Princípios orçamentários e fiscalização dos orçamentos

UNIDADE IV - ORCAMENTO
Conceito, Fontes, Características, e Relações com

outros ramos do direito. Finanças Públicas na
Constituição Federal. Instituições financeiras e o
Banco Central. Sistema Financeiro Nacional.
Orçamento: Conceito e espécies. Natureza
Jurídica. Princípios orçamentários. Normas Gerais
de direito Financeiro. Fiscalização e controle
interno e externo dos orçamentos. Despesa Pública:
conceito e classificação, fases de realização.
Precatório: disciplina constitucional e legal. Receita
Pública: conceito, ingressos e receitas, classificação.
Crédito público e dívida pública. Dotações.
Fiscalização e controle. Tribunais de contas e
participação popular.
Orçamento: Conceito e espécies. Natureza Jurídica. Princípios orçamentários.
Normas Gerais de direito Financeiro. Fiscalização e controle interno e externo dos
orçamentos.
“O orçamento é considerado o ato pelo qual

o Poder Legislativo prevê e autoriza ao
Poder Executivo, por certo período e em
pormenor, as despesas destinadas ao
funcionamento dos serviços públicos e
outros fins dotados pela política econômica
ou geral do país, assim como a arrecadação,
das receitas já criadas em lei.” Aliomar
Baleeiro
orçamentos.
Especies: Executivo, Legislativo, Misto,

Fixo, Variavel, de previsão, de
atualidade, sintético, analítico e
orçamento-programa.
orçamentos.
Natureza Juridica do orçamento:

- Lei (em sentido formal)
- Lei (em sentido material, por prever
a realização de despesas)
- Ato Administrativo
orçamentos.
Processo Legislativo
OBS.: Lei 4320/64 – normas gerais de Direito

Financeiro – recepicionada como Lei
Complementar.
Processo Legislativo orçamentos.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e
metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada.
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal,
estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável
da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
(...)
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta
e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria
do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da
administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
orçamentos.
a) Iniciativa do Poder Executivo (arts. 165 e 84, CF)

OBS: vide art. 32, lei 4320/64
OBS.2: NA ausência de LC, vigora o art. 35,
paragrafo 2, ADCT
orçamentos.
Art. 35.
§ 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II,
serão obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício
financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses
antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e
meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o
encerramento do primeiro período da sessão legislativa;
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes
do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento
da sessão legislativa.
orçamentos.
b) Apreciacao conjunta das duas casas do Congresso Nacional (art. 166,

CF)
OBS.: apreciação conjunta X Unicameral
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes

orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento
comum.
orçamentos.
c) Competencia da Comissao Mista (art. 166, paragrafo 1º)
§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:

I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e
sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o
acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação
das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de
acordo com o art. 58.
orçamentos.
d) Competencia Limitada para apresentação de Emendas (art. 166,
paragrafo 3º)
§ 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma
regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser
aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que
incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com
o plano plurianual.
orçamentos.
d) Competencia Limitada para apresentação de Emendas (art. 166,
paragrafo 3º)
§ 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor
modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na
Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.
§ 6º Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento
anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei
complementar a que se refere o art. 165, § 9º.
§ 7º Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto
nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.
§ 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei
orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme
o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização
legislativa.
orçamentos.
Principios Orcamentarios
i) Exclusividade ou da pureza orcamentária (art. 165,
paragrafo 8o)
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo

estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não
se incluindo na proibição a autorização para abertura de
créditos suplementares e contratação de operações de
crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos
da lei.
orçamentos.
ii) Programação (arts, 48, II e IV, 166,

paragrafo 4o)
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes

orçamentárias não poderão ser aprovadas
quando incompatíveis com o plano plurianual.
orçamentos.
ii) Programação (arts, 48, II e IV, 166, paragrafo 4o)
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente

da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51
e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União,
especialmente sobre
(...)
II - plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual,
operações de crédito, dívida pública e (...)
IV - planos e programas nacionais, regionais e setoriais de
desenvolvimento;
orçamentos.
iii) Equilibrio Orcamentário
Era a regra de ouro do Direito Financeiro,

devendo haver equilíbrio entre as receitas e
despesas.
orçamentos.
iv) Anualidade ou periodicidade (arts. 48, II;

165, III, e paragrafo 5º, e 166, CF)
Lei orcamentaria é lei de vigência

temporária, tendo sua eficácia durante o
Exercicio Financeiro.
orçamentos.
v) Unidade (art. 165, paragrafo 5º)
Orcamento é documento único, formado por

uma única peca, projeto de lei, abarcando
todos os órgãos e entidades da Adm Publica.
orçamentos.
v) Unidade (art. 165, paragrafo 5º)
Orcamento é documento único, formado por

uma única peca, projeto de lei, abarcando
todos os órgãos e entidades da Adm Publica.
OBS: Orcamento FISCAL, INVESTIMENTO e da

SEGURIDADE SOCIAL.
orçamentos.
vi) Universalidade ou Orcamento Bruto (art.

165, paragrafo 5º)
Todas as receitas e despesas devem estar no

orçamento, sem qualquer dedução.
orçamentos.
vii) Legalidade Orcamentaria (art. 165,

paragrafo 1º)
orçamentos.
viii) Publicidade (arts. 37, 165,

paragrafo 3º; e 167, paragrafo 7º)
Principios Orcamentarios orçamentos.
ix) Princípio da Transparência Orçamentária – Decorre

dos princípios administrativos da publicidade e da
moralidade aplicáveis ao orçamento. Implica em uma série
de atos para dar transparência aos atos referentes ao
orçamento público, tais como a elaboração de
demonstrativos dos efeitos dos programas, isenções,
anistias, etc., possibilitando ao cidadão o
acompanhamento da gestão pública orçamentária, a
fiscalização da aplicação dos recursos, controle de
arrecadação, etc.
X. Princípio da não-vinculação ou não-afetação da receita de impostos (art. 167, IV,
Constituição Federal) - o art. 167, IV, CF/88, determina que as entradas definitivas decorrentes de
impostos não podem se vincular previamente a despesa, fundo ou programa. No entanto, o mesmo
dispositivo ressalva a máxima em estudo:
- Repartição constitucional de receitas – estatuída nos arts. 157 a 159, CF/88;
- Gastos mínimos com saúde – estabelecidos pelo art. 198, § 2º, II e III, CF/88, e no art. 77, ADCT;
- Gastos mínimos com educação – 18% para a União e 25% para os Estados, DF e Municípios, nos
termos do art. 212, “caput”, CF/88, bem como na formação do FUNDEB (art. 60, II e VII, CF/88).
- Gastos com a administração tributária – de acordo com o previsto no art. 37, XXII, CF/88;
- Garantias em operações de crédito por antecipação de receita – nos termos do art. 165, § 8º,
CF/88. Podem integrar essa garantia receitas de impostos estaduais e municipais, verba de repasse
do FPE e do
FPM e percentual de transferência do IPI sobre exportações (art. 167, § 4º, CF/88). Devem ser
obedecidos os parâmetros estatuídos na LRF para a constituição de crédito público.
Registre-se que a referida vedação constitucional prende-se apenas aos impostos, permitida,
portanto, a vinculação quanto às demais espécies de tributo: taxas, contribuições de melhoria,
emprestimo compulsório e contribuições em geral.
xi) princípio da proibição de estorno de verbas (art. 167, VI, CF) - veda a transposição,
o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para
outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.
xii) Princípio da Reserva da Lei - os orçamentos e os créditos adicionais só podem ser
aprovados por lei formal.
Entretanto, a Constituição atual (art. 167, § 3º) excetua do referido princípio os créditos
extraordinários, que podem ser autorizados através de medida provisória (art. 62) em
razão da urgência que se revestem.
xiii) Princípio da Especialização (ou Discriminação) - de acordo com esse princípio, as
receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal
forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação;
xiv) Princípio da Clareza - as informações devem ser claras de modo a permitir que
pessoas leigas também entendam.
xv) Princípio da uniformidade - as informações devem ser uniformes (consistentes), ao
longo do tempo, de modo a permitir comparações temporais.
xvi) Princípio da Exatidão - as informações devem ser precisas e exatas.
Normas Gerais de Direito
Financeiro.
a. Lei que institui o plano plurianual (artigo 165, § 1º, da Constituição
Federal; art. 35, § 2º, I, ADCT) – PPA: envio até 31 de agosto, votação até
22 de dezembro (4 meses antes do encerramento) - Vigência: 4 anos (do 2º
ano até o fim do 1º ano do mandado subseqüente)
Estabelece de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes, e para as relativas aos programas de duração continuada;
Sua função é a programação do orçamento. Fixa metas, diretrizes e objetivos
da Administração, previsão das despesas de capital e das despesas com os
programas de duração continuada. Isso porque o orçamento passou a ser
instrumento de programação econômica, de política governamental.
O PPA estabelece um planejamento macro, objetivando as intenções da
Administração por um período de quatro anos. É um desdobramento do
orçamento programa, fixando as atividades governamentais pelo decurso
indicado.
Financeiro.
b. Lei de diretrizes orçamentárias (artigo 165, § 2º, da Constituição Federal) – LDO - 15 de
abril, com devolução até 17 de julho
Compreendendo as metas e prioridades da Administração Pública, incluindo as despesas de
capital para o exercício financeiro subseqüente, orientando a elaboração da lei orçamentária
anual (LOA), dispondo sobre as alterações na legislação tributária e estabelecendo a política
de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento, além de servir de orientação à
LOA.
Tem periodicidade anual.
Traça as regras gerais para a aplicação da do PPA e da própria LOA: Configura um
planejamento mais imediato que o plano plurianual, estabelecendo as formas como esse será
implementado ao longo do exercício seguinte. Ademais, a LDO estabelece diretrizes para a
elaboração do orçamento (lei de orçamentária anual), tal qual estabelece o art. 165, § 2º,
CF/88. O art. 4º, I, §§ 1º, 3º e 4º, LRF, traz outros elementos da LDO. Dentre eles, ressalta-se
a previsão do art. 4º, § 1º, LRF, qual seja o Anexo de Metas Fiscais.
De uma forma geral, é um documento (Anexo de Metas Fiscais) que estipula as metas em
receitas, despesas, resultados e montante da dívida pública para o exercício de referência e
os dois próximos, além de analisar o realizado nos três anteriores.
Financeiro.
c. Lei que aprova o orçamento anual (artigo 165, § 5º, da Constituição Federal) – 31 de agosto, com
devolução até 22 de dezembro.
Abarca o orçamento fiscal (todas as despesas e receitas da União e de seus entes, com exceção da
Seguridade Social: referente aos três Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
Administração direta e indireta, fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público), além do
orçamento de investimentos das empresas estatais (todas as receitas e todas as despesas das empresas
que a União direta ou indiretamente detenha maioria de capital com direito a voto), bem como o
orçamento da seguridade social (todas as despesas e receitas relacionadas ou vinculadas à Seguridade
Social).
É o orçamento público propriamente dito, válido para o período do exercício financeiro.
São elementos da lei do orçamento anual:
- Deve observar a LDO e o PPA;
- No projeto da lei orçamentária anual deverá haver um demonstrativo relativo ao cumprimento do
anexo de metas fiscais (previsto na LDO, que apresenta a previsão e diagnóstico - Art. 5º da LRF) – anexo
de demonstrativo de compatibilidade do orçamento com as metas estabelecidas na LDO;
- Deverão estar previstas as medidas de compensação relacionadas à Renuncia de Receita e Despesas
Obrigatórias de Caráter Continuado;
- Deverá conter uma reserva de contingência (reserva de dinheiro por parte da administração para o
atendimento de passivos e outros imprevistos) – art. 5º, III, LRF;
Fiscalização e controle interno e externo dos
orçamentos.
O orçamento público, além de constituir uma importante
ferramenta que o Poder Público dispõe para organizar a
sua atividade financeira e de sua concretização no tocante
a receitas e despesas, aquele pode ser entendido ainda
como o instrumento fiscalizador da atividade financeira do
Estado, com o escopo de coibir os abusos dos
governantes.
Para BULOS (BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal
Anotada. 3.ª ed. Saraiva. 2001. p. 806.), “É importante
observar que a Constituição de 1988 não consagrou os
controles interno e externo como realidades estanques. Ao
invés disso, devem atuar em harmonia, de modo integrado
e sistêmico, em nome da gestão democrática da coisa
pública (art. 74, IV, da Constituição Federal)”.
orçamentos.
Art. 70, CF. A fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, quanto à
legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de
receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo
sistema de controle interno de cada Poder.
orçamentos.
1) Controle privado ou popular
Art. 74, CF. Os Poderes Legislativo, Executivo e

Judiciário manterão, de forma integrada, sistema
de controle interno com a finalidade de:
(...)
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação
ou sindicato é parte legítima para, na forma da
lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades
perante o Tribunal de Contas da União.
orçamentos.
2) Controle Interno (arts. 70 e 74, CF; 75 a 79, lei 4320/64) –
Interna Corporis, exercida “pelo sistema de controle interno de cada
poder”.
O próprio órgão/poder pode ter uma comissão para avaliar e julgar suas
contas. São ações exercidas com objetivo de exercer o controle e a
fiscalização contábil, financeira, patrimonial e orçamentária, praticadas
no âmbito interno (interna corporis) de cada poder (Executivo, Legislativo
e Judiciário), por meio de órgãos especificos para o exercicio de tal
função. Exemplo: Controladoria-Geral da União (CGU).
Tem como matriz principal a hierarquia cumpre à autoridade superior
verificar a legalidade dos atos, a fidelidade funcional dos agentes da
Administração, o cumprimento do programa de trabalho (art. 75, Lei
4320/64), devendo exercer controle sobre seus subalternos, concordando
ou revendo os atos por eles praticados, notadamente em matéria de
execução orçamentária.
orçamentos.
2) Controle Externo(arts. 49, X e 70, CF) - é feito pelo Poder
Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas (arts. 71 e 72, CF).
Tem por finalidade o controle externo a fiscalização contábil, financeira,

orçamentária, operacional e patrimonial dos entes constitucionais e das
entidades da Administração direta e indireta ligadas ao orçamento, quanto
à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e
renúncia de receitas.
O julgamento do TCU tem natureza administrativa - arts. 71 e 73, CF
O controle externo será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da

União, cujas atribuições estão enumeradas no art. 71.
orçamentos.
2) Controle Externo
Obs.: O TCU é órgão auxiliar do CN, gozando de um “status” semelhante ao Parquet
em relação ao Executivo. Analisa as contas dos administradores públicos, realizando
o conseqüente julgamento. Dessa forma, acaba proferindo decisões, apesar dessas
não ter natureza jurisdicional (Súmulas 6 e 347 do STF). Elas podem ser reapreciadas
pelo Judiciário, porquanto o legislador optou pela jurisdição una (art. 5º, XXXV,
CF/88). Apesar de não deter jurisdição (força definitiva de decisão), o TC pode
adentrar ao mérito dos atos por ele fiscalizados, uma vez que o constituinte fala em
controle de legitimidade da despesa – art. 70, “caput”, CF/88
Obs.2: Ministério Público é órgão que tem nas suas atribuições constitucionais (art.
129, III, CF/88) a incumbência de velar pelo patrimônio público de modo amplo,
gozando de vários instrumentos extrajudiciais e meios judiciais para fazer recompor
o erário e para responsabilizar aqueles que o maculam, como as demandas penais, a
ação civil pública, ao inquérito civil e à própria ação por improbidade administrativa,
nos termos do art. 37, § 4º, CF/88, e da Lei 8429/92.

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UNIDADE IV - ORCAMENTO

Conceito, Fontes, Características, e Relações com

“O orçamento é considerado o ato pelo qual

Especies: Executivo, Legislativo, Misto,

Natureza Juridica do orçamento:

OBS.: Lei 4320/64 – normas gerais de Direito

a) Iniciativa do Poder Executivo (arts. 165 e 84, CF)

b) Apreciacao conjunta das duas casas do Congresso Nacional (art. 166,

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes

c) Competencia da Comissao Mista (art. 166, paragrafo 1º)

§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:

§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo

ii) Programação (arts, 48, II e IV, 166,

§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes

Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente

iii) Equilibrio Orcamentário

Era a regra de ouro do Direito Financeiro,

iv) Anualidade ou periodicidade (arts. 48, II;

Lei orcamentaria é lei de vigência

v) Unidade (art. 165, paragrafo 5º)

Orcamento é documento único, formado por

v) Unidade (art. 165, paragrafo 5º)

Orcamento é documento único, formado por

OBS: Orcamento FISCAL, INVESTIMENTO e da

vi) Universalidade ou Orcamento Bruto (art.

Todas as receitas e despesas devem estar no

vii) Legalidade Orcamentaria (art. 165,

viii) Publicidade (arts. 37, 165,

ix) Princípio da Transparência Orçamentária – Decorre

Art. 74, CF. Os Poderes Legislativo, Executivo e

Tem por finalidade o controle externo a fiscalização contábil, financeira,

O julgamento do TCU tem natureza administrativa - arts. 71 e 73, CF

O controle externo será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da

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