Apostila Afo - Prof Leandro Ravyelle

2021
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA
E ORÇAMENTÁRIA - AFO
PROFESSOR LEANDRO
RAVYELLE
CAPÍTULO 1 (ORÇAMENTO
PÚBLICO)
PROF. LEANDRO RAVYELLE

PDF TEÓRICO + QUESTÕES
ATUALIZADA MAIO/2021
1. INTRODUÇÃO
O Direito financeiro compreende a disciplina jurídica da atividade financeira do Estado,

envolvendo receita, despesa, orçamento e crédito público. Ele disciplina a organização e a
administração das finanças públicas, ou seja, disciplina a atividade financeira do Estado: é mais amplo
que o Direito tributário. Já o Direito tributário trata da disciplina jurídica apenas dos tributos (receitas
tributárias: impostos, taxas e contribuições). Compreende o conjunto de normas que regulam a
instituição e arrecadação desses tributos e a relação jurídica do Estado com os contribuintes. O
orçamento público é um processo contínuo, dinâmico e flexível e constantemente alterado ao
longo dos anos. Além disso, é por meio dele que se elabora, planeja, aprova, executa, controla,
avalia a programação de dispêndios do setor público nos aspectos físico e financeiro. Logo, não é
um conceito estático e que ficou inalterado com o passar do tempo. A atividade pública é aplicada no
âmbito Federal, estadual e municipal, e, segundo Aliomar Baleeiro (1973), consiste em:
OBTER RECURSOS RECEITA PÚBLICA

DESPENDER RECURSOS DESPESA PÚBLICA
GERIR E PLANEJAR RECURSOS ORÇAMENTO PÚBLICO
CRIAR CRÉDITO EMPRÉSTIMO PÚBLICO
1.1 DIMENSÕES DO ORÇAMENTO
O Orçamento Público tem caráter e FORÇA DE LEI, e a elaboração e a

JURÍDICA aprovação do Orçamento Público seguem o PROCESSO LEGISLATIVO de
discussão, emenda, votação e sanção presidencial como qualquer outra lei.
O Orçamento Público é basicamente o instrumento por meio do qual o

ECONÔMICA
DIMENSÕES DO ORÇAMENTO
governo extrai recursos da sociedade e os injeta em áreas selecionadas.

Além disso, o estudo do orçamento como lei de meios, a qual propicia a geração
de emprego e renda em função de investimentos públicos.
É corolário da dimensão econômica. Se o Orçamento Público tem um

inequívoco caráter redistributivo, o processo de elaboração, aprovação e
POLÍTICA gestão do orçamento embute, necessariamente, perspectivas e interesses
conflitantes que se resolvem em última instância no âmbito da ação
política dos agentes públicos e dos inúmeros segmentos sociais.
Representa o fluxo financeiro gerado pelas entradas de recursos obtidos

FINANCEIRA com a arrecadação de receitas e os dispêndios com as saídas de recursos
proporcionado pelas despesas, evidenciando a execução orçamentária.
TÉCNICA o estudo do conjunto de regras e formalidades técnicas e legais exigidas na

elaboração, aprovação, execução e controle do orçamento.
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@profleandroravyelle t.me/afocomravyelle
Já segundo Giacomoni, temos as naturezas do orçamento, conforme tabela a seguir:
POLÍTICA Orçamento como resultado do processo de avaliação de

demandas e de escolhas entre alternativas
ECONÔMICA Quando destacadas as questões fiscais – receitas, despesas,
déficits e dívidas.
JURÍDICA Orçamento como lei que estima a receita e autoriza tetos de
despesa
ADMINISTRATIVA Orçamento como o plano das realizações da administração
pública, ou seja, é enfatizar o seu importante papel como
instrumento de gestão
FINANCEIRO Orçamento como iniciativa de antecipação de fluxos de
arrecadação e de pagamentos
CONTÁBIL Quando, por meio das contas, antecipa o resultado
patrimonial e global da gestão.
1.2 NATUREZA JURÍDICA
A Lei Orçamentária Anual é uma lei formal ou material? Não há consenso entre os
doutrinadores com relação à natureza jurídica do orçamento. Segundo Paludo (2018), a o orçamento é
uma lei no que se refere ao aspecto formal, visto que passa por todo o processo legislativo (discussão,
votação, aprovação, publicação), mas não o é em sentido material. Esse posicionamento é coerente
com a maioria dos autores e com o entendimento do próprio STF, assim resumido: "o orçamento é
lei formal que apenas prevê receitas e autoriza gastos, sem criar direitos subjetivos e sem
modificar as leis tributárias e financeiras". No estudo dos ramos do Direito, o Direito Financeiro
pertence ao Direito Público, sendo um ramo cientificamente autônomo em relação aos demais ramos.
A própria Constituição Federal assegura tal autonomia:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II – orçamento;
APROFUNDANDO…
Cabe fiscalização abstrata de constitucionalidade de normas orçamentárias?
De início, sob o fundamento de que as leis orçamentárias se revelam como atos normativos de
efeitos meramente concretos, sendo lei apenas em sentido formal, entendia-se serem incabíveis as
ações de controle concentrado que impugnavam este tipo de lei. Entendia-se, nesse primeiro
momento, que a impugnação de lei orçamentária não representaria, a rigor, o ataque a um ato
normativo, mas a um ato político-administrativo concreto de destinação de recursos, que apenas
formalmente se reveste como lei. Seria descabido o controle de constitucionalidade, portanto, por não
se tratar de ato normativo. Foi o que restou assentado, verbi gratia, no julgamento da ADI 1.640, ReI.
Min. Sydney Sanches, DJ de 03.04.1998.
Uma nova interpretação judicial do texto constitucional, porém, passou a ser amplamente
afirmada pelo Tribunal em estágio posterior, superando aquele restritivo entendimento inicial. Um
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importante marco neste processo foi a ADI 4.048-MC, reI. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de
21.08.2008, quando se impugnava Medida Provisória que abria crédito extraordinário. Logo, o
entendimento que atualmente predomina é o da possibilidade de impugnação, por meio das ações de
controle de constitucionalidade abstrato e concentrado, das leis orçamentárias. Embora, ainda hoje, é
comum que, nas informações que as autoridades do Executivo prestam nessas ações, seja alegada a
impossibilidade de controle judicial da matéria, postulando -se um retomo àquele primeiro
entendimento jurisprudencial. Entretanto, tais pedidos têm restado rechaçados. Também em sede
da doutrina constitucionalista, tem se defendido amplamente a possibilidade de que leis
orçamentárias sejam objeto da fiscalização abstrata de constitucionalidade, quando houver,
em suas impugnações, questão constitucional suscitada em abstrato, independentemente de
seu caráter geral e abstrato, ou específico e concreto. O STF, ao julgar a ADI 2925, em 2003,
mudou o seu posicionamento acerca da possibilidade de controle de constitucionalidade de leis
orçamentárias. Até então o posicionamento era pela impossibilidade devido a natureza de lei formal
destas normas. Contudo, na ADI 2925, vislumbrou-se a existência de NORMAS ABSTRATAS inseridas
na lei orçamentária de 2003, o que abriu, assim, espaço para controle de constitucionalidade.
1.3 ORÇAMENTO AUTORIZATIVO X IMPOSITIVO
ORÇAMENTO HÍBRIDO
Segundo Giovanni Pacelli (2021), quanto à obrigatoriedade, o orçamento pode ser classificado em:
autorizativo, impositivo e híbrido.
O ORÇAMENTO AUTORIZATIVO se traduz uma autorização para realizar os gastos públicos. Em
essência, trata-se de uma permissão para que determinada programação seja executada, e não outra. O
ponto central, contudo, é que a programação é definida pelo Executivo, que, após a autorização
parlamentar, a implementa. Não é, portanto, o parlamento que define em que e quanto se gastar, mas
apenas autoriza que a programação seja feita. Era a situação brasileira antes da Constituição de 1988.
Em casos intermediários, o parlamento pode ter algum poder de alterar a programação. O ponto central
do orçamento autorizativo, contudo, é que o núcleo da programação é definido no âmbito do Executivo.
Deduz-se, pois, o papel secundário do Congresso em matéria orçamentária.
Com o ORÇAMENTO IMPOSITIVO, há uma mudança profunda de enfoque. Não há muito sentido
em se falar de orçamento impositivo sem mudar a responsabilidade pela programação. Um Congresso
que não faz a programação não tende a ter muito interesse em obrigar que ela seja integralmente
cumprida. Com efeito, adotar o orçamento impositivo implica, essencialmente, transferir a maior
responsabilidade de programar o orçamento para o Congresso. No caso do Brasil vimos que há uma
corrente doutrinária que defende que já se adota o orçamento impositivo em virtude as alterações
promovidas na CF/1988 em relação as emendas individuais e coletivas estaduais. (Emendas
Constitucionais nº 86, 100 e 102). Se tomarmos como base o próprio texto da LDO 2021 (Lei 14.116 de 31
de dezembro de 2020):
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Art. 66. A administração pública federal tem o dever de executar as programações orçamentárias, por
intermédio dos meios e das medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e
serviços à sociedade.
§ 1º O disposto no caput:
I - subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que
estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas E NÃO IMPEDE O CANCELAMENTO
NECESSÁRIO À ABERTURA DE CRÉDITOS ADICIONAIS;
Segundo Lima (2003) apud Santos e Gasparini (2020)6, há três versões para o orçamento
impositivo:
✓ VERSÃO EXTREMA, na qual o governo é obrigado a executar integralmente a programação
orçamentária definida pelo Congresso Nacional;
✓ VERSÃO INTERMEDIÁRIA, em que a não execução de parte da programação é possível, mas exige
anuência do Congresso; e
✓ VERSÃO MAIS FLEXÍVEL, para a qual é obrigatória a implementação de apenas parte do orçamento,
deixando alguma margem para o Executivo decidir sobre a execução ou não.
No modelo impositivo, o Parlamento assume maior relevância e, por conseguinte, mais

responsabilidade no processo orçamentário. O orçamento mandatário implica “a mudança sobre quem
decide a programação, passando o eixo de decisão para o Parlamento”.
Segundo Abraham (2015) o CARÁTER HÍBRIDO DE ORÇAMENTO IMPOSITIVO E

AUTORIZATIVO da LOA se explica, primeiramente, em razão da parcela cada vez maior de despesas
obrigatórias não contingenciáveis previstas na Constituição e nas leis, e, mais recentemente, pela
Emenda Constitucional nº 86/2015, originária da “PEC do orçamento impositivo”, que estabelece a
execução obrigatória das emendas parlamentares ao orçamento até o limite de 1,2% da receita corrente
da União (RCL). No restante do orçamento, em que se estabelecem despesas discricionárias, mantém-se
o perfil de orçamento autorizativo. [...]
PORTANTO, INEGÁVEL AFIRMAR QUE, HOJE, O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL É

HÍBRIDO: PARCIALMENTE AUTORIZATIVO E PARCIALMENTE IMPOSITIVO.
Segundo Santos e Gasparini (2020), o nosso regramento não parece permitir concluir
categoricamente numa direção ou outra sobre a natureza do orçamento nacional (autorizativo versus
impositivo), dado que existem elementos que corroboram tanto uma visão como outra. Impositivo
versus autorizativo é uma tese dual, binária, em que um ou outro poder prevalecer. Há elementos de
ambos os modelos em nosso sistema. O caminho aparentemente trilhado em nosso regramento é o de
que os poderes tenham papéis distintos, porém complementares, em um sistema de freios e
contrapesos. Sendo assim, a discussão acerca da natureza do orçamento pode mostrar-se uma
involução, não um aprimoramento, pois o que realmente importa é indagar se cada poder está
exercendo bem o seu papel. Ademais, diante de alguns traços parlamentaristas, com a não separação
plena entre Executivo e Legislativo, a lógica binária própria à questão do orçamento autorizativo versus
impositivo perde capacidade explicativa. Diante do exposto acima pelas doutrinas mencionadas,
chegamos à seguinte conclusão:
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✓ O orçamento NÃO é binário: ou autorizativo, ou impositivo.
✓ Poder-se-ia denominar ORÇAMENTO HÍBRIDO OU ORÇAMENTO
IMPOSITIVO FLEXÍVEL.
✓ Não há uma separação plena entre Executivo e Legislativo no processo
orçamentário. Não existe orçamento 100% impositivo sem que o
Legislativo seja responsabilizado igualmente ao Executivo pela execução
bem ou mal sucedida do orçamento.
1.4 ORÇAMENTO EXECUTIVO X LEGISLATIVO X MISTO
a elaboração, a votação e o controle do orçamento são competências do Poder

ORÇAMENTO Legislativo. Normalmente ocorre em países parlamentaristas. Ao Executivo cabe
LEGISLATIVO apenas a execução. Exemplo: Constituição Federal de 1891
ORÇAMENTO a elaboração, a votação, o controle e a execução são competências do Poder
EXECUTIVO Executivo. É típico de regimes autoritários. Exemplo: Constituição Federal de
1937
ORÇAMENTO a elaboração e a execução são de competência do Executivo, cabendo ao
MISTO Legislativo a votação e o controle. Exemplo: a atual Constituição Federal de 1988
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1.5 FUNÇÕES DO ORÇAMENTO PÚBLICO
Por meio do Orçamento Público e das funções orçamentárias o Governo intervém na economia para
conseguir estabilidade, crescimento e correção das falhas de mercado. As três funções orçamentárias
clássicas apontadas pelos autores (PALUDO, 2018) são:
Está ligada à alocação de recursos por parte do Governo, que oferece bens e serviços públicos
puros (ex.: rodovias, segurança, justiça), os quais não seriam oferecidos pelo mercado, ou o
ALOCATIVA
seriam em condições ineficientes. Oferece também bens meritórios ou semipúblicos (ex.:

educação e saúde). E ainda cria condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado
pelos produtores. Além disso, esta função diz respeito a promover ajustamentos na alocação de
recursos e se justifica quando o funcionamento do mecanismo de mercado (sistema de ação
privada) não garante a necessária eficiência na utilização desses recursos.
Objetiva promover ajustamentos na distribuição de renda devido às falhas de mercado

DISTRIBUTIVA
(desigualdades sociais, monopólios empresariais, etc.). É uma função que busca tornar a
sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, por meio da tributação e de
transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas mais
pobres da população etc.
Trata da aplicação das diversas políticas econômico-financeiras a fim de ajustar o nível geral de
ESTABILIZADORA
preços, melhorar o nível de emprego, estabilizar a moeda e promover o crescimento econômico,

mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção
econômica (controles por leis, limitação etc.). É uma função associada à manutenção da
estabilidade econômica, justificada como meio de atenuar o impacto social e econômico na
presença de inflação ou depressão.
2. TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS / TIPOS DE ORÇAMENTO
O conceito tradicional/clássico de orçamento destaca a lei orçamentária como a lei que abrange
a previsão da receita e a fixação de despesa para determinado período de tempo. Nesse conceito, não há
preocupação com o planejamento, com a intervenção na economia ou com as necessidades da população
- o orçamento é apenas um ato que aprova previamente as receitas e despesas públicas. Numa visão
moderna, o orçamento é um programa de governo proposto pelo Executivo à aprovação do Legislativo.
É um plano político de ação governamental para o exercício seguinte. É um espaço de debate e decisão
em que os atores envolvidos revelam seu poder, suas preferências, definem as realizações pretendidas e
reservam os recursos para a execução.
2.1 ORÇAMENTO TRADICIONAL/CLÁSSICO
O Orçamento Tradicional era um documento de previsão de receitas e autorização de despesas

com ênfase no gasto, no que se comprava. É um processo orçamentário em que apenas uma dimensão
do orçamento é explicitada, qual seja, o objeto de gasto e dá ênfase aos aspectos contábeis de gestão.
Esse orçamento refletia apenas os meios que o Estado dispunha para executar suas tarefas. Sua
finalidade era ser um instrumento de controle político do Legislativo sobre o Executivo, sem
preocupação com o planejamento, com a intervenção na economia ou com as necessidades da
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população. Também conhecido por “ORÇAMENTO POR OBJETO (EUA)”.
O Legislativo queria saber apenas quanto o Executivo pretendia arrecadar e quanto seria gasto, e
não se questionavam objetivos e metas do Governo. Percebe- se que o aspecto jurídico do orçamento era
mais valorizado que o aspecto econômico. O critério utilizado para a classificação dos gastos era a
Unidade Administrativa (classificação institucional) e o elemento de despesa (objeto do gasto), e as
projeções eram feitas em função dos orçamentos executados nos anos anteriores, recaindo nas mesmas
falhas e na perpetuação dos erros. O professor James Giacomoni (2013) ensina que, no Orçamento
Tradicional, "o aspecto econômico tinha posição secundária e as finanças públicas caracterizavam-se por
sua 'neutralidade', pois o equilíbrio financeiro impunha-se naturalmente e o volume dos gastos públicos
não chegava a pesar significativamente em termos econômicos". “Foi baseado no Orçamento Tradicional
que surgiu o rótulo de “lei de meios”, haja vista que o orçamento era classificado como um inventário dos
meios” com os quais o Estado contava para levar a cabo suas tarefas- sem preocupação com os fins
(resultados).
2.2 ORÇAMENTO DE DESEMPENHO/FUNCIONAL/DE REALIZAÇÕES
O Orçamento de Desempenho representou uma evolução do Orçamento Tradicional; buscava

saber o que o Governo fazia (ações orçamentárias) e não apenas o que comprava (elemento de despesa).
Havia também forte preocupação com os custos dos programas. A ênfase era no desempenho
organizacional, e avaliavam-se os resultados (em termos de eficácia, não de efetividade). Procurava- se
medir o desempenho por meio do resultado obtido, tornando o orçamento um instrumento de
gerenciamento para a Administração Pública. Era um processo orçamentário que se caracterizava por
apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto do gasto e um programa de trabalho, contendo
as ações a serem desenvolvidas. Ainda não havia, no entanto, a estreita vinculação com o planejamento, e
o critério de classificação foi alterado para incorporar o programa de trabalho e a classificação
por funções.
Segundo os ensinamentos de James Giacomoni (2017), um orçamento de desempenho é aquele
que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos
programas propostos para atingir àqueles objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o
trabalho levado a efeito de cada programa. Sendo assim, a peça central do orçamento de desempenho é
uma estrutura de programa que faça sentido para as operações do governo, isto é, que enfatiza as coisas
que o governo faz, no lugar das coisas que o governo compra. O Orçamento de desempenho muda a
ênfase dos meios necessários à realização para a realização em si. O orçamento de desempenho, embora
já ligado aos objetivos, não pode, ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe falta uma
característica essencial: a vinculação a um sistema de planejamento.
2.3 NOVO ORÇAMENTO DE DESEMPENHO
Essa técnica não está expressa no edital, mas recentemente algumas bancas já cobraram,
por isso resolvi incluir nesse capítulo, até mesmo por conta de que acabamos de estudar o orçamento
desempenho. Esse tópico já foi cobrado pela banca CESPE em 2010 (pasmem)! É um assunto novo na
doutrina e pode ser a queridinha das próximas provas da banca. Os sistemas de determinação de
custos são considerados como um dos componentes básicos no novo orçamento de desempenho.
Assim, com a adoção da estrutura programática, é necessário conhecer os custos e associá-los aos
produtos e aos benefícios. Jack Diamond chama atenção para um estágio entre o antigo e o novo
orçamento desempenho: o orçamento por produto. Este é caracterizado pelos seguintes elementos:
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agregação de todos os custos necessários à consecução de determinados produtos
calcular custos totais, inclusive com a apropriação de custos fixos
definir produtos em termos de indicadores mensuráveis
comparar metas programadas com a produção real de modo a avaliar a eficiência e efetividade
Segundo Giacomoni, no início da década de 90, o ambiente favorável a mudanças nas práticas
governamentais levou o presidente Clinton (EUA) a organizarem uma força de trabalho interagências
denominada Revisão do Desempenho Nacional (National Performance Review – NPR). No Segundo
mandato, o movimento foi alterado para Parceria Nacional para Reinvenção do Governo (National
Partnership for Reinventing Government – NPR). Além disso, o Congresso norte-americano aprovou a Lei
de Desempenhos e Resultados do Governo (Government Performance and Results Act – GPRA). O GPRA
determina a elaboração de planos estratégicos plurianuais por parte de cada agência governamental e de
planos atuais de desempenho do governo como um todo e de cada agência, bem como de orçamentos e
relatórios anuais de desempenho. O GPRA estabelece que, durante um período, tanto os planos
estratégicos, quanto os planos e orçamentos anuais de desempenho fossem experimentados antes
(projeto piloto) para posterior avaliação quanto a possíveis alternativas e projeções de rumo. Dessa
forma, a exigência de metas e medidas de desempenho para todos os programas de governo significava
uma profunda reforma no funcionalismo público. Desenhado com vistas a medir e avaliar o desempenho,
frequentemente, de programas específicos, o GPRA acabava por produzir informações genéricas e
informais e, em qualquer caso, não utilizadas amplamente como orientação nas decisões orçamentárias.
Assim, em 2002, o Escritório de Administração e Orçamento (Office of Management and Budget – OMB)
concebeu o Instrumento de Classificação para a Avaliação de Programas (Program Assessment Rating
Tool – PART) como iniciativa central do governo Bush visando à integração entre o orçamento e o
desempenho, de maneira a garantir que os dólares federais produzissem os melhores resultados. O
mecanismo PART consistia na utilização de um questionário-padrão cobrindo temas centrais de gestão
e desempenho dos programas. No âmbito da análise comparada, muitos estudiosos do assunto difundem
que tanto o PART (EUA) como o PPA brasileiro são ideias inovadoras, mesmo que os modelos de
avaliação ainda tenham uma dificuldade de mudar o foco em controle para o foco nos resultados. Ainda
Segundo Giacomoni, o PART seria um instrumento mais consolidado e eficaz que o PPA. Chega de
historinha e vamos ao que nos interessa para as provas de concursos públicos. No novo orçamento de
desempenho há três componentes básicos:
estrutura de programa
sistema de mensuração de desempenho
sistema de determinação de custos
Os sistemas de determinação de custos são considerados como um dos componentes básicos no
novo orçamento de desempenho. Assim, com a adoção da estrutura programática, é necessário conhecer
os custos e associá-los aos produtos e aos benefícios. De acordo com Jack Diamond, na estruturação de
cada programa devem ser considerados os seguintes elementos:
quadro estratégico amplo

apoio à tomada de decisão política e à priorização
assegurar a responsabilização
gestão orçamentária comprometida com o desempenho
Ainda segundo o mesmo autor, o desempenho pode ser tratado em três sistemas orçamentários:
tradicional, por produto (output) e por resultados (outcomes). No orçamento tradicional, o foco da
avaliação de desempenho era no controle, isto é, respeito às normas e à legislação e foco na eficiência. Já
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no orçamento programa ou no orçamento por produto, mede-se o desempenho do ponto de vista da
eficiência econômica, através da relação insumo/produto. Já no orçamento com foco nos resultados, o
orçamento considera os impactos (efetividade) que os produtos têm frente às necessidades sociais, à
resolução de problemas e ao desenvolvimento econômico e social. O novo orçamento de desempenho
diferencia-se das demais técnicas tratadas anteriormente por incluir uma nova categoria de objetivos: os
resultados (outcomes). Assim como no orçamento programa, a efetiva implantação dessa nova técnica
exige a mensuração dos custos de cada programa e de suas partes: projetos, atividades, etc. Uma
característica essencial da nova abordagem do orçamento de desempenho é o reconhecimento de que, se
o desempenho é o que importa, os objetivos do sistema de gestão do orçamento devem ser integrados a
uma responsabilização global, de modo que a boa gestão orçamentária seja recompensada e a má gestão
seja penalizada.
O novo orçamento de desempenho é mais abrangente do que um simples aprimoramento do
orçamento por programas. Embora use uma estrutura de programa para introduzir uma orientação no
sentido do desempenho, é claro que, para ser eficaz, um formato de orçamento por programas também
deve ser integrado a um modelo mais amplo de gestão do orçamento. Veja como já foi cobrado em prova:
CESPE 2010 ABIN - OFICIAL TÉCNICO DE INTELIGÊNCIA
Julgue os itens a seguir, a respeito dos diversos tipos de orçamento dos princípios orçamentários.
Os sistemas de determinação de custos são considerados como um dos componentes básicos no novo
orçamento de desempenho. Assim, com a adoção da estrutura programática, é necessário conhecer os
custos e associá-los aos produtos e aos benefícios.
CERTO
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O caminho para o novo orçamento de desempenho foi o seguinte:
ELEMENTOS DO SISTEMA DE PLANEJAMENTO, PROGRAMAÇÃO E ORÇAMENTAÇÃO (PPBS)

identificação e exame das metas e objetivos em cada grande área de atividade do governo
análise objetiva do produto de dado programa
mensuração do custo total do programa não apenas no ano corrente, mas ao longo de vários anos
seguintes
formulação de programas de gastos plurianuais
análise das alternativas para encontrar o meio mais eficiente e eficaz de atingir os objetivos do
programa
estabelecimento desses procedimentos como parte sistemática do processo de revisão do orçamento
elementos do orçamento por programas
agrupar unidades organizacionais em funções e subfunções comuns
identificar custos de uma função e subfunção
dados esses custos, decidir qual deve ser o produto da unidade
ELEMENTOS DO ORÇAMENTO POR PRODUTO
agrupar todos os custos para gerar determinado produto, independentemente do número de agências
envolvidas em sua produção
enfatizar os custos totais, incluindo a apropriação de custos fixos
definir produtos em termos de indicadores mensuráveis e avaliar a qualidade dos bens e serviços
produzidos de forma similar à que acontece no setor privado
comparar com a produção real para avaliar a eficiência e a efetividade
ELEMENTOS DO NOVO ORÇAMENTO DE DESEMPENHO
contém todos os elementos do orçamento por produto
incorpora medidas explícitas de desempenho e sistemas de avaliação de resultados
também inclui responsabilização dos níveis mais altos com recompensas e sanções associadas
2.4 ORÇAMENTO PROGRAMA
Esse orçamento foi determinado pela Lei nº 4.320/1964, reforçado pelo Decreto -lei nº 200/1967,
e teve a primeira classificação funcional-programática em 1974, mas foi apenas com a edição do Decreto
nº 2.829/1998 e com o primeiro PPA 2000-2003 que se tornou realidade. O Orçamento Programa,
conjunto de conceitos e disposições técnicas sistematizado originalmente pela Organização das Nações
Unidas (ONU), é o atual e mais moderno Orçamento Público. Segundo James Giacomoni (2017), a
concepção básica desse sistema foi extraída da experiência federal americana obtida com a implantação
do Orçamento de Desempenho (performance budget), sistema experimentado inicialmente durante a
Segunda Guerra Mundial. Está intimamente ligado ao planejamento, e representa o maior nível de
classificação das ações governamentais: ele expressa o compromisso e as ações do governo para a
sociedade, pois indica com clareza os objetivos da nação. O Orçamento Programa é um plano de trabalho
que integra – numa concepção gerencial - planejamento e orçamento com objetivos e metas a alcançar. A
ênfase do orçamento-programa é nas realizações, e a avaliação de resultados abrange a eficácia (alcance
das metas) e a efetividade (análise do impacto final das ações). É a única técnica que integra
planejamento e orçamento e, como o planejamento começa pela definição de objetivos, não há
Orçamento Programa sem definição clara de objetivos. O governo federal, a partir de 1974, começou a
inserir a classificação funcional-programática. O que ocorreu, na verdade, foi que o governo aproveitou
um dispositivo da Lei nº 4320/64 (art. 113), que permitia ao Executivo atualizar os anexos da lei, e
ampliou bastante a classificação funcional, além de desdobrá-la em mais níveis detalhados. A
classificação funcional associada à programática vigorou até 1999 (União, Estados e DF) e até 2001 (nos
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Municípios). Foi então que a Portaria 117/1998, substituída pela Portaria 42/99 do MPOG (hoje, MPDG),
retornou à classificação por funções e subfunções separada da classificação programática (dissociada –
classificação funcional e classificação programática, e não mais funcional-programática).
Essa integração é feita através dos "programas", que são os ''elos de união" entre planejamento e
orçamento. Levem para a prova que, atualmente diz-se que o Orçamento Programa é o elo entre
planejamento, orçamento e gestão, portanto, no Orçamento Programa a ênfase é no que se realiza (nas
realizações) e não no que se gasta. Dessa forma, a modalidade orçamentária atualmente em uso
pelos entes públicos brasileiros é uma evolução do orçamento de desempenho. Atente ao fato de
que o modelo de Orçamento Programa decorrente daqueles esforços iniciais não deve ser confundido
com outro que veremos adiante nos próximos tópicos (PPBS). Este último foi implantado em 1965 ao
restante da administração federal civil sob o rótulo de Planning Programning Budgeting System – PPBS.
Ao longo do tempo o Orçamento Programa foi incorporando diversos conceitos e técnicas, inclusive
práticas do próprio PPBS. Em estudo destinado a tornar mais rigorosa a prática do Orçamento Programa,
seus autores concluem que a prática formal da técnica por programas na América Latina, pouco a pouco,
está perdendo seus propósitos e, sob a forma programática, está cada vez mais se aproximando, em
muitos casos, do Orçamento Tradicional. Mas isto é uma crítica doutrinária, povo! Levem o que há de
melhor sobre o Orçamento programa, pois as bancas ainda não chegaram neste nível de cobranças. Os
elementos essenciais do Orçamento Programa são:
OBJETIVOS E perseguidos pela instituição e para cuja execução são utilizados os recursos
PROPÓSITOS orçamentários
PROGRAMAS instrumento de integração dos esforços governamentais com o intuito de
concretizar os objetivos
OS CUSTOS DOS meios e insumos necessários para a obtenção dos resultados
PROGRAMAS
MEDIDAS DE medir as realizações (produto final) e os esforços despendidos na execução dos
DESEMPENHO programas
Ainda conforme James Giacomoni (2017), são características do Orçamento Programa:
o orçamento é o elo entre o planejamento e o orçamento

a alocação de recursos visa à consecução de objetivos e metas
as decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações e análises técnicas de alternativas
possíveis
na elaboração do orçamento são considerados todos os custos dos programas, inclusive os que
extrapolam o exercício
a estrutura do orçamento está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento
o principal critério de classificação é o funcional- programático
utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e de resultados
o controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais
Os programas são organizados no PPA, após a etapa de elaboração da "Dimensão Estratégica'' que
define diretrizes, objetivos e metas. No orçamento anual poderá haver revisão da estrutura programática
no âmbito de programas e ações, desde que seja autorizado pelo Poder Executivo a revisão do PPA.
Vejamos as principais diferenças entre o Orçamento Programa e o Orçamento Tradicional, segundo
Giacomoni (2017):
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Certo, professor, por enquanto, somente coisas boas. Há alguma limitação ou desvantagem em
relação ao Orçamento – Programa? A riqueza conceitual do novo modelo de orçamento é seu ponto forte,
mas, ao mesmo tempo, um fator limitador, pois implicava vencer, além da natural resistência às
mudanças, típicas na Administração pública, as concepções de uma área cheia de tradições e costumes.
Além disso, havia outra complicação: a adoção de padrões de medição de trabalho, especialmente no que
diz respeito à definição de produtos finais no Poder público. Outro empecilho é que grande parte das
atividades do Estado são intangíveis, cujos resultados não se prestam a medições. Os objetivos do
orçamento programa, segundo Giacomoni, podem ser divididos conforme esquema abaixo:
FINAIS OU fins de toda ação governamental, que servem de orientação para as políticas
BÁSICOS públicas. Geralmente suas definições são feitas de forma qualitativa
propósitos específicos do governo, representados quantitativamente e cuja
DERIVADOS consecução concorre para o alcance dos objetivos finais. São estes que orientam a
construção dos planos, bem como a elaboração do orçamento programa.
A análise dos programas é uma das mais importantes contribuições do PPBS ao Orçamento Programa.
Um programa é caracterizado por três aspectos:
representa o nível máximo de classificação do trabalho a cargo das unidades administrativas

superiores do governo (ministérios, órgãos, fundações, autarquias, etc.)
traduzido por um produto final à sociedade
representa os objetivos para os quais a unidade foi criada
13
Vejamos um exemplo prático, na própria LOA. Usarei como exemplo a LOA 2018, aqui do estado da
Bahia.
O orçamento por programas é o oposto do orçamento tradicional, este último caracterizado por
supostas deficiências de foco no curto prazo, por sua natureza incremental, pela ênfase nos insumos em
vez de nos produtos do programa e por seu excessivo nível de detalhe que encobre meios alternativos de
alcance dos mesmos objetivos (BABUNAKIS, 1976).O orçamento-programa deve evidenciar resultados,
ou seja, a eficácia do que foi planejado (objetivos e as metas fixadas). Isso subsidiará a elaboração da
LDO de cada exercício, pois, se algum programa não se revelar viável ou necessitar de ajustes, é com base
nesse indicador, aliado à eficiência e à efetividade, que se fará a alocação de recursos e se evitará o
desperdício. Logo, leve isto para as provas: a eficiência mede se os meios (insumos,
custo/benefício/melhor aproveitamento dos recursos) para obtenção dos fins(outputs/resultados). Já a
eficácia avalia se os fins(outputs/resultados) foram obtidos como previsto inicialmente na programação
orçamentária. Veja como isto já foi cobrado em prova CESPE:
CESPE 2015 STJ – AJAA

A medição dos resultados da ação governamental é um elemento-chave do orçamento-programa.
Nos níveis intermediários da administração, a mensuração é feita com base nos resultados dos
programas, mediante o estabelecimento de metas ou produtos, o que constitui uma medida da
eficiência da organização. GABARITO: ERRADO (eficácia)
14
São vantagens do orçamento - programa:
Melhor planejamento de trabalho

Maior precisão na elaboração dos orçamentos
Maior determinação das responsabilidades
Maior oportunidade para a relação dos custos
Maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do Legislativo e da população
em geral
Facilidade para identificação de duplicação de funções
Melhor controle da execução do programa
Identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos absolutos e relativos
Apresentação dos objetivos e dos resultados da instituição e do interrelacionamento entre custos e
programas
Ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta
2.5 ORÇAMENTO BASE-ZERO (OBZ) OU POR ESTRATÉGIA
Essa técnica não é um método de organizar ou apresentar o orçamento público. Segundo

Giacomoni, o OBZ volta-se, antes de tudo, para a avaliação e a tomada de decisão a respeito das despesas
públicas. O Orçamento Base-Zero surgiu no Texas, Estados Unidos, na década de 1970, e nele não há
direito adquirido no orçamento. Cada despesa é tratada como uma nova iniciativa de despesa, e a cada
ano é necessário provar as necessidades de orçamento, competindo com outras prioridades e projetos.
Inicia-se todo ano, partindo do "zero" - daí o nome Orçamento Base-Zero. Memorizem que no orçamento
Base Zero toda despesa é considerada uma despesa nova, independentemente de tratar-se de
despesa continuada oriunda de período passado ou de uma despesa inédita/nova. O Orçamento Base-
Zero exige que o administrador justifique, a cada ano, todas as dotações solicitadas em seu orçamento,
incluindo alternativas, análise de custo, finalidade, medidas de desempenho, e as consequências da não
aprovação do orçamento. A ênfase é na eficiência, e não se preocupa com as classificações orçamentárias,
mas com o porquê de se realizar determinada despesa. O Orçamento Base-Zero surgiu para combater o
aumento dos gastos e a ineficiência na utilização/alocação dos recursos. O Orçamento Base-Zero
proporciona informações detalhadas quanto aos recursos necessários para atingir os fins desejados,
além de identificar os gastos excessivos e as duplicidades: permite selecionar as melhores alternativas,
estabelece uma hierarquia de prioridades, reduzir despesas e aumentara eficiência na alocação dos
recursos. No entanto, sua elaboração é trabalhosa, demorada e mais cara, além de desprezar a
experiência acumulada pela organização (DESVANTAGEM). Essas alternativas agrupam um conjunto de
gastos denominados "pacotes de decisão", relacionados em ordem de prioridade, de forma a facilitar a
tomada de decisão. Nesses pacotes de decisão, há diversas informações úteis, como finalidades, custos e
benefícios, carga de trabalho e medidas de desempenho, maneiras alternativas de alcançar as finalidades,
etc. Isto é, pacotes de decisão são alternativas que contêm custos, benefícios e metas. São criados
diversos pacotes de decisão, que devem conter: objetivos/metas, custos, medidas de avaliação,
alternativas, análise custo-benefício. De acordo com Wildavsky, em nenhum lugar, o verdadeiro
orçamento base-zero foi praticado. Mas são entendimentos doutrinários e a maioria da doutrina ainda
considera que essa técnica foi aplicada sim nos EUA. Foi lá, EUA, que inclusive, o orçamento base-zero
recebeu outras denominações, como orçamento base-meta, orçamento base-equilibrada e orçamento
decremental. O orçamento base-zero facilita o processo de revisão da decisão a respeito da
alocação dos recursos públicos, sendo, por essa razão, adequado às situações em que as despesas
públicas são limitadas por um teto de gastos.
Esse tipo de orçamento é incompatível com qualquer planejamento de médio ou longo prazos.
15
16
Era um documento de previsão de receitas e autorização de despesas com
BASE- TRADICIONAL
ênfase no gasto, o objeto de gasto. Sua finalidade era ser um instrumento de

POR OU CLÁSSICO
controle político do Legislativo sobre o Executivo, sem preocupação com o

planejamento. O critério utilizado para a classificação dos gastos era a
Unidade Administrativa (classificação institucional) e o elemento de despesa
(objeto do gasto).
Cada despesa é tratada como uma nova iniciativa de despesa, e a cada ano é
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS / TIPOS DE ORÇAMENTO
necessário provar as necessidades de orçamento, competindo com outras

prioridades e projetos. Inicia-se todo ano, partindo do "zero" - daí o nome
Orçamento Base-Zero. Memorizem que no orçamento Base Zero toda despesa é
considerada uma despesa nova, independentemente de tratar-se de despesa
OU
ORÇAMENTO DE DESEMPENHO/ ORÇAMENTO
ESTRATÉGIA
continuada oriunda de período passado ou de uma despesa inédita/nova. Sua

filosofia é romper com o passado, sua elaboração é trabalhosa, demorada e
mais cara, além de desprezar a experiência acumulada pela organização
FUNCIONAL / DE REALIZAÇÕES ZERO
(DESVANTAGEM) e é incompatível com qualquer planejamento de médio ou

longo prazos.
O Orçamento de Desempenho representou uma evolução do Orçamento
Tradicional; buscava saber o que o Governo fazia (ações orçamentárias) e não
apenas o que comprava (elemento de despesa). Havia também forte
preocupação com os custos dos programas. A ênfase era no desempenho
organizacional, e avaliavam-se os resultados (em termos de eficácia, não de
efetividade). Procurava- se medir o desempenho por meio do resultado obtido,
tornando o orçamento um instrumento de gerenciamento para a Administração
Pública. Era um processo orçamentário que se caracterizava por apresentar
duas dimensões do orçamento: o objeto do gasto e um programa de
trabalho, contendo as ações a serem desenvolvidas. Ainda não havia, no entanto,
a estreita vinculação com o planejamento, e o critério de classificação foi
alterado para incorporar o programa de trabalho e a classificação por
funções.
Esse orçamento foi determinado pela Lei nº 4.320/1964, reforçado pelo Decreto-
lei nº 200/1967, e teve a primeira classificação funcional-programática em 1974,
ORÇAMENTO PROGRAMA
mas foi apenas com a edição do Decreto nº 2.829/1998 e com o primeiro PPA
2000-2003 que se tornou realidade. O Orçamento Programa é o atual e mais
moderno Orçamento Público. Está intimamente ligado ao planejamento, e
representa o maior nível de classificação das ações governamentais. É a única
técnica que integra planejamento e orçamento e, como o planejamento começa
pela definição de objetivos, não há Orçamento Programa sem definição clara
de objetivos. Essa integração é feita através dos "programas", que são os ''elos
de união" entre planejamento e orçamento. Levem para a prova que, atualmente
diz-se que o Orçamento Programa é o elo entre planejamento, orçamento e
gestão, portanto, no Orçamento Programa a ênfase é no que se realiza e não no
que se gasta.
17
Orçamento Participativo é uma técnica orçamentária em que a alocação de
alguns recursos contidos no Orçamento Público é decidida com a participação
direta da população, ou por meio de grupos organizados da sociedade civil, como
a associação de moradores. Até o momento, sua aplicação restringe-se ao âmbito
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
municipal, e, excepcionalmente, estadual. O principal benefício do Orçamento

Participativo é a democratização da relação do Estado -sociedade com
fortalecimento da democracia. orçamento participativo é uma técnica
orçamentária caracterizada pela participação da sociedade, mas não caia na
pegadinha de achar que isso se dá em substituição ao poder público, como
agente elaborador da proposta orçamentária que é posteriormente enviada ao
Poder Legislativo, pois isso está equivocado. Há, na verdade, uma participação
popular no processo de elaboração dos orçamentos e não uma substituição à
atribuição devida pelo poder público. No âmbito dos municípios, o orçamento
participativo é de observância obrigatória, de modo que a realização de debates,
audiências e consultas públicas é condição obrigatória para a aprovação do
orçamento anual pela câmara municipal.
O Orçamento Incremental é o orçamento feito por meio de ajustes marginais nos
seus itens de receita e despesa. O Orçamento Incremental é aquele que, a partir
dos gastos atuais, propõe um aumento percentual para o ano seguinte,
considerando apenas o aumento ou diminuição dos gastos, sem análise de
alternativas possíveis. É possível identificar algumas características desse tipo
INCREMENTAL
de orçamento: as ações não são revisadas anualmente, logo não se compara com
ORÇAMENTO
alternativas possíveis; é baseado no orçamento do último ano, contendo

praticamente os mesmos itens de despesa, com aumentos e diminuições de
valores; o incremento de valores ocorre mediante negociação política; é uma
técnica rudimentar que foca itens de despesas em vez de objetivos de
programas.
Como o orçamento de desempenho ainda era falho, faltando-lhe a vinculação
com o planejamento governamental, partiu-se para uma técnica mais elaborada,
que foi o orçamento-programa, introduzido nos Estados Unidos da América,
PPBS
no final da década de 50, sob a denominação de PPBS (PLANNING

PROGRAMNING BUDGETING SYSTEM). Este orçamento foi introduzido no
Brasil através da Lei 4320/64 e do Decreto-Lei 200/67. A concepção
fundamental do PPBS consiste na introdução da análise custo/benefício e da
análise entre as prioridades conflitantes.
18
O orçamento por resultados é um método para elaboração, execução e avaliação
de programas governamentais com o objetivo de contribuir para que o estado
implemente políticas públicas que atendam, a cada dia, mais e melhor, aos
interesses e às expectativas dos cidadãos, criando valor público. O orçamento
POR RESULTADOS (OpR)
por resultados melhora a aceitação dos governos, reforça a confiança nas

instituições públicas estabelecidas e contribui para o desenvolvimento
ORÇAMENTO
socioeconômico, bem como para a eficiência, a eficácia e a efetividade da gestão

pública. O ponto de partida do orçamento por resultados é desenhar e planejar
os programas do plano plurianual e dos orçamentos anuais a partir de uma
metodologia baseada em resultados. Coloca em destaque os resultados, de
interesse da sociedade, que um órgão ou entidade busca atingir por meio de sua
atuação, torna explícito o vínculo entre os recursos orçamentários a serem
alocados nos programas e esses resultados e utiliza indicadores para
acompanhamento dos programas, com vistas a aprimorá-los e a subsidiar o
processo orçamentário.
19
2.6 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
O Orçamento Participativo é uma técnica orçamentária em que a alocação de alguns recursos

contidos no Orçamento Público é decidida com a participação direta da população, ou por meio de grupos
organizados da sociedade civil, como a associação de moradores. Até o momento, sua aplicação restringe-
se ao âmbito municipal, e, excepcionalmente, estadual. É um importante espaço de debate e decisão
político-participativa. Nele, a população interessada decide as prioridades de investimentos em obras e
serviços a serem realizados, a cada ano, com os recursos do orçamento. Essa técnica orçamentária
estimula o exercício da cidadania, o compromisso da população com o bem público, e gera
corresponsabilização entre Governo e sociedade sobre a gestão dos recursos públicos. O principal
benefício do Orçamento Participativo é a democratização da relação do Estado-sociedade com
fortalecimento da democracia. Nesse processo, o cidadão deixa de ser um simples coadjuvante para ser
protagonista ativo da gestão pública. O orçamento participativo é uma técnica orçamentária
caracterizada pela participação da sociedade, mas não caia na pegadinha de achar que isso se dá em
substituição ao poder público, como agente elaborador da proposta orçamentária que é posteriormente
enviada ao Poder Legislativo, pois isso está equivocado. Há, na verdade, uma participação popular no
processo de elaboração dos orçamentos e não uma substituição à atribuição devida pelo poder público.
Por fim, o orçamento participativo convoca os cidadãos a participarem de sua formulação. O orçamento
participativo incorpora a população ao processo decisório da elaboração orçamentária, seja por meio de
lideranças da sociedade civil, audiências públicas ou por outras formas de consulta direta à sociedade.
Trata-se de ouvir de forma direta as comunidades para a definição das ações do governo, para resolução
dos problemas por elas considerados prioritários. No âmbito dos municípios, o orçamento participativo é
de observância obrigatória, de modo que a realização de debates, audiências e consultas públicas é
condição obrigatória para a aprovação do orçamento anual pela câmara municipal.
2.7 ORÇAMENTO INCREMENTAL
Segundo o glossário da STN, Orçamento Incremental é o orçamento feito por meio de ajustes
marginais nos seus itens de receita e despesa. O Orçamento Incremental é aquele que, a partir dos gastos
atuais, propõe um aumento percentual para o ano seguinte, considerando apenas o aumento ou
diminuição dos gastos, sem análise de alternativas possíveis. Quem utiliza essa técnica rudimentar,
por meio de negociação política, procura aumentar o orçamento obtido no ano anterior. Compõe-se de
elementos como receitas e gastos de anos anteriores, que serão ajustados por algum índice oficial para se
chegar aos valores atuais. Pode haver pequenas alterações quanto às metas. Como aspecto positivo, esse
orçamento exige pouco tempo e pouco esforço para sua elaboração, pois basta comparar os itens atuais
com as informações do exercício anterior. Como aspecto negativo, ele impossibilita a correção de falhas
existentes no processo, repetindo, assim, os mesmos erros. É possível identificar algumas características
desse tipo de orçamento: as ações não são revisadas anualmente, logo não se compara com alternativas
possíveis; é baseado no orçamento do último ano, contendo praticamente os mesmos itens de despesa,
com aumentos e diminuições de valores; o incremento de valores ocorre mediante negociação política; é
uma técnica rudimentar que foca itens de despesas em vez de objetivos de programas. Analisamos esse
orçamento somente no final do item porque não se considera o Orçamento Incremental uma técnica
orçamentária – visto que um servidor inexperiente, com pequeno treinamento, poderia elaborar esse
tipo de orçamento com a mesma precisão de um profissional experiente. O orçamento incremental
apenas atualiza e corrige os valores das receitas e das despesas (variações de preço) em relação ao ano
anterior. Orçamento elaborado através de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa.
EXCETO OS ORÇAMENTOS TRADICIONAL E INCREMENTAL, OS DEMAIS SÃO CONSIDERADOS

ORÇAMENTOS/TÉCNICAS MODERNOS.
21
2.8 PLANNING PROGRAMMING BUDGETING SYSTEM (PPBS)
O PPBS surgiu cobrindo áreas negligenciadas pelo Orçamento Programa americano. David Novick,
seu principal doutrinador, assim o define: “O PPBS se caracteriza pela ênfase nos objetivos, nos
programas, nos elementos dos programas, tudo estabelecido em termos de produto.” Segundo
Chester Wright, o orçamento programa é um pré-requisito para a implantação do PPBS e, na verdade,
nem o orçamento programa pode substituir por completo o orçamento tradicional e nem o PPBS pode
substituir o orçamento programa. Isso por quê cada técnica fornece diferentes informações, as quais,
entretanto, são altamente interdependentes entre si. Como o orçamento de desempenho ainda era falho,
faltando-lhe a vinculação com o planejamento governamental, partiu-se para uma técnica mais
elaborada, que foi o orçamento-programa, introduzido nos Estados Unidos da América, no final da
década de 50, sob a denominação de PPBS (Planning Programning Budgeting System). Este orçamento foi
introduzido no Brasil através da Lei 4320/64 e do Decreto-Lei 200/67. Segundo Paludo (2018), o
Planning Programming Budgeting System (PPBS) surgiu nos Estados Unidos no final da década de 1950,
e pode ser considerado o embrião do orçamento-programa, haja vista que: visava à integração entre
o planejamento e o orçamento, tinha programas físico/financeiramente quantificados, eram definidos
objetivos e metas, bem como havia acompanhamento e avaliação de resultados. Como o orçamento de
desempenho ainda era falho, faltando-lhe a vinculação com o planejamento governamental, partiu-se
para uma técnica mais elaborada, que foi o orçamento-programa, introduzido nos EUA, no final da
década de 50, sob a denominação de PPBS (PLANNING PROGRAMNING BUDGETING SYSTEM).Este
orçamento foi introduzido no Brasil através da Lei 4320/64 e do Decreto-Lei 200/67.
APROFUNDAMENTOS SOBRE O PPBS
O processo PPBS – como diz o nome – tinha três fases básicas que ligavam o planejamento ao
orçamento por meio de programas. A FASE DE PLANEJAMENTO procurava identificar objetivos
presentes e futuros, para avaliar diferentes possíveis maneiras de atingir tais objetivos. A FASE DE
PROGRAMAÇÃO, então, tomava as propostas da fase de planejamento e as integrava a programas
organizados por uma hierarquia de prioridades que estaria sujeita à tomada de decisão em vários níveis
da hierarquia política. A TERCEIRA FASE, A FASE DA ORÇAMENTAÇÃO, era a tradução de cada
programa plurianual em um conjunto de ações anuais específicas, por meio da determinação de quem faz
o quê e da designação dos recursos necessários. Contudo a aplicação do orçamento por programas e do
orçamento de desempenho persistiu nos Estados Unidos no governo federal. Essa última era uma fase
difícil do processo. Uma vez que a estrutura administrativa do orçamento poderia ser diferente da
estrutura do programa, era difícil distribuir os recursos entre os programas. E ainda, o processo
orçamentário federal nos Estados Unidos era regulado por um complexo conjunto de leis que havia
evoluído ao longo do tempo e governava não apenas a estrutura orçamentária, mas os meios de
apresentação, aprovação e execução orçamentária. Em 1971, o sistema estava em grande parte
abandonado. Em parte, o sistema era vítima de sua própria ambição. Conforme Axelrod, “[...] muitos dos
problemas do PPBS no governo federal advinham de sua introdução simultânea nas diretorias em
agências que não estavam preparadas para sua implementação”. Nos Estados Unidos, depois do sistema
PPBS, houve iniciativas breves, tais como Administração por objetivos e orçamento base-zero, que
tiveram impacto limitado e foram empurradas pelo Poder Executivo com pouco ou nenhum
envolvimento do Congresso. No final, os críticos acabaram por condená-lo. Wildavsky caracterizou o
sistema como “[...] uma vasta quantidade de informações inexatas, incipientes, caracterizadas por
quantificação prematura de itens irrelevantes”.
22
23
2.9 ORÇAMENTO POR RESULTADOS (OpR)
Juntamente com o novo orçamento de desempenho, surgiu em meados da década de 90. Uma
definição antiga feita pelo Bureau of the Budget, citada em Axelrod: “Um orçamento por resultados é
aquele que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os fundos são necessários, os custos dos
programas propostos para a realização desses objetivos, dados quantitativos mensurando as realizações
e desempenho do trabalho de cada programa”. O Orçamento por Resultados é um método para
elaboração, execução e avaliação de programas governamentais com o objetivo de contribuir para que o
Estado implemente políticas públicas que atendam, a cada dia, mais e melhor, aos interesses e às
expectativas dos cidadãos, criando valor público. O orçamento por resultados melhora a aceitação
dos governos, reforça a confiança nas instituições públicas estabelecidas e contribui para o
desenvolvimento socioeconômico, bem como para a eficiência, a eficácia e a efetividade da gestão
pública. O OpR compreende um conjunto de medidas voltadas a subsidiar a decisão sobre alocação de
recursos públicos com base em informações qualificadas sobre o desempenho dos programas. O ponto
de partida do Orçamento por Resultados é desenhar e planejar os programas do Plano Plurianual
e dos orçamentos anuais a partir de uma metodologia baseada em resultados. Essa etapa é de
extrema importância, pois apenas a partir de uma estrutura de programa já construída, focando os
resultados que se pretende alcançar, é que será possível a geração de informações úteis e qualificadas
sobre a gestão dos programas. O OpR é uma metodologia para elaboração, execução e avaliação de
Programas orientados para Resultados, cujas principais características são:
coloca em destaque os resultados, de interesse da sociedade, que um órgão ou entidade

busca atingir por meio de sua atuação
torna explícito o vínculo entre os recursos orçamentários a serem alocados nos
programas e esses resultados
utiliza indicadores para acompanhamento dos programas, com vistas a aprimorá-los e a
subsidiar o processo orçamentário
Em síntese, a metodologia focaliza na definição clara dos resultados da atuação governamental e

no acompanhamento dos programas, com vistas a aprimorá-los e a qualificar as informações oriundas de
sua elaboração e execução, tornando-as mais aderentes às necessidades de planejamento, gestão e
alocação de recursos orçamentários. Diversos países adotam o Orçamento por Resultados como método
de gestão do ciclo de planejamento e orçamento governamental. Entre eles, destacam-se Alemanha,
Austrália, Canadá, Chile, Colômbia, Coréia, Dinamarca, Estados Unidos da América, França, Holanda,
Japão, México, Nova Zelândia, Reino Unido e Suécia. Contudo, não há um modelo único e padronizado. Os
conceitos, ferramentas e processos do OpR são adaptados e ajustados ao contexto normativo e
institucional de cada país. Podemos citar, por exemplo, o caso do Estado de São Paulo. No artigo chamado
“A EXPERIÊNCIA EM ORÇAMENTO POR RESULTADOS DO ESTADO DE SÃO PAULO”, no caso do piloto
com a Secretaria da Educação, aplicação da metodologia OpR permitiu a reorganização de seus
Programas com base nos objetivos e resultados estabelecidos em seu processo de planejamento setorial.
Essa reorganização se refletiu em ganhos de racionalização e simplificação da sua estrutura de
programática, que passou de 12 Programas, em 2013, para sete Programas (cinco finalísticos e dois de
apoio administrativo) na LOA de 2014. A figura a seguir sintetiza a lógica descrita. Os autores propõem
três passos em progressão necessários para a adoção do enfoque orçamentário baseado em resultados:
determinar prioridades do governo, isto é, os resultados que importam para os cidadãos

estabelecer o preço de cada um dos resultados
decidir a melhor forma de entregar cada resultado pelo preço estabelecido
24
O orçamento por resultados produz ligações entre o planejamento estratégico, o
planejamento financeiro de longo prazo, as medidas de desempenho, o orçamento e a avaliação.
Igualmente, liga os recursos aos objetivos no início do processo orçamentário, de modo que o
foco principal é sobre os resultados e não sobre a estrutura organizacional. A rigor, os princípios e
conceitos do Orçamento por Resultados já são adotados no PPA e na LOA, haja vista serem os mesmos
estabelecidos pelo orçamento-programa. O que a metodologia do OpR inova é na especificação do que
deve ser feito para se chegar lá, indicando passos, ferramentas e conceitos, e em um reforço do papel dos
indicadores e do vínculo causal entre os diversos níveis de resultados pretendidos pelo governo e pelos
órgãos públicos. De maneira bastante simplificada, pode-se dizer que desenhar um programa com base
no orçamento por resultados é dar resposta a duas questões:
1º. Onde queremos chegar? Ou seja, qual o resultado pretendido pelo programa?
2º. E como chegar lá? Qual a intervenção (ou o conjunto de ações) a ser realizada pelo
programa para se atingir o resultado?
25
A Cadeia de Resultados é utilizada pelo método do OpR para representar o encadeamento lógico-
causal entre a intervenção e o resultado do programa. A Figura abaixo apresenta de maneira
esquemática a Cadeia de Resultados de um Programa fictício para a educação.
Os dois primeiros níveis – Resultado e Impactos – correspondem, respectivamente, ao objetivo do

programa e aos objetivos estratégicos de governo e para os quais o programa contribui. Os níveis
seguintes representam os produtos (bens ou serviços) que devem ser gerados por meio das ações do
programa (que detalham os processos e insumos) para o alcance do resultado. Cada Impacto, Resultado
e Produto é mensurado por um ou mais indicadores, a fim de que seja possível aferir tanto a situação
atual, como os avanços obtidos ao longo da execução. A ferramenta utilizada para elaborar a Cadeia de
Resultados e facilitar o processo de desenho e planejamento de programas é o Quadro Lógico ou Marco
Lógico. O enfoque do Quadro Lógico foi originalmente desenvolvido pela Agência Americana para o
Desenvolvimento Internacional (United States Agency for Internacional Developments, Usaid), no início
dos anos 70. Mais tarde, foi adotado, com algumas modificações, pela agência de cooperação alemã GTZ,
em seu método de planejamento de projetos conhecido como ZOPP.A metodologia é atualmente
utilizada por muitas agências internacionais de desenvolvimento. É uma ferramenta útil para orientar a
concepção geral de um projeto ou programa e a sua gestão. Dentre as vantagens do método do marco
lógico, destacam-se:
26
provê uma padronização de conceitos e terminologias sobre o programa e seus componentes, que
facilita a comunicação e contribui para reduzir imprecisões e incertezas
proporciona uma estrutura para expressar, num único quadro, as informações mais importantes
sobre um programa
provê um formato para apoiar a tomada de decisão acerca dos objetivos, metas e riscos do programa
fornece informações necessárias para preparar a execução do programa e para o monitoramento e a
avaliação
apresenta um referencial analítico que pode ser utilizado pelo executor do programa, pelos órgãos
centrais de planejamento e orçamento e pela sociedade
Vejamos algumas diferenças entre o orçamento tradicional e o orçamento por resultados:
27
28
OUTRAS TÉCNICAS
Critério de alocação de recursos que representa uma variação do chamado "teto fixo", pois
com Teto
Orçamento
trabalha com percentuais diferenciados, procurando refletir um escalonamento de

prioridades entre programações, órgãos e unidades. Em gíria orçamentária, conhecido como
Móvel
"teto inteligente".
Critério de alocação de recursos que consiste em estabelecer um quantitativo financeiro

com teto fixo
fixo, geralmente obtido mediante a aplicação de percentual único sobre as despesas

Orçamento
realizadas em determinado período, com base no qual os órgãos/unidades deverão elaborar

suas propostas orçamentárias parciais. Também conhecido, na gíria orçamentária, como
“teto burro”.
29
3. ENFOQUES DO ORÇAMENTO SOB A ÓTICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
30
QUESTÕES CESPE
TIPOS E ESPÉCIES DE ORÇAMENTO
1) (CESPE Técnico Municipal de Controle Interno - CGM/JP 2018)
O orçamento-programa consiste no processo de elaboração de orçamento que exige dos gestores, a cada
novo exercício, a justificativa detalhada dos recursos solicitados.
2) (CESPE Auditor de Contas Públicas - TCE/PB 2018)
Um instrumento de gestão pública no qual a população é convidada a definir anualmente as prioridades

de investimento do governo em seu município é o orçamento participativo.
3) (CESPE Analista de Controle Externo - Contas Públicas - TCE/PE - 2017)
O orçamento base-zero facilita o processo de revisão da decisão a respeito da alocação dos recursos
públicos, sendo, por essa razão, adequado às situações em que as despesas públicas são limitadas por um
teto de gastos.
4) (CESPE Analista Judiciário Administrativa TRT/8 2016)
A adoção do orçamento-programa no Brasil não representou grandes avanços em relação aos sistemas
orçamentários anteriores, devido à ausência de indicadores para medição de resultado dos programas.
5) (CESPE Técnico Judiciário Administrativa TRT/8 2016)
O tipo de orçamento moderno, que enfatiza a vinculação entre planejamento e orçamento e o

estabelecimento de metas e objetivos é o orçamento-programa.
6) (CESPE Economista e Contador - DPU 2016)
O orçamento tradicional ou clássico adotava linguagem contábil-financeira e se caracterizava como um

documento de previsão de receita e de autorização de despesas, sem a preocupação de planejamento das
ações do governo.
O orçamento-programa tem como um de seus objetivos incrementar financeiramente o orçamento de um

exercício para o outro.
Um orçamento cuja ênfase esteja voltada mais às realizações de um governo do que às suas aquisições
possui características de orçamento-programa.
31
9) (CESPE Analista Judiciário Administrativa TRE/PI 2016)
A técnica orçamentária que exige análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas, e não
apenas daquelas que ultrapassem o nível de gastos já existente, é denominada orçamento base-zero.
O principal critério de classificação orçamentária previsto no orçamento-programa corresponde às

unidades administrativas.
No orçamento-programa, as decisões orçamentárias estão diretamente relacionadas às necessidades

financeiras dos entes da administração pública.
12) (CESPE Agente Penitenciário Nacional DEPEN - 2015)
O orçamento tradicional, cuja principal função é servir de instrumento de administração, é fundamental

para disciplinar as finanças públicas, manter o equilíbrio financeiro e evitar a expansão dos gastos.
13) (CESPE Administrador MPOG - 2015)
O orçamento-programa, introduzido na legislação brasileira a partir da promulgação da Constituição

Federal de 1988, tem como preocupação básica a identificação dos custos dos programas.
14) (CESPE Técnico de Nível Superior ENAP - 2015)
Um dos desafios do orçamento-programa é identificar os produtos finais que constituem o alvo das ações
de governo: às vezes meros produtos intermediários ou de segunda linha e associados a dimensões
estritamente quantitativas.
15) (CESPE Analista Finanças e Controle - MPU 2015)
Por meio do orçamento-programa é possível expressar, com maior veracidade, a responsabilidade do

governo para com a sociedade, visto que o orçamento deve indicar com clareza os objetivos da nação.
16) (CESPE Auditor Federal de Controle Externo TCU - 2015)
Considerando a evolução conceitual da terminologia usada em referência ao orçamento, o Brasil utilizou

o orçamento legislativo, o executivo e o misto ao longo de sua história.
17) (CESPE Agente Administrativo MDIC 2014)
O orçamento público é um documento contábil e financeiro desvinculado do planejamento

governamental.
32
18) (CESPE Técnico da Administração Pública TCDF 2014)
A proposta orçamentária elaborada pelo Poder Executivo federal embasa-se no conceito de orçamento
base-zero, segundo o qual a existência de determinada dotação na lei orçamentária do exercício anterior
não constitui garantia para a sua inclusão no exercício seguinte.
19) (CESPE Administrador - Polícia Federal 2014)
No Brasil, elabora-se o orçamento do tipo legislativo, dada a competência para votar e aprovar o
orçamento ser do Poder Legislativo.
20) (CESPE Analista Judiciário Administração e Contábeis TJ/CE 2014)
O orçamento misto é aquele que envolve entidades da administração pública direta e indireta.
21) (CESPE Agente Administrativo - MTE 2014)
No momento da promulgação da lei orçamentária anual, encerra-se a participação do Congresso Nacional

no ciclo orçamentário.
22) (CESPE Analista Orçamento, Gestão Financeira e Controle/Serviços Técnicos e

Administrativos TCDF 2014)
Denomina-se orçamento misto o orçamento público elaborado pelo Poder Executivo e que preveja que
parte dos recursos seja executada por empresas do setor privado.
23) (CESPE Técnico Judiciário Administrativa CNJ - 2013)
A organização e a apresentação do orçamento público são as principais preocupações do orçamento

base-zero, enquanto a avaliação e a tomada de decisão acerca das despesas ocupam, nesse modelo, um
papel secundário.
Concomitantemente ao aumento dos gastos, o orçamento público evoluiu como peça de planejamento, ao
mesmo tempo em que perdeu a sua forma de programa de operação e apresentação dos meios de
financiamento desse programa, assumindo características contábeis formais, determinadas por lei.
25) (CESPE Analista Técnico-Administrativo Ministério da Integração - 2013)
O orçamento moderno, produto da evolução do orçamento público, consiste no demonstrativo de

autorizações do legislativo e tem como finalidade a rigidez da gestão administrativa e a redução da
despesa pública.
33
O orçamento-programa é uma técnica ambiciosa de conciliação entre planejamento e controle político na
peça orçamentária. É sua eficácia como instrumento de controle político que torna difícil sua
implantação, já que não há grandes dificuldades técnicas para a sua operacionalização.
27) (CESPE Analista Administrativo Administração - ANTT 2013)
No orçamento participativo, a população deve decidir a destinação de todos os recursos orçamentários,

exceto aqueles que se vinculem com gastos de pessoal, saúde, segurança e educação.
28) (CESPE Analista Judiciário Contabilidade TRT/10 Prova cancelada - 2013)
A estrutura do orçamento-programa é apoiada em aspectos administrativos e de planejamento e a

alocação dos recursos e dá conforme objetivos e metas a serem alcançados. Já no orçamento tradicional,
é apresentada uma estrutura que dá ênfase aos aspectos contábeis de gestão e a alocação de recursos e
feita com vistas a aquisição de meios.
29) (CESPE Analista Judiciário - Administrativa TRT/17 2013)
O orçamento moderno abrange objetivos mais amplos que o controle financeiro sobre os atos do Poder
Executivo.
30) (CESPE Auditor de Controle Externo Ciências Contábeis - TCE/RO 2013)
O orçamento-programa fornece subsídios ao planejamento, visto que possibilita a ligação entre o

controle da execução orçamentária e a elaboração orçamentária.
31) (CESPE - Analista Administrativo Administrador TRE/MS 2013)
O orçamento tradicional, além de ser um instrumento político, tinha o aspecto econômico como
prioridade, pois buscava a economia e a eficiência.
32) (CESPE Analista Judiciário Contabilidade - TRE/RJ 2012)
A ênfase no objeto do gasto, na classificação institucional e por elemento de despesa são características
do orçamento-programa.
33) (CESPE Auditor de Controle Externo TCE/ES 2012)
A alocação dos recursos visa, no orçamento tradicional, a aquisição de meios e, no orçamento-programa,

ao atendimento de metas e objetivos previamente definidos.
34) (CESPE Auditor de Controle Externo Contábeis - TCE/ES 2012)
O orçamento-programa consagra o princípio de que o gasto público deve estar vinculado a uma
finalidade.
35) (CESPE Especialista FNDE 2012)
34
Quando usado como instrumento de planejamento governamental, os recursos são alocados no
orçamento visando à consecução de objetivos e metas previamente estabelecidas.
36) (CESPE Auditor Substituto de Conselheiro TCE/ES 2012)
O orçamento de base zero não pode ser implantado em instituições que adotem o modelo de orçamento-
programa.
37) (CESPE Auditor de Controle Externo TCE/ES 2012)
A principal função do orçamento, na sua forma tradicional, e o controle político; em sua forma moderna,
o orçamento foca o planejamento.
38) (CESPE Analista Contabilidade - ECB 2011)
A vinculação ao planejamento constitui a principal característica do orçamento tradicional transferida ao

orçamento-programa.
39) (CESPE Técnico Judiciário Contabilidade STM - 2011)
Os objetivos e propósitos, os programas e seus custos e as medidas de desempenho são componentes

essenciais do orçamento-programa.
O orçamento-programa objetiva facilitar o planejamento governamental.
41) (CESPE Analista Judiciário Economia STM - 2011)
A principal função do orçamento público tradicional é possibilitar aos órgãos de representação um

controle econômico sobre o Poder Executivo.
O orçamento de desempenho é a mais recente evolução do orçamento-programa, fruto das pressões

sociais por serviços públicos de melhor qualidade e por mais transparência na gestão pública.
43) (CESPE Contador IPAJM 2010)
No orçamento de desempenho, em sua concepção mais recente, os produtos obtidos pela ação
governamental são muito mais relevantes que os resultados econômicos e sociais alcançados.
44) (CESPE - Agente Técnico de Inteligência Administração - ABIN - 2010)
No Brasil, vigora o orçamento do tipo participativo, visto que todos os poderes e órgãos da administração
direta e alguns da administração indireta têm a prerrogativa de elaborar suas próprias propostas
orçamentárias.
35
45) (CESPE Oficial Técnico de Inteligência Planej Estrat. - ABIN 2010)
O orçamento base-zero deve ser desenvolvido de forma isolada, com base nas peculiaridades de cada
área a ser atendida.
46) (CESPE Oficial Técnico de Inteligência Planej Estrat. - ABIN 2010)
Na elaboração do orçamento base-zero, é possível alterar a responsabilidade da carga de trabalho, a

partir de uma base-zero, prescindindo-se da análise do custo-benefício de todos os projetos, processos e
atividades.
47) (CESPE Oficial Técnico de Inteligência Planej. Estrat. - ABIN 2010)
Identificam-se duas vantagens na implementação do orçamento base-zero: a rapidez de elaboração e a

facilidade de execução.
48) (CESPE Procurador Federal AGU 2010)
Tratando-se de orçamento participativo, a iniciativa de apresentação do projeto de lei orçamentária cabe

a parcela da sociedade, a qual o encaminha para o Poder Legislativo.
49) (CESPE Administrador Ministério da Previdência Social 2010)
Uma das vantagens apontadas com a adoção do orçamento participativo é a sua maior legitimidade, com
a substituição do Poder Legislativo pela participação direta da comunidade nas decisões sobre a alocação
das dotações.
O orçamento moderno nasceu sob a égide do primado dos aspectos econômicos, deixando em segundo
plano as questões atinentes à programação.
O orçamento tradicional, ao colocar em segundo plano os aspectos jurídicos, desconsiderava o critério da

neutralidade.
A execução orçamentária no Brasil, representada pelo modelo gerencial, caracteriza-se pelo controle
rígido do objeto dos gastos, independentemente da consecução dos objetivos e das metas.
53) (CESPE - Técnico de Orçamento - MPU - 2010)
O orçamento tradicional tinha como função principal a de possibilitar ao parlamento discutir com o
órgão de execução as formas de planejamento relacionadas aos programas de governo, visando ao
melhor aproveitamento dos recursos, com base nos aspectos relativos a custo/benefício.
36
No orçamento-programa, a alocação dos recursos está dissociada da consecução dos objetivos.
55) (CESPE - Contador Min Saúde 2010)
Uma das diferenças essenciais entre o orçamento tradicional e orçamento-programa diz respeito ao
planejamento. Enquanto o orçamento tradicional é o elo entre o planejamento e as funções executivas da
organização, no orçamento-programa, os processos de planejamento e programação são dissociados.
56) (CESPE - Analista Judiciário Administração - TRE/BA - 2010)
Um dos objetivos estratégicos do TRE/BA consiste em aprimorar a comunicação com o público externo.
Para tanto, o plano de atuação institucional do tribunal estabeleceu como objetivo: "Aprimorar a
comunicação com o público externo, com linguagem clara e acessível, disponibilizando, com
transparência, informações sobre o papel, as ações e as iniciativas do TRE/BA, o andamento processual,
os atos judiciais e administrativos, os dados orçamentários e de desempenho operacional."
Internet: <www.tre-ba.gov.br> (com adaptações).
Tendo como referência o texto acima, julgue o item seguinte acerca de planejamento e transparência de
informações orçamentárias.
O orçamento-programa permite a alocação de recursos visando à consecução de objetivos e metas, além

da estrutura do orçamento ser direcionada para os aspectos administrativos e de planejamento, o que vai
ao encontro do planejamento e da gestão estratégica do TRE/BA.
57) (CESPE Oficial Técnico de Inteligência Administração - ABIN 2010)
De acordo com a concepção tradicional, o orçamento público é caracterizado como mero inventário dos
meios com os quais o Estado conta para cumprir suas tarefas, sendo as funções de alocação, distribuição
e estabilização relegadas a segundo plano.
58) (CESPE - Técnico de Orçamento - MPU - 2010)
De acordo com o conceito de orçamento-programa, devem-se valorizar o gasto público e o que o governo
adquire, em detrimento do que se pretende realizar.
Para os críticos da concepção do orçamento integrado ao planejamento, gera-se forte tendência à

perpetuação de programas e à preservação dos recursos assegurados ao longo do tempo. Quanto mais
intenso e acelerado for o incrementalismo orçamentário, mais essa tendência à inércia se acentua.
60) (CESPE AUFC TCU 2009)
37
Um dos desafios do orçamento-programa é a definição dos produtos finais de um programa de trabalho.
Certas atividades têm resultados intangíveis e que, particularmente na administração pública, não se
prestam à medição, em termos quantitativos.
61) (CESPE Analista Administrativo ANTAQ 2009)
A necessidade de definição clara e precisa dos objetivos governamentais é condição básica para a adoção
do orçamento-programa. No caso, por exemplo, de tornar-se um rio navegável, serão necessárias
indicações sobre os resultados substantivos do programa, que envolverão informações, tais como
redução no custo do transporte e diminuição dos acidentes e das perdas com a carga.
62) (CESPE Técnico Administrativo ANTAQ 2009)
O orçamento de desempenho, também identificado como orçamento moderno, é aquele elaborado com
base nos programas de trabalho de governo que serão executados durante o exercício financeiro.
63) (CESPE Inspetor de Controle Externo TCE/RN 2009)
O orçamento participativo, que apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação de recursos
segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado no âmbito do governo federal.
64) (CESPE - Analista de Controle Externo - TCE/TO - 2008)
Orçamento programa possui medidas de desempenho com a finalidade de medir as realizações, os

esforços despendidos na execução do orçamento e a responsabilidade pela sua execução.
Orçamento programa é o orçamento clássico, confeccionado com base no orçamento do ano anterior e
acrescido da projeção de inflação.
66) (CESPE - Técnico de Controle Externo - TCE/TO - 2008)
O orçamento-programa tem como característica a não existência de direitos adquiridos da unidade

orçamentária, cabendo a ela justificar todas as atividades que desenvolverá no exercício corrente.
67) (CESPE Analista Judiciário TST 2008)
A principal característica do orçamento-programa, em contraposição com os orçamentos tradicionais, é a

ênfase no objetivo e não no objeto do gasto. Em organizações mais simples, que desempenham uma única
função, a indicação do objeto do gasto ou a natureza da despesa é suficiente para se identificar, ainda que
indiretamente, o objetivo dos dispêndios realizados pela unidade responsável.
O orçamento-programa tem seus principais critérios de classificação são as classificações institucional e

funcional.
38
O orçamento-programa se diferencia do orçamento incremental pelo fato de que este último pressupõe
uma revisão contínua da estrutura básica dos programas, com aumento ou diminuição dos respectivos
valores.
70) (CESPE - AUFC - TCU - 2008)
Entre as maiores restrições apontadas em relação ao chamado orçamento participativo, destacam-se a

pouca legitimidade, haja vista a perda de participação do Poder Legislativo, e a maior flexibilidade na
programação dos investimentos.
NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO
71) (CESPE Auditor de Contas Públicas - TCE/PB 2018)
O modelo de orçamento anual adotado na CF é meramente autorizativo, apesar da existência de

dispositivos constitucionais que tornam obrigatória a despesa nas áreas de saúde e educação.
72) (CESPE Procurador Federal AGU 2013)
O STF não admite ação direta de inconstitucionalidade que tenha por objeto lei orçamentária, ainda que
fique comprovado que a lei questionada possua certo grau de abstração e generalidade.
73) (CESPE Técnico Administrativo ANTT 2013)
A CF em vigor confere ao orçamento a natureza jurídica de lei formal e material. Por esse motivo, a lei
orçamentária pode prever receitas públicas e autorizar gastos.
74) (CESPE Administrador Ministério da Integração - 2013)
Constitui crime de responsabilidade do chefe do Poder Executivo a não execução de um crédito

orçamentário regularmente consignado na LOA.
75) (CESPE Auditor de Controle Externo Ciências Contábeis - TCE/RO 2013)
No Brasil, a Lei Orçamentária Anual é uma lei ordinária, visto que, entre suas características, não consta a
coercibilidade.
NORMAS DE DIREITO FINANCEIRO
76) (CESPE Técnico Municipal de Controle Interno - CGM/JP 2018)
Coube à LRF estabelecer normas gerais de direito financeiro destinadas à elaboração e ao controle dos
orçamentos da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal.
39
77) (CESPE - Auditor - Contas Públicas - TCE/PE - 2017)
Além de disciplinar o Sistema Financeiro Nacional, o direito financeiro regulamenta a atividade

financeira do Estado no que diz respeito a orçamento público, receita pública, despesa pública, crédito
público, responsabilidade fiscal e controle da execução orçamentária.
78) (CESPE Analista Judiciário Contabilidade TRT/8 2016)
De acordo com a CF, compete à União legislar privativamente sobre direito financeiro.
O direito financeiro tem por objeto a disciplina jurídica da atividade financeira do Estado e abrange
receitas, despesas e créditos públicos.
80) (CESPE Analista Administrativo Direito - ANTT 2013)
Legislação estadual pode dispor sobre direito financeiro.
CONCEITOS, CARACTERÍSTICAS E ASPECTOS
81) (CESPE Administrador MPOG - 2015)
A função econômica do orçamento corresponde ao controle do fluxo financeiro gerado pelas entradas de
recursos obtidos com a arrecadação da receita e pelos dispêndios gerados com as saídas de recursos para
as despesas.
82) (CESPE Analista Técnico-Administrativo - CADE 2014)
O orçamento público constitui o reflexo das escolhas ideológicas feitas pelo partido político ou pelo
grupo político que se encontra no poder.
83) (CESPE Analista Técnico-Administrativo MDIC 2014)
A função política do orçamento diz respeito ao estabelecimento do fluxo de entrada de recursos obtidos
por meio da arrecadação de tributos, bem como da saída de recursos provocada pelos gastos
governamentais.
84) (CESPE Analista Planejamento e Orçamento - MPU 2013)
Por meio do orçamento, o governante seleciona prioridades, decide onde e como gastar os recursos
extraídos da sociedade e como distribuí-los entre os diferentes grupos sociais, conforme o peso ou a
força política de tais grupos. Portanto, nas decisões orçamentárias, os problemas centrais de uma ordem
democrática, como representação e accountability, estão presentes.
85) (CESPE - Gestão Econômico-Financeira e de Custos- Min. da Saúde-2008)
As superestimativas de receita na proposta orçamentária somente são possíveis porque a lei

orçamentária anual tem o caráter autorizativo.
40
FUNÇÕES DO ORÇAMENTO
86) (CESPE Auditor - Conselheiro Substituto TCE/PR 2016)
A função do orçamento público que visam elhorar a posição de algumas pessoas em detrimento de outras
e, com isso, corrigir falhas do mercado é denominada função distributiva.
87) (CESPE Agente Administrativo - DPU 2016)
A função alocativa do orçamento visa à intervenção do governo na economia, com o objetivo de diminuir
as desigualdades sociais no que se refere ao acesso a renda, bens e serviços públicos e benefícios da vida
em sociedade.
88) (CESPE Auditor Fiscal de Controle Externo Direito - TCE/SC 2016)
O orçamento público viabiliza a intervenção do governo na atividade econômica com vistas à geração de
emprego e renda.
89) (CESPE Agente Administrativo - DPU 2016)
O orçamento governamental, como plano das realizações da administração pública, tem natureza
econômica e financeira não multidisciplinar.
90) (CESPE Analista Judiciário Administrativo - TRE/GO 2015)
Se determinada atividade destinada ao atendimento de necessidades sociais for considerada típica de

governo, então o Estado deverá executá-la diretamente, pois essas necessidades não poderão ser
atendidas pela iniciativa privada.
91) (CESPE Administrador FUB - 2015)
O orçamento público possui três funções distintas que coexistem simultaneamente: alocativa,
distributiva e estabilizadora.
92) (CESPE Analista Administrativo - ICMBio 2014)
A função alocativa do orçamento justifica-se nos casos de provisão de bens públicos.
As externalidades negativas ocorrem quando as ações de um indivíduo ou empresa implicam benefícios a

outros agentes econômicos.
94) (CESPE Analista Técnico-Administrativo - SUFRAMA 2014)
41
Se o Estado brasileiro é obrigado a oferecer serviços gratuitos de educação em decorrência dos elevados
preços que podem ser praticados pela iniciativa privada, os quais excluem grande parte da população de
baixa renda do sistema educacional, então esses serviços são denominados bens públicos.
95) (CESPE Administrador Ministério da Integração - 2013)
A função estabilizadora do Estado consiste na intervenção do governo na economia, mediante políticas

fiscal e monetária, para protegê-la de flutuações bruscas, caracterizadas por desemprego em alta ou por
inflação em alta.
96) (CESPE - Assistente em Administração - FUB 2013)
O Estado, no cumprimento das suas atribuições econômicas alocativa, distributiva e estabilizadora, tem
como principal fonte de receita a exploração do patrimônio público com a geração de bens e serviços.
A elevada despesa pública não supre a necessidade da sociedade por bens e serviços, o que faz com que o
setor privado, em sua eficiência, intervenha nas ações do governo, mitigando as falhas de mercado.
98) (CESPE Analista Judiciário - Administrativa STF 2013)
O Estado prioriza a estabilidade da atividade econômica quando, por exemplo, aloca recursos para
satisfazer as necessidades sociais de saúde e de educação da população.
99) (CESPE Analista Judiciário - Contabilidade TRT/17 2013)
Ao assumir a condição de produtor de determinados bens e serviços, dado o vulto e risco de certas
iniciativas, o Estado reconhece que o fornecimento desses produtos deve levar em conta o estágio da
distribuição de renda da população.
A atividade estatal na alocação de recursos justifica-se naqueles casos em que não houver a necessária
eficiência por parte do mecanismo de ação privada, como no caso de investimentos e infraestrutura
econômica.
O orçamento-programa, também conhecido como orçamento clássico, possui apenas uma dimensão
explicitada do orçamento. Todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo
ciclo orçamentário.
Em relação ao orçamento-programa, na elaboração do orçamento são considerados todos os custos dos

programas, inclusive os que extrapolam o exercício.
42
Orçamento programa apresenta duas dimensões do orçamento: o objeto do gasto e as ações
desenvolvidas.
Orçamento programa tem como característica a não existência de direitos adquiridos em relação aos
recursos autorizados no orçamento anterior, devendo ser justificadas todas as atividades a serem
desenvolvidas no exercício corrente.
105) (CESPE - Analista Ambiental - Administração e Planejamento - MMA - 2008)
O orçamento base-zero caracteriza-se como um modelo do tipo racional, em que as decisões são voltadas
para a maximização da eficiência na alocação dos recursos públicos. Adota-se, como procedimento
básico, o questionamento de todos os programas em execução, sua continuidade e possíveis alterações,
em confronto com novos programas pretendidos.
106) (CESPE Analista Judiciário Administração TJCE - 2008)
A proposta orçamentária para 2009, em tramitação no Congresso, poderá servir de experimento para
uma iniciativa que a Comissão Mista de Orçamento quer adotar nos próximos anos: o orçamento federal
participativo. A principal característica desse tipo de orçamento é a participação direta da população na
definição das prioridades para a obtenção da receita e para as despesas correntes obrigatórias.
NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO
107) (CESPE Auditor de Controle Externo TCDF 2012)
Considerando os mecanismos básicos de atuação do Estado nas finanças públicas, julgue o seguinte item.
No atual ordenamento constitucional brasileiro, a LOA é, simultaneamente, uma lei especial e ordinária.
108) (CESPE Administrador - TJ/RR 2012)
O orçamento público fixado na Lei Orçamentária Anual não determina os gastos de modo impositivo ou
obrigatório.
109) (CESPE Procurador ALES 2011)
O STF não tem reconhecido a possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato
de constitucionalidade em virtude dos efeitos concretos de seu conteúdo.
NORMAS DE DIREITO FINANCEIRO
110) (CESPE Analista Legislativo Direito ALCE 2011)
43
Não há que se falar em competência concorrente em matéria de direito financeiro entre União, estados e
Distrito Federal, na medida em que o sistema financeiro nacional se amolda ao pacto federativo, devendo
cada ente da federação legislar adstrito à sua competência constitucional.
FUNÇÕES DO ORÇAMENTO
O mecanismo básico da política de estabilização econômica é a ação estatal sobre a demanda agregada,
uma vez que essa ação aumenta ou reduz a referida demanda conforme as necessidades.
112) (CESPE Analista Judiciário Administrativa TRT/10 Prova cancelada - 2013)
O investimento na infraestrutura econômica configura um dos campos exclusivos da função distributiva

do orçamento.
Com a evolução do orçamento como instrumento de planejamento, ampliaram-se as atribuições

econômicas governamentais voltadas para a promoção de ajustamentos na alocação de recursos, na
distribuição de renda e na manutenção da estabilidade econômica.
114) (CESPE Administrador - TJ/RR 2012)
Entre os motivos que ensejam a intervenção do Estado na economia inclui-se a existência de bens
públicos e de externalidades.
115) (CESPE Analista Economia - ECB 2011)
Em ocasiões em que o desemprego prevalece, a atuação do governo no sentido de aumentar o nível de

demanda no mercado com a recolocação da produção no pleno emprego é um exemplo de aplicação da
função distributiva do Estado.
Em uma economia de livre mercado, sem a interferência do governo, fatores como a oportunidade
educacional, a habilidade individual e a propriedade dos fatores de produção permitem garantir uma
distribuição mais igualitária da riqueza gerada pelo sistema econômico.
A função alocativa do governo se justifica pela necessidade da oferta de bens e serviços desejados pela
sociedade, mas que não são provisionados pelo sistema de mercado.
118) (CESPE - Agente Técnico de Inteligência - Administração - ABIN - 2010)
44
A ação do governo por meio da política fiscal abrange as funções alocativa, distributiva e fiscalizadora.
119) (CESPE Consultor do Executivo SEFAZ/ES 2010)
A intervenção do Estado na economia, justificada pela função distributiva, tem por objetivo
complementar a ação privada, por meio do orçamento público, com investimentos em infraestrutura e
provisão de bens meritórios.
120) (CESPE - AUFC - TCU - 2008)
A teoria de finanças públicas consagra ao Estado o desempenho de três funções primordiais: alocativa,
distributiva, e estabilizadora. A função distributiva deriva da incapacidade do mercado de suprir a
sociedade de bens e serviços de consumo coletivo. Como esses bens e serviços são indispensáveis para a
sociedade, cabe ao Estado destinar recursos de seu orçamento para produzi-los e satisfazer sua
demanda.
121) (CESPE - Analista Judiciário - TST - 2008)
A utilização da política orçamentária para os propósitos de estabilização econômica implica promover

ajustes no nível da demanda agregada, expandindo-a ou restringindo-a, e provocando a ocorrência de
déficits ou superávits.
122) (CESPE - Gestão de orçamento e finanças - IPEA - 2008)
Após a Segunda Guerra Mundial, os déficits públicos excessivamente altos e a crise econômica mundial
levaram à assinatura do Acordo de Bretton Woods e à criação do Banco Mundial e do Fundo Monetário
Internacional (FMI). É correto afirmar que, nessas circunstâncias, a maior preocupação dos formuladores
de políticas públicas devia ser com a função alocativa dos governos.
HISTÓRICO DO ORÇAMENTO
123) (CESPE Analista Finanças e Controle - MPU 2013)
Com a entrada em vigor da Constituição de1988, restabeleceu-se ao Legislativo a prerrogativa de propor

emendas ao projeto de lei do orçamento, um direito especial que lhe havia sido retirado pela Constituição
outorgada de 1967124) (CESPE Analista Finanças e Controle - MPU 2013) Sob a óptica do planejamento
governamental, observa-se que, na evolução do orçamento público, ao longo do tempo, o orçamento
tradicional que surgiu como instrumento formalmente acabado na Inglaterra, no século XIX, está em
ponto extremo ou em situação diametralmente oposta ao orçamento moderno, que surgiu nos Estados
Unidos, no início do século XX.
45
Foi particularmente a partir da revolução keynesiana que o orçamento passou a ser concebido como
instrumento de política fiscal, com vistas à estabilização, à expansão ou à retração da atividade
econômica.
126) (CESPE Analista Judiciário Administração - TRE/BA 2010)
No período do regime autoritário (1964-1984), o processo orçamentário brasileiro foi completamente

reorganizado com o fortalecimento do Poder Legislativo e a recuperação do orçamento fiscal, que
expressava a totalidade das receitas e das despesas públicas.
127) (CESPE AUFC TCU 2009)
Em épocas de estagnação e recessão econômica, as concepções keynesianas têm dado suporte à

flexibilização na aplicação do princípio do equilíbrio orçamentário, defendendo, inclusive, um maior
endividamento público, possibilitando uma utilização intensiva de recursos ociosos esterilizados por
agentes econômicos privados.
128) (CESPE - Analista Judiciário STF - 2008)
Com a Constituição de 1891, que se seguiu à Proclamação da República, a elaboração da proposta

orçamentária passou a ser privativa do Poder Executivo, competência que foi transferida para o
Congresso Nacional somente na Constituição de 1934.
O orçamento público passa a ser utilizado sistematicamente como instrumento da política fiscal do
governo a partir da década de 30 do século XX, por influência da doutrina keynesiana, tendo função
relevante nas políticas de estabilização da economia, na redução ou expansão do nível de atividade.
130) (CESPE - Analista Judiciário STF - 2008)
A adoção do orçamento moderno está associada à concepção do modelo de Estado que, desde antes do
final do século XIX, deixa de caracterizar-se por mera postura de neutralidade, própria do laissez-faire, e
passa a ser mais intervencionista, no sentido de corrigiras imperfeições do mercado e promover o
desenvolvimento econômico.
46
GABARITO
1 2 3 4 5 6
E C C E C C
7 8 9 10 11 12
E C C E E E
13 14 15 16 17 18
E C C C E E
19 20 21 22 23 24
E E E E E E
25 26 27 28 29 30
E E E C C C
31 32 33 34 35 36
E E C C C E
37 38 39 40 41 42
C E C C E E
43 44 45 46 47 48
E E E E E E
49 50 51 52 53 54
E E E E E E
55 56 57 58 59 60
E C C E E C
61 62 63 64 65 66
C E C C E E
67 68 69 70 71 72
C E E E C E
73 74 75 76 77 78
E E E E E E
47
79 80 81 82 83 84
C C E C E C
85 86 87 88 89 90
C C E C E E
91 92 93 94 95 96
C C E E C E
97 98 99 100 101 102
E E E C E C
103 104 105 106 107 108
E E C E C C
109 110 111 112 113 114
E E C E C C
115 116 117 118 119 120
E E C E E E
121 122 123 124 125 126
C E C C C E
127 128 129 130
C E C C
48

Apostila Afo - Prof Leandro Ravyelle

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Apostila Afo - Prof Leandro Ravyelle

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2021

PROF. LEANDRO RAVYELLE

O Direito financeiro compreende a disciplina jurídica da atividade financeira do Estado,

OBTER RECURSOS RECEITA PÚBLICA

1.1 DIMENSÕES DO ORÇAMENTO

O Orçamento Público tem caráter e FORÇA DE LEI, e a elaboração e a

O Orçamento Público é basicamente o instrumento por meio do qual o

governo extrai recursos da sociedade e os injeta em áreas selecionadas.

É corolário da dimensão econômica. Se o Orçamento Público tem um

Representa o fluxo financeiro gerado pelas entradas de recursos obtidos

TÉCNICA o estudo do conjunto de regras e formalidades técnicas e legais exigidas na

POLÍTICA Orçamento como resultado do processo de avaliação de

1.2 NATUREZA JURÍDICA

1.3 ORÇAMENTO AUTORIZATIVO X IMPOSITIVO

No modelo impositivo, o Parlamento assume maior relevância e, por conseguinte, mais

Segundo Abraham (2015) o CARÁTER HÍBRIDO DE ORÇAMENTO IMPOSITIVO E

PORTANTO, INEGÁVEL AFIRMAR QUE, HOJE, O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL É

1.4 ORÇAMENTO EXECUTIVO X LEGISLATIVO X MISTO

a elaboração, a votação e o controle do orçamento são competências do Poder

seriam em condições ineficientes. Oferece também bens meritórios ou semipúblicos (ex.:

Objetiva promover ajustamentos na distribuição de renda devido às falhas de mercado

preços, melhorar o nível de emprego, estabilizar a moeda e promover o crescimento econômico,

2. TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS / TIPOS DE ORÇAMENTO

2.1 ORÇAMENTO TRADICIONAL/CLÁSSICO

O Orçamento Tradicional era um documento de previsão de receitas e autorização de despesas

2.2 ORÇAMENTO DE DESEMPENHO/FUNCIONAL/DE REALIZAÇÕES

O Orçamento de Desempenho representou uma evolução do Orçamento Tradicional; buscava

2.3 NOVO ORÇAMENTO DE DESEMPENHO

quadro estratégico amplo

CESPE 2010 ABIN - OFICIAL TÉCNICO DE INTELIGÊNCIA

ELEMENTOS DO SISTEMA DE PLANEJAMENTO, PROGRAMAÇÃO E ORÇAMENTAÇÃO (PPBS)

2.4 ORÇAMENTO PROGRAMA

Ainda conforme James Giacomoni (2017), são características do Orçamento Programa:

o orçamento é o elo entre o planejamento e o orçamento

representa o nível máximo de classificação do trabalho a cargo das unidades administrativas

CESPE 2015 STJ – AJAA

Melhor planejamento de trabalho

2.5 ORÇAMENTO BASE-ZERO (OBZ) OU POR ESTRATÉGIA

Essa técnica não é um método de organizar ou apresentar o orçamento público. Segundo

ênfase no gasto, o objeto de gasto. Sua finalidade era ser um instrumento de

controle político do Legislativo sobre o Executivo, sem preocupação com o

necessário provar as necessidades de orçamento, competindo com outras

continuada oriunda de período passado ou de uma despesa inédita/nova. Sua

(DESVANTAGEM) e é incompatível com qualquer planejamento de médio ou

municipal, e, excepcionalmente, estadual. O principal benefício do Orçamento

alternativas possíveis; é baseado no orçamento do último ano, contendo

no final da década de 50, sob a denominação de PPBS (PLANNING

por resultados melhora a aceitação dos governos, reforça a confiança nas

socioeconômico, bem como para a eficiência, a eficácia e a efetividade da gestão

O Orçamento Participativo é uma técnica orçamentária em que a alocação de alguns recursos

2.7 ORÇAMENTO INCREMENTAL

EXCETO OS ORÇAMENTOS TRADICIONAL E INCREMENTAL, OS DEMAIS SÃO CONSIDERADOS

APROFUNDAMENTOS SOBRE O PPBS

coloca em destaque os resultados, de interesse da sociedade, que um órgão ou entidade

Em síntese, a metodologia focaliza na definição clara dos resultados da atuação governamental e

determinar prioridades do governo, isto é, os resultados que importam para os cidadãos

Os dois primeiros níveis – Resultado e Impactos – correspondem, respectivamente, ao objetivo do

Vejamos algumas diferenças entre o orçamento tradicional e o orçamento por resultados:

trabalha com percentuais diferenciados, procurando refletir um escalonamento de

Critério de alocação de recursos que consiste em estabelecer um quantitativo financeiro

fixo, geralmente obtido mediante a aplicação de percentual único sobre as despesas

realizadas em determinado período, com base no qual os órgãos/unidades deverão elaborar

TIPOS E ESPÉCIES DE ORÇAMENTO