DIREITO FINANCEIRO

AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS
 INTRODUÇÃO
• A Constituição Federal prevê 3 (três) leis orçamentárias que devem
ser elaboradas, aprovadas e executadas de forma integrada
(afunilamento constitucional). São elas:

• A) PLANO PLURIANUAL (PPA)

• B) LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)

• C) LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA).

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 INTRODUÇÃO
• Embora possuam a mesma hierarquia formal (são leis
ordinárias), há verdadeira relação de subordinação temática
entre elas.
• O PPA tem prevalência sobre a LDO e a LOA; a LDO tem
prevalência sobre a LOA. A LDO e a LOA são subordinadas ao
PPA; a LOA é subordinada à LDO e ao PPA.
• Em caso de conflito da LDO e da LOA com o PPA, prevalece o
PPA. Em caso de conflito da LOA com a LDO e o PPA, estes
últimos prevalecem.

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 INTRODUÇÃO
• “Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: (...)
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo,
compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas
funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo
critério populacional.”
• “Art. 166. (...) § 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento
anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser
aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e
com a lei de diretrizes orçamentárias; (...) § 4º As emendas ao
projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser
aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.”
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 PLANO PLURIANUAL

•CONCEITO: “Trata-se de lei que estabelece o

planejamento estratégico do governo de
longo prazo, de modo que, pelo afunilamento
acima traçado, acaba por influenciar a
elaboração das demais leis orçamentárias,
como a LDO e a LOA.” (Harrison Leite –
Manual de Direito Financeiro).
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 PLANO PLURIANUAL
• “Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
• I - o plano plurianual;
• II - as diretrizes orçamentárias;
• III - os orçamentos anuais.
• § 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração
pública federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada.”
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 PLANO PLURIANUAL
• Com o PPA, espera-se que o governo garanta à sociedade
estabilização nos planos governamentais, de modo a assegurar
ao cidadão a possibilidade de programação da sua vida, a médio
prazo, evitando-se surpresas.
• Despesas de capital, em regra, são aquelas atreladas à ideia de
investimento, sendo que, desses investimentos, surgem outras
despesas para manutenção da máquina pública (despesas
correntes).
• Despesa de capital (construção da escola) + despesas correntes
(pagamento dos professores, da energia, da merenda, etc.).

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 PLANO PLURIANUAL
• “Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: (...) § 4º
Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos
nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano
plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.”

• “Art. 167. São vedados: (...) § 1º Nenhum investimento cuja execução

ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia
inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob
pena de crime de responsabilidade.”

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 PLANO PLURIANUAL
• Com o PPA, nota-se a intenção do constituinte em estabelecer uma
lei de planejamento (gestão estratégica), que define os grandes
rumos das políticas públicas (manutenção, expansão ou
aperfeiçoamento das ações de governo), com fixação das
prioridades dos investimentos (programas finalísticos). O seu
caráter programático (carta de intenções) é manifesto.
• Deve ser encaminhado até quatro meses antes do encerramento
do primeiro exercício financeiro (31 de agosto) e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro),
conforme art. 165, § 9º, I, da CF c/c art. 35, § 2º, I, do ADCT.
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 PLANO PLURIANUAL
• Sua vigência é de 4 (quatro) anos, não coincidente com o mandato
do Executivo (vigência até o final do primeiro exercício financeiro
do mandato presidencial subsequente, conforme art. 35, § 2º, I, do
ADCT).
• Assim, ao assumir o mandato, já no 1º ano, o Chefe do Poder
Executivo elabora o seu planejamento de gastos, em termos de
obras e serviços, para os próximos três anos do seu governo.
Todavia, deve executar, durante o primeiro ano, o planejamento do
governo anterior, o que tem levado à paralisação de projetos em
andamento, gerando enormes prejuízos aos cofres públicos.
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 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
• A LDO surgiu na CF/88 como elo/ponte entre o planejamento (PPA) e a
execução (LOA). É um recorte do PPA naquilo que é mais importante para o
exercício subsequente.

• “Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: (...) § 2º A lei

de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da
administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal
e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida
pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre
as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.” (EC 109/2021)
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 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
• A concessão de qualquer vantagem ou aumento de
remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou
alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou
contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e
entidades da administração direta ou indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão
ser feitas se houver autorização específica na lei de diretrizes
orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades
de economia mista (art. 169, § 1º, da CF/88).

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 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
• “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Leis federais nº 11.169/2005 e 11.170/2005, que
alteram a remuneração dos servidores públicos integrantes dos Quadros de Pessoal da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal. 3. Alegações de vício de iniciativa legislativa
(arts. 2º 37, X, e 61, § 1º, II, a, da Constituição Federal); desrespeito ao princípio da isonomia
(art. 5º, caput, da Carta Magna); e inobservância da exigência de prévia dotação
orçamentária (art. 169, § 1º, da CF). (...) 7. A ausência de dotação orçamentária prévia em
legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo
tão-somente a sua aplicação naquele exercício financeiro. 8. Ação direta não conhecida pelo
argumento da violação do art. 169, § 1º, da Carta Magna. Precedentes : ADI 1585-DF, Rel.
Min. Sepúlveda Pertence, unânime, DJ 3.4.98; ADI 2339-SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, unânime,
DJ 1.6.2001; ADI 2343-SC, Rel. Min. Nelson Jobim, maioria, DJ 13.6.2003. 9. Ação direta de
inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, na parte conhecida, julgada improcedente.”
(ADI 3599, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 21/05/2007, DJe-101
DIVULG 13-09-2007 PUBLIC 14-09-2007 DJ 14-09-2007 PP-00030 EMENT VOL-02289-01 PP-
00103 RTJ VOL-00202-02 PP-00569)
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 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
• Deve ser encaminhada até oito meses e meio antes do
encerramento do exercício financeiro (15 de abril) e devolvido
para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão
legislativa (17 de julho), conforme art. 165, § 9º, I, da CF c/c art.
35, § 2º, II, do ADCT. Vale lembrar que a sessão legislativa não
será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes
orçamentárias (art. 57, § 2º, da CF/88).
• Normalmente, a LDO entra em vigor após 17 de julho de um
exercício, permanecendo vigente até o dia 31 de dezembro do
exercício subsequente.
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 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
• É a que executa os projetos previstos nas diretrizes, objetivos e metas
contidas no PPA e nas metas e prioridades contidas na LDO.

• É a lei que traz no seu corpo os recursos propriamente ditos, seja na

parte das receitas, prevendo-as, seja na parte das despesas, fixando-
as.

• Portanto, é a mais importante das leis orçamentárias, por

pormenorizar as projeções de despesas e receitas para o ano
subsequente.
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 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
• A proposta de Lei Orçamentária encaminhada pelo Poder
Executivo deve conter mensagem expondo de forma
circunstanciada a situação econômico-financeira e da
política econômico-financeira do Governo (art. 22 da Lei nº
4.320/64), sendo que, as previsões de receita observarão as
normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das
alterações na legislação, da variação do índice de preços, do
crescimento econômico (PIB) ou de qualquer outro fator
relevante (art. 12 da LRF).

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 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
• Por ser a lei mais concreta dentre as três, a LOA torna-se a
peça mais importante do processo orçamentário e local das
atenções dos envolvidos, pois é o resultado do
desdobramento natural de uma despesa idealizada no PPA,
priorizada na LDO e concretizada na LOA.
• A execução do orçamento atrai muito mais atenção que todo
o planejamento do PPA. Por isso, costuma-se dizer que o PPA
não passa de formalidade legal necessária, mas de pouca
aplicabilidade prática.
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 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
• CONTEÚDO: em homenagem aos princípios da universalidade,
unidade, legalidade e da transparência, toda a projeção de
receitas e toda a fixação de despesas devem ser retratadas no
orçamento anual, por inteiro, sem exceção, e levadas a
aprovação do Parlamento. Como já visto, a LOA compreende 3
(três) suborçamentos (art. 165, § 5º, da CF/88):
• 1) FISCAL: é o maior de todos e alcança todos os Poderes,
órgão e entidades, da Administração Direta e Indireta, além de
seus respectivos fundos. Nele deve constar todas as despesas
e receitas.
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 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
• 2) DE INVESTIMENTOS: das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
Neste orçamento, entram todos os investimentos feitos pelos entes
federativos, enquadrados como despesas de capital.

• 3) DA SEGURIDADE SOCIAL: abrangendo todas as entidades e órgãos

a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. A
seguridade social compreende os direitos relativos à saúde, à
previdência e à assistência social.

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 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
• Andou bem o constituinte em separar o orçamento da seguridade
social do orçamento fiscal, pois fortalece o entendimento de que à
União (e aos Estados e Municípios) fica vedado lançar mão destes
recursos para atender suas insuficiências de caixa, para o
enfrentamento do seu crônico problema de déficit público.

• Como já visto, o projeto de lei orçamentária será acompanhado de

demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,
decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios
de natureza financeira, tributária e creditícia (art. 165, § 6º, da
CF/88).
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 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
• Deve ser encaminhada até quatro meses antes do
encerramento do exercício financeiro (31 de agosto) e
devolvido para sanção até o encerramento da sessão
legislativa (22 de dezembro), conforme art. 165, § 9º, I, da CF
c/c art. 35, § 2º, III, do ADCT.

• A LOA tem vigência de um ano, de 1º de janeiro até 31 de

dezembro (princípio da anualidade).

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