585 Aulademo Dpu01 Afo Gama PDF

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Aula
DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL
Noções de Administração Financeira e Orçamentária
Aula INAUGURAL’
01
www.concurseiro24horas.com.br
Noções de AFO
p/ DPU
Prof. Fernando Gama
Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br

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1. OBSERVAÇÕES INICIAIS ..................................................................................................................................................... 3
2. INTRODUÇÃO AO ESTUDO DO ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO. .............................................................. 4
2.1. ORÇAMENTO TRADICIONAL. ........................................................................................................................................... 6
2.2. ORÇAMENTO MODERNO .................................................................................................................................................. 8
2.2.1. ORÇAMENTO DE DESEMPENHO .................................................................................................................................... 8
2.2.2. ORÇAMENTO-PROGRAMA ............................................................................................................................................... 9
2.2.3. ORÇAMENTO BASE ZERO ................................................................................................................................................ 11
2.3. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO ........................................................................................................................................16
2.4. ORÇAMENTO INCREMENTAL .......................................................................................................................................... 17
3. O CONCEITO DE ORÇAMENTO PÚBLICO.................................................................................................................. 20
3.1. INICIATIVA ............................................................................................................................................................................. 22
3.2. ORÇAMENTO AUTORIZATIVO ....................................................................................................................................... 23
3.3. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO PÚBLICO .................................................................................................. 25
3.4. MANDADO DE SEGURANÇA E ORÇAMENTO PÚBLICO ....................................................................................... 26
3.5. OUTROS ASPECTOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO ................................................................................................... 28
4. LEGISLAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NO BRASIL ................................................................................................................ 30
5. PLANO PLURIANUAL – PPA ASPECTOS GERAIS....................................................................................................... 34
5.1. TRAMITAÇÃO ....................................................................................................................................................................... 36
6. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO .............................................................................................................41
6.1. TRAMITAÇÃO ....................................................................................................................................................................... 47
6.2. CASOS ESPECIAIS, DOUTRINA E JURISPRUDÊNCIA SOBRE A LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL ..................... 49
7. . PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS .....................................................................................................................................51
7.1. PRINCÍPIO DA ANUALIDADE OU PERIODICIDADE .................................................................................................. 54
7.2. PRINCÍPIO DA UNIDADE .................................................................................................................................................. 56
7.3. PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE .................................................................................................................................. 57
7.4. PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO...................................................................................................................................... 60
7.5. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ........................................................................................................................................... 63
7.6. PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO .............................................................................................................................................. 64
7.7. PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO .......................................................................................................................... 65
7.8. PRINCÍPIO DA NÃO VINCULAÇÃO DA RECEITA ...................................................................................................... 68
7.9. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ............................................................................................................................................ 72
7.10. PRINCÍPIO DA CLAREZA ................................................................................................................................................... 72
7.11. PRINCÍPIO DA UNIFORMIDADE ..................................................................................................................................... 72
7.12. PRINCÍPIO DA UNIDADE DE TESOURARIA OU DE CAIXA ..................................................................................... 73
7.13. QUADRO SINÓTICO DOS PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ................................................................................... 74
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que altera, atualiza e consolida a legislação sobre direitos autorais e dá outras
providências.

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1. Observações Iniciais
Pessoal,
É um prazer iniciar mais um curso com os alunos do Concurseiro24horas. Já são

mais de dez cursos ministrados no portal. E todos os cursos têm me dado muito prazer
e novas amizades, tanto pessoais, como no serviço público. Meu primeiro curso online
foi para o concurso da Receita Federal de 2009 e lá já são 3 anos e diversos colegas
como vocês aprovados.
O nosso assunto de hoje é “Noções de Administração Financeira” para a
Defensoria Pública da União. Nesse edital o CESPE conseguiu duas coisas: a disciplina
não é nem “noções”, haja visto o edital pesado, nem muito menos “administração”,
tendo em vista que são exigidos conhecimentos de orçamento público, ética, e vá lá,
um chiquito de administração para justificar o nome:
NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA: 1 Orçamento público. 2

Orçamento público no Brasil. 3 O ciclo orçamentário. 4 Orçamento na Constituição da
República.
Como a prova ocorrerá em 21/06/2012, nosso tempo é escasso e deveremos ter mais
de uma aula por semana. Meu cronograma, sempre sujeito a mudanças, é o seguinte:
Data Aula
16/04/2015 Orçamento público. Princípios orçamentários. Diretrizes
orçamentárias.
20/04/2015 Receita pública: categorias, fontes, estágios e dívida ativa.
Despesa pública: categorias, estágios.
25/04/2015 Suprimento de fundos. Restos a pagar. Despesas de exercícios

anteriores.
30/04/2015 100 Questões Comentadas
05/05/2015 Simulado com 100 questões
10/05/2015 SIDOR, SIAFI, Conta Única do Tesouro

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Portanto, futuros agentes administrativos, o nosso trabalho é árduo pela frente.

Vamos em frente, que atrás vem gente.
Vamos conhecer detalhes do orçamento público brasileiro, o mais importante

instrumento de planejamento financeiro e orçamentário do País. Vamos adiante
conhecer os princípios orçamentários e as diretrizes orçamentárias. Adiante.
2. Introdução ao estudo do orçamento público

brasileiro.
Orçamento Público é uma das disciplinas mais interessantes que estudamos para o
ingresso em uma carreira pública. Ciência multidisciplinar, o orçamento público
interfaceia três outros ramos do conhecimento: o Direito Financeiro, as Finanças e
Contabilidade e a Administração Pública.
No entanto, em termos de concurso público, o foco do estudo do Orçamento

Público ganha um viés notadamente jurídico – daí a importância da leitura atenta dos
arts. 163 a 169 da CF, embora o conhecimento contábil seja um forte aliado.
Uma das poucas dificuldades encontradas por alunos no estudo do Orçamento

Público é justamente a falta de visualização da disciplina com algo prático e concreto.
Diferentemente do Direito Penal ou do Direito Trabalhista, por exemplo, que são mais
intuitivos, o aluno que se defronta com o Direito Financeiro, provavelmente nunca
estudou ou ouviu nada sobre o assunto anteriormente. No entanto, uma vez assimilados
os principais conceitos, o estudo do Orçamento Público é relativamente tranquilo e, por
vezes, agradável.
Para contornar os problemas iniciais de adaptação à disciplina, pelo fato de ser

abstrata e desconectada da realidade de muitos, geralmente introduzo o tema com uma
análise paralela entre o orçamento familiar e o público.
Em nosso cotidiano, temos que administrar nossos próprios recursos, o que

permite que tenhamos (ou não) uma sobrevivência tranquila. Temos que trabalhar,
administrar nosso salário, nossas despesas de modo a evitar que fiquemos sem o

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necessário para viver. Entretanto, a maioria das pessoas faz isso de modo intuitivo, na
maioria das vezes, sem planejar. Não é hábito do brasileiro planejar, tampouco guardar
dinheiro e administrar sua própria vida financeira. E não é por outro motivo que somos
um país de endividados, onde muitas pessoas que até têm boa remuneração não
conseguem construir uma vida tranquila. Imagine o que acontece com aqueles que não
ganham bem!
Portanto, a atividade de orçar, ou melhor dizendo, de administrar um orçamento

está intimamente ligada com a atividade de planejar1. Uma pessoa equilibrada, consciente
das suas obrigações, geralmente analisa quanto ganha para saber o quanto pode gastar
e, quando gasta, geralmente investe, guarda e seleciona apenas aquilo que é necessário
e essencial para gastar. Já o desorganizado, mal sabe quanto ganha, quanto gasta, quanto
deve e, muito menos, quando irá acertar sua vida financeira. Infelizmente, a maioria dos
brasileiros está no segundo grupo, razão pela qual não deve ser surpresa o fato de que
por muitos anos a economia brasileira sofreu com desequilíbrios orçamentários, que
levavam a dívidas impagáveis e a crises constantes.
No entanto, essa situação vem mudando nos tempos recentes. O Estado
Brasileiro sentiu a necessária imposição de realizar um planejamento adequado de suas
finanças, com a finalidade de alcançarmos o desenvolvimento, construído com bases
sólidas, já que as atividades privadas necessitam de um ambiente seguro e tranquilo,
garantido pelo setor público, para crescer e desenvolver. Nesse sentido, orçar é
basicamente planejar. Mas, nem sempre foi assim.
Quando pensamos em orçamento ou em fazer um orçamento, qual é a primeira

coisa que nos vem à mente? Uma planilha contendo um conjunto de receitas e
despesas, certo? Sim, a primeira coisa que uma pessoa que está fazendo o orçamento
é saber quanto ganha e quando precisará gastar em um determinado período. Essa é
o que chamamos de viés contábil do orçamento público e, foi assim, como uma mera
peça contábil que ele foi encarado por muitos anos. Depois, com a evolução das técnicas
orçamentárias na Administração Pública, o Orçamento foi sendo cada vez mais
associado ao planejamento das ações públicas.
Assim, para efeito didático os autores dividem a evolução do orçamento em duas

fases: orçamento tradicional e orçamento moderno.
1
Daí porque muitos chamam o sistema orçamentário de Sistema de Planejamento Orçamentário.

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2.1. Orçamento tradicional.
Na fase do orçamento tradicional, a peça orçamentária existente era conhecida

como orçamento clássico ou tradicional, este orçamento caracterizava-se por ser um
documento onde apenas constava a previsão da receita e a autorização da despesa,
classificando estas últimas por objeto do gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para
o período de um ano.
Neste tipo de orçamento não havia nenhuma preocupação com as reais

necessidades da administração ou da população e não se consideravam objetivos
econômicos e sociais. É um planejamento dissociado do planejamento. Além disso, era
corrigido monetariamente de acordo com o que se gastava no exercício anterior. Sua
principal característica: dar ênfase aos objetos de gastos.
Antes do advento da Lei 4.320/64, o orçamento utilizado pelo Governo Federal

era o orçamento tradicional.
Já caiu em prova, quer ver?
(CESPE/Unb/MCT/2008) O orçamento tradicional é aquele que apresenta os objetivos

e metas, identifica os custos propostos para alcançar tais objetivos e os dados
quantitativos que medem as realizações e os trabalhos realizados
O orçamento tradicional é justamente aquele que não se preocupa com o

planejamento, com custos, com objetivos, com metas. É o famoso “carteira doida”, sai
gastando depois vê para que serve o que comprou. Portanto, o texto caberia muito
bem se estivéssemos falando do orçamento moderno, e não do tradicional.
Incorreta a assertiva.
(CESPE/UnB/MS/2008) Uma das diferenças essenciais entre o orçamento tradicional e

orçamento-programa diz respeito ao planejamento. Enquanto o orçamento tradicional
é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização, no orçamento-
programa, os processos de planejamento e programação são dissociado
A gente não viu ainda o orçamento-programa nessa aula, mas eu adianto. O

orçamento-programa é uma das técnicas de elaboração do orçamento moderno,

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portanto, ao contrário do tradicional, ele se preocupa com o planejamento, com custos,

com metas, com objetivos....
Portanto, quem é o elo “entre o planejamento e as funções executivas da organização”

é o orçamento-programa. E não ao contrário.
Incorreta a assertiva.
(CESPE/Unb/DPU/2010) Uma das virtudes do orçamento tradicional era a de se

programar excedentes orçamentários para o financiamento dos investimentos
pretendidos.
Galera! O orçamento tradicional é o lobo mau! Lobo mau não tem virtudes, só tem
defeitos! Então se liga, o CESPE nunca vai falar bem do lobo mau. Além disso, desde
quando programar excedentes orçamentários é uma boa? Em lugar nenhum. Quando
você programa excedente orçamentário quer dizer que está ocultando receita. A sobra
de receita, vai ser gasta de qualquer jeito, sem planejamento, porque você a ocultou. É
o que acontece em fim de ano em órgãos públicos: tem dinheiro, sobrou dinheiro, então
gasta! Mas precisa? Sei lá! Se não gastar vamos perder, é o papo! É o gastar por gastar.
Se houvesse planejamento adequado, isso não ocorreria, toda a despesa ia ser
planejada, conforme a receita. Portanto, é um absurdo falar que os investimentos devem
vir dessa ação desplanejada!
Incorreta a assertiva!
(CESPE/Unb/EBC/2011) O tipo de orçamento utilizado no Brasil, atualmente, é o

tradicional, em que as ações do governo organizam-se sob a forma de programas, com
o objetivo de proporcionar maior racionalidade e eficiência à administração pública.
Hoje, no Brasil, como veremos, o que se utiliza é orçamento-programa. O tradicional,

já era.
(CESPE/Unb/MPU/2010) O orçamento tradicional tinha como função principal a de

possibilitar ao parlamento discutir com o órgão de execução as formas de planejamento
relacionadas aos programas de governo, visando ao melhor aproveitamento dos
recursos, com base nos aspectos relativos a custo/benefício.
Orçamento tradicional com planejamento? O que acham? Está NA CARA que está
errado, certo? Orçamento tradicional não tem planejamento. Quantas vezes vou ter que
repetir isso?

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(CESPE/UnB/MPU/2010) De acordo com o conceito de orçamento-programa, devem-

se valorizar o gasto público e o que o governo adquire, em detrimento do que se
pretende realizar.
Quem valoriza o gastar por gastar – ou seja, em detrimento das realizações, é o

orçamento tradicional e não o orçamento-programa. Assertiva falsa.
(CESPE/Unb/Auditor do Espírito Santo/2009) Uma das vantagens do

orçamentoprograma em relação ao orçamento tradicional é a possibilidade de se
conjugar a formulação do orçamento ao planejamento governamental
Tradução para o Português: no orçamento-programa tem a integração com o

planejamento que não tem no tradicional. Uau! Vocês aprendem rápido! Correta a
questão.
2.2. Orçamento moderno
Na fase do orçamento moderno, destacam-se dois tipos de orçamento:

orçamento de desempenho e orçamento-programa.
2.2.1. Orçamento De Desempenho
O orçamento tradicional evoluiu para o orçamento de desempenho, também

conhecido como orçamento de realizações. Neste tipo de orçamento, o gestor começa
a se preocupar com o que o governo realiza e não com o que compra, ou seja,
preocupa-se agora em saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo
compra”.
O orçamento de desempenho é o processo orçamentário que se caracteriza por

apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de
trabalho, contendo as ações desenvolvidas.
Apesar de ser um passo importante, o orçamento de desempenho ainda se

encontra desvinculado de um planejamento central das ações do governo, ou seja,
embora já interligue os objetos de gastos aos objetivos, não poderia, ainda, ser
considerado um orçamento-programa, visto que lhe faltava uma característica essencial:
a vinculação ao Sistema de Planejamento.

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(CESPE/Unb/AGU/2010) O orçamento de desempenho, voltado para a definição dos

propósitos e objetivos próprios dos créditos orçamentários, corresponde ao que, nos
dias de hoje, se convencionou chamar de orçamento-programa.
O orçamento de desempenho foi uma etapa anterior ao orçamento programa.

Portanto, não pode ser confundido com este. Falsa a assertiva.
(CESPE/Unb/ANTAQ/2009) O orçamento de desempenho, também identificado como

orçamento moderno, é aquele elaborado com base nos programas de trabalho de
governo que serão executados durante o exercício financeiro
Favor não confundir filho com mãe: o orçamento moderno é gênero, das quais são
espécies o orçamento de desempenho e o orçamento-programa. Portanto, o
orçamento de desempenho não é sinônimo do orçamento moderno. Falsa a assertiva.
(CESPE/Unb/DPU/2010) O orçamento de desempenho está dirigido mais para os

produtos gerados pela administração pública que pelos resultados propriamente ditos
O orçamento de desempenho, sendo um orçamento moderno, está preocupado sim

com os resultados dos produtos gerados pela administração pública. Incorreta a
assertiva.
2.2.2. Orçamento-Programa
Como o orçamento de desempenho ainda era falho, faltando-lhe a vinculação

com o planejamento governamental, partiu-se para uma técnica mais elaborada, que
foi o orçamento-programa, introduzido nos Estados Unidos da América, no final da
década de 50, sob a denominação de PPBS (Planning Programning Budgeting System).
Este orçamento foi introduzido no Brasil através da Lei 4320/64 e do Decreto-Lei
200/67.

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Muito importante: O orçamento-programa foi instituído no Brasil em 1964, pela Lei

4320/64. O Decreto 200/67 também trouxe várias inovações que visavam à
descentralização administrativa, com vários reflexos na legislação orçamentária. No
entanto, o orçamento-programa só ganhou efetividade em 1998, com a edição de várias
normativas do Ministério do Planejamento. No entanto, para fins de concurso, a Lei
4320/64 é ainda o marco do orçamento-programa no Brasil.
O orçamento–programa pode ser entendido como um plano de trabalho, um

instrumento de planejamento da ação do governo, através da identificação dos seus
programas de trabalho, projetos e atividades, além do estabelecimento de objetivos e
metas a serem implementados, bem como a previsão dos custos relacionados.
A Constituição Federal (CF) de 1988 pela primeira vez constitucionalizou o orçamento-

programa no Brasil (que estava regrado apenas em leis infraconstitucionais, desde 1964)
ao estabelecer a normatização da matéria orçamentária através do Plano Plurianual
(PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA),
ficando evidente o extremo zelo do constituinte para com o planejamento das ações do
governo.
As principais características do orçamento-programa são: integração,

planejamento, orçamento; quantificação de objetivos e fixação de metas; relações
insumo-produto; alternativas programáticas; acompanhamento físico-financeiro;
avaliação de resultados; e gerência por objetivos.
Questões de prova:
Acerca do orçamento-programa, julgue os itens que se seguem.
(CESPE/STM/2010) Os objetivos e propósitos, os programas e seus custos e as medidas

de desempenho são componentes essenciais do orçamento-programa.
Como vimos acima, todos os fatores elencados na assertiva são essenciais para
caracterizar o orçamento-programa. Correta a assertiva.
(CESPE/STM/2010) O orçamento-programa objetiva facilitar o planejamento

governamental.

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Correta a assertiva. O orçamento-programa é aquele que se integra com o

planejamento.
(CESPE/STM/2010) O orçamento de desempenho é a mais recente evolução do
orçamento-programa, fruto das pressões sociais por serviços públicos de melhor
qualidade e por mais transparência na gestão pública.
Na verdade, o orçamento de desempenho é que evoluiu para o orçamentoprograma

e não ao contrário.
(CESPE/EBC/2011) A vinculação ao planejamento constitui a principal característica do

orçamento tradicional transferida ao orçamento-programa.
Como o orçamento tradicional não dispunha da integração planejamento com

orçamento, não teria como passar isso adiante. Alternativa falsa.
(CESPE/TCU/2009) Um dos desafios do orçamento-programa é a definição dos
produtos finais de um programa de trabalho. Certas atividades têm resultados
intangíveis e que, particularmente na administração pública, não se prestam à medição,
em termos quantitativos
Falso. Toda ação dentro de um programa tem que produzir um resultado mensurável
para ser comparado com as metas inicialmente estabelecidas.
2.2.3. Orçamento Base Zero
O orçamento base zero ou por estratégica não é um tipo de orçamento, com o

orçamento-programa ou o orçamento tradicional, mas sim, é uma técnica para a
elaboração do orçamento-programa.
O orçamento base zero é uma abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados

Unidos da América, pela Texas Instruments Inc. Durante o ano de 1969, foi adotada pelo
estado de Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973.
Nesta técnica orçamentária, na fase da elaboração da proposta orçamentária anual, os

órgãos governamentais deverão justificar a totalidade de seus gastos. Devem ser feitas
a análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das

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solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente no exercício anterior; todos os

programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.
IMPORTANTE: A palavra-chave do Orçamento Base Zero é DIREITO ADQUIRIDO. No

Orçamento Base Zero, NÃO existe o que chamamos de DIREITO ADQUIRIDO em
relação às despesas efetuadas pelo gestor no ano anterior. A cada ano, é necessária
uma exposição justificada dos gastos, evitando-se criar direitos com base nos gastos
feitos no ano anterior, corrigido de um índice inflacionário (que seria o orçamento
incremental).
Problemas na implementação do Orçamento Base Zero2:
O fator que pode efetivamente impedir a implantação do orçamento base zero é a falta
de apoio da direção - porque os administradores experimentam toda a sorte de
temores e de problemas de implantação antes de perceberem os benefícios.
Existem quatro problemas comuns que podem ser previstos quando da primeira
implantação do processo de orçamento base zero.
• os administradores ficam, quase sempre, apreensivos com qualquer processo
que obrigue à tomada de decisão e que exija exame detalhado de suas funções, exame
este que pode ser visto por todos;
• a administração e a comunicação do processo de orçamento base zero pode
transformar-se em problemas críticos pelo fato de um maior número de
administradores passar a envolver-se com o processo em quase todos os
procedimentos de orçamento e de planejamento e de estes problemas serem
agravados nas grandes organizações;
2
Gomes, Regina Celi Vidal. “Orçamento Base Zero como técnica de planejamento financeiro”. Monografia. Universidade
de Taubaté.

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• geralmente não existem premissas formalizadas de política e de planejamento, e
as que existem são, quase sempre, inadequada ou não são corretamente comunicadas
aos administradores dos níveis mais baixos, que prepararão os pacotes de decisão 3; e
• tempo necessário no primeiro ano pode ser maior do que o tempo gasto no
planejamento e no orçamento do ano anterior, elaborados por outros processos.
Com esse modelo de controle orçamentário é possível visualizar detalhadamente os

gastos por departamento e os gestores terão dados suficientes para:
• preparar novos pacotes de decisão para satisfazer as necessidades ou para
resolver os problemas imprevistos no processo orçamentário;
• rever os pacotes de decisão se as necessidades reais da organização diferirem
significativamente das premissas de planejamento adotadas para o preparo dos
pacotes; e
• modificar as prioridades para contabilizá-las com quaisquer mudanças de
prioridades, inclusive nos pacotes de decisão novos e revistos.
Uma vez atualizada a análise do orçamento base zero é possível eliminar os pacotes de
decisão que tenham recebido dotações por ordem crescente de prioridade até atingir
o nível de dotação desejado ou acrescentar os pacotes de decisão que não tenham
recebido dotação por ordem decrescente de prioridade até se esgotarem as dotações
adicionais.
Isso já foi cobrado em concurso!
3
Conjunto de atributos que devem ser objeto de decisão pelos administradores. É o jeito formal de dizer algo que
precisa ser feito. Se você tem dinheiro para tudo, não precisa do pacote de decisão pois vai fazer tudo. À medida que
precisa decidir, precisa dos pacotes para orientar as priorizações. Se houver recursos sem gastos, você precisa alocar
pacotes de decisão para eles.

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(CESPE/UnB/EBC-2011) – No orçamento base zero, os gerentes devem justificar todos

os gastos orçamentários e não apenas as variações em relação ao orçamento do ano
anterior. A linha de base é zero, e não, o orçamento do último ano.
Como no orçamento base zero não existe direito adquirido em relação ao que ocorreu
no ano anterior, a assertiva está correta ao dizer que os gerentes devem justificar todos
os gastos orçamentários, sem ter como parâmetro o ano anterior.
Com relação a orçamento base-zero, julgue os itens a seguir.
(CESPE/Unb/ABIN/2011) Na elaboração do orçamento base zero, é possível alterar a

responsabilidade da carga de trabalho, a partir de uma base zero, prescindindo se da
análise do custo benefício de todos os projetos, processos e atividades.
De fato, como vimos, no Base Zero é possível alterar a responsabilidade da carga

de trabalho (daí o base zero), mas é errado afirmar que não vai ser necessária uma
análise do custo benefício de todos os projetos. É justamente ao contrário: o gestor
precisa justificar todos os custos com os potenciais benefícios dos processos, projetos e
atividades. Errada a assertiva.
(CESPE/Unb/ABIN/2011) No processo de implementação do orçamento base zero, os

pacotes de decisão, ordenados por critérios previamente fixados pela alta direção da
organização, são informados por meio do planejamento estratégico.
Está correta a assertiva. Há três tipos de planejamento: o estratégico, da alta

administração, o tático, a nível gerencial, e o operacional, que é o chão da fábrica (ou
da organização). A alta administração não entra em detalhes operacionais ou gerenciais,
mas sim, comunica suas decisões por meio do planejamento estratégico (grandes metas
e objetivos) que será traduzido pelo planejamento tático e operacional.
(CESPE/Unb/ABIN/2011) No processo de implementação do orçamento base-zero, os

incrementos nos pacotes de decisão somente devem ser aprovados após o responsável
pelo pacote, justificar os resultados do aumento dos gastos e enfatizar os benefícios
para a organização.

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Tradução para o Português que se fala no Brasil: o aumento nos gastos com
determinados objetos (pacotes) só devem ser aprovados depois de uma justificativa que
inclua a demonstração do custo-benefício. O que vocês acham? Está correta, esse é o
fundamento maior do Orçamento Base Zero.
(CESPE/Unb/ABIN/2011) Identificam-se duas vantagens na implementação do

orçamento base-zero: a rapidez de elaboração e a facilidade de execução.
Como vimos acima, no relato das dificuldades de implementação do Orçamento

Base Zero, percebemos que não é tão fácil superar a cultura organizacional do
orçamento incremental. Portanto, não é de fácil elaboração – pois precisa de justificativa
para tudo, nem é de fácil execução, já que é preciso convencer a todos da necessidade
do gasto.
(CESPE/Unb/ABIN/2011) A implementação do orçamento base-zero oferece vantagem

a organizações sem fins lucrativos e inúmeras desvantagens a organizações com fins
lucrativos.
Besteira: não faz diferença se é com ou sem fins lucrativos. Ambas as organizações
podem se beneficiar dos orçamentos mais enxutos e mais planejados do orçamento
base zero.
(CESPE/Unb/ABIN/2011) De acordo com o princípio que rege o orçamento basezero,

todas as atividades devem ser justificadas antes de serem tomadas as decisões relativas
aos recursos a serem alocadas em cada departamento ou setor.
Já está ficando repetitivo né? Acho que vocês aprenderam já: orçamento base zero
precisa de justificativa? Sim! Assertiva correta.
(CESPE/Unb/ABIN/2011) O orçamento base-zero deve ser desenvolvido de forma

isolada, com base nas peculiaridades de cada área a ser atendida.
O orçamento base zero, como uma moderna técnica de elaboração de orçamentos,

deve pensar a organização como um todo, analisando os impactos dos cursos e dos
benefícios de forma integrada e não isolada. Questão incorreta.

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(CESPE/Unb/ABIN/2011) Após a elaboração do orçamento-zero, os gastos devem ser

aprovados com base em critério único, previamente definido para todas as atividades
ou operações
O que está errado nessa questão é o critério único. Como vimos, o orçamento base
zero deve ser flexível para atender aos pacotes de decisão. Desse modo, para cada tipo
de gasto, você deve analisar o seu custo benefício sobre diferentes critérios. Um gasto
com saúde não pode ser analisado, por exemplo, com a mesma ótica de um gasto para
a compra de um carro oficial. O benefício do primeiro é maior do que o do segundo,
apenas para citar um exemplo.
(CESPE/UnB/SEBRAE/2010) O orçamento base zero não gera direitos adquiridos,

devendo o gestor justificar toda a despesa
Pede para sair!!!! Comandante!!! Nascimento! Pede para sair se não souber responder
essa! Não vou nem comentar.
Passemos para a próxima!
2.3. Orçamento Participativo
O orçamento participativo também não é um tipo de orçamento, mas uma técnica para
elaboração de orçamentos. Nela, o governante escuta a sociedade quando da
elaboração do orçamento público, tentando verificar a possibilidade de entender e
atender às demandas da população.
No entanto, no Brasil, boa parte das despesas públicas estão vinculadas por lei a
determinado tipo de gasto. Segundo os críticos do orçamento participativo brasileiro,
os governos podem apenas dispor de cerca de 10% do orçamento, o que tornaria a
participação popular uma ilusão ou um factóide político.
Atualmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) determina que a população deva ser
ouvida na elaboração das leis orçamentárias. Embora haja obrigatoriedade de ouvir a
população, o governante não é obrigado a seguir as propostas da sociedade,
conquanto o Chefe do Poder Executivo de cada uma das esferas da federação detém
competência exclusiva para iniciar o processo legislativo orçamentário.

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No Brasil, há alguma experiências positivas de orçamento participativo, como por

exemplo, na elaboração do orçamento do município de Porto Alegre, no Rio Grande
do Sul.
2.4. Orçamento incremental
Orçamento incremental também não é um tipo de orçamento, mas uma técnica de

elaboração orçamentária em que os itens da receita e da despesa sofrem um ajuste
marginal a cada ano, corrigindo o valor monetário da moeda. Tecnicamente falando, o
orçamento incremental se opõe à técnica do Orçamento Base Zero, em que o gestor
precisa justificar, a cada ano, os gastos a ser orçados. Por esse motivo, a técnica do
Orçamento Base Zero está mais comumente associada aos orçamentos-programa,
enquanto que o orçamento tradicional geralmente é elaborado com base na técnica
incremental.
RESUMO DOS TIPOS DE ORÇAMENTO
ORÇAMENTO TRADICIONAL
Surgiu na Inglaterra em 1217;
Apenas previsão da receita e fixação da despesa;
Refletia apenas os meios;
Orçamento desvinculado do planejamento;
Critério de classificação por unidades administrativas (UA) e elemento;
Decisões baseadas nas necessidades das unidades;
Ausência de acompanhamento;
Avaliação só da honestidade dos governantes;
Foco no objeto do gasto.

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Aula INAUGURAL’
ORÇAMENTO MODERNO
Surge no século XX;
Transforma-se em mecanismo de administração que visa auxiliar o PE no

planejamento, execução e controle das ações do setor público;
Orçamento Moderno: Orçamento de desempenho, orçamento programa e

orçamento base zero.
ORÇAMENTO DE DESEMPENHO
Evolução do orçamento clássico;
Preocupa-se com as coisas que o governo realiza (ações governamentais);
Ênfase nos resultados;
Instrumento de gerenciamento para a Administração Pública;
Classificação é feita por funções, projetos e atividades;
Ausência de vinculação com o planejamento.
ORÇAMENTO PROGRAMA
Década de 50 - desenvolvido a partir do orçamento de desempenho;
Lei 4320/64 e Decreto-Lei 200/67;
Integração do planejamento com o orçamento - Programas;
Informa quanto vai gastar e para que vai gastar;
A elaboração é baseada em: diretrizes; prioridades; estimativas reais de recursos;

cálculo da real necessidade.
Principal critério de classificação é o funcional-programático;
Avaliação de resultados e gerência por objetivos;
Ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta.
ORÇAMENTO BASE ZERO

19|78

Aula INAUGURAL’
É uma técnica de elaboração do orçamento;
Não é adotado no Brasil, em nenhuma UF;
Justificativa anual das dotações solicitadas, não há direitos adquiridos;
Elaboração de um pacote de decisão (análise do custo, finalidade, alternativas,

medidas de desempenho, conseqüências e benefícios de executar a atividade);
A priorização dos pacotes de decisão deve ser feita em diversos escalões;
O pacote é submetido ao colégio de decisão, que é o nível organizacional que os

classifica;
Pacote preparado com nível de esforço mínimo, corrente e de expansão;
Gastos anteriores realizados são questionados;
Objetivo: o objetivo principal do OBZ é a justificativa do “gasto” de acordo com as

necessidades e os recursos disponíveis e corresponde a um “meio de eliminar
programas e projetos não econômicos. Vantagens e Benefícios
Melhoria do processo orçamentário;
Aperfeiçoamento contínuo;
Desenvolvimento pessoal;
Concentra a atenção na análise de objetivos e necessidades;
Os gerentes de todos os níveis avaliam melhor a aplicação eficiente das dotações

em suas atividades.
Aumenta a participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das

atividades e na elaboração dos orçamentos.
Desvantagens
No início, o preparo é mais demorado e mais caro;
A preparação dos resumos produz montanhas de papel;

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Aula INAUGURAL’
A implantação exige motivação dos funcionários e treinados;
Um grande percentual do orçamento é intocável devido às exigências legais;
Pouca participação dos níveis hierárquicos superiores.
ORÇAMENTO INCREMENTAL
O orçamento de cada período mantém a mesma estrutura de despesa do orçamento

anterior – incremento nos montantes;
Não analisa as novas necessidades e prioridades da sociedade;
Não privilegia a eficiência do gasto e a evolução da ação governamental.
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
Instrumento de participação do cidadão na gestão pública;
Estimula o exercício da cidadania;
Participação por meio de fóruns de participação social ou por meio eletrônico;
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) dispôs sobre orçamento

participativo no parágrafo único do artigo 48: “A transparência será assegurada também
mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante
os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e
orçamentos”.
3. O conceito de orçamento público
No linguajar popular, orçamento é uma relação ou um rol de despesas e receitas

que determinada pessoa tem a pagar ou a receber durante um determinado período,
que pode ser um mês, um ano, por exemplo. Não é por outro motivo que nos
primórdios do orçamento na Administração Pública, a peça era vista como um
documento meramente contábil, sem nenhuma ou com pouca vinculação aos
instrumentos de planejamento (Orçamento Tradicional).

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Aula INAUGURAL’
O orçamento, portanto, pode ter um viés mais contábil, enfocando

exclusivamente os recursos financeiros em uma planilha (uma peça meramente
contábil), mas também pode ser um instrumento de planejamento da aquisição de
algum bem, como um imóvel ou um veículo, quando as pessoas resolvem reter ou
guardar parte de suas rendas por um determinado período com vistas a uma aquisição
futura.
Essa integração entre o planejamento e o orçamento se deu com força no meio

empresarial na década de 60, quando passou a ser visto como um instrumento
poderoso de planejamento e não só um documento contábil. Essa discussão também
teve lugar no setor público que evoluiu de um orçamento que se caracterizava por ser
uma mera peça contábil (orçamento tradicional) para ser um importante instrumento
de planejamento dos governos (orçamento-programa).
Nos dias de hoje, o orçamento não é apenas uma peça contábil, mas um
instrumento de planejamento da Administração, ao passo que a contabilidade pública,
outra disciplina interligada ao estudo do orçamento público, registra as variações do
patrimônio público e da execução do orçamento subsidiando a tomada de decisão dos
administradores públicos, além de contribuírem para a transparência da administração.
Bancas de concurso costumam exigir dos candidatos o conceito literal de Orçamento

Público. O conceito mais antigo, mais conhecido e difundido é o do professor Aliomar
Baleeiro, que diz que “o orçamento é um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o
Poder Executivo, por um certo período e em pormenor, a realização das despesas
destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política
econômica e geral do país, assim como a arrecadação das receitas criadas em lei”4
Já nos dizeres do professor Francisco Glauber Lima Mota, “o orçamento público

é um documento que dá autorização para se receber e gastar recursos financeiros”5. Já
para o mestre João Fortes, “o orçamento é uma prévia autorização do legislativo para
4
BALEEIRO, Aliomar, Uma introdução à ciência das finanças, Ed. Forense, 14ª ed. - 1994 5 MOTA,
Francisco Glauber Lima, Curso Básico de Contabilidade Pública, 2ª ed, 2006, pg. 17.

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Aula INAUGURAL’
que se realizem receitas e despesas de um ente público, obedecendo a um determinado

período de tempo”5.
Da leitura da definição do professor Aliomar Baleeiro, pode-se iniciar o estudo

pormenorizado do Orçamento Público, já que aquele texto traz dentro de si muitos
conceitos importantes.
3.1. Iniciativa
O texto do eminente professor começa afirmando que “o orçamento é um ato

pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo”, o que quer significa que o
orçamento público é ato de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo.
O processo orçamentário brasileiro começa com cada um dos poderes

elaborando sua proposta orçamentária. O Poder Executivo, o Legislativo, o Judiciário, o
Ministério Público, o Tribunal de Contas e a Defensoria Pública elaboram suas próprias
propostas orçamentárias e encaminham ao Poder Executivo para consolidação.
Uma fez feita a consolidação é enviada uma proposta de orçamento da unidade

da federação envolvida (União, Estado ou Município) ao respectivo Poder Legislativo.
Assim, por exemplo, no caso da União, os Poderes Legislativo, Executivo, Judiciário,
Ministério Público e Tribunal de Contas da União e Defensoria Pública da União
elaboram suas próprias propostas orçamentárias e encaminham ao Poder Executivo,
para a consolidação. Uma vez consolidada a proposta de orçamento da União segue
para o Congresso Nacional, o Poder Legislativo federal.
São comum questões de concurso abordarem a questão da iniciativa da lei

orçamentária. Muitas alegam, por exemplo, que seria possível um poder qualquer enviar
sua própria proposta orçamentária diretamente ao poder legislativo. Nesse caso,
marque falso. A iniciativa é exclusiva do Chefe do Poder Executivo (Presidente,
Governador e Prefeito), não podendo nem mesmo eventual vício de iniciativa ser
convalidado (corrigido pela pessoa que tem a iniciativa).
É importante notar, também, que não é possível ao próprio poder legislativo

aprovar o seu orçamento, já que este é o poder que aprova as leis. É outro tipo de
5
FORTES, João. Contabilidade Pública. Ed. João Fortes, 1ª Ed.

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Aula INAUGURAL’
questão comum que deve ser considerada falsa. O poder legislativo, assim como todos
os demais, tem que enviar sua proposta orçamentária para consolidação pelo poder
executivo, para posterior envio, ao Congresso (no caso da União).
Portanto, a iniciativa da lei orçamentária é de competência privativa do Poder
Executivo, não podendo ser suprida por outro órgão, ainda que do Poder Legislativo.
3.2. Orçamento autorizativo
Continuando na leitura da definição do professor Aliomar Baleeiro, vimos que “o

orçamento é um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo”. Portanto,
no Brasil, o orçamento público é de natureza autorizativa. O que isso exatamente
significa?
Nos orçamentos autorizativos, não existe a obrigatoriedade de executar todas as

despesas consignadas na lei orçamentária. Esta é vista apenas como peça necessária,
uma condição para a execução das despesas, mas não é, por si só, suficiente para a
execução orçamentária, tarefa essa do administrador público que, em razão da sua
discricionariedade, pode escolher o melhor momento para executar determinadas
despesas.
Como nessa visão a lei orçamentária é uma condição para a execução da

despesa, convencionou-se chamar os orçamentos autorizativos de ato-condição, para
diferenciá-lo das outras leis, que em geral criam obrigações, que são chamadas de atos-
regra. O Código Penal, por exemplo, é um ato-regra, já que não existe
discricionariedade das pessoas no cumprimento de suas determinações. Todo mundo,
por exemplo, é proibido de matar ou roubar.
Embora no Brasil, o orçamento público tenha caráter autorizativo (atocondição),

a doutrina orçamentária reconhece a existência de outro tipo de orçamento público, o
orçamento impositivo. Nele, o administrador público perde a discricionariedade para
decidir sobre o que deve ser executado, já que como lei, nessa visão, o orçamento deve
ser integralmente executado como aprovado. É o orçamento público em sua versão
ato-regra, obrigatório.

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Aula INAUGURAL’
O STF, ao ser instado a se manifestar sobre o assunto, entendeu que, no Brasil, o

orçamento não é impositivo, mas sim, autorizativo. Isso quer dizer que não existe
obrigatoriedade de execução das despesas consignadas no orçamento público, já que
a avaliação do que deve ou não ser executado está a cargo da discricionariedade do
gestor.
É notável perceber que o orçamento público do tipo autorizativo concede maior

poder ao Chefe do Executivo (Presidente, Governador e Prefeito), a quem cabe decidir
o que executar. Já os orçamentos do tipo impositivo transferem esse poder ao
Legislativo, já que ao Chefe do Executivo caberá meramente a tarefa de execução (e
não a de decisão) do orçamento aprovado por Deputados e Senadores.
A questão das emendas parlamentares é um caso emblemático dessa discussão.

Como se sabe, emendas parlamentares são destaques que Deputados e Senadores (no
caso da União) podem fazer no Orçamento (da União, de Estados e Municípios). A idéia
inicial era a de que o parlamentar, eleito pelo povo, pudesse tomar parte nas decisões
orçamentárias para beneficiar a sua região ou algum projeto prioritário de seu interesse.
No entanto, o instrumento foi desvirtuado e as emendas parlamentares passaram

a ser usadas como forma de corrupção, apadrinhamento e compra de votos, entre
outras irregularidades. Atualmente, embora os parlamentares ainda possam fazer as
emendas parlamentares, fica a cargo do Poder Executivo decidir se elas receberão ou
não recursos orçamentários. Se o Poder Executivo decidir não mandar verbas
financeiras para a emenda, embora aprovada, ela não é executada.
Muitos parlamentares, insatisfeitos com a não-execução das despesas

orçamentárias consignadas por meio de emendas, tentaram encampar a tese de que o
Orçamento Público, por ser lei, deveria ter execução obrigatória, ou seja, queriam que
no Brasil fosse adotado o modelo orçamentário impositivo.
Assim, o Supremo Tribunal Federal foi acionado e decidiu que o orçamento é

ato-condição (condição necessária para execução da despesa), mas não ato-regra
(obrigação no sentido restrito). Desde então, ficou claro que o orçamento no Brasil tem
natureza autorizativa, ou seja, não existe obrigatoriedade da execução das despesas lá
consignadas.

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3.3. Natureza jurídica do orçamento público
A natureza jurídica do orçamento público também é fruto de debates e está

intimamente ligada à questão tratada no tópico anterior, sobre a obrigatoriedade ou a
discricionariedade na execução das despesas do orçamento.
O orçamento público é, em última análise, uma lei formalmente aprovada pelo

poder legislativo. Tem formato de lei e é aprovada como tal. Mas sendo o orçamento
no Brasil um ato-condição e não ato-regra (ou seja, não é obrigatório, mas autorizativo)
qual seria a natureza jurídica do orçamento?
Em consonância com a decisão anterior, de que o orçamento é apenas uma peça

autorizativa, o STF, instado a se manifestar sobre o assunto, decidiu que o orçamento
público é lei apenas no sentido formal.
As leis podem ser classificadas em leis materiais ou em leis formais. Lei formal é
aquela que tem “cara” de lei, ou seja, é formalmente aprovada pelo poder legislativo.
Todas as leis que são aprovadas pelo poder legislativo são leis formais.
Entretanto, nem todas as normas aprovadas pelo poder legislativo são leis
materiais. Lei material é aquela norma que tem abstração e é genérica, não tendo
destinatário certo. É um conjunto de hipóteses normativas abstratas. Assim, quando o
Código Penal diz que matar alguém é crime e comina as penalidades para quem mata,
a norma não está dizendo quem vai ser penalizado. Todo aquele que matar alguém
(exceto nas hipóteses de exclusão de crime) está cometendo crime, não tendo a lei
destinatário certo, sendo genérica. Assim, o Código Penal é uma lei em sentido material.
Por outro lado, suponha que uma lei conceda aposentadoria vitalícia a um
cidadão em razão de ele ter sido reconhecido, por exemplo, como herói da pátria. Nesse
caso, temos uma lei formal, pois aprovada pelo poder legislativo. Entretanto, ela não é
genérica e tem destinatário certo: a sua natureza jurídica é de ato administrativo e não
de lei. Atos administrativos, em regra, têm efeitos concretos, assim como as leis
meramente formais (chamadas leis de efeitos concretos).
Nesse sentido, o orçamento público é considerado um “ato administrativo”

revestido de formato de lei formal, não sendo, portanto, lei material, mas sim, lei de
efeitos concretos.

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Aula INAUGURAL’
3.4. Mandado de segurança e Orçamento Público
Quem já estudou Direito, sabe que o mandado de segurança é um remédio

constitucional que visa a repelir ameaça a direito causado por agente público ou quem
tenha poder de ordem pública (uma concessionária, por exemplo). Mandado de
segurança é uma ação subsidiária, ou seja, ela só é cabível quando não é possível nem
a impetração do habeas corpus ou habeas data, outros remédios constitucionais para
finalidades diferentes.
Assim, quem tiver um direito ameaçado que não esteja amparado por habeas corpus
ou habeas data e cujo autor da ofensa seja agente público (ou quem tenha poder de
ordem pública) pode impetrar na via judicial uma ação constitucional chamada
Mandado de Segurança, desde que o direito seja líquido e certo (o que quer dizer, em
termos bem resumidos, que não seja necessária dilação probatória, ou seja, a questão
não deve ser de fatos, mas de direito).
É comum, por exemplo, a impetração de mandado de segurança contra

desapropriação de uma área privada por um órgão público ou contra um ato
administrativo que negue a isenção de imposto para um deficiente físico. As aplicações
do mandado de segurança são várias e ultrapassam os objetivos deste texto sobre
orçamento público. Mas o que é importante saber, a essa altura, é que a doutrina
entende que o mandado de segurança só pode ser aplicado contra ato concretamente
constituído, ou seja, contra aqueles atos que já saíram do plano abstrato para a
realidade fática.
Uma lei pode ser absurdamente ilegal, mas contra ela não é possível a impetração de
mandado de segurança, porquanto, enquanto genérica ela não produz efeitos
concretos nenhum. Nesse caso, seria possível contestar a lei pelo controle direto (ação
direta de inconstitucionalidade) ou, em alguns casos, pelo controle difuso (qualquer
ação), mas, em regra, não seria possível discutir normas abstratas no âmbito do
mandado de segurança em razão da necessidade de se provar a certeza e liquidez do
direito já na inicial.
Portanto, o mandado de segurança só pode ser aplicado contra atos administrativos,

que é a consumação fática de um desejo da Administração e que, de fato, pode gerar

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Aula INAUGURAL’
prejuízos concretos a alguém. E é, portanto, contra os atos administrativos que o

mandado de segurança é possível.
Situação curiosa ocorre em leis tributárias ilegais. Uma vez aprovada a lei ilegal, os
contribuintes ainda nada podem fazer de concreto, posto que a lei é genérica e abstrata
e nada aconteceu ainda no plano fático apenas com a sua aprovação. Apenas quando
o fiscal ou o auditor tributário fiscaliza e/ou notifica o contribuinte para o pagamento
do imposto é que a lei ilegal sai do plano abstrato e se torna real, momento a partir do
qual, é possível a impetração de mandado de segurança.
O que essa discussão traz de prático para o estudo do orçamento público? É que
quando trouxemos à baila a discussão a respeito da natureza jurídica do orçamento
público e da suas relações com a obrigatoriedade da sua execução (orçamento
impositivo versus autorizativo), vimos que o orçamento autorizativo é visto como um
ato administrativo travestido de lei formal.
Se o orçamento autorizativo é ato administrativo (disfarçado de lei), então, na prática,

os doutrinadores entendem que é possível impetrar mandado de segurança contra ele,
embora não seja possível a mesma ação contra a lei em tese (abstratas).
É possível, como já aconteceu, alguma prova de concurso questionar se o

mandado de segurança é instrumento cabível contra leis orçamentárias. Do ponto de
vista meramente teórico, a resposta é verdadeira, por ser o orçamento lei de efeitos
concretos.
Agora é bom ressaltar que não são todas as partes das leis orçamentárias que
têm efeitos concretos. Alguns trechos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) se
prestam a orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA) e, não raro, criam
critérios a ser seguidos nos mais diversos casos. Nesses dispositivos, há abstração e a lei
é genérica, motivo pelo qual pode ser instada em sede de ADI.
"(...) O STF tem dado por inadmissível a ação direta contra disposições insertas na Lei de
Diretrizes Orçamentárias, porque reputadas normas individuais ou de efeitos concretos,
que se esgotam com a propositura e a votação do orçamento fiscal (v.g., ADI 2.100,
Jobim, DJ 1º-6-01). A segunda norma questionada que condiciona a inclusão no
orçamento fiscal da verba correspondente a precatórios pendentes à 'manutenção da

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Aula INAUGURAL’
meta de resultado primário, fixada segundo a LDO', constitui exemplo típico de norma
individual ou de efeitos concretos, cujo objeto é a regulação de conduta única, posto que
subjetivamente complexa: a elaboração do orçamento fiscal, na qual se exaure, o que
inviabiliza no ponto a ação direta. Diferentemente, configura norma geral, susceptível
de controle abstrato de constitucionalidade a primeira das regras contidas no dispositivo
legal questionado, que institui comissão de representantes dos três Poderes e do
Ministério Público, à qual confere a atribuição de proceder ao 'criterioso levantamento'
dos precatórios a parcelar conforme a EC nº 30/00, com vistas a 'apurar o seu valor
real': o procedimento de levantamento e apuração do valor real, que nela se ordena,
não substantiva conduta única, mas sim conduta a ser desenvolvida em relação a cada
um dos precatórios a que alude; por outro lado, a determinabilidade, em tese, desses
precatórios, a partir dos limites temporais fixados, não subtrai da norma que a todos
submete à comissão instituída e ao procedimento de revisão nele previsto a nota de
generalidade. Não obstante, é de conhecer-se integralmente da ação direta se a norma
de caráter geral é subordinante da norma individual, que, sem a primeira, ficaria sem
objeto. (...)" (ADI 2.535-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 19-12-01, DJ
de 21-11-03)
Portanto, regra geral, as leis orçamentárias (a parte que faz a previsão da receita
e fixa a despesa) não estão susceptíveis ao controle jurisdicional em abstrato, como em
uma ação direta de inconstitucionalidade. À exceção ocorre na parte em que possuem
abstração e generalidade, ou seja, na parte normativa das leis orçamentárias.
3.5. Outros aspectos do orçamento público
Periodicidade
As autorizações legislativas devem ser feitas por períodos definidos de tempo, o
que chamamos de princípio da anualidade. Se a autorização do Poder Legislativo fosse
muito longa ou indefinida, o controle legislativo perderia o sentido. Por outro lado, se a
autorização tivesse um prazo muito curto, o Poder Executivo ficaria engessado. Hoje, a

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Aula INAUGURAL’
periodicidade é definida em lei e corresponde ao prazo de um ano, que atualmente é

coincidente com o ano civil (1/1 a 31/12). Mas essa coincidência não é obrigatória. Alguns
países tem o ano fiscal iniciando em abril (Estados Unidos), assim como é possível, na
prática, a adoção de qualquer data como termo de início.
Detalhamento
A autorização concedida pelo Poder Legislativo ao Executivo não é um cheque
em branco: o poder legislativo deve ter conhecimento pormenorizado do que está
autorizando, de modo a evitar a autorização de gastos globais. Se a autorização fosse
global (sem detalhar onde o dinheiro seria gasto), o Poder Executivo teria muita
liberdade para gastar onde bem entendesse os recursos orçamentários. No entanto, se
o orçamento for muito detalhada, ele ficará muito engessado e difícil de se adaptar a
eventuais mudanças
Orçamento Público e Economia

O poder legislativo deve autorizar a realização das despesas, de modo que elas
não podem ser superiores às receitas previstas, em função do princípio do equilíbrio.
Entretanto, é bom ressaltar que a despesa pública tem grande influência na economia.
Segundo a visão keynesiana da economia, o aumento dos gastos públicos tem influência
positiva sobre o produto interno bruto e, portanto, sobre a renda das famílias.
Os investimentos do governo também podem contribuir para um aumento da

renda: a participação do setor público em todas os seus níveis e esferas na economia é
decisiva na determinação do nível de renda da sociedade e da alocação dos recursos
pelos entes privados.
A Portaria nº 163/01 – STN/SOF estipulou a obrigatoriedade para todos os

membros da federação da utilização da classificação da despesa lá descrita com a
finalidade de estimar a participação do setor público na economia. É que se cada ente
tivesse sua própria classificação da despesa seria difícil ou quase impossível levantar os
agregados macro-econômicos de despesa corrente e de capital para fins de
consolidação das contas nacionais.

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Aula INAUGURAL’
4. Legislação orçamentária no Brasil
No Brasil vige o chamado princípio da hierarquia constitucional, onde a Carta

Política está localizada no ápice do ordenamento jurídico, motivo pelo qual todas as
normas infraconstitucionais devem a ela se adequar. Além disso, a nossa Constituição
atual é analítica, ou seja, adentra vários aspectos da vida estatal de forma minuciosa, de
modo que o ordenamento jurídico-orçamentário pátrio é altamente calcado em sua
matriz constitucional plasmada nos artigos 165 a 169 da Carta Política, fonte primária do
Direito Orçamentário no Brasil.
Além da Constituição Federal (CF), outra fonte importante para o direito

orçamentário pátrio é a Lei 4.320/64, Lei de Normas Gerais de Orçamento e
Contabilidade Pública. Com jurisdição sobre a administração pública das três esferas e
dos três poderes, a Lei 4320/64 não se aplica às empresas estatais que não recebam
recursos da União para a sua manutenção ou para investimentos, que estão submetidas
à Lei 6404/76 (Lei das Sociedades Anônimas – SA), as chamadas “estatais
independentes”. Em relação às empresas estatais dependentes, aquelas que recebem
recursos do Orçamento, estas estão sujeitas aos ditames da Lei 4.320/64.
A Lei 4.320/64 foi publicada originalmente como lei ordinária, sob a égide da
Constituição de 1946. Entretanto, em face de atual Constituição exigir para as matérias
que ela regulamenta a edição de uma lei complementar, a Lei 4.320/64 foi recepcionada
no novo ordenamento jurídico da CF de 1988 como lei complementar.
O fenômeno da recepção é um curioso caso de economia legislativa admitido

em nosso ordenamento jurídico constitucional. Com a promulgação de uma nova
Constituição, duas opções estariam disponíveis para o legislador: a) considerar toda a
legislação anterior incompatível com a nova Carta e b) verificar, caso a caso, se as
normas editadas anteriormente à Constituição em vigor são compatíveis com o novo
texto.
É fácil perceber que na adoção da primeira opção, haveria um gasto enorme de

tempo e trabalho para editar as mais variadas normas sobre os mais diversos assuntos,
além da criação de um vácuo legislativo temporal entre a promulgação da
Constituição e a edição destas novas leis.

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O Brasil adotou a segunda opção por questão de economia legislativa: todas as

leis que foram editadas antes da Constituição são mantidas, a não ser que materialmente
incompatível com o novo texto ou, ainda, caso a nova Carta tenha expressamente
revogado alguma lei em seu texto.
Esse processo é chamado de recepção. Nele, não é verificada a compatibilidade

formal da lei, apenas a material. A compatibilidade formal diz respeito, como o nome
indica, a forma de aprovação da lei. Assim, se a Constituição diz que determinado
assunto deve ser regulamento por lei complementar, a edição de uma lei ordinária para
tratar o assunto seria inconstitucional do ponto de vista formal. No entanto, em relação
ao direito pré-constitucional, uma lei ordinária, pode ser recepcionada como lei
complementar, como é o caso da Lei 4.320/64 e do Código Tributário Nacional. Pelo
fenômeno da recepção, um decreto, por exemplo, norma típica do Chefe do Executivo,
pode ganhar status de lei ordinária.
Embora a compatibilidade formal não seja verificada, para que ocorra o

fenômeno da recepção, é necessário que a lei editada antes da atual constituição esteja
materialmente compatível com ela, ou seja, que não infrinja o seu conteúdo, o seu texto.
Se isso ocorrer, diz-se que não houve a recepção e que a lei antiga foi revogada pela
nova Constituição. Não há, portanto, em nosso país, previsão para inconstitucionalidade
de norma pré-constitucional: elas são revogadas, se materialmente incompatíveis com
o novo texto.
A Lei 4.320/64 foi editada sob a Constituição de 1946, como lei ordinária. Naquela
Carta, não havia previsão de leis complementares. Com a aprovação da Constituição de
1988, verificou-se que a Lei 4.320/64 era compatível materialmente com o novo texto.
No entanto, a Constituição previa para as matérias da Lei 4.320/64 (normas gerais de
Direito Financeiro, art. 165 § 9º da CF) a adoção de lei complementar. Por este motivo,
a Lei 4.320/64 foi recepcionada como lei complementar pelo novo ordenamento.
Senão vejamos:
Art. 165. [...]
§ 9º Cabe à lei complementar:

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Aula INAUGURAL’
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a

elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de
diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
[...]
É bom ter atenção a este fato: a Lei 4320/64 é uma lei ordinária, mas tem status
de lei complementar, o que significa que só pode ser alterada por lei complementar e
não mais, desde a vigência da nova constituição, por lei ordinária nem por medida
provisória. Nos termos da Constituição, medida provisória tem força de lei ordinária e
não pode, portanto, alterar leis complementares. Instrumentos normativos
orçamentários
A Constituição Federal estabelece três instrumentos legais de planejamento, em

seu artigo 165, o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Orçamentária Anual (LOA):
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual; II - as diretrizes
orçamentárias;
III - os orçamentos anuais”.
Introduzidos em 1988, o PPA e a LDO são novidades trazidas pela atual Carta Magna.
Já a Lei Orçamentária Anual é instrumento orçamentário de longa data, sendo citada
inclusive na edição da Lei 4320/64. Os três instrumentos normativos (PPA, LDO e LOA)
são leis ordinárias aprovadas pelo Poder Legislativo, depois da iniciativa do Poder
Executivo nos prazos e nos formatos definidos na Constituição, de modo a compor um
sistema integrado e harmonizado de planejamento orçamentário.
Ao PPA cabe estabelecer o planejamento de longo prazo (4 anos), para as despesas

de capital e outras delas decorrentes. As metas do PPA são dividas em metas anuais, de
acordo com o fluxo financeiro e os objetivos governamentais. Essas metas anuais
constam da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Uma vez definida a meta anual, elas tem

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Aula INAUGURAL’
que ser traduzidas em termos financeiros, ou seja, em dinheiro. E é nesse momento que
entra em cena a Lei Orçamentária Anual, que prevê a receita e fixa a despesa para um
determinado período.
Para ficar mais clara a situação, vamos a um exemplo. Suponha que o Governo Federal
tenha estabelecido no seu Plano Plurianual a necessidade de se construir 200 hospitais
no período de 4 anos. De acordo com o fluxo financeiro e com os objetivos
governamentais, teremos o estabelecimento de metas anuais, em cada uma das 4 LDOs
que serão publicadas nos quatro anos do PPA (ou seja, para cada PPA existem 4 LDOs).
Como estamos em um exemplo, podemos supor que o decidiu que no ano um iria
construir apenas 20 hospitais; no ano dois, 30; no terceiro, 50 e, finalmente, no quarto,
os 100 restantes. Assim, a cada LDO teremos uma LOA prevendo em valores financeiros
os hospitais. Supondo que cada hospital custe R$ 1 milhão, no primeiro ano, a LDO vai
fixar para a construção de hospitais 20 milhões; no segundo ano, 30 milhões e assim
por diante.
O exemplo acima é aplicável a qualquer tipo de projeto ou planejamento na

Administração Pública. Poderia ser número de hospitais, quantidade de salas de aula,
quilômetros de rodovia, etc. No entanto, é importante ressaltar que aquelas obras cuja
duração for inferior a um exercício financeiro, não precisam constar do PPA, podem ser
alocadas, diretamente na LDO. Por outro lado é crime de responsabilidade iniciar
programas e projetos de duração superior a um ano, sem sua inclusão no PPA.
Do ponto de vista da sua tramitação e aprovação, o PPA, a LDO e a LOA são leis
ordinárias e não complementares, como alguns alunos acabam pensando. A confusão
ocorre em razão da Lei 4.320/64 que é uma lei ordinária que foi recepcionada pelo
ordenamento jurídico como lei complementar. Mas a Lei 4.320/64 não é uma lei
orçamentária, mas sim, uma lei que trata sobre a organização dos orçamentos anuais.
É que a Constituição diz que cabe à lei complementar dispor sobre o exercício
financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, da LDO e da
LOA. Essa lei ainda não existe, mas a Lei 4.320/64 vem suprindo algumas dessas lacunas
e, por esse motivo, ela hoje tem status equivalente ao de uma lei complementar.
Assim como os orçamentos, os projetos de lei relativos ao PPA, a LDO e LOA são
de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo, ou seja, somente o Presidente da

34|78

Aula INAUGURAL’
República, no caso da União, os governadores e os prefeitos, nos casos dos Estados e

Municípios respectivamente, podem encaminhá-los ao Congresso Nacional.
Portanto, as leis orçamentárias são todas leis ordinárias e não complementares.

No entanto, possuem tramitação diferente das outras leis ordinárias. Por exemplo, os
projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento
anual e aos créditos adicionais, apresentados pelo chefe do executivo, serão apreciados
pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum, o que não
ocorre em relação às outras leis orçamentárias, que são apreciadas em cada casa
separadamente.
Além disso, um caso interessante é o das medidas provisórias. A Constituição

Federal permite a adoção de medidas provisórias com força de lei ordinária pelo Chefe
do Poder Executivo. É um caso excepcional de função legislativa sendo exercida pelo
Poder Executivo. Como as medidas provisórias têm força de leis ordinárias, é de se supor
que poderiam tratam de assuntos relacionados ao orçamento público, tendo em vista
que as leis orçamentárias são ordinárias. No entanto, a Constituição Federal veda a
edição de medida provisória sobre PPA, LDO, LOA e créditos adicionais especiais e
suplementares (CF, art. 62, § 1º, I, “d”).
Com exceção da instituição de créditos extraordinários, as matérias orçamentárias

não podem ser regulamentadas por medida provisória, o que constitui uma importante
diferença em relação às outras leis ordinárias. Os créditos extraordinários são dotações
orçamentárias criadas para atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as
decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública e que, por sua condição
de excepcionalidade e urgência, não podem esperar o trâmite legislativo comum.
A lei delegada, que é aquela lei que o Poder Legislativo ao Executivo legislar sobre
determinado assunto e com algumas condições, sem exceções, não pode tratar de
orçamentários.
5. Plano Plurianual – PPA Aspectos gerais
A lei que instituir o plano plurianual deverá estabelecer, de forma regionalizada

o que eu chamo de “DOM”.
- as Diretrizes

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Aula INAUGURAL’
- os Objetivos e
- as Metas da administração pública federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continua
Importante: É importante decorar o mnemônico “DOM”, pois os examinadores tentam

confundir os candidatos trocando as finalidades do PPA com as da LDO. Também é
interessante saber que quando as bancas examinadoras falam em planejamentos estão
se referindo ao PPA e quando falam em orçamento estão se referindo à LOA.
O PPA é doutrinariamente conhecido como o planejamento estratégico de médio

prazo da administração pública brasileira. Nele são incluídas as metas despesas de
capital e outras delas decorrentes que ultrapassam o período de um exercício financeiro
e as despesas relacionadas aos programas de duração continuada, como por exemplo,
a construção de 200 hospitais no período de quatro anos.
Além das metas, são incluídas no PPA as diretrizes e os objetivos da

Administração Pública para o período de quatro anos. Essas diretrizes e objetivos são,
na verdade, as intenções do Governo, do ponto de vista macroscópico, sem detalhes.
O detalhamento será feito, ano a ano, por meio da LDO e da LOA. Apenas a título de
exemplo, podemos ter como diretriz do PPA a “melhoria da saúde da população”, com
o objetivo de “aumentar a oferta de leitos disponíveis em hospitais públicos”. Nesse
caso, uma possível meta seria a construção de “200 novos hospitais públicos” ou de
“2000 novos leitos hospitalares”.
Para entender melhor o assunto, vamos adotar um exemplo prático, retirado do

PPA 2008/2011. O PPA é estruturado em programas, que serão depois vinculados em
termos financeiros na LOA. Um dos programas do PPA 2008/2011 é o “abastecimento
agroalimentar”, a cargo do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
(Programa 0352). Segundo o que consta do PPA, o objetivo do programa é “promover
o crescimento econômico ambientalmente sustentável, com geração de empregos e
distribuição de renda”. Da leitura do objetivo, não dá para saber muito sobre o que é o
programa, porquanto ele está descrito de maneira muito ampla e abrangente. Aliás,
esse objetivo aparentemente poderia estar relacionado a vários outros programas.

36|78

Aula INAUGURAL’
Um dos projetos vinculados ao programa de abastecimento agroalimentar é a

“Conclusão da Obra da Unidade Armazenadora de Uberlândia – MG”, onde é prevista
a execução de 12% da obra em 2008 e 68%, em 2009. Na verdade, se somarmos os
12% com os 68%, não chegamos aos 100%, mas a 80%, provavelmente porque o projeto
é uma conclusão de uma obra iniciada no PPA anterior.
De posse das metas plurianuais do PPA, podemos converter isso em metas anuais
na LDO e traduzir isso em aspectos financeiros na LOA. Assim, a LOA de 2008 deverá
consignar R$ 3.000.000 para a execução de 12% da obra e a LOA de 2009, R$ 11.925.000,
para a execução dos 68% restantes. A ponte entre o PPA e a LOA são os “programas”
que vinculam a execução física do PPA com a financeira da LOA.
Além do PPA, existem outros planos orçamentários previstos na nossa

Constituição, chamados de setoriais, regionais ou nacionais. A elaboração dos planos e
programas nacionais, regionais e setoriais, assim como a elaboração das leis de
diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais, serão realizados em consonância
com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
Um exemplo claro de plano setorial (e também nacional) é o Plano Nacional de

Banda Larga (PNBL) que pretende levar internet de qualidade e de alta velocidade e
todos os rincões do Brasil. A execução desses planos devem estar em consonância com
as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), tendo em vista que da sua execução haverá
despesas de capital e correntes que deverão estar consignadas nestas leis.
É bom ressaltar, também, que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um

exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem
lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Por outro lado,
investimentos cuja execução leve menos de um exercício poderão ser executados sem
a sua inclusão no PPA, fazendo a consignação diretamente nos orçamentos anuais.
5.1. Tramitação
As leis orçamentárias, embora sejam leis ordinárias, tem tramitação especial, com
prazos para envio e recebimento pelos poderes envolvidos. Em primeiro lugar, é
interessante notar que o PPA, por ser um plano de quatro anos, é elaborado, também
a cada quatro anos. No entanto, o período de sua validade não é coincidente com o
mandato do Chefe do Executivo (Presidente, Governador, Prefeito). O PPA é deslocado

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Aula INAUGURAL’
um ano para frente em relação ao mandato do Chefe do Executivo, de modo que no

primeiro ano de governo, o Presidente, Governador ou Prefeito estará executando o
PPA feito pelo antecessor, deixando no último ano de mandado a mesma herança para
o sucessor.
VIGÊNCIA DO PPA 2008 – 2011
Vigência do 1º Ano 2º Ano 3º Ano 4º Novo

Ano mandato
Mandato 2007 2008 2009
2010
Vigência do 1º Ano 2º Ano 3º Ano 4º Ano
PPA atual 2008 2009 2010 2011
Vigência do 1º Ano
2º Ano 3º Ano 4º
PPA anterior Ano
2004 2005 2006
2007
O objetivo desta prática é tentar assegurar a continuidade administrativa dos
projetos, evitando que novos governantes descontinuem projetos dos seus
antecessores, por razões de conveniência política, algo comum há algum tempo no
Brasil.
ESTE ASSUNTO JÁ FOI COBRADO EM PROVAS
(CESPE – ACE/TCU) Instituído pela Constituição Federal de 1988, o plano plurianual, de

vigência coincidente com a do mandato do chefe do Poder Executivo, estabelece, de
forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada.
Afirmativa incorreta, a vigência do PPA não coincide com a do mandato do chefe do

Poder Executivo.
Os prazos para envio e recebimento do PPA e das demais leis orçamentárias

deverá ser disciplinado em lei complementar, nos termos do art. 165, § 9º, da

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Aula INAUGURAL’
Constituição Federal. No entanto essa legislação ainda não foi elaborada (há projetos
nesse sentido tramitando no Congresso) e a Lei 4.320/64 vem suprindo alguns desses
dispositivos. No entanto, como o PPA e a LDO não existiam na época da elaboração da
Lei 4.320/64, ela não previu qualquer prazo de envio e recebimento para estas leis.
Atualmente, enquanto não elaborada a lei complementar prevista no art. 165 § 9º da
Constituição Federal, os prazos para envio e recebimento do PPA, LDO e LOA estão
estabelecidos no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), um adendo
do texto Constitucional.
No caso da União, o projeto do PPA será encaminhado, pelo Chefe do Executivo

(Presidente) ao legislativo, até quatro meses antes do encerramento do primeiro
exercício financeiro do mandato presidencial, ou seja, até 31 de agosto do primeiro ano
de mandato.
Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão fixar, nas suas constituições

e leis orgânicas, respectivamente, prazo diverso do estabelecido no Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, mas em caso de omissão destes,
ser obedecido o prazo estabelecido na Carta Magna.
O poder legislativo, por sua vez, deverá devolver o PPA aprovado para sanção
até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro, conforme artigo 57, da CF).
Atenção: o período de encerramento da sessão legislativa foi alterado recentemente pela
EC 50/2006.
FIQUE LIGADO! É comum as bancas tentarem “enganar” o candidato em concurso, com

jogo de palavras que, por serem parecidas, passam despercebidas, mas que mudam
todo o contexto.
Legislatura – É o período correspondente ao mandato de um deputado, ou seja, quatro

anos. Cada legislatura contém quatro períodos legislativos anuais. Atualmente as
legislaturas brasileiras começam em 2007, 2011, 2015, 2019, etc. Os senadores são eleitos
para o período de duas legislaturas, de modo que é falso dizer que a legistura no
Senado é de 8 (oito) anos. Portanto, a legislatura é sempre um período de 4 anos (CF,
art. 44, parágrafo único)
Sessão Legislativa – Será de 02 de fevereiro a 22 de dezembro (CF, art. 57).

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Aula INAUGURAL’
Período Legislativo - 1º período: vai de 02 de fevereiro a 17 de julho (CF, art. 57).
2º período: vai de 1º de agosto a 22 de dezembro (CF, art. 57).
Alterações
Todo projeto ou plano, seja na nossa vida particular ou na vida de empresas ou, ainda,
na Administração Pública, pode sofrer alterações em razão de fatos supervenientes. No
caso do PPA, e das leis orçamentárias em geral, temos duas fases bem distintas que
devem receber atenção mais que redobrada de todos os alunos. A primeira fase do PPA
e das leis orçamentárias em geral é a fase de projeto de lei, onde eles ainda não foram
aprovados e não se transformaram, ainda, em lei. São chamados de PPPA, PLDO, PLOA,
com o “P” se referindo ao termo projeto de lei.
Enquanto ainda é projeto, o PPPA poderá receber emendas dos parlamentares,

apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, onde
receberão parecer, que depois de votado na comissão, será apreciado pelo Congresso
Nacional na forma de regimento comum.
Também na fase de projeto, o presidente da república pode encaminhar

mensagem ao Congresso Nacional, propondo modificações no projeto do PPA,
enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta.
Essa parte é muito importante: enquanto o PPA (na verdade todas as leis
orçamentárias, LDO e LOA também entram nessa regra) ainda é projeto, ele pode ser
alterado tanto pelo Poder Legislativo, por meio de emendas parlamentares, como por
meio de mensagem do Poder Executivo.
Para as emendas parlamentares serem aprovadas, é necessária votação na

comissão mista (e não aprovação, necessariamente) e aprovação pelo Congresso
Nacional, na forma do regimento comum.
Para a mensagem do Presidente ser aprovada é necessária que ela tenha

chegado antes de INICIADA a votação na COMISSÃO MISTA, da parte cuja alteração é
proposta.
Mas o que é essa Comissão Mista, afinal? O nome Comissão Mista é dado porque
ela é composta de uma proporção dos congressistas (não de todos) e porque ela é
composta de Deputados e Senadores (daí o nome ‘mista’). Essa comissão mista é a

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Aula INAUGURAL’
coloquialmente chamada Comissão Mista de Orçamentos, Planos e Fiscalização do

Congresso Nacional. É ela que tem competência para analisar, relatar e votar (de forma
não conclusiva) os projetos de leis orçamentárias enviados pelo Chefe do Executivo.
Uma vez votado o orçamento na Comissão Mista, ele é encaminhado a Plenário para
votação pelo Congresso Nacional, em sessão conjunta. A votação feita na Comissão
Mista não é vinculativa, ou seja, ela pode ser diferente da decisão do Plenário do
Congresso Nacional, que é a que acaba valendo.
Uma vez aprovada a lei orçamentária (PPA, LDO e LOA) no Plenário do

Congresso Nacional, os projetos de lei deixam de ser projetos e se transformam em leis,
depois da sanção do Presidente da República. Uma vez aprovados como lei, as leis
orçamentárias não podem mais ser alteradas em razão de iniciativa parlamentar. Ou
seja, é falso afirmar que os parlamentares podem alterar o PPA, LDO e LOA em vigor,
por sua iniciativa. Essa é uma questão comum em concurso. Como as leis orçamentárias
devem ter iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, uma vez aprovadas, elas só
podem ser alteradas também por iniciativa do Presidente, do Governador ou do
Prefeito, conforme o caso. Portanto, não há emenda parlamentar em lei orçamentária
em vigor; esta só ocorre quando ainda falamos em projetos de lei.
Projetos de lei (PPPA, PLDO, PLOA) Leis aprovadas (PPA, LDO, LOA)
Legislativo Executivo Legislativo Executivo
Pode alterar os Pode alterar o Não detém Podem propor ao

projetos de leis projeto de lei, iniciativa para a legislativo
por enquanto não alteração da projetos de
meio de iniciada a legislação alteração da
emendas votação orçamentária em PPA, LDO e LOA.
parlamentares, na comissão vigor. Caso o
desde que mista, da parte executivo
atendidos alguns cuja alteração é proponha
requisitos. proposta. alterações às leis
em vigor, podem
propor emendas
a estes projetos
de alteração.
Para que as emendas parlamentares aos projetos de lei sejam aprovadas, alguns
requisitos são, ainda, necessários. Como não é permitida a criação de nova despesa no

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Aula INAUGURAL’
seio do parlamento, é necessário que a emenda indique a fonte de recursos para o seu
custeio, somente se admitindo, o proveniente da anulação de despesa. Além disso, as
anulações de despesa não podem incidir sobre despesas com pessoal e seus encargos,
juros da dívida e as transferências constitucionais e tributárias a Estados e a Municípios.
Emendas também são possíveis no caso de erro ou omissão no texto do projeto de lei
orçamentária ou se estiverem relacionadas com o próprio texto do projeto, ou seja,
quando não envolver recursos financeiros.
6. Lei De Diretrizes Orçamentárias – LDO
A lei de diretrizes orçamentárias constituiu-se em um detalhamento anual das

metas do PPA, além de conter, segundo o art. 165 da CF:
as metas e prioridades (MP) da administração pública federal, incluindo as

despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;
orientará a elaboração da lei orçamentária anual;
disporá sobre as alterações na legislação tributária; e
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de

fomento.
A LDO, inovação da CF de 1988, é o instrumento norteador da LOA, responsável

pela conexão entre o plano estratégico das ações governamentais (plano plurianual) e
o plano operacional (orçamento anual).
O encaminhamento da LDO, pelo chefe do Poder executivo, ocorrerá até oito

meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro, ou seja, até o dia 15/04, e
será devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão
legislativa, que ocorre no dia 17/07, que não será encerrada sem a aprovação do projeto.
A doutrina majoritária defende que a vigência da LDO é anual, ou seja, vigora

por um período de 12 meses; porém muitos entendem que a LDO possui eficácia formal
por mais de um ano, tendo em vista que ela começa a vigorar no segundo período
legislativo de cada ano e vai até o término do período legislativo seguinte.

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Aula INAUGURAL’
No Congresso Nacional, o projeto da LDO poderá receber emendas dos

parlamentares, desde que compatíveis com o PPA. As emendas serão apresentadas na
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMPOF, onde
receberão parecer prévio para serem submetidas ao plenário do congresso, na forma
de regimento comum, a exemplo do que ocorre com o PPA e a LOA. O Presidente da
República também poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor
modificações no projeto da LDO, enquanto não iniciada a votação na Comissão Mista,
da parte cuja alteração é proposta.
Com a edição da Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000, a LDO teve a

suas funções ampliadas, por força do artigo 4º, passando a ter maior relevância.
Entre suas novas funções destacam-se dispor sobre:
equilíbrio entre receita e despesa;
critérios e formas de limitação de empenho, a ser verificado no final de

cada bimestre quando se verificar que a realização da receita poderá
comprometer os resultados nominal e primário estabelecidos no anexo de
metas fiscais e para reduzir a dívida ao limite estabelecido pelo Senado
Federal;
normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos

programas financiados com recursos orçamentários;
anexo de metas fiscais e de riscos.
Destaque especial merece o §1º, do artigo 4º, da LRF que define que “integrará o
projeto de lei de diretrizes orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, que conterá as
metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas,
resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se
referirem e para os dois seguintes”.
Assunto recorrente em provas de concurso diz respeito ao conteúdo do Anexo

de Metas Fiscais e do Anexo de Riscos Fiscais da LDO. A LDO deverá conter o anexo
de metas fiscais e de riscos fiscais (são dois documentos), também sendo bastante
cobrado em concursos o conteúdo do anexo de metas fiscais.
O § 2º do artigo 4º determina ainda que o anexo conterá:

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Aula INAUGURAL’
avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia

de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com
as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência
delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios,

destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação
de ativos;
demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da

margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
avaliação da situação financeira e atuarial dos:
• regimes geral de previdência social e próprio dos servidores
públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
• demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial.
Já o Anexo de Riscos Fiscais (ARF) deverá conter demonstrativo onde serão

avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas,
informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem
VIGÊNCIA DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
17/07/X1 31/12/X2
Lei Orçamentária Anual – LOA
A lei orçamentária anual compreende a programação das ações a serem executadas,

visando, entre seus objetivos principais, atingir as diretrizes, objetivos e metas
estabelecidas no plano plurianual (em relação aos projetos cuja execução ultrapasse um
exercício), contendo todas as receitas e despesas administradas pela União.
É interessante notar que todos os programas incluídos no PPA devem estar,

necessariamente, incluídos na Lei Orçamentária Anual, mas o contrário não é
verdadeiro. Aqueles programas que não têm duração plurianual estarão apenas

44|78

Aula INAUGURAL’
consignados na LOA. Tanto em um caso, como em outro, é vedado o início de

programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual.
PPA
Diretrizes, Objetivos ->

Macro-intenções
Programas com metas de

4 anos
LDO 1 LDO 2 LDO 3 LDO 4
Metas Metas Metas Metas
do do do do
Ano 1 Ano 2 Ano 3 Ano 4
LOA 1 LOA 2 LOA 3 LOA 4
Execução Execução Execução Execução

financeira dos financeira dos financeira dos financeira dos
programas programas programas programas
A Lei Orçamentária Anual é a tradução financeira, ano a ano, das etapas previstas
no PPA, em consonância com a LDO e com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), O
orçamento anual, em atendimento ao próprio princípio da anualidade, possui vigência
anual, período também chamado de exercício financeiro, e que por força do artigo 34
da lei 4320/64, coincide com o ano civil.
VIGÊNCIA DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA
01/01/X1 31/12/X1

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Aula INAUGURAL’
Três suborçamentos
A CF trata dos orçamentos públicos anuais estabelecendo que a lei orçamentária
compreenderá:
o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e

entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas
e mantidas pelo Poder Público;
o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e

órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Nos termos da Constituição Federal, as leis orçamentárias anuais (LOA) deverão

ter suas receitas e despesas consignadas em três esferas de orçamento, também
chamados de suborçamentos: esfera fiscal, de investimentos das empresas estatais e da
seguridade social.
O objetivo dessa sistemática é evitar que o orçamento de empresas do Poder

Público ou o dinheiro destinado a seguridade social (principalmente previdência) sejam
desviados para cobrir déficits da execução fiscal do governo. Isso aconteceu muito, em
anos anteriores à Constituição atual, causando rombos em empresas estatais e na
previdência.
Assim, a esfera fiscal contempla as receitas e despesas com a execução das

atividades mais comuns do Governo: construção de obras públicas, pagamento de
serviços, pagamento de juros da dívida, contratação de empresas de limpeza, enfim,
refere-se às receitas e despesas relativas “aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas
pelo Poder Público”.
Já a esfera chamada de “investimento das empresas estatais” contempla as

despesas (e não receitas) dessa natureza (investimento) das empresas em que o Poder
Público detenha a maioria do capital com direito a voto. Por exemplo, quando a
Petrobrás vai construir uma plataforma de petróleo, isso é considerado um investimento

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Aula INAUGURAL’
de empresas estatais para fins orçamentários e, portanto, deve constar no Orçamento

da União nessa esfera. O mesmo ocorre quando o Banco do Brasil adquire um imóvel
para servir de sede ou quando a Caixa Econômica Federal adquire uma nova empresa,
apenas como exemplo.
O importante é notar que não é todo o tipo de despesas dessas empresas que
estará consignado no Orçamento de Investimento de Empresas Estatais. Entram nessa
esfera apenas as despesas com investimentos. Despesas correntes, tais como
pagamento de funcionários ou juros, não são nem consignadas no Orçamento da
União, em nenhuma esfera, nem mesmo na fiscal, porque essas empresas são estatais
dependentes.
No entanto, caso haja empresa estatal dependente, ou seja, aquela que recebe
recursos do Orçamento da União para o pagamento de despesas correntes (salários,
funcionários, juros) e de capital (investimentos), neste caso, todas as suas receitas e
despesas deverão constar do Orçamento da União.
Por fim, o orçamento da seguridade social diz respeito às despesas relativas à

previdência social, saúde e assistência social. O importante, nesse ponto, é destacar que
as despesas são consignadas nessa esfera (da seguridade social) em razão da sua
natureza e não em função do órgão que exerce, preponderantemente, este tipo de
despesa.
As despesas com pagamento de aposentados do Tribunal de Contas da União,

por exemplo, ocorrem à custa do Orçamento da Seguridade Social, tendo em vista que
essa é uma despesa de previdência. Portanto, o TCU, que não é um órgão de
previdência, pode ter despesas alocadas no Orçamento da Seguridade Social.
É comum em provas este tipo de questionamento, alegando, por exemplo, que

apenas o Ministério da Previdência Social ou o INSS administraria as despesas com
Orçamento da Seguridade Social, o que não é verdade. Qualquer órgão que administre
receitas e despesas de natureza relativa à seguridade social, estará administrando o
Orçamento da Seguridade Social.
Quanto ao assunto é ainda importante destacar que o orçamento fiscal e o

orçamento de investimento das empresas estatais, compatibilizados com o plano
plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo

47|78

Aula INAUGURAL’
critério populacional. É bom notar que apenas o orçamento fiscal e o de investimento

das empresas estatais têm esse objetivo, do qual foi excluído o orçamento da seguridade
social. Esse é um assunto que muitas vezes é cobrado em concursos: o orçamento da
seguridade social é incluído entre aqueles que têm como funções reduzir desigualdades
sociais, o que é falso.
6.1. Tramitação
A exemplo do PPA e da LDO, a LOA também tem uma tramitação especial, com
prazos definidos na Constituição para envio e recebimento, bem como procedimentos
especial para discussão e aprovação da lei. Segue abaixo, um quadro resumo
comparando os prazos de todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA):
O prazo para encaminhamento, aprovação e sanção da LOA, coincide com o do

PPA, isto é, projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses
antes do encerramento do exercício financeiro, 31/08, e devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa, 22/12.
QUADRO DE ENCAMINHAMENTO
DOS PROJETOS DE ORÇAMENTÁRIOS
PROJETOS DE LEI Envio ao Devolução

p/sanção
Congresso
Nacional
Lei orçamentária – Anual 31/08 22/12
Lei de Diretrizes Orçamentárias – 15/04 17/07

Anual
Plano Plurianual – 04 anos 31/08 22/12
Assim como ocorre com o PPA, a LOA, enquanto ainda é um projeto de lei pode
ser alterada por meio de emenda parlamentar, desde que respeitados os requisitos já
tratados assim, bem como, por meio de mensagem presidencial, enquanto não iniciada
a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta.

48|78

Aula INAUGURAL’
Depois, a proposta orçamentária segue para votação em Plenário, em sessão

conjunta das duas Casas do Congresso Nacional. Uma vez aprovada, a lei segue para
sanção presidencial. Nesse ponto, podemos ter veto parcial ou total ao projeto de lei.
Caso isso ocorra, os recursos que, em decorrência de veto ou rejeição do projeto

de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser
utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia
e específica autorização legislativa.
Créditos especiais ou suplementares são parte dos chamados créditos adicionais,

projetos de lei, que têm o objetivo de alterar a lei orçamentária em vigor. Além dos
créditos especiais ou suplementares, temos ainda, como crédito adicional, os créditos
extraordinários.
Por fim, cumpre destacar importante característica das emendas parlamentares.

Quando da discussão do tema, foi dito que um dos requisitos de sua aprovação era a
necessidade de apontar os recursos para suporta a nova despesa, somente admitido
aqueles provenientes de anulação de despesa, que não poderia incidir sobre alguns
tipos de gasto, como por exemplo, os gastos com pessoal e seus encargos e serviço da
dívida.
Esse é o típico caso de emenda substitutiva, aquela que troca uma despesa no
orçamento por outra. No entanto, são admitidas também emendas supressivas, aquelas
que anulam despesas sem incluir outra no seu lugar. Embora pouco comum, é uma
prática permitida. Caso isso ocorra, iremos aplicar a mesma regra relativa as despesas
que foram vetadas.
Assim, os recursos que, em decorrência de emenda ao projeto de lei

orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados,
conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica
autorização legislativa

49|78

Aula INAUGURAL’
Resumidamente, em caso de:
emenda supressiva ao projeto de lei orçamentária;
veto parcial;
rejeição do projeto de lei orçamentária (veto total);
\/
Os recursos não utilizados poderão ser aproveitados como créditos

especiais ou suplementares, desde que haja autorização legislativa
específica para tal.
6.2. Casos especiais, doutrina e jurisprudência

sobre a lei orçamentária anual
Alguns casos especiais e de interesse para concursos públicos já foram

largamente discutidos pela doutrina e pela jurisprudência. A nossa legislação
orçamentária traz diversas lacunas que foram sendo supridas por julgados e por
estudiosos no assunto. Por exemplo, a legislação não trouxe solução para o que
aconteceria, caso o Presidente da República não encaminhasse o projeto de lei
orçamentária ao Congresso Nacional.
Alguns chegaram a alegar que o Poder Legislativo poderia sanar a omissão, mas
como a iniciativa das leis orçamentárias é exclusiva do Executivo, essa tese não foi
adiante, em razão da inconstitucionalidade formal que tal prática carregaria.
Para resolver o caso em questão, temos que recorrer ao art. 32 da Lei 4.320/64
que diz que “se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições
ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta
a Lei de Orçamento vigente”. Ou seja, caso o legislativo não receba do Presidente o
PLOA, será considerado como PLOA o orçamento em vigor.
E o que acontece, se o projeto de LOA não for aprovado até o início do exercício?
Como vimos, o prazo para o Poder Legislativo devolver o PLOA para sanção é hoje, dia

50|78

Aula INAUGURAL’
22/12. Mas é relativamente comum, e já aconteceu diversas vezes, o fato de o

orçamento não ser aprovado até data-limite estabelecida na Constituição, sendo, muitas
vezes, aprovado no ano de seu próprio exercício, o que contraria não só a lei, mas os
mais basilares princípios de planejamento público. Para se ter uma ideia, o orçamento
de 2006 foi aprovado em abril daquele ano.
Nesse caso, o país não pode ficar parado, pois há despesas que precisam ser
pagas todos os meses, sob pena de inviabilizar a Administração. Nesse caso, a solução
foi utilizar o orçamento em discussão (e ainda não aprovado) como se aprovado
estivesse, na razão dos duodécimos. Ou seja, pode-se executar um duodécimo (1/12
avos) do orçamento em discussão até que ele seja aprovado.
Não é toda a despesa que pode ser executada por meio de duodécimos, mas
apenas aquelas que são consideradas relevantes e inadiáveis, tais como (não é preciso
decorar cada uma delas):
a) Despesas que constituem obrigações constitucionais ou legais da União, a
exemplo das transferências constitucionais aos Fundos de Participação de
Estados e Municípios e para o Fundo de Desenvolvimento e Valorização do
Ensino Fundamental (FPE/FPM, FUNDEF);
b) Bolsas de estudo, no âmbito do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico – CNPq e da Fundação Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – Capes, de residência médica e
do Programa de Educação Tutorial – PET;
c) Pagamento de estagiários e de contratações temporárias por excepcional
interesse público na forma da Lei no 8.745, de 9 de dezembro de 1993;
d) Outras despesas correntes de caráter inadiável e relevante.
Lei Orçamentária Anual e Lei de Responsabilidade Fiscal
Assim como ocorreu com a LDO, a LRF trouxe inovações também na elaboração da
LOA. Com o artigo 5º, da LRF (LC 101/2000), a LOA ganha mais ênfase, passando a ter
maior importância, de acordo com a LRF, a lei orçamentária deverá:

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Aula INAUGURAL’
ser elaborada de forma compatível com o PPA, com a LDO, e com as

normas da LRF;
conter demonstrativo da compatibilidade da programação dos

orçamentos com os objetivos e metas constantes do anexo de metas fiscais
da LDO;
ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as

receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios
e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia, bem como das
medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de
despesas obrigatórias de caráter continuado;
conter reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante,

definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei
de diretrizes orçamentárias, destinada ao atendimento de passivos
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos;
Conter todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou

contratual, e as receitas que as atenderão;
conter separadamente, na lei orçamentária e na lei de crédito adicional,

refinanciamento da dívida pública.
MUITO IMPORTANTE: A reserva de contingência deverá estar contida na LOA em

valores e a sua forma de utilização e o percentual do orçamento a ela destinada serão
estabelecidos na LDO. Ainda, segundo a LRF, é vedado consignar na lei orçamentária
crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.
7. . Princípios orçamentários
Suponha que você esteja passando por graves dificuldades financeiras, em razão
da perda de um emprego ou de algum outro infortuito da vida cotidiana. Mesmo
passando por uma situação difícil, você sabe que não poderá matar, roubar ou fazer
qualquer mal a outras pessoas, porque, provavelmente, ao invés de ter a sua vida
resolvida, você vai acabar se envolvendo em mais confusão.

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Aula INAUGURAL’
É claro que roubar propriedade alheia talvez fosse a saída mais rápida para a
solução dos problemas, mas ela não é, de longe, a melhor, em razão da perspectiva
clara da penalidade a que o indivíduo que comete tal crime está sujeito. Parece que
existe uma “lei” superior que dita o que é certo e o que é errado e “roubar” parece
claramente estar do lado “errado”, juntamente com “matar”, “maltratar”, “fofocar”, entre
outros.
Em razão da nossa vida social, sabemos desde pequenos o que é certo e errado
por princípio. Mesmo aos quatro ou cinco anos de idade, não precisamos ler o Código
Penal para saber o que é certo e o que é errado (mesmo porque a maioria de nós não
consegue ler aos quatro ou cinco anos de idade). Por outro lado, há alguns crimes e
contravenções tão incrustados em normas que muitas vezes acabamos por cometê-los
“sem querer”, já que nem todas as pessoas estão habituadas a ler o Código Tributário,
o Estatuto do Idoso ou o Código Florestal.
Talvez alguém possa se surpreender ao saber que cometeu um crime ambiental

ao cortar aquela antiga e enorme árvore da frente de casa que estava causando uma
sombra indesejada. Outros recebem a ingrata surpresa do Fiscal Tributário que
apreende algumas mercadorias que entraram na lista de proibidas em razão da última
portaria do Secretário de Fazenda, publicada semana passada, e que não tinha ainda se
tornada conhecida de todos. Embora casos como esses aconteçam todos os dias,
algumas outras normas parecem tão naturais, que sabemos por instinto, por princípio,
o que devemos (ou não devemos) fazer.
O termo “princípio” tem relação com a idéia de início, começo. É por isso que
algumas pessoas podem falar que “seus princípios” não admitem o roubo como forma
de vida. E talvez seja por essa razão que alguns políticos dizem que são pessoas de
“princípios”; eles só não dizem quais.
Do ponto de vista jurídico, princípio é a estrutura basilar de qualquer ramo do

Direito. O Direito Tributário tem seus princípios, assim com o Direito Administrativo, o
Direito Civil ou o Direito Financeiro6. Para fazer uma analogia com a construção de um
prédio, os princípios seriam a estrutura, a fundação do edifício, onde as outras normas
6
Direito Financeiro é a face jurídica do estudo do orçamento público

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Aula INAUGURAL’
repousam. Assim, princípios, em direito, são normas7 orientadoras básicas para a

harmonização e integração de todo o ramo do direito, servindo tanto para a
interpretação das normas já existentes, como guia para a elaboração de novos diplomas
legais.
Em caso de um possível conflito de uma norma com um princípio, por exemplo,

esta deverá deixar de prevalecer sob aquela interpretação que esteja incidindo sobre
um princípio basilar daquele ramo do direito. Por outro lado, ao elaborar novas normas,
o legislador deve estar atento aos princípios, de modo a não violá-los.
Como ramo do Direito, o Direito Financeiro também possui diversos princípios,

construídos pela legislação, pela doutrina e pela jurisprudência. Segundo o professor
Francisco Glauber Lima Mota, princípios “são preceitos fundamentais e imutáveis de uma
doutrina, que orientam procedimentos e que indicam a postura a ser adotada diante de
uma realidade”8.
A Lei 4320/64, principal norma de nosso Direito Financeiro, estabeleceu em seu artigo
2º, alguns dos mais importantes princípios orçamentários, quais sejam, os princípios da
unidade, universalidade e anualidade:
“Art. 2º A lei de orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a

evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do governo,
obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade”. (grifo nosso)”
Além destes três, há vários princípios orçamentários que têm origem no texto
constitucional e outros que foram sendo construídos pela doutrina e pela jurisprudência.
Iremos abordar cada um deles, a seguir9.
7
O termo “norma” aqui está empregado em sentido amplo, como regra, e não no sentido de lei, decreto ou outros atos
do Poder Público. Muitos princípios do Direito estão, de fato, positivados nos textos constitucionais e legais, mas há
uma grande quantidade de normas que não estão escritas e decorrem da evolução doutrinária e da jurisprudência. Em
nosso direito há diversas regras não escritas, mas que tem força equivalente a das normas formais.
8
MOTA, Francisco Glauber Lima, Curso Básico de Contabilidade Pública, 2ª ed, 2006, pg. XX
9
A lista de princípios apresentada neste texto não tem a finalidade de exaurir o tema, tendo em vista que a evolução da
jurisprudência e da doutrina faz com que, de tempos em tempos, novos princípios surjam e outros sejam reformulados.
No entanto, para fins de concurso público, o rol apresentado é, na grande maioria dos casos, suficiente para o
conhecimento solicitado na maioria dos editais no País.

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7.1. Princípio da Anualidade ou Periodicidade
A lei orçamentária é, na verdade, uma autorização concedida pelo Poder Legislativo

(que representa o povo) ao Executivo para a realização de despesas e a arrecadação de
receitas. No entanto, essa autorização não pode ser concedida por prazo indefinido,
uma vez que, nesse caso, o povo perderia o controle sobre o que o Governo faz com
os seus recursos. Por outro lado, a autorização não pode ser feita por um período muito
curto, sob pena de se inviabilizar a Administração.
Em razão da necessidade de renovação periódica da autorização é que se

instituiu o princípio orçamentário da periodicidade (art. 16 do Decreto 200/67) que
permite um maior controle do legislativo sobre os atos administrativos de natureza
financeira, além de possibilitar que os planos sejam revistos anualmente, de forma a
aperfeiçoá-los. Como o prazo dessa renovação atualmente é de um ano, nos termos
do art. 165, III da Constituição Federal, o princípio da periodicidade também é conhecido
como princípio da anualidade.
O princípio da anualidade, previsto no artigo 2º da Lei 4320/64, estabelece que

a cada ano financeiro (período de 12 meses) seja elaborada uma nova lei orçamentária.
No Brasil, por força do artigo 34 da mesma lei, que definiu que o exercício financeiro
coincidirá com o ano civil, este período vai de 01 de janeiro a 31 de dezembro. No
entanto, não é incomum e existência de países que adotam exercícios financeiros (ou
fiscais) que não coincidem com o ano civil. Nos Estados Unidos, por exemplo, o ano
fiscal inicia-se em abril. Mesmo no Brasil, é possível a adoção de ano fiscal com termo
de início e fim diversos, bastando para tanto, a edição de lei complementar alterando a
Lei 4320/64, nos termos do art. 165 § 9º da Constituição Federal.
É importante notar que o princípio da anualidade diz que a autorização para a

execução orçamentária deve ser renovada anualmente e não que o orçamento anual
deve coincidir com o ano civil, como algumas questões de concurso já sugeriram.
A exceção a este princípio da anualidade ocorre em relação aos créditos adicionais

especiais e extraordinários, que poderão ser reabertos, nos limites dos seus saldos, e
incorporados ao orçamento do exercício seguinte, conforme previsto no § 2º do artigo
167 da CF.
Art. 167. [...]

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§2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício

financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que,
reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do
exercício financeiro subsequente.
Créditos adicionais são utilizados quando é preciso alterar a lei orçamentária

vigente, em razão da mudança de planejamento ou de algum fato imprevisto. Eles
podem ser classificados em três tipos: créditos adicionais suplementares, quando
reforçam uma dotação orçamentária (seria necessária uma quantia para a construção
do hospital, mas ela se revelou insuficiente); créditos adicionais especiais, quando criam
uma nova dotação (será necessária a construção de um hospital adicional, que não
estava previsto no orçamento) ou créditos extraordinários, quando criam novas
dotações em razão de fatos imprevisíveis, tais como guerra ou outros eventos
relacionados à calamidade pública (será necessária a construção de um hospital que
não estava previsto no orçamento para atender às vítimas de enchentes).
Cada tipo de crédito adicional tem o seu tratamento jurídico específico, não
cabendo entrar em detalhes nesse momento. Por hora é suficiente saber que os créditos
que criam novas dotações orçamentárias, seja em razão de uma alteração no
planejamento (créditos especiais) ou em razão de um fato imprevisto (créditos
extraordinários), podem ser reabertos no ano seguinte ao da sua autorização inicial,
caso esta tenha ocorrido nos últimos quatro meses do ano.
Nesse caso, estes créditos podem ter vigência plurianual (por mais de um ano),
desde que possuam saldo a serem reabertos, constituindo-se exceção ao princípio da
anualidade (que diz que os créditos devem ter vigência anual).
Assim, caso um crédito extraordinário seja aberto em março de um determinado

ano, ele não poderá ter, em hipótese alguma vigência além deste exercício. Mas, caso
tenha sido autorizado em setembro e haja saldo no fim do exercício, este saldo poderá
ser reincorporado ao exercício seguinte, sem a necessidade de nova autorização
legislativa. Neste caso ele pode ter vigência por até 16 meses (4 meses do ano de
autorização e mais 12 meses do ano seguinte), constituindo exceção ao princípio da
anualidade. O mesmo ocorre em relação aos créditos adicionais especiais.

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Aula INAUGURAL’
7.2. Princípio da Unidade
Se fosse possível ao Governo manter orçamentos paralelos ao orçamento oficial, a

exigência de autorização legislativa orçamentária para realização de gastos e a
arrecadação de receitas seria mera formalidade jurídica. Desse modo, deve existir
apenas uma única peça orçamentária para cada exercício financeiro (art. 2º da Lei
4320/64), traduzindo o que chamamos de princípio da unidade orçamentária: o
orçamento deve ser uno, ou seja, não se admite orçamentos paralelos.
Embora esse princípio pareça bastante abstrato – uma pessoa não iniciada em Direito
Financeiro vai acreditar que é difícil de fato existir um “orçamento paralelo” com tantos
controles governamentais – há bastante aplicação prática dos conceitos envolvidos
nesse princípio.
Um órgão envolvido com pesquisa agrícola pode lecionar cursos para agricultores ou
fazendeiros de determinada região. Se o curso for cobrado, é necessário que a receita
seja incluída no orçamento do órgão para que a despesa posterior também seja
contabilizada. Mas isso, muitas vezes não ocorre, o que infringe o princípio da unidade.
Há outros casos semelhantes, como órgãos que organizam eventos e cobram ingressos
que depois não são contabilizados, ou outros que vendem produtos alimentícios criados
em atividades secundárias sem recolher os recursos a conta única do Tesouro.
Por outro lado, alguns entendem que o princípio da unidade poderia ter sido
relativizado ou mesmo extinto em razão do fato de a Constituição Federal, em seu artigo
165, prever três leis orçamentárias (PPA, LDO E LOA) e três esferas orçamentárias:
orçamento fiscal, orçamento de investimento e orçamentos da seguridade social (art.
165 §5º).
No entanto, a doutrina majoritária entende que o princípio da unidade continua

existindo, ainda que sob um novo conceito, qual seja o de totalidade. Em algumas
provas recentes, já foi cobrado o conhecimento do princípio da totalidade, sob esse
novo prisma do princípio da unidade. Diferentemente do princípio da anualidade, o
princípio da unidade não admite exceções.

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7.3. Princípio da Universalidade
O princípio da universalidade é corolário lógico do princípio da unidade, visto acima.

Diz ele que a lei de orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive de operações
de crédito autorizadas em lei, bem como todas as despesas próprias dos órgãos do
governo e da Administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam
realizar (art. 2º, 3º e 4º da Lei 4320/64).
O objetivo deste princípio é manter controle sobre tudo o que se arrecada e se

gasta pelo Governo. Se alguma receita ou despesa não estivesse incluída no orçamento,
estaríamos diante não só de uma infração ao princípio da universalidade, mas também
ao princípio da unidade, pela criação de um orçamento paralelo.
O princípio da universalidade, além de estar previsto na Lei 4.320/64 também tem forte
base constitucional. A Constituição Federal reforça esse princípio ao orientar, no §5º do
artigo 165, que o orçamento deve “conter todas as receitas e as despesas referentes aos
poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,
inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo poder público”.
Assim, em atendimento ao princípio da universalidade, o orçamento deve conter todas

as receitas a serem arrecadadas e todas as despesas a serem realizadas em determinado
período de tempo. Princípio da Exclusividade
De acordo com o princípio da exclusividade, a lei orçamentária deverá conter somente

matéria de natureza orçamentária, não podendo constar dispositivo estranho à previsão
da receita e a fixação da despesa. O objetivo deste dispositivo é evitar que a tramitação
orçamentária seja arena de barganha e disputa política. Como se sabe, a peça
orçamentária é instrumento crucial para o Governo, que acaba ficando a depender de
muita negociação com o legislativo.
Em tempos passados, essa negociação acabava fazendo com que o Governo

aceitasse a inclusão na lei orçamentária de matérias não relacionadas com o orçamento
em si, mas que por força das circunstâncias, eram aprovadas conjuntamente. Era o que
Ruy Barbosa convencionou chamar de orçamentos “rabilongos” ou caudas
orçamentárias, legislação de nenhum modo relacionada ao orçamento público, mas que
era incluída em razão da pressa pela aprovação.

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Por esse motivo, o princípio da exclusividade veda a inclusão de matéria não

orçamentária nas leis de orçamento, conforme reza o artigo 165 da Constituição Federal:
Art. 165. [...]
§8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da

receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização
para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito,
ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
O princípio da exclusividade, no entanto, possui exceções. É permitida a inclusão

na lei orçamentária de autorização para abertura de créditos suplementares e a
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação da receita.
Como vimos no tópico acima, créditos suplementares são criados quando é

necessário o reforço de uma dotação existente, em razão de ter se tornado insuficiente
ou ter sido verificado ela que foi mal planejada. Portanto, nos termos da Constituição
Federal não se constitui vedação imposta pelo princípio da exclusividade a inclusão de
créditos suplementares na própria lei de meios10.
Usando o exemplo do hospital, podemos dizer que a lei orçamentária anual pode
consignar R$ 10 milhões para a sua construção, autorizando, desde o momento de sua
11
aprovação até o montante (fictício) de R$ 2 milhões em créditos suplementares, para
utilização, em caso de necessidade.
Assim, no curso da execução, caso o executivo verifique que os R$ 10 milhões

serão insuficientes para a construção do hospital, poderá se valer de até R$ 2 milhões
em créditos suplementares para concluir a obra. No exemplo, somente no caso de
serem necessários mais do que R$ 2 milhões é que o executivo deverá recorrer ao
legislativo solicitando a inclusão de maiores recursos12.
10
Lei de meios é sinônimo de lei orçamentária anual, informação esta, muitas vezes cobrada em concursos.
11
A utilização de valores no exemplo dos créditos suplementares para o hospital é meramente fictícia e serve apenas
para a finalidade ilustrativa, não existindo limite de R$ 2 milhões para abertura de créditos adicionais como alguém
poderia supor.
12
É bom notar que embora os créditos adicionais suplementares possam já estar previstos na própria LOA, não há
proibição para que eles sejam instituídos em lei especial a exemplo do que ocorre com os créditos especiais e
extraordinários, que não podem estar inclusos na lei de meios.

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Outra exceção ao princípio da exclusividade, prevista na Constituição Federal, diz

respeito à inclusão na LOA de operações de crédito, inclusive as de antecipação de
receita orçamentária.
Nesse ponto, é interessante fazer distinção entre as operações de crédito e as

operações de crédito por antecipação de receita orçamentária. Embora ambas as
operações tratem de empréstimos feitos pelo Governo, no segundo caso temos uma
operação cuja garantia é o recebimento futuro das receitas orçamentárias que ainda
não se realizaram, mas que estão previstas para ocorrer.
O fluxo de caixa do Governo não é constante. Há meses em que a receita é maior

do que em outros, em razão de vários fatores sazonais que impactam a tributação. O
mês de janeiro, por exemplo, é conhecido por ser mais fraco em vendas, impactando
negativamente a tributação sobre o setor de comércio, ao passo que a arrecadação
costuma ser maior no mês de dezembro.
Essa flutuação nas receitas do Governo pode gerar desequilíbrios orçamentários,

já que o perfil da despesa é mais constante. Para evitar que despesas deixem de ser
pagas em razão da inconstância da receita, o Governo pode lançar mão de operações
de crédito por antecipação de receita orçamentária (ARO), onde a garantia do
empréstimo é a própria receita orçamentária que ainda vai ser arrecadada. Com isso, o
governo antecipa a receita futura e quando a recebe faz a quitação do empréstimo. É
por esse motivo que este tipo de empréstimo é também chamado de operação de
crédito por insuficiência de caixa, ou simplesmente, de insuficiência de caixa.
Embora o Governo possa fazer a antecipação de receitas orçamentárias, algumas

regras devem ser observadas: apenas podem ser antecipadas receitas dentro de um
mesmo ano (o Governo não pode antecipar uma receita de janeiro de 20X2 para
outubro de 20X1, por exemplo, em razão do princípio da anualidade) e este tipo de
operação é proibida no último ano de mandato do Chefe do Executivo, com vistas a
evitar que eventuais desequilíbrios prejudiquem o governo do sucessor. As AROs
também só podem ser contratadas a partir do décimo dia do início do exercício e devem
ser liquidadas, a cada ano, até o dia dez de dezembro.
Como o Governo não pode antecipar receitas de exercícios futuros, em razão do

princípio da anualidade e, considerando ainda que toda operação deve ser liquidada

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integralmente até o dia dez de dezembro de cada exercício, podemos dizer que as
AROs são operações de crédito de curto prazo, pois têm prazo inferior a doze meses.
Já as outras operações de crédito citadas no texto constitucional, embora isto não

esteja claro naquela redação, são as operações de crédito de longo prazo, ou seja, com
prazo de liquidação previsto para acima de doze meses. Portanto, as exceções ao
princípio da exclusividade são para:
a) autorização para abertura de créditos suplementares;
b) operações de crédito de longo prazo (prazo de liquidação superior a doze
meses);
c) operações de crédito de curto prazo (insuficiências de caixa ou ARO, prazo
de liquidação inferior a doze meses).
Por fim, cumpre ressaltar que a Lei 4320/64 em seu artigo 7º, também já
relacionava, bem antes da atual Constituição, exceções ao princípio da exclusividade:
Art. 7° A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:
I - Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as

disposições do artigo 43;
II - Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por
antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa.
Percebe-se que em relação à Lei 4.320/64, a Constituição incluiu entre as

exceções ao princípio da exclusividade a possibilidade de se incluir na LOA qualquer
operação de crédito e não somente as operações de crédito por insuficiência de caixa
(ARO).
7.4. Princípio da Especificação
Como visto, a autorização legislativa para a realização das despesas e das receitas deve
ser feita de modo a se manter certo controle sobre o que o Governo faz com os recursos

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da coletividade, sem engessar demais a Administração. Nesse sentido, vimos que foi
instituído o princípio da anualidade e o da periodicidade. Outra faceta dessa
característica de “liberdade assistida” concedida ao Governo dizer respeito ao princípio
da especificação.
Se a autorização concedida pelo legislativo fosse feita apenas em montantes

globais (ou seja, uma autorização para gasto e arrecadação de determinado montante),
o Governo iria ter liberdade para gastar naquilo que bem entendesse, sem o necessário
controle legislativo. Por esse motivo, a autorização legislativa é feita não só em
montante, mas também é feita uma especificação detalhada daquilo que deve ser gasto.
Essa obrigatoriedade de especificar o objeto do gasto decorre da aplicação do princípio
da especificação.
O princípio da especificação, também conhecido como princípio da discriminação

ou da especialização, visa a impedir a inclusão de dotações globais na lei orçamentária
para atender as despesas. Assim, toda a despesa deve ser identificada no mínimo por
elemento13, quarto nível de classificação da despesa, permitindo um maior controle da
execução orçamentária.
É como a dona-de-casa fazendo o orçamento doméstico: ela não só prevê que

vai gastar um determinado montante mensal (por exemplo, R$ 2.000,00), mas também
orça a quantidade que será gasta no supermercado (R$ 500,00) e o quanto ela vai
comprar de carne de primeira (R$ 100,00) e de segunda (R$ 50,00).
O princípio da especificação está consagrado nos artigos 5º e 15 da Lei 4320/64,

conforme a seguir transcrito:
Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a

atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros,
transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu
parágrafo único.
13
Elemento é o quarto nível de classificação da despesa. A despesa pode ser classificada por categoria econômica,
grupo de natureza de despesa, modalidade de aplicação e elemento de despesa. O elemento de despesa pode ser
detalhado, ainda, criando um quinto nível, chamado de
detalhamento do elemento de despesa.

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§1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal,

material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração publica
para consecução dos seus fins.
Existem duas exceções ao princípio da especificação: a primeira diz respeito aos

programas especiais de trabalho, previsto no parágrafo único do artigo 20 da lei
4.320/64.
Lei 4.320/64,
Art. 20. [...]
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza,

não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da
despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as
Despesas de Capital.
Os programas especiais de trabalho, também chamados de programas em serviço de

execução especial, são investimentos não previstos na Lei Orçamentária Anual, mas que
se tornaram de execução necessária pela Administração, tal qual a construção de um
hospital para atender vítimas de uma calamidade pública. É importante ressaltar que
apenas investimentos (despesas de capital) podem ser enquadrados como programas
especiais de trabalho.
Como os programas especiais de trabalho são destinados a atender
investimentos que não podem ser conhecidos a época da elaboração da lei
orçamentária, é impossível especificar exatamente o objeto do gasto, sendo permitido,
neste caso, a dotação global.
A segunda exceção ao princípio da especificação são as reservas de contingências –

dotação global colocada na lei orçamentária, destinada a atender passivos contingentes
e outras despesas imprevistas – prevista no artigo 91 do Decreto Lei 200/67.
Decreto-Lei 200/67,

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Aula INAUGURAL’
Art. 91. Sob a denominação de Reserva de Contingência, o orçamento anual

poderá conter dotação global não especificamente destinada a determinado
órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, cujos
recursos serão utilizados para abertura de créditos adicionais.
Passivos contingentes são despesas que ainda não se concretizaram, mas que
podem vir ou que tenha alguma probabilidade de ocorrer, principalmente, em razão de
processos judiciais que ainda estão tramitando e cujo desfecho é desconhecido pode
ser desfavorável à entidade pública. Por exemplo, uma ação judicial movida por
servidores públicos contra a União pode resultar em elevados pagamentos que serão
impactarão negativamente as despesas orçamentárias. Enquanto o desfecho ainda é
desconhecido e a despesa pode ou não ocorrer, os valores em discussão são
contabilizados como passivos contingentes.
Portanto, é possível consignar na lei orçamentária certa dotação global, sem

especificação, chamada reserva de contingência para atender a passivos contingentes e
a outras despesas imprevistas. Pela natureza de imprevisibilidade destas despesas, é
impossível classificá-las antes que ocorram, razão pela qual é admitida, também neste
caso, a consignação de dotações globais, outra exceção ao princípio da especificação.
7.5. Princípio da Publicidade
Mais do que um princípio orçamentário, a publicidade é um princípio constitucional

previsto no artigo 37 da CF, que deve nortear todos os atos da administração pública.
O maior objetivo deste princípio é proporcionar publicidade aos atos públicos na busca
da tão difundida transparência dos gastos públicos.
Vários artigos da Constituição reforçam a necessidade da transparência na

administração pública, dentre os quais destaca-se o artigo 165, §3º da CF:
Art. 165. [...]
§3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de

cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

64|78

Aula INAUGURAL’
A Lei 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), também trouxe diversas regras no
sentido de dar maior transparência aos gastos públicos, com destaque para os artigos
48 e 49.
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será
dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público:
os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de
contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução
Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas
desses documentos.
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão

disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no
órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação
pelos cidadãos e instituições da sociedade.
7.6. Princípio do Equilíbrio
O princípio do equilíbrio estabelece que o total da despesa orçamentária não deve

ultrapassar o total da receita orçamentária prevista para cada exercício financeiro, de
modo a evitar desequilíbrios orçamentário, representando uma ferramenta útil no
controle dos gastos públicos.
No entanto, nos dias de hoje o princípio vem sendo bastante relativizado. É que
no Brasil, a Contabilidade Pública classifica como receitas, aquelas entradas de caixa
oriundas de operações de crédito. É como se o assalariado considerasse o cheque
especial como parte de sua renda, quando na verdade é um empréstimo. Essa inusitada
contabilização de empréstimos como receita permite que o equilíbrio orçamentário seja
alcançado, ainda que não haja equilíbrio real entre as receitas e despesas. Assim,
atualmente, o princípio do equilíbrio não passa de uma simples questão de técnica
contábil visto que possíveis excessos de gastos podem ser cobertos por operações de
crédito, oferecendo assim o “equilíbrio”, escondendo um déficit econômico.

65|78

Aula INAUGURAL’
Sobre o assunto, é interessante notar que há duas formas de se apurar o

equilíbrio: o econômico e o contábil. Do ponto de vista contábil, o princípio do equilíbrio
é sempre respeitado, dado que os orçamentos públicos não podem ser aprovados se
as despesas fixadas superarem as receitas previstas. No entanto, não há garantia de que
o equilíbrio “real” ou “econômico” seja alcançado, uma vez que, como visto acima,
algumas receitas contabilizadas são, na verdade, empréstimos.
Despesas
Receitas “reais”
Receitas de
empréstimos
Como exemplo do exposto, podemos apresentar o quadro acima. Existe equilíbrio

contábil, tendo em vista que as receitas e despesas possuem o mesmo valor. No
entanto, parte do equilíbrio está sendo obtido com receitas de empréstimos, o que
configura desequilíbrio ou déficit econômico.
7.7. Princípio do Orçamento Bruto
Segundo o princípio do orçamento bruto as receitas e despesas devem constar da lei

orçamentária e de créditos adicionais pelos seus valores brutos, não se admitindo
nenhuma dedução, conforme preconizado no artigo 6º da Lei 4.320/64:
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento

pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
Aparentemente esse princípio tem conotação bastante abstrata, mas na prática é

bastante simples de se entender. Suponha-se que João tenha emprestado de Maria
vinte reais para comprar um lanche. Nessa situação, João é devedor de Maria e se
fôssemos demonstrar a situação contábil de cada um deles, teríamos que contabilizar a
dívida de João e o crédito de Maria em seus respectivos “balanços”.

66|78

Aula INAUGURAL’
João Maria
Bens & Dívidas Bens Dívidas
Créditos
0,00 20,00 20,00 0,00
É fácil perceber que o saldo líquido de João é negativo em R$ 20,00 e que o saldo
líquido de Maria é positivo em R$ 20,00, se desconsiderarmos outras bens, dívidas e
transações de João e Maria. Para continuar nosso exemplo, vamos supor, agora, que
Maria tome emprestado de João, alguns dias depois, R$ 7,00.
Neste caso, João e Maria seriam, simultaneamente, credores e devedores um do

outro. Na prática de nossa vida quotidiana, iríamos simplesmente dizer que João agora
deve a Maria não mais a importância de R$ 20,00, mas de R$ 13,00, considerando que
Maria já teria resgatado parte da dívida. Matematicamente falando o raciocínio está
correto. No entanto, do ponto de vista contábil, é necessário registrar a receita e a
despesa, os bens, direitos e obrigações pelo seu valor total, evitando compensações e
deduções.
Assim, os “balanços” de João e Maria não poderiam consignar apenas as

importâncias líquidas, demonstrando João como devedor de R$ 13,00 a Maria. É
necessário que os demonstrativos informem que João deve a Maria R$ 20,00 e que esta
deve a João R$ 7,00:
João Maria
Bens & Dívidas Bens Dívidas
Créditos
7,00 20,00 20,00 7,00
Este é o chamado princípio do orçamento bruto que diz que receitas e despesas devem
ser consignadas na lei de orçamento pelos seus valores brutos, vedadas deduções ou a
inclusão de importâncias líquidas.

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Aula INAUGURAL’
Não deve ser difícil ao leitor perceber que o princípio do orçamento bruto está
intimamente ligado ao princípio da universalidade, visto acima, que diz que todas as
receitas e todas as despesas devem estar obrigatoriamente consignadas na lei
orçamentária. É que se fossem admitidas deduções e a inclusão de importâncias
líquidas, parte das receitas e/ou despesas seriam omitidas, quando houvesse contas
credoras e devedoras simultaneamente.
Embora a ilustrativa estória de João e Maria seja interessante para exemplificar o

princípio do orçamento público, interessante trazer também um exemplo da
contabilização de atos da Administração Pública. Quem recebe salário sabe que todo
ano devemos elaborar a famigerada Declaração de Imposto de Renda. Essa
“declaração” nada mais é do que uma oportunidade dada aos contribuintes para fazer
o acerto das contas com o “leão”: quem pagou mais do que deveria tem direito à
chamada restituição do Imposto de Renda; quem pagou menos deverá fazer o
pagamento complementar do imposto.
Vamos nos concentrar naqueles que tem direito à restituição do Imposto de

Renda. Geralmente a Receita Federal começa a fazer o pagamento das restituições em
junho, terminando o último lote em dezembro. Portanto, de junho a dezembro, a
Receita Federal precisa devolver o Imposto de Renda pago a mais por diversos
contribuintes. Ela é devedora. No entanto, nestes mesmos meses, os contribuintes
continuam a recolher o Imposto de Renda normalmente, porque são devedores da
Receita.
Portanto, nesse período de restituições, a Receita Federal é tanto credora como

devedora de diversos contribuintes, devendo, em seu balanço, consignar as despesas
como “Restituição de Imposto de Renda” e as receitas como “Arrecadação de Imposto
de Renda”. A Receita Federal não pode, em observância ao princípio do orçamento
bruto, consignar apenas as importâncias líquidas, isto é, abater do saldo maior o menor
e registrar apenas as receitas ou as despesas.
Outro exemplo desse princípio ocorre na arrecadação e transferência do Imposto

sobre Produtos Industrializados (IPI). O IPI é um imposto federal arrecadado pela União,
mas que por determinação constitucional deve ter uma parcela transferida para os
Estados e Municípios por meio do Fundo de Participação de Estados e Municípios.

68|78

Aula INAUGURAL’
Assim, na LOA da União, o IPI deverá constar na parte da receita pelo seu valor
total e na parte da despesa a parcela a ser transferida, evitando-se lançar o valor líquido
resultante do confronto entre estes dois valores.
7.8. Princípio da Não Vinculação da Receita
O princípio da não vinculação da receita, também conhecido como não afetação da

receita, previsto no art. 167, IV, da CF, defende que nenhuma receita de impostos poderá
ser vinculada com determinada despesa pelo legislador, ressalvados os casos previstos
no próprio texto constitucional.
Art. 167. São vedados:
[...]
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,

ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que
se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e
serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do
ensino e para realização de atividades da administração tributária, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, §2º, 212 e 37, XXII, e a
prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita,
previstas no art. 165, §8º, bem como o disposto no §4º deste artigo.
Ao lado do princípio da exclusividade, o princípio da não vinculação da receita é um

dos mais “populares” em provas de concurso, talvez pela grande quantidade de
exceções que ambos possuem e das “pegadinhas” escondidas dos estudantes mais
desatentos.
Em primeiro lugar, é bom ressaltar que objetivo do dispositivo constitucional que veda
a vinculação da receita de impostos a despesas, fundo ou a órgão é evitar que o
legislativo impeça o executivo de administrar o orçamento de maneira mais adequada,
criando vinculações das receitas a determinadas despesas o que, na prática, deixaria

69|78

Aula INAUGURAL’
pouca ou nenhuma margem de discricionariedade para o administrador público decidir

o que fazer com os recursos, já que boa parte já estaria comprometida ou vinculada.
No entanto, a ressalva constitucional diz respeito tão somente a receita de impostos

que não é sinônimo de tributos. Impostos são espécie do gênero tributos. Além dos
impostos, são também tributos, as taxas, as contribuições de melhoria, as contribuições
(sociais e parafiscais) e os empréstimos compulsórios 14.
As receitas relativas às taxas, às contribuições de melhoria, às contribuições e aos

empréstimos compulsórios possam e são vinculadas a finalidade e despesa específica.
As taxas são cobradas pelo Estado em razão da prestação de um serviço ao

contribuinte ou pela sua disposição. Também podem ser cobradas em razão do
exercício do poder de polícia. Em todos os casos, há um serviço sendo prestado ao
cidadão de forma direta e, portanto, é possível vincular a receita de taxas à despesa do
serviço.
As contribuições, por exemplo, são cobradas de servidores públicos e de

trabalhadores para o custeio de sua aposentadoria, de modo que as receitas de
contribuições devem ser vinculadas a este tipo de despesa. Já as contribuições de
melhoria podem ser cobradas em razão da valorização de imóveis em função de obra
pública e, como tal, já nascem vinculadas.
Os empréstimos compulsórios são recursos tomados da população de modo

compulsório com compromisso de posterior devolução em razão de guerra, calamidade
pública e outras despesas extraordinárias, bem como em razão de investimentos
públicos urgentes e relevantes, de interesse nacional. A receita oriunda dos empréstimos
compulsórios fica, portanto, vinculada a despesas que motivaram a sua instituição.
Já em relação aos impostos, a vinculação em regra não é permitida. Isso porque,

nos termos da Constituição Federal, os impostos não têm como contrapartida uma
prestação do Estado em favor do contribuinte. Diferentemente dos outros tributos, você
14
Há uma corrente minoritária que entende que os empréstimos
compulsórios não se constituem em tributos, mas essa
definição é relativamente irrelevante para fins de concurso
público.

70|78

Aula INAUGURAL’
não paga impostos para ter um serviço em troca, mas sim, o imposto é recolhido com
a única e exclusiva finalidade de custear as atividades do Estado.
É por esse motivo que a Constituição instituiu um rol taxativo (lista fechada) de
impostos que podem ser cobrados dos contribuintes, ao passo que os outros tributos,
tais como taxas, contribuições não possuem uma relação fechada de situações em que
podem ser cobradas. É que, no caso dos impostos, como não existe uma
contraprestação em bens ou serviços para o cidadão, houve a necessidade de a
Constituição relacionar as situações em que o imposto pode ser cobrado.
Portanto, é falsa a percepção do cidadão comum de que o Imposto sobre Propriedade

de Veículos Automotores (IPVA) é cobrado para manutenção de estradas e rodovias.
Na verdade, o IPVA, como todos os outros impostos, podem ser livremente utilizados
nas atividades do Estado, seja para o pagamento de funcionários públicos, juros da
dívida ou até mesmo a construção de hospitais ou rodovias. Nenhum imposto, portanto,
tem vinculação a alguma atividade finalística e é, por essa razão, que há tantas questões
de concurso abordando o tema. Na maioria das vezes o candidato é induzido ao erro,
quando as questões falam que “não é permitida a vinculação da receita de tributos”,
quando, na verdade, o que não é permitida é a vinculação da receita de impostos.
Mesmo no caso de impostos, que em regra não podem ser vinculados, há algumas
exceções que permitem a vinculação, no caso das despesas com:
a) ações e serviços públicos de saúde;
b) manutenção e desenvolvimento do ensino;
c) atividades da administração tributária;
d) prestação de garantia às operações de crédito por antecipação de receita
orçamentária (ARO);
e) prestação de garantia e contra-garantia à União;
f) transferências constitucionais tributárias.
No caso dos itens ‘a’ e ‘b’, o que ocorre é que a três esferas (União, Estados e
Municípios) têm interesse no desenvolvimento da educação e nas ações e serviços de
saúde. Por determinação constitucional, há um mínimo do orçamento de cada uma

71|78

Aula INAUGURAL’
dessas esferas que deve ser aplicado em saúde e educação, de modo a evitar que estas
áreas, tão sensíveis e importantes para a população, fiquem sem recursos.
O item ‘c’ trata de inovação recente da Constituição trazida pela EC 45/2004 que
permitiu a vinculação da receita de impostos a atividades da administração tributária
das três esferas federativas. Assim, por exemplo, pode ser vinculada uma fração da
receita de impostos com atividades de treinamento de fiscais tributários, por exemplo.
As operações de crédito por antecipação de receita orçamentária já foram objeto

de discussão em tópico acima. Trata-se de empréstimos de curto prazo, cuja garantia é
a receita orçamentária, oriunda principalmente de impostos, que ainda vai ser realizada,
de modo que nada mais justo que ela (a receita de impostos) possa ser vinculada para
o pagamento das AROs.
É permitida, também, a vinculação da receita de impostos de Estados e

Municípios para o prestação de garantia e contra-garantia à União. É que alguns Estados
e Municípios só conseguem obter empréstimos no mercado internacional se tiverem o
aval da União. Muitos bancos internacionais, com medo de calote, exigem que a União
avalize o empréstimo a Estados e Municípios. Desse modo, é permitido que estes
Estados e Municípios beneficiados vinculem as receitas de impostos aos pagamentos
dessas garantias à União.
Por fim, as transferências constitucionais tributárias são o último caso de exceção

ao princípio da não-vinculação da receita de impostos. É que alguns impostos são
arrecadados por alguns entes da federação, mas devem, necessariamente, por
determinação constitucional, ser transferidos para outros. É o caso, por exemplo, do
Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR), imposto federal arrecadado pela
União, mas que deve ter 50% de suas receitas enviadas para o município de localização
do imóvel rural. Outro exemplo é o ICMS, imposto estadual transferido à razão de 25%
ao município de agregação de valor, e o IPVA, dividido à metade com o município de
domicílio do proprietário do veículo.

72|78

Aula INAUGURAL’
7.9. Princípio da Legalidade
O princípio da legalidade, conforme definido no caput do art. 37 da CF, é um princípio

aplicável a toda a administração pública. Aplicado ao orçamento, o princípio indica que
as autorizações orçamentárias para arrecadação e realização das despesas devem ser
feitas por meio de lei, aprovada formalmente pelo Poder Legislativo:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual; II - as diretrizes
orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
É por este motivo que não só o PPA, a LDO e a LOA devem ser aprovadas por lei, mas
também qualquer plano, programa, operação de abertura de crédito, transposição,
remanejamento ou transferência de recursos de uma programação para outra ou de
um órgão para outro e a instituição de fundos (CF, arts. 48, II e IV; 166; 167, I, III, V, VI e
IX).
7.10. Princípio da Clareza
O princípio da clareza estabelece que o orçamento deve ser apresentado em

linguagem transparente, simples e inteligível, sem descuidar das exigências técnicas
orçamentárias, de modo a facilitar o manuseio e a compreensão daqueles que, por força
do ofício ou por interesse, necessitam conhecê-lo.
7.11. Princípio da Uniformidade
O orçamento público é um instrumento técnico composto de um rol de receitas e

despesas classificado em diversos critérios, tais como: por órgão (classificação
institucional), por natureza de despesa, por categoria econômica, por programa de
trabalho, entre outros.

73|78

Aula INAUGURAL’
Se os critérios de organização e classificação dos elementos da receita e da

despesa se modificassem com muita rapidez, de ano em ano, ou em um intervalo curto
de tempo, seria difícil ou praticamente impossível comparar resultados de modo a
melhor administrar e gerenciar o orçamento público.
Desse modo, o princípio da uniformidade diz que a organização do orçamento

público deve manter aspectos de perenidade e de padronização que permitam a
comparação ao longo dos vários exercícios em que é executado.
7.12. Princípio da Unidade de Tesouraria ou de

Caixa
Segundo o princípio da unidade de tesouraria ou caixa, previsto no artigo 56 da Lei

4.320/64, todos os recursos arrecadados pelo Estado devem ser centralizados numa
única conta bancária (tesouraria), de modo que o recolhimento de todas as receitas será
feito em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer
fragmentação para criação de caixas especiais.
Importante ressaltar, no entanto, que o sentido do termo “conta bancária” única para
fins de manter respeito ao princípio de da unidade de tesouraria é um pouco diverso
do sentido coloquial de “conta corrente”. Na verdade, o Governo Federal, por exemplo,
dispõe de diversas contas-corrente, em razão de facilidade operacional, já que seria
praticamente impossível uma estrutura administrativa gigantesca ter apenas uma conta-
corrente em uma única agência bancária. No entanto, isso não significa desrespeito ao
princípio da unidade de tesouraria, porquanto todas as contas são contabilizadas como
se fossem uma só.
É bom destacar, no entanto, que as disponibilidades de caixa da União serão

depositadas no Banco Central do Brasil, por força do art. 164 § 3º da Constituição
Federal, constituindo, aí sim, o caixa único do tesouro nacional.

74|78

Aula INAUGURAL’
7.13. Quadro Sinótico dos Princípios Orçamentários
Princípio Descrição Exceções/Obs. Fundamento

A autorização Art. 2º da Lei
legislativa para Créditos Especiais e 4.320/64
a realização de Extraordinários, quando Art. 165, III, da
gastos e a autorizados nos últimos Constituição
Anualidade ou arrecadação de
quatro meses do Federal
Periodicidade receitas deve
exercício Art. 167, § 2º,
ser renovada podem ser reabertos no da
anualmente (ou ano seguinte pelo saldo. Constituição
periodicamente) Federal
O orçamento A existência de três leis
deve ser uma orçamentárias (PPA,
peça única LDO e
(orçamento LOA) e a existência de
uno), de modo três suborçamentos não Art. 2º da Lei
Unidade a evitar
constitui infração ao 4.320/64
a existência de
princípio da unidade,
orçamentos
agora também
paralelos.
conhecido como
princípio da totalidade.
Art. 2º, 3º e 4º
Todas as
da
receitas e
Lei 4,320/64
despesas
Universalidade Não há exceções. Art. 165 § 5º da
devem ser
incluídas na lei Constituição
Federal
orçamentária.

75|78

Aula INAUGURAL’
A lei
orçamentária
não Créditos suplementares,
quando já incluídos na
pode de tratar Art. 7º da Lei
LOA.
de assunto não Operações de crédito de 4,320/64
relacionado a longo prazo. Art. 165 § 8º da
Exclusividade
orçamento Constituição
Operações de crédito
público, de Federal
por antecipação de
modo a evitar receita orçamentária
as (ARO)
“caudas
orçamentárias”
A autorização
legislativa deve
conter
especificação Art. 5º, 15 e 20
Programas especiais de da Lei 4.320/64
da
Especificação trabalho. Art. 91 do
despesa de
(especificidade) Reservas de Decreto Lei
modo
contingência 200/67
a evitar
autorização
globais (apenas
em montante).
Os atos Art. 37 da
relativos à Constituição
elaboração da Federal
Publicidade Não há exceções.
proposta Art. 165 § 3º da
orçamentária e Constituição
à sua execução

devem ser, na Federal
medida do Art. 48 e 49 da
possível, sempre Lei de
disponíveis à Responsabilidade
população. Fiscal

76|78

Aula INAUGURAL’
O sentido da norma Princípio

perde um pouco de doutrinário
As despesas efetividade, uma vez positivado a
fixadas na lei que o equilíbrio
cada
orçamentária pode ser alcançado
ano nas leis de
Equilíbrio não com a
diretrizes
podem superar realização de orçamentárias e
as receitas operações de crédito, na lei de
previstas. que são orçamento
contabilizadas como anual.
receita no Brasil.
Impede a
inclusão no
orçamento de
importâncias
Orçamento líquidas, caso Art. 6º da Lei
uma mesma Não há exceções
Bruto 4.320/64
pessoa seja
simultaneamente
credora e
devedora da
entidade.

77|78

Aula INAUGURAL’
Não impede a
vinculação a despesa
de receita dos
demais tributos, tais
como taxas,
contribuições e
contribuições de
melhoria.
Mesmo no caso da
receitas de impostos,
há exceções.
Pode-se vincular a
receita de impostos a:
Impede a
a) saúde
Não- vinculação a Art. 167, IV, da
b) desenvolvimento
vinculação da despesas de Constituição
do ensino
receita receitas de c) atividades da Federal
impostos. administração
tributária,
d) a prestação de
garantias às
operações de
crédito por
antecipação de
receita
e) prestação de
garantia e
contragarantia à
União
f) transferências
constitucionais
tributárias
A exceção é a Art. 37 da
É necessário lei
utilização de medida Constituição
para instituir os Federal.
Legalidade provisória para a
orçamentos Art. 165 da
abertura de créditos
públicos. Constituição
extraordinários.

78|78

Aula INAUGURAL’
Federal, I, II e III.
O orçamento
deve ser
Princípio
Clareza elaborado em Não se aplica.
doutrinário.
linguagem clara
e acessível.
As regras e
classificações
orçamentárias
devem se
manter Princípio
Uniformidade Não se aplica.
estáveis ao doutrinário.
longo
do tempo para
permitir a
comparabilidade.
Todos os
Unidade de recursos deverão
Art. 56 da Lei
tesouraria ou ser centralizados Não há exceções.
4.320/64
de caixa em uma única
conta bancária.
Pessoal,
É isso.
Espero que tenham gostado da nossa primeira aula e, em caso de dúvidas, entrem em
contato por email.
Abraços, Fernando Gama

fgamajr@gmail.com

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É um prazer iniciar mais um curso com os alunos do Concurseiro24horas. Já são

NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA: 1 Orçamento público. 2

25/04/2015 Suprimento de fundos. Restos a pagar. Despesas de exercícios

10/05/2015 SIDOR, SIAFI, Conta Única do Tesouro

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Portanto, futuros agentes administrativos, o nosso trabalho é árduo pela frente.

Vamos conhecer detalhes do orçamento público brasileiro, o mais importante

2. Introdução ao estudo do orçamento público

No entanto, em termos de concurso público, o foco do estudo do Orçamento

Uma das poucas dificuldades encontradas por alunos no estudo do Orçamento

Para contornar os problemas iniciais de adaptação à disciplina, pelo fato de ser

Em nosso cotidiano, temos que administrar nossos próprios recursos, o que

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Portanto, a atividade de orçar, ou melhor dizendo, de administrar um orçamento

Quando pensamos em orçamento ou em fazer um orçamento, qual é a primeira

Assim, para efeito didático os autores dividem a evolução do orçamento em duas

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2.1. Orçamento tradicional.

Na fase do orçamento tradicional, a peça orçamentária existente era conhecida

Neste tipo de orçamento não havia nenhuma preocupação com as reais

Antes do advento da Lei 4.320/64, o orçamento utilizado pelo Governo Federal

Já caiu em prova, quer ver?

(CESPE/Unb/MCT/2008) O orçamento tradicional é aquele que apresenta os objetivos

O orçamento tradicional é justamente aquele que não se preocupa com o

(CESPE/UnB/MS/2008) Uma das diferenças essenciais entre o orçamento tradicional e

A gente não viu ainda o orçamento-programa nessa aula, mas eu adianto. O

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portanto, ao contrário do tradicional, ele se preocupa com o planejamento, com custos,

Portanto, quem é o elo “entre o planejamento e as funções executivas da organização”

(CESPE/Unb/DPU/2010) Uma das virtudes do orçamento tradicional era a de se

(CESPE/Unb/EBC/2011) O tipo de orçamento utilizado no Brasil, atualmente, é o

Hoje, no Brasil, como veremos, o que se utiliza é orçamento-programa. O tradicional,

(CESPE/Unb/MPU/2010) O orçamento tradicional tinha como função principal a de

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(CESPE/UnB/MPU/2010) De acordo com o conceito de orçamento-programa, devem-

Quem valoriza o gastar por gastar – ou seja, em detrimento das realizações, é o

(CESPE/Unb/Auditor do Espírito Santo/2009) Uma das vantagens do

Tradução para o Português: no orçamento-programa tem a integração com o

2.2. Orçamento moderno

Na fase do orçamento moderno, destacam-se dois tipos de orçamento:

2.2.1. Orçamento De Desempenho

O orçamento tradicional evoluiu para o orçamento de desempenho, também

O orçamento de desempenho é o processo orçamentário que se caracteriza por

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