípios, esse subteto é fixado de acordo com o subsídio do prefeito
que, por sua vez, pode chegar até o limite do valor pago ao Ministro do STF.
Exercício
Segundo a Constituição Federal, um prefeito pode receber o mesmo valor
pago ao Ministro do Supremo Tribunal Federal.
9. Remuneração do Servidor
A regra da irredutibilidade garante que a remuneração do servidor não seja

reduzida. Tal mandamento se aplica a todas as formas de remuneração do
servidor.
O art. 37, XIII, da Constituição Federal, dispõe sobre a vedação da equipara-
ção. Assim, não se admite a criação de lei que estabeleça mesma remuneração
para cargos distintos.
A vedação da vinculação possui a mesma natureza e objetivo que a equipa-
ração. A Constituição impede que alguma lei vincule um cargo hierarquicamente
inferior à remuneração paga a cargo hierarquicamente superior.
A finalidade dessa proibição é o aumento em cascata que geraria grande
prejuízo aos cofres públicos.
Os acréscimos pecuniários em razão das vantagens percebidas durante o de-
sempenho da função pública devem ser calculados sobre o valor fixo em lei e não
sobre a remuneração.
A irredutibilidade é aplicada a qualquer agente administrativo, seja ele esta-
tutário ou celetista, salvo se esse valor superar o teto constitucional e quando for
fixada verba indevida aos subsídios.
Também não se aplica a regra nas hipóteses de diminuição em face da infla-
ção, quando a verba for calculada sobre a remuneração e não sobre o vencimento
e quando houver desconto do Imposto de Renda.
Exercício
A irredutibilidade prevista no texto constitucional não afeta os servidores
celetistas.
10. Vedação de Acumulação de Cargos
Como regra, a acumulação remunerada de cargos, empregos e funções dentro

da estrutura administrativa não será admitida, conforme art. 37, XVI, da Consti-
tuição Federal.
O fundamento sobre a impossibilidade de acumulação de cargos pode ser
entendido como a possibilidade de gerar ineficiência dos serviços prestados, além
da economicidade. Todavia, existem algumas exceções que autorizam essa acumu-
lação, como dois cargos de professores, um cargo de professor com outro cargo
técnico e científico, dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde,
com profissões regulamentadas por lei.
Para tanto, é preciso que haja compatibilidade de horários, respeito ao teto
constitucional, lembrando que os profissionais da área da saúde englobam
médico, dentista, enfermeiro, etc.
A vedação da cumulação é universal, ou seja, se estende às pessoas da Ad-
ministração Pública Indireta, nos termos do art. 37, XVII, da Constituição Federal.
Exercício
De acordo com a Constituição Federal, no Brasil, a acumulação de dois ou
mais cargos na Administração Pública somente pode ocorrer de forma ex-
cepcional.
11. Mandato Eletivo do Servidor
O art. 38 da Constituição dispõe sobre as regras impostas ao servidor público da

Administração Direta, autárquica e fundacional, no exercício de mandato eletivo.
Na hipótese de mandato eletivo federal, estadual ou distrital, o servidor deve-
rá se afastar de seu cargo, emprego ou função.
Se o cargo investido for o de Prefeito, o servidor deverá se afastar do cargo,
sendo facultada a escolha pela melhor remuneração.
O servidor eleito para o cargo de vereador poderá cumular a função exercida
no cargo público e no mandato eletivo. Nessa hipótese, é permitida a somatória
de remuneração.
Somente se for verificada a incompatibilidade de horários, o servidor será
afastado do cargo público, tendo a opção de receber os vencimentos antigos ou
os novos subsídios.
Em qualquer hipótese que exija o afastamento para o exercício de mandato
eletivo, seu tempo de serviço será contado para todos os efeitos legais, exceto no
caso de promoção por merecimento.
Com relação aos benefícios previdenciários, no caso de afastamento, os valo-
res serão determinados como se o agente público estivesse em pleno exercício,
como no caso da contagem de tempo para a aposentadoria.
Exercício
O servidor que for eleito para exercer um cargo político somente poderá se
afastar do cargo de servidor se houver autorização da Administração Públi-
ca que ele estiver vinculado.
12. Formas de Provimento de Cargo Público

– Nomeação – Posse e Exercício – Prazos –
Promoção – Readaptação – Ocupação de
Cargo em Comissão
A Lei nº 8.112/1990 estabelece as formas de provimento de cargo público.
A nomeação é o chamado da Administração Pública para a ocupação do car-
go público, seja ele cargo efetivo ou de provimento em comissão.
Depois da nomeação, a posse é a confirmação de que o servidor aceita preen-
cher o cargo, sendo que a posse não configura ato personalíssimo, podendo ser
realizada mediante procuração.
O servidor possui o prazo de quinze dias para entrar em exercício.
A promoção é a ascensão do servidor na carreira, não sendo possível a promo-
ção para ocupante de cargo isolado ou, ainda, a promoção de servidor afastado.
A readaptação é a recolocação do servidor num outro cargo compatível com
a sua formação intelectual e sua remuneração, em virtude da redução de sua
capacidade física e/ou mental decorrente de fato superveniente à posse.
Exercício
É possível a nomeação de servidor para ocupar um cargo em comissão.
13. Formas de Provimento de Cargo Público –

Reversão Voluntária e Reversão Involuntária
– Reintegração – Administrativa e Judicial –
Recondução – Disponibilidade
A reversão é uma forma de provimento de cargo público decorrente do retorno
do funcionário à Administração Pública. Pode ser voluntária e involuntária.
Na hipótese de reversão involuntária, ocorre o retorno mediante a declaração

de insuficiência dos motivos da aposentadoria por invalidez. Na reversão voluntá-
ria, o servidor manifesta seu interesse, mas dependerá de conveniência da Admi-
nistração, além do decurso de prazo inferior a cinco anos desde a aposentadoria
e a existência de cargo vago.
A reintegração é o retorno do servidor ilegalmente demitido aos quadros da
Administração Pública. Nesse caso, a demissão é anulada.
A reintegração pode ser administrativa ou judicial.
Na administrativa, a própria Administração, ao verificar a ilegalidade da
demissão, procede à anulação e reintegra o servidor.
Na reintegração judicial, o servidor vai até o Judiciário e solicita a sua reinte-
gração.
A recondução é o retorno do servidor estável ao cargo de origem. A razão da
recondução é a reintegração do ocupante antigo.
Importante destacar que o servidor reconduzido não fará jus à indenização.
Na impossibilidade de recondução do servidor, ele será aproveitado. O apro-
veitamento deverá ocorrer com a observância de compatibilidade entre o cargo
vago e as características do servidor.
A disponibilidade se verifica na hipótese de não haver um cargo vago, situa-
ção que fará com que esse servidor aguarde o surgimento de uma vaga. Enquan-
to isso, ele receberá sua remuneração proporcional ao tempo de contribuição.
Exercício
O retorno do servidor aposentado ao cargo de origem é chamado de reversão.
Capítulo 11
Serviços Públicos
1. Serviços Públicos
Serviço público é a atividade prestada pela Administração Pública, visando ao

interesse público, regida por normas de direito público.
A doutrina não adota um padrão ao trabalhar a classificação de serviços pú-
blicos. As classificações mais cobradas em provas são:
a) serviços públicos gerais/indivisíveis: são também denominados uti universi,
significando que são aqueles serviços prestados a toda coletividade. Estão à dis-
posição de todos. Ex.: segurança pública. São remunerados por meio de impostos
arrecadados pela Administração Pública;
b) serviços públicos divisíveis/uti singuli: são aqueles destinados à coletividade,
mas nem todos utilizam, pois dá para diferenciar quem os usa e quem não os usa.
Ex.: transporte público;
c) serviços delegáveis: podem ser executados pela Administração Pública de
forma centralizada ou descentralizada ou por um particular por meio de contrato
de concessão. Ex.: serviço de telefonia;
d) serviços indelegáveis: não podem ser executados por um particular, como
serviço de segurança pública e defesa nacional;
e) serviços administrativos: ocorrem dentro da estrutura administrativa e atin-
gem a coletividade de forma indireta, como serviços burocráticos;
f) serviços sociais: são aqueles amparados pelo art. 6º da CF, como educação,
saúde, direito ao trabalho;
g) serviços comerciais: são aqueles prestados pela Administração visando
lucro.
Exercício
Os serviços prestados por uma autarquia não podem ser classificados como
serviços públicos.
2. Princípios dos Serviços Públicos
Princípios são valores estabelecidos pelo Direito Administrativo, sendo certo que a
Administração Pública é obrigada a respeitar tais valores. O Direito Administrativo
possui princípios gerais e específicos, a saber:
O princípio da eficiência dispõe que todo serviço prestado pela Administração
Pública deverá ser eficiente e satisfatório, suprindo todas as pretensões coletivas.
Lembra-se que hoje o que vigora é a Administração Pública na perspectiva geren-
cial e não aquela burocrática, importando o resultado.
No princípio da cortesia, os serviços públicos devem ser prestados respei-
tando o usuário. Esse valor nasce da ideia de que a Administração Pública deve
servir, não sendo dona das prestações, mas, apenas faz a gestão dos interesses
coletivos.
O princípio da modicidade das tarifas dispõe que o valor cobrado pelo Estado
para prestação do serviço público tem que ser proporcional à capacidade de pa-
gar dos usuários. Não pode ter uma tarifa exorbitante.
O princípio da continuidade do serviço público dispõe que o serviço público
não pode ser interrompido, pois a interrupção gera consequências para a socie-
dade. Não é um princípio absoluto porque possui exceções. Em que certas situa-
ções, o serviço público pode ser interrompido, como para manutenção técnica,
em virtude de caso fortuito ou força maior, quando o usuário do serviço não paga
a tarifa. Todavia, deverá haver a notificação prévia do usuário.
Em relação ao princípio da continuidade, existem alguns serviços públicos
essenciais, que estão ligados à garantia da vida, à integridade física e à saúde,
como fornecimento de energia elétrica de um hospital que não poderá ser
interrompido.
Exercício
107. Analise a seguinte afirmação em verdadeira ou falsa:
O valor cobrado pelo serviço público prestado deve ser proporcional ao po-
der de pagamento do usuário em razão do princípio da razoabilidade.
3. Formas de Prestação dos Serviços Públicos
A Constituição Federal estabelece algumas atribuições para o Estado por meio de

suas atividades e faz as divisões entre as competências para exercer essas ativida-
des entre União, Estados e Municípios (entes federativos).
O serviço público pode ser prestado de forma centralizada entre os entes fe-
derativos, por intermédio de seus órgãos administrativos, que são prestadores de
serviços públicos, e estão localizados internamente dentro de cada pessoa jurídica
de direito público interno.
Serviço centralizado é aquele prestado pela União e seus Ministérios, pelos
Estados, Distritos e Municípios e suas Secretarias.
No entanto, existem os serviços públicos descentralizados, cuja execução é
transferida para outra pessoa jurídica. A descentralização pode ocorrer por meio
de lei ou por autorização.
O contrato também é instrumento de descentralização para as concessioná-
rias e permissionárias.
Os princípios e todas as regras, referentes a serviços públicos prestados, se
aplicam em relação ao serviço prestado de forma descentralizada.
As agências reguladoras servem para fiscalizar o serviço prestado de forma
descentralizada nas mãos de outra pessoa que não seja o próprio Estado.
Exercício
Os serviços públicos podem ser classificados de serviços centralizados e des-
centralizados.
4. Concessão e Permissão
A concessão e permissão são formas de prestações de serviços públicos des-

centralizadas, em que uma pessoa da iniciativa privada executa um serviço,
ou seja, estes dois institutos são formas de descentralização de prestação de
serviço público que será executado por uma pessoa física ou jurídica da inicia-
tiva privada.
A natureza jurídica da concessão é de contrato administrativo; no entanto, a
natureza da permissão traz duas opiniões: para uns, é um contrato administrati-
vo, para outros doutrinadores, não é contrato, mas ato administrativo.
Para fins de provas de concursos, permissão e concessão são dois institutos

que se formalizam por meio de contratos administrativos.
A concessão sempre será precedida da modalidade de licitação concorrência.
A permissão, por sua vez, é precedida de licitação, mas de qualquer modalidade.
A concessão sempre será realizada por uma pessoa jurídica ou consórcio, pois
não é possível concessão para pessoa física. Diferentemente, a permissão pode
ser realizada tanto para pessoa física quanto pessoa jurídica.
A precariedade ocorre quando, a qualquer momento, determinado vínculo
pode ser extinto pela Administração Pública, sem direito de indenização à parte
contrária. Portanto, a concessão não é precária, ou seja, a Administração ao rea-
lizar um contrato de concessão deve respeitar o prazo desse contrato, não po-
dendo extinguir o vínculo com o contratado a qualquer momento. Já a permissão
tem caráter precário. Então, a qualquer momento a Administração pode colocar
fim ao vínculo.
A concessão não pode ser revogada a qualquer momento, porém, a permis-
são pode.
É possível prorrogação de prazos tanto para concessão quanto para permissão.
Exercício
As concessões públicas devem ser antecedidas de licitação na modalidade
concorrência.
Capítulo 12
Bens Públicos
1. Bens Públicos
Bem público é todo patrimônio destinado à Administração Pública para alcançar

uma finalidade, qual seja, o interesse público. Não é qualquer entidade da Ad-
ministração que possui bem público, nem todo patrimônio destinado à estrutura
administrativa é considerado patrimônio público.
São bens públicos os pertencentes às pessoas jurídicas de direito público. São
elas: União, Estados-membros, Municípios e o Distrito Federal. São também con-
siderados bens públicos os bens das autarquias.
Os bens pertencentes às Fundações Públicas criadas da mesma forma que a
autarquia também serão públicos.
Sociedade de economia mista e empresas públicas, além das fundações au-
torizadas pela lei, não possuem patrimônio público, portanto, seus bens são
privados.
O patrimônio público sofre regime próprio e tem tratamento diferenciado rea-
lizado pelo direito administrativo, justamente em decorrência do regime jurídico
administrativo.
Quanto à titularidade, os bens públicos podem ser federais, estaduais, distri-
tais e municipais.
Exercício
110. Analise a seguinte assertiva em verdadeira ou falsa:
Os bens pertencentes à sociedade de economia mista são considerados
bens públicos.
2. Classificação dos Bens Públicos
Segundo a destinação, o bem público pode ser classificado em:

a) bens de uso comum do povo: as pessoas podem usá-los livremente, pois
são destinados a todos, para utilizarem de acordo com a sua finalidade, como
ruas, praças, parques, etc. Qualquer pessoa poderá usar o bem, mas de acordo
com sua destinação. Em regra, a utilização desses bens é feita de forma gratuita,
mas nada impede que essa utilização seja cobrada. Para a proteção desses bens,
pode o poder público se utilizar do Poder de Polícia;
b) bens de uso especial: são aqueles destinados à prestação de um serviço
pela Administração de forma burocrática, ou seja, é toda a estrutura que o po-
der tem em mãos para colocar em prática o serviço público, como os imóveis
pertencentes a prefeituras, os prédios, etc. A coletividade usufrui somente de
forma indireta;
c) bens dominicais ou dominiais: são aqueles que não têm nenhuma destina-
ção específica, é o patrimônio “parado” nas mãos do poder público.
Existem outras classificações, como os bens indisponíveis (ex.: os rios que pas-
sam por determinado Estado ou uma ilha). Existem também os bens patrimoniais
indisponíveis, que são aqueles que estão nas mãos do poder público e não podem
ser renunciados, alienados e nem disponibilizados.
Bens patrimonialmente disponíveis são aqueles que têm natureza patrimonial
e podem ser alienados pela Administração, como os bens dominicais.
Exercício
Os bens de uso comum do povo jamais poderão ser utilizados para fins
particulares.
3. Regime Jurídico dos Bens Públicos
Os bens públicos não podem ser alienados. Existem bens que são indisponíveis
por natureza, por exemplo, rios, mares. Então, não podem ser vendidos de forma
absoluta.
No entanto, existem bens públicos que têm natureza patrimonial, podendo
ser vendidos desde que desafetados, ou seja, quando não utilizados para prática
de atividade de interesse público.
Se for bem público dominical imóvel, será necessária autorização legal.

A impenhorabilidade atinge todos os bens da Administração, ou seja, ne-
nhum bem, independentemente de sua natureza, poderá ser penhorado, porque
as dívidas da Administração não são pagas por meio de processo judicial comum
(penhora), mas são pagas mediante precatórios.
Os bens públicos não são passíveis de usucapião, ou seja, pois são imprescri-
tíveis. Também não podem os bens públicos ser dados em garantia, porque são
não oneráveis.
A afetação é a destinação de um bem a uma finalidade.
Os bens privados pertencentes a entidades da Administração não sofrem a
mesma proteção, no entanto, os bens privados, quando destinados à prestação
serviços públicos, sofrem uma proteção e não poderão ser alienados, usucapidos
e nem penhorados.
Exercício
Os bens de uso especial poderão ser alienados quando a lei autorizar.
Capítulo 13
Intervenção do Estado na
Propriedade
1. Conceitos e Fundamentos
A propriedade deve beneficiar não somente o seu titular, mas também toda a
sociedade.
Podemos conceituar a intervenção do Estado na propriedade como a ativida-
de estatal exercida com o fim de ajustar o uso da propriedade de forma a alcançar
o interesse público.
A intervenção do Estado na propriedade se fundamenta no princípio da fun-
ção social da propriedade e no princípio da supremacia do interesse público sobre
o particular.
Em relação ao princípio da função social da propriedade, como já dito, não
basta que a pessoa tenha a propriedade, deve-se observar quais os benefícios
que ela está gerando para a coletividade. Por exemplo, ter a propriedade de um
terreno, mas este não traz nenhum benefício para seu proprietário e para a cole-
tividade, porque está abandonado.
Já em relação ao princípio do interesse público sobre o interesse privado, é
um dos princípios basilares do direito administrativo, porque determina que o
interesse da coletividade deva superar o interesse individual.
A Constituição faz previsão do tema nos seguintes dispositivos: arts. 5º, XXII,
XXIII, 25, XXV e 182, § 2º.
Em relação à competência sobre o tema, podemos analisar da seguinte forma:
• competência para criar leis: privativa da União (art. 22, I, II e III, da CF);
• competência para a prática de atos interventivos administrativos, ou seja,
que façam a regulamentação da propriedade privada: todos os entes da
Federação estão autorizados a intervir na propriedade.
São meios de intervenção do Estado na propriedade:

• servidão;
• ocupação temporária;
• requisição;
• limitação administrativa;
• tombamento; e
• desapropriação.
A única forma de intervenção supressiva é a desapropriação, pois a proprieda-
de é retirada do titular. As demais formas de intervenção são restritivas.
Exercício
113. Julgue a assertiva:
A servidão é uma intervenção supressiva.
2. Servidão Administrativa
A servidão é uma das espécies de intervenção restritiva, pois o proprietário conti-
nua com o bem, não o perdendo para a Administração Pública.
Podemos conceituar a servidão administrativa como uso do imóvel pela Admi-
nistração Pública com a finalidade de executar obras ou prestar serviços públicos
em benefício da coletividade.
São exemplos de servidão administrativa: fixação de placas pelo poder público
em imóveis particulares, instalação de postes da rede elétrica em imóvel privado, etc.
Vale observar que não existe legislação específica que trate do tema. Assim, a
doutrina entende que o Decreto-lei nº 3.365/1941, que trata da desapropriação,
pode ser usado por analogia à servidão.
A servidão tem origem no Direito Privado, no entanto, existe diferença entre
o instituto regido pelo Direito Privado e o instituto regrado pelo Direito Público.
Este, diferentemente daquele, visa garantir o interesse público e é regido por nor-
mas de Direito Público, ao passo que o primeiro visa tutelar interesses individuais.
São formas de instituição de servidão administrativa:
• pode nascer de um acordo entre a Administração Pública e o titular da
propriedade. Havendo um acordo, será feita uma escritura pública, onde
será gravado o ônus em relação à propriedade;
• caso não ocorra um acordo, a Administração Pública solicitará sentença
judicial que determine a realização da servidão.
É importante destacar que havendo um acordo ou uma sentença judicial,

é necessário que o poder público elabore uma declaração de necessidade
pública.
Nessa declaração de necessidade pública, fica materializado o interesse do
Estado nesta servidão. Essa declaração deve ser feita antes do acordo ou antes da
solicitar a decisão judicial.
Exercício
A servidão administrativa tem origem no regime jurídico administrativo.
3. Servidão Administrativa – Características
O particular, em regra, não terá direito à indenização pelo uso da sua propriedade
pelo poder público.
Contudo, excepcionalmente, a restrição imposta pelo poder público pode ge-
rar um prejuízo e, se houver prejuízo, o Estado deverá ressarcir o proprietário pelo
dano, e este dano deve ser comprovado.
Deve-se destacar que o ônus da prova de que houve um dano em decorrência
da servidão é do proprietário, pois não há presunção de indenização.
As servidões podem ser instituídas sobre bens imóveis privados, bens imóveis
públicos (exemplo: a União estabelece uma servidão em um bem pertencente a
um Município. No entanto, essa servidão pode ser imposta por um ente da Fede-
ração, dentro de uma hierarquia, em que há, em primeiro, a União, em segundo,
os Estados-membros e o Distrito Federal e, em terceiro, os Municípios).
Desta forma, pode-se ver que os Estados-membros não podem instituir ser-
vidão em bens da União e os Municípios não podem estabelecer servidão em
relação aos bens pertencentes aos Estados e à União.
A servidão é uma forma de intervenção em um bem, por prazo indeterminado.
No entanto, ocorrerá a extinção do gravame em caso de desaparecimento
do bem gravado, incorporação do bem ao patrimônio público e desinteresse do
Estado pela servidão.
As características da servidão são:
• é definitiva, no entanto, existem hipóteses, como já estudadas, em que a
servidão se finda. A expressão definitiva tem o intuito de demonstrar que
a servidão, quando instituída, é por prazo indeterminado;
• não possui a característica de autoexecutoriedade, porque ou ela é instituí-

da por acordo ou por sentença judicial; e
• é um direito real, porque consiste em ônus em uma propriedade.
Exercício
A servidão pode ser instituída por ato administrativo unilateral.
4. Requisição
Requisição é o uso de bens e serviços, públicos ou privados, pelo poder público

em razão da verificação de perigo público iminente. É o caso, por exemplo, da
utilização de um terreno particular para cuidar de feridos em virtude de uma
catástrofe natural.
O fato gerador da requisição é o perigo público iminente, como catástrofes
decorrentes de chuva.
Para fins de aplicação do instituto da requisição, podemos entender por pe-
rigo público iminente a situação que materializa as necessidades públicas emer-
genciais e transitórias.
A requisição pode recair sobre bens móveis, bens imóveis e serviços prestados
pela iniciativa privada.
A Constituição faz previsão da requisição no art. 5º, XXV:
“XXV – no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá
usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior,
se houver dano.”
A requisição de bem ou serviço poderá ser feita por meio de ato administrati-
vo e a sua extinção ocorre com o fim do fato gerador.
Em regra, como o particular não perde a propriedade do bem, pois a Adminis-
tração Pública está apenas usando-o, não há direito à indenização.
No entanto, se da utilização do bem houver um dano comprovado pelo parti-
cular, este terá direito à indenização.
Exercício
Não é possível o controle do ato (requisição) pelo Poder Judiciário.
5. Ocupação Temporária
A Administração Pública executa diversos serviços públicos, sempre visando ao

bem comum e, às vezes, o espaço reservado para determinada obra é insuficien-
te, sendo necessária a utilização de outros espaços como forma de apoio.
Desta feita, vê-se que a ocupação temporária é o uso do imóvel privado pela
Administração Pública como meio de apoio à obra ou serviço público. É o caso,
por exemplo, da utilização de um terreno particular para guardar o maquinário
de uma obra pública.
A ocupação temporária não está baseada em uma situação emergencial, mas
sim em uma situação já planejada.
A instituição da ocupação temporária poderá ser feita por meio de ato ad-
ministrativo, não sendo necessária a solicitação de uma sentença judicial. E a
extinção da ocupação temporária decorre da finalização do fato motivador (fim
da obra ou serviço público).
Por acarretar um ônus ao particular, a ocupação temporária poderá ser remu-
nerada ou não pelo poder público.
A ocupação será remunerada quando o poder público pagar ao proprietário
do imóvel utilizado.
No entanto, poderá o poder público determinar, no próprio ato, que a ocupa-
ção temporária não será remunerada.
Deve-se ressaltar que, em regra, não há indenização, salvo se da ocupação
gerar prejuízo ou dano ao particular, o que acarretará responsabilidade civil do
Estado.
São características da ocupação temporária:
• temporária: não é possível a ocupação de um imóvel por prazo indetermi-
nado;
• controle pelo Poder Judiciário;
• utilização de bem imóvel privado como suporte de um serviço ou obra
pública.
Exercício
A ocupação temporária tem origem em uma situação de perigo público e
iminente.
6. Limitação Administrativa
O poder público tem a possibilidade e a titularidade de regulamentar o uso da

propriedade, e isso decorre do princípio da função social.
Limitação administrativa é uma forma de intervenção na propriedade pela
Administração Pública, mediante a fixação de normas gerais que regulamentam o
uso devido da propriedade particular. É o caso da fixação de regras na construção
de imóveis por um município, por exemplo.
São características da limitação administrativa:
• caráter geral: afeta a coletividade como um todo, ou seja, tem efeito erga
omnes. Ex.: construção com altura máxima em determinados lugares;
• caráter de gratuidade: por ter um caráter impositivo estatal de cunho ge-
nérico, não há contraprestação; e
• caráter unilateral: quando o poder público estabelece uma regra genérica,
este não quer saber a opinião do particular.
Os fundamentos para a limitação administrativa são:
• poder de polícia: restringir o uso de direitos individuais em prol da coleti-
vidade;
• atos de império: atos impostos decorrentes do poder público de forma a
limitar o exercício da propriedade.
Pode-se concluir que tanto o fundamento do poder de polícia como o funda-
mento de atos de império decorrem da supremacia do interesse público sobre o
privado.
A instituição da limitação administrativa pode ser realizada por meio de um
ato administrativo normativo.
Também pode ser criada a limitação administrativa por lei decorrente do Poder
Legislativo.
Geralmente, a limitação administrativa se dá mediante um regulamento, que
limitará o direito de propriedade.
Qualquer ente da Federação pode estabelecer a limitação administrativa.
É importante ressaltar que, em nenhuma hipótese, haverá indenização, por-
que na limitação administrativa existe uma restrição genérica, que é imposta a
todos.
O ato administrativo normativo que estabelece a restrição no exercício do
direito de propriedade tem caráter definitivo.
Exercício
Quando houver prejuízo, a limitação administrativa gerará o dever de inde-
nizar pela Administração Pública.
7. Tombamento – Introdução
O poder público, de acordo com a Constituição Federal, tem o dever de proteger
o patrimônio cultural brasileiro e uma das formas de proteção é o tombamento.
Tombamento, então, é um meio de intervenção na propriedade, pelo poder
público, de forma a proteger o patrimônio cultural brasileiro.
É uma forma restritiva de intervenção e não uma forma supressiva, porque
quando um bem é tombado pelo poder público, o proprietário não perde a
propriedade para o Estado, apenas sofre restrições quanto ao uso.
É o caso, por exemplo, do tombamento de um imóvel que no passado foi a
residência de um político.
São espécies de tombamento:
• voluntário: o próprio proprietário busca a intervenção e proteção do Estado;
• compulsório: o proprietário não concorda com o tombamento, entrando
em um litígio com o poder público.
A instituição ocorrerá por um ato administrativo precedido de um procedi-
mento administrativo.
A finalidade deste procedimento é apurar a necessidade do tombamento por-
que, em alguns casos, não há essa necessidade em determinados imóveis, já que
estes nada agregariam à cultura brasileira; e estabelecer o devido processo legal,
porque o particular tem o direito de se manifestar em relação à intervenção do
Estado em sua propriedade.
Não existe um rito específico para o procedimento, mas alguns atos devem
estar presentes para que ele seja considerado legal. São eles:
• parecer de um órgão técnico cultural, porque é este parecer que estabele-
cerá a necessidade ou não do tombamento;
• notificação do proprietário, justamente pelo motivo do procedimento res-
peitar o Princípio do Devido Processo Legal; e
• decisão do Conselho Consultivo da Administração Pública, que irá analisar
o parecer do órgão técnico cultural, a resposta dada pelo proprietário e,
em análise dialética do processo, tomará a decisão se haverá ou não o
tombamento.
É importante destacar que da decisão do Conselho Consultivo da Administra-

ção Pública cabe recurso.
O proprietário, como já mencionado, não perde a propriedade do bem, mas
sofrerá alguns efeitos em seu direito de propriedade: não poderá modificar a
estrutura do bem; tem a obrigação de conservar o bem tombado; e será respon-
sável em fazer a restauração do bem junto com o poder público.
Exercício
Tombamento é a única forma de proteção do patrimônio cultural brasileiro.
8. Desapropriação – Introdução
Desapropriação é o procedimento administrativo utilizado pela Administração

Pública para retirar do proprietário a titularidade do bem e transferi-la para o
patrimônio público.
De acordo com a doutrina, a desapropriação é uma forma originária de aqui-
sição da propriedade pelo poder público, que adquire o bem com quebra de
qualquer vício que o bem tenha de forma antecedente.
A desapropriação não pode ser desenvolvida de qualquer forma e deve seguir a
regulamentação imposta pela Constituição Federal e por decreto infraconstitucional.
São pressupostos para a realização da desapropriação:
• utilidade pública: bem que pode ser utilizado discricionariamente pela
Administração Pública para alcançar uma finalidade completamente
dispensável. É o caso, por exemplo, da desapropriação de um imóvel para
construir no local uma escola;
• necessidade pública: é um fundamento baseado na emergência e urgên-
cia; e
• interesse social: a Administração Pública precisa do bem para melhor apro-
veitá-lo em prol da coletividade.
São bens passíveis de serem desapropriados bens imóveis, bens móveis, bens
corpóreos e bens incorpóreos.
Exercício
Não é possível a desapropriação das ações de uma empresa.
9. Desapropriação Urbanística
Em relação à desapropriação, o art. 5º, XXIV, da Constituição Federal prevê:

“XXIV – a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessida-
de ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indeniza-
ção em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;” (...)
No entanto, o texto constitucional não é absoluto, pois existem casos de
desapropriação em que não há indenização.
A desapropriação urbanística ocorre quando o proprietário é obrigado a exer-
cer a propriedade levando em consideração a sua função social. No entanto, se o
proprietário descumprir as normas estabelecidas no plano diretor, surgirá o fato
gerador da desapropriação de caráter urbanístico.
A desapropriação urbanística tem previsão legal no art. 182, § 4º, da Consti-
tuição Federal.
O sujeito ativo da desapropriação urbanística é o Município, o sujeito passivo
da desapropriação urbanística é o proprietário do bem que está sendo expropria-
do pelo Estado e, como já mencionado, o fato gerador da desapropriação é o
descumprimento das normas estabelecidas no plano diretor.
A indenização se dá mediante pagamento por meio de títulos da dívida públi-
ca, ou seja, não é em dinheiro. O valor do título é o valor real do bem mais os juros.
Esse título da dívida pública é resgatado em parcelas anuais, em um prazo de
até 10 anos. Portanto, conclui-se que se não forem respeitadas as normas de direi-
tos urbanísticos, o proprietário sofrerá uma punição e uma das formas de punição
é a desapropriação.
Exercício
A desapropriação deve ser compensada sempre com pagamento prévio e
em dinheiro do bem expropriado.
10. Desapropriação Rural e Confiscatória
A desapropriação rural está prevista no art. 184 da Constituição Federal com a

seguinte redação:
“Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma
agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante pré-
via e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação

do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de
sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.”
A desapropriação rural, prevista no art. 184 da CF, tem as seguintes caracte-
rísticas:
• sujeito ativo: a União é a única competente para desapropriar um determi-
nado imóvel para a reforma agrária;
• sujeito passivo: proprietário de glebas não produtivas;
• fundamento: o fundamento para a desapropriação é o intuito de realizar
a reforma agrária; e
• indenização: na desapropriação para fins de reforma agrária, o pagamen-
to será feito por títulos da dívida agrária e não de forma prévia e em
dinheiro. O montante será o valor real do bem e o resgate será em até 20
anos, a contar do segundo ano de sua concessão.
Além da desapropriação rural, há a desapropriação confiscatória, prevista no
art. 243 da Constituição Federal:
“Art. 243. As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas cul-
turas ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e espe-
cificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos
alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao proprietário e sem
prejuízo de outras sanções previstas em lei.”
Na desapropriação confiscatória, a União (sujeito ativo) entra com uma ação
contra o titular da propriedade (sujeito passivo) e, ao retirar o bem do titular, este
não fica com a Administração Pública, mas transfere-se a propriedade para os
colonos.
É importante destacar que, de acordo com o Decreto-Lei nº 3.365/1941, au-
toriza-se que um ente da Federação pode desapropriar um bem de outro ente
da Federação; no entanto, deve-se seguir o Princípio da Hierarquia das Entidades
Administrativas.
Outro ponto a ser destacado é que há necessidade de autorização legislativa
para que um ente da Federação desaproprie um bem pertencente a outro ente
da Federação.
Exercício
Em nenhuma hipótese, os Municípios podem desapropriar bens dos Estados.
11. Desapropriação – Competências
A competência pode ser analisada da seguinte forma:

• competência para legislar a respeito da matéria desapropriação: compete
privativamente à União legislar sobre desapropriação;
• competência para declarar a utilidade pública e interesse social: todos os
entes da Federação têm competência para declarar a utilidade pública e
interesse social, salvo em caso de reforma agrária, cuja competência é ex-
clusiva da União;
• competência para a execução de atos expropriatórios: cabe aos entes da Fe-
deração, à Administração Indireta, Concessionárias e Permissionárias a prática
de atos expropriatórios. No entanto, em relação a estas duas últimas, é neces-
sária a autorização por meio de lei. Presente a autorização, as Concessioná-
rias e Permissionárias terão todos os direitos e ônus de um ente expropriante,
inclusive o dever de pagar indenização ao proprietário desapropriado.
Exercício
A Autarquia poderá executar a desapropriação se houver autorização legal.
12. Desapropriação – Procedimentos
O procedimento para a realização da desapropriação é dividido em duas fases:

• fase declaratória: a Administração Pública declara o interesse em expropriar
um determinado bem. Essa fase não pode conter nenhum vício, pois, caso
haja, ela poderá ser declarada nula tanto pela própria Administração Pú-
blica como por ato verificado pelo Poder Judiciário;
• fase executória: visa completar a transferência do bem para o patrimônio
público.
Aprofundando na fase declaratória, vê-se que este é o momento que a Ad-
ministração Pública tem para declarar o interesse social para a desapropriação.
É nesta ocasião que a Administração Pública irá apresentar os motivos que
justificam a desapropriação.
Os instrumentos utilizados pela Administração Pública para se manifestar em
relação à desapropriação pode ocorrer por meio de um decreto do chefe do Po-
der Executivo ou por lei.
Em relação à finalidade da fase declaratória, é certo que a Administração Pú-

blica irá estabelecê-la, ou seja, justificar porque desapropriará o bem.
Além de apresentar a finalidade da desapropriação, a Administração deve
apresentar a descrição individualizada do bem e citar o dispositivo que autoriza
a desapropriação.
Os efeitos produzidos pela fase declaratória para a Administração Pública são:
• depois da declaração do interesse, a Administração Pública fica autorizada
a entrar no bem;
• começa-se a contar o prazo prescricional de declaração do bem que está
sendo desapropriado.
Exercício
A desapropriação é um ato administrativo simples.
13. Procedimentos da Desapropriação – Fase

Executiva
Como visto anteriormente, o procedimento expropriatório é composto de duas

fases: a declaratória e a executória.
Na fase declaratória, a Administração Pública declara o interesse em expropriar
um determinado bem. Essa fase não pode conter nenhum vício, pois, caso haja,
ela poderá ser declarada nula tanto pela própria Administração Pública como por
ato verificado pelo Poder Judiciário.
A fase executória visa efetivar, finalizar a transferência do bem para o patrimô-
nio público, e se apresenta de duas formas:
• via amigável: quando houver acordo entre a Administração Pública e o
titular do bem expropriado. A desapropriação amigável se materializa por
meio de uma escritura pública que, sendo doutrina, materializa a compra
e venda;
• via judicial: quando não há acordo entre a Administração Pública e o
expropriado.
A via judicial começa quando o sujeito ativo procura o Poder Judiciário e pede
a transferência definitiva do bem que está sendo desapropriado, para o patrimô-
nio público.
O sujeito ativo é o ente da Federação que está pedindo a desapropriação e o

sujeito passivo é o proprietário do bem que está sendo desapropriado.
Na via judicial, o pedido feito pela Administração Pública é que seja finalizada
a transferência do bem para o patrimônio público.
Na contestação, o sujeito passivo somente poderá alegar vício processual ou
impugnar o valor da indenização.
O sujeito passivo poderá alegar que falta interesse ou necessidade do poder
público para a expropriação, mas terá que fazê-lo em uma ação autônoma direta,
independente da ação de desapropriação.
Os requisitos para o poder público pedir a imissão da posse são:
• o poder público tem de manifestar perante o juiz uma declaração de
urgência;
• fazer um depósito prévio de um valor fixado pelo juiz.
Além do depósito prévio, o pedido de imissão na posse só pode ser realizado
no prazo de 120 dias a contar da declaração de urgência de desapropriação de
um bem.
Passados os 120 dias da declaração de urgência, caso a Administração Pública
não tenha feito o pedido de imissão na posse, não poderá fazê-lo em momento
posterior.
A imissão definitiva na posse do bem expropriado ocorre apenas com uma
sentença judicial.
A imissão na posse do bem, que é concedida à Administração Pública depois
da declaração de urgência e o depósito prévio, é temporária.
Exercício
A sentença determina a imissão definitiva na posse.
14. Desapropriação – Indireta
É possível a desapropriação de um bem sem o processo expropriatório; é a moda-

lidade de desapropriação indireta.
A desapropriação indireta consiste na retirada da propriedade do titular pelo
poder público, sem respeitar o princípio do devido processo legal.
A doutrina discute muito a respeito da legalidade da desapropriação indireta,
mas esta é possível no ordenamento jurídico brasileiro.
São fatos que configuram a desapropriação indireta:

• apropriação de um bem particular sem o devido processo legal;
• a Administração Pública estabelece tantas restrições, que o titular do bem
fica impedido de usufruí-lo.
A desapropriação indireta tem previsão no art. 35 do Decreto-Lei nº
3.365/1941. Por este dispositivo, a Administração Pública, mesmo de forma
irregular, se apoderando de um bem e classificando-o como patrimônio público,
não poderá devolver o bem ao seu titular.
Como o titular do bem não poderá reivindicá-lo, poderá solicitar perdas e danos.
Já o direito de extensão ocorre quando o proprietário de um imóvel, que foi
transferido para a Administração Pública, tem de exigir a desapropriação integral
do bem, quando a desapropriação inicial retirou parte da propriedade, deixando
outra parte não possível de ser usufruída.
Os requisitos para o direito de extensão são:
• desapropriação parcial;
• a parte restante não ser passível de usufruto.
O direito de extensão pode ser solicitado pelo titular tanto na fase declaratória
como na fase executiva, antes da sentença final.
Exercício
O direito de extensão não poderá ser exercido quando o bem for integral-
mente desapropriado.
15. Tredestinação e Retrocessão
Tredestinação é a utilização do bem desapropriado pelo poder público de forma

diversa daquela utilizada para justificar a desapropriação.
A tredestinação pode ser:
• lícita: quando a utilização diversa não ferir a finalidade pública;
• ilícita: quando a utilização diversa ferir a finalidade pública. Neste caso,
estaremos diante do desvio de finalidade.
Retrocessão ocorre quando a Administração Pública desiste da utilização do
bem desapropriado; sendo assim, o particular terá o direito de reaver o bem
expropriado pelo poder público, mediante pagamento.
A retrocessão ocorrerá quando o bem não for utilizado pelo Estado ou for
verificada a tredestinação ilícita.
Exercício
A retrocessão poderá ocorrer diante da tredestinação lícita.
16. Formas de Intervenção Previstas no Estatuto

da Cidade
O Estatuto da Cidade é uma lei federal que estabelece regras relacionadas à

edificação e à utilização do solo urbano, materializando a função social da pro-
priedade urbana.
O Estatuto da Cidade, juntamente com o plano diretor e leis específicas, esta-
belecem como utilizar a propriedade urbana.
Em relação ao direito urbanístico existem:
• regra geral prevista na Constituição Federal;
• Estatuto da Cidade, que estabelece regra geral, mas depende da comple-
mentação do plano diretor; e
• plano diretor que é uma norma ou lei municipal que materializa regras do
Estatuto da Cidade.
Sabe-se que todo este ordenamento jurídico visa garantir a função social da
propriedade urbana, que se materializa por meio da boa utilização do bem.
Ocorre que alguns proprietários não respeitam o ordenamento jurídico e, sen-
do assim, sofrem intervenções do Estado.
Verificada a subutilização do imóvel, o poder público Municipal poderá deter-
minar a sua correta utilização, tendo como base o plano diretor.
As formas de intervenção são:
• IPTU progressivo: a Administração Pública fica vinculada ao Estatuto da
Cidade em relação à majoração do IPTU e a alíquota do IPTU pode ser
majorada anualmente durante o prazo de cinco anos, não podendo
ultrapassar 15%;
• desapropriação: quando o IPTU progressivo não gerar efeitos práticos, o
Município poderá substituí-lo pela desapropriação da propriedade.
Exercício
O IPTU progressivo tem a alíquota majorada por prazo indeterminado e
ilimitado de acordo com o juízo de conveniência e oportunidade da Admi-
Capítulo 14
Improbidade Administrativa
1. Improbidade Administrativa
Improbidade é a conduta do agente contrária à moral estabelecida no art. 37,
caput, da CF, como agente administrativo que desvia verbas públicas.
O art. 37, § 4º, da CF, faz a previsão de sanções contra a imoralidade, no en-
tanto, a CF não estabelece toda a normatividade referente à imoralidade, só faz
previsão. A regulamentação deste dispositivo veio por meio de uma lei infracons-
titucional, a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992).
Qualquer agente administrativo pode praticar ato de improbidade, assim
como o particular que se beneficia ou auxilia o agente administrativo na prática
de ato de improbidade também figura no polo ativo dessa ação.
Quem sofre com os atos de improbidade é a Administração Pública Direta e
Indireta (União, Estados, Municípios, Autarquias, Fundações, Sociedade de Eco-
nomia Mista e Empresas Públicas), que serão sujeitos passivos.
Existem outras figuras que podem aparecer no polo passivo, como as empre-
sas incorporadas do patrimônio público. Além delas, a lei estabelece as empresas
que recebem recursos públicos, como uma Organização Social.
Exercício
Os atos de improbidade podem ser praticados por terceiros, ainda que não
sejam servidores públicos.
2. Ato de Improbidade
As sanções previstas na Lei nº 8.429/1992 têm as seguintes naturezas: cível, ad-
ministrativa e política.
Cível porque quem for condenado por atos de improbidade será responsável
também em indenizar a Administração Pública.
A responsabilidade administrativa diz respeito aos agentes públicos que prati-
cam atos de improbidade, e sofrerão sanções administrativas, podendo, inclusive,
perder o cargo que ocupam na Administração.
As sanções políticas são aplicadas para os indivíduos que praticaram atos de
improbidade, os quais terão a suspensão de seus direitos políticos.
As sanções penais não têm previsão na Lei de Improbidade Administrativa, ou
seja, quem responde com base na Lei nº 8.429/1992 não sofre sanção criminal.
Mas, se esse ato de improbidade violar as regras descritas no Código Penal, sofre-
rá sim as sanções previstas no Código Penal. Então, se a pergunta for em relação
à Lei nº 8.482/1992, não haverá sanção penal, mas se a pergunta for em relação ao
CP, haverá sanção penal.
Os atos de improbidade estão previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei de
Improbidade, os quais são divididos em três grupos:
a) art. 9º: enriquecimento ilícito – ocorre quando o agente pratica um ato que
configure um enriquecimento ilícito à custa da Administração Pública;
b) art. 10: dano ao erário – atos que, quando praticados, geram prejuízos à
Administração Pública;
c) art. 11: violação a princípios constitucionais – basta violar o princípio para que
o agente sofra as sanções previstas na Lei, como servidor que pratica conduta imoral.
Exercício
A mera violação de um princípio administrativo jamais configurará ato de
improbidade administrativa.
3. Investigação dos Atos de Improbidade
O ato de improbidade atinge a todos, sendo assim qualquer pessoa pode denun-
ciá-los. A denúncia pode ser apresentada de forma escrita ou verbal, para depois
ser reduzida a termo pela autoridade.
Inicia-se, então, uma investigação em relação ao fato apresentado e todas as
informações serão encaminhadas ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas.
Apresentadas essas informações, poderão ser tomadas medidas de urgên-
cia para resguardar a Administração de futura indenização em razão da prática
de improbidade. Pedidos cautelares poderão ser realizados e medidas referen-

tes a eles poderão ser tomadas.
O Ministério Público pode ser parte e propor a ação de improbidade admi-
nistrativa, mas, se não for o autor, agirá como custos legis, ou seja, fiscal da lei.
Além do MP, a própria pessoa jurídica, vítima do ato de improbidade, poderá
propor a ação.
Essa ação de improbidade permite que uma decisão ou ato seja praticado pelo
Magistrado, ou seja, o servidor poderá ser afastado do cargo enquanto estiver
correndo o processo de improbidade administrativa, mas receberá sua remunera-
ção, em razão de presunção de inocência.
Somente haverá a prática de medidas de urgência se realmente tiver risco do
servidor não indenizar os cofres públicos ou se atrapalhar o curso da investigação.
Nesse caso, será afastado, diante do fumus boni iuris e do periculum in mora, mas
continuará recebendo.
Exercício
É possível o bloqueio dos bens daquele que está sofrendo uma ação por
improbidade administrativa.
Capítulo 15
Processo Administrativo
1. Processo Administrativo
Qualquer irregularidade verificada pela Administração Pública não pode gerar
sanção direta, devendo primeiramente se apurar os fatos por meio de procedi-
mento investigatório e, se ao final for verificado que realmente há irregularidade,
aplicar a sanção.
A finalidade do processo administrativo é apurar fatos para permitir a aplica-
ção de uma sanção quando for necessária para a situação.
Processo é mecanismo de investigação e mecanismo de punição ou de cons-
tatação da inocência do servidor. Difere de procedimento, que é conjunto de atos
concatenados visando sempre uma finalidade.
O processo administrativo corre dentro de órgão administrativo, e não é pro-
cesso judicial.
É regulado pela Lei nº 9.784/1999, a qual trabalha matérias ligadas aos atos
administrativos e não somente processual. É uma lei federal que regulamenta
todos os processos que correm na esfera da Administração Pública Federal. As
demais esferas da Administração terão suas próprias leis (natureza federal).
Se um ente federativo não possuir lei que trate do processo dentro de sua
esfera administrativa, a Lei nº 9.784/1999 será aplicada de forma subsidiária.
Servidor público é investigado por meio de processo administrativo disciplinar
mediante a Lei nº 8.212/90, pois possui lei específica, então, não será aplicada a
lei de processo administrativo, que é genérica, mas a específica.
Exercício
A Lei nº 9.784/1999 é aplicada subsidiariamente às leis estaduais que tra-
tam do tema processo administrativo.
2. Princípios do Processo Administrativo
Princípios são as diretrizes decorrentes do direito administrativo, e que também

são estendidas ao processo administrativo.
O processo administrativo deve respeitar o princípio da ampla defesa, pois
não pode a Administração Pública cercear a defesa daquele que está sendo
processado.
O princípio do contraditório diz que o processado tem o direito de saber to-
dos os fatos e fundamentos do processo administrativo, porque existe e qual a
finalidade dele.
O princípio da informalidade dispõe que os atos praticados dentro do proces-
so administrativo são de forma livre. Somente será respeitada uma forma quando
a lei assim exigir.
O princípio da oficialidade dispõe que o processo administrativo será conduzi-
do necessariamente pela Administração Pública, pois será ela que dará o impulso
oficial ao processo.
O princípio da gratuidade dispõe que o processo administrativo é gratuito,
não existe a cobrança de custas nem honorários.
O princípio da finalidade e do interesse público diz respeito ao fato de que o
processo administrativo deve existir para assegurar o interesse público, portanto,
esses princípios andam em conjunto, pois a finalidade da Administração e do
processo é alcançar o interesse público.
O princípio da motivação diz respeito aos atos que somente serão motivados
quando a lei assim definir.
Exercício
O princípio da gratuidade é aplicado somente aos processos judiciais.
3. Procedimento do Processo Administrativo
Fase postulatória é o momento em que a parte apresenta o pedido no processo

administrativo.
A Administração Pública pode começar de ofício um processo administrativo,
independente da solicitação de algum interessado (princípio da oficialidade).
De acordo com o art. 9º da Lei nº 9.784/1999, além da Administração Pública,

tem legitimidade para iniciar um processo administrativo qualquer interessado,
mediante a apresentação de um requerimento para a abertura de um processo
administrativo.
O requerimento de abertura, que pode ser apresentado por qualquer inte-
ressado, em regra, será apresentado por escrito, mas, nas hipóteses em que
a lei permitir, esse requerimento também poderá ser apresentado de forma
verbal.
O conteúdo do requerimento está estabelecido em lei:
– o requerimento tem que ser destinado a um órgão ou autoridade adminis-
trativa;
– deve conter a identificação do interessado ou de seu representante;
– constar o domicílio do requerente;
– deve constar o pedido e o porquê se quer a abertura do processo admi-
nistrativo;
– constar a data e a assinatura do requerente.
Faltando um dos elementos que devem estar presentes no requerimento, a
Administração Pública não poderá, de forma injustificada, simplesmente recusar
o seu recebimento, devendo abrir prazo para que o requerente supra a falta do
elemento faltante.
Exercício
Qualquer pessoa pode solicitar a abertura de um processo administrativo.
4. Características do Processo Administrativo
A condução de todas as etapas do processo administrativo é feita pela própria

Os atos praticados dentro do processo administrativo possuem certas caracte-
rísticas, não sendo comuns em relação aos atos praticados dentro de um processo
judicial.
No processo administrativo, aplica-se o princípio da informalidade, ou seja,
os atos praticados dentro do processo administrativo só terão forma quando a
lei assim exigir.
As características do processo são:

– forma: em relação à forma, os atos do processo, em regra, devem ser
praticados de maneira escrita, utilizando-se o vernáculo, ou seja, a língua
portuguesa. Ainda, deve haver data e a assinatura de quem praticou o ato;
– lugar: o lugar que o processo administrativo será conduzido será a sede
do órgão da Administração Pública que estiver conduzindo o processo
administrativo, porém, é possível a prática de atos fora da sede da Admi-
nistração onde o processo está sendo conduzido, desde que haja intima-
ção do interessado em relação a essa mudança;
– tempo: os atos processuais são realizados em dias úteis, no horário de fun-
cionamento do órgão. Se a Administração Pública determinar um prazo
para a prática de um ato processual pelos interessados, esse prazo deverá
ser respeitado. Quando não for determinado prazo para a realização do
ato, a lei estabelece o prazo de 5 dias.
Exercício
Excepcionalmente, os atos processuais poderão ser praticados em local di-
verso daquele onde se situa a sede do órgão administrativo.
5. Características do Processo Administrativo –

Instrução e Decisão
A produção de provas tem a finalidade de comprovar os fatos investigados ou,

simplesmente, identificar que os fatos realmente não são fatos irregulares.
O processo administrativo precisa sempre da instrução, pois por meio dela a
Administração Pública chega à chamada verdade real.
Dentro da fase de instrução, poderá haver todos os tipos de provas, desde
que lícitas.
A Administração Pública poderá produzir provas no processo administrativo,
podendo também determinar que a prova seja produzida por qualquer interessado.
Ainda, a Administração Pública poderá intimar os administrados para presta-
rem depoimento em relação a um determinado fato.
Finalizada a instrução, inicia-se a fase decisória, onde a Administração Pública
irá proferir sua decisão.
A decisão proferida pela Administração Pública, necessariamente como

condição de validade da decisão, deverá ser justificada, motivada.
Finalizada a fase de instrução, a decisão terá o prazo de 30 dias para proferir
a decisão e, caso não o faça, esse prazo poderá ser prorrogado por mais 30 dias.
Proferida a decisão, os interessados terão direito a recurso, que é utilizado
para impugnar uma decisão administrativa.
O recurso administrativo pode ser apresentado no prazo de 10 dias, a contar
da ciência da decisão proferida pela Administração Pública, podendo questionar
não apenas a legalidade da Administração Pública, mas, também, o mérito da
decisão.
Exercício
Na hipótese de tema discutido no processo ser de interesse geral, a lei facul-
tará a realização de consulta pública.
Anotações
Gabarito
1. Incorreta. cair, por exemplo, elemento de

2. Incorreta. ato administrativo presunção de
3. Correta. legalidade, está errado. Elemen-
4. Incorreta. tos = COMFIFOMOOB, Atributos
5. Incorreta. = PATI. É importante criar um
6. Incorreta. mapa mental com essa estrutura,
7. Correta. fichas, cores, para memorizar tais
8. Incorreta. informações.
9. Incorreta. 27. Correta. Ex.: demissão de servi-
10. Incorreta. dor sem processo administrativo,
11. Incorreta. produzirá o ato seus efeitos mes-
12. Correta. mo assim, enquanto alguém não
13. Incorreta. questionar e produzir provas so-
14. Incorreta. bre a ilegalidade.
15. Correta. 28. Incorreta. Os atos enunciativos
16. Correta. têm como pressuposto o pedido
17. Incorreta. de certidão ou declaração à Ad-
18. Incorreta. ministração Pública. A imperativi-
19. Correta. dade não pode ser definida como
20. Incorreta. conteúdo do ato administrativo.
21. Incorreta. O conteúdo do ato administrativo
22. Correta. é um elemento, não uma caracte-
23. Incorreta. rística. A imperatividade é um ad-
24. Incorreta. jetivo que nasce do princípio da
25. Correta. supremacia do interesse público
26. Correta. Elemento ou requisito sobre o particular.
de validade. Se estiver faltando 29. Correta. Situação urgente é defi-
um dos requisitos, o ato adminis- nida pela própria Administração
trativo será inválido. Se na prova Pública. Se der tempo do ato ser
levado ao Judiciário para que o fato de terceiro, caso fortuito,

juiz autorize a ação da Adminis- por exemplo, que afastam a res-
tração Pública, então não se trata ponsabilidade da Administração
de uma situação de urgência. Se Pública.
não der tempo, o ato então de- 52. Incorreta. Culpa concorrente não
verá ser autoexecutável pela Ad- afasta a responsabilidade da Ad-
ministração Pública para não co- ministração Pública.
locar em risco a vida e segurança 53. Sim.
das pessoas. 54. Incorreta. Função típica se dá em
30. Correta. relação ao poder do órgão de
31. Correta. produzir leis. Nesse caso, há res-
32. Correta. ponsabilidade. Função Jurisdicio-
33. Correta. nal é a decisão no processo.
34. Incorreta. 55. Incorreta.
35. Incorreta. 56. Correta.
37. Correta. 58. Letra D.
38. Correta. 59. Letra A.
39. Correta. 60. Letra C.
40. Correta. 61. Incorreta.
41. Correta. 62. Correta.
42. Incorreta. 63. Letra A,
49. Incorreta. A teoria do risco inte- 70. Letra D.
gral diz que a administração não 71. Correta.
pode utilizar de nenhuma exclu- 72. Incorreta.
dente para afastar sua responsa- 73. Incorreta.
bilidade. A teoria do risco admi- 74. Incorreta.
nistrativo é a aplicada no nosso 75. Incorreta.
ordenamento jurídico. 76. Correta.
51. Incorreta. A Responsabilidade 78. Correta.
Objetiva adota a Teoria do Risco 79. Incorreta.
Administrativo, mas pode se uti- 80. Incorreta.
lizar da excludente de responsa- 81. Correta.
bilidade, como a culpa da vítima, 82. Incorreta.

86. Incorreta. 116. Incorreta. A requisição fica condi-
87. Incorreta. cionada ao fato apresentado pela
88. Incorreta. Administração Pública. No entan-
89. Incorreta. to, se o fato não existir, o proprie-
90. Correta. tário poderá ingressar com uma
91. Incorreta. ação judicial pedindo a anulação
92. Correta. da requisição.

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Tradição + Inovação

Duas grandes instituições de ensino, o IOB Concursos e o

Informamos que é de inteira responsabilidade do autor a emissão dos conceitos.

Capítulo 2. Princípios Expressos e Implícitos da Administração

Capítulo 3. Poderes e Deveres da Administração Pública, 25

Capítulo 4. Ato Administrativo, 31

Capítulo 5. Responsabilidade Civil do Estado, 50

Capítulo 6. Organização Administrativa, 58

Capítulo 7. Controle da Administração Pública, 72

Capítulo 9. Contratos Administrativos, 85

Capítulo 10. Servidores Públicos, 92

Capítulo 11. Serviços Públicos, 102

Capítulo 12. Bens Públicos, 106

Capítulo 13. Intervenção do Estado na Propriedade, 109

Capítulo 15. Processo Administrativo, 128

1. Introdução ao Direito Administrativo –

Direito administrativo é o conjunto de regras e princípios aplicáveis à Adminis-

2. Regime Jurídico Administrativo –

3. Prerrogativas – Vantagens – Sujeições –

As prerrogativas ou vantagens da Administração são materializadas pelos

1. Princípios Administrativos – Classificação

O princípio da impessoalidade é um dos mais ricos do art. 37 da CF.

Este princípio apresenta quatro interpretações:

O princípio da eficiência significa que a Administração Pública e o administrador

administrativa; neste modelo, o resultado é secundário, pois o que importa são

Falaremos agora sobre o princípio da publicidade.

As exceções ocorrem quando a publicidade coloca em risco a segurança na-

Já vimos todos os princípios expressos no art. 37 da CF. Agora, passamos a estu-

dos interesses da Administração, mas, apenas um gestor de interesses alheios.

8. Princípios da Tutela e da Autotutela

Já o princípio da autotutela administrativa representa que a Administração Pú-

O princípio da motivação significa que os atos administrativos devem ser motiva-

10. Princípio da Continuidade do Serviço Público

11. Princípio do Contraditório e da Ampla Defesa

Neste sentido, aplica-se o disposto no art. 5º, LV, da CF e na Lei nº 9.784/1994.

12. Princípio da Razoabilidade e

O princípio da razoabilidade e proporcionalidade remete à ideia de que os meios

Se não for atentado o princípio da finalidade, ou seja, se for visado o fa-

Regime jurídico é o tratamento diferenciado, concedido pela lei à Administração

2. Abuso de Poder: Excesso de Poder – Desvio

O abuso de poder pode configurar um excesso de poder ou um desvio de

oportunidade destes atos, ou seja, poder discricionário é uma margem de liberda-

O decreto autônomo é permitido em duas situações excepcionais: pela pre-

O poder hierárquico permite à Administração Pública organizar os órgãos públicos

8. Poder da Polícia – Conceito – Limitações

Poder de polícia é o poder que a Administração Pública tem de restringir direitos

9. Poder de Polícia – Atributos

Os atributos (características) do poder de polícia são:

1. Ato Administrativo – Conceito – Supremacia

Todas as vezes que a Administração Pública colocar em prática um poder

2. Estrutura do Ato Administrativo – Atributos

A doutrina montou a estrutura do ato administrativo, sendo trabalhadas as carac-

3. Presunção de Legitimidade e Veracidade

4. Imperatividade – Supremacia do Interesse

O ato administrativo se baseia no princípio da supremacia do interesse público

Nem todos os atos administrativos são autoexecutáveis. Em alguns casos, o

6. Tipicidade – Ato Administrativo Normativo

O princípio da legalidade significa dizer que a Administração Pública está ligada

A incidência do princípio da legalidade em relação aos atos administrativos faz

Para alguns doutrinadores, os elementos exigibilidade e executoriedade com-

A executoriedade age no campo prático, ou seja, é a Administração Pública

A finalidade é um importante elemento do ato administrativo, sendo também um