Vedações orçamentárias

constitucionais
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:

 Identificar as disposições constitucionais no tocante às vedações

orçamentárias.
 Explicar as hipóteses constitucionais de vedação orçamentária.
 Analisar a jurisprudência dos tribunais superiores acerca das vedações
orçamentárias constitucionais.

Introdução
Os gastos públicos exigem planejamento e gestão, motivos pelos quais
esses gastos são considerados no orçamento anual da União, dos estados
e dos municípios. A sua regulamentação está prevista no art. 167 da
Constituição Federal (BRASIL, 1988), que apresenta todas as hipóteses
de vedação ao uso dos recursos provenientes dos cofres públicos. O
governante que não obedece aos regramentos previstos pode ser en-
quadrado em crime de responsabilidade. As vedações funcionam como
um limitador do Poder Executivo, que não deve extrapolar os gastos com
os recursos disponíveis.
Neste capítulo, você estudará o Texto Constitucional no que diz res-
peito às vedações em matéria orçamentária e às hipóteses constitucionais
desse processo legislativo. Por fim, você analisará o posicionamento
jurisprudencial sobre as vedações orçamentárias constitucionais.

Disposições constitucionais
O objetivo do sistema orçamentário é controlar os recursos públicos e equili-
brar o orçamento. Frente a isso, o art. 167 da Constituição Federal (BRASIL,
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1988) trata das vedações em matéria orçamentária, explicitando as seguintes

proibições:

 início de programas ou projetos não incluídos na Lei Orçamentária

Anual (LOA);
 realização de despesas ou assunção de obrigações diretas que excedam
os créditos orçamentários ou adicionais;
 realização de operações de créditos que excedam o montante das des-
pesas de capital (exceto as autorizadas mediante créditos suplementares
ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo
por maioria absoluta);
 vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, trazendo
a abordagem do princípio da não afetação;
 abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização
legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
 utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orça-
mentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir
déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados
no art. 165, § 5º;
 instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização
legislativa;
 transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem
prévia autorização legislativa, trazendo a abordagem do princípio do
não estorno;
 concessão ou utilização de créditos ilimitados;
 transferência voluntária de recursos e concessão de empréstimos, inclu-
sive por antecipação de receita, pelo Governo Federal, pelos governos
estaduais e pelas suas instituições financeiras, para pagamento de des-
pesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos estados, do Distrito
Federal e dos municípios;
 utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que
trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do
pagamento de benefícios do Regime Geral de Previdência Social (RGPS)
de que trata o art. 201.
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Assim, tais vedações impõem limites às iniciativas do Executivo, restrin-

gindo os gastos públicos ao que está previsto no orçamento. Esse orçamento
é valorizado à medida em que limita a ação do Poder Executivo.

Princípio da não afetação de receitas: encontra-se no art. 167, IV da Constituição

Federal de 1988 (BRASIL, 1988). Preceitua a vedação da vinculação de receita de impostos
a órgão, fundo ou despesa, atingindo apenas os impostos, sendo possível assim a
vinculação de taxas e contribuições. Esse princípio visa a garantia da disponibilidade
de recursos orçamentários para que a própria administração, discricionariamente,
decida qual é a melhor maneira de efetuar a execução orçamentária.

Princípio da proibição de estorno de verbas: encontra-se no art. 167, § 5º da Cons-

tituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988). No caso de haver extinção, transformação,
transferência, incorporação ou desmembramento de órgãos e entidades ou alterações
das suas competências/atribuições, esse princípio prevê que o Poder Executivo poderá
transpor, remanejar ou transferir mediante decreto. Há, ainda, a Emenda Constitucional
nº. 86, de 17 de março de 2015 (BRASIL, 2015), que menciona a transposição, o rema-
nejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para
outra no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inovação com o objetivo de
viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções.

Hipóteses de vedação orçamentária

As vedações estabelecidas no art. 167 da Constituição Federal de 1988 (BRA-
SIL, 1988) se dividem em duas hipóteses:

1. a execução orçamentária, por meio de limitações a serem aplicadas

no momento da efetivação do orçamento, abrangendo os incisos I, VI,
VIII, IX e X do referido artigo;
2. a discriminação orçamentária, com vedações na própria elaboração da
LOA e, assim, na distribuição e discriminação de receitas e despesas.
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Sobre a execução orçamentária, o inciso I (BRASIL, 1988) traz a proi-

bição do início de programas ou projetos que não tenham sido incluídos na
LOA, ainda que tenham sido incluídos no Plano Plurianual ou na Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO), já que a LOA é a lei orçamentária que
discrimina receitas e despesas e as vincula às necessidades públicas. O
inciso VI (BRASIL, 1988) apresenta a proibição da alteração da distribuição
de receitas realizada na LOA sem a devida previsão legal, ou seja, veda o
remanejamento de recursos do orçamento de uma categoria para outra ou
de um órgão para outro. O inciso VIII (BRASIL, 1988), por sua vez, proíbe
a utilização de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para
suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos nos
casos em que inexista autorização legislativa específica.
Ainda sobre a execução orçamentária, temos o inciso IX (BRASIL, 1988),
que vincula a instituição de fundos, que são instrumentos orçamentários
criados com o objetivo de destinar recursos a programas, projetos e atividades
governamentais, à prévia autorização legislativa. O inciso X (BRASIL, 1988),
ao que lhe compete, limita a facilitação do aumento e a superação de limites
em relação às despesas com pessoal, vedando a transferência voluntária de
recursos e a concessão de empréstimos pelo Governo Federal, pelos governos
estaduais e pelas respectivas instituições financeiras, cujo objetivo seja o
pagamento de despesas com pessoal ativo ou inativo e com pensionistas dos
estados, do Distrito Federal e dos municípios. Assim, cada ente da Federação
deve ser responsável pelos seus gastos com pessoal. Quanto à abertura de
créditos adicionais, o inciso V (BRASIL, 1988) veda a abertura de crédito
suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e indicação da
fonte de receita correspondente àquela autorização de despesa. O inciso
VII veda a concessão ou a utilização de créditos ilimitados e, portanto, de
autorizações de despesas sem a indicação precisa de receita e do montante
de gastos autorizados pelo Legislativo.
Já a respeito da discriminação orçamentária, temos os incisos II, III,
IV e XI (BRASIL, 1988) com a proibição de despesas que superem os crédi-
tos orçamentários ou adicionais. Assim, obriga-se que toda a despesa esteja
vinculada a uma receita, não sendo possível a assunção de obrigações sem a
indicação da respectiva fonte de financiamento. Veda-se, ainda, a vinculação de
receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa, com exceção das ressalvas ali
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previstas. Por fim, limita-se a utilização das receitas destinadas à seguridade

social e ao pagamento do RGPS.
Portanto, toda a despesa deve ter uma receita para lhe fazer frente. No
entanto, tratando-se de receitas de impostos, a vinculação se efetuará apenas
em situações muito bem delimitadas pela Constituição Federal (BRASIL,
1988), devendo ser estabelecido um limite quanto à realização de operações
de crédito e, assim, de operações cujo resultado seja o endividamento do
Estado. Essas operações não poderão superar as despesas de capital (au-
mento do patrimônio do ente), a não ser que haja autorização expressa e
especificada pelo Legislativo.

Existem alguns princípios aplicados também na elaboração do orçamento e que

devem estar de acordo com as vedações previstas na Constituição Federal (BRASIL,
1988). São eles:
 exclusividade — é vedada na LOA matéria que seja diferente da que dispõe sobre
despesas e receitas. A única exceção prevista na Constituição é a matéria que
autoriza a abertura de crédito suplementar (previsão na Constituição Federal
[BRASIL, 1988], art. 165, § 8);
 legalidade — a elaboração orçamentária deve respeitar as limitações exigidas pela
legislação, principalmente no que diz respeito às vedações orçamentárias previstas
na Constituição (previsão na Constituição Federal [BRASIL, 1988], arts. 165 e 167, IV);
 publicidade — é a garantia de clareza do processo orçamentário e de informações
necessárias para a fiscalização sobre a aplicação dos recursos (previsão na Consti-
tuição Federal [BRASIL, 1988], art. 37, caput, e art. 165, § 3º);
 unidade — todos os gastos e créditos devem estar contidos na LOA (previsão na
Constituição Federal [BRASIL, 1988], art. 165, § 5, I, II, III);
 uniformidade — os dados devem ser homogêneos e apresentados com clareza,
seguindo uma única forma durante todos os exercícios, para que possam ser compa-
rados ao longo do tempo (previsão na Constituição Federal [BRASIL, 1988], art. 165);
 universalidade — é vedada a omissão de qualquer despesa ou receita na LOA
(previsão na Constituição Federal [BRASIL, 1988], art. 165, § 5º).
6 Vedações orçamentárias constitucionais

Jurisprudência dos tribunais superiores

acerca das vedações orçamentárias
O entendimento dos tribunais superiores é de que a vedação orçamentária
visa proteger as prioridades na alocação dos recursos públicos, à revelia dos
fundos orçamentários, além de orientar o remanejo de recursos entre diferentes
categorias, em desrespeito ao Texto Constitucional.
Para o Supremo Tribunal Federal (STF), é passível a tutela jurisdicional
para a realização de políticas públicas, em especial para acolher mandamentos
constitucionais e assegurar os direitos fundamentais. Dessa forma, o STF já
reconheceu reiteradamente que é inconstitucional a lei que pretender vincular
o produto de arrecadação de um imposto a finalidades específicas que não as
ressalvadas pelo art. 167 da Constituição Federal (BRASIL, 1988), que trata
das vedações orçamentárias.
Para o Tribunal de Contas da União (TCU), a vedação a que o ente federado
assistido utilize os recursos recebidos da União no pagamento de pessoal
ativo, inativo e pensionista, por expressa disposição constitucional, incide na
restrição a toda e qualquer transferência voluntária realizada pela União, quer
os recursos estejam previstos no orçamento, quer sejam oriundos da abertura
de créditos especiais ou extraordinários (TRIBUNAL..., c2018). Assim, o TCU
conclui que a inobservância desse requisito constitucional levará à reprovação
da prestação de contas dos responsáveis, com a consequente imputação de
débito e cominação de multa e remessa dos nomes dos responsáveis (TRI-
BUNAL..., c2018).
Portanto, qualquer alteração no rito de cumprimento das despesas na admi-
nistração do orçamento público e na definição das prioridades da execução das
políticas públicas poderão confrontar diversos preceitos fundamentais. Entre
esses preceitos, inclusive os princípios de regência dos orçamentos públicos,
o princípio federativo da isonomia e, principalmente, os princípios que regem
a formação da peça orçamentária poderão ser confrontados, tendo em vista
o programa constitucional estabelecido em matéria orçamentária no art. 167
da Constituição Federal (BRASIL, 1988).
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BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

Brasília, DF, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
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BRASIL. Emenda constitucional nº. 86, de 17 de março de 2015. Altera os arts. 165, 166
e 198 da Constituição Federal, para tornar obrigatória a execução da programação
orçamentária que especifica. Brasília, DF, 2015. Disponível em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc86.htm>. Acesso em: 01 abr. 2018.
TRIBUNAL de Contas da União. Brasília, DF, c2018. Disponível em: <http://portal.tcu.
gov.br/inicio/index.htm>. Acesso em: 30 mar. 2018.

Leituras recomendadas
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Brasília, DF, c2018. Disponível em: <http://portal.stf.
jus.br/>. Acesso em: 30 mar. 2018.
GIACOMONI, J. Orçamento público. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2017.
GRAU, E. R. A ordem econômica na Constituição de 1988. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2001.
MARINONI, L. G.; SARLET, I. W.; MITIDIERO, D. Curso de Direito Constitucional. 5. ed. São
Paulo: Saraiva, 2016.
MORAES, A. Direito Constitucional. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
PEQUENO, C. N.; CARVALHO, M. G. F.; FONTES, V. M. Redução do consumo de produto
químico utilizado em uma linha de produção de uma indústria de pneus. 2015. Trabalho
de Conclusão de Curso (Graduação em Engenharia de Produção) — Universidade
do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2015.
TORRES, R. L. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e Tributário: o orçamento na
constituição. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. v. V.
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