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DIREITO ADMINISTRATIVO
Introdução ao Direito Administrativo
Nilton Coutinho
Questões de Concurso............................................................................................................................... 52
Gabarito............................................................................................................................................................ 56
Gabarito Comentado................................................................................................................................... 57
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Introdução ao Direito Administrativo
Nilton Coutinho
Apresentação
Saudações!
Nesta apostila vamos falar um pouco sobre o fascinante mundo do direito administrativo.
Trata-se de uma disciplina bastante importante na área do direito público, na qual serão
apresentadas 6 questões aos candidatos na primeira fase, além de haver a possibilidade do
candidato(a) fazer a segunda fase também em direito administrativo.
Destaque-se, ainda, que muitos dos temas que abordaremos em nossas aulas poderão
ajudá-lo(a) em outras disciplinas, tais como direito constitucional (com ênfase na capítulo
voltado à Administração Pública), direito processual civil ou direito do consumidor (com rela-
ção à tutela dos interesses transindividuais), direito civil (com relação à responsabilidade ci-
vil), direito ambiental (com relação às licenças ambientais, poderes da administração pública
na área ambiental) etc.
Como já tive a oportunidade de mencionar esta apostila é fruto de mais de quase duas
décadas atuando na área do direito público (primeiro como oficial de promotoria, junto ao
Ministério Público e, depois, como Procurador do Estado de São Paulo, atuando na área do
direito administrativo e do direito ambiental).
O aluno(a) perceberá que muitos dos temas tratados nesta apostila foram abordados por
mim em livros e artigos específicos sobre o tema.
Espero que os conhecimentos trazidos nas próximas aulas possam auxiliá-lo a entender
melhor os princípios e regras que orientam a atuação da Administração Pública em face dos
administrados e, principalmente, possam lhe ajudar a gabaritar direito administrativo na OAB.
Abraços,
Prof. Nilton Carlos Coutinho
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Acompanhando as mutações por que passou o Estado, o direito administrativo surge como
um conjunto de normas esparsas relativas ao funcionamento da Administração Pública e à
competência de seus órgãos. Pouco se desenvolveu na Idade Média, época das monarquias
absolutas nas quais a figura do Rei confundia-se com a do próprio Estado. Como o poder do
Rei era ilimitado e seus atos estavam acima do ordenamento jurídico, não havia motivos para
a criação de Leis que limitassem sua atuação.
Somente com as Revoluções que tomaram a Europa no final do século XVIII, surge a no-
ção de Estado de Direito, ou seja, do Estado estruturado sobre os princípios da legalidade e
tripartição de poderes. Com a Revolução Francesa o direito administrativo emerge como ramo
autônomo juntamente com outras vertentes do direito público. Sua autonomia, portanto, está
associada à necessidade de limitar e conformar a atuação do Estado aos interesses da cole-
tividade e à própria lei.
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Introdução ao Direito Administrativo
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Alguns autores elegem como elemento central da conceituação o critério das relações ju-
rídicas, definindo o direito administrativo como o conjunto de normas que regem as relações
estabelecidas entre a Administração e os administrados. Ocorre que tal concepção, além de
não levar em conta a existência de outros ramos do Direito que também se ocupam de tal
relação (como o direito pela e eleitoral, por exemplo), desconsidera as relações internas da
Administração estabelecidas entre esta e seus servidores ou entre seus órgãos e entidades.
Pelo critério negativo ou residual, o direito administrativo tem por objeto as atividades
desenvolvidas para consecução dos fins estatais, excluídas a jurisdição e a legislação. O pro-
blema inerente a tal concepção é a dificuldade em conceituar as outras duas atividades rema-
nescentes e distingui-las da atividade administrativa.
Atualmente, prepondera a adoção do critério funcional que evidencia a função adminis-
trativa (conceito a ser adiante estudado) como objeto de estudo do direito administrativo,
independentemente de qual Poder a exerça. Exemplo deste posicionamento é Celso Antônio
Bandeira de MELLO para quem “o direito administrativo é o ramo do direito Público que disci-
plina o exercício da função administrativa e os órgãos que a desempenham”1.
Faça-se aqui também menção à opinião de Maria Sylvia Zanella DI PIETRO para quem o
direito administrativo é “o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pes-
soas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não
contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza
pública”2; bem como à de Hely Lopes MEIRELLES que conceitua o direito administrativo como
“o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades
públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”3.
Apesar da diversidade dos conceitos é unânime na doutrina a qualificação do direito ad-
ministrativo como ramo do direito público.
1
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 23. Ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 29.
2
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 24. Ed. São Paulo: Atlas, 2011, p. 48.
3
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 66.
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Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, mo-
ralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (…)
4
“Em conclusão, podemos dizer que a dogmática jurídica analítica capta a norma jurídica como um imperativo despsico-
logizado. Para evitar confusões com a ideia de comando, melhor seria falar em um diretivo vinculante, coercivo, no sen-
tido de institucionalizado, bilateral, que institui uma hipótese normativa (facti species) à qual imputa uma consequência
jurídica (que pode ser ou não uma sanção), e que funciona como um critério para a tomada de decisão (decidibilidade)”.
(FERRAZ JR, Tércio Sampaio. Introdução ao estudo do direito. São Paulo: Atlas, 6ª, 2008, p. 95)
5
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 27ª edição, 2010, p. 53/54,
nota de rodapé n. 34
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O conceito de princípio jurídico passou por três fases distintas: na primeira eram os fun-
damentos de uma dada disciplina jurídica, seus aspectos mais importantes; na segunda tem
a significação de determinados enunciados do direito positivo, dotados de extraordinária im-
portância para o entendimento de todo o sistema; na terceira, são conceituados como man-
dados de otimização6.
Adotamos o conceito decorrente da terceira fase acima citada. O ponto crucial da distin-
ção entre as regras e princípios é que estes são mandamentos de otimização, ou seja, são
satisfeitos em graus variados, dependendo das possibilidades fáticas e jurídicas do caso. Já
as regras são determinações, ou seja, são sempre satisfeitas ou não. Nesse sentido, Alexy7:
[…] princípios são normas que ordenam algo que seja realizado na maior medida possível dentro
das possibilidades jurídicas e fáticas existentes. Princípios são, por conseguintes, mandamentos
de otimização, que são caracterizados por poderem ser satisfeitos em graus variados e pelo fato de
que a medida devida de sua satisfação não depende somente de possibilidades jurídicas. O âmbito
das possibilidades jurídicas é determinado pelos princípios e regras colidentes…já as regras são
normas que são sempre ou satisfeitas ou não satisfeitas. Se uma regra vale, então, deve se fazer
exatamente aquilo que ela exige; nem mais, nem menos. Regras contêm, portanto, determinações
no âmbito daquilo que é fática e juridicamente possível. Isso significa que a distinção entre regras
e princípios é uma distinção qualitativa, e não uma distinção de grau.
6
Cf. MARTINS, Ricardo Marcondes. Princípio da moralidade administrativa. In: ADRI, Renata Porto; PIRES, Luiz Manuel Fon-
seca; ZOCKUN, Maurício (coord.). Corrupção, ética e moralidade administrativa. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p. 321/322
7
ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos fundamentais. São Paulo: Malheiros, 2008, tradução de Virgílio Afonso da Silva, p.
90/91
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Muito embora a Constituição Federal de 1988 tenha feito menção apenas a aplicação de
alguns princípios, a doutrina relata a existência de diversos outros princípios que a Adminis-
tração Pública deve observar durante sua atuação. Tais princípios derivam da própria estru-
tura estatal, a qual estabelece o regime jurídico daquele ente estatal.
José dos Santos Carvalho Filho, elenca como princípios implícitos: supremacia do inte-
resse público, autotutela, indisponibilidade, continuidade dos serviços públicos, segurança
jurídica, razoabilidade e proporcionalidade8”.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro9, por sua vez, enumera os seguintes princípios inerentes à
Administração Pública. São eles: supremacia do interesse público, impessoalidade, presun-
ção de legitimidade ou de veracidade, especialidade, controle ou tutela, autotutela, hierarquia,
continuidade do serviço público, razoabilidade e proporcionalidade, segurança jurídica.
Destaque-se, ainda, que a lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999, a qual regula o processo
administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, menciona os princípios da fina-
lidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, segurança jurídica e interesse público.
8
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, p. 26-31.
9
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 89.
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De todo o exposto, conclui-se que o próprio rol de princípios varia entre os autores, não
havendo unanimidade a respeito. Contudo, para os objetivos propostos, serão tecidos co-
mentários acerca daqueles que se encontram diretamente relacionados com o tema objeto
deste trabalho.
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Como se sabe, os poderes da conferidos à Administração Pública tem como objetivo per-
mitir que esta desempenhe a contento o papel para o qual fora ela criada, qual seja: a sa-
tisfação do interesse público. Este, por sua vez, divide-se, segundo a doutrina, em interesse
público primário e interesse público secundário.
INTERESSE PÚBLICO PRIMÁRIO: pode ser identificado com o interesse da sociedade. Re-
laciona-se com a noção de bem comum e está relacionado à sociedade como um todo.
INTERESSE PÚBLICO SECUNDÁRIO: é aquele no qual se objetiva o interesse da Adminis-
tração Pública, enquanto ente estatal, ou seja, visa-se a consecução dos objetivos do gover-
no. Nessa vertente, o foco de atuação é a conveniência ao aparelho estatal (máquina pública)
e o interesse da entidade de direito público personalizada.
O princípio da supremacia do interesse público ensina-nos que, no confronto entre o in-
teresse do particular e o interesse público, prevalecerá o segundo, no qual se concentra o in-
teresse da coletividade, o que não significa, inquestionavelmente, que o Poder Público possa
imotivadamente desrespeitar os direitos individuais.
É necessário que os interesses públicos tenham supremacia sobre os individuais, posto
que visam garantir o bem-estar coletivo e concretizar a justiça social. Deste modo, tem-se
que a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determina-
das, uma vez que é sempre o interesse público que tem que nortear o seu comportamento10.
Neste sentido, assevera Celso Antonio Bandeira de Mello11 que todo o sistema de direito
administrativo, a nosso ver, se constrói sobre os mencionados princípios da supremacia do in-
teresse público sobre o particular e indisponibilidade do interesse público pela administração.
Segundo Hely Lopes Meirelles, a administração pública tem como único objetivo “o bem
comum da coletividade administrada”12, de tal forma que será ilícito e imoral “todo ato admi-
nistrativo que não for praticado no interesse da coletividade”13.
Por esta razão, afirma-se que “no embate entre o interesse público e o particular há de
prevalecer o interesse público”14.
10
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito administrativo, p. 71.
11
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, p. 28.
12
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, p. 85.
13
Idem, ibidem.
14
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo, p. 19
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Razoável é aquilo que não atenta contra a razão ou, se se preferir, contra o bom senso. Necessário
dar o segundo passo, e estabelecer como definir o que se entende por “atentatório ao bom senso”.
Propõe-se, então, o seguinte critério: razoável é aquilo que a esmagadora maioria das pessoas
considera conforme a razão, decorrente de um consenso social.
Se existe uma solução mais razoável, cabe ao agente estatal adotá-la. Se não o fizer, pode
o administrado exigir judicialmente a escolha da melhor opção. Não se pode permitir ao agen-
te que tem a função de buscar o interesse público que tenha atitudes irrazoáveis.
O conceito de razoabilidade corresponde apenas à primeira das três sub-regras da pro-
porcionalidade, isto é, apenas à exigência de adequação. O postulado da proporcionalidade é
mais amplo que o da razoabilidade17.
Ambos os postulados (razoabilidade e proporcionalidade) constituem instrumentos de
controle dos atos estatais abusivos, seja qual for a sua natureza. No processo histórico de
formação desses postulados, o da razoabilidade nasceu com perfil hermenêutico, voltado
primeiramente para a lógica e a interpretação jurídica e só agora adotado para a ponderação
de outros princípios, ao passo que o postulado da proporcionalidade já veio a lume com dire-
cionamento objetivo, material, visando desde logo ao balanceamento de valores18.
15
Cf. SILVA, Luis Virgílio Afonso da. O proporcional e o razoável. In: RT 798, 23-50, p. 28/31.
16
MARTINS, Ricardo Marcondes. Efeitos dos vícios do ato administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 172
17
Cf. SILVA, Luis Virgílio Afonso da. O proporcional e o razoável. In: RT 798, 23-50, p. 31/33. Há, entretanto, entendimento
contrário, qual seja, de que a proporcionalidade é que estaria contida na razoabilidade: “embora a Lei n. 9.784/99 faça
referência aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, separadamente, na realidade, o segundo constitui um
dos aspectos contidos no primeiro. Isto porque o princípio da razoabilidade, entre outras coisas, exige proporcionalidade
entre os meios de que se utiliza a Administração e os fins que ela tem que alcançar. E essa proporcionalidade deve ser
medida não pelos critérios pessoais do administrador, mas segundo padrões comuns na sociedade em que vive; e não
pode ser medida diante dos termos frios da lei, mas diante do caso concreto”. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
Administrativo. São Paulo: Atlas, 22ª edição, 2009, p. 79).
18
Cf. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 22ª edição, 2009, p. 39.
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19
Cf. GUERRA FILHO, Willis Santiago. Princípio da proporcionalidade e devido processo legal. In: Silva, Virgílio Afonso (org.)
Interpretação constitucional. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 255.
20
Cf. GUERRA FILHO, Willis Santiago. Princípio da proporcionalidade e devido processo legal. In: Silva, Virgílio Afonso (org.)
Interpretação constitucional. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 256/260.
21
Cf. GUERRA FILHO, Willis Santiago. Princípio da proporcionalidade e devido processo legal. In: Silva, Virgílio Afonso (org.)
Interpretação constitucional. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 256/260.
22
Cf. GUERRA FILHO, Willis Santiago. Princípio da proporcionalidade e devido processo legal. In: Silva, Virgílio Afonso (org.)
Interpretação constitucional. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 256/260.
23
Cf. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 22ª edição, 2007, p.76.
24
Cf. SILVA, Luis Virgílio Afonso da. O proporcional e o razoável. In: RT 798, 23-50, p. 24.
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de forma equitativamente vantajosa para todas as partes. Para que o Estado, em sua ativi-
dade, atenda aos interesses da maioria, respeitando os direitos individuais fundamentais, se
faz necessária não só a existência de normas para pautar essa atividade – e que, em certos
casos, nem mesmo a vontade de uma maioria pode derrogar (Estado de Direito) -, como, tam-
bém há de se reconhecer e lançar mão de uma ferramenta reguladora para se ponderar até
que ponto se vai dar preferência ao todo ou às partes, o que também não pode ir além de certo
limite, para não retirar o mínimo necessário a uma existência humana digna25.
Segundo Virgílio Afonso da Silva26, o chamado “princípio” da proporcionalidade não pode
ser considerado um princípio porque não tem como produzir efeitos em variadas medidas, já
que é aplicado de forma constante, sem variações, não podendo ser objeto de ponderação,
sendo a ferramenta usada para a aplicação dos princípios. Seria uma regra e o termo mais
adequado seria postulado da proporcionalidade.
Guerra Filho27, entretanto, tem o entendimento de que se trata de um princípio28, visto que
não poderia ser uma regra, porque não há previsão da proporcionalidade em nossa Constitui-
ção e não se pode admitir uma regra implícita:
25
Cf. GUERRA FILHO, Willis Santiago. Princípio da proporcionalidade e devido processo legal. In: Silva, Virgílio Afonso (org.)
Interpretação constitucional. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 261/263.
26
SILVA, Luis Virgílio Afonso da. O proporcional e o razoável. In: RT 798, 23-50, p. 26.
27
Nesse sentido, ver: GUERRA FILHO, Willis Santiago. Princípio da proporcionalidade e devido processo legal. In: Silva, Virgí-
lio Afonso (org.) Interpretação constitucional. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 268/269.
28
Também defende a natureza principiológica da proporcionalidade e razoabilidade José Roberto Pimenta Oliveira, em sua
obra específica sobre o tema: “os princípios da razoabilidade e proporcionalidade no Direito Administrativo brasileiro”,
páginas 27-37.
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pio, mas sim uma regra, não poderíamos considerá-la inerente à cláusula do devido processo legal,
deduzindo-a do sistema constitucional por nós – e várias outras nações – adotado, em sintonia
com a ideia de Estado Democrático de Direito, posto que não há regra jurídica que seja implícita,
mas tão somente podem sê-los os direitos (e garantias) fundamentais, consagrados em princípios
igualmente fundamentais – ou, mesmo, “fundantes” -, a exemplo deste princípio de proporcionali-
dade, objeto da presente exposição. A circunstância de ao princípio da proporcionalidade, por seu
conteúdo, se poder, indiretamente, subsumir fatos com relevância jurídica confere a este princí-
pio constitucional, a possibilidade de ele vir a ser verdadeira norma fundamental, de kelseniana
memória, justamente em virtude dessa sua peculiaridade de subsumir fatos jurídicos, e fatos da
relevância daqueles envolvidos em colisões de princípios e direitos fundamentais, que lhe confere
a vantagem de poder dar fundamentação concreta e, com isso, validade, no mais amplo sentido –
ou seja, não apenas formal -, a disposições de uma ordem jurídica comprometida com os valores
democráticos, com contexto de processos de aplicação do direito, judiciais ou não.
Esses institutos, comumente chamados de princípios, são postulados normativos: se fossem con-
siderados normas jurídicas, necessitariam de positivação e poderiam ser revogados. Trata-se, to-
davia, de pressupostos epistemológicos do sistema jurídico que independem de positivação e não
podem ser desconsiderados pelo jurista. Ambos, tanto a proporcionalidade como a razoabilidade,
decorrem da própria existência no sistema de princípios jurídicos, e juntos constituem um interes-
sante procedimento de análise ou, mais propriamente, de apuração.
29
Sobre o conceito de postulado normativo, ver: ÁVILA, Ana Paula Oliveira. O princípio da impessoalidade da Administração
Pública. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 58/62.
30
MARTINS, Ricardo Marcondes. Efeitos dos vícios do ato administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 166/167.
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31
Cf. SILVA, Luis Virgílio Afonso da. O proporcional e o razoável. In: RT 798, 23-50, p. 27.
32
Cf. SARMIENTO RAMIREZ-ESCUDERO, Daniel. El Control de Proporcionalidade de la Actividad Administrativa. Valencia,
2004, tyrant lo blanch, p. 310.
33
Cf. SARMIENTO RAMIREZ-ESCUDERO, Daniel. El Control de Proporcionalidade de la Actividad Administrativa. Valencia,
2004, tyrant lo blanch, p. 310/311.
34
Cf. SARMIENTO RAMIREZ-ESCUDERO, Daniel. El Control de Proporcionalidade de la Actividad Administrativa. Valencia,
2004, tyrant lo blanch, p. 314.
35
Cf. SILVA, Luis Virgílio Afonso da. O proporcional e o razoável. In: RT 798, 23-50, p. 33/34.
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Pode-se dizer que uma medida é adequada, se atinge o fim almejado; exigível, por causar o menor
prejuízo possível; e, finalmente, proporcional em sentido estrito, se as vantagens que trará supera-
rem as desvantagens.
36
GUERRA FILHO, Willis Santiago. Princípio da proporcionalidade e devido processo legal. In: Silva, Virgílio Afonso (org.)
Interpretação constitucional. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 262.
37
MARTINS, Ricardo Marcondes. Efeitos dos vícios do ato administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008, p.168.
38
Cf. GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. El principio general de la buena fe en el derecho administrativo. Madrid: Civitas, tercera edi-
ción, p. 70/71.
39
Cf. SILVA, Luis Virgílio Afonso da. O proporcional e o razoável. In: RT 798, 23-50, p. 34/37.
40
Cf. SARMIENTO RAMIREZ-ESCUDERO, Daniel. El Control de Proporcionalidade de la Actividad Administrativa. Valencia,
2004, tyrant lo blanch, p.317/320.
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Somente é necessário um ato estatal que limita um direito fundamental caso a realização
do objetivo perseguido não possa ser promovida por meio de outro ato que limite, em menor
to fundamental. Para que ela seja considerada desproporcional em sentido estrito, basta que
41
Cf. SILVA, Luis Virgílio Afonso da. O proporcional e o razoável. In: RT 798, 23-50, p. 38.
42
Cf. SARMIENTO RAMIREZ-ESCUDERO, Daniel. El Control de Proporcionalidade de la Actividad Administrativa. Valencia,
2004, tyrant lo blanch, p.334/342.
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os motivos que fundamentam a adoção da medida não tenham peso suficiente para justificar
43
Cf. SILVA, Luis Virgílio Afonso da. O proporcional e o razoável. In: RT 798, 23-50, p. 40/41.
44
Cf. SARMIENTO RAMIREZ-ESCUDERO, Daniel. El Control de Proporcionalidade de la Actividad Administrativa. Valencia,
2004, tyrant lo blanch, p. 342/352.
45
Cf. SARMIENTO RAMIREZ-ESCUDERO, Daniel. El Control de Proporcionalidade de la Actividad Administrativa. Valencia,
2004, tyrant lo blanch, p. 345.
46
SARMIENTO RAMIREZ-ESCUDERO, Daniel. El Control de Proporcionalidade de la Actividad Administrativa. Valencia, 2004,
tyrant lo blanch, p. 355.
47
MARTINS, Ricardo Marcondes. Efeitos dos vícios do ato administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 173/174.
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Razoabilidade Proporcionalidade
Tem origem no direito anglo-saxão Tem origem no direito alemão
Está ligada ao bom senso e à proibi- Está ligada à adequação e necessidade
ção de excesso da média
Está relacionada aos fins. O fim pode Está relacionada com os meios. O fim
ser razoável ou irrazoável pode ser razoável, mas desproporcional.
Obs.: Alguns doutrinadores acreditam que a Razoabilidade e a Proporcionali-
dade correspondem ao mesmo princípio. Contudo, por vezes o exame da OAB
têm tratado esses princípios como conceitos distintos.
48
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 208.
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Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro49, “o princípio da motivação exige que a Adminis-
tração Pública indique os fundamentos de fato e de direito de suas decisões”. Visão esta, cor-
roborada por Helly Lopes Meirelles50, para quem a motivação também se encontra presente,
devendo apontar “a causa e os elementos determinantes da prática do ato administrativo,
bem como o dispositivo legal em que se funda”. Aliás, com o desenvolvimento dos Estados
Democráticos a necessidade de motivação dos atos administrativos (sejam eles vinculados
ou discricionários) se faz, a cada dia, mais necessária.
Destaque-se que a doutrina mais moderna tem se manifestado no sentido de que tal mo-
tivação é necessária em qualquer ato administrativo, a fim de garantir a regularidade, a pro-
bidade e a legalidade do ato.
A aplicação de tal princípio é de fundamental importância a fim de se respeitar o direito ao
contraditório e a ampla defesa, uma vez que a fundamentação proporciona segurança jurídica
àquele que se viu atingido por um ato da Administração Pública, uma vez que é a fundamen-
tação que dá amparo ao ato praticado pela Administração.
49
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. idem, p. 97.
50
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 97.
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Assim, o princípio da continuidade determina que o serviço que começou a ser pres-
tado, não pode deixar de ser ofertado aos usuários em potencial. Desta feita, o prestador
de serviços públicos tem o dever de manter o serviço em funcionamento, atendendo às
necessidades do usuário.
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O princípio da segurança jurídica visa garantir certa perpetuidade nas relações jurídicas es-
tabelecidas pela Administração Pública. Insta salientar que o administrador público não deve,
sem justa causa, invalidar atos administrativos, desfazendo relações ou situações jurídicas
consolidadas. Quando possível, porque legal e moralmente aceitos, deve convalidar atos, que,
a despeito de pequenas irregularidades, cumpram ou atinjam a finalidade pública. O princípio
da segurança jurídica se justifica pelo fato de ser comum ocorrerem mudanças de interpreta-
ção em determinadas normas legais no âmbito administrativo, o que poderia afetar situações
já consolidadas na vigência da anterior orientação. É claro que a aplicação do aludido princípio
deve ser realizada com o devido bom senso e razoabilidade, sob pena de se impedir, de forma
arbitrária e odiosa, a Administração Pública de anular atos com inobservância da lei.
O art. 37 da Constituição Federal estabeleceu um rol de princípios que deverão ser obe-
decidos pela Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Tais princípios também derivam do regime
jurídico inerente à atividade administrativa, diferenciando-se dos princípios implícitos uni-
camente em razão do fato de terem sido expressamente previstos em nossa Constituição.
Por esta razão, a doutrina passou a denominá-los de princípios explícitos, os quais passam
a ser expostos a seguir.
Com o surgimento do “Estado de Direito”, a lei passou a ter uma posição de superioridade
em relação aos demais atos do Estado.
No âmbito administrativo, o princípio da legalidade impede que a Administração Pública
atue com irrestrita liberdade, ou seja, somente pode fazer o que a lei determina ou permite.
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Segundo tal princípio, a lei se constitui como limite de atuação para o poder público, de tal
forma que o administrador só poderá agir dentro dos limites autorizados pela lei.51
O princípio da legalidade constitui-se como um importante instrumento na defesa dos
cidadãos, conferindo-lhes segurança jurídica e protegendo-os contra excessos praticados
pelo poder público, de tal forma que a Administração Pública não pode, por simples ato ad-
ministrativo, conceder direitos de qualquer espécies, criar obrigações ou impor vedações aos
administradores; para tanto, ela depende de lei.52
Em razão do princípio da legalidade, somente é considerada legítima a atuação do agente
público ou da Administração Pública, se for permitida por lei. Isto porque, toda atividade ad-
ministrativa que não estiver autorizada por lei é ilícita, ressaltando-se que, se ao particular é
dado fazer tudo quanto não estiver proibido; ao administrador somente é franqueado o que
estiver permitido por lei, já que a atuação administrativa encontra-se subordinada de forma
indelével à vontade legal.
Ressoa evidente que o princípio da legalidade constitui uma das principais garantias dos
direitos individuais, já que a própria lei, que define os aludidos direitos, também estabelece
os limites da atuação administrativa, restringindo, por vezes, o exercício de tais direitos, em
benefício da coletividade.
O princípio da legalidade, que não está albergado apenas no artigo 37, mas também nos arti-
gos 5º, incisos II e XXXV, e 84, inciso IV da Lei Maior, importa em subordinação do administrador
à legislação, devendo ser fielmente realizadas as finalidades normativas, posto que só é legítima
a atividade do administrador público, se estiver compatível com as disposições legais.
51
Importante salientar, entretanto, que para o atendimento do referido princípio, não basta apenas a conformidade à lei
formal, devendo-se analisar o ato sob um aspecto mais amplo, qual seja: a do ordenamento jurídico em vigor.
52
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 89.
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53
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, 2002, p. 89-90.
54
Cf.: PINTO, Alexandre Guimarães Gavião. Os princípios mais relevantes do direito administrativo. Revista da EMERJ, v. 11,
n. 42, 2008.
55
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo, p. 110.
56
SILVA, José Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional, p. 651-652.
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57
SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros, São Paulo, 2007, 4 edição, p. 335/336.
58
ÁVILA, Ana Paula Oliveira. O princípio da impessoalidade da Administração Pública. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 80/88.
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§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá
ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, sím-
bolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
O nepotismo é a conduta doa agentes públicos de, valendo-se dos cargos por ele ocupados,
concederem favores e benefícios pessoais a seus parentes e amigos59.
A nomeação de parentes em cargos comissionados, que são preenchidos por nomeação de
prefeitos ou governadores e ocupam funções de chefia é um exemplo de ato que também vio-
la a moralidade administrativa.
Sobre nepotismo, veja-se Súmula Vinculante 13:
59
ÁVILA, Ana Paula Oliveira. O princípio da impessoalidade da Administração Pública. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 88/92.
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O princípio da moralidade tem como objetivo orientar a atuação dos agentes públicos. Celso
Antonio Bandeira de Mello60 defende que tal princípio compreende os princípios da lealdade e
boa-fé, de tal forma que a Administração deve proceder com sinceridade e lhaneza em relação
ao administrado. E, para garantir a proteção de tal princípio, a Constituição Federal previu me-
canismos para sua proteção, tais como a ação civil pública, a ação popular, entre outros.
Na medida em que o Direito consagra a moralidade administrativa como bem jurídico
amparável por ação popular, é porque está outorgando ao cidadão legitimação ativa para pro-
vocar o controle judicial dos atos que sejam inválidos por ofensa a valores ou preceitos mo-
rais juridicizados. São esses valores ou preceitos que compõe a moralidade administrativa.
A moralidade administrativa tem conteúdo jurídico porque compreende valores juridicizados,
e tem sentido a expressão moralidade porque os valores juridicizados foram recolhidos de
outra ordem normativa de comportamento humano: a ordem moral. Os aspectos jurídicos e
morais se fundem, resultando na moralidade jurídica, que é moralidade administrativa quando
reportada à Administração Pública61
Tem-se, assim, que:
60
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo, p. 115.
61
CAMMAROSANO, Márcio. O princípio constitucional da moralidade e o exercício da função administrativa. Belo Horizonte:
Fórum, 2006, p. 113.
62
Idem, p. 119.
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Para Alexandre Guimarães Gavião Pinto, o princípio da moralidade evita que a atuação
administrativa se distancie da moral, que deve imperar com intensidade e vigor no âmbito
da Administração Pública. Tal princípio obriga que a atividade administrativa seja pautada
cotidianamente não só pela lei, mas também pelos princípios éticos da boa-fé, lealdade e
probidade, deveres da boa administração. Mister se faz registrar que boa-fé, lealdade, ra-
zoabilidade e proporcionalidade são princípios gerais, que ditam o conteúdo do princípio da
moralidade administrativa.
63
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito administrativo, p. 89.
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O princípio da eficiência foi inserido em nossa Constituição por meio da Emenda Consti-
tucional n. 19, de 1988. Contudo, como bem assevera Emerson Gabardo64 tal princípio já se
encontrava “implícito à estrutura do regime republicano”.
Engloba a eficiência vários outros conceitos afins, tais como a eficácia, a efetividade,
a racionalização, a produtividade, a economicidade e a celeridade. O ideal de eficiência é
inato à conotação dinâmica da atividade administrativa, como ação, como atuação ótima65.
Não deve ser reduzido o princípio da eficiência à mera economicidade no uso dos recursos
públicos. Representa a aptidão do comportamento administrativo para desencadear os re-
sultados pretendidos66.
Não há oposição entre os princípios da eficiência e legalidade. A Administração deve ago-
ra em conformidade com a lei. A atuação do agente Administrativo deve ser eficiente e legal.
Dizer-se que a Administração está autorizada a praticar atos ilegais, desde que isso contribua
para aumentar sua eficiência, é no mínimo tão absurdo quanto dizer-se que uma empresa
privada pode praticar atos ilícitos, desde que isso contribua para aumentar sua eficiência67.
O princípio da eficiência teve como objetivo ressaltar a ideia de que os agentes públicos
devem atuar de forma idônea e racional, de modo a atingir a satisfação dos interesses da
coletividade. Nesse sentido, a moralidade administrativa se encontra relacionada ao dever de
probidade que deve nortear a atuação estatal.
Aliás, com base no referido princípio tem-se que o ordenamento jurídico censura a atua-
ção amadorística do agente público, que, no exercício de sua função, deve imprimir incansável
esforço pela consecução do melhor resultado possível e o máximo proveito com o mínimo de
recursos humanos e financeiros.
64
GABARDO, Emerson. Princípio constitucional da eficiência administrativa, p. 147.
65
GABARDO, Emerson. Princípio constitucional da eficiência administrativa. São Paulo: dialética, 2002, p.100/102.
66
MODESTO, Paulo. Notas para um debate sobre o princípio constitucional da eficiência. Revista Eletrônica de Direito Admi-
nistrativo, n.10, maio/junho 2007, p. 8
67
AMARAL, Antônio Carlos Cintra do. O princípio da eficiência no direito administrativo. Revista eletrônica sobre a reforma
do Estado, salvador, n. 5, março/abril/maio, 2006, p. 6.
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Texto elaborado com base nos ensinamentos de Thiago Marrara, no artigo “As fontes do
direito administrativo e o princípio da legalidade”. IN: http://genjuridico.com.br/2017/11/22/
fontes-direito-administrativo-principio-da-legalidade/
O vocábulo “fonte” detém diversas significações para o Direito. Ossenbühl (2002, p. 135-
136) diferencia três delas. Em primeiro lugar, menciona fontes que determinam o pensamento
e o comportamento humano e, por consequência, o Direito. São, por isso mesmo, fontes de
“construção do Direito” (Rechtserzeugungsquellen), dentre as quais se incluem tanto fatores
morais e religiosos, como também aspectos climáticos e geográficos aos quais está sujeita
uma nação. Além disso, existem fontes de “valoração do Direito” (Rechtswertungsquellen),
representadas por princípios e valores de uma sociedade que servem de critério para o orde-
namento jurídico, tal como a justiça, a igualdade, a racionalidade etc. Enfim, há fontes em sen-
tido estrito ou as chamadas “fontes de reconhecimento do Direito” (Rechtserkenntnisquellen),
igualmente apontadas, no Brasil, como veículos introdutores de normas. Exemplos delas são
as Constituições, as leis, os atos normativos da Administração e assim por diante. Segundo
Ross (1929, p. 291), estas fontes servem de fundamento para que se reconheça algo como
Direito e é delas que se pretende tratar nas próximas.
Nas pertinentes palavras de Bobbio (2006, p. 161), as tais fontes de reconhecimento do
Direito nada mais são que aqueles fatos ou atos aos quais o ordenamento jurídico atribui
a aptidão de produzir normas jurídicas. Para ser jurídica e válida, é preciso que a norma
derive dos fatos ou atos reconhecidos pelo ordenamento jurídico como fonte produtora de
normas. Caso contrário, não poderão ser empregadas para fundamentar a ação privada
nem tampouco a estatal.
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De modo geral, as fontes do Direito podem ser classificadas de muitas maneiras, dentre
as quais vale destacar:
• Quanto ao procedimento de sua expedição: fontes legislativas (e.g. lei ordinária), fontes
jurisprudenciais (e.g. súmula vinculante) e fontes administrativas (e.g. portarias).
• Quanto à sua forma de manifestação na realidade: fontes escritas (e.g. leis) e não es-
critas (e.g. costume).
• Quanto ao seu uso no caso concreto: fontes de aplicação obrigatória (e.g. Constitui-
ção) e fontes de uso opcional (e.g. doutrina).
• Quanto ao poder que emana dos mandamentos que contêm: fontes de normas vin-
culantes (e.g. Constituição) e fontes de normas indicativas (e.g. jurisprudência ad-
ministrativa no Brasil).
• Quanto à sua hierarquia: fontes primárias (e.g. Constituição), secundárias (e.g. resolu-
ções) e subsidiárias (e.g. doutrina).
Apesar de serem muitas vezes idênticas para os mais diversos ramos da ciência jurídica,
há várias peculiaridades em relação às fontes do direito administrativo. Exemplo disso se vê
no “costume”, válido, por exemplo, no campo do direito internacional público e do direito co-
mercial, mas questionável em relação ao direito administrativo. Outro exemplo são as fontes
legisladas municipais ou estaduais, as quais, dada a distribuição constitucional de compe-
tências no Brasil, podem ser fonte de direito administrativo, mas não de alguns outros ramos
do direito. De fato, em matéria de direito processual judicial, civil, penal e do trabalho, somente
as leis federais são consideradas fontes válidas (art. 22, I CF), salvo se a União autorizar expli-
citamente os Estados a editarem normas nesses setores (art. 22, parágrafo único CF).
Justamente por essas e outras sutilezas, a compreensão dos tipos de fontes do direito
administrativo (fontes em espécie) é imprescindível para a compreensão do bloco normativo
que orienta a ação estatal e, por consequência, para a verificação da legalidade administrativa
no caso concreto. Afinal, se o administrador, o cidadão e aquele que controla a ação estatal
(juízes, promotores, conselheiros de Tribunais de Contas etc.) não sabem quais são as fontes
de normas aplicáveis a uma conduta do Poder Público, como poderão examinar corretamente
em que medida esta conduta é contrária ou não ao ordenamento jurídico?
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Fontes Legislativas
Frente ao princípio do Estado Democrático de Direito (art. 1º, caput CF), a principal fonte
do direito administrativo brasileiro são as leis em sentido amplo, ou seja, a Constituição Fede-
ral, as Constituições Estaduais, as Leis Orgânicas dos Municípios, bem como as leis ordiná-
rias, complementares, delegadas das mais diferentes esferas da federação brasileira. Esses e
outros diplomas do gênero compõem a categoria das fontes legislativas ou fontes legisladas,
ou seja, os diplomas emanados do Poder Legislativo, caracterizados pela sua forma escrita,
seu uso obrigatório, seu conteúdo vinculante e sua natureza primária em relação a outras
fontes. Justamente por essas características, pode-se dizer que as fontes legisladas são as
mais relevantes para o direito administrativo. Em um contexto democrático, são elas que di-
zem, em nome do povo, em que medida o Estado existe e atua.
Em virtude da estrutura federativa brasileira – bipartite desde a Constituição de 1889 e tri-
partite após a Constituição de 1988 –, as fontes legislativas podem ser federais, estaduais e
municipais. Em alguns campos do Direito, essa tripartição federativa é pouco importante pelo
fato de haver competência exclusiva de uma ou outra esfera da federação para tratar certa ma-
téria, como se vislumbra em relação à União em muitos casos (art. 22 CF). Para o direito admi-
nistrativo, contudo, dada a competência de auto-organização dos entes federativos, bem como
a competência material exclusiva ou comum para determinados serviços e atividades (art. 23
CF), as fontes legisladas das três diferentes esferas são de igual importância. Na prática, tais fa-
tores multiplicam as fontes e as normas que regem esse ramo do Direito, tornando-o bastante
complexo em relação àqueles regidos, por exemplo, por Códigos expedidos pela União.
Acresce a isso o fato de que o direito administrativo é composto por um conjunto de nor-
mas contidas em diplomas legislativos esparsos, ou seja, não sistematizados em um Código
geral, diferentemente do que ocorre no direito civil, penal, processual civil, processual penal,
trabalhista etc. Assim, ao agir, à autoridade pública compete uma análise de incontáveis di-
plomas específicos e editados pelas mais variadas esferas federadas. Para fins de exposição,
neste estudo, esses documentos legislados serão categorizados como: 1) fontes constitucio-
nais e 2) fontes legislativas em sentido estrito. Vejamos.
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Fontes Constitucionais
As fontes constitucionais são categoria típica dos Estados Federados. Isso porque, nos
Estados unitários, a Carta Constitucional é única, razão pela qual a espécie se confunde com a
categoria. Diferentemente, nas Federações, existe uma pluralidade de entes políticos dotados
da “self-rule”, ou seja, do Poder de se organizar e legislar em matérias que lhes foram conce-
didas pelo Poder Constituinte.
Em virtude da estrutura federativa, no Brasil, as normas maiores que trazem os fundamentos
da existência e do funcionamento da Administração são, nos Estados, as chamadas Constitui-
ções Estaduais (art. 25 CF) e, no Distrito Federal e nos Municípios, as Leis Orgânicas (art. 29 e 32
CF). Todos esses documentos compõem o que aqui se denomina de fontes constitucionais. Elas
constituem o cume da pirâmide normativa em cada nível federativo e, por sua vez, devem respeito
à Constituição Federal, na medida em que esta é a fonte de validade de todo o sistema.
Sobretudo pela indicação de princípios e objetivos gerais do Estado (art. 1º, 2º, 3º e 4º
CF) e princípios fundamentais para o funcionamento do Poder Público (art. 37, caput CF), a
Constituição Federal de 1988 é, na verdade, fonte de legalidade formal e material de toda ação
administrativa e inspiração da doutrina e da jurisprudência no seu trabalho de sistematização
do direito administrativo. Esse papel, de outra parte, foi fortalecido pela previsão de incontá-
veis normas jurídicas que condicionam e direcionam a ação estatal.
De um lado, tais normas concentram-se em um capítulo a respeito “da Administração Pú-
blica” (art. 37 e 38) e outro sobre os servidores públicos (39 a 41). Ademais, a Carta traz nor-
mas acerca de: entes da Administração Direta (Ministérios e Presidência da República, art. 76
e seguintes); entes da Administração Indireta (art. 37, incisos XIX e XX, art. 173, § 1º CF); bens
públicos (art. 20, 26, 176); espécies de serviços públicos e entes competentes para prestá-los
(principalmente nos art. 21, 25 § 2º e 30); formas de prestação de serviços públicos (art. 21,
inciso XII e 175); fomento estatal (art. 179, 180, 205, 215); condições e casos para intervenção
do Estado na economia (art. 173, caput e art. 177); possibilidades excepcionais de restrição
da liberdade (art. 5º, incisos XI, XII, XVI) e da propriedade (art. 5º, incisos XXIV e XXV, art. 182,
§ § 3º e 4º, art. 184, caput, art. 243); direitos fundamentais de pessoas físicas e jurídicas exer-
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citáveis perante o Estado (art. 5º em geral); fundamentos do processo administrativo (art. 5º,
incisos LIV, LV, LVI, LXXVIII); instrumentos de controle contra abusos e ilegalidades praticados
pela Administração Pública (art. 5º, incisos LXVIII a LXXIII, 37, § 6º, 49, inciso X, 70, caput,
103-A, § 3º) etc.
Como se vislumbra, não há praticamente um capítulo do direito administrativo que tenha
escapado à atenção do Legislador. A Constituição de 1988 abarcou tudo: organização admi-
nistrativa, patrimônio administrativo, formas de ação restritiva e prestativa do Poder Público,
bem como os mecanismos de responsabilização e controle de suas condutas quer por outros
Poderes, quer pelo cidadão.
Essa quantidade incontável de normas constitucionais regentes do direito administrativo
se deve a fatores diversos que abrangem tanto as dificuldades ou erros de técnica legislativa
até a necessidade, no momento da Constituinte, de compor os interesses de uma sociedade
plural e desigual como a brasileira. Mais que isso, essa hipertrofia constitucional – pouco vis-
ta inclusive nos Estados mais sociais do mundo – também resultou do temor de que o Estado
– a exemplo do que aconteceu nas fases ditatoriais anteriores – passasse a atuar fora dos
limites para o qual foi autorizado pelo povo a fazê-lo, suprimindo, eventualmente, o núcleo
fundamental dos mais basilares direitos do cidadão. Se a Constituição foi redigida de modo
abrangente, isso ocorreu também em virtude dessa sensação de desconfiança em relação ao
Estado, sensação que atinge, até hoje, o Legislativo, o Executivo e, inclusive, o Judiciário.
Por todas essas razões de ordem jurídico-positiva e política, a Constituição da República
constitui, sem sombra de dúvida, a mais importante fonte de direito administrativo brasileiro.
Nesse sentido, válida é a observação de Binenbojm (2009, p. 163), para o qual “diante de um
sem número de fontes, a Constituição Federal de 1988, riquíssima em regras e princípios de
Direito Administrativo, tem o destacado papel de cerne do sistema, servindo de base para a
sistematização do mosaico de normas da disciplina”. Aplicáveis ao direito brasileiro são, ain-
da, as palavras de Waline (2008, p. 254), pois aqui a Carta Constitucional representa, assim
como na França, a fonte, direta ou indireta, de todas as competências que se exercem dentro
da ordem administrativa. Trata-se, pois, de fonte escrita, de uso obrigatório, composta por
normas vinculantes e indicativas, e dotada do mais alto grau de primariedade.
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Por mais importantes que sejam as fontes constitucionais, mesmo uma redação extrema-
mente ampla destes diplomas maiores jamais seria capaz de inserir, no ordenamento jurídico,
as normas essenciais para reger a atividade do Poder Público nos mais diferentes setores e
situações. Apesar da mais abrangente Constituição, necessária se faz a utilização de fontes
legislativas de natureza infraconstitucional, ou seja, das Leis em sentido estrito.
Esse tipo de documento, dada sua função no sistema jurídico e sua frequente utilização
já desde antes do movimento constitucionalista, constitui uma importante fonte de normas
em qualquer ramo do Direito. No direito administrativo, porém, sua relevância é ainda maior
e decorre de um aspecto particular, qual seja: a ausência de uma grande codificação. Me-
lhor dizendo: Códigos envolvendo matéria administrativa existem no ordenamento jurídico, tal
como mostram o Código de Águas, de Mineração, de Caça, de Florestas no direito brasileiro.
Contudo, tais Códigos consolidam, no máximo, normas acerca da atuação do Estado em um
determinado setor ou normas a respeito de um ou outro capítulo do direito administrativo – a
exemplo das Leis de Processo Administrativo. Não há, pois, uma codificação abrangente, típi-
ca de outros ramos. Nesse contexto, o papel das leis ganha extrema relevância para a cons-
trução e o manuseio do direito administrativo, não obstante, muitas vezes, esses diplomas
sejam colocados em segundo plano em virtude, por exemplo, das dificuldades acarretadas
por sua multiplicação e corrente desorganização.
A despeito disso, o que importa aqui retomar é a distinção forjada por Paul Laband acerca
dos tipos de lei de acordo com seu procedimento e conteúdo. Leis em sentido material, se-
gundo o clássico jurista alemão, seriam as que inserem normas gerais e abstratas no ordena-
mento jurídico. Normas gerais são as universais em relação aos sujeitos e normas abstratas,
as universais em relação ao objeto ou à situação fática que elas pretendem reger. Essas leis
se opõem, por isso, às leis de efeito concreto, pelo fato de que estas são direcionadas para um
sujeito em determinada situação. Assim, para se descobrir se uma lei é material ou de efeitos
concretos, há que se analisar seu conteúdo.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
Introdução ao Direito Administrativo
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De outra parte, leis formais seriam aquelas que, a despeito de seu conteúdo abstrato-ge-
ral ou individual-concreto, são editadas de acordo com o processo legislativo típico. O critério
para identificação da lei em sentido formal é, por isso, o do procedimento utilizado para sua
elaboração, discussão e inserção no ordenamento jurídico. Assim, normas gerais e abstratas
inseridas no ordenamento por fonte administrativa (resolução, portaria etc.) constituem lei
em sentido material, mas não em sentido formal, dado que não foram elaboradas de acordo
com o procedimento legislativo típico.
No Brasil, tanto as leis formais ou não formais quantos as leis em sentido material e de
efeitos concretos são fontes importantes do direito administrativo. Dentre as leis em sentido
formal, cumpre ressaltar o papel das leis complementares, aprovadas por maioria absoluta no
Congresso, e das leis ordinárias, aprovadas por maioria simples. São esses diplomas que, na
grande parte dos casos, trazem as normas mais importantes para a ação do Estado. A razão
para isso é clara. Muitas vezes o Legislador cria uma reserva legal em sentido estrito, ou seja,
exige que haja uma lei ordinária ou complementar disciplinando a ação do Estado para que
este possa agir. Como já se disse, isso ocorre principalmente em relação à chamada “admi-
nistração restritiva” (begrenzende Verwaltung), isto é, nas hipóteses de exercício de poder de
polícia sobre a propriedade ou liberdade e intervenção direta ou indireta do Estado na econo-
mia. Nessas situações, não se poderia aceitar que o Estado se valesse de meros argumentos
de “interesse público” extraídos da Constituição para fundamentar sua ação. A mera “reserva
legal em sentido amplo” ou “reserva constitucional” não é suficiente. É preciso mais. É preci-
so que o Legislador trace exatamente os limites no qual o Estado pode restringir os direitos
fundamentais e como compatibilizará o núcleo de proteção essencial desses direitos com
as atividades que necessita exercer para concretizar objetivos constitucionais. Para detalhar
essas regras de compatibilização, utiliza a lei.
Nesse particular, convém dizer, lei não é apenas aquela em sentido material, composta por
regras gerais e abstratas. O papel das leis de efeitos concretos exerce igualmente inegável
importância em matéria de direito administrativo. Exemplo disso vislumbra-se nas leis de
efeitos concretos que autorizam a criação de empresa estatal ou instituem uma autarquia. Os
diplomas legais, nesses casos, revelam-se essenciais para direcionar os limites de atuação
desses entes da Administração Indireta e impedir que eles se afastem indevidamente de seus
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Introdução ao Direito Administrativo
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DIREITO ADMINISTRATIVO
Introdução ao Direito Administrativo
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Fontes Administrativas
Não bastasse a interminável legislação esparsa que rege o direito administrativo de modo
fragmentado e muitas vezes contraditório e confuso, ainda há que se fazer menção ao pa-
pel das fontes administrativas nesse campo do Direito. Segundo Debbasch e Colin (2007, p.
107), em um Estado de Direito, a Administração Pública também deve respeitar o conjunto de
fontes de direito de cada nível de hierarquia administrativa; cada agente dever respeitar, pois,
o bloco de regras exteriores à Administração e todas as regras produzidas em nível superior
de hierarquia. Eis as fontes administrativas, as quais podem ser conceituadas como os atos
expedidos por autoridade pública no exercício de funções administrativas e que contenham
normas gerais/abstratas ou concretas/individuais que direcionam a conduta de outros agen-
tes internos ou externos à Administração Pública.
Ao vincularem as autoridades públicas, essas fontes também se tornam de observância
obrigatória pelo juiz no julgamento de casos concretos, desde que sejam consideradas legais
e constitucionais. As fontes administrativas não são, pois, meras ordens de efeitos internos
e restritos; elas vinculam tanto a Administração Pública quanto os entes e órgãos que têm
a função de controlar a legalidade administrativa dentro do sistema jurídico pátrio. Trata-se,
assim, de um tipo de fonte escrita, de conteúdo vinculante ou indicativo, de conteúdo secun-
dário, mas, inegavelmente, de observação obrigatória no âmbito do ente público ou da ativida-
de pública que rege. O aspecto secundário da fonte administrativa não significa que ela seja
de uso optativo, que possa ser deixada de fora do bloco normativo a critério da conveniência e
oportunidade do administrador público ou mesmo dos órgãos de controle da Administração.
Papel importante, dentro do conjunto de fontes administrativas, exerce o ato normativo
como espécie de ato da Administração Pública composto por normas de caráter geral e abs-
trato. Tais atos ora contêm normas que se restringem a produzir efeitos internos a determina-
do órgão ou entidade; ora preveem normas que geram efeitos externos ao órgão ou entidade
que os edita, sendo, neste caso, entendidos como leis em sentido material.
A despeito da mencionada classificação, há muitas dúvidas e discussões acerca dessas
fontes. Na verdade, o problema fundamental que lhes diz respeito decorre da falta de siste-
matização legislativa e doutrinária no tocante às suas espécies, conteúdo e função. Dúvida
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As fontes administrativas, entendidas de modo amplo, não se esgotam nas fontes escri-
tas expedidas pelo Poder Público. Há, ainda, a discussão sobre a validade de fontes adminis-
trativas não escritas, tal como costume administrativo.
Os costumes, também, representam importante fonte do direito. Surgem através de com-
portamentos, atos ou condutas praticados reiteradamente que com o passar do tempo come-
çam a integrar o cotidiano das pessoas.
Para se retomar essa discussão, ainda inconclusa no direito brasileiro, é preciso esclare-
cer dois pontos, a saber: O que é o costume administrativo e como ele se diferencia de outros?
Eventuais restrições ao costume administrativo como fonte do direito administrativo impli-
cam em dizer que o Poder Público não se vincula a nenhum outro tipo de costume?
O costume, em sentido comum, consiste em uma prática reiterada ao longo de um período
razoavelmente longo. No direito, porém, para que o costume se transforme em fonte, é preciso
mais que esse simples elemento. Com efeito, além da prática reiterada (longa consuetudo), de-
signada como elemento objetivo, exige-se o reconhecimento de seu poder normativo, ou seja, o
convencimento, pela doutrina e pelos Tribunais, da necessidade da prática (opinio iures ou opi-
nio necessitatis), designante do elemento subjetivo, bem como a possibilidade de formulação
da prática reiterada como norma jurídica (elemento formal) (OSSENBÜHL, 2002, p. 170).
Em algumas áreas do Direito, como no direito internacional público, o costume pode surgir
como fonte válida desde que respeitados os três elementos acima apontados. Assim, a prá-
tica reiterada entre Estados, reconhecida e aprovada de modo geral, pode ser fonte de regras
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Fontes Jurisprudenciais
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falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades cons-
titucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania” (art.
5º, inciso LXXI CF). Isso ocorreu quando o Supremo, em agosto de 2007, deu concretude
à Constituição no tocante ao direito de servidores públicos terem contagem diferenciada
de tempo de serviço em razão de atividade insalubre e, em outubro do mesmo ano, de-
terminou a aplicação de normas da Lei de Greve (Lei n. 7.783/89) aos casos de greve no
serviço público até que o Congresso venha a editar a tal “lei específica” prevista no art. 37,
inciso VII da CF com redação dada pela Emenda n. 19 de 1998.
Como se vê, por esses e outros fatores, as fontes jurisprudenciais têm ganhado espaço ao
longo da história do direito administrativo brasileiro. As contribuições que o Poder Judiciário
já aportava ao direito administrativo em virtude do princípio da unicidade de jurisdição ten-
dem a se multiplicar principalmente com a criação da figura das súmulas vinculantes do STF
e também com o ressurgimento dos mandados de injunção sob uma perspectiva concretista.
A jurisprudência, portanto, passa a exercer indiscutível papel de fonte de uso obrigatório e de
natureza vinculante em incontáveis situações, participando necessariamente do bloco nor-
mativo que guia a ação estatal em muitos casos concretos.
Ainda nesse contexto, mas de modo diferenciado, a jurisprudência administrativa brasi-
leira, formada por sua vez pelas decisões das mais diferentes entidades públicas com função
julgadora sem definitividade, permanece restrita ao papel de fonte indicativa do direito admi-
nistrativo, não obstante ganhe notória relevância em razão de sua tecnicidade e profundidade
no cenário de “agencificação” que marca principalmente a organização administrativa federal
desde a metade da década de 1990.
Fontes Doutrinárias
Para concluir esse breve panorama, algumas notas acerca do papel da doutrina como
fonte do direito administrativo são devidas. Doutrina, aqui, é entendida como o conjunto
de textos científicos que têm por objeto examinar, sistematizar e criticar o direito positivo
e, ainda, oferecer formas de aperfeiçoamento do sistema jurídico. Ela corresponde ao con-
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junto de estudos científicos sobre as normas, institutos e instituições jurídicas, sendo, nas
palavras de Meirelles, o sistema teórico construtivo da ciência jurídica e que diferencia seus
ramos, influenciando, por suas considerações, decisões contenciosas e não contenciosas
(MEIRELLES, 2008, p. 47).
Diferentemente do que ocorre no direito internacional público, em que a doutrina, assim
como o costume, foi expressamente eleita como fonte pelo Estatuto da Corte Internacional de
Justiça (art. 38), os ensinamentos científicos de direito administrativo ainda não receberam
do Legislador brasileiro semelhante reconhecimento. O fato de se tratar de uma fonte subsi-
diária e indicativa não reduz, contudo, sua importância prática e seu reconhecimento pelos
mais diversos operadores do Direito.
Com efeito, o papel da doutrina é extremamente relevante por uma série de fatores, como
já bem destacaram Debbasch e Colin (2007, p. 105). Em primeiro lugar, a doutrina é respon-
sável pela divulgação das fontes jurisprudenciais e por sua divulgação e perpetuação. Em se-
gundo, exerce um papel fundamental na sistematização das mais diferentes fontes do direito
administrativo, buscando conferir coerência ao sistema como um todo. Em terceiro, aponta,
de modo crítico, os problemas das fontes legisladas, administrativas e jurisprudenciais frente
à Constituição, contribuindo, pois, para evitar condutas ilegais. Em quarto, elabora sugestões
de alteração do ordenamento jurídico a fim de permitir que o Poder Público cumpra suas
finalidades constitucionais da melhor maneira possível, contribuindo, pois, para o desenvol-
vimento do direito administrativo. Em quinto lugar, elabora e transfere aos operadores do
Direito as diretrizes de atuação segundo o ordenamento jurídico, fomentando o respeito à
legalidade administrativa.
A despeito dos esforços e do papel da doutrina, uma apresentação panorâmica das fontes
do direito administrativo brasileiro revela, além de problemas pontuais diversos, as dificul-
dades enfrentadas pelo administrador público para identificar, no seu dia a dia, o bloco nor-
mativo ou “bloco de legalidade” que rege suas condutas. De modo sucinto, tais dificuldades
podem ser resumidas por algumas simples expressões, a saber:
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entes políticos locais – via de regra, os mais pobres – tomarem medidas efetivas de
profissionalização de seus recursos humanos de modo a capacitar os agentes públicos
a compreenderem o ordenamento jurídico e a transformarem a legalidade-princípio em
legalidade real.
• Imperfeições naturais do ordenamento jurídico:19 não fossem todos esses problemas,
as dificuldades do administrador público decorrem, como ocorre em outros ramos do
Direito, da desorganização, da vagueza, das imperfeições e das lacunas comuns a todo
ordenamento jurídico.20 Buscando solucionar esses problemas “mecânicos” do siste-
ma jurídico, muitas vezes chega o agente público – que não é, na maioria das vezes, ju-
rista – a uma decisão ilegal, ainda que tenha agido de acordo com a mais pura boa-fé.
Esse cenário caótico das fontes de direito administrativo – cenário que poderia ser rechea-
do com mais uma centena de fatores e variáveis – abre espaço para tragédias no funcionamen-
to da Administração Pública. A primeira delas é a dificuldade, já mencionada, de se identificar
o bloco normativo correto a reger uma determinada conduta estatal. A segunda, conexa à pri-
meira, é a multiplicação dos erros ocasionados pela escolha incorreta das fontes e das normas
aplicadas ao caso concreto. Tais erros, não raro, elevam a necessidade de anulação e revo-
gação de atos da Administração e atos administrativos, aumentando gastos públicos e, pior,
criando insegurança nas relações entre entes estatais, bem como entre o Estado e os cidadãos.
Por tudo isso, entende-se que um dos maiores problemas acerca do princípio da legalidade
não está mais em um plano unicamente teórico. A despeito de divergências pequenas aqui e
acolá, consenso há de que o princípio da legalidade tem efeito vinculante, dele decorrendo, cla-
ramente, um dever de ação ora conforme, ora compatível com o ordenamento jurídico. Por isso,
a questão de hoje não é mais “o que é legalidade?”, mas sim “como tornar a legalidade viável?”.
Nesse particular, alguns países europeus já mostram grandes avanços. A França e a Ale-
manha, por exemplo, já há alguns anos, buscam limpar o direito administrativo, afastando
fontes legais e normativas confusas e inúteis, quer por sua revogação, quer por sua conso-
lidação em códigos setoriais. O Brasil, na mesma linha, também já deu alguns passos. É o
que se vê na edição da tardia, porém útil lei de processo administrativo federal, bem como na
elaboração de projetos para consolidação da organização administrativa federal. No entanto,
é preciso fazer mais sob pena de se enterrar a legalidade administrativa.
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Introdução ao Direito Administrativo
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Se, como dizia Waline (2008, p. 251), a legalidade quer operar “a síntese entre as exigên-
cias opostas da liberdade dos administrados e a eficácia da Administração”, evitando que os
agentes públicos sejam largados à “sua inspiração pessoal”, é preciso que essa legalidade se
torne viável na prática. Do contrário, restará condenada a permanecer eternamente no mundo
das ideias, dos debates e dos desejos.
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QUESTÕES DE CONCURSO
Questão 1 (FGV/OAB/2019) Luciana, imbuída de má-fé, falsificou documentos com a fi-
nalidade de se passar por filha de Astolfo (recentemente falecido, com quem ela não tinha
qualquer parentesco), movida pela intenção de obter pensão por morte do pretenso pai, que
era servidor público federal. Para tanto, apresentou os aludidos documentos forjados e logrou
a concessão do benefício junto ao órgão de origem, em março de 2011, com registro no Tri-
bunal de Contas da União, em julho de 2014. Contudo, em setembro de 2018, a administração
verificou a fraude, por meio de processo administrativo em que ficou comprovada a má-fé de
Luciana, após o devido processo legal.
Sobre essa situação hipotética, no que concerne ao exercício da autotutela, assinale a afir-
mativa correta.
a) A administração tem o poder-dever de anular a concessão do benefício diante da má-fé de
Luciana, pois não ocorreu a decadência.
b) O transcurso do prazo de mais de cinco anos da concessão da pensão junto ao órgão
de origem importa na decadência do poder-dever da administração de anular a conces-
são do benefício.
c) O controle realizado pelo Tribunal de Contas por meio do registro sana o vício do ato admi-
nistrativo, de modo que a administração não mais pode exercer a autotutela.
d) Ocorreu a prescrição do poder-dever da administração de anular a concessão do benefício,
na medida em que transcorrido o prazo de três anos do registro perante o Tribunal de Contas.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
Introdução ao Direito Administrativo
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Questão 8 (CESPE/OAB-SP/2008) Assinale a opção correta com relação aos princípios que
regem a administração pública.
a) Não ofende o princípio da moralidade administrativa a nomeação de servidora pública do
Poder Executivo para cargo em comissão em tribunal de justiça no qual o vice-presidente seja
parente da nomeada.
b) A administração pública pode, sob a invocação do princípio da isonomia, estender be-
nefício ilegalmente concedido a um grupo de servidores a outro grupo que esteja em si-
tuação idêntica.
c) Ato administrativo não pode restringir, em razão da idade do candidato, inscrição em con-
curso para cargo público.
d) O Poder Judiciário pode dispensar a realização de exame psicotécnico em concurso para
investidura em cargo público, por ofensa ao princípio da razoabilidade, ainda quando tal exi-
gência esteja prevista em lei.
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GABARITO
1. a
2. c
3. a
4. a
5. b
6. c
7. b
8. c
9. c
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GABARITO COMENTADO
Questão 1 (FGV/OAB/2019) Luciana, imbuída de má-fé, falsificou documentos com a fi-
nalidade de se passar por filha de Astolfo (recentemente falecido, com quem ela não tinha
qualquer parentesco), movida pela intenção de obter pensão por morte do pretenso pai, que
era servidor público federal. Para tanto, apresentou os aludidos documentos forjados e logrou
a concessão do benefício junto ao órgão de origem, em março de 2011, com registro no Tri-
bunal de Contas da União, em julho de 2014. Contudo, em setembro de 2018, a administração
verificou a fraude, por meio de processo administrativo em que ficou comprovada a má-fé de
Luciana, após o devido processo legal.
Sobre essa situação hipotética, no que concerne ao exercício da autotutela, assinale a afir-
mativa correta.
a) A administração tem o poder-dever de anular a concessão do benefício diante da má-fé de
Luciana, pois não ocorreu a decadência.
b) O transcurso do prazo de mais de cinco anos da concessão da pensão junto ao órgão
de origem importa na decadência do poder-dever da administração de anular a concessão
do benefício.
c) O controle realizado pelo Tribunal de Contas por meio do registro sana o vício do ato admi-
nistrativo, de modo que a administração não mais pode exercer a autotutela.
d) Ocorreu a prescrição do poder-dever da administração de anular a concessão do benefício,
na medida em que transcorrido o prazo de três anos do registro perante o Tribunal de Contas.
Letra a.
Lei n. 9.784/1999
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos fa-
voráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada má-fé.
Boa-fé: 5 anos.
Má-fé: Não tem prazo! Pode buscar a anulação a qualquer tempo.
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Letra c.
Lei n. 8.987/1995
Art. 36. A reversão no advento do termo contratual far-se-á com a indenização das parcelas dos
investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, que tenham
sido realizados com o objetivo de garantir a CONTINUIDADE e atualidade do serviço concedido.
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Nesse caso,
a) a alteração não é válida, por ofensa ao princípio da impessoalidade, advindo da adoção de
novos critérios de pontuação e da ampliação do número de candidatos na segunda fase.
b) a alteração é válida, pois a aprovação de mais candidatos na primeira fase não gera preju-
ízo aos candidatos e ainda permite que mais interessados realizem a prova de segunda fase.
c) a alteração não é válida, porque o edital de um concurso público não pode conter cláusulas
ambíguas.
d) a alteração é válida, pois foi observada a exigência de provimento dos cargos mediante
concurso público de provas e títulos.
Letra a.
O princípio da impessoalidade consiste na atuação da Administração sem discriminações
que visem prejudicar ou beneficiar determinado administrado, ou seja, funda-se na conduta
e tratamento isonômico da Administração perante os administrados, com a destinação de
atingir o interesse coletivo.
b) Errada. Segundo o princípio da IMPESSOALIDADE o administrador público deve buscar o
interesse da coletividade não prejudicando nem BENEFICIANDO terceiros.
c) Errada. Pois não houve ambiguidade.
d) Errada. A alteração e inválida, pois houve alteração no edital após publicação de resultado
visando o favorecimento de terceiros.
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Introdução ao Direito Administrativo
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a) autotutela.
b) indisponibilidade dos bens públicos.
c) segurança jurídica.
d) razoabilidade das decisões administrativas.
Letra a.
O princípio da Autotutela é um dos princípios implícitos na Constituição Federal, sendo en-
tendido como o princípio pelo qual a Administração Pública revê os seus próprios atos. Por
mencionado princípio, a Administração Pública anula atos ilegais e revoga atos inconvenien-
tes e inoportunos.
b) Errada. O princípio da indisponibilidade consiste na garantia que os bens públicos serão
utilizados em prol da coletividade. Não podendo ser disponibilizados pela Administração e
seus Agentes, cabendo a este apenas gerir, conservar e zelar pelos bens públicos.
c) Errada. A segurança jurídica é um direito fundamental do cidadão. Implica normalidade,
estabilidade, proteção contra alterações bruscas numa realidade fático-jurídica. Significa a
adoção pelo estado de comportamentos coerentes, estáveis, não contraditórios. É também,
portanto, respeito a realidades consolidadas. art. 5º, XXXVI, CF – “a lei não prejudicará o di-
reito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”.
d) Errada. A razoabilidade é um conceito jurídico indeterminado, elástico e variável no tempo e
no espaço. Consiste em agir com bom senso, prudência, moderação, tomar atitudes adequadas
e coerentes, levando-se em conta a relação de proporcionalidade entre os meios empregados e
a finalidade a ser alcançada, bem como as circunstâncias que envolvem a prática do ato.
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a) Publicidade.
b) Motivação.
c) Razoabilidade.
d) Autoexecutoriedade.
Letra b.
Princípio da motivação: É a obrigação conferida ao administrador de motivar, justificar, ex-
pressar todos os atos que edita, sejam gerais, sejam de efeitos concretos. Tal princípio de-
monstra que existe a necessidade de indicação dos fundamentos de fato e de direito que
levam a adotar qualquer decisão no âmbito da Administração Pública, demonstrando a cor-
relação lógica entre a situação ocorrida e as providências adotadas. Assim, o princípio da
motivação serve de fundamento para examinar a finalidade, a legalidade e a moralidade da
conduta administrativa.
BASE LEGAL: LEI N. 9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999.
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade,
motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança
jurídica, interesse público e eficiência.
[…]
VII – indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;
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Letra c.
O STF entende que os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade são fungíveis, isto é,
não existe diferença de conteúdo, apenas de origem. O princípio da razoabilidade derivaria do
princípio do devido processo legal, segundo construção da jurisprudência da Suprema Corte
dos EUA, garantindo o que se chama devido processo legal substancial, que o judiciário se
manifeste de forma justa. Se o Estado é um Estado de Direito, é um Estado que deve respeitar
o ordenamento jurídico, é um Estado que tem que respeitar os direitos fundamentais dos ci-
dadãos; se é isso que acontece, esse Estado, quando atua, tem que respeitar os direitos fun-
damentais dos cidadãos, e, portanto, ele não pode atuar com excessos, de forma arbitrária.
Já o princípio da proporcionalidade tem origem no Estado de Direito, segundo construção da
Corte Constitucional Alemã, norteado por subprincípios: adequação (escolha do meio jurídico
adequado), necessidade (não haver opção que cause menor sacrifício de direitos fundamen-
tais) e proporcionalidade em sentido estrito (analisar no caso concreto se a medida adotada
trará mais benefícios que prejuízo).
Dessa forma, os princípios da razoabilidade de da proporcionalidade servem como limites da
atuação discricionária da Administração.
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Letra b.
Art. 2º, inciso III, da Lei n. 9.784/1999 C/C parágrafo 1º do artigo 37 da CF.
CF
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, mo-
ralidade, publicidade e eficiência […]
Lei n. 9.784/1999
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade,
motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança
jurídica, interesse público e eficiência.
III – objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou
autoridades;
Questão 8 (CESPE/OAB-SP/2008) Assinale a opção correta com relação aos princípios que
regem a administração pública.
a) Não ofende o princípio da moralidade administrativa a nomeação de servidora pública do
Poder Executivo para cargo em comissão em tribunal de justiça no qual o vice-presidente seja
parente da nomeada.
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Letra c.
a) Errada. Em desacordo com a súmula 13 do STF. Súmula Vinculante 13 A nomeação de
cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau,
inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em
cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de
confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qual-
quer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido
o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.
b) Errada. O erro está na palavra ilegalmente; deve viger na administração pública o princípio
da legalidade art. 37 da CF.
c) Certa. Realmente ato administrativo não pode fazer essa restrição, o que pode restrin-
gir será a lei.
d) Errada. O erro está no final “ainda quando tal exigência esteja prevista em lei”. Conforme
princípio da legalidade art. 37 da CF e súmula 686 do STF: Súmula 686 Só por lei se pode su-
jeitar a exame psicotécnico a habilitação de candidato a cargo público.
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b) O rol dos princípios administrativos, estabelecido originariamente na CF, foi ampliado para
contemplar a inserção do princípio da eficiência.
c) O princípio da legalidade, por seu conteúdo generalizante, atinge, da mesma forma e na
mesma extensão, os particulares e a administração pública.
d) Embora vigente o princípio da publicidade para os atos administrativos, o sigilo é aplicável
em casos em que este seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
Letra c.
a) Certa. Art. 37.CF A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios…
b) Certa. Art. 37.CF A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legali-
dade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
c) Errada. O princípio da legalidade apresenta um perfil diverso no campo do Direito Público
e no campo do Direito Privado. No Direito Privado, tendo em vista seus interesses, as partes
poderão fazer tudo o que a lei não proíbe (autonomia da vontade); no Direito Público, diferen-
temente, existe uma relação de subordinação perante a lei, ou seja, só se pode fazer o que a
lei expressamente autorizar ou determinar (vontade legal da Adm Púb). “administrar é aplicar
a Lei de ofício”. Seabra Fagundes.
d) Certa. O aludido princípio comporta algumas exceções, como os atos e as atividades rela-
cionados com a segurança da sociedade ou do Estado, ou quando o conteúdo da informação
for resguardado pelo direito à intimidade (art. 37, § 3º, inc. II, da CF/1988).
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