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ATOS ADMINISTRATIVOS
Livro Eletrônico
DIREITO ADMINISTRATIVO
Atos Administrativos
Nilton Coutinho
Sumário
Apresentação..................................................................................................................3
Atos Administrativos. ......................................................................................................4
Introdução.......................................................................................................................4
1. Ato Administrativo.......................................................................................................4
1.1. Da Validade e da Eficácia do Ato Administrativo........................................................6
1.2. Dos Atributos do Ato Administrativo........................................................................8
2 Os Elementos do Ato Administrativo.. ..........................................................................9
2.1. A Competência, como Primeiro Elemento do Ato Administrativo..............................9
2.2. A Forma, como Elemento do Ato Administrativo................................................... 12
2.3. O Motivo, como a Situação de Fato e de Direito que Autoriza a Atuação da
Administração............................................................................................................... 13
2.4. Conteúdo do ato, Representando a Manifestação da Administração. . ..................... 16
2.5. A Finalidade do ato Administrativo enquanto Interesse Público............................. 18
3. A Discricionariedade da Administração em Busca do Interesse Público. . ................... 19
4. A Motivação como Garantia do Administrado............................................................ 21
5. O Mérito do Ato Administrativo.................................................................................23
6. A Garantia do Controle da Legalidade pelo Poder Judiciário. . .....................................24
7. Regime de Anulação, Convalidação e Revogação do Ato Administrativo....................26
7.1. Da Anulação (ou Invalidação)..................................................................................26
7.2. Da Convalidação..................................................................................................... 27
7.3. Da Revogação. ........................................................................................................ 27
Questões de Concurso...................................................................................................33
Gabarito........................................................................................................................39
Gabarito Comentado. .................................................................................................... 40
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DIREITO ADMINISTRATIVO
Atos Administrativos
Nilton Coutinho
Apresentação
Trata-se, sem sombra de dúvida, de um dos temas mais importantes dentro do direito
administrativo.
Trata-se, sem sobra de dúvida, de um dos temas mais importantes dentro do direito ad-
ministrativo.
Para fins de OAB serão exigidos conhecimentos acerca do conceito de atos adminis-
trativos, atributos, classificação, espécies de atos administrativos e formas de extinção de
tais atos.
Para tanto, apresentamos abaixo os principais aspectos relacionados ao tema1. Boa lei-
tura a todos!
1
Para Maiores detalhes, vide: OLIVEIRA, José Carlos de. In: COUTINHO, Nilton Carlos
de Almeida; SANTOS, André Nakamura. Direito Administrativo.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
Atos Administrativos
Nilton Coutinho
ATOS ADMINISTRATIVOS
Introdução
A Administração Pública está posta para realizar o interesse público. Essa afirma-
ção, por mais expressiva que possa parecer, não é suficiente para expressar a dimensão
grandiosa das atividades administrativas. Quando olhamos para o conceito de Adminis-
tração Pública e para as atividades administrativas, vamos perceber que as expressões
“executar a lei” ou “dar efetividade” à lei comportam, além da própria dimensão admi-
nistrativa, a implementação das políticas públicas, comporta as atividades relacionadas
com o direito regulador e, nesse campo, podemos lembrar as atividades relacionadas
com a saúde, com o meio ambiente, com o urbanismo, com o direito tributário, com a
intervenção na atividade econômica e na propriedade privada, no direito disciplinar e no
direito sancionatório, dentre inúmeras outras atividades que esse espaço não comporta-
ria elencar. Pois bem, em todas as atividades em que a Administração Pública realiza sua
função gestora com repercussão direta ou indireta nos interesses, direitos e liberdades
dos administrados, o faz pelos atos administrativos.
Embora extremamente importante, o estudo do ato administrativo pode ser simplificado,
ou melhor, pode ser ensinado de forma que o estudante possa compreender sua lógica e po-
sicionar-se a respeito dos vícios, de sua correção e de eventual sanção decorrente da atuação
da Administração Pública. E, para que a abordagem do tema alcance sua finalidade, vamos
tratar das peculiaridades do ato administrativo, com vistas a evidenciar com suficiente grau
de certeza e segurança o exercício dos poderes da Administração em face do respeito aos
direitos dos administrados, sem adentrarmos em debates e posicionamentos doutrinários
divergentes.
1. Ato Administrativo
Atos administrativos consistem na forma pela qual o Estado, ou quem atue em seu nome,
manifesta sua vontade, com vistas a dar fiel cumprimento à lei. Os atos administrativos estão
sempre sujeitos ao controle de legalidade pelo Poder Judiciário.
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Em sentido amplo, o ato administrativo pode ser conceituado como a “declaração do Estado
ou de quem lhe faça as vezes – como, por exemplo, um concessionário de serviço público), no
exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementa-
res da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão juris-
dicional”. Tal definição é suficiente para indicar que: a) os atos administrativos podem ser pra-
ticados no âmbito dos três poderes do Estado e inclusive por particulares; b) são praticados no
exercício de função pública, sendo regidos prioritariamente pelo regime de direito administrativo.
Logo, os atos de direito privado praticados pela administração, assim como os atos praticados
no exercício de função política (como o veto, indulto ou declaração de guerra, por exemplo) não
seriam atos administrativos; c) não se confunde com a lei, pois, além de não editados no exer-
cício da função legislativa, têm como âmbito de atuação apenas assegurar o fiel cumprimento
da lei; d) não se confunde com os atos judiciais, estando inclusive sujeitos ao controle do Poder
Judiciário.
O ato administrativo é, antes de mais nada, um ato jurídico unilateral, ou seja, uma conduta
geradora de efeitos no mundo do direito. Portanto, o ato administrativo será sempre um ato
da administração que visa a produzir efeitos jurídicos em uma situação individual e concreta.
O conceito de ato administrativo faz sentido somente se pensarmos nele como verdadeira de-
cisão da Administração. Coloca-se, portanto, fora do âmbito dos atos administrativos aquelas
condutas que não comportam o referido elemento decisório, não obstante as vozes em contrá-
rio.
O ato administrativo configura-se na manifestação da autoridade, o seja, na atuação do
servidor ou agente público dotado de poder de decisão. Essa manifestação da autoridade
deve preencher vários requisitos que a doutrina elenca e que serão estudados nesse espaço;
mas essa atuação deve obediência a um comando maior que é o interesse público. Essa ex-
pressão, tão simples, comporta uma carga conceitual muito significativa. Podemos afirmar
que o conceito de interesse público representa a somatória das vontades individuais sob uma
dimensão pública. Essa expressão utilizada para conceituar o interesse público também não
expressa adequadamente esse princípio. Vamos apontar, aqui, exemplos para deixar mais
clara a dimensão desse princípio norteador da Administração Pública: a partir de um dado
momento em que eu, você e muitas outras pessoas ficamos indignados com a corrupção
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lei e, porque proveniente desta, é intransferível e improrrogável, salvo se a lei dispuser expres-
samente sobre a possibilidade de delegação ou avocação.
As normas apontam ainda os critérios definidores da competência. Falamos em compe-
tência em razão da matéria, quando a especificidade da função exige certos critérios particu-
lares para atuação; ou em relação à hierarquia de modo a estabelecer a atuação das autorida-
des pautadas por critérios de maior ou menor relevância e, por último, em razão do lugar, em
face da necessária desconcentração de poderes em uma determinada base territorial.
A autoridade, no exercício das prerrogativas de seu cargo, deverá atuar no limite de suas
atribuições. Extrapolando os limites de suas atribuições, poderá incidir em vícios caracteriza-
dos como excesso de poder, que se verifica nos casos em que o conteúdo do ato é incompa-
tível com a competência do agente. Em outra situação, poderá ocorrer o desvio de finalidade,
quando o agente se serve de um ato ou da prerrogativa de seu cargo ou função para satisfazer
finalidade alheia ao interesse público.
Haverá vício, em ocorrendo a incompetência da autoridade, o desvio de poder ou o desvio
de finalidade. O vício de competência e o desvio de poder poderão ser convalidados desde que
não se trate de competência exclusiva. Entretanto, o vício de desvio de finalidade nunca será
convalidado, em face do desrespeito ao interesse público.
Destacam-se, ainda como vício as questões referentes aos impedimentos e à suspeição
da autoridade.
É impedido de atuar a autoridade que tenha interesse direto ou indireto na matéria, ou que
tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante; ou, se tais
situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau, ou
esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou
companheiro.
A autoridade (ou agente) que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à autori-
dade competente, abstendo-se de atuar. A omissão do dever de comunicar o impedimento
constitui falta grave, para efeitos disciplinares.
Pode ser arguida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou ini-
mizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros,
parentes e afins até o terceiro grau.
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Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar
parte de sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hie-
rarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole
técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
A delegação de competência ou sua revogação é também um ato administrativo, cuja
publicação se traduz em uma das formalidades exigidas pela norma. E ainda, deve-se lem-
brar da obrigatoriedade do ato de delegação especificar as matérias e poderes transferidos,
os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso ca-
bível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada. O ato administrativo de
delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante, e as decisões adotadas
por delegação devem mencionar, explicitamente, esta qualidade e considerar-se-ão editadas
pelo delegado.
Essa prerrogativa sofre restrições quando a norma aponta as situações em que não se
admite a delegação. Fala-se, neste caso, que a competência é indelegável, entre outras hi-
póteses decorrentes de normas específicas, e a lei do processo administrativo elenca como
indelegável a competência para a edição de atos normativos que regulem direitos e deveres
dos administrados; as atribuições inerentes ao caráter político da autoridade; as atribuições
recebidas por delegação, salvo autorização expressa e na forma por ela determinada; a tota-
lidade da competência do órgão; as competências essenciais do órgão, que justifiquem sua
existência. E por fim, o órgão colegiado não pode delegar suas funções, mas apenas a execu-
ção material de suas deliberações.
Permite-se, em caráter excepcional e por motivos relevantes e devidamente justificados,
a avocação temporária de competência a órgão hierarquicamente subordinado. A avocação
só não será possível quando se tratar de competência exclusiva do subordinado.
A Administração poderá, motivadamente, convalidar seus atos inválidos, quando a inva-
lidade decorrer de vício de competência desde que a convalidação seja feita pela autoridade
titulada para a prática do ato, e não se trate de competência indelegável. E não se admitirá a
convalidação quando dela resultar prejuízo à Administração ou a terceiros ou quando se tra-
tar de ato impugnado administrativa ou judicialmente.
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O motivo como elemento do ato administrativo representa a situação (de fato ou de direi-
to) que autoriza a Administração Pública a manifestar-se em um determinado sentido. Sua
importância é fundamental, pois a inexistência ou a impropriedade do motivo não permite sua
convalidação, levando necessariamente à invalidação do ato.
Por oportuno, deve ser lembrado que o motivo poderá ser vinculado ou discricionário.
Será vinculado naquelas situações em que a norma não permite à autoridade nenhuma ava-
liação subjetiva de seu conteúdo. Será discricionário quando a norma permitir à autoridade
uma avaliação, uma escolha quanto à conveniência e oportunidade.
O motivo como situação de fato ou de direito poderá materializar-se como na aposenta-
doria compulsória do servidor; nas infrações disciplinares, no descumprimento das normas
reguladoras, de serviços públicos, de saúde pública, urbanística, ambientais, de trânsito, tri-
butárias, consumo, dentre inúmeros outros exemplos.
O ato administrativo será ilegal quando o motivo alegado (situação de fato ou de direito)
não existiu, na realidade, ou não tem o caráter jurídico que a Administração lhe emprestou.
A inexistência do motivo verifica-se quando a matéria de fato ou de direito, em que se funda-
menta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado pretendi-
do.
A existência de vícios quanto ao motivo não comporta convalidação, pois o motivo existiu
ou, não tendo existido, não haverá motivo para a atuação da Administração.
Ainda quanto aos motivos, encontraremos na doutrina a teoria dos motivos determinan-
tes. Em síntese, essa teoria expressa uma verdade incontestável, ou seja, o motivo indicado
(determinante) para a decisão da Administração deve ser verdadeiro, deve, de fato, existir ou
ter existido. A ausência do motivo implica, necessariamente, a invalidade do ato, não se falan-
do, por óbvio, em convalidação.
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A teoria dos motivos determinantes significa que o motivo apresentado como justificativa
para a prática do ato vincula a sua validade. Isto quer dizer, que a existência da situação fática
e jurídica (motivo) que fundamentou a execução do ato é condição para que seja considerado
válido. Assim, havendo comprovação de que o fundamento fático e/ou jurídico é falso ou ine-
xistente, o ato será declarado nulo.
A teoria nasceu no âmbito do contencioso administrativo francês, a partir do caso de um
servidor público exonerado sob a alegação de que havia pedido desligamento do cargo. Pro-
vado que o pedido não havia ocorrido, a exoneração foi declarada nula.
Em que pese a regra geral ser o dever de motivação dos atos administrativos, há que con-
siderar as hipóteses que não a demandam, visto que também não exigem motivo. São atos
nos quais o legislador libera o administrador do encargo de aduzir os fatos ou fundamentos
jurídicos de sua decisão. O exemplo mais lembrado pela doutrina é o dos cargos em comis-
são de livre nomeação e exoneração ad nutum. Em tais hipóteses, como o preenchimento
da unidade funcional dá-se com base no critério da confiabilidade que sustenta o nomeado
eleito pelo administrador, a lei autoriza-o igualmente a proceder ao desfazimento do vínculo
de acordo com seu juízo de valor (em tese, o de confiança), não carecendo o ato, para ser
considerado válido, de justificativa (motivação).
Porém, pode ocorrer de o administrador, mesmo não precisando, decidir apresentar o mo-
tivo que ensejou a manifestação da vontade administrativa. Juridicamente, haveria alguma
consequência nisso? A resposta é positiva, pois aí ele fica vinculado ao fundamento expendi-
do. Logo, se se provar a inocorrência (inexistência) do motivo, ou a sua falsidade, a consequ-
ência jurídica imediata será a invalidação do ato.
É nesse sentido que se afirma que os motivos são determinantes para a prática do ato
administrativo. Ora, o agente não pode expressar sua vontade baseado em motivo inexistente
ou inidôneo (falso). Se isso ocorre, no fundo, o que há é um ato administrativo viciado em um
dos seus elementos (ausência ou falsidade do motivo), pois, como vimos, a manifestação da
vontade administrativa, de que o ato é a exteriorização formal e solene, é impelida por cir-
cunstâncias de fato e de direito legalmente qualificadas.
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Explicitar que a administração pública está sujeita ao controle administrativo e judicial (portanto,
controle de legalidade ou legitimidade) relativo à existência e à pertinência ou adequação dos mo-
tivos – fático e legal – que ela declarou como causa determinante da prática de um ato.
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O conteúdo (ou objeto) é o efeito jurídico imediato que o ato produz. O conteúdo vem
descrito na norma, ele corresponde ao próprio enunciado do ato. Nesse elemento (conteúdo
ou objeto), vamos encontrar comandos normativos vinculados, quando a norma apontar para
uma única possibilidade de atuação para a administração; ou discricionários, nas situações
em que a norma permitir à autoridade realizar a melhor escolha.
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de vício, existe outra situação, mais comum na atuação da Administração em relação aos
vícios do conteúdo. Trata-se da incompatibilidade, incongruência, ausência de razoabilidade
ou de proporcionalidade entre a situação de fato (motivo) e o conteúdo (objeto) da decisão da
Administração.
A falta de congruência lógica entre o motivo (situação de fato ou de direito) e o conteúdo
ensejará, por certo, o inconformismo do administrado, podendo ser corrigido mediante proce-
dimento administrativo ou tutela judicial. Os vícios quanto ao conteúdo não são passiveis de
convalidação. Nesse caso, a invalidade deve ser declarada pela Administração ou pelo judici-
ário, conforme abordaremos ao tratar do controle dos atos administrativos.
Como reportado no início deste estudo, o interesse público - como finalidade da atuação
da Administração Pública - deve ser o objetivo, a meta, o sentido de sua atuação. Nem se en-
tenderia de outra forma, uma Administração voltada para atender os interesses dos particula-
res ou das próprias autoridades, em detrimento do interesse público. Ocorreriam, neste caso,
crimes contra a Administração Pública, corrupção, dentre outros, mas nunca a realização do
bem comum. Esses atos estariam inquinados de ilegalidade, passíveis de invalidação pela
Administração ou pelo Poder Judiciário.
O ato administrativo deve ser dirigido à realização do interesse público, e os vícios quanto
a esse elemento essencial podem ser efetivados pelo comportamento da autoridade em dois
sentidos: quando atuar com desvio de poder ou desvio de finalidade.
Ocorre o desvio de poder, friso novamente, naquelas situações em que a autoridade admi-
nistrativa, no uso de sua competência, movimenta-se em direção à concretização de um fim,
o qual não se encontra vinculado, em face da regra da competência.
E o desvio de finalidade configura-se na fuga ao interesse público, no desvio da finalidade
determinada pelas normas de regência.
Portanto, o vício que atinge o interesse público (a finalidade) é um vício que ofende de
morte o ato, sendo impossível sua convalidação.
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Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos
casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente
que o praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades
indispensáveis à existência ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento
ou outro ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se funda-
menta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele
previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.
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liberdade pode dizer respeito à escolha entre agir ou não agir, à escolha entre duas ou mais
atuações alternativas dentro dos limites jurídicos aplicáveis.
Esse regramento não atinge todos os aspectos da atuação administrativa, pois em alguns
casos a lei deixa certa margem de liberdade de decisão diante do caso concreto, de tal modo
que a autoridade poderá optar por uma, dentre várias soluções possíveis, todas validadas
pelo direito. Fala-se, neste caso, em discricionariedade, porque a escolha pública é realizada
segundo critérios de conveniência e oportunidade.
Em outro sentido, em face dos poderes da Administração Pública e na realização de suas
atividades, a autoridade encontrará normas de conteúdo vinculado, ou seja, prescrições le-
gais que não dão margem a nenhuma interpretação. São vinculados, portanto, os elementos:
a competência da autoridade (agente), a forma e a finalidade.
Essa margem de liberdade normalmente se faz presente na descrição legal do motivo e do ob-
jeto do ato administrativo. A escolha feita pelo administrador é o que se denomina de mérito
do ato administrativo.
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Parte da doutrina entende que a obrigatoriedade de motivação será exigida apenas nos casos
elencados acima. Entretanto, nosso entendimento, com todo o respeito aos que entendem de
forma diversa, é que a ausência de motivação, nos casos acima, inquina o ato de nulidade, por
expressa determinação legal. Nos demais, a motivação será necessária para efetivar a transpa-
rência da atuação da Administração, conforme prescreve o art. 37 da Constituição Federal e a lei
do processo administrativo federal. A motivação será, portanto, necessária, mesmo em se tra-
tando dos atos com conteúdo vinculado e, em especial, nos atos com conteúdo discricionário.
A motivação de todos os atos administrativos deve ser explícita, clara e congruente, in-
dicando as razões que justifiquem a edição do ato, especialmente a regra de competência,
os fundamentos de fato e de direito, e a finalidade objetivada. Portanto, como direito do ad-
ministrado, pressupõe a possibilidade de avaliar a adequação entre meios e fins, analisar a
ocorrência de imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas es-
tritamente necessárias ao atendimento do interesse público. E ainda, como fundamento, para
eventual recurso administrativo ou tutela judicial, a motivação é de fundamental importância
no exercício da cidadania.
A causa imediata do ato administrativo. É a situação de fato e de direito que determina ou autoriza
a prática do ato, ou, em outras palavras, o pressuposto fático e jurídico (ou normativo) que enseja
a prática do ato.
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São inválidos, e com efeito ex tunc, os atos administrativos que desatendam os pres-
supostos legais e regulamentares de sua edição, ou os princípios da Administração, espe-
cialmente nos casos de incompetência do órgão ou autoridade de que emane; omissão de
formalidades ou procedimentos essenciais; impropriedade do objeto; inexistência ou impro-
priedade do motivo de fato ou de direito; desvio de poder; falta ou insuficiência de motivação.
7.2. Da Convalidação
Muito embora a administração pública possa declarar a nulidade (invalidade) de seus
próprios atos, essa medida somente deve ser tomada quando for a mais consentânea ao inte-
resse público. Vezes há, porém, em que a convalidação do ato atende melhor à Administração
e aos administrados. Não por outra razão que a lei do processo administrativo admite expres-
samente a possibilidade de convalidação dos atos administrativos que apresentem defeitos
sanáveis “em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem
prejuízo a terceiros”.
Nas hipóteses em que a nulidade (ou invalidade) decorrer de vício de competência, a conva-
lidação poderá ser feita pela autoridade titulada para a prática do ato, de forma motivada, desde
que não se trate de competência indelegável. E, na hipótese de vício formal, desde que este possa
ser suprido de modo eficaz. Finalmente, não se admite a convalidação naqueles casos em que
resultar prejuízo para a Administração ou a terceiros ou, ainda, quando se tratar de ato impug-
nado.
A anulação (ou invalidação) poderá alcançar também os atos discricionários e, neste
caso, a razão da invalidade será a falta de correlação lógica entre o motivo e o conteúdo do
ato, tendo em vista sua finalidade.
7.3. Da Revogação
Importante lembrar, neste momento, o conceito de revogação. O ato administrativo é va-
lido, é legitimo, ou seja, está em conformidade com a lei e com os princípios norteadores da
Administração Pública até a um determinado momento em que a Administração passa a en-
tender que é necessária sua supressão, pois tornou-se inconveniente e inoportuno ao interes-
se público.
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Apenas a Administração Pública poderá revogar seus próprios atos por motivo de con-
veniência ou oportunidade, mas deverá respeitar os direitos adquiridos. O ato administrativo
revogador desconstitui aquele que se tornou contrário ao interesse público e produz efeitos
ex nunc, para o futuro, preservando-se os efeitos produzidos até à data de sua revogação.
Pode-se afirmar que a revogação é uma forma de restaurar a legalidade em face de o ato re-
vogado apresentar-se inconveniente ou inoportuno, em face do interesse público.
O fundamento da revogação assenta-se no poder discricionário da Administração em
busca da efetivação do interesse público; entretanto, o poder de revogação é limitado. Nesse
sentido, são insusceptíveis de revogação, os atos que exauriram seus efeitos, os atos vincu-
lados, os atos que geram direitos adquiridos, nos termos da lei do processo administrativo.
Sobre o tema, vale a pena a leitura da lei 9.784/99, já abordada em módulos anteriores.
Destacamos aqui os dispositivos mais importantes em relação ao tema atos admi-
nistrativos:
Revogação e Convalidação
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade,
e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos fa-
voráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada má-fé.
§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção
do primeiro pagamento.
§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que
importe impugnação à validade do ato.
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo
a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria
Administração.
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tualmente a OAB costuma pedir esse tipo de classificação, indagando ao candidato em qual
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• Atos Negociais: aqueles que contêm uma declaração de vontade do Poder Público
coincidente com a vontade do particular; visa a concretizar negócios públicos ou atri-
buir certos direitos ou vantagens ao particular. Ex.: Licença; Autorização; Permissão;
Aprovação; Apreciação; Visto; Homologação; Dispensa; Renúncia;
• Atos Enunciativos: aqueles que se limitam a certificar ou atestar um fato, ou emitir opi-
nião sobre determinado assunto; NÃO SE VINCULA A SEU ENUNCIADO. Ex.: Certidões;
Atestados; Pareceres;
• Atos Punitivos: atos com que a Administração visa a punir e reprimir as infrações admi-
nistrativas ou a conduta irregular dos administrados ou de servidores. É a APLICAÇÃO
do Poder de Policia e Poder Disciplinar. Ex.: Multa; Interdição de atividades; Destruição
de coisas; Afastamento de cargo ou função.
Outras Classificações
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QUESTÕES DE CONCURSO
Questão 1 (FGV/2020/OAB/EXAME DE ORDEM UNIFICADO XXXI/PRIMEIRA FASE) Otacílio,
novo prefeito do Município Kappa, acredita que o controle interno é uma das principais ferra-
mentas da função administrativa, razão pela qual determinou o levantamento de dados nos
mais diversos setores da Administração local, a fim de apurar se os atos administrativos até
então praticados continham vícios, bem como se ainda atendiam ao interesse público.
Diante dos resultados de tal apuração, Otacílio deverá
a) revogar os atos administrativos que contenham vícios insanáveis, ainda que com base em
valores jurídicos abstratos.
b) convalidar os atos administrativos que apresentem vícios sanáveis, mesmo que acarretem
lesão ao interesse público.
c) desconsiderar as circunstâncias jurídicas e administrativas que houvessem imposto,
limitado ou condicionado a conduta do agente nas decisões sobre a regularidade de ato
administrativo.
d) indicar, de modo expresso, as consequências jurídicas e administrativas da invalidação de
ato administrativo.
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GABARITO
1. d
2. a
3. c
4. b
5. d
6. d
7. a
8. b
9. c
10. b
11. b
12. b
13. b
14. a
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GABARITO COMENTADO
Questão 1 (FGV/2020/OAB/EXAME DE ORDEM UNIFICADO XXXI/PRIMEIRA FASE) Otacílio,
novo prefeito do Município Kappa, acredita que o controle interno é uma das principais ferra-
mentas da função administrativa, razão pela qual determinou o levantamento de dados nos
mais diversos setores da Administração local, a fim de apurar se os atos administrativos até
então praticados continham vícios, bem como se ainda atendiam ao interesse público.
Diante dos resultados de tal apuração, Otacílio deverá
a) revogar os atos administrativos que contenham vícios insanáveis, ainda que com base em
valores jurídicos abstratos.
b) convalidar os atos administrativos que apresentem vícios sanáveis, mesmo que acarretem
lesão ao interesse público.
c) desconsiderar as circunstâncias jurídicas e administrativas que houvessem imposto, limi-
tado ou condicionado a conduta do agente nas decisões sobre a regularidade de ato admi-
nistrativo.
d) indicar, de modo expresso, as consequências jurídicas e administrativas da invalidação de
ato administrativo.
Letra d.
a) Errada. A revogação recai sobre atos legais (Efeito ex nunc). Já a anulação recai sobre ato
ilegal= Efeito ex tunc
b) Errada. Os atos não estarão sujeitos à Depuração/ Sanatória quando causarem prejuízos a
terceiros ou à administração. Segundo o art.55 da lei 9.784.
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo
a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria
Administração.
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Letra a.
Vide Lei n. 9.784/99: Art. 54. O direito da administração de anular os atos administrativos de
que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data
em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 2º Considera-se exercício o direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que
importe impugnação à validade do ato.
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Letra c.
A teoria dos motivos determinantes afirma que o motivo apresentado como fundamento fáti-
co da conduta vincula a validade do ato administrativo. Assim, havendo comprovação de que
o alegado pressuposto de fato é falso ou inexistente, o ato torna-se nulo.
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Letra b.
Caducidade: retirada do ato em virtude da publicação de uma lei posterior à edição do ato
administrativo;
Letra d.
Segundo ensina José dos Santos Carvalho Filho, retrata o assunto:
A liberdade da escolha dos critérios de conveniência e oportunidade não se coaduna com a atua-
ção fora dos limites da lei. Enquanto atua nos limites da lei, que admite a escolha segundo aqueles
critérios, o agente exerce a sua função com discricionariedade, e sua conduta se caracteriza como
inteiramente legítima. Ocorre que algumas vezes o agente, a pretexto de agir discricionariamente,
se conduz fora dos limites da lei ou em direta ofensa a esta. Aqui comete arbitrariedade conduta
ilegítima e suscetível de controle de legalidade. Conclui o renomado autor quando afirma que neste
ponto se situa a linha diferencial entre ambas: não há discricionariedade contra legem.
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a) presunção de legitimidade
b) imperatividade
c) autoexecutoriedade
d) legalidade
Letra d.
A LEGALIDADE é um atributo que deve ser observado em qualquer ato jurídico, tanto pela ad-
ministração pública, quanto pelo particular
Letra a.
a) Certa. Ocorre a revogação de um ato administrativo sempre que o mesmo, apesar de não
possuir vícios, for julgado inconveniente ou inoportuno pelo administrador.
b) Errada. A regra é que a anulação de um ato administrativo não resulta na obrigação do
Estado indenizar. LOGO, apenas EXCEPCIONALMENTE haveria o dever da administração de
indenizar o administrado pelos prejuízos decorrentes da invalidação do ato administrativo.
c) Errada. A alternativa deveria falar sobre atos de império.
d) Errada. A presunção de legitimidade é atributo de todos os atos administrativos.
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Letra b.
a) Errada. Os Poderes judiciário e legislativo também praticam atos administrativos quando
estão no exercício de suas funções atípicas, logo é incorreto afirmar que os atos administra-
tivos somente poderão ser praticados pela administração pública.
b) Certa. Nos termos do art. 13 da Lei n. 9784/99: Não podem ser objeto de delegação: I - a
edição de atos de caráter normativo; II - a decisão de recursos administrativos; III - as maté-
rias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
c) Errada. Qualquer ato administrativo que tiver sido editado com algum vicio no requisito
motivo, será nulo, de modo que a nulidade não recairá tão somente sobre os seus efeitos mas
também sobre o ato em si considerado.
d) Errada. Os elementos do ato administrativo a que se refere o mérito são o objeto e o motivo
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d) pode se dar em relação aos atos vinculados ou discricionários, produzindo ora efeito ex
tunc, ora efeito ex nunc.
Letra c.
a) Errada. A revogação é a supressão de um ato perfeito, legítimo e eficaz. Os atos ilegais de-
verão ser anulados e não revogados.
b) Errada. Produz efeitos a partir de agora, ou seja: ex nunc.
c) Certa. A revogação é a supressão ou desfazimento do ato administrativo legítimo (legal)
por conveniência e oportunidade da Administração. Funda-se no poder discricionário da Ad-
ministração de que dispõe para reaver sua atividade interna.
d) Errada. Produz efeitos a partir de agora, ou seja: ex nunc.
Letra b.
Sobre o tema, J. Cretella Jr. esclarece que “desvio de poder é o uso indevido, que a autoridade
administrativa, nos limites da faculdade discricionária de que dispõe, faz da “potestas” que
lhe é conferida para concretizar finalidade diversa daquela que a lei preceituara”.
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que, depois de 2 (dois) anos de sua adoção, revela-se inconveniente. Assim, para eliminar a
produção de efeitos futuros do ato, resguardados os efeitos lícitos produzidos durante os 2
(dois) anos referidos, a mencionada autoridade pública deve:
a) anular o ato;
b) revogar o ato;
c) convalidar o ato;
d) autuar o ato.
Letra b.
Vide súmula 473 STF: “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo
de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos
os casos, a apreciação judicial”.
A revogação é o ato pelo qual a administração extingue um ato administrativo, revestido de
legitimidade, em razão de interesse público, em razão de interesse público, buscando o bem-
-estar coletivo. Os efeitos da revogação operam a partir de sua edição (ex nunc) respeitando
os já produzidos. Conforme artigo 53 da lei 9784: Art. 53. A Administração deve anular seus
próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conve-
niência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Letra b.
Não há o que se falar em revogação de atos que exauriram seus efeitos, tendo em vista que
os efeitos de revogação operam a partir de sua edição.
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Segundo Maria Sylvia Z. Di Pietro não podem ser revogados os atos vinculados; não podem
ser revogados os atos que já exauriram os seus efeitos; a revogação não pode ser feita quan-
do já se exauriu a competência relativamente ao objeto do ato; a revogação não pode atingir
os meros atos administrativos; não podem ser revogados os atos que integram procedimen-
to, pois a cada novo ato ocorre a preclusão com relação ao ato anterior; não podem ser revo-
gados os atos que geram direitos adquiridos, de acordo com a súmula 473 do STF.
Letra b.
A autorização de uso é ato administrativo discricionário, unilateral e precário, porém, se con-
cedida com prazo certo, confere ao ato certo grau de estabilidade, gerando para o particular o
direito de ser indenizado, caso a Administração tenha que revogá-la antes de seu termo;
APROFUNDANDO O TEMA:
Autorização Pode ser de dois tipos:
• Autorização de uso: ato administrativo discricionário e precário pelo qual a Adminis-
tração Pública consente que um particular utilize privativamente um bem, atendendo
principalmente seu interesse. Ex.: fechamento de via pública para a realização de festa
comunitária;
• Autorização de uso de natureza urbanística: prevista pela Medida Provisória 2.220/2001
nos seguintes termos: Art. 9º É facultado ao Poder Público competente dar autorização
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de uso àquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, inin-
terruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel
público situado em área urbana, utilizando-o para fins comerciais.
A professora Maria Silvia Zanella di Pietro entende que, no direito brasileiro, a autorização
administrativa pode ser estudada em várias acepções: a) Como ato unilateral e discricionário
pelo qual a Administração faculta ao particular o desempenho de atividade que, sem esse
consentimento, seria ilegal, tal como acontece na autorização para porte de arma de fogo
(artigo 6º da Lei n. 9.437/97); b) Como ato unilateral e discricionário pelo qual o Poder Público
faculta ao particular o uso privativo de bem público, a título precário, a exemplo da autoriza-
ção concedida para o bloqueio de uma rua para a realização de festa junina; c) Como ato uni-
lateral e discricionário pelo qual o Poder Público delega ao particular a exploração de serviço
público, a título precário, como acontece na autorização para a exploração do serviço de táxi
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Letra a.
Parecer é um ato administrativo enunciativo, revestindo-se da forma de ato administrativo,
mas que materialmente não contém manifestação de vontade da Administração. Nesse sen-
tido, Hely Lopes Meirelles (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª ed.
2007, pág. 193) afirma que os atos administrativos enunciativos só são atos administrativos
em sentido formal, mas não o são em sentido material.
DIFERENÇA ENTRE ATO DA ADMINISTRAÇÃO E ATO ADMINISTRATIVO:
• ATO DA ADMINISTRAÇÃO é toda declaração de vontade da administração pública ou
de quem lhe faça as vezes, para produção de atos com todos efeitos jurídicos possíveis
sejam concretos ou não, sob regime de direito público, e controle do judiciário;
• ATO ADMINISTRATIVO é a declaração unilateral da administração pública ou de quem
lhe faça as vezes, para produção de atos com efeitos jurídicos concretos, sob regime de
direito administrativo, e controle do judiciário.
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