DIREITO FINANCEIRO

DA ORÇAMENTAÇÃO
 INTRODUÇÃO
AFUNILAMENTO

• PPA LDO LOA

• Planejamento Operacional Realização
• Médio prazo Curto prazo Curtíssimo prazo
• (Ponte)

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 CICLO ORÇAMENTÁRIO
• RECURSO APLICAÇÃO FISCALIZAÇÃO.

• Proposta Execução Prestação de

• Orçamentária orçamentária contas

• O ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro,

que corresponde apenas a uma das fases do ciclo.

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 Ciclo Orçamentário: Iniciativa
• As leis orçamentárias serão elaboradas sempre por iniciativa
privativa e indelegável do Poder Executivo (art. 84. XXIII, da
CF/88).

• Por ter o Executivo a visão global dos recursos necessários à

satisfação das necessidades públicas, sendo o maior
encarregado de executar essas mesmas necessidades, o
constituinte ofertou-lhe, de maneira correta e com exclusividade,
a iniciativa das leis orçamentárias.

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 Ciclo Orçamentário: Iniciativa
• Cabe ressaltar, contudo, que o STF entende que o Poder Legislativo pode, através
de leis tributárias concessivas de benefícios fiscais, alcançar reflexamente o
orçamento, por considerar que a matéria é de competência concorrente.
• “A Constituição de 1988 admite a iniciativa parlamentar na instauração do
processo legislativo em tema de direito tributário. A iniciativa reservada, por
constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta
interpretação ampliativa, na medida em que - por implicar limitação ao poder de
instauração do processo legislativo - deve necessariamente derivar de norma
constitucional explícita e inequívoca. O ato de legislar sobre direito tributário,
ainda que para conceder benefícios jurídicos de ordem fiscal, não se equipara -
especialmente para os fins de instauração do respectivo processo legislativo - ao
ato de legislar sobre o orçamento do Estado.” (ADI 724/MC-RS. No mesmo
sentido: RE 590.697/ED-MG; ADI 2.464-AP).
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 Ciclo Orçamentário: Iniciativa
• AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL E ORÇAMENTÁRIO. ARTS. 245, CAPUT, INCISO III, E PARÁGRAFO
3º, E 246 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO. APLICAÇÃO ANUAL DE 35% DA RECEITA RESULTANTE DE IMPOSTOS,
INCLUSIVE A PROVENIENTE DE TRANSFERÊNCIAS, NA MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO ESCOLAR. APLICAÇÃO DE
PERCENTUAIS DA RECEITA CORRENTE LÍQUIDA NA MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA UNIVERSIDADE DO ESTADO DE MATO
GROSSO – UNEMAT. RESTRIÇÃO ÀS COMPETÊNCIAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO PARA ELABORAÇÃO DAS PROPOSTAS DE LEIS
ORÇÁMENTÁRIAS. VIOLAÇÃO À RESERVA DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO (CF, ART. 165). OFENSA À SEPARAÇÃO DE
PODERES (CF, ART. 2º). VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO (CF, ART. 167, IV). MEDIDA CAUTELAR CONFIRMADA.
PROCEDÊNCIA. 1. O art. 212 da Constituição Federal especifica que a “União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os
Estados, o Distrito federal e os Municípios, vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a
proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino”. 2. A gradação de percentual mínimo de recursos
destinados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino não pode acarretar restrições às competências constitucionais do Poder
Executivo para a elaboração das propostas de leis orçamentárias. Inteligência do art. 165 da Constituição Federal. 3. Invalidade de
emenda à Constituição estadual que, aprovada em turno único de votação, resulte de emenda parlamentar e acarrete aumento de
despesa em proposta do Poder Executivo. Inteligência do art. 60, § 2º, de observância obrigatória por parte dos Estados-Membros, e
do art. 63, I, da Constituição Federal. Precedentes. 4. Os artigos impugnados subtraem do Poder Executivo local a legítima atribuição
para definir e concretizar, em consonância com as prioridades do Governo em exercício, políticas públicas igualmente relevantes à
concretização dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, relacionadas a outros direitos fundamentais, a exemplo
da saúde e da segurança pública. Ofensa à separação de poderes. Precedentes. 5. Inconstitucionalidade de normas que estabelecem
vinculação de receitas tributárias a órgãos, fundos ou despesas, por violação ao art. 167, IV, da Constituição Federal, e restrição à
atribuição constitucional do Poder Executivo para elaborar propostas de leis orçamentárias. Precedentes. 6. Medida cautelar
confirmada e ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 6275, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno,
julgado em 08/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-206 DIVULG 18-08-2020 PUBLIC 19-08-2020)

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 Ciclo Orçamentário: Iniciativa
• No âmbito da União, é a Secretaria de Orçamento Federal , parte da
Secretaria Especial de Tesouro e Orçamento, subordinada ao Ministério da
Economia, quem tem a missão de coordenar, consolidar e supervisionar a
elaboração do orçamento.
• Cada órgão investido da faculdade de gerir recursos orçamentários (unidade
gestora) elabora a sua demanda individual, mas é o órgão central de
planejamento quem consolida tudo em um único orçamento (inclusive as
propostas dos demais Poderes), elaborando o projeto de lei.
• “O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e
do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para
encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as
estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive da corrente
líquida, e as respectivas memórias de cálculo.” (art. 12, § 3º, da LRF).
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 Ciclo Orçamentário: Iniciativa
• E se o Poder Judiciário e o Ministério Público não encaminharem suas propostas
orçamentárias dentro do prazo? A Constituição Federal tem a resposta:
• “Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.
• § 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados
conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.
• (...)
• § 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas
orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder
Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os
valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites
estipulados na forma do § 1º deste artigo.”
• Em relação ao MP: art. 127, §§ 2º, 3º e 4º, da Constituição Federal.
• Em relação à Defensoria Pública: art. 134, § 2º, da Constituição Federal.
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 Ciclo Orçamentário: Iniciativa
• “Nos termos do art. 134, § 2º, da Constituição Federal, não é dado ao chefe do
Poder Executivo estadual, de forma unilateral, reduzir a proposta orçamentária
da Defensoria Pública quando essa é compatível com a Lei de Diretrizes
Orçamentárias. Caberia ao Governador do Estado incorporar ao PLOA a proposta
nos exatos termos definidos pela Defensoria, podendo, contudo, pleitear à
Assembleia Legislativa a redução pretendida, visto ser o Poder Legislativo a seara
adequada para o debate de possíveis alterações no PLOA. A inserção da
Defensoria Pública em capítulo destinado à proposta orçamentária do Poder
Executivo, juntamente com as Secretarias de Estado, constitui desrespeito à
autonomia administrativa da instituição, além de ingerência indevida no
estabelecimento de sua programação administrativa e financeira. 5. Medida
cautelar referendada.” (ADPF 307 MC-Ref, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal
Pleno, julgado em 19/12/2013, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-060 DIVULG 26-03-
2014 PUBLIC 27-03-2014)
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 Ciclo Orçamentário: Iniciativa
• Pode o Executivo alterar a proposta orçamentária dos demais
Poderes?
• Se as propostas orçamentárias dos demais Poderes forem
encaminhadas em desacordo com os limites estipulados
conjuntamente na lei de diretrizes orçamentária, o Poder Executivo
procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da
proposta orçamentária anual (art. 99, § 4º e 127, § 5º, da CF/88).
• Fora dessa hipótese, eventual adequação nos orçamentos de outros
Poderes e órgãos autônomos deve ser conduzida pelo Poder
Legislativo ao analisar o projeto de lei orçamentária anual e não
previamente pelo Poder Executivo ao consolidar tais propostas.
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 Ciclo Orçamentário: Iniciativa
• “É inconstitucional a redução unilateral pelo Poder Executivo dos
orçamentos propostos pelos outros Poderes e por órgãos
constitucionalmente autônomos, como o Ministério Público e a
Defensoria Pública, na fase de consolidação do projeto de lei
orçamentária anual, quando tenham sido elaborados em obediência às
leis de diretrizes orçamentárias e enviados conforme o art. 99, § 2º, da
CRFB/88, cabendo-lhe apenas pleitear ao Poder Legislativo a redução
pretendida, visto que a fase de apreciação legislativa é o momento
constitucionalmente correto para o debate de possíveis alterações no
Projeto de Lei Orçamentária”. (Tese fixada na ADI 5287, Relator(a): LUIZ
FUX, Tribunal Pleno, julgado em 18/05/2016, PROCESSO ELETRÔNICO
DJe-194 DIVULG 09-09-2016 PUBLIC 12-09-2016).
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 Ciclo Orçamentário: Apreciação e Emendas
• O projeto de lei do orçamento será apreciado por análise conjunta das
duas casas do Congresso Nacional, de conformidade com as regras do
Regimento Comum (art. 166, caput, da CF/88 c/c Resolução nº 1, de
1970-CN).

• A Constituição Federal de 1988 previu a criação de uma Comissão Mista

Permanente (art. 166, § 1º, da CF/88), que no caso é a Comissão Mista
de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO, composta por 40
Parlamentares, sendo 30 Deputados e 10 Senadores, com igual número
de suplentes (Resolução nº 1/2006 do Congresso Nacional).

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 Ciclo Orçamentário: Apreciação e Emendas
• Limitações às emendas parlamentares à Lei do Orçamento Anual:

• 1) MATERIAIS: as emendas parlamentares à LOA exigem

compatibilidade com o PPA e a LDO e devem indicar os recursos para
os gastos, não podendo ser novos, mas provenientes de anulação de
despesa (art. 166, § 3º, I e II, da CF/88);

• 2) FORMAIS: só poderão ser aceitas as emendas parlamentares

relacionadas com a correção de erros ou omissões ou com os
dispositivos do texto do projeto de lei (art. 166, § 3º, III, da CF/88).

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 Ciclo Orçamentário: Apreciação e Emendas
“O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso
Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este
artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte
cuja alteração é proposta” (art. 166, § 5º, da CF/88).

Feitas as análises e emitido o parecer da Comissão Mista, será redigida

a redação final do projeto de lei, que será encaminhado ao Congresso
Nacional, para votação conjunta, embora a contagem seja em
separado. A maioria de cada Casa deve aprovar as leis orçamentárias
e não a maioria do Parlamento. Assim, a discussão é conjunta
(unicameral), mas a votação é separada (bicameral).
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 Ciclo Orçamentário: Sanção ou Veto
• Seguindo o trâmite comum das demais leis ordinárias (art. 166, § 7º, da CF/88),
após a aprovação, o projeto de lei será encaminhado ao Presidente da República,
que terá o prazo de 15 dias úteis para sancioná-lo ou vetá-lo, no todo ou em
parte, comunicando o fato, em 48 horas, ao Presidente do Senado, expondo seus
motivos (art. 66, caput e § 1º, da CF/88). O silêncio importa sanção (art. 66, § 3º,
da CF/88).
• O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu
recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos
Deputados e Senadores. Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para
promulgação, ao Presidente da República. Se a lei não for promulgada dentro de
quarenta e oito horas pelo Presidente da República, o Presidente do Senado a
promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do
Senado fazê-lo (art. 66, §§ 4º, 6º e 7º, da CF/88).

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 Ciclo Orçamentário: Execução
• Aprovada e publicada a lei orçamentária, ela entra em vigor e começa a
ser cumprida, ficando autorizado o dispêndio dos recursos aprovados na
LOA.

• A LRF, em seu art. 8º, determina que, até 30 dias após a publicação dos
orçamentos, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e
o cronograma de execução mensal de desembolso.

• Atendendo imposição constitucional (art. 165, § 3º), após o final de cada

bimestre, o Executivo publicará o Relatório Resumido da Execução
Orçamentária (RREO).
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 Ciclo Orçamentário: Execução
• “Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da
receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado
primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os
Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos
montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de
empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados
pela lei de diretrizes orçamentárias.
• § 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que
parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram
limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.” (Lei
de Responsabilidade Fiscal – LRF)
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 Ciclo Orçamentário: Execução
• Há despesas que não podem sofrer limitação de empenho
(art. 9º, § 2º, da LRF):
• A) Despesas que constituam obrigações constitucionais e
legais do ente;
• B) Despesas destinadas ao pagamento do serviço da dívida;
• C) Despesas relativas à inovação e ao desenvolvimento
científico e tecnológico custeadas por fundo criado para tal
finalidade;
• D) Despesas ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.
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 Ciclo Orçamentário: Controle
• A arrecadação das receitas e a realização dos gastos públicos,
impõe um seguro acompanhamento, devendo ser objeto de
fiscalização e controle:

• A) INTERNO: Controladoria-Geral da União;

• B) EXTERNO: Tribunal de Contas da União, Poder Legislativo,

Ministério Público e, finalmente, pela população.

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 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
• Orçamento Participativo (OP) é um mecanismo governamental de
democracia participativa que permite aos cidadãos influenciar os
orçamentos públicos, geralmente o orçamento de investimentos de
prefeituras municipais, através da participação da comunidade.

• Consiste na necessária consulta prévia feita aos cidadãos acerca dos

gastos públicos que querem ver realizados, antes que aludido projeto
seja enviado pelo Executivo ao Legislativo, para debate e aprovação.
O orçamento participativo permite à população discutir orçamento e
políticas públicas. Todavia, as sugestões do povo normalmente não
vinculam os Poderes Executivo e Legislativo.
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 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
• Tem previsão no art. 48, § 1º, I, da LRF: “A transparência será assegurada
também mediante incentivo à participação popular e realização de
audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos
planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos”.

• No mesmo sentido o art. 44 da Lei Federal nº 10.257/2001 (Estatuto da

Cidade): “No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que
trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de
debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como
condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal”.
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 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
• Em 1989, um ano após a promulgação da nova constituição brasileira,
a prefeitura de Porto Alegre (RS) instituiu o primeiro orçamento
participativo nas capitais. A ideia pegou e se mantém até hoje na
capital gaúcha, mesmo após a administração de diferentes partidos.
• Ela também se alastrou para outras cidades brasileiras, como Belo
Horizonte, Belém, Aracaju, Recife, Guarulhos, Santo André e dezenas
de outros municípios.
• E não parou por aí: o orçamento participativo também ganhou o
mundo e tem sido adotado em várias metrópoles ao redor do globo:
Paris, Barcelona, Toronto, Bruxelas e Montevidéu são alguns
exemplos.
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 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
• Não existe uma receita universal para o funcionamento do orçamento participativo.
Cada situação local será diferente da outra. Mas geralmente o ciclo de discussão,
negociação e elaboração do orçamento participativo leva um ano e é composto dos
seguintes estágios:
• 1) Os delegados locais e setoriais (temáticos e por questões específicas) do
orçamento participativo são eleitos (ou designados), com base em critérios
estabelecidos no conjunto de regras.
• 2) Ocorrem reuniões entre os delegados e as comunidades. Nessas reuniões, os
participantes decidem os projetos prioritários que serão executados.
• 3) o Comitê do Orçamento Participativo entrega oficialmente ao Prefeito a lista de
projetos prioritários definidos através da participação dos cidadãos.
• 4) O Plano de Investimento é criado, compartilhado com a população e, em seguida,
publicado para ser usado no monitoramento e no cumprimento do que foi acordado.
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