IMPEACHMENT: O que é, como se processa e por que se faz

Marcelo Campos Galuppo

Impeachment: o que é, como “Aquelas e aqueles que já

IMPEACHMENT
se processa e por que se faz, do Professor conhecem de Marcelo Galuppo
Marcelo Galuppo, vem preencher a lacuna as reflexões em Filosofia, em
na produção bibliográfica sobre o tema, em um história das ideias, em Direito
momento especialmente conturbado da vida política e Literatura, em metodologia
brasileira. Com uma linguagem acessível mesmo de pesquisa jurídica, em
àqueles que não pertencem ao meio jurídico, o livro O que é, como se processa e por que se faz políticas de pós-graduação ou
aborda de forma didática todos os aspectos do impeachment, em ensino jurídico, etc., agora
em especial as causas que o motivam, seu processamento terão aqui a oportunidade de
MARCELO CAMPOS GALUPPO e seus efeitos, sem abrir mão de uma análise teórica conhecer - ou de reconhecer
profunda do instituto. O livro ainda contém toda a - uma dimensão da obra
É professor dos cursos de dou- legislação aplicável ao impeachment. de Galuppo que sempre
torado, mestrado e graduação me fascinou, desde suas
em Direito e em Ciências do reflexões, nem sempre muito
Estado da Faculdade Minei- conhecidas, sobre o processo
ra de Direito da PUC Minas legislativo: a do teórico do
e na Faculdade de Direito da Direito, a de alguém que
UFMG. É Visiting Scholar da também sabe mobilizar,
Escola de Direito da University como pouquíssimos, toda
of Baltimore (USA). É doutor uma capacidade de reflexão,
em Direito pela UFMG (1998)

Marcelo Campos Galuppo

de paciência e talento de
e bacharel em Direito pela exposição para enfrentar uma
PUC Minas (1990). Bolsista de questão complexa de teoria
Produtividade em Pesquisa do 2ª EDIÇÃO e de dogmática jurídica, tal
CNPq. Também exerce advo- CORRIGIDA como esta, objeto desta obra,
cacia consultiva, atuando como o impeachment.”
parecerista. marcelogaluppo@
uol.com.br. Marcelo Andrade
ISBN 978-85-8425-244-2 Contém legislação aplicável Cattoni de Oliveira.
ao processo de impeachment
9 788584 252442

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 Marcelo Campos Galuppo

IMPEACHMENT
O que é, como se processa e por que se faz

2a edição

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 Copyright © 2016, D’ Plácido Editora.
Copyright © 2016, Marcelo Campos Galuppo.

Editor Chefe
Plácido Arraes

Produtor Editorial
Tales Leon de Marco Editora D’Plácido
Capa Av. Brasil, 1843 , Savassi
Letícia Robini de Souza Belo Horizonte - MG
Tel.: 3261 2801
Diagramação CEP 30140-007
Christiane Morais de Oliveira
Letícia Robini de Souza

Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta

obra pode ser reproduzida, por quaisquer meios, sem
a autorização prévia da D`Plácido Editora.

Catalogação na Publicação (CIP)

Ficha catalográfica
GALUPPO, Marcelo Campos
Impeachment: o que é, como se processa e por que se faz -- 2.ed -- Belo
Horizonte: Editora D’Plácido, 2016.

Bibliografia
ISBN: 978-85-8425-244-2

1. Direito 2. Direito Constitucional I. Título II. Direito

CDU342.4 CDD 341.2

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 “Tudo quanto te vier à mão para fazer,
faze-o conforme as tuas forças”
(Eclesiastes 9:10)

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 Aos meus professores José Alfredo de Oliveira Bara-
cho (in memoriam) e Menelick de Carvalho Netto

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 AGRADECIMENTOS

A pesquisa que deu origem a este livro contou com o

financiamento da FAPEMIG, através do projeto Pesquisador
Mineiro, e do CNPq, através da Bolsa Pq. Sem esse apoio, dificil-
mente eu teria reunido as condições necessárias para elaborá-lo.
A pesquisa sobre o impeachment nos Estados Unidos da
América foi possibilitada por uma visita ao Center for Inter-
national and Comparative Law da University of Baltimore, pela
qual gostaria de agradecer ao professor Mortimer Sellers.
Alguns colegas leram o texto antes de sua publicação e
muito contribuíram para seu aperfeiçoamento, em especial
o professor Luciano Santos Lopes, da Faculdade de Direito
Milton Campos, e os professores da UFMG HermesVilchez
Guerrero e Marcelo Andrade Cattoni de Oliveira, a quem
também devo agradecer pelo prefácio imerecidamente elo-
gioso que escreveu.Além disso, leram-no o brilhante advoga-
do eleitoralista Renato Galuppo, a quem tenho o orgulho de
chamar de meu irmão, e minha mulher, Carla Pirfo Nunes,
que, pelas inúmeras contribuições, deveria figurar como
coautora. Nenhum deles é responsável pelos equívocos que
eu tenha cometido. Ao contrário, em vários pontos fizeram
sugestões que, teimosamente, resolvi não acatar. O professor
Luciano Lopes, por exemplo, certamente não concorda com
minha tentativa de compreender o impeachment como crime
em sentido estrito. Por sua vez, Renato Galuppo discorda
de minha tese de que não se suspende a prescrição penal
em caso de crimes comuns durante a vigência do mandato
do Presidente da República. O professor Hermes Vilchez
Guerrero acredita que haja certa imprecisão no uso dos ter-

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 mos “acusado” e “denunciado” no texto. Carla Pirfo acredita
que, após a Constituição Federal de 1988, seja impossível
se falar em “defesa” (em sentido estrito) do Presidente da
República diante da Câmara dos Deputados (talvez a única
divergência que tenha se provado indiscutível, com a Argui-
ção de Descumprimento de Preceito Fundamental 378), e o
professor Marcelo Cattoni provavelmente discorda de minha
tese de que é a Câmara dos Deputados que deveria realizar
o juízo de acusação, ou que a autorização concedida pela
Câmara dos Deputados vincula de algum modo o Senado
Federal. Essas, e outras possíveis heresias, são parte do risco
que assumi ao escrever este livro. O que me salva é apenas
o fato de que, muito provavelmente, esses amigos queridos
também não concordam entre si ao divergirem de mim.
Quero também agradecer ao apoio e compreensão de
minha mulher e de meus filhos, João Marcelo e Ana Ester, sem
o amor de quem este livro teria sido escrito em muito menos
tempo. Mas, nesse caso, ele seria destituído de todo valor que
eventualmente possua, pois foi acreditando que o Direito pode
colaborar para uma Política responsável, capaz de construir o
futuro que queremos para nossos descendentes, que o escrevi.
Finalmente, mas não por último, quero agradecer a
Deus, pela presença maravilhosa de todas essas pessoas em
minha vida.
Belo Horizonte, 26 de abril de 2016.

Marcelo Campos Galuppo

É professor dos cursos de doutorado, mestrado e gradua-
ção em Direito e em Ciências do Estado da Faculdade
Mineira de Direito da PUC Minas e na Faculdade
de Direito da UFMG. É Visiting Scholar da Escola de
Direito da University of Baltimore (USA). É doutor em
Direito pela UFMG (1998) e bacharel em Direito pela
PUC Minas (1990). Bolsista Pq do CNPq. Também
exerce advocacia consultiva, atuando como parecerista.
marcelogaluppo@uol.com.br.

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 SUMÁRIO

Prefácio à 2a edição 15

Prefácio à 1a edição 17

1. Poder, representação e controle no Estado

de Direito: Os fundamentos do governo
democrático e o sistema de freios e contrapesos 21

2. O processamento de impeachment
após a Constituição Federal de 1988 33
2.1. A natureza jurídica do impeachment 37
2.2. As normas que regulam o impeachment 44

3. Causas do impeachment 53
3.1. Crimes de responsabilidade 61
3.1.1. Crimes contra a existência da união 76
3.1.2. Crimes contra o livre exercício do Poder
Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério
Público e dos Poderes constitucionais
das unidades da federação 78
3.1.3. Crimes contra o exercício dos poderes políticos,
individuais e sociais 79
3.1.4. Crimes contra a segurança interna do país 81
3.1.5. Crimes contra a Probidade
da Administração 82
3.1.6. Crimes contra a Lei Orçamentária 83

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 3.1.7. Crimes contra o cumprimento
das leis e das decisões judiciais 85
3.1.8. Crimes de responsabilidade
praticados por Ministros de Estado 86
3.1.9. Crimes de responsabilidade praticados por
Ministros do Supremo Tribunal Federal
e membros do Conselho Nacional de
Magistratura, pelo Procurador-Geral da União,
pelo Advogado-Geral da União, por membros
do Conselho Nacional do Ministério Público e
por Comandantes das Forças Armadas 88
3.2. Crimes comuns 94

4. Processamento e rito do impeachment 97

4.1. A autorização pela Câmara dos Deputados para
processamento do Presidente e do Vice-Presidente
da República e dos Ministros de Estado 102
4.1.1. Crimes de responsabilidade 115
4.1.2. Crimes comuns 127
4.1.3. São fungíveis os ritos de autorização
para processamento por crime de
responsabilidade e por crime comum? 132
4.2. O processamento e o julgamento dos crimes de
responsabilidade pelo Senado Federal 134
4.2.1. Processamento dos crimes de responsabilidade
cometidos pelo Presidente,Vice-Presidente
e Ministros de Estado 137
4.2.2. Processamento dos crimes de responsabilidade
cometidos pelos Ministros do Supremo
Tribunal Federal, membros dos Conselhos
Nacionais de Justiça e do Ministério Público,
Procurador-Geral da República, Advogado-
Geral da União e Comandantes
das Forças Armadas 149

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 4.3. O processamento dos crimes comuns
pelo Supremo Tribunal Federal 155

5. Efeitos da decretação de impeachment 163

5.1. Efeitos da autorização para processamento
concedida pela Câmara dos Deputados 163
5.2. Efeitos da acusação e do
julgamento pelo Senado Federal 164
5.2.1. Efeitos decorrentes da
denúncia no Senado Federal 164
5.2.2. Efeitos da condenação
pelo Senado Federal 168
5.3. Efeitos decorrentes do processo de impeachment
perante o Supremo Tribunal Federal 170

6. O impeachment de Governadores,
Secretários de Estado e Prefeitos 173

7. O controle do impeachment
por crimes de responsabilidade
pelo Poder Judiciário 189

8. Impeachment e política: Para que serve o

impeachment nos crimes de responsabilidade 201

Referências bibliográficas 207

Anexo 1:
Normas da Constituição Federal de
1988 que regulam o Impeachment 219

Anexo 2:
Lei 1.079 de 1950 que regula o julgamento
por crimes de responsabilidade 223

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 Anexo 3:
Artigos da lei 8.038 de 28 de maio de 1990
(Normas sobre a Ação Penal Originária
julgada pelo Supremo Tribunal Federal) 251

Anexo 4:
Decreto-Lei 201 de 27 de fevereiro de 1967 (estabelece
normas para o processamento de prefeitos e vereadores
nos crimes de responsabilidade e comuns) 255

Anexo 5:
Normas do regimento interno da Câmara dos Deputados
Federal que regulamentam o Impeachment 265

Anexo 6:
Normas do Regimento Interno do Senado
Federal sobre o processamento e julgamento
dos crimes de responsabilidade 269

Anexo 7:
Normas do Regimento Interno do Supremo Tribunal
Federal aplicáveis ao processamento do Presidente
da República por crime comum 273

Anexo 8:
Rito de processamento do impeachment proposto pelo
Supremo Tribunal Federal ao Senado Federal em 1992 e
publicado às páginas 7991 a 7993 do Diário do
Congresso Nacional do dia 08 de outubro de 1992 281

Anexo 9:
Ementa da decisão da Arguição de
Descumprimento de Preceito Fundamental 378 289

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 PREFÁCIO À 2a EDIÇÃO

Corri o risco de cometer erros, quando publiquei pela

primeira vez esta obra, cuja noite de autógrafo ocorreu
em 29 de fevereiro de 2016. O fato de estar em curso um
processo de impeachment da Presidente da República, Dilma
Roussef, e o fato de ser o instituto ainda pouco conhecido,
tanto pela doutrina, quanto pela jurisprudência, conspira-
vam contra mim, quando da publicação de sua 1a edição.
Depois de dois meses de reflexão, compreendi melhor
a lógica por trás da decisão do Constituinte que rompeu
com a tradição brasileira e inovou, atribuindo à Câmara
dos Deputados apenas o poder de autorizar o Senado Fe-
deral a processar e julgar o impeachment. E, por outro lado,
convenci-me ainda mais não só de que ele possui natureza
penal, mas de que o legislador, ao promulgar a lei 1.079 de
1950, tinha como modelo o Tribunal do Júri.
Além disso, uma decisão judicial específica, a Arguição
de Descumprimento de Preceito Fundamental 378, que,
apesar de julgada no dia 17 de dezembro de 2015, só teve
seu acórdão divulgado no dia 16 de março de 2016, lançou
no erro vários pontos defendidos na 1a edição, notada-
mente quanto ao rito do impeachment perante a Câmara
dos Deputados e, em alguma medida, também perante o
Senado Federal.
Por isso, esta segunda edição (cujos originais foram
entregues ao editor no dia 26 de abril de 2016) se fez

15

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 MARCELO CAMPOS GALUPPO

necessária, e ela vem a lume, não ampliada ou revisada,

mas corrigida.
É claro que novas decisões do Supremo Tribunal
Federal podem lançar em erro outros pontos deste livro.
O que me consola é o magistério do Ministro Nelson
Hungria, para quem “O Supremo Tribunal Federal dispõe
apenas do privilégio de errar por último”. Estou em boa
companhia.
Belo Horizonte, 26 de abril de 2016.

Marcelo Campos Galuppo

16

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 PREFÁCIO À 1a EDIÇÃO

É uma felicidade imensa receber o convite para

prefaciar a presente obra, Impeachment: o que é, como se
processa e por que se faz, de Marcelo Campos Galuppo. Pelo
menos, por dois motivos.
O primeiro é que Marcelo Campos Galuppo é certa-
mente uma das pessoas que mais influenciaram a minha
formação intelectual, desde a época da minha graduação
em Direito, na UFMG, quando ele havia ingressado no
Doutorado daquela mesma Instituição. Foi Marcelo quem
apresentou a obra de Habermas, assim como abriu as
portas para toda uma bibliografia, acompanhada paciente
e atenciosamente de explicações e esclarecimentos, àquele
estudante dos primeiros períodos do curso de graduação,
interessado em situar criticamente o Direito social e po-
liticamente: a primeira vez que pude ler a Teoria do Agir
Comunicativo, por exemplo, foi Marcelo quem me emprestou
seu exemplar, em dois volumes, traduzido ao castelhano.
Devo, contudo, dizer que não foi apenas Habermas, mas
também todo um contato com as discussões sobre ensino
jurídico e com as vertentes do chamado pensamento ju-
rídico crítico, etc., no Brasil e no mundo. Marcelo sempre
foi e é, portanto, uma grande referência intelectual para
mim. E alguém que se tornou, mais do que um amigo, cuja
amizade se construiu na interlocução em torno de temas,
de autores e de projetos afins e em comum, um irmão mais

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 MARCELO CAMPOS GALUPPO

velho que, com ele, passei a ter. E ser convidado, por aquele
a quem considero um irmão mais velho, alguém que foi e
é tão importante para a minha formação intelectual, para
prefaciar um livro dele, é, acredito eu, expressão também
do reconhecimento (e) da amizade que construímos ao
longo dos anos.
O segundo motivo da imensa felicidade para prefaciar
esta obra (que não deixa, num certo sentido, de se ligar ao
primeiro, embora vá para além dele), as leitoras e os leitores
do livro saberão reconhecer e concordar comigo. É que
se trata de um texto extremamente valioso, em diversos
aspectos, seja quanto ao conteúdo, seja quanto ao seu modo
de exposição.
Aquelas e aqueles que já conhecem de Marcelo Galuppo
as reflexões em Filosofia, em história das ideias, em Direito
e Literatura, em metodologia de pesquisa jurídica, em po-
líticas de pós-graduação ou em ensino jurídico, etc., agora
terão aqui a oportunidade de conhecer - ou de reconhecer
- uma dimensão da obra de Galuppo que sempre me fasci-
nou, desde suas reflexões, nem sempre muito conhecidas,
sobre o processo legislativo: a do teórico do Direito, a de
alguém que também sabe mobilizar, como pouquíssimos,
toda uma capacidade de reflexão, de paciência e talento de
exposição para enfrentar uma questão complexa de teoria
e de dogmática jurídica, tal como esta, objeto desta obra,
o Impeachment.
De forma direta, segura, objetiva, paciente, minu-
ciosa, Marcelo Galuppo empreende uma dissertação sobre
o “Impeachment após a Constituição Federal de 1988”:
a natureza e estatuto jurídico-normativos (tópico 2); as
causas, ou seja, os crimes de responsabilidade e os crimes
comuns (tópico 3); os processamentos e os ritos (tópico
4); e os efeitos da decretação (tópico 5), seja nos casos de
crimes de responsabilidade (itens 4.1.1 e 4.2) e nos casos
de crimes comuns (4.1.2 e 4.3), cometidos pelo Presidente

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 IMPEACHMENT: O QUE É, COMO SE PROCESSA, POR QUE SE FAZ

da República (e Vice-Presidente); seja nos casos de crime

de responsabilidade cometidos por Ministros de Estado,
Ministros do Supremo Tribunal Federal, membros dos
Conselhos Nacionais de Justiça e do Ministério Público,
Procurador-Geral da República,Advogado-Geral da União
e Comandantes das Forças Armadas (item 4.2.2); seja no
caso de Impeachment de governadores, de secretários de
Estado e de prefeitos (tópico 6).
Para isso, Galuppo empreende o árduo e complexo
caminho de apresentar toda uma reconstrução interpre-
tativa sua de toda uma legislação anterior à Constituição,
bem como de leis posteriores modificativas, regimentos
internos de casas legislativas e de tribunais, assim como
de apresentar uma análise crítica própria de importantes
decisões judiciais na matéria, com as quais concordo em
maior ou menor medida, tomando sempre o devido cui-
dado de deixar bastante claro as suas próprias posições e de
apresentar os seus próprios fundamentos. Para isso, Galuppo
dialoga também com as fontes norte-americanas ou com
grandes clássicos como Paulo Brossard.
Quanto às decisões judiciais, merecem destaque as
análises dos julgamentos pelo Supremo Tribunal Federal
do Mandado de Segurança n.º 21.564/DF (Caso Collor)
e da Arguição de Descumprimento de Preceito Funda-
mental 378 (Caso Dilma), que se referem, especialmente,
ao “processamento ou rito” do Impeachment.
Tudo isso é precedido, ainda que brevemente, de uma
importante recuperação das raízes históricas e do sentido
principiológico do instituto do Impeachment para o consti-
tucionalismo, em especial, no presidencialismo, sob o título
“Poder, representação e controle no Estado de Direito: os
fundamentos do governo democrático e o sistema de freios
e contrapesos” (tópico 1).
Após a exposição acerca do Impeachment, Marcelo Ga-
luppo abre uma reflexão de destaque sobre as possibilidades

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 IMPEACHMENT: O que é, como se processa e por que se faz
Marcelo Campos Galuppo
Impeachment: o que é, como “Aquelas e aqueles que já

IMPEACHMENT
se processa e por que se faz, do Professor conhecem de Marcelo Galuppo
Marcelo Galuppo, vem preencher a lacuna as reflexões em Filosofia, em
na produção bibliográfica sobre o tema, em um história das ideias, em Direito
momento especialmente conturbado da vida política e Literatura, em metodologia
brasileira. Com uma linguagem acessível mesmo de pesquisa jurídica, em
àqueles que não pertencem ao meio jurídico, o livro O que é, como se processa e por que se faz políticas de pós-graduação ou
aborda de forma didática todos os aspectos do impeachment, em ensino jurídico, etc., agora
em especial as causas que o motivam, seu processamento terão aqui a oportunidade de
MARCELO CAMPOS GALUPPO e seus efeitos, sem abrir mão de uma análise teórica conhecer - ou de reconhecer
profunda do instituto. O livro ainda contém toda a - uma dimensão da obra
É professor dos cursos de dou- legislação aplicável ao impeachment. de Galuppo que sempre
torado, mestrado e graduação me fascinou, desde suas
em Direito e em Ciências do reflexões, nem sempre muito
Estado da Faculdade Minei- conhecidas, sobre o processo
ra de Direito da PUC Minas legislativo: a do teórico do
e na Faculdade de Direito da Direito, a de alguém que
UFMG. É Visiting Scholar da também sabe mobilizar,
Escola de Direito da University como pouquíssimos, toda
of Baltimore (USA). É doutor uma capacidade de reflexão,
em Direito pela UFMG (1998)

Marcelo Campos Galuppo

de paciência e talento de
e bacharel em Direito pela exposição para enfrentar uma
PUC Minas (1990). Bolsista de questão complexa de teoria
Produtividade em Pesquisa do 2ª EDIÇÃO e de dogmática jurídica, tal
CNPq. Também exerce advo- CORRIGIDA como esta, objeto desta obra,
cacia consultiva, atuando como o impeachment.”
parecerista. marcelogaluppo@
uol.com.br. Marcelo Andrade
ISBN 978-85-8425-244-2 Contém legislação aplicável Cattoni de Oliveira.
ao processo de impeachment
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