DIREITO FINANCEIRO

FUNDOS FINANCEIROS
 DEFINIÇÃO LEGAL
• Art. 71 da Lei Federal nº 4.320/64 (Normas Gerais de Direito
Financeiro): “Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas
especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados
objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de
aplicação”.

• Art. 167, IX, da CF/88: “Art. 167. São vedados: (...) IX - a instituição de
fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa”.

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 DEFINIÇÃO DOUTRINÁRIA
• HARRISON LEITE (Manual de Direito Financeiro): “Consiste na
individualização de recursos e na sua vinculação ou alocação a uma
área específica, com atribuição e responsabilidade para cumprimento
de objetivos específicos, mediante execução de programas com eles
relacionados”.

• CRETELLA JÚNIOR (Comentários à Constituição Brasileira de 1988): “É

a reserva, em dinheiro, ou o patrimônio líquido, constituído de
dinheiro, bens ou ações, afetado pelo Estado, a determinado fim”.
 NORMAS GERAIS:
• “Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
(...) § 9º Cabe à lei complementar: (...) II - estabelecer normas
de gestão financeira e patrimonial da administração direta e
indireta bem como condições para a instituição e
funcionamento de fundos” (CF/88).

• Arts. 71 a 74 da Lei Federal nº 4.320/64: embora seja

formalmente uma lei ordinária, foi recepcionada pela
Constituição Federal de 1988 com status de lei complementar
(STF - ADI nº 1.726-DF).

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 POSSUI PERSONALIDADE JURÍDICA/JUDICIÁRIA?
• Para a corrente majoritária, não têm personalidade jurídica ou judiciária,
ou seja, não são titulares de direitos, nem sujeito de obrigações, tampouco
podem ser sujeitos ativos ou passivos em relação processual. O Fundo tem
apenas uma administração e uma fiscalização. Não possuem autonomia
ou independência, devendo ser representadas em juízo pelas pessoas
jurídicas às quais são vinculados.
• “O Fundo é neutro. Não tem direito. Não cria deveres. Nada” (Régis
Fernandes Oliveira. Fundos Públicos Financeiros).
• ADI 4.981-RR: “5. Por fim, em relação à alegação de inconstitucionalidade
do art. 5º, a atribuição de personalidade jurídica e de exercício de cargo ou
função nesse ente pelo presidente do Tribunal de Justiça ofende o art. 95,
par. único, I, da CRFB”. Vide ADI 2.123-ES.
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 CARACTERÍSTICAS:
• 1) RECEITAS ESPECIFICADAS:
• As receitas de um fundo devem ser específicas, instituídas em lei, próprias
ou transferidas.
• Os entes podem vincular recursos de taxas e outros tributos aos fundos,
multas, preços públicos, etc., com exceção dos impostos, cujas únicas
permissões são as previstas no texto constitucional (art. 167, IV c/c 37,
XXII, da CF/88).
• “Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo
do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício
seguinte, a crédito do mesmo fundo”. (art. 73 da Lei Federal nº 4.320/64).
Exceção: Fundos Estaduais no período de 2004 a 2014 (transferência do
saldo ao Tesouro Estadual – LCE nº 199/2004).
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 CARACTERÍSTICAS:
• Em relação aos fundos financeiros, deve haver:

• PERTINÊNCIA LÓGICA: entre as receitas de um Fundo, sua origem e o

seu destino (vide ADI 3.086-CE e ADI 5.539-GO).

• COMPETÊNCIA TEMÁTICA: na regulação da matéria (vide ADI 4.981-

RR).

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 CARACTERÍSTICAS:
• 2) VINCULAÇÃO À REALIZAÇÃO DE DETERMINADOS OBJETIVOS OU
SERVIÇOS.

• 3) NORMAS PECULIARES DE APLICAÇÃO: é facultada a adoção de

normas peculiares de aplicação (art. 71, parte final, da Lei Federal nº
4.320/64).

• 4) VINCULAÇÃO A DETERMINADO PODER, ÓRGÃO OU ENTIDADE DA

ADMINISTRAÇÃO DIRETA OU INDIRETA (AUTARQUIA E FUNDAÇÃO).

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 CARACTERÍSTICAS:
• 5) DESCENTRALIZAÇÃO INTERNA DO PROCESSO DECISÓRIO.

• 6) PLANO DE APLICAÇÃO, CONTABILIDADE E PRESTAÇÃO DE CONTAS

EM SEPARADO, o que não subtrai o exercício dos controles interno e
externo, do próprio Poder Executivo, do Poder Legislativo e dos
Tribunais de Contas.

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 OS FUNDOS SÃO UMA EXCEÇÃO AO:
• 1) PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO: não tem suas despesas
minuciosamente especificadas no orçamento. Cabe à lei que cria o
fundo ou às normas que regulam a sua aplicação, determinar o exato
destino de sua receitas, e não ao orçamento.

• 2) PRINCÍPIO DA UNIDADE DE TESOURARIA: com o fundo, tem-se

uma individualização prévia da receita, que então é arrecadada a uma
conta específica, não ingressando na conta única do Tesouro.

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 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 109/2021:
• Art. 167, XIV, da CF/88: “Art. 167. São vedados: (...) XIV - a criação de
fundo público, quando seus objetivos puderem ser alcançados
mediante a vinculação de receitas orçamentárias específicas ou
mediante a execução direta por programação orçamentária e
financeira de órgão ou entidade da administração pública”.

• Art. 167, XIV, da CF/88: “Art. 168. (...) § 1º É vedada a transferência a

fundos de recursos financeiros oriundos de repasses duodecimais”.

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 EC Nº 109/2021 E 127/2022:
• Art. 5º Até o final do segundo exercício financeiro subsequente à data da promulgação desta Emenda Constitucional, o
superávit financeiro das fontes de recursos dos fundos públicos do Poder Executivo, apurados ao final de cada exercício,
poderá ser destinado à amortização da dívida pública do respectivo ente.
• Art. 5º O superávit financeiro das fontes de recursos dos fundos públicos do Poder Executivo, exceto os saldos decorrentes
do esforço de arrecadação dos servidores civis e militares da União, apurado ao final de cada exercício, poderá ser
destinado: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 127, de 2022)
• I - à amortização da dívida pública do respectivo ente, nos exercícios de 2021 e de 2022; e (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 127, de 2022)
• II - ao pagamento de que trata o § 12 do art. 198 da Constituição Federal, nos exercícios de 2023 a 2027. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 127, de 2022)
• § 1º Se o ente não tiver dívida pública a amortizar, o superávit financeiro das fontes de recursos dos fundos públicos do
Poder Executivo será de livre aplicação.
• § 1º No período de que trata o inciso I do caput deste artigo, se o ente não tiver dívida pública a amortizar, o superávit
financeiro das fontes de recursos dos fundos públicos do Poder Executivo será de livre aplicação. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 127, de 2022)
• § 2º Não se aplica o disposto no caput deste artigo:
• I - aos fundos públicos de fomento e desenvolvimento regionais, operados por instituição financeira de caráter regional;
• II - aos fundos ressalvados no inciso IV do art. 167 da Constituição Federal.

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 JULGADO DO STF:
• EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DESTINAÇÃO
DE RECURSOS. FUNDO ESTADUAL DE REAPARELHAMENTO E MODERNIZAÇÃO DO
PODER JUDICIÁRIO - FUNDESP. COBRANÇA. SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS. LEI
ESTADUAL N. 12.986/96. VIOLAÇÃO DO ART. 167, INCISO IV, DA CONSTITUIÇÃO
DO BRASIL. NÃO OCORRÊNCIA. 1. Preceito de lei estadual que destina 5% [cinco
por cento] dos emolumentos cobrados pelas serventias extrajudiciais e não
oficializadas ao Fundo Estadual de Reaparelhamento e Modernização do Poder
Judiciário - FUNDESP não ofende o disposto no art. 167, IV, da Constituição do
Brasil. Precedentes. 2. A norma constitucional veda a vinculação da receita dos
impostos, não existindo, na Constituição, preceito análogo pertinente às taxas.
Agravo regimental a que se nega provimento.
• (RE 570513 AgR, Relator(a): EROS GRAU, Segunda Turma, julgado em 16/12/2008,
DJe-038 DIVULG 26-02-2009 PUBLIC 27-02-2009 EMENT VOL-02350-04 PP-
00722 RTJ VOL-00209-02 PP-00922)
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 JULGADO DO STF:
• ORÇAMENTO – SUPERÁVIT – INCORPORAÇÃO – CONTA ÚNICA DO TESOURO. Na
forma do artigo 43, inciso I, § 1º, da Lei nº 4.320/1964, eventual superávit
apurado ao final do exercício financeiro há de ser incorporado à conta única do
Tesouro, viabilizando aos Poderes Executivo, responsável pela contabilidade das
receitas, e Legislativo a definição do orçamento estadual, observado o princípio
da separação dos poderes – artigo 2º da Constituição Federal. RECEITA –
VINCULAÇÃO – FUNDO ESPECIAL – INCONSTITUCIONALIDADE. Conflita com a
Constituição Federal norma a direcionar, a fundo voltado ao pagamento de
despesas do Judiciário, em caráter automático e compulsório, saldo
orçamentário positivo, considerada a vedação à “vinculação de receita de
impostos a órgão, fundo ou despesa” – artigos 2º e 167, inciso IV, da Lei Maior.
• (ADI 6045, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 22/06/2020,
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-179 DIVULG 16-07-2020 PUBLIC 17-07-2020)

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 JULGADO DO STF:
• EMENTA (...). 1. A Lei estadual nº 11.891/91 instituiu o Fundo de Reaparelhamento e Modernização do Poder
Judiciário (FERMOJU), composto por recursos financeiros oriundos da arrecadação de taxas judiciárias, de
percentual das receitas de custas, bem como de parte dos emolumentos judiciais e extrajudiciais. 2. É
insustentável a alegação de ofensa ao art. 167, inciso IV, da Constituição Federal, uma vez que essa norma
constitucional se refere a impostos, os quais são uma espécie de tributo não vinculado. O paradigma de controle,
no caso, é o art. 145, inciso II, da Carta Maior, uma vez que os preceitos legais questionados versam sobre a
destinação das custas e dos emolumentos judiciais e extrajudiciais, exações pertencentes à espécie tributária
taxa. 3. Constitucionalidade da destinação dos recursos financeiros oriundos das taxas, das custas e dos
emolumentos judiciais e extrajudiciais a fundo especial do próprio Poder Judiciário, vedada a transposição deles
para serviço diverso, bem como sua destinação a pessoas jurídicas de direito privado. Precedentes. 4.
Inconstitucionalidade dos incisos IV e V do art. 3º da lei cearense, que destinam ao fundo especial a totalidade
das “taxas de realização de cursos, seminários, conferências e outros eventos promovidos pela Escola Superior
da Magistratura” e das “taxas de inscrição em concursos públicos realizados pelo Poder Judiciário”, sem que,
dentre as finalidades de tais taxas, esteja o custeio das promoções educacionais da Escola da Magistratura e dos
concursos do Poder Judiciário, o que desvirtua a destinação do produto da arrecadação, com prejuízo para a
prestação dos serviços específicos que ampararam a criação desses tributos. 5. Não se verifica
inconstitucionalidade por arrastamento dos demais dispositivos da Lei estadual nº 11.891/91, pois o fundo
instituído conta com outras fontes de custeio. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente
procedente.
• (ADI 3086, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 16/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-235
DIVULG 23-09-2020 PUBLIC 24-09-2020)
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 JULGADO DO STF:
• EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INCISO III DO ART. 4º DA
LEI Nº 4.664, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2005, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. TAXA INSTITUÍDA
SOBRE AS ATIVIDADES NOTARIAIS E DE REGISTRO. PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DESTINADO AO
FUNDO ESPECIAL DA DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. É constitucional a
destinação do produto da arrecadação da taxa de polícia sobre as atividades notariais e de
registro, ora para tonificar a musculatura econômica desse ou daquele órgão do Poder
Judiciário, ora para aportar recursos financeiros para a jurisdição em si mesma. O inciso IV do
art. 167 da Constituição passa ao largo do instituto da taxa, recaindo, isto sim, sobre qualquer
modalidade de imposto. O dispositivo legal impugnado não invade a competência da União
para editar normais gerais sobre a fixação de emolumentos. Isto porque esse tipo de
competência legiferante é para dispor sobre relações jurídicas entre o delegatário da serventia
e o público usuário dos serviços cartorários. Relação que antecede, logicamente, a que se dá no
âmbito tributário da taxa de polícia, tendo por base de cálculo os emolumentos já legalmente
disciplinados e administrativamente arrecadados. Ação direta improcedente.
• (ADI 3643, Relator(a): CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 08/11/2006, DJ 16-02-2007 PP-
00019 EMENT VOL-02264-01 PP-00134 RTJ VOL-00202-01 PP-00108 RDDT n. 140, 2007, p. 240)
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 JULGADO DO STF:
• Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Artigo 31, inciso III, da Lei Complementar
111/2006, do Estado do Rio de Janeiro. Destinação de percentual das receitas
públicas arrecadadas com o recolhimento de custas e emolumentos
extrajudiciais ao Fundo Especial da Procuradoria-Geral do Estado. 3.
Constitucionalidade de leis estaduais que destinaram parcela da arrecadação de
emolumentos extrajudiciais a fundos dedicados ao financiamento do Poder
Judiciário e de órgãos e funções essenciais à Justiça. Advocacia Pública de
Estado-membro. Art. 98, §2º, da Constituição Federal. Precedentes. 4.
Caracterização como espécie tributária. Taxa de poder de polícia.
Inaplicabilidade do art. 167, inciso IV, da Constituição Federal. Referibilidade da
exação. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.
• (ADI 3704, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES,
Tribunal Pleno, julgado em 27/04/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-161 DIVULG
12-08-2021 PUBLIC 13-08-2021)
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 JULGADO DO STF:
• EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Efeito repristinatório da
declaração de inconstitucionalidade. 3. Custas judiciais. Destinação a
entidades privadas. Inconstitucionalidade. O Supremo Tribunal Federal já
manifestou, por diversas vezes, o entendimento de que é vedada a
destinação dos valores recolhidos a título de custas e emolumentos a
pessoas jurídicas de direito privado. Precedentes. 4. Ação julgada
procedente. Tendo em vista razões de segurança jurídica e de excepcional
interesse social, aplica-se o art. 27 da Lei n° 9.868/99, para atribuir à
declaração de inconstitucionalidade efeitos a partir da Emenda
Constitucional n° 45, de 31.12.2004.
• (ADI 3660, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em
13/03/2008, DJe-083 DIVULG 08-05-2008 PUBLIC 09-05-2008 EMENT VOL-
02318-01 PP-00045 RTJ VOL-00205-02 PP-00686 LEXSTF v. 30, n. 355,
2008, p. 102-127)

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 JULGADO DO STF:
• EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMOLUMENTOS DOS SERVIÇOS NOTARIAIS
E DE REGISTRO. LEI 19.191, DE 2015, DO ESTADO DE GOIÁS. DESTINAÇÃO DE PARCELA DA
ARRECADAÇÃO DOS EMOLUMENTOS. NATUREZA JURÍDICA DE TAXA. DESTINAÇÃO A ENTES
ESTATAIS. FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTIÇA. POSSIBILIDADE. CUSTEIO AMPLO E GENÉRICO DE
SERVIÇOS PÚBLICOS. INCOMPATIBILIDADE DA ESPÉCIE TRIBUTÁRIA. IMPOSSIBILIDADE. 1. A
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reconhece a natureza de taxa decorrente do exercício
do poder de polícia dos emolumentos arrecadados pelas serventias extrajudiciais. 2. A destinação
de parcela dos recursos ao financiamento de órgãos ou fundos públicos vocacionados ao
aperfeiçoamento do Poder Judiciário ou de instituições essenciais à administração da Justiça já
experimentou amparo por esta Corte. Precedentes. 3. Ofende a conformação constitucional de
universalização e aperfeiçoamento da jurisdição como atividade básica do Estado, e,
simultaneamente, contraria os comandos constitucionais previstos no Art. 145, I e II e no Art.
150, IV da CF/88, a destinação de parcela de emolumentos arrecadados pelas serventias
extrajudiciais a fundos ou despesas genéricas, não associados às Funções Essenciais à Justiça. 4.
Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente.
• (ADI 5539, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 21/06/2022, PROCESSO
ELETRÔNICO DJe-138 DIVULG 12-07-2022 PUBLIC 13-07-2022)

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 JULGADO DO TJMT:
• CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL - APELAÇÃO CÍVEL COM REEXAME NECESSÁRIO DE
SENTENÇA - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - LEI ORÇAMENTÁRIA - COMPETÊNCIA CONCORRENTE -
CRIAÇÃO DE FUNDO ESPECIAL - PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE - RECURSOS COM
DESTINAÇÃO ESPECÍFICA - PREVISÃO CONSTITUCIONAL - LEI ESTADUAL - REVERSÃO DE
VALORES AO TESOURO ESTADUAL - EXTRAPOLAÇÃO DA COMPETÊNCIA - DECLARAÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL – RECONHECIDA PELO TRIBUNAL PLENO – EFEITOS
EX TUNC – RECURSO DESPROVIDO.
• Por força do comando expresso na Constituição Federal, a competência estadual, para
legislar sobre direito financeiro é suplementar, de modo que, o artigo 9º da Lei 360/2009
extrapola os limites da competência legislativa, sendo imperiosa a declaração de sua
inconstitucionalidade.
• (...)
• Dada a declaração de inconstitucionalidade do artigo 9º, da Lei Complementar n.
360/2009, que permitia ao Estado de Mato Grosso efetuar a reversão dos recursos
financeiros do Fundo Estadual do Meio Ambiente aos cofres do Tesouro Estadual, a
reversão realizada mostra-se ilegal, porque a previsão legal deixou de existir.
• Os recursos financeiros dos Fundos Especiais devem, necessariamente, ser utilizados nas
ações voltadas, no caso, ao meio ambiente. Trata-se de recursos vinculados.
• (N.U 0004357-83.2001.8.11.0041, , MÁRCIO VIDAL, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO
E COLETIVO, Julgado em 12/08/2019, Publicado no DJE 21/08/2019)

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