Introdução ao Direito Administrativo: conceitos e princípios

DIREITO ADMINISTRATIVO
INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO
Livro Eletrônico
Introdução ao Direito Administrativo
Nilton Coutinho
Módulo I – Introdução ao Direito Administrativo para a OAB.. ................................................... 4

1. Conceito de Direito Administrativo e Seu Objeto......................................................................... 5
1.1. Origem do Direito Administrativo..................................................................................................... 5
1.2. Conceito e Objeto do Direito Administrativo.............................................................................. 6
2. Princípios de Direito Administrativo. . ................................................................................................8
2.1. Conceito de Princípio. .............................................................................................................................8
2.2. Princípios Implícitos............................................................................................................................ 10
2.3. Princípios Explícitos. ........................................................................................................................... 24
3. Fontes do Direito Administrativo. .................................................................................................... 32
Questões de Concurso............................................................................................................................... 52
Gabarito............................................................................................................................................................ 56
Gabarito Comentado................................................................................................................................... 57
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Apresentação
Saudações!
Nesta apostila vamos falar um pouco sobre o fascinante mundo do direito administrativo.
Trata-se de uma disciplina bastante importante na área do direito público, na qual serão
apresentadas 6 questões aos candidatos na primeira fase, além de haver a possibilidade do
candidato(a) fazer a segunda fase também em direito administrativo.
Destaque-se, ainda, que muitos dos temas que abordaremos em nossas aulas poderão
ajudá-lo(a) em outras disciplinas, tais como direito constitucional (com ênfase na capítulo
voltado à Administração Pública), direito processual civil ou direito do consumidor (com rela-
ção à tutela dos interesses transindividuais), direito civil (com relação à responsabilidade ci-
vil), direito ambiental (com relação às licenças ambientais, poderes da administração pública
na área ambiental) etc.
Como já tive a oportunidade de mencionar esta apostila é fruto de mais de quase duas
décadas atuando na área do direito público (primeiro como oficial de promotoria, junto ao
Ministério Público e, depois, como Procurador do Estado de São Paulo, atuando na área do
direito administrativo e do direito ambiental).
O aluno(a) perceberá que muitos dos temas tratados nesta apostila foram abordados por
mim em livros e artigos específicos sobre o tema.
Espero que os conhecimentos trazidos nas próximas aulas possam auxiliá-lo a entender
melhor os princípios e regras que orientam a atuação da Administração Pública em face dos
administrados e, principalmente, possam lhe ajudar a gabaritar direito administrativo na OAB.
Abraços,
Prof. Nilton Carlos Coutinho
Nilton Coutinho
MÓDULO I – INTRODUÇÃO AO DIREITO

ADMINISTRATIVO PARA A OAB
O conteúdo de direito administrativo encontra-se devidamente previsto no edital da OAB.
Assim, serão abordados nesta apostila, os seguintes temas:
• 1 Princípios, fontes e interpretação.
• 2 Atividade e estrutura administrativa. Organização administrativa brasileira. 2.1
Terceiro setor.
• 3 Poderes administrativos: poderes e deveres do administrador público, uso e abuso
do poder, vinculação e discricionariedade. 3.1 Poder hierárquico. 3.2 Poder disciplinar e
processo administrativo disciplinar. 3.3 Poder regulamentar. 3.4 Poder de polícia.
• 4 Atos administrativos: conceito, atributos, classificação, espécies, extinção.
• 5 Licitações e contratos.
• 6 Serviços públicos. 6.1 Serviços delegados, convênios e consórcios. 6.2 Agências Re-
guladoras. 6.3 Alterações da Lei n. 13.848/2019. 6.4 Parcerias público-privadas.
• 7 Agentes públicos: espécies, regime jurídico, direitos, deveres e responsabilidades. 7.1
Teto remuneratório.
• 8 Domínio público: afetação e desafetação, regime jurídico, aquisição e alienação, utili-
zação dos bens públicos pelos particulares.
• 9 Intervenção estatal na propriedade: desapropriação, requisição, servidão administra-
tiva, ocupação, tombamento.
• 10 Intervenção estatal no domínio econômico: repressão ao abuso do poder econômico.
• 11 Controle da Administração Pública: controle administrativo, controle legislativo,
controle externo a cargo do Tribunal de Contas, controle judiciário. 11.1 A Administra-
ção em juízo. 11.2 Lei Anticorrupção (Lei n. 12.846/2013) e Lei de Responsabilidade
das Estatais (Lei n. 13.303/2016): a introdução normativa de técnicas de compliance na
gestão pública brasileira. 11.3 Lei n. 13.655/2018 e suas disposições sobre segurança
jurídica e eficiência na criação e na aplicação do direito público.
• 12 Improbidade administrativa: Lei 8.429/92.
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• 13 Abuso de autoridade: Lei 4.898/65.

• 14 Responsabilidade civil do Estado: previsão, elementos, excludentes, direito de
regresso.
• 15 A prescrição no direito administrativo.
• 16. Aplicabilidade das leis de processo administrativo: direito de petição, recursos ad-
ministrativos, pareceres.
• 17 Ações constitucionais: mandado de segurança (individual e coletivo), habeas data,
habeas corpus, ação popular, ação civil pública.
• 18 Ações de procedimento comum e procedimento especial. 18.1 Petição inicial. 18.2
Contestação e, reconvenção. Provas. 18.3 Recursos. 18.4 Reclamação. 18.5 Cumpri-
mento de sentença e processo de execução. 18.6. Embargos à Execução. 18.7 Tutelas
de urgência e tutela de evidência.
1. Conceito de Direito Administrativo e Seu Objeto
1.1. Origem do Direito Administrativo
A noção de direito remonta os primórdios da humanidade e está associada à necessidade

de regulação da convivência em grupo. Por isto o direito é dito uma ciência social, somente
podendo ser concebido quando se leva em consideração a inserção do homem dentro de uma
determinada sociedade.
A seu turno, o direito positivo é o complexo de normas de comportamento estabelecido
de forma compulsória em um dado território. Tradicionalmente, o direito positivo é dividido
em dois grandes ramos: privado e o público. Enquanto o primeiro é marcado pela preponde-
rância dos interesses individuais e a igualdade entre os sujeitos, o segundo caracteriza-se
pela preeminência do interesse coletivo e pela posição de supremacia ocupada pelo Estado
frente ao particular.
Tal distinção não é absoluta, pois cada vez mais os ramos se interpenetram. Todavia, é
possível afirmar que o direito administrativo está na seara do direito público e por isso mesmo
seu conteúdo varia de acordo com o modelo de Estado adotado.
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Acompanhando as mutações por que passou o Estado, o direito administrativo surge como
um conjunto de normas esparsas relativas ao funcionamento da Administração Pública e à
competência de seus órgãos. Pouco se desenvolveu na Idade Média, época das monarquias
absolutas nas quais a figura do Rei confundia-se com a do próprio Estado. Como o poder do
Rei era ilimitado e seus atos estavam acima do ordenamento jurídico, não havia motivos para
a criação de Leis que limitassem sua atuação.
Somente com as Revoluções que tomaram a Europa no final do século XVIII, surge a no-
ção de Estado de Direito, ou seja, do Estado estruturado sobre os princípios da legalidade e
tripartição de poderes. Com a Revolução Francesa o direito administrativo emerge como ramo
autônomo juntamente com outras vertentes do direito público. Sua autonomia, portanto, está
associada à necessidade de limitar e conformar a atuação do Estado aos interesses da cole-
tividade e à própria lei.
1.2. Conceito e Objeto do Direito Administrativo

Muitas são as tentativas de se delimitar o objeto de estudo do direito administrativo.
Uma das primeiras foi levada a efeito ainda no século XIX pela Escola do Direito Público,
da qual são expoentes autores franceses como Duguit, Jèze e Bonnard. Na visão destes auto-
res, o direito administrativo giraria em torno da figura dos serviços públicos. Esta conceitua-
ção não é satisfatória, haja vista a imprecisão do conteúdo da expressão “serviços públicos”,
bem como porque desconsidera outras funções desempenhadas pelo Estado, como o poder
de polícia e a atividade de fomento.
Outros autores elegem o Poder Executivo como objeto central de estudo do direito admi-
nistrativo. Trata-se de um critério insuficiente na atualidade, pois os demais poderes também
exercem as atividades disciplinadas pelo direito administrativo quando organizam sua vida
funcional ou realizam contratações.
Há, ainda, aqueles que adotam o critério teleológico, circunscrevendo o objeto do direito
administrativo ao sistema de princípios jurídicos que regulam as atividades do Estado para
um fim. Todavia, outras disciplinas de direito público – como o Direito Constitucional e Tribu-
tário – também se enquadram no conceito. Daí sua inadequação para precisar os contornos
do direito administrativo.
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Alguns autores elegem como elemento central da conceituação o critério das relações ju-
rídicas, definindo o direito administrativo como o conjunto de normas que regem as relações
estabelecidas entre a Administração e os administrados. Ocorre que tal concepção, além de
não levar em conta a existência de outros ramos do Direito que também se ocupam de tal
relação (como o direito pela e eleitoral, por exemplo), desconsidera as relações internas da
Administração estabelecidas entre esta e seus servidores ou entre seus órgãos e entidades.
Pelo critério negativo ou residual, o direito administrativo tem por objeto as atividades
desenvolvidas para consecução dos fins estatais, excluídas a jurisdição e a legislação. O pro-
blema inerente a tal concepção é a dificuldade em conceituar as outras duas atividades rema-
nescentes e distingui-las da atividade administrativa.
Atualmente, prepondera a adoção do critério funcional que evidencia a função adminis-
trativa (conceito a ser adiante estudado) como objeto de estudo do direito administrativo,
independentemente de qual Poder a exerça. Exemplo deste posicionamento é Celso Antônio
Bandeira de MELLO para quem “o direito administrativo é o ramo do direito Público que disci-
plina o exercício da função administrativa e os órgãos que a desempenham”1.
Faça-se aqui também menção à opinião de Maria Sylvia Zanella DI PIETRO para quem o
direito administrativo é “o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pes-
soas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não
contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza
pública”2; bem como à de Hely Lopes MEIRELLES que conceitua o direito administrativo como
“o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades
públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”3.
Apesar da diversidade dos conceitos é unânime na doutrina a qualificação do direito ad-
ministrativo como ramo do direito público.
1
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 23. Ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 29.
2
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 24. Ed. São Paulo: Atlas, 2011, p. 48.
3
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 66.
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2. Princípios de Direito Administrativo
Primeira pergunta: a quem se aplicam os princípios de direito administrativo?

RESPOSTA: Tanto a Administração Pública direta como a indireta (autarquias, fundações,
empresas públicas, sociedades de economia mista), bem como as atividades administrativas
dos demais poderes (Legislativo e Judiciário), devem observar e respeitar os princípios de
direito administrativo.
Sobre o tema, veja-se:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, mo-
ralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (…)
2.1. Conceito de Princípio
As normas se dividem em duas espécies: regras e princípios. Norma jurídica é gênero;

regras e princípios são espécies.
Podemos conceituar norma jurídica como um mandamento destinado a regular deter-
minado setor social e determinado assunto, prevendo uma hipótese à qual se imputa uma
consequência jurídica4.
Regra é uma norma jurídica que descreve um fato e uma consequência. O fato se subso-
me ao previsto na norma que prevê uma consequência determinada.
O conceito de princípio jurídico é uma questão tormentosa.
É fundamental antes de se discorrer sobre princípios, definir previamente o seu conceito,
conforme advertência feita por Celso Antonio Bandeira de Mello5:
4
“Em conclusão, podemos dizer que a dogmática jurídica analítica capta a norma jurídica como um imperativo despsico-
logizado. Para evitar confusões com a ideia de comando, melhor seria falar em um diretivo vinculante, coercivo, no sen-
tido de institucionalizado, bilateral, que institui uma hipótese normativa (facti species) à qual imputa uma consequência
jurídica (que pode ser ou não uma sanção), e que funciona como um critério para a tomada de decisão (decidibilidade)”.
(FERRAZ JR, Tércio Sampaio. Introdução ao estudo do direito. São Paulo: Atlas, 6ª, 2008, p. 95)
5
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 27ª edição, 2010, p. 53/54,
nota de rodapé n. 34
Nilton Coutinho
O conceito de princípio jurídico passou por três fases distintas: na primeira eram os fun-
damentos de uma dada disciplina jurídica, seus aspectos mais importantes; na segunda tem
a significação de determinados enunciados do direito positivo, dotados de extraordinária im-
portância para o entendimento de todo o sistema; na terceira, são conceituados como man-
dados de otimização6.
Adotamos o conceito decorrente da terceira fase acima citada. O ponto crucial da distin-
ção entre as regras e princípios é que estes são mandamentos de otimização, ou seja, são
satisfeitos em graus variados, dependendo das possibilidades fáticas e jurídicas do caso. Já
as regras são determinações, ou seja, são sempre satisfeitas ou não. Nesse sentido, Alexy7:
[…] princípios são normas que ordenam algo que seja realizado na maior medida possível dentro
das possibilidades jurídicas e fáticas existentes. Princípios são, por conseguintes, mandamentos
de otimização, que são caracterizados por poderem ser satisfeitos em graus variados e pelo fato de
que a medida devida de sua satisfação não depende somente de possibilidades jurídicas. O âmbito
das possibilidades jurídicas é determinado pelos princípios e regras colidentes…já as regras são
normas que são sempre ou satisfeitas ou não satisfeitas. Se uma regra vale, então, deve se fazer
exatamente aquilo que ela exige; nem mais, nem menos. Regras contêm, portanto, determinações
no âmbito daquilo que é fática e juridicamente possível. Isso significa que a distinção entre regras
e princípios é uma distinção qualitativa, e não uma distinção de grau.
Apesar de não haver unanimidade na doutrina acerca de sua classificação é comum a

divisão desses princípios em princípios implícitos e princípios explícitos.
Todos os ramos do direito são marcados por princípios peculiares, que influenciam in-
tensamente o ordenamento jurídico, identificando-se aqueles que estão previstos de forma
expressa na lei, e outros que se encontram implícitos no sistema jurídico.
Os primeiros derivariam do próprio regime jurídico conferido à Administração Pública, a
qual, no desempenho de suas funções deve agir com probidade e regularidade, visando a boa
gestão administrativa, observando as regras estabelecidas pelo ordenamento jurídico e agin-
do dentro destes limites.
6
Cf. MARTINS, Ricardo Marcondes. Princípio da moralidade administrativa. In: ADRI, Renata Porto; PIRES, Luiz Manuel Fon-
seca; ZOCKUN, Maurício (coord.). Corrupção, ética e moralidade administrativa. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p. 321/322
7
ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos fundamentais. São Paulo: Malheiros, 2008, tradução de Virgílio Afonso da Silva, p.
90/91
Nilton Coutinho
Já os princípios explícitos seriam aqueles encontrados dentro do próprio corpo da Cons-

tituição Federal e que, sinteticamente, poderiam ser definidos como princípios implícitos da
Administração Pública que foram positivados pelo legislador constituinte. Passa-se à análise
de cada um deles.
Feita essa introdução doutrinária passe os a analisar os princípios normalmente mencio-
nados pela doutrina nacional.
É fundamental que o aluno(a) preste atenção nas características e peculiaridades de cada

princípio a fim de conseguir identificá-los durante a prova da OAB.
2.2. Princípios Implícitos
Muito embora a Constituição Federal de 1988 tenha feito menção apenas a aplicação de
alguns princípios, a doutrina relata a existência de diversos outros princípios que a Adminis-
tração Pública deve observar durante sua atuação. Tais princípios derivam da própria estru-
tura estatal, a qual estabelece o regime jurídico daquele ente estatal.
José dos Santos Carvalho Filho, elenca como princípios implícitos: supremacia do inte-
resse público, autotutela, indisponibilidade, continuidade dos serviços públicos, segurança
jurídica, razoabilidade e proporcionalidade8”.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro9, por sua vez, enumera os seguintes princípios inerentes à
Administração Pública. São eles: supremacia do interesse público, impessoalidade, presun-
ção de legitimidade ou de veracidade, especialidade, controle ou tutela, autotutela, hierarquia,
continuidade do serviço público, razoabilidade e proporcionalidade, segurança jurídica.
Destaque-se, ainda, que a lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999, a qual regula o processo
administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, menciona os princípios da fina-
lidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, segurança jurídica e interesse público.
8
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, p. 26-31.
9
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 89.
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De todo o exposto, conclui-se que o próprio rol de princípios varia entre os autores, não
havendo unanimidade a respeito. Contudo, para os objetivos propostos, serão tecidos co-
mentários acerca daqueles que se encontram diretamente relacionados com o tema objeto
deste trabalho.
2.2.1. Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público
Na esfera administrativa, a denominada “indisponibilidade do interesse público” se justi-

fica em função da natureza dos bens tutelados pela Administração Pública. Ora, o interesse
público é, na verdade, o interesse do corpo social, da coletividade; razão pela qual o adminis-
trador não pode dele dispor, uma vez que este não lhe pertence. Nesse contexto, a Adminis-
tração é um mero “curador” de interesses coletivos.
Insta salientar que os agentes públicos não têm disponibilidade sobre os interesses
públicos destinados à sua guarda e realização, até porque os bens, direitos e interesses pú-
blicos são confiados ao administrador tão-somente para a sua gestão, e jamais para a sua
disposição sem justa causa. Por esse motivo é que o poder de disposição para aliená-los,
renunciá-los ou transacioná-los, dependerá sempre de lei.
O exercício da atividade administrativa representa deveres para o agente público e para
a própria administração, como os deveres de guarda, aprimoramento e conservação do inte-
resse público.
2.2.2. Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado
O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado fundamenta a existência

das prerrogativas da Administração Pública. Assim, para que o Estado atinja suas finalidades,
é necessário que disponha de poderes não previsto aos particulares.
Em outras palavras: sempre que existir um conflito entre o interesse público e o inte-
resse particular, o público deve prevalecer. Porém, a atuação do Estado deve ser realizada
dentro dos limites legais, respeitando os direitos assegurados legal e constitucionalmente,
aos particulares.
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Como se sabe, os poderes da conferidos à Administração Pública tem como objetivo per-
mitir que esta desempenhe a contento o papel para o qual fora ela criada, qual seja: a sa-
tisfação do interesse público. Este, por sua vez, divide-se, segundo a doutrina, em interesse
público primário e interesse público secundário.
INTERESSE PÚBLICO PRIMÁRIO: pode ser identificado com o interesse da sociedade. Re-
laciona-se com a noção de bem comum e está relacionado à sociedade como um todo.
INTERESSE PÚBLICO SECUNDÁRIO: é aquele no qual se objetiva o interesse da Adminis-
tração Pública, enquanto ente estatal, ou seja, visa-se a consecução dos objetivos do gover-
no. Nessa vertente, o foco de atuação é a conveniência ao aparelho estatal (máquina pública)
e o interesse da entidade de direito público personalizada.
O princípio da supremacia do interesse público ensina-nos que, no confronto entre o in-
teresse do particular e o interesse público, prevalecerá o segundo, no qual se concentra o in-
teresse da coletividade, o que não significa, inquestionavelmente, que o Poder Público possa
imotivadamente desrespeitar os direitos individuais.
É necessário que os interesses públicos tenham supremacia sobre os individuais, posto
que visam garantir o bem-estar coletivo e concretizar a justiça social. Deste modo, tem-se
que a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determina-
das, uma vez que é sempre o interesse público que tem que nortear o seu comportamento10.
Neste sentido, assevera Celso Antonio Bandeira de Mello11 que todo o sistema de direito
administrativo, a nosso ver, se constrói sobre os mencionados princípios da supremacia do in-
teresse público sobre o particular e indisponibilidade do interesse público pela administração.
Segundo Hely Lopes Meirelles, a administração pública tem como único objetivo “o bem
comum da coletividade administrada”12, de tal forma que será ilícito e imoral “todo ato admi-
nistrativo que não for praticado no interesse da coletividade”13.
Por esta razão, afirma-se que “no embate entre o interesse público e o particular há de
prevalecer o interesse público”14.
10
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito administrativo, p. 71.
11
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, p. 28.
12
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, p. 85.
13
Idem, ibidem.
14
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo, p. 19
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2.2.3. Princípios da Razoabilidade e da Proporcionalidade
Para a maior parte da doutrina a razoabilidade não se confunde com a proporcionalidade.

Esta se diferencia daquela não só pela sua origem, mas também pela sua estrutura. Para ser
desproporcional, não é necessário que um ato seja extremamente irrazoável ou absurdo15.
Segundo Ricardo Marcondes Martins16:
Razoável é aquilo que não atenta contra a razão ou, se se preferir, contra o bom senso. Necessário
dar o segundo passo, e estabelecer como definir o que se entende por “atentatório ao bom senso”.
Propõe-se, então, o seguinte critério: razoável é aquilo que a esmagadora maioria das pessoas
considera conforme a razão, decorrente de um consenso social.
Se existe uma solução mais razoável, cabe ao agente estatal adotá-la. Se não o fizer, pode
o administrado exigir judicialmente a escolha da melhor opção. Não se pode permitir ao agen-
te que tem a função de buscar o interesse público que tenha atitudes irrazoáveis.
O conceito de razoabilidade corresponde apenas à primeira das três sub-regras da pro-
porcionalidade, isto é, apenas à exigência de adequação. O postulado da proporcionalidade é
mais amplo que o da razoabilidade17.
Ambos os postulados (razoabilidade e proporcionalidade) constituem instrumentos de
controle dos atos estatais abusivos, seja qual for a sua natureza. No processo histórico de
formação desses postulados, o da razoabilidade nasceu com perfil hermenêutico, voltado
primeiramente para a lógica e a interpretação jurídica e só agora adotado para a ponderação
de outros princípios, ao passo que o postulado da proporcionalidade já veio a lume com dire-
cionamento objetivo, material, visando desde logo ao balanceamento de valores18.
15
Cf. SILVA, Luis Virgílio Afonso da. O proporcional e o razoável. In: RT 798, 23-50, p. 28/31.
16
MARTINS, Ricardo Marcondes. Efeitos dos vícios do ato administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 172
17
Cf. SILVA, Luis Virgílio Afonso da. O proporcional e o razoável. In: RT 798, 23-50, p. 31/33. Há, entretanto, entendimento
contrário, qual seja, de que a proporcionalidade é que estaria contida na razoabilidade: “embora a Lei n. 9.784/99 faça
referência aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, separadamente, na realidade, o segundo constitui um
dos aspectos contidos no primeiro. Isto porque o princípio da razoabilidade, entre outras coisas, exige proporcionalidade
entre os meios de que se utiliza a Administração e os fins que ela tem que alcançar. E essa proporcionalidade deve ser
medida não pelos critérios pessoais do administrador, mas segundo padrões comuns na sociedade em que vive; e não
pode ser medida diante dos termos frios da lei, mas diante do caso concreto”. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
Administrativo. São Paulo: Atlas, 22ª edição, 2009, p. 79).
18
Cf. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 22ª edição, 2009, p. 39.
Nilton Coutinho
Assim, vamos analisar o conceito de proporcionalidade que abrange a razoabilidade.

Proporcionalidade (Verhältnismäßigkeit) é uma técnica de limitação do poder estatal em
benefício da garantia de integridade física e moral dos que lhe estão sub-rogados19.
Em 1791, Svarez, em conferência proferida diante do rei da Prússia, Friederich Wilhem,
propõe como postulado fundamental do direito público que o Estado só esteja autorizado a
limitar a liberdade dos indivíduos na medida em que for necessário, para que se mantenha a
liberdade e segurança de todos e daí deduzia o princípio fundamental do “direito de polícia”
(PolizeiRecht), ou, como hoje se diria, “direito administrativo” 20. Von Berg, em 1802, emprega
o termo Verhältnismäßigkeit, proporcional, ao tratar da possibilidade de limitação da liber-
dade do indivíduo em virtude da atividade policial, referindo-se à indenização da vítima pelo
prejuízo sofrido21. Tal postulado, que se limitava ao chamado poder de polícia, passou a ser
aplicado a todo o direito administrativo. Após, houve a transposição de tal princípio a todo o
direito público, partindo-se da premissa de que também o legislador estaria obrigado a obser-
var a proporcionalidade na sua atividade de produção legislativa22.
A lei outorga competências visando um determinado fim, toda demasia, todo excesso
desnecessário ao atendimento deste fim é uma violação da finalidade legal. A providência
mais extensa ou mais intensa do que o requerido para atender ao interesse público é inválida,
por transbordar a finalidade legal da norma23.
O postulado da proporcionalidade é uma ferramenta de interpretação e aplicação do direi-
to que deve ser empregada nos casos em que um ato estatal destinado a promover a realiza-
ção de um direito fundamental ou de um interesse coletivo implica a restrição de outro direito
fundamental24. A proporcionalidade é essencial na resolução do problema do relacionamento
entre o Estado, a comunidade a ele submetida e os indivíduos que a compõem, a ser regulado
19
Cf. GUERRA FILHO, Willis Santiago. Princípio da proporcionalidade e devido processo legal. In: Silva, Virgílio Afonso (org.)
Interpretação constitucional. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 255.
20
Interpretação constitucional. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 256/260.
21
22
23
Cf. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 22ª edição, 2007, p.76.
24
Cf. SILVA, Luis Virgílio Afonso da. O proporcional e o razoável. In: RT 798, 23-50, p. 24.
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de forma equitativamente vantajosa para todas as partes. Para que o Estado, em sua ativi-
dade, atenda aos interesses da maioria, respeitando os direitos individuais fundamentais, se
faz necessária não só a existência de normas para pautar essa atividade – e que, em certos
casos, nem mesmo a vontade de uma maioria pode derrogar (Estado de Direito) -, como, tam-
bém há de se reconhecer e lançar mão de uma ferramenta reguladora para se ponderar até
que ponto se vai dar preferência ao todo ou às partes, o que também não pode ir além de certo
limite, para não retirar o mínimo necessário a uma existência humana digna25.
Segundo Virgílio Afonso da Silva26, o chamado “princípio” da proporcionalidade não pode
ser considerado um princípio porque não tem como produzir efeitos em variadas medidas, já
que é aplicado de forma constante, sem variações, não podendo ser objeto de ponderação,
sendo a ferramenta usada para a aplicação dos princípios. Seria uma regra e o termo mais
adequado seria postulado da proporcionalidade.
Guerra Filho27, entretanto, tem o entendimento de que se trata de um princípio28, visto que
não poderia ser uma regra, porque não há previsão da proporcionalidade em nossa Constitui-
ção e não se pode admitir uma regra implícita:
As diversas manifestações do princípio da proporcionalidade (em sentido amplo) apresentam um

grau bem maior de concreção, especialmente aquela referente à “adequação” (Geeignetheit), sendo
isso o que leva a que se possa subsumir a elas fatos, diretamente, como não ocorre com qualquer
princípio – pense-se, por exemplo, em um caso de abuso de poder. Dessa circunstancia, de ter seu
conteúdo formado por subprincipios, com a estrutura lógico-deôntica de normas que são regras,
por passíveis de neles se subsumirem fatos e questões jurídicas, não se pode, contudo, vir a con-
siderar o princípio da proporcionalidade mera regra, ao invés de verdadeiro, como recentemente
se afirmou entre nós, supostamente com apoio em Alexy. Isso porque não poderia ser uma regra
o princípio que é a própria expressão da peculiaridade maior deste último tipo de norma em rela-
ção à primeira, o tipo mais comum de normas jurídicas, as regras, peculiaridade, esta, que Ronald
Dworkin refere como a “dimensão de peso” (dimension of weight) dos princípios, e Alexy como a
ponderação (Abwagung) – justamente o que se contrapõe à subsunção nas regras. E, também,
caso a norma que consagra o princípio da proporcionalidade não fosse verdadeiramente um princí-
25
26
SILVA, Luis Virgílio Afonso da. O proporcional e o razoável. In: RT 798, 23-50, p. 26.
27
Nesse sentido, ver: GUERRA FILHO, Willis Santiago. Princípio da proporcionalidade e devido processo legal. In: Silva, Virgí-
lio Afonso (org.) Interpretação constitucional. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 268/269.
28
Também defende a natureza principiológica da proporcionalidade e razoabilidade José Roberto Pimenta Oliveira, em sua
obra específica sobre o tema: “os princípios da razoabilidade e proporcionalidade no Direito Administrativo brasileiro”,
páginas 27-37.
Nilton Coutinho
pio, mas sim uma regra, não poderíamos considerá-la inerente à cláusula do devido processo legal,
deduzindo-a do sistema constitucional por nós – e várias outras nações – adotado, em sintonia
com a ideia de Estado Democrático de Direito, posto que não há regra jurídica que seja implícita,
mas tão somente podem sê-los os direitos (e garantias) fundamentais, consagrados em princípios
igualmente fundamentais – ou, mesmo, “fundantes” -, a exemplo deste princípio de proporcionali-
dade, objeto da presente exposição. A circunstância de ao princípio da proporcionalidade, por seu
conteúdo, se poder, indiretamente, subsumir fatos com relevância jurídica confere a este princí-
pio constitucional, a possibilidade de ele vir a ser verdadeira norma fundamental, de kelseniana
memória, justamente em virtude dessa sua peculiaridade de subsumir fatos jurídicos, e fatos da
relevância daqueles envolvidos em colisões de princípios e direitos fundamentais, que lhe confere
a vantagem de poder dar fundamentação concreta e, com isso, validade, no mais amplo sentido –
ou seja, não apenas formal -, a disposições de uma ordem jurídica comprometida com os valores
democráticos, com contexto de processos de aplicação do direito, judiciais ou não.
Outro entendimento aventado pela doutrina é que a proporcionalidade e a razoabilidade

são postulados normativos. Postulado normativo é uma condição de possibilidade de conhe-
cimento do fenômeno jurídico, que, embora não ofereça substrato material para fundamentar
uma decisão, explica como (sob que condições) pode-se conhecer o direito29. Segundo lição
de Ricardo Marcondes Martins30:
Esses institutos, comumente chamados de princípios, são postulados normativos: se fossem con-
siderados normas jurídicas, necessitariam de positivação e poderiam ser revogados. Trata-se, to-
davia, de pressupostos epistemológicos do sistema jurídico que independem de positivação e não
podem ser desconsiderados pelo jurista. Ambos, tanto a proporcionalidade como a razoabilidade,
decorrem da própria existência no sistema de princípios jurídicos, e juntos constituem um interes-
sante procedimento de análise ou, mais propriamente, de apuração.
De fato, a proporcionalidade não está prevista expressamente na Constituição Federal, ra-

zão pela qual não pode ser uma regra. Não é a proporcionalidade um princípio; ela é a ferramen-
ta usada na ponderação de princípios; ela não pode ser objeto de ponderação, visto que ela é a
ferramenta da ponderação. Não é regra, porque não se dirige a uma dada situação específica,
sendo um modelo de procedimento na aplicação de quaisquer normas que impliquem na restri-
ção de qualquer direito fundamental. Assim, chegamos à conclusão de que a proporcionalidade
é um postulado normativo que decorre da existência de princípios jurídicos.
29
Sobre o conceito de postulado normativo, ver: ÁVILA, Ana Paula Oliveira. O princípio da impessoalidade da Administração
Pública. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 58/62.
30
MARTINS, Ricardo Marcondes. Efeitos dos vícios do ato administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 166/167.
Nilton Coutinho
Proporcionalidade não se limita a proibição de excesso. É um instrumento de controle

contra o excesso dos poderes estatais, mas também vem se firmando como instrumento
contra a omissão ou contra a ação insuficiente destes poderes31. A proporcionalidade so-
mente é aplicada quando não existirem dúvidas sobre a legalidade dos fins e dos meios
do ato. Somente quando os demais instrumentos do ordenamento jurídico não tiverem re-
sultado negativos para o ato é que se deve utilizar a proporcionalidade; também, usa-se a
proporcionalidade nos casos em que se faz necessário avaliar uma conduta que não tem
disciplina legal minuciosa, como na discricionariedade32. Trata-se de um importante instru-
mento destinado a controlar o exercício da função discricionária pela Administração Públi-
ca, bem como para guiar a ponderação de princípios. Porém, não se exclui a possibilidade
do uso da proporcionalidade em atos regrados, quando estes tenham resultados tão arbi-
trários que não sejam capazes de passar no teste de adequação, por não haver coerência
entre os fins e os meios. Nesse caso, porém, não é o ato que será objeto de controle e sim a
norma que estabeleceu a competência vinculada33.
O juízo de proporcionalidade é relativo. Não gera normas jurídicas e sim regras de preva-
lência condicionada aplicáveis no caso concreto34.
Para fazer-se o juízo da proporcionalidade, faz-se necessário realizar três testes: adequa-
ção, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito.
A análise da adequação precede a da necessidade, que, por sua vez, precede a da propor-
cionalidade em sentido estrito. Se houver a reprovação no primeiro dos três testes, não se vai
ao teste seguinte. Se o ato for inadequado, não se analisa a necessidade. Somente se o ato
for adequado e necessário parte-se para a análise da proporcionalidade em sentido estrito35.
31
32
Cf. SARMIENTO RAMIREZ-ESCUDERO, Daniel. El Control de Proporcionalidade de la Actividad Administrativa. Valencia,
2004, tyrant lo blanch, p. 310.
33
2004, tyrant lo blanch, p. 310/311.
34
35
Nilton Coutinho
Segundo Guerra Filho36:
Pode-se dizer que uma medida é adequada, se atinge o fim almejado; exigível, por causar o menor
prejuízo possível; e, finalmente, proporcional em sentido estrito, se as vantagens que trará supera-
rem as desvantagens.
Entretanto, conforme lição de Ricardo Marcondes Martins37, antes de se verificar a ade-

quação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito, será necessário verificar a cons-
titucionalidade do fim considerado pelo agente.
A proporcionalidade é uma adequação entre meios e fins. Deva a Administração eleger os
meios aptos ao fim colimado e menos restritivos à liberdade. Uma conduta desproporcional é,
inclusive, contrária à boa-fé38.
Adequado não é somente o meio com cuja utilização um objetivo é alcançado, mas tam-
bém o meio com cuja utilização a realização de um objetivo é fomentada, promovida, ainda
que o objetivo não seja completamente realizado. Assim, uma medida estatal é adequada
quando o seu emprego faz com que o objetivo legítimo pretendido seja alcançado ou pelo
menos fomentado. Uma medida somente pode ser considerada inadequada se sua utilização
não contribuir em nada para fomentar a realização do objetivo pretendido39.
O ato deve ser um meio coerente com o fim perseguido. A adequação apenas averigua
a idoneidade do meio, não entrando no fato de ser mais ou menos idôneo. Trata-se de uma
análise de manifesta inadequação; caso contrário, abrir-se-ia uma discricionariedade muito
grande ao Judiciário, pois todas as medidas administrativas são passiveis de serem contes-
tadas, sob o argumento de que haveria outro meio mais idôneo que o escolhido para alcançar
o interesse coletivo40.
36
GUERRA FILHO, Willis Santiago. Princípio da proporcionalidade e devido processo legal. In: Silva, Virgílio Afonso (org.)
Interpretação constitucional. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 262.
37
MARTINS, Ricardo Marcondes. Efeitos dos vícios do ato administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008, p.168.
38
Cf. GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. El principio general de la buena fe en el derecho administrativo. Madrid: Civitas, tercera edi-
ción, p. 70/71.
39
40
2004, tyrant lo blanch, p.317/320.
Nilton Coutinho
Somente é necessário um ato estatal que limita um direito fundamental caso a realização
do objetivo perseguido não possa ser promovida por meio de outro ato que limite, em menor
medida, o direito fundamental atingido. O exame da necessidade é um exame comparativo,

enquanto o da adequação é um exame absoluto41.
A medida administrativa deve ser a menos lesiva para os interesses particulares dentre as
possíveis de serem eleitas pelo Estado. Deve o particular provar a existência de outra solução
menos gravosa e igualmente eficiente para conseguir o fim administrativo para anular a es-
colha do agente estatal. Não poderá o juiz substituir o agente do executivo ou do legislativo e
escolher outra das possibilidades existentes que seriam igualmente gravosas.
Faz-se uma análise dos meios para saber se o escolhido é o menos gravoso. Entretanto,
não se pode chegar à conclusão de que o meio menos gravoso para o particular seria a não
atuação do Estado, sob pena de paralisação da atividade deste.
Para afirmarmos que a outra medida menos lesiva poderia ter sido a eleita, ela deve ser apta a
proporcionar os mesmos resultados que a medida anteriormente escolhida. Também, não pode
provocar a imposição de encargos e obrigações a outros cidadãos, visto que estes poderiam
também impugnar a medida. Por fim, a medida alternativa deve estar revestida de legalidade,
dentro da competência do ente administrativo e deve ser suscetível de ser aplicada.
Para a aplicação do juízo de necessidade, deve-se provar o dano ao particular e as alter-
nativas menos danosas à disposição da Administração. Não é necessária uma prova abso-
luta que o termo comparativo alcançaria os mesmos resultados, mas sim uma prova real de
que a afirmação é factível42.
A proporcionalidade em sentido estrito consiste em um sopesamento entre a intensidade
da restrição ao direito fundamental atingido e a importância da realização do direito funda-
mental que com ele colide. Para que uma medida seja reprovada no teste da proporcionalida-
de em sentido estrito, não é necessário que atinja o chamado núcleo essencial de algum direi-
to fundamental. Para que ela seja considerada desproporcional em sentido estrito, basta que
41
42
2004, tyrant lo blanch, p.334/342.
Nilton Coutinho
os motivos que fundamentam a adoção da medida não tenham peso suficiente para justificar
a restrição ao direito fundamental atingido. Só há que se falar em exame da proporcionalidade

em sentido estrito caso a medida estatal tiver sido considerada adequada e necessária43.
Analisa-se se o interesse público realizado pelo ato é de relevância bastante que justifique
o sacrifício do interesse individual atingido pelo ato. Para tanto, deve-se ponderar os princí-
pios colidentes. O primeiro passo da ponderação consiste em identificar os valores em con-
flito; o segundo consiste numa atribuição de peso ou importância a cada um destes valores;
quando existir um plus de proteção por parte da Constituição em favor de algum valor, não se
deve socorrer à ponderação.
Deve-se também observar a lei da ponderação: quanto maior for o grau de prejuízo a
um dos princípios, maior há de ser a importância de cumprimento do seu contrário. Se um
princípio lesionado não se vê contrabalanceado pelo benefício do cumprimento de outro, não
existirá o equilíbrio e estaremos diante de um sacrifício ilícito44.
O postulado da proporcionalidade em sentido estrito é iniciado identificando-se os valo-
res em conflito; após, deverá o aplicador da lei/intérprete, atribuir a respectiva medida a cada
valor identificado; por fim, quando maior for o grau de prejuízo ao cidadão, maior há de ser a
importância do fim público buscado, ou seja, um prejuízo deve estar justificado por um objeti-
vo mais importante45. Deverá o juiz analisar o prejuízo fático que a aplicação de cada princípio
pode proporcionar para, então, fazer a escolha de qual será o prevalente46.
Constitui o postulado da proporcionalidade uma norma jurídica suscetível de ser alegada
em juízo, sendo vinculante para os particulares e para o Poder Público. Pelo uso da propor-
cionalidade devem-se examinar os princípios incidentes, apurar o peso de cada princípio e o
respectivo meio de concretização. Deve-se, assim, efetuar a ponderação. Por meio da ponde-
ração, busca-se a justiça da decisão. Não basta que seja razoável e proporcional a decisão,
ela deve ser, também, justa. Segundo Ricardo Marcondes Martins47:
43
44
2004, tyrant lo blanch, p. 342/352.
45
46
SARMIENTO RAMIREZ-ESCUDERO, Daniel. El Control de Proporcionalidade de la Actividad Administrativa. Valencia, 2004,
tyrant lo blanch, p. 355.
47
MARTINS, Ricardo Marcondes. Efeitos dos vícios do ato administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 173/174.
Nilton Coutinho
Além de obedecer ao postulado da razoabilidade, a ponderação deve obedecer ao postulado da justi-

ça… A razoabilidade gera uma forte razão em favor do consenso social ou, na falta deste, da opinião
do agente competente; essa razão não é absoluta; deve ser afastada se considerada injusta.
Razoabilidade Proporcionalidade
Tem origem no direito anglo-saxão Tem origem no direito alemão
Está ligada ao bom senso e à proibi- Está ligada à adequação e necessidade
ção de excesso da média
Está relacionada aos fins. O fim pode Está relacionada com os meios. O fim
ser razoável ou irrazoável pode ser razoável, mas desproporcional.
Obs.: Alguns doutrinadores acreditam que a Razoabilidade e a Proporcionali-
dade correspondem ao mesmo princípio. Contudo, por vezes o exame da OAB
têm tratado esses princípios como conceitos distintos.
2.2.4. Princípio da Presunção de Legitimidade
O princípio da presunção de legitimidade parte do pressuposto de que o Estado atua sem-

pre com o escopo de proteger a coletividade. Desta forma, parte-se do pressuposto de que
todos os atos praticados pela Administração Pública foram praticados observando-se todos
os comandos normativos relativos ao tema; esta presunção decorre do princípio da legalidade.
Discorrendo sobre o tema, Maria Sylvia48 salienta que, em função deste princípio, “presume-se,
até prova em contrário, que os atos administrativos foram emitidos com observância da lei”.
Muito embora se trata de uma presunção relativa, a legitimidade dos atos administrativos
traduz-se em medida eficaz a fim de permitir a rápida atuação administrativa. Isso porque, tal
atuação deve ser a mais rápida e eficiente possível, de modo a evitar danos maiores aos bens
jurídicos tutelados.
2.2.5. Princípio da Motivação
O princípio da motivação exige que o administrador público explicite, de forma clara e

precisa, os pressupostos de fato e de direito da decisão prolatada, demonstrando a efetiva
compatibilidade entre ambos e a correção da medida adotada.
48
Nilton Coutinho
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro49, “o princípio da motivação exige que a Adminis-
tração Pública indique os fundamentos de fato e de direito de suas decisões”. Visão esta, cor-
roborada por Helly Lopes Meirelles50, para quem a motivação também se encontra presente,
devendo apontar “a causa e os elementos determinantes da prática do ato administrativo,
bem como o dispositivo legal em que se funda”. Aliás, com o desenvolvimento dos Estados
Democráticos a necessidade de motivação dos atos administrativos (sejam eles vinculados
ou discricionários) se faz, a cada dia, mais necessária.
Destaque-se que a doutrina mais moderna tem se manifestado no sentido de que tal mo-
tivação é necessária em qualquer ato administrativo, a fim de garantir a regularidade, a pro-
bidade e a legalidade do ato.
A aplicação de tal princípio é de fundamental importância a fim de se respeitar o direito ao
contraditório e a ampla defesa, uma vez que a fundamentação proporciona segurança jurídica
àquele que se viu atingido por um ato da Administração Pública, uma vez que é a fundamen-
tação que dá amparo ao ato praticado pela Administração.
2.2.6. Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos
A atividade administrativa deve ser prestada ininterruptamente, com vistas a suprir as

necessidades públicas, não podendo paralisar se a prestação do serviço público, que nada
mais é do que a forma pela qual o Estado desempenha funções essenciais ou necessárias
à coletividade.
Em decorrência do princípio em tela, é que a Carta Magna dispõe, em seu artigo 37, VII, que
o direito de greve será exercido nos termos e limites definidos em lei específica, no intuito de
se conciliar o direito de greve com a necessidade do serviço público, e que a lei impossibilita,
para quem contrata com a Administração Pública, de invocar a exceptio non adimplenti con-
tractus nos pactos que tenham por objeto a execução de serviço público, e que é reconhecido
ao Poder Público o direito de utilizar os equipamentos e instalações da empresa que com ele
contrata, para assegurar a continuidade do serviço público, havendo, inclusive, a possibilida-
de de encampação da concessão de serviço público.
49
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. idem, p. 97.
50
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 97.
Nilton Coutinho
Assim, o princípio da continuidade determina que o serviço que começou a ser pres-
tado, não pode deixar de ser ofertado aos usuários em potencial. Desta feita, o prestador
de serviços públicos tem o dever de manter o serviço em funcionamento, atendendo às
necessidades do usuário.
2.2.7. Princípio da Autotutela
Em decorrência do princípio da autotutela, a Administração Pública tem o poder de rever

os seus próprios atos, seja para revogá-los, quando inconvenientes, ou seja, para anulá-los,
quando ilegais.
Esse poder conferido à Administração Pública propicia o controle de seus próprios atos,
com a possibilidade da anulação dos atos ilegais Revista da EMERJ, v. 11, n. 42, 2008 137
e da revogação dos atos inconvenientes ou inoportunos, independentemente de recurso ao
Poder Judiciário.
É indene de dúvidas que a possibilidade de revisão interna dos atos administrativos, que
é realizada no âmbito da própria pessoa jurídica, não pode conduzir a abusos e consequen-
temente a desrespeito de direitos. Não há que se falar em revisão do ato administrativo, por
conveniência e oportunidade, sempre que o ato produzir efeitos e gerar direitos a outrem. Da
mesma forma, que não é admissível a revogação de ato vinculado, ou de ato cuja edição tenha
sido imposta por lei, bem como, se já foi exaurida a competência do agente público.
O princípio da autotutela também demonstra que a Administração Pública tem o dever
de zelar pelos bens que integram o seu patrimônio, podendo, através de medidas de polícia
administrativa, obstaculizar atos que ponham em risco a conservação desses mesmos bens,
sem a necessidade de auxílio ou autorização do Poder Judiciário.
2.2.8. Princípio da Especialidade
De acordo com o princípio da especialidade, as entidades estatais não podem abandonar,

alterar ou modificar as finalidades para as quais foram constituídas. Atuarão as ditas entida-
des sempre vinculadas e adstritas aos seus fins que motivaram sua criação.
Nilton Coutinho
2.2.9. Princípio da Segurança Jurídica
O princípio da segurança jurídica visa garantir certa perpetuidade nas relações jurídicas es-
tabelecidas pela Administração Pública. Insta salientar que o administrador público não deve,
sem justa causa, invalidar atos administrativos, desfazendo relações ou situações jurídicas
consolidadas. Quando possível, porque legal e moralmente aceitos, deve convalidar atos, que,
a despeito de pequenas irregularidades, cumpram ou atinjam a finalidade pública. O princípio
da segurança jurídica se justifica pelo fato de ser comum ocorrerem mudanças de interpreta-
ção em determinadas normas legais no âmbito administrativo, o que poderia afetar situações
já consolidadas na vigência da anterior orientação. É claro que a aplicação do aludido princípio
deve ser realizada com o devido bom senso e razoabilidade, sob pena de se impedir, de forma
arbitrária e odiosa, a Administração Pública de anular atos com inobservância da lei.
2.3. Princípios Explícitos
O art. 37 da Constituição Federal estabeleceu um rol de princípios que deverão ser obe-
decidos pela Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Tais princípios também derivam do regime
jurídico inerente à atividade administrativa, diferenciando-se dos princípios implícitos uni-
camente em razão do fato de terem sido expressamente previstos em nossa Constituição.
Por esta razão, a doutrina passou a denominá-los de princípios explícitos, os quais passam
a ser expostos a seguir.
2.3.1. Princípio da Legalidade
Com o surgimento do “Estado de Direito”, a lei passou a ter uma posição de superioridade
em relação aos demais atos do Estado.
No âmbito administrativo, o princípio da legalidade impede que a Administração Pública
atue com irrestrita liberdade, ou seja, somente pode fazer o que a lei determina ou permite.
Nilton Coutinho
Segundo tal princípio, a lei se constitui como limite de atuação para o poder público, de tal
forma que o administrador só poderá agir dentro dos limites autorizados pela lei.51
O princípio da legalidade constitui-se como um importante instrumento na defesa dos
cidadãos, conferindo-lhes segurança jurídica e protegendo-os contra excessos praticados
pelo poder público, de tal forma que a Administração Pública não pode, por simples ato ad-
ministrativo, conceder direitos de qualquer espécies, criar obrigações ou impor vedações aos
administradores; para tanto, ela depende de lei.52
Em razão do princípio da legalidade, somente é considerada legítima a atuação do agente
público ou da Administração Pública, se for permitida por lei. Isto porque, toda atividade ad-
ministrativa que não estiver autorizada por lei é ilícita, ressaltando-se que, se ao particular é
dado fazer tudo quanto não estiver proibido; ao administrador somente é franqueado o que
estiver permitido por lei, já que a atuação administrativa encontra-se subordinada de forma
indelével à vontade legal.
Ressoa evidente que o princípio da legalidade constitui uma das principais garantias dos
direitos individuais, já que a própria lei, que define os aludidos direitos, também estabelece
os limites da atuação administrativa, restringindo, por vezes, o exercício de tais direitos, em
benefício da coletividade.
O princípio da legalidade, que não está albergado apenas no artigo 37, mas também nos arti-
gos 5º, incisos II e XXXV, e 84, inciso IV da Lei Maior, importa em subordinação do administrador
à legislação, devendo ser fielmente realizadas as finalidades normativas, posto que só é legítima
a atividade do administrador público, se estiver compatível com as disposições legais.
2.3.2. Princípio da Impessoalidade
O princípio da impessoalidade compreende a igualdade de tratamento que a administração

deve dispensar aos administrados que estejam na mesma situação jurídica. Exige, também, a
necessidade de que a atuação administrativa seja impessoal e genérica, com vistas a satisfa-
zer o interesse coletivo. Esta é a razão pela qual deve ser imputada a atuação administrativa ao
órgão ou entidade estatal executora da medida, e não ao agente público, pessoa física.
51
Importante salientar, entretanto, que para o atendimento do referido princípio, não basta apenas a conformidade à lei
formal, devendo-se analisar o ato sob um aspecto mais amplo, qual seja: a do ordenamento jurídico em vigor.
52
Nilton Coutinho
Para Hely Lopes Meirelles53, o princípio da impessoalidade está relacionado ao princípio

da finalidade, pois a finalidade se traduz na busca da satisfação do interesse público, ou seja,
segundo tal princípio a atuação da Administração não deve objetivar benefícios individuais,
mas sim, a sociedade como um todo. Para Alexandre Guimarães Gavião Pinto54, A impes-
soalidade encontra-se relacionada com a finalidade, ou seja, com o fim previsto na lei, cujo
desrespeito configura desvio, o que invalida o ato administrativo.
O mesmo autor ainda destaca que o princípio da impessoalidade também combate o des-
virtuamento da atuação do administrador público como meio de promoção pessoal, sendo, por-
tanto, vedada a utilização de nomes, símbolos e imagens nas realizações da administração,
que, em prejuízo do interesse público, promovam partidos políticos e agentes públicos, compro-
metendo a legítima atuação administrativa, que deve ser impessoal, abstrata e genérica.
Celso Antonio Bandeira de Mello55, a seu turno, liga a impessoalidade ao princípio da isono-
mia, que determina tratamento igual a todos perante a lei, de tal modo que a atividade adminis-
trativa deve ser destinada a todos os administrados, sem discriminação de qualquer natureza.
Por fim, José Afonso da Silva56 faz alusão à estreita ligação da impessoalidade com a
imputação, por agirem os servidores consoante a vontade e em nome da Administração; logo,
seus atos são imputados ao Poder Público (e não ao agente que praticou o ato).
De fato, o princípio da impessoalidade comporta todas as vertentes acima mencionadas.
Quando se fala em impessoalidade, fala-se em isonomia de tratamento, sem qualquer tipo
de privilégios. Por esta razão se diz que o ato não é praticado pelo agente público, mas sim,
pela instituição a qual representa. Do mesmo modo, a atuação isonômica se coaduna com os
demais princípios da Administração Pública, na qual o interesse público exige um compor-
tamento escorreito por parte de seus servidores, sem protecionismos ou diferenciações sem
justificativas. Neste contexto, também se pode falar em moralidade administrativa.
53
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, 2002, p. 89-90.
54
Cf.: PINTO, Alexandre Guimarães Gavião. Os princípios mais relevantes do direito administrativo. Revista da EMERJ, v. 11,
n. 42, 2008.
55
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo, p. 110.
56
SILVA, José Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional, p. 651-652.
Nilton Coutinho
O princípio da impessoalidade significa, em primeiro lugar, a neutralidade da atividade

administrativa, que só se orienta no sentido da realização do interesse público. Significa tam-
bém que os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os
pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o funcionário. Este é
um mero agente da Administração, de sorte que não é ele o autor institucional do ato. Ele é
apenas o órgão que formalmente manifesta a vontade estatal. É que a primeira regra do estilo
administrativo é a objetividade, que está em estreita relação com a impessoalidade. Logo, as
realizações administrativo-governamentais não são do funcionário ou autoridade, mas da
entidade pública em nome de quem as produziram57.
Podemos elencar os seguintes vícios da impessoalidade: parcialidade, nepotismo, parti-
darismo e pessoalidade na elaboração normativa e a promoção pessoal.
A parcialidade ocorre quando na tomada de decisões ou na prática de atos administra-
tivos, houver influência de fatores impertinentes às finalidades públicas e ao bem comum.
Deve o servidor público ser despido de vontade própria. Não pode ele se apropriar da vontade
que não é dele, mas do ordenamento jurídico na prática do ato administrativo. A parcialidade
pessoal resulta do fato de o servidor pertencer a uma classe social, ou ter tido determinada
vida pregressa, ou trabalhar em determinado seguimento. A parcialidade cognitiva compre-
ende a ideia de que no processo de formação da decisão assumem-se certas premissas que
são injustificáveis à luz dos fatos e que levam a conclusões falsas. A maior dificuldade com
relação ao vício da parcialidade diz respeito à sua prova. A mera suspeita já obscurece o pro-
cesso e ameaça o interesse público na necessidade de uma Administração transparente, que
mereça o respeito e a confiança dos administrados. Nas hipóteses de impedimento e suspei-
ção presume-se que a atividade administrativa foi pessoal e parcial58.
RESUMINDO, o princípio da impessoalidade pode ser analisado sob vários aspectos:
• A Administração Pública não pode ser utilizada no interesse pessoal do agente. Deve
ser sempre voltada ao fim público.
• A Administração Pública não pode ser utilizada para a promoção do agente sobre sua
realização administrativa.
57
SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros, São Paulo, 2007, 4 edição, p. 335/336.
58
ÁVILA, Ana Paula Oliveira. O princípio da impessoalidade da Administração Pública. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 80/88.
Nilton Coutinho
• O ato é substituído ao órgão ou à entidade estatal, e não ao agente que praticou.

• Ao atuar com impessoalidade, a Administração Pública deve tratar com igualdade
(“isonomia”).
Importante para a OAB: NEPOTISMO.

Observe-se, ainda, que o princípio da impessoalidade é dividido em duas partes:
• A relação com os particulares:
– Neste aspecto, o princípio tem como objetivo a finalidade pública, sem promover in-
teresses pessoais. Como, por exemplo, a nomeação de algum amigo ou parente para
exercer um cargo público, sem ter o conhecimento técnico para a função, em troca
de benefícios pessoais. Nessa hipótese, tem-se a figura do nepotismo.
• Neste aspecto, o princípio se relaciona à própria Administração Pública por meio da
vedação de promoção pessoal de agentes públicos em quaisquer atos, obras, serviços,
publicidade de atos, programas e campanhas
Veja-se o art. 37, § 1º, da Constituição Federal:
§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá
ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, sím-
bolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
O nepotismo é a conduta doa agentes públicos de, valendo-se dos cargos por ele ocupados,
concederem favores e benefícios pessoais a seus parentes e amigos59.
A nomeação de parentes em cargos comissionados, que são preenchidos por nomeação de
prefeitos ou governadores e ocupam funções de chefia é um exemplo de ato que também vio-
la a moralidade administrativa.
Sobre nepotismo, veja-se Súmula Vinculante 13:
A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afini-

dade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma
pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercí-
59
ÁVILA, Ana Paula Oliveira. O princípio da impessoalidade da Administração Pública. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 88/92.
Nilton Coutinho
cio de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na adminis-

tração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Dis-
trito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas,
viola a Constituição Federal.
2.3.3. Princípio da Moralidade
O princípio da moralidade tem como objetivo orientar a atuação dos agentes públicos. Celso
Antonio Bandeira de Mello60 defende que tal princípio compreende os princípios da lealdade e
boa-fé, de tal forma que a Administração deve proceder com sinceridade e lhaneza em relação
ao administrado. E, para garantir a proteção de tal princípio, a Constituição Federal previu me-
canismos para sua proteção, tais como a ação civil pública, a ação popular, entre outros.
Na medida em que o Direito consagra a moralidade administrativa como bem jurídico
amparável por ação popular, é porque está outorgando ao cidadão legitimação ativa para pro-
vocar o controle judicial dos atos que sejam inválidos por ofensa a valores ou preceitos mo-
rais juridicizados. São esses valores ou preceitos que compõe a moralidade administrativa.
A moralidade administrativa tem conteúdo jurídico porque compreende valores juridicizados,
e tem sentido a expressão moralidade porque os valores juridicizados foram recolhidos de
outra ordem normativa de comportamento humano: a ordem moral. Os aspectos jurídicos e
morais se fundem, resultando na moralidade jurídica, que é moralidade administrativa quando
reportada à Administração Pública61
Tem-se, assim, que:
A moralidade administrativa funciona como um instrumento a ser utilizado pela Administração

Pública a fim de orientá-la e modo a realizar as finalidades estatais, bem como com vistas ao bom
atendimento da população62.
60
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo, p. 115.
61
CAMMAROSANO, Márcio. O princípio constitucional da moralidade e o exercício da função administrativa. Belo Horizonte:
Fórum, 2006, p. 113.
62
Idem, p. 119.
Nilton Coutinho
Para Alexandre Guimarães Gavião Pinto, o princípio da moralidade evita que a atuação
administrativa se distancie da moral, que deve imperar com intensidade e vigor no âmbito
da Administração Pública. Tal princípio obriga que a atividade administrativa seja pautada
cotidianamente não só pela lei, mas também pelos princípios éticos da boa-fé, lealdade e
probidade, deveres da boa administração. Mister se faz registrar que boa-fé, lealdade, ra-
zoabilidade e proporcionalidade são princípios gerais, que ditam o conteúdo do princípio da
moralidade administrativa.
2.3.4. Princípio da Publicidade
Numa primeira análise é possível aferir-se que o princípio da publicidade se relacio-

na à transparência na gestão pública, garantindo a legalidade e a moralidade dos atos
administrativos.
Sob uma segunda ótica é possível dizer-se que ele se encontra diretamente ligado à pos-
sibilidade de controle dos atos da Administração Pública pelos administrados, os quais são,
em última análise, os verdadeiros titulares do poder outorgado a ela. Conforme magistério de
Maria Sylvia Zanella Di Pietro63, os atos praticados pela Administração devem ser amplamen-
te divulgados, ressalvadas as hipóteses em que a lei autoriza o sigilo.
O princípio em foco, também diz respeito aos julgamentos realizados por órgãos do Poder
Judiciário, admitindo-se que a lei limite, em determinados atos, a presença das próprias par-
tes e de seus advogados, desde que o sigilo seja imprescindível para a defesa da intimidade
das partes litigantes, sem prejuízo do direito público à informação, ou, se assim o exigir o in-
teresse público, como, por exemplo, se estiver em jogo a segurança pública, ou que, o assunto,
se divulgado, possa vulnerar a intimidade de determinada pessoa, sem qualquer benefício
para o interesse público.
Por fim, deve-se destacar que o princípio da publicidade, retratado nos incisos LX, XIV,
XXXIII e LXXII, do artigo 5º da Constituição da República, assegura o direito à informação, não
só para assuntos de interesse particular, mas também de interesse coletivo, o que demonstra
um fortalecimento do controle popular sobre os atos da Administração Pública.
63
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito administrativo, p. 89.
Nilton Coutinho
2.3.5. Princípio da Eficiência
O princípio da eficiência foi inserido em nossa Constituição por meio da Emenda Consti-
tucional n. 19, de 1988. Contudo, como bem assevera Emerson Gabardo64 tal princípio já se
encontrava “implícito à estrutura do regime republicano”.
Engloba a eficiência vários outros conceitos afins, tais como a eficácia, a efetividade,
a racionalização, a produtividade, a economicidade e a celeridade. O ideal de eficiência é
inato à conotação dinâmica da atividade administrativa, como ação, como atuação ótima65.
Não deve ser reduzido o princípio da eficiência à mera economicidade no uso dos recursos
públicos. Representa a aptidão do comportamento administrativo para desencadear os re-
sultados pretendidos66.
Não há oposição entre os princípios da eficiência e legalidade. A Administração deve ago-
ra em conformidade com a lei. A atuação do agente Administrativo deve ser eficiente e legal.
Dizer-se que a Administração está autorizada a praticar atos ilegais, desde que isso contribua
para aumentar sua eficiência, é no mínimo tão absurdo quanto dizer-se que uma empresa
privada pode praticar atos ilícitos, desde que isso contribua para aumentar sua eficiência67.
O princípio da eficiência teve como objetivo ressaltar a ideia de que os agentes públicos
devem atuar de forma idônea e racional, de modo a atingir a satisfação dos interesses da
coletividade. Nesse sentido, a moralidade administrativa se encontra relacionada ao dever de
probidade que deve nortear a atuação estatal.
Aliás, com base no referido princípio tem-se que o ordenamento jurídico censura a atua-
ção amadorística do agente público, que, no exercício de sua função, deve imprimir incansável
esforço pela consecução do melhor resultado possível e o máximo proveito com o mínimo de
recursos humanos e financeiros.
64
GABARDO, Emerson. Princípio constitucional da eficiência administrativa, p. 147.
65
GABARDO, Emerson. Princípio constitucional da eficiência administrativa. São Paulo: dialética, 2002, p.100/102.
66
MODESTO, Paulo. Notas para um debate sobre o princípio constitucional da eficiência. Revista Eletrônica de Direito Admi-
nistrativo, n.10, maio/junho 2007, p. 8
67
AMARAL, Antônio Carlos Cintra do. O princípio da eficiência no direito administrativo. Revista eletrônica sobre a reforma
do Estado, salvador, n. 5, março/abril/maio, 2006, p. 6.
Nilton Coutinho
O princípio da eficiência exige, também, que a Administração Pública seja organizada

em permanente atenção aos padrões modernos de gestão, no fito de vencer o peso buro-
crático, para lograr os melhores resultados na prestação dos serviços públicos postos à
disposição dos cidadãos.
3. Fontes do Direito Administrativo
Texto elaborado com base nos ensinamentos de Thiago Marrara, no artigo “As fontes do
direito administrativo e o princípio da legalidade”. IN: http://genjuridico.com.br/2017/11/22/
fontes-direito-administrativo-principio-da-legalidade/
O vocábulo “fonte” detém diversas significações para o Direito. Ossenbühl (2002, p. 135-
136) diferencia três delas. Em primeiro lugar, menciona fontes que determinam o pensamento
e o comportamento humano e, por consequência, o Direito. São, por isso mesmo, fontes de
“construção do Direito” (Rechtserzeugungsquellen), dentre as quais se incluem tanto fatores
morais e religiosos, como também aspectos climáticos e geográficos aos quais está sujeita
uma nação. Além disso, existem fontes de “valoração do Direito” (Rechtswertungsquellen),
representadas por princípios e valores de uma sociedade que servem de critério para o orde-
namento jurídico, tal como a justiça, a igualdade, a racionalidade etc. Enfim, há fontes em sen-
tido estrito ou as chamadas “fontes de reconhecimento do Direito” (Rechtserkenntnisquellen),
igualmente apontadas, no Brasil, como veículos introdutores de normas. Exemplos delas são
as Constituições, as leis, os atos normativos da Administração e assim por diante. Segundo
Ross (1929, p. 291), estas fontes servem de fundamento para que se reconheça algo como
Direito e é delas que se pretende tratar nas próximas.
Nas pertinentes palavras de Bobbio (2006, p. 161), as tais fontes de reconhecimento do
Direito nada mais são que aqueles fatos ou atos aos quais o ordenamento jurídico atribui
a aptidão de produzir normas jurídicas. Para ser jurídica e válida, é preciso que a norma
derive dos fatos ou atos reconhecidos pelo ordenamento jurídico como fonte produtora de
normas. Caso contrário, não poderão ser empregadas para fundamentar a ação privada
nem tampouco a estatal.
Nilton Coutinho
De modo geral, as fontes do Direito podem ser classificadas de muitas maneiras, dentre
as quais vale destacar:
• Quanto ao procedimento de sua expedição: fontes legislativas (e.g. lei ordinária), fontes
jurisprudenciais (e.g. súmula vinculante) e fontes administrativas (e.g. portarias).
• Quanto à sua forma de manifestação na realidade: fontes escritas (e.g. leis) e não es-
critas (e.g. costume).
• Quanto ao seu uso no caso concreto: fontes de aplicação obrigatória (e.g. Constitui-
ção) e fontes de uso opcional (e.g. doutrina).
• Quanto ao poder que emana dos mandamentos que contêm: fontes de normas vin-
culantes (e.g. Constituição) e fontes de normas indicativas (e.g. jurisprudência ad-
ministrativa no Brasil).
• Quanto à sua hierarquia: fontes primárias (e.g. Constituição), secundárias (e.g. resolu-
ções) e subsidiárias (e.g. doutrina).
Apesar de serem muitas vezes idênticas para os mais diversos ramos da ciência jurídica,
há várias peculiaridades em relação às fontes do direito administrativo. Exemplo disso se vê
no “costume”, válido, por exemplo, no campo do direito internacional público e do direito co-
mercial, mas questionável em relação ao direito administrativo. Outro exemplo são as fontes
legisladas municipais ou estaduais, as quais, dada a distribuição constitucional de compe-
tências no Brasil, podem ser fonte de direito administrativo, mas não de alguns outros ramos
do direito. De fato, em matéria de direito processual judicial, civil, penal e do trabalho, somente
as leis federais são consideradas fontes válidas (art. 22, I CF), salvo se a União autorizar expli-
citamente os Estados a editarem normas nesses setores (art. 22, parágrafo único CF).
Justamente por essas e outras sutilezas, a compreensão dos tipos de fontes do direito
administrativo (fontes em espécie) é imprescindível para a compreensão do bloco normativo
que orienta a ação estatal e, por consequência, para a verificação da legalidade administrativa
no caso concreto. Afinal, se o administrador, o cidadão e aquele que controla a ação estatal
(juízes, promotores, conselheiros de Tribunais de Contas etc.) não sabem quais são as fontes
de normas aplicáveis a uma conduta do Poder Público, como poderão examinar corretamente
em que medida esta conduta é contrária ou não ao ordenamento jurídico?
Nilton Coutinho
Fontes Legislativas
Frente ao princípio do Estado Democrático de Direito (art. 1º, caput CF), a principal fonte
do direito administrativo brasileiro são as leis em sentido amplo, ou seja, a Constituição Fede-
ral, as Constituições Estaduais, as Leis Orgânicas dos Municípios, bem como as leis ordiná-
rias, complementares, delegadas das mais diferentes esferas da federação brasileira. Esses e
outros diplomas do gênero compõem a categoria das fontes legislativas ou fontes legisladas,
ou seja, os diplomas emanados do Poder Legislativo, caracterizados pela sua forma escrita,
seu uso obrigatório, seu conteúdo vinculante e sua natureza primária em relação a outras
fontes. Justamente por essas características, pode-se dizer que as fontes legisladas são as
mais relevantes para o direito administrativo. Em um contexto democrático, são elas que di-
zem, em nome do povo, em que medida o Estado existe e atua.
Em virtude da estrutura federativa brasileira – bipartite desde a Constituição de 1889 e tri-
partite após a Constituição de 1988 –, as fontes legislativas podem ser federais, estaduais e
municipais. Em alguns campos do Direito, essa tripartição federativa é pouco importante pelo
fato de haver competência exclusiva de uma ou outra esfera da federação para tratar certa ma-
téria, como se vislumbra em relação à União em muitos casos (art. 22 CF). Para o direito admi-
nistrativo, contudo, dada a competência de auto-organização dos entes federativos, bem como
a competência material exclusiva ou comum para determinados serviços e atividades (art. 23
CF), as fontes legisladas das três diferentes esferas são de igual importância. Na prática, tais fa-
tores multiplicam as fontes e as normas que regem esse ramo do Direito, tornando-o bastante
complexo em relação àqueles regidos, por exemplo, por Códigos expedidos pela União.
Acresce a isso o fato de que o direito administrativo é composto por um conjunto de nor-
mas contidas em diplomas legislativos esparsos, ou seja, não sistematizados em um Código
geral, diferentemente do que ocorre no direito civil, penal, processual civil, processual penal,
trabalhista etc. Assim, ao agir, à autoridade pública compete uma análise de incontáveis di-
plomas específicos e editados pelas mais variadas esferas federadas. Para fins de exposição,
neste estudo, esses documentos legislados serão categorizados como: 1) fontes constitucio-
nais e 2) fontes legislativas em sentido estrito. Vejamos.
Nilton Coutinho
Fontes Constitucionais
As fontes constitucionais são categoria típica dos Estados Federados. Isso porque, nos
Estados unitários, a Carta Constitucional é única, razão pela qual a espécie se confunde com a
categoria. Diferentemente, nas Federações, existe uma pluralidade de entes políticos dotados
da “self-rule”, ou seja, do Poder de se organizar e legislar em matérias que lhes foram conce-
didas pelo Poder Constituinte.
Em virtude da estrutura federativa, no Brasil, as normas maiores que trazem os fundamentos
da existência e do funcionamento da Administração são, nos Estados, as chamadas Constitui-
ções Estaduais (art. 25 CF) e, no Distrito Federal e nos Municípios, as Leis Orgânicas (art. 29 e 32
CF). Todos esses documentos compõem o que aqui se denomina de fontes constitucionais. Elas
constituem o cume da pirâmide normativa em cada nível federativo e, por sua vez, devem respeito
à Constituição Federal, na medida em que esta é a fonte de validade de todo o sistema.
Sobretudo pela indicação de princípios e objetivos gerais do Estado (art. 1º, 2º, 3º e 4º
CF) e princípios fundamentais para o funcionamento do Poder Público (art. 37, caput CF), a
Constituição Federal de 1988 é, na verdade, fonte de legalidade formal e material de toda ação
administrativa e inspiração da doutrina e da jurisprudência no seu trabalho de sistematização
do direito administrativo. Esse papel, de outra parte, foi fortalecido pela previsão de incontá-
veis normas jurídicas que condicionam e direcionam a ação estatal.
De um lado, tais normas concentram-se em um capítulo a respeito “da Administração Pú-
blica” (art. 37 e 38) e outro sobre os servidores públicos (39 a 41). Ademais, a Carta traz nor-
mas acerca de: entes da Administração Direta (Ministérios e Presidência da República, art. 76
e seguintes); entes da Administração Indireta (art. 37, incisos XIX e XX, art. 173, § 1º CF); bens
públicos (art. 20, 26, 176); espécies de serviços públicos e entes competentes para prestá-los
(principalmente nos art. 21, 25 § 2º e 30); formas de prestação de serviços públicos (art. 21,
inciso XII e 175); fomento estatal (art. 179, 180, 205, 215); condições e casos para intervenção
do Estado na economia (art. 173, caput e art. 177); possibilidades excepcionais de restrição
da liberdade (art. 5º, incisos XI, XII, XVI) e da propriedade (art. 5º, incisos XXIV e XXV, art. 182,
§ § 3º e 4º, art. 184, caput, art. 243); direitos fundamentais de pessoas físicas e jurídicas exer-
Nilton Coutinho
citáveis perante o Estado (art. 5º em geral); fundamentos do processo administrativo (art. 5º,
incisos LIV, LV, LVI, LXXVIII); instrumentos de controle contra abusos e ilegalidades praticados
pela Administração Pública (art. 5º, incisos LXVIII a LXXIII, 37, § 6º, 49, inciso X, 70, caput,
103-A, § 3º) etc.
Como se vislumbra, não há praticamente um capítulo do direito administrativo que tenha
escapado à atenção do Legislador. A Constituição de 1988 abarcou tudo: organização admi-
nistrativa, patrimônio administrativo, formas de ação restritiva e prestativa do Poder Público,
bem como os mecanismos de responsabilização e controle de suas condutas quer por outros
Poderes, quer pelo cidadão.
Essa quantidade incontável de normas constitucionais regentes do direito administrativo
se deve a fatores diversos que abrangem tanto as dificuldades ou erros de técnica legislativa
até a necessidade, no momento da Constituinte, de compor os interesses de uma sociedade
plural e desigual como a brasileira. Mais que isso, essa hipertrofia constitucional – pouco vis-
ta inclusive nos Estados mais sociais do mundo – também resultou do temor de que o Estado
– a exemplo do que aconteceu nas fases ditatoriais anteriores – passasse a atuar fora dos
limites para o qual foi autorizado pelo povo a fazê-lo, suprimindo, eventualmente, o núcleo
fundamental dos mais basilares direitos do cidadão. Se a Constituição foi redigida de modo
abrangente, isso ocorreu também em virtude dessa sensação de desconfiança em relação ao
Estado, sensação que atinge, até hoje, o Legislativo, o Executivo e, inclusive, o Judiciário.
Por todas essas razões de ordem jurídico-positiva e política, a Constituição da República
constitui, sem sombra de dúvida, a mais importante fonte de direito administrativo brasileiro.
Nesse sentido, válida é a observação de Binenbojm (2009, p. 163), para o qual “diante de um
sem número de fontes, a Constituição Federal de 1988, riquíssima em regras e princípios de
Direito Administrativo, tem o destacado papel de cerne do sistema, servindo de base para a
sistematização do mosaico de normas da disciplina”. Aplicáveis ao direito brasileiro são, ain-
da, as palavras de Waline (2008, p. 254), pois aqui a Carta Constitucional representa, assim
como na França, a fonte, direta ou indireta, de todas as competências que se exercem dentro
da ordem administrativa. Trata-se, pois, de fonte escrita, de uso obrigatório, composta por
normas vinculantes e indicativas, e dotada do mais alto grau de primariedade.
Nilton Coutinho
Fontes Legislativas em Sentido Estrito
Por mais importantes que sejam as fontes constitucionais, mesmo uma redação extrema-
mente ampla destes diplomas maiores jamais seria capaz de inserir, no ordenamento jurídico,
as normas essenciais para reger a atividade do Poder Público nos mais diferentes setores e
situações. Apesar da mais abrangente Constituição, necessária se faz a utilização de fontes
legislativas de natureza infraconstitucional, ou seja, das Leis em sentido estrito.
Esse tipo de documento, dada sua função no sistema jurídico e sua frequente utilização
já desde antes do movimento constitucionalista, constitui uma importante fonte de normas
em qualquer ramo do Direito. No direito administrativo, porém, sua relevância é ainda maior
e decorre de um aspecto particular, qual seja: a ausência de uma grande codificação. Me-
lhor dizendo: Códigos envolvendo matéria administrativa existem no ordenamento jurídico, tal
como mostram o Código de Águas, de Mineração, de Caça, de Florestas no direito brasileiro.
Contudo, tais Códigos consolidam, no máximo, normas acerca da atuação do Estado em um
determinado setor ou normas a respeito de um ou outro capítulo do direito administrativo – a
exemplo das Leis de Processo Administrativo. Não há, pois, uma codificação abrangente, típi-
ca de outros ramos. Nesse contexto, o papel das leis ganha extrema relevância para a cons-
trução e o manuseio do direito administrativo, não obstante, muitas vezes, esses diplomas
sejam colocados em segundo plano em virtude, por exemplo, das dificuldades acarretadas
por sua multiplicação e corrente desorganização.
A despeito disso, o que importa aqui retomar é a distinção forjada por Paul Laband acerca
dos tipos de lei de acordo com seu procedimento e conteúdo. Leis em sentido material, se-
gundo o clássico jurista alemão, seriam as que inserem normas gerais e abstratas no ordena-
mento jurídico. Normas gerais são as universais em relação aos sujeitos e normas abstratas,
as universais em relação ao objeto ou à situação fática que elas pretendem reger. Essas leis
se opõem, por isso, às leis de efeito concreto, pelo fato de que estas são direcionadas para um
sujeito em determinada situação. Assim, para se descobrir se uma lei é material ou de efeitos
concretos, há que se analisar seu conteúdo.
Nilton Coutinho
De outra parte, leis formais seriam aquelas que, a despeito de seu conteúdo abstrato-ge-
ral ou individual-concreto, são editadas de acordo com o processo legislativo típico. O critério
para identificação da lei em sentido formal é, por isso, o do procedimento utilizado para sua
elaboração, discussão e inserção no ordenamento jurídico. Assim, normas gerais e abstratas
inseridas no ordenamento por fonte administrativa (resolução, portaria etc.) constituem lei
em sentido material, mas não em sentido formal, dado que não foram elaboradas de acordo
com o procedimento legislativo típico.
No Brasil, tanto as leis formais ou não formais quantos as leis em sentido material e de
efeitos concretos são fontes importantes do direito administrativo. Dentre as leis em sentido
formal, cumpre ressaltar o papel das leis complementares, aprovadas por maioria absoluta no
Congresso, e das leis ordinárias, aprovadas por maioria simples. São esses diplomas que, na
grande parte dos casos, trazem as normas mais importantes para a ação do Estado. A razão
para isso é clara. Muitas vezes o Legislador cria uma reserva legal em sentido estrito, ou seja,
exige que haja uma lei ordinária ou complementar disciplinando a ação do Estado para que
este possa agir. Como já se disse, isso ocorre principalmente em relação à chamada “admi-
nistração restritiva” (begrenzende Verwaltung), isto é, nas hipóteses de exercício de poder de
polícia sobre a propriedade ou liberdade e intervenção direta ou indireta do Estado na econo-
mia. Nessas situações, não se poderia aceitar que o Estado se valesse de meros argumentos
de “interesse público” extraídos da Constituição para fundamentar sua ação. A mera “reserva
legal em sentido amplo” ou “reserva constitucional” não é suficiente. É preciso mais. É preci-
so que o Legislador trace exatamente os limites no qual o Estado pode restringir os direitos
fundamentais e como compatibilizará o núcleo de proteção essencial desses direitos com
as atividades que necessita exercer para concretizar objetivos constitucionais. Para detalhar
essas regras de compatibilização, utiliza a lei.
Nesse particular, convém dizer, lei não é apenas aquela em sentido material, composta por
regras gerais e abstratas. O papel das leis de efeitos concretos exerce igualmente inegável
importância em matéria de direito administrativo. Exemplo disso vislumbra-se nas leis de
efeitos concretos que autorizam a criação de empresa estatal ou instituem uma autarquia. Os
diplomas legais, nesses casos, revelam-se essenciais para direcionar os limites de atuação
desses entes da Administração Indireta e impedir que eles se afastem indevidamente de seus
Nilton Coutinho
objetivos, ignorando o princípio da especialidade e passando a atuar a partir de interesses di-

ferentes daqueles que fundaram sua criação. Neste e em outros casos de direito administra-
tivo, a lei de efeitos concretos foi eleita como condição imprescindível para a atuação estatal
e, por isso, desempenha papel tão relevante quanto o das leis de efeitos gerais e abstratos.
Para além disso, destaquem-se ainda outras leis que não podem ser ditas formais pelo
fato de serem editadas pelo Presidente da República em procedimento diferenciado, mas que
assumem natureza de lei material e compõem o rol das fontes de direito administrativo. Eis o
caso das leis delegadas e das Medidas Provisórias, consistentes em instrumentos legislati-
vos editados pelo Presidente da República.
As leis delegadas, editadas com apoio em autorização conferida em Resolução do Con-
gresso Nacional (art. 68 CF), não ganharam relevância concreta até o momento. Em virtude da
existência de Medidas Provisórias, que dispensam a autorização do Congresso em um primei-
ro momento, as leis delegadas acabaram não sendo utilizadas na prática. Foram, na verdade,
as Medidas que assumiram a função de fonte legislativa imprópria por excelência. Estas con-
sistem em diplomas legislativos editados pelo Presidente da República desde que cumpridas
condições formais (urgência e relevância do assunto – 62, caput CF) e materiais (ausência de
proibição de uso da Medida Provisória para o assunto escolhido – art. 62, § 1º CF).
Do exame das matérias que não podem ser objeto de Medida Provisória, constata-se que
a Constituição permite o tratamento da quase totalidade dos temas de direito administrativo4
nesse tipo de instrumento, ao contrário do que ocorre com temas de direito penal, proces-
sual penal e processual civil, bem como outros relativos a direitos políticos e planejamento
orçamentário. Justamente por essa ausência de restrição material, as Medidas Provisórias
acabaram ganhando grande força como fonte do direito administrativo, força que só veio a
ser levemente mitigada com a edição da Emenda Constituição n. 32 de 2001 e a limitação de
efeitos plenos e temporalmente indeterminados para essas fontes.
Feita esse panorama, nota-se, com mais facilidade, que há uma multiplicidade inegável
de fontes legislativas, sejam elas próprias (editadas pelo Congresso) ou impróprias (editadas
pelo Executivo com autorização do Congresso), a reger o direito administrativo. Essa multipli-
cidade, que se acentua em um contexto federativo tripartite, tem implicações práticas signifi-
cantes para a concretização do princípio da legalidade no cenário jurídico brasileiro.
Nilton Coutinho
Fontes Administrativas
Não bastasse a interminável legislação esparsa que rege o direito administrativo de modo
fragmentado e muitas vezes contraditório e confuso, ainda há que se fazer menção ao pa-
pel das fontes administrativas nesse campo do Direito. Segundo Debbasch e Colin (2007, p.
107), em um Estado de Direito, a Administração Pública também deve respeitar o conjunto de
fontes de direito de cada nível de hierarquia administrativa; cada agente dever respeitar, pois,
o bloco de regras exteriores à Administração e todas as regras produzidas em nível superior
de hierarquia. Eis as fontes administrativas, as quais podem ser conceituadas como os atos
expedidos por autoridade pública no exercício de funções administrativas e que contenham
normas gerais/abstratas ou concretas/individuais que direcionam a conduta de outros agen-
tes internos ou externos à Administração Pública.
Ao vincularem as autoridades públicas, essas fontes também se tornam de observância
obrigatória pelo juiz no julgamento de casos concretos, desde que sejam consideradas legais
e constitucionais. As fontes administrativas não são, pois, meras ordens de efeitos internos
e restritos; elas vinculam tanto a Administração Pública quanto os entes e órgãos que têm
a função de controlar a legalidade administrativa dentro do sistema jurídico pátrio. Trata-se,
assim, de um tipo de fonte escrita, de conteúdo vinculante ou indicativo, de conteúdo secun-
dário, mas, inegavelmente, de observação obrigatória no âmbito do ente público ou da ativida-
de pública que rege. O aspecto secundário da fonte administrativa não significa que ela seja
de uso optativo, que possa ser deixada de fora do bloco normativo a critério da conveniência e
oportunidade do administrador público ou mesmo dos órgãos de controle da Administração.
Papel importante, dentro do conjunto de fontes administrativas, exerce o ato normativo
como espécie de ato da Administração Pública composto por normas de caráter geral e abs-
trato. Tais atos ora contêm normas que se restringem a produzir efeitos internos a determina-
do órgão ou entidade; ora preveem normas que geram efeitos externos ao órgão ou entidade
que os edita, sendo, neste caso, entendidos como leis em sentido material.
A despeito da mencionada classificação, há muitas dúvidas e discussões acerca dessas
fontes. Na verdade, o problema fundamental que lhes diz respeito decorre da falta de siste-
matização legislativa e doutrinária no tocante às suas espécies, conteúdo e função. Dúvida
Nilton Coutinho
não há de que resoluções, portarias, deliberações, instruções normativas sejam espécies de

fontes administrativas. Isso não obstante, o papel que cumpre a cada uma delas no direito
positivo brasileiro ainda não é claro. Uma sistematização desses tipos de atos poderia ser le-
vada a cabo pelas Leis de Processo Administrativo. A LPA federal, no entanto, perdeu a opor-
tunidade de realizá-la. Já no Estado de São Paulo, o Legislador buscou solucionar a questão,
esclarecendo as ocasiões, por exemplo, para utilização de Resoluções, Portarias e Delibera-
ções – regra que, porém, limita-se aos entes da Administração Pública paulista.
O Problema do Costume Administrativo
As fontes administrativas, entendidas de modo amplo, não se esgotam nas fontes escri-
tas expedidas pelo Poder Público. Há, ainda, a discussão sobre a validade de fontes adminis-
trativas não escritas, tal como costume administrativo.
Os costumes, também, representam importante fonte do direito. Surgem através de com-
portamentos, atos ou condutas praticados reiteradamente que com o passar do tempo come-
çam a integrar o cotidiano das pessoas.
Para se retomar essa discussão, ainda inconclusa no direito brasileiro, é preciso esclare-
cer dois pontos, a saber: O que é o costume administrativo e como ele se diferencia de outros?
Eventuais restrições ao costume administrativo como fonte do direito administrativo impli-
cam em dizer que o Poder Público não se vincula a nenhum outro tipo de costume?
O costume, em sentido comum, consiste em uma prática reiterada ao longo de um período
razoavelmente longo. No direito, porém, para que o costume se transforme em fonte, é preciso
mais que esse simples elemento. Com efeito, além da prática reiterada (longa consuetudo), de-
signada como elemento objetivo, exige-se o reconhecimento de seu poder normativo, ou seja, o
convencimento, pela doutrina e pelos Tribunais, da necessidade da prática (opinio iures ou opi-
nio necessitatis), designante do elemento subjetivo, bem como a possibilidade de formulação
da prática reiterada como norma jurídica (elemento formal) (OSSENBÜHL, 2002, p. 170).
Em algumas áreas do Direito, como no direito internacional público, o costume pode surgir
como fonte válida desde que respeitados os três elementos acima apontados. Assim, a prá-
tica reiterada entre Estados, reconhecida e aprovada de modo geral, pode ser fonte de regras
Nilton Coutinho
de conduta para a comunidade internacional, tal como consigna expressamente o Estatuto

da Corte Internacional de Justiça (art. 38). De igual modo, o costume vem aceito no direito
comercial e em outros ramos do direito interno.
Resta saber, porém, se a prática reiterada de agentes públicos em uma determinada ins-
tituição ou em um conjunto de instituições estatais, bem como a prática reiterada do Estado
em relação aos seus particulares são capazes de se tornar fonte de normas que venham a
reger as relações intra-administrativas, interadministrativas ou as relações entre o Estado e
cidadão. Em outras palavras, o costume administrativo é fonte de direito administrativo?
A esse respeito, não é clara a posição da doutrina nacional. Para Meirelles (2008, p. 48),
“no direito administrativo brasileiro, o costume exerce ainda influência em razão da defici-
ência da legislação. A prática administrativa vem suprindo o texto escrito e, sedimentada na
consciência dos administradores e administrados, a praxe burocrática passa a suprir a lei,
ou atua como elemento informativo da doutrina”. Daí se depreende que o costume seria uma
fonte supletiva de normas, válida frente a uma lacuna do ordenamento jurídico.
De modo distinto, para Araújo (2007, p. 43), “o costume admissível, assim como a presunção,
é aquele secundum legem (Código Civil, art. 230), sendo por isso relativo seu valor como fonte
direta, funcionando mais como subsídio à elaboração das normas jurídicas”. Dessa afirmação se
depreende que os costumes não serviriam, diversamente do que dizia Hely, como fonte supletiva
de direito, mas sim como fonte de normas específicas em relação às normas jurídicas já existen-
tes. O costume não é fonte de normas novas, que buscam a suprir lacunas (tarefa de integração
do Direito), mas sim fonte de normas detalhadas (tarefa de especificação do Direito).
A questão, como se vê, não é simples. Ao se aceitar, de modo integral, a prática reiterada
pelo Estado ou dentro do Estado como fonte de direito administrativo, estar-se-á dizendo
que essa prática pode criar normas que guiarão a ação estatal a despeito de sua legitimação
democrática direta por uma lei superior. Essa conclusão não é possível, porém, em virtude do
Estado Democrático de Direito, o qual impõe a aprovação da conduta do Estado pelo Legis-
lativo em nome do povo (democracia) e, por via de consequência, a vinculação constante da
atuação do Estado a essa vontade (legalidade). Disso se conclui que a prática reiterada no
âmbito da Administração Pública, mesmo que respaldada na opinio juris, jamais seria fonte
Nilton Coutinho
de normas vinculantes e que ultrapassem ou contrariem as fontes legislativas que regem

a ação do Estado. O argumento “nós sempre fizemos assim” jamais pode ser lançado pelo
Estado para contrariar a lei ou mesmo ultrapassá-la. Isso vale tanto para os atos interna cor-
poris da Administração Pública, quanto para os atos administrativos – praticados em relação
a outros sujeitos de direito, especialmente os cidadãos.
Em vista disso, razão assiste à Araújo ao afirmar que o costume administrativo é apenas
admissível quando está de acordo com a lei. Essa afirmação, contudo, nega o caráter inova-
dor dessa fonte. Em outras palavras, afirmar que o costume administrativo só existe quando
for compatível ou conforme ao Direito significa dizer que ele não passa de fonte adminis-
trativa que assume relevância secundária e cujas normas detêm, a princípio, mero poder de
orientação/indicação da ação estatal.
Na verdade, ainda que o direito administrativo brasileiro, hoje, passe a reconhecer forte-
mente princípios como o da moralidade, da boa-fé objetiva, da proteção da confiança legíti-
ma10 e, por consequência, a proibição do “venire contra factum proprium”,11 tais princípios
não são capazes de alterar a natureza indicativa do costume administrativo e transformá-lo
em fonte autônoma e de normas vinculantes para a Administração Pública. O fator que mitiga
esse poder de vinculação do costume administrativo decorre novamente do Estado Democrá-
tico de Direito, princípios maiores que direcionam a ação do Estado no Brasil (art. 1º, caput
CF) e, ainda, da limitação espacial de suas práticas no âmbito da Administração Pública.
Por ser fonte secundária e meramente indicativa, o costume administrativo não pode ser
visto, tal como aparentemente dizia Hely Lopes Meirelles, como fonte supletiva da lei, ou seja,
como instrumento que insere novos direitos e obrigações de natureza administrativa no or-
denamento jurídico em razão da inércia do Legislador. Em realidade, alguns ordenamentos
jurídicos têm reconhecido o poder de ação estatal na ausência de norma legislativa como
uma forma de permitir o bom funcionamento da Administração Pública – tal como demons-
tram decisões de tribunais alemães (OSSENBÜHL, 2002, p. 163). Ainda que o conjunto dessas
ações seja tolerável, desde que respeitadas reservas legais em sentido estrito e sempre como
forma de proteger interesses públicos, daí não decorre que a prática do Estado na ausência
de lei signifique a colmatação de lacunas legislativas. A prática reiterada, na ausência da lei,
não é fonte de direito administrativo, mas tão-somente uma forma de interpretação e concre-
tização da Constituição por razão de interesse público.
Nilton Coutinho
Em síntese, o costume administrativo não constitui fonte de normas primárias e vinculan-

tes para o direito administrativo. Uma vez cumpridos os requisitos apontados anteriormente,
a conduta reiterada pelo Estado ou no âmbito de suas instituições pode até gerar normas
principalmente em razão do princípio da moralidade e da boa-fé, mas tais normas serão sem-
pre subordinadas à Constituição e à Lei (normas de especificação) e indicativas (não vin-
culantes). O papel do costume administrativo no rol das fontes do direito administrativo é,
assim, extremamente restrito e tímido.
Desse entendimento não se deve, porém, extrair a conclusão de que a Administração
Pública não esteja vinculada aos costumes em geral. Como dito, costume administrativo
é visto, aqui, como uma espécie de costume que surge na prática do Estado dentro de seu
território ou mesmo na prática interna corporis das instituições estatais. O costume admi-
nistrativo é uma espécie de costume. Destarte, o fato de esse tipo de costume exercer pou-
ca relevância não significa que outros tipos de costume não sejam de aplicação obrigatória
pela Administração Pública.
Se costumes de outra natureza forem considerados verdadeiras fontes de direito, tais
costumes também deverão ser considerados pelo Estado dentro do bloco normativo que rege
suas condutas. Imagine-se, assim, uma autoridade pública atuante no campo dos direitos
humanos. Ora, tal entidade, ao agir, respeita não somente o direito positivo interno, mas tam-
bém o direito internacional público nesse setor de atuação. Por essa razão, costumes inter-
nacionais em matéria de direitos humanos, entendidos como fonte de direito, são necessa-
riamente de observação obrigatória na ação desse agente público. O mesmo se diga, por
exemplo, a respeito de costumes de direito comercial. Se tais costumes são fontes de direito,
a Administração Pública, ao atuar em matéria de direito comercial, tem a obrigação de consi-
derá-los. Afirmar que o costume administrativo não é fonte primária e vinculante de normas
administrativas não é, portanto, o mesmo que dizer que o Poder Público não deve respeitar
costumes eventualmente reconhecidos como fonte de normas vinculantes. Em suma: o cos-
tume administrativo não é fonte relevante do direito administrativo; mas o costume em geral,
quando aceito como fonte, vincula a Administração Pública na medida em que constitui o
bloco normativo que rege suas condutas em alguns setores.
Nilton Coutinho
Fontes Jurisprudenciais
No direito francês, o papel da jurisprudência12 administrativa foi e continua sendo inegável.

O Conselho de Estado Francês, criado em 1790, e que passaria a exercer função jurisdicional
plena em 1872, foi responsável por uma série de julgados que delimitaram a aplicação do direito
privado em matérias envolvendo a Administração Pública, forjando, ao mesmo tempo, institu-
tos próprios do que hoje se entende por direito administrativo. Aos poucos, porém, o papel das
fontes legisladas cresceu no direito francês, mitigando o papel predominante da jurisprudência.
Nesse sentido, narram Debbasch e Colin (2007, p. 57) que os princípios fundamentais do direi-
to francês foram estabelecidos nos julgados do Conselho do Estado e não nos textos legais.
Porém, hoje, constatam que este traço marcante do direito administrativo francês tende a se
enfraquecer, dado que o Legislador passou a disciplinar em fontes escritas, de natureza geral e
abstrata, as principais questões de direito administrativo, muitas vezes as codificando. Isso se
vê, por exemplo, no “Code de la Fonction Publique” e no “Code de Justice Administrative”.
No Brasil, diferentemente, pode-se afirmar o inverso. Nosso Conselho de Estado, criado
nos termos dos art. 137 e seguintes da Constituição do Império,13 pouca importância exer-
ceu em termos de construção de um direito administrativo pátrio.14 Na verdade, qualquer
chance de significativa colaboração do Conselho do Estado acaba por desaparecer em 1889,
com a promulgação da primeira Constituição da República e a adoção de um princípio de
unicidade de jurisdição. Disso não se deve, porém, extrair a falsa conclusão de que as fontes
jurisprudenciais são irrelevantes no Brasil. Muito pelo contrário. Há inúmeros fatores pelos
quais as decisões dos Tribunais, em conjunto ou separadamente, sumuladas ou não, exercem
um papel de crescente relevância para a formação do bloco de legalidade que rege a ação do
Estado. Dentre esses fatores, vale mencionar:
• O princípio da unicidade de jurisdição: como dito, na atual estrutura constitucional, não
existem tribunais administrativos independentes do Judiciário. Na verdade, há diversos
órgãos julgadores no âmbito da Administração Pública e que chegam a formar uma
jurisprudência administrativa, mas suas decisões, em razão do princípio da unicidade
(art. 5º, XXXV CF), sujeitam-se à apreciação do Poder Judiciário caso lesem ou ame-
acem a lesar direitos. Isso significa que qualquer ato ou decisão de uma entidade ad-
Nilton Coutinho
ministrativa federal, estadual ou municipal, seja ele discricionário ou vinculado,15 pode

ser levado a juízo. Justamente por esse motivo, as manifestações do Judiciário em
matéria de direito administrativo tornaram-se muito numerosas e passaram a influen-
ciar, inegavelmente, o Poder Público em geral e a doutrina. Isso ocorreu, principalmente,
pelo respeito e consideração concedidos a súmulas do Supremo Tribunal Federal e do
Superior Tribunal de Justiça, a despeito de seu caráter não vinculante.
• As súmulas vinculantes: principalmente com a Reforma do Judiciário, implantada com
a aprovação da Emenda Constitucional n. 45 de 2004, surgiram, no direito brasileiro,
as súmulas vinculantes do Supremo Tribunal Federal. Estas se diferenciam das sú-
mulas que já existiam – e continuam existindo – pelo fato de trazerem manifestações
breves sobre a validade, interpretação e eficácia de determinadas normas, vinculan-
do os órgãos judiciais e também os órgãos da Administração Pública dos três entes
da Federação (art. 103-A, caput CF).17 Assim, caso qualquer decisão administrativa
contrarie súmulas vinculantes, poderá o administrado ou qualquer interessado recor-
rer administrativamente e, subsidiariamente, apresentar “reclamação” perante o STF, o
qual, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo e determinará que outro seja
proferido de acordo com a Súmula (art. 103-A, § 3º CF).
• Outras decisões vinculantes: note-se, ainda, que a Constituição outorga efeito vincu-
lante às decisões definitivas de mérito, proferidas pelo STF, nas ações diretas de in-
constitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade. Tais decisões,
desde que transitem em julgado, vincularão a atuação da Administração Pública Direta
e Indireta nas esferas federal, estadual e municipal (art. 102, § 2º com redação dada
pela EC 45/2004). Com isso, mais uma vez, o Judiciário cria documentos a vincular a
Administração, impedindo-a de agir com apoio em documento declarado inconstitu-
cional ou de não agir com o argumento de se tratar de norma inconstitucional quando
tal norma já tiver sido declarada compatível com a Constituição.
• A ressurreição do Mandado de Injunção: enfim, as decisões do Judiciário brasileiro ga-
nharam ainda mais força pelo recente ressurgimento funcional do Mandado de Injunção.
Com efeito, passou o STF a exercer seu papel de “Legislador ad hoc” nos casos em que “a
Nilton Coutinho
falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades cons-
titucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania” (art.
5º, inciso LXXI CF). Isso ocorreu quando o Supremo, em agosto de 2007, deu concretude
à Constituição no tocante ao direito de servidores públicos terem contagem diferenciada
de tempo de serviço em razão de atividade insalubre e, em outubro do mesmo ano, de-
terminou a aplicação de normas da Lei de Greve (Lei n. 7.783/89) aos casos de greve no
serviço público até que o Congresso venha a editar a tal “lei específica” prevista no art. 37,
inciso VII da CF com redação dada pela Emenda n. 19 de 1998.
Como se vê, por esses e outros fatores, as fontes jurisprudenciais têm ganhado espaço ao
longo da história do direito administrativo brasileiro. As contribuições que o Poder Judiciário
já aportava ao direito administrativo em virtude do princípio da unicidade de jurisdição ten-
dem a se multiplicar principalmente com a criação da figura das súmulas vinculantes do STF
e também com o ressurgimento dos mandados de injunção sob uma perspectiva concretista.
A jurisprudência, portanto, passa a exercer indiscutível papel de fonte de uso obrigatório e de
natureza vinculante em incontáveis situações, participando necessariamente do bloco nor-
mativo que guia a ação estatal em muitos casos concretos.
Ainda nesse contexto, mas de modo diferenciado, a jurisprudência administrativa brasi-
leira, formada por sua vez pelas decisões das mais diferentes entidades públicas com função
julgadora sem definitividade, permanece restrita ao papel de fonte indicativa do direito admi-
nistrativo, não obstante ganhe notória relevância em razão de sua tecnicidade e profundidade
no cenário de “agencificação” que marca principalmente a organização administrativa federal
desde a metade da década de 1990.
Fontes Doutrinárias
Para concluir esse breve panorama, algumas notas acerca do papel da doutrina como
fonte do direito administrativo são devidas. Doutrina, aqui, é entendida como o conjunto
de textos científicos que têm por objeto examinar, sistematizar e criticar o direito positivo
e, ainda, oferecer formas de aperfeiçoamento do sistema jurídico. Ela corresponde ao con-
Nilton Coutinho
junto de estudos científicos sobre as normas, institutos e instituições jurídicas, sendo, nas
palavras de Meirelles, o sistema teórico construtivo da ciência jurídica e que diferencia seus
ramos, influenciando, por suas considerações, decisões contenciosas e não contenciosas
(MEIRELLES, 2008, p. 47).
Diferentemente do que ocorre no direito internacional público, em que a doutrina, assim
como o costume, foi expressamente eleita como fonte pelo Estatuto da Corte Internacional de
Justiça (art. 38), os ensinamentos científicos de direito administrativo ainda não receberam
do Legislador brasileiro semelhante reconhecimento. O fato de se tratar de uma fonte subsi-
diária e indicativa não reduz, contudo, sua importância prática e seu reconhecimento pelos
mais diversos operadores do Direito.
Com efeito, o papel da doutrina é extremamente relevante por uma série de fatores, como
já bem destacaram Debbasch e Colin (2007, p. 105). Em primeiro lugar, a doutrina é respon-
sável pela divulgação das fontes jurisprudenciais e por sua divulgação e perpetuação. Em se-
gundo, exerce um papel fundamental na sistematização das mais diferentes fontes do direito
administrativo, buscando conferir coerência ao sistema como um todo. Em terceiro, aponta,
de modo crítico, os problemas das fontes legisladas, administrativas e jurisprudenciais frente
à Constituição, contribuindo, pois, para evitar condutas ilegais. Em quarto, elabora sugestões
de alteração do ordenamento jurídico a fim de permitir que o Poder Público cumpra suas
finalidades constitucionais da melhor maneira possível, contribuindo, pois, para o desenvol-
vimento do direito administrativo. Em quinto lugar, elabora e transfere aos operadores do
Direito as diretrizes de atuação segundo o ordenamento jurídico, fomentando o respeito à
legalidade administrativa.
As Fontes e a Legalidade Administrativa
A despeito dos esforços e do papel da doutrina, uma apresentação panorâmica das fontes
do direito administrativo brasileiro revela, além de problemas pontuais diversos, as dificul-
dades enfrentadas pelo administrador público para identificar, no seu dia a dia, o bloco nor-
mativo ou “bloco de legalidade” que rege suas condutas. De modo sucinto, tais dificuldades
podem ser resumidas por algumas simples expressões, a saber:
Nilton Coutinho
• Inflação normativa: a ampliação material da Constituição e a subsequente inflação de

fontes legais e regulamentares de modo incontrolado é o primeiro fator a dificultar a
compreensão do que seja legal ou ilegal. Segundo Debbasch e Colin, trata– se de um
problema típico da nossa época e que afeta, principalmente, o direito administrativo. Esse
fenômeno decorre, entre outras coisas, da ausência de textos legislativos claros e conci-
sos; da ampliação do papel da Administração Pública na elaboração de fontes do direito
administrativo; da transposição, na elaboração de fontes administrativas, da casuística
sem a devida preocupação com a elaboração de normas gerais e abstratas; assim como
da busca de tudo pelo Direito regular, tentando afastar o maior número de riscos possí-
veis. Essa “desordem quantitativa”, nas palavras de Castro (2007, sp.), “passa a ser um
dos maiores problemas de conformação prática do princípio da legalidade”.
• Multiplicação das fontes: a essa inflação atual das normas, soma-se a multiplicidade
natural das fontes no direito administrativo brasileiro. Esse problema é inerente à es-
trutura estatal adotada pela Constituição. De um lado, é consequência da divisão de
Poderes (art. 2º CF), que permite a coexistência de fontes produzidas pelo Legislativo,
pelo Executivo e pelo Judiciário. De outro, resulta da estrutura federativa – bipartite
desde a Constituição de 1889 e tripartite após a Constituição de 1988. Assim, ainda que
o federalismo seja quase irrelevante para alguns ramos do Direito, para o direito ad-
ministrativo a existência de três esferas políticas é necessária, porém desastrosa. Tal
como as fontes federais, as fontes estaduais e municipais também criam direito admi-
nistrativo. Isso não significa apenas uma esfera federal, estadual e municipal, mas sim
uma União, mais de duas dezenas de Estados e mais de cinco milhares de Municípios,
todos criando constantemente normas de direito administrativo. Nesse contexto e em
razão da distribuição de competências e seus variados arranjos (competência concor-
rente, comum, exclusiva), chega-se a uma situação em que a aplicação do direito ad-
ministrativo tende a se tornar mais difícil conforme se desça os degraus da federação
(da União aos Municípios). A complicação nos níveis mais locais da federação torna-se
ainda mais grave quando se considera a escassa existência de fontes doutrinárias de
direito administrativo estadual e municipal, bem como a incapacidade financeira de os
Nilton Coutinho
entes políticos locais – via de regra, os mais pobres – tomarem medidas efetivas de
profissionalização de seus recursos humanos de modo a capacitar os agentes públicos
a compreenderem o ordenamento jurídico e a transformarem a legalidade-princípio em
legalidade real.
• Imperfeições naturais do ordenamento jurídico:19 não fossem todos esses problemas,
as dificuldades do administrador público decorrem, como ocorre em outros ramos do
Direito, da desorganização, da vagueza, das imperfeições e das lacunas comuns a todo
ordenamento jurídico.20 Buscando solucionar esses problemas “mecânicos” do siste-
ma jurídico, muitas vezes chega o agente público – que não é, na maioria das vezes, ju-
rista – a uma decisão ilegal, ainda que tenha agido de acordo com a mais pura boa-fé.
Esse cenário caótico das fontes de direito administrativo – cenário que poderia ser rechea-
do com mais uma centena de fatores e variáveis – abre espaço para tragédias no funcionamen-
to da Administração Pública. A primeira delas é a dificuldade, já mencionada, de se identificar
o bloco normativo correto a reger uma determinada conduta estatal. A segunda, conexa à pri-
meira, é a multiplicação dos erros ocasionados pela escolha incorreta das fontes e das normas
aplicadas ao caso concreto. Tais erros, não raro, elevam a necessidade de anulação e revo-
gação de atos da Administração e atos administrativos, aumentando gastos públicos e, pior,
criando insegurança nas relações entre entes estatais, bem como entre o Estado e os cidadãos.
Por tudo isso, entende-se que um dos maiores problemas acerca do princípio da legalidade
não está mais em um plano unicamente teórico. A despeito de divergências pequenas aqui e
acolá, consenso há de que o princípio da legalidade tem efeito vinculante, dele decorrendo, cla-
ramente, um dever de ação ora conforme, ora compatível com o ordenamento jurídico. Por isso,
a questão de hoje não é mais “o que é legalidade?”, mas sim “como tornar a legalidade viável?”.
Nesse particular, alguns países europeus já mostram grandes avanços. A França e a Ale-
manha, por exemplo, já há alguns anos, buscam limpar o direito administrativo, afastando
fontes legais e normativas confusas e inúteis, quer por sua revogação, quer por sua conso-
lidação em códigos setoriais. O Brasil, na mesma linha, também já deu alguns passos. É o
que se vê na edição da tardia, porém útil lei de processo administrativo federal, bem como na
elaboração de projetos para consolidação da organização administrativa federal. No entanto,
é preciso fazer mais sob pena de se enterrar a legalidade administrativa.
Nilton Coutinho
Se, como dizia Waline (2008, p. 251), a legalidade quer operar “a síntese entre as exigên-
cias opostas da liberdade dos administrados e a eficácia da Administração”, evitando que os
agentes públicos sejam largados à “sua inspiração pessoal”, é preciso que essa legalidade se
torne viável na prática. Do contrário, restará condenada a permanecer eternamente no mundo
das ideias, dos debates e dos desejos.
Nilton Coutinho
QUESTÕES DE CONCURSO
Questão 1 (FGV/OAB/2019) Luciana, imbuída de má-fé, falsificou documentos com a fi-
nalidade de se passar por filha de Astolfo (recentemente falecido, com quem ela não tinha
qualquer parentesco), movida pela intenção de obter pensão por morte do pretenso pai, que
era servidor público federal. Para tanto, apresentou os aludidos documentos forjados e logrou
a concessão do benefício junto ao órgão de origem, em março de 2011, com registro no Tri-
bunal de Contas da União, em julho de 2014. Contudo, em setembro de 2018, a administração
verificou a fraude, por meio de processo administrativo em que ficou comprovada a má-fé de
Luciana, após o devido processo legal.
Sobre essa situação hipotética, no que concerne ao exercício da autotutela, assinale a afir-
mativa correta.
a) A administração tem o poder-dever de anular a concessão do benefício diante da má-fé de
Luciana, pois não ocorreu a decadência.
b) O transcurso do prazo de mais de cinco anos da concessão da pensão junto ao órgão
de origem importa na decadência do poder-dever da administração de anular a conces-
são do benefício.
c) O controle realizado pelo Tribunal de Contas por meio do registro sana o vício do ato admi-
nistrativo, de modo que a administração não mais pode exercer a autotutela.
d) Ocorreu a prescrição do poder-dever da administração de anular a concessão do benefício,
na medida em que transcorrido o prazo de três anos do registro perante o Tribunal de Contas.
Questão 2 (FGV/OAB/2016) Determinada empresa apresenta impugnação ao edital de con-

cessão do serviço público metroviário em determinado Estado, sob a alegação de que a esti-
pulação do retorno ao poder concedente de todos os bens reversíveis já amortizados, quando
do advento do termo final do contrato, ensejaria enriquecimento sem causa do Estado.
Assinale a opção que indica o princípio que justifica tal previsão editalícia.
a) Desconcentração.
b) Imperatividade.
c) Continuidade dos Serviços Públicos.
d) Subsidiariedade.
Nilton Coutinho
Questão 3 (FGV/OAB/2015) O Estado X publicou edital de concurso público de provas e tí-

tulos para o cargo de analista administrativo. O edital prevê a realização de uma primeira fase,
com questões objetivas, e de uma segunda fase com questões discursivas, e que os 100 (cem)
candidatos mais bem classificados na primeira fase avançariam para a realização da segun-
da fase. No entanto, após a divulgação dos resultados da primeira fase, é publicado um edital
complementar estabelecendo que os 200 (duzentos) candidatos mais bem classificados avan-
çariam à segunda fase e prevendo uma nova forma decomposição da pontuação global.
Nesse caso,
a) a alteração não é válida, por ofensa ao princípio da impessoalidade, advindo da adoção de
novos critérios de pontuação e da ampliação do número de candidatos na segunda fase.
b) a alteração é válida, pois a aprovação de mais candidatos na primeira fase não gera preju-
ízo aos candidatos e ainda permite que mais interessados realizem a prova de segunda fase.
c) a alteração não é válida, porque o edital de um concurso público não pode conter cláusulas
ambíguas.
d) a alteração é válida, pois foi observada a exigência de provimento dos cargos mediante
concurso público de provas e títulos.
Questão 4 (CESPE/OAB/2008) Texto associado

Considere a seguinte situação hipotética para responder às questões 76 e 77.
O diretor geral de determinado órgão público federal exarou despacho concessivo de aposen-
tadoria a um servido rem cuja contagem do tempo de serviço fora utilizada certidão de tempo
de contribuição do INSS falsificada pelo próprio beneficiário. Descoberta a fraude alguns me-
ses mais tarde, a referida autoridade tornou sem efeito o ato de aposentadoria.
Na situação hipotética considerada, o princípio administrativo aplicável ao ato que tornou
sem efeito o ato de aposentadoria praticado é o da
a) autotutela.
b) indisponibilidade dos bens públicos.
c) segurança jurídica.
d) razoabilidade das decisões administrativas.
Nilton Coutinho
Questão 5 (ND/OAB-SC/2007) Apontar os fundamentos de fato e de direito e a correlação

existente entre a situação ocorrida e a providência tomada de forma a manifestar a conso-
nância da conduta administrativa adotada com a lei correspondente. Tal afirmativa refere-se
a qual Princípio Administrativo:
a) Publicidade.
b) Motivação.
c) Razoabilidade.
d) Autoexecutoriedade.
Questão 6 (ND/OAB-DF/2006) Entre as tendências atuais do Direito Administrativo Brasileiro

encontramos um forte movimento no sentido da ampliação da discricionariedade administrativa
constatado nas ideias de substituição da Administração burocrática pela Administração geren-
cial e de defesa de uma maior liberdade decisória das autoridades públicas. Qual dos seguintes
elementos funciona atualmente como poderoso limite à discricionariedade administrativa:
a) o princípio da inafastabilidade da jurisdição;
b) o princípio da unidade de jurisdição;
c) o princípio da razoabilidade (ou proporcionalidade);
d) o princípio do duplo grau de jurisdição.
Questão 7 (VUNESP/OAB-SP/2007) Sobre os princípios da Administração Pública, é cor-

reto afirmar que
a) segundo o princípio da legalidade, a Administração Pública pode, por meio de simples ato
administrativo, criar obrigações ou impor vedações, desde que a lei não as proíba.
b) é consequência do princípio da impessoalidade a regra do parágrafo 1º, do artigo 37 da CF,
que proíbe a publicidade de atos de governo que se caracterizem como promoção pessoal do
administrador.
c) os princípios da moralidade, da razoabilidade e da eficiência necessitam de regulamenta-
ção legal para que sejam aplicáveis a casos concretos.
d) o princípio da publicidade veda em qualquer hipótese seja atribuído sigilo aos atos pratica-
dos pela Administração Pública.
Nilton Coutinho
Questão 8 (CESPE/OAB-SP/2008) Assinale a opção correta com relação aos princípios que
regem a administração pública.
a) Não ofende o princípio da moralidade administrativa a nomeação de servidora pública do
Poder Executivo para cargo em comissão em tribunal de justiça no qual o vice-presidente seja
parente da nomeada.
b) A administração pública pode, sob a invocação do princípio da isonomia, estender be-
nefício ilegalmente concedido a um grupo de servidores a outro grupo que esteja em si-
tuação idêntica.
c) Ato administrativo não pode restringir, em razão da idade do candidato, inscrição em con-
curso para cargo público.
d) O Poder Judiciário pode dispensar a realização de exame psicotécnico em concurso para
investidura em cargo público, por ofensa ao princípio da razoabilidade, ainda quando tal exi-
gência esteja prevista em lei.
Questão 9 (CESPE/OAB-SP/2008) Acerca dos princípios de direito administrativo, assinale

a opção incorreta.
a) Tanto a administração direta quanto a indireta se submetem aos princípios constitucionais
da administração pública.
b) O rol dos princípios administrativos, estabelecido originariamente na CF, foi ampliado para
contemplar a inserção do princípio da eficiência.
c) O princípio da legalidade, por seu conteúdo generalizante, atinge, da mesma forma e na
mesma extensão, os particulares e a administração pública.
d) Embora vigente o princípio da publicidade para os atos administrativos, o sigilo é aplicável
em casos em que este seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
Nilton Coutinho
GABARITO
1. a
2. c
3. a
4. a
5. b
6. c
7. b
8. c
9. c
Nilton Coutinho
GABARITO COMENTADO
Questão 1 (FGV/OAB/2019) Luciana, imbuída de má-fé, falsificou documentos com a fi-
nalidade de se passar por filha de Astolfo (recentemente falecido, com quem ela não tinha
qualquer parentesco), movida pela intenção de obter pensão por morte do pretenso pai, que
era servidor público federal. Para tanto, apresentou os aludidos documentos forjados e logrou
a concessão do benefício junto ao órgão de origem, em março de 2011, com registro no Tri-
bunal de Contas da União, em julho de 2014. Contudo, em setembro de 2018, a administração
verificou a fraude, por meio de processo administrativo em que ficou comprovada a má-fé de
Luciana, após o devido processo legal.
Sobre essa situação hipotética, no que concerne ao exercício da autotutela, assinale a afir-
mativa correta.
a) A administração tem o poder-dever de anular a concessão do benefício diante da má-fé de
Luciana, pois não ocorreu a decadência.
b) O transcurso do prazo de mais de cinco anos da concessão da pensão junto ao órgão
de origem importa na decadência do poder-dever da administração de anular a concessão
do benefício.
c) O controle realizado pelo Tribunal de Contas por meio do registro sana o vício do ato admi-
nistrativo, de modo que a administração não mais pode exercer a autotutela.
d) Ocorreu a prescrição do poder-dever da administração de anular a concessão do benefício,
na medida em que transcorrido o prazo de três anos do registro perante o Tribunal de Contas.
Letra a.
Lei n. 9.784/1999
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos fa-
voráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada má-fé.
Boa-fé: 5 anos.
Má-fé: Não tem prazo! Pode buscar a anulação a qualquer tempo.
Nilton Coutinho
Questão 2 (FGV/OAB/2016) Determinada empresa apresenta impugnação ao edital de con-

cessão do serviço público metroviário em determinado Estado, sob a alegação de que a esti-
pulação do retorno ao poder concedente de todos os bens reversíveis já amortizados, quando
do advento do termo final do contrato, ensejaria enriquecimento sem causa do Estado.
Assinale a opção que indica o princípio que justifica tal previsão editalícia.
a) Desconcentração.
b) Imperatividade.
c) Continuidade dos Serviços Públicos.
d) Subsidiariedade.
Letra c.
Lei n. 8.987/1995
Art. 36. A reversão no advento do termo contratual far-se-á com a indenização das parcelas dos
investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, que tenham
sido realizados com o objetivo de garantir a CONTINUIDADE e atualidade do serviço concedido.
a) Errada. A desconcentração é o meio como a Administração distribui internamente compe-

tências.
b) Errada. A imperatividade reflete a possibilidade de os atos administrativos instituírem obri-
gações a terceiros, mesmo que eles não concordem com tal ato.
d) Errada. Tem-se que o princípio da subsidiariedade é um princípio aplicável a vários ramos
do Direito, não sendo um princípio específico do Direito Administrativo.
Questão 3 (FGV/OAB/2015) O Estado X publicou edital de concurso público de provas e tí-

tulos para o cargo de analista administrativo. O edital prevê a realização de uma primeira fase,
com questões objetivas, e de uma segunda fase com questões discursivas, e que os 100 (cem)
candidatos mais bem classificados na primeira fase avançariam para a realização da segun-
da fase. No entanto, após a divulgação dos resultados da primeira fase, é publicado um edital
complementar estabelecendo que os 200 (duzentos) candidatos mais bem classificados avan-
çariam à segunda fase e prevendo uma nova forma de composição da pontuação global.
Nilton Coutinho
Nesse caso,
a) a alteração não é válida, por ofensa ao princípio da impessoalidade, advindo da adoção de
novos critérios de pontuação e da ampliação do número de candidatos na segunda fase.
b) a alteração é válida, pois a aprovação de mais candidatos na primeira fase não gera preju-
ízo aos candidatos e ainda permite que mais interessados realizem a prova de segunda fase.
c) a alteração não é válida, porque o edital de um concurso público não pode conter cláusulas
ambíguas.
d) a alteração é válida, pois foi observada a exigência de provimento dos cargos mediante
concurso público de provas e títulos.
Letra a.
O princípio da impessoalidade consiste na atuação da Administração sem discriminações
que visem prejudicar ou beneficiar determinado administrado, ou seja, funda-se na conduta
e tratamento isonômico da Administração perante os administrados, com a destinação de
atingir o interesse coletivo.
b) Errada. Segundo o princípio da IMPESSOALIDADE o administrador público deve buscar o
interesse da coletividade não prejudicando nem BENEFICIANDO terceiros.
c) Errada. Pois não houve ambiguidade.
d) Errada. A alteração e inválida, pois houve alteração no edital após publicação de resultado
visando o favorecimento de terceiros.
Questão 4 (CESPE/OAB/2008) Texto associado

Considere a seguinte situação hipotética para responder às questões 76 e 77.
O diretor geral de determinado órgão público federal exarou despacho concessivo de aposen-
tadoria a um servido rem cuja contagem do tempo de serviço fora utilizada certidão de tempo
de contribuição do INSS falsificada pelo próprio beneficiário. Descoberta a fraude alguns me-
ses mais tarde, a referida autoridade tornou sem efeito o ato de aposentadoria.
Na situação hipotética considerada, o princípio administrativo aplicável ao ato que tornou
sem efeito o ato de aposentadoria praticado é o da
Nilton Coutinho
a) autotutela.
b) indisponibilidade dos bens públicos.
c) segurança jurídica.
d) razoabilidade das decisões administrativas.
Letra a.
O princípio da Autotutela é um dos princípios implícitos na Constituição Federal, sendo en-
tendido como o princípio pelo qual a Administração Pública revê os seus próprios atos. Por
mencionado princípio, a Administração Pública anula atos ilegais e revoga atos inconvenien-
tes e inoportunos.
b) Errada. O princípio da indisponibilidade consiste na garantia que os bens públicos serão
utilizados em prol da coletividade. Não podendo ser disponibilizados pela Administração e
seus Agentes, cabendo a este apenas gerir, conservar e zelar pelos bens públicos.
c) Errada. A segurança jurídica é um direito fundamental do cidadão. Implica normalidade,
estabilidade, proteção contra alterações bruscas numa realidade fático-jurídica. Significa a
adoção pelo estado de comportamentos coerentes, estáveis, não contraditórios. É também,
portanto, respeito a realidades consolidadas. art. 5º, XXXVI, CF – “a lei não prejudicará o di-
reito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”.
d) Errada. A razoabilidade é um conceito jurídico indeterminado, elástico e variável no tempo e
no espaço. Consiste em agir com bom senso, prudência, moderação, tomar atitudes adequadas
e coerentes, levando-se em conta a relação de proporcionalidade entre os meios empregados e
a finalidade a ser alcançada, bem como as circunstâncias que envolvem a prática do ato.
Questão 5 (ND/OAB-SC/2007) Apontar os fundamentos de fato e de direito e a correlação

existente entre a situação ocorrida e a providência tomada de forma a manifestar a conso-
nância da conduta administrativa adotada com a lei correspondente. Tal afirmativa refere-se
a qual Princípio Administrativo:
Nilton Coutinho
a) Publicidade.
b) Motivação.
c) Razoabilidade.
d) Autoexecutoriedade.
Letra b.
Princípio da motivação: É a obrigação conferida ao administrador de motivar, justificar, ex-
pressar todos os atos que edita, sejam gerais, sejam de efeitos concretos. Tal princípio de-
monstra que existe a necessidade de indicação dos fundamentos de fato e de direito que
levam a adotar qualquer decisão no âmbito da Administração Pública, demonstrando a cor-
relação lógica entre a situação ocorrida e as providências adotadas. Assim, o princípio da
motivação serve de fundamento para examinar a finalidade, a legalidade e a moralidade da
conduta administrativa.
BASE LEGAL: LEI N. 9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999.
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade,
motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança
jurídica, interesse público e eficiência.
[…]
VII – indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;
Questão 6 (ND/OAB-DF/2006) Entre as tendências atuais do Direito Administrativo Brasileiro

encontramos um forte movimento no sentido da ampliação da discricionariedade administrativa
constatado nas ideias de substituição da Administração burocrática pela Administração geren-
cial e de defesa de uma maior liberdade decisória das autoridades públicas. Qual dos seguintes
elementos funciona atualmente como poderoso limite à discricionariedade administrativa:
a) o princípio da inafastabilidade da jurisdição;
b) o princípio da unidade de jurisdição;
c) o princípio da razoabilidade (ou proporcionalidade);
d) o princípio do duplo grau de jurisdição.
Nilton Coutinho
Letra c.
O STF entende que os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade são fungíveis, isto é,
não existe diferença de conteúdo, apenas de origem. O princípio da razoabilidade derivaria do
princípio do devido processo legal, segundo construção da jurisprudência da Suprema Corte
dos EUA, garantindo o que se chama devido processo legal substancial, que o judiciário se
manifeste de forma justa. Se o Estado é um Estado de Direito, é um Estado que deve respeitar
o ordenamento jurídico, é um Estado que tem que respeitar os direitos fundamentais dos ci-
dadãos; se é isso que acontece, esse Estado, quando atua, tem que respeitar os direitos fun-
damentais dos cidadãos, e, portanto, ele não pode atuar com excessos, de forma arbitrária.
Já o princípio da proporcionalidade tem origem no Estado de Direito, segundo construção da
Corte Constitucional Alemã, norteado por subprincípios: adequação (escolha do meio jurídico
adequado), necessidade (não haver opção que cause menor sacrifício de direitos fundamen-
tais) e proporcionalidade em sentido estrito (analisar no caso concreto se a medida adotada
trará mais benefícios que prejuízo).
Dessa forma, os princípios da razoabilidade de da proporcionalidade servem como limites da
atuação discricionária da Administração.
Questão 7 (VUNESP/OAB-SP/2007) Sobre os princípios da Administração Pública, é cor-

reto afirmar que
a) segundo o princípio da legalidade, a Administração Pública pode, por meio de simples ato
administrativo, criar obrigações ou impor vedações, desde que a lei não as proíba.
b) é consequência do princípio da impessoalidade a regra do parágrafo 1º, do artigo 37 da CF,
que proíbe a publicidade de atos de governo que se caracterizem como promoção pessoal do
administrador.
c) os princípios da moralidade, da razoabilidade e da eficiência necessitam de regulamenta-
ção legal para que sejam aplicáveis a casos concretos.
d) o princípio da publicidade veda em qualquer hipótese seja atribuído sigilo aos atos pratica-
dos pela Administração Pública.
Nilton Coutinho
Letra b.
Art. 2º, inciso III, da Lei n. 9.784/1999 C/C parágrafo 1º do artigo 37 da CF.
CF
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, mo-
ralidade, publicidade e eficiência […]
Lei n. 9.784/1999
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade,
motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança
jurídica, interesse público e eficiência.
III – objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou
autoridades;
a) Errada. O princípio da Legalidade decorre da Indisponibilidade do Interesse Público. Afinal, a

lógica é que o administrador não pode atuar de forma a dispor do interesse público, e, portanto,
sua atuação fica dependendo da autorização do titular do interesse público (que é o povo), res-
ponsável pela elaboração da Leis, por meio de seus representantes legitimamente escolhidos.
c) Errada. Os princípios da moralidade, da razoabilidade e da eficiência JÁ POSSUEM regula-
mentação legal. Estando previstos o da Moralidade e o da Eficiência, expressamente no artigo
37 da CF/1988 e o da Razoabilidade expressamente no art. 2º da Lei 9784/99.
d) Errada. Devem ser resguardados a SEGURANÇA NACIONAL e o RELEVANTE INTERESSE
COLETIVO. Da mesma forma, se admite a edição de atos sigilosos quando a publicidade puder
causar prejuízos à intimidade, honra e vida privada.
O erro na letra C é que os princípios citados não precisam de regulamentação legal, pois já
estão regulamentados. Estão previstos no art. 37 da CF e no art. 2º da lei 9.784/99.
Questão 8 (CESPE/OAB-SP/2008) Assinale a opção correta com relação aos princípios que
regem a administração pública.
a) Não ofende o princípio da moralidade administrativa a nomeação de servidora pública do
Poder Executivo para cargo em comissão em tribunal de justiça no qual o vice-presidente seja
parente da nomeada.
Nilton Coutinho
b) A administração pública pode, sob a invocação do princípio da isonomia, estender be-

nefício ilegalmente concedido a um grupo de servidores a outro grupo que esteja em si-
tuação idêntica.
c) Ato administrativo não pode restringir, em razão da idade do candidato, inscrição em con-
curso para cargo público.
d) O Poder Judiciário pode dispensar a realização de exame psicotécnico em concurso para
investidura em cargo público, por ofensa ao princípio da razoabilidade, ainda quando tal exi-
gência esteja prevista em lei.
Letra c.
a) Errada. Em desacordo com a súmula 13 do STF. Súmula Vinculante 13 A nomeação de
cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau,
inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em
cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de
confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qual-
quer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido
o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.
b) Errada. O erro está na palavra ilegalmente; deve viger na administração pública o princípio
da legalidade art. 37 da CF.
c) Certa. Realmente ato administrativo não pode fazer essa restrição, o que pode restrin-
gir será a lei.
d) Errada. O erro está no final “ainda quando tal exigência esteja prevista em lei”. Conforme
princípio da legalidade art. 37 da CF e súmula 686 do STF: Súmula 686 Só por lei se pode su-
jeitar a exame psicotécnico a habilitação de candidato a cargo público.
Questão 9 (CESPE/OAB-SP/2008) Acerca dos princípios de direito administrativo, assinale

a opção incorreta.
a) Tanto a administração direta quanto a indireta se submetem aos princípios constitucionais
da administração pública.
Nilton Coutinho
b) O rol dos princípios administrativos, estabelecido originariamente na CF, foi ampliado para
contemplar a inserção do princípio da eficiência.
c) O princípio da legalidade, por seu conteúdo generalizante, atinge, da mesma forma e na
mesma extensão, os particulares e a administração pública.
d) Embora vigente o princípio da publicidade para os atos administrativos, o sigilo é aplicável
em casos em que este seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
Letra c.
a) Certa. Art. 37.CF A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios…
b) Certa. Art. 37.CF A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legali-
dade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
c) Errada. O princípio da legalidade apresenta um perfil diverso no campo do Direito Público
e no campo do Direito Privado. No Direito Privado, tendo em vista seus interesses, as partes
poderão fazer tudo o que a lei não proíbe (autonomia da vontade); no Direito Público, diferen-
temente, existe uma relação de subordinação perante a lei, ou seja, só se pode fazer o que a
lei expressamente autorizar ou determinar (vontade legal da Adm Púb). “administrar é aplicar
a Lei de ofício”. Seabra Fagundes.
d) Certa. O aludido princípio comporta algumas exceções, como os atos e as atividades rela-
cionados com a segurança da sociedade ou do Estado, ou quando o conteúdo da informação
for resguardado pelo direito à intimidade (art. 37, § 3º, inc. II, da CF/1988).

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DIREITO ADMINISTRATIVO

INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO

Módulo I – Introdução ao Direito Administrativo para a OAB.. ................................................... 4

MÓDULO I – INTRODUÇÃO AO DIREITO

• 13 Abuso de autoridade: Lei 4.898/65.

1. Conceito de Direito Administrativo e Seu Objeto

1.1. Origem do Direito Administrativo

A noção de direito remonta os primórdios da humanidade e está associada à necessidade

1.2. Conceito e Objeto do Direito Administrativo

2. Princípios de Direito Administrativo

Primeira pergunta: a quem se aplicam os princípios de direito administrativo?

2.1. Conceito de Princípio

As normas se dividem em duas espécies: regras e princípios. Norma jurídica é gênero;

Apesar de não haver unanimidade na doutrina acerca de sua classificação é comum a

Já os princípios explícitos seriam aqueles encontrados dentro do próprio corpo da Cons-

É fundamental que o aluno(a) preste atenção nas características e peculiaridades de cada

2.2. Princípios Implícitos

2.2.1. Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público

Na esfera administrativa, a denominada “indisponibilidade do interesse público” se justi-

2.2.2. Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado

O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado fundamenta a existência

2.2.3. Princípios da Razoabilidade e da Proporcionalidade

Para a maior parte da doutrina a razoabilidade não se confunde com a proporcionalidade.

Assim, vamos analisar o conceito de proporcionalidade que abrange a razoabilidade.

As diversas manifestações do princípio da proporcionalidade (em sentido amplo) apresentam um

Outro entendimento aventado pela doutrina é que a proporcionalidade e a razoabilidade

De fato, a proporcionalidade não está prevista expressamente na Constituição Federal, ra-

Proporcionalidade não se limita a proibição de excesso. É um instrumento de controle

Segundo Guerra Filho36:

Entretanto, conforme lição de Ricardo Marcondes Martins37, antes de se verificar a ade-

medida, o direito fundamental atingido. O exame da necessidade é um exame comparativo,

a restrição ao direito fundamental atingido. Só há que se falar em exame da proporcionalidade

Além de obedecer ao postulado da razoabilidade, a ponderação deve obedecer ao postulado da justi-

2.2.4. Princípio da Presunção de Legitimidade

O princípio da presunção de legitimidade parte do pressuposto de que o Estado atua sem-

2.2.5. Princípio da Motivação

O princípio da motivação exige que o administrador público explicite, de forma clara e

2.2.6. Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos

A atividade administrativa deve ser prestada ininterruptamente, com vistas a suprir as

2.2.7. Princípio da Autotutela

Em decorrência do princípio da autotutela, a Administração Pública tem o poder de rever

2.2.8. Princípio da Especialidade

De acordo com o princípio da especialidade, as entidades estatais não podem abandonar,

2.2.9. Princípio da Segurança Jurídica

2.3. Princípios Explícitos

2.3.1. Princípio da Legalidade

2.3.2. Princípio da Impessoalidade

O princípio da impessoalidade compreende a igualdade de tratamento que a administração

Para Hely Lopes Meirelles53, o princípio da impessoalidade está relacionado ao princípio

O princípio da impessoalidade significa, em primeiro lugar, a neutralidade da atividade

• O ato é substituído ao órgão ou à entidade estatal, e não ao agente que praticou.

Importante para a OAB: NEPOTISMO.

A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afini-

cio de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na adminis-

2.3.3. Princípio da Moralidade

A moralidade administrativa funciona como um instrumento a ser utilizado pela Administração

2.3.4. Princípio da Publicidade

Numa primeira análise é possível aferir-se que o princípio da publicidade se relacio-

2.3.5. Princípio da Eficiência

O princípio da eficiência exige, também, que a Administração Pública seja organizada

3. Fontes do Direito Administrativo

Fontes Legislativas em Sentido Estrito