IAVM - INSTITUTO A VEZ DO MESTRE

UCAM - UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

UMA REFLEXÃO SOBRE O ORÇAMENTO PÚBLICO:

Os Princípios Orçamentários

ELVIO PEREIRA LEÃO

BRASÍLIA - 2014
 2

ELVIO PEREIRA LEÃO

UMA REFLEXÃO O ORÇAMENTO PÚBLICO:

Os Princípios Orçamentários

Monografia apresentada em cumprimento às exigências

para obtenção do respectivo título da Especialização em
Gestão Pública, Curso de Pós Graduação Lato Sensu, do
IAVM - Instituto a Vez do Mestre, da UCAM -
Universidade Candido Mendes, sob orientações da
Professora Orientadora Gloria de Jesus Oliveira.

BRASÍLIA - 2014
 3

Dedicatória

Aos meus familiares, que mostraram compreensão pelas

horas abdicadas do convívio familiar durante a elaboração
deste trabalho.

Aos meus pais, a quem devo tanto, e que tão pouco posso
retribuir.
 4

Agradecimentos

Agradeço a Deus que em todos os momentos se faz

presente em minha vida.

A Professora Orientadora Gloria de Jesus Oliveira, pelas

instruções e incentivos recebidos durante a confecção do
trabalho.
 5

“A tirania de um príncipe não leva um Estado para mais perto

da ruína do que, numa república, a indiferença pelo bem
comum. A vantagem de um Estado livre é que as rendas são aí
melhor administradas. Mas, e quando não o são? A vantagem
de um Estado livre é que ele não tem favoritos. Mas, quando
isso não acontece, e em lugar dos amigos e parentes do príncipe
é preciso fazer a fortuna dos parentes e amigos de todos os que
participam do governo, tudo está perdido. As leis são
contornadas mais perigosamente do que são violadas por um
príncipe, o qual, sendo sempre o maior cidadão do Estado, tem
mais interesse em sua conservação”.

Montesquieu
 6

RESUMO

A Contabilidade Pública é um dos mais novos dos recursos públicos para a área
governamental. É reconhecida por meio da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar 101, de 2000) e já conquistou grande importância e visibilidade, pois ocupa o
Título II do Capítulo VI, da Constituição Federal. No entanto, ainda que esteja
constitucionalmente reconhecida, a mesma não é assunto fácil para a população em geral. O
trabalho busca apresentar o que vem a ser a Contabilidade Pública e o seu desdobramento
para o Orçamento Público, de forma que qualquer leitor possa vislumbrar um pequeno
conhecimento deste universo, e assim, reconhecer quando das divulgações da mídia, a esse
respeito, são coerentes ou não, indo mais além, saber reconhecer as contas públicas do
governo de seu País. Importante ressaltar, que a essência do trabalho, não está na
Contabilidade Pública, mas sim, nos princípios que perfazem o Orçamento Público, posto que
sem eles não seria possível a realização, execução e controle de um Orçamento Público,
correto, ético, que retratasse a realidade das necessidades e prioridades da sociedade
brasileira. A análise é feita no PLOA 2014.

Palavras-Chaves: Contabilidade Pública, Orçamento Público, Princípios Orçamentários,

Sociedade Brasileira.
 7

GLOSSÁRIO – dicionário
Câmara revisora

É assim conhecida cada uma das duas Casas do Congresso Nacional a que cabe examinar
proposição já aprovada pela outra. Esse papel é exercido pelo Senado Federal, nas
proposições de iniciativa do Poder Executivo, dos Tribunais Superiores, do Ministério
Público e nas proposições de iniciativa popular, cuja tramitação tem início na Câmara dos
Deputados, por prescrição constitucional. Quando, porém, a proposição de iniciativa é de
Senador, a tramitação tem início no Senado e a Câmara assume a função revisora.

Casa Legislativa

Termo, muitas vezes reduzido apenas à palavra 'Casa', pelo qual é conhecida cada uma das
Câmaras que compõem o Congresso Nacional: Câmara dos Deputados e Senado Federal.

Ciclo orçamentário

Seqüência de fases ou etapas que deve ser cumprida como parte do processo orçamentário. A
maioria dos autores adota como fases do ciclo orçamentário as seguintes: elaboração,
apreciação legislativa, execução e acompanhamento, controle e avaliação, quando, então, se
inicia o ciclo seguinte. Corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades
típicas do orçamento público, desde sua concepção até a avaliação final.

Comissão mista

Comissão integrada por Deputados e Senadores, constituída para tratar de matéria pertinente à
competência do Congresso Nacional. Pode ter caráter permanente ou temporário.

Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) Comissão mista

permanente do Congresso Nacional, criada por previsão constitucional do art. 166, § 2o, com
a finalidade de: I) examinar e emitir parecer sobre os projetos de lei do plano plurianual, das
diretrizes orçamentárias, de lei orçamentária anual e seus créditos adicionais e sobre as contas
apresentadas anualmente pelo Presidente da República; II) examinar e emitir parecer sobre os
planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição e exercer o
acompanhamento e a fiscalização orçamentária da União. À CMO cabe ainda, por força das
disposições do art. 2o da Resolução no 1, de 2006 – CN, emitir parecer e deliberar sobre
 8

documentos pertinentes ao acompanhamento e à fiscalização da execução orçamentária e

financeira e da gestão fiscal, especialmente sobre: I) relatórios de gestão fiscal; II)
informações encaminhadas pelo Tribunal de Contas da União sobre a fiscalização de obras e
serviços; III) relatórios referentes aos atos de limitação de empenho e movimentação
financeira; IV) informações prestadas pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional; V) outras
atribuições constitucionais e legais.

Congresso Nacional

Órgão que, constitucionalmente, exerce as atribuições do Poder Legislativo Federal, composto

pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. Reúne-se anualmente na Capital Federal,
de 02 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. Pode ser convocado
extraordinariamente pelo Presidente da República, pelos Presidentes da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as
casas, em caso de urgência ou interesse público relevante, em todas as hipóteses, com a
aprovação da maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso Nacional, sendo vedado
o pagamento de parcela indenizatória, em razão da convocação.

Economicidade

Dimensão do desempenho de uma entidade pública ou privada, relativa à minimização dos

custos dos recursos utilizados na consecução de uma atividade, sem comprometimento dos
padrões de qualidade.

Efetividade

Dimensão do desempenho de uma entidade pública ou privada que representa a relação entre
os resultados alcançados (impactos observados) e os objetivos (impactos esperados) que
motivaram a atuação institucional.

Eficácia

Dimensão do desempenho de uma entidade pública ou privada que mede o grau de alcance
das metas programadas, em um determinado período de tempo, independentemente dos custos
implicados.
 9

Eficiência

Dimensão do desempenho de uma entidade pública ou privada, expressando a relação entre os

produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados,
em um determinado período de tempo.

Elaboração Orçamentária

Processo de preparação e aprovação do Orçamento de um ente político (União, Estados e

Municípios). É regido em caráter geral pelos artigos 165 a 167 da Constituição Federal, bem
como pela Lei Federal nº. 4.320, de 17 de março de 1964. Envolve a preparação anual, pelo
Poder Executivo, do projeto da lei orçamentária (abrangendo inclusive as propostas
orçamentárias dos demais Poderes, centralizadas pelo Poder Executivo em sua função
administrativa), seguida de seu envio ao Poder Legislativo para discussão, alteração e
aprovação. Por ter natureza de lei ordinária, a lei orçamentária, após a aprovação final pelo
Legislativo, segue ao Chefe do Poder Executivo (Presidente da República, Governador ou
Prefeito, conforme o ente) para sanção. A tramitação da proposta de lei orçamentária no Poder
Legislativo Federal foi regulamentada pelo Congresso Nacional, através da Resolução
01/2006-CN, de 22 de dezembro de 2006 (D.O.U. 26.12.2006).

Equilíbrio Orçamentário

Característica dos orçamentos em que contabilmente as receitas igualam-se às despesas.

Erário

Na antigüidade, o termo designava o edifício onde se guardava o tesouro público. Atualmente,

é empregado para designar o Tesouro ou a Fazenda Pública. Representa o conjunto
patrimonial (bens, direitos e obrigações) de um determinado ente da Federação.

Exercício Financeiro

Período definido para fins de segregação e organização dos registros relativos à arrecadação
de receitas, à execução de despesas e aos atos gerais de administração financeira e patrimonial
da administração pública. No Brasil, o exercício financeiro tem duração de doze meses e
coincide com o ano civil, conforme disposto no art. 34 da Lei Federal nº 4.320, de 17 de
março de 1964.
 10

Gestão

Em sentido genérico, representa o ato de gerir a parcela do patrimônio público sob a

responsabilidade de uma determinada unidade ou agente. No sentido estrito da contabilidade
pública, o termo “Gestão” foi utilizado no sistema SIAFI como uma codificação que permite
uma mesma unidade gestora controlar, de forma separada, os recursos cuja contabilização
deva ser efetuada também de forma separada, dando forma concreta, no sistema
informatizado, ao conceito legal de fundo. Através dessa codificação, uma mesma unidade
gestora pode movimentar, de forma individualizada, os recursos comuns de manutenção
recebidos do Tesouro e os recursos com finalidade específica provenientes de um fundo
especial. A partir de 2004, no entanto, este conceito vem sendo posto em desuso dentro do
próprio SIAFI, tendo a Secretaria do Tesouro Nacional optado por individualizar os recursos
através da criação de uma unidade gestora contábil para cada fundo manejado por
determinada unidade administrativa.

Gestor

Quem gere ou administra negócios, bens ou serviços.

Legislatura

Período de mandato dos parlamentares que corresponde a quatro anos (o senador possui duas
legislaturas). Cada legislatura contém quatro sessões legislativas.

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. É a

Lei Complementar nº 101/2000.

Manual Técnico de Orçamento (MTO)

Conjunto de normas e procedimentos técnico-operacionais, relacionados com a área

orçamentária, objeto de publicações seriadas por parte da Secretaria de Orçamento Federal.
Compreende os seguintes manuais: MTO-01 - Coletânea da legislação orçamentária e
financeira; MTO-02 - Instruções para elaboração das propostas orçamentárias da União;
MTO-03 - Classificações utilizadas no processo orçamentário; MTO-04 - Instruções para o
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acompanhamento mensal da despesa com pessoal (SADP); MTO-05 - Instruções para o

acompanhamento físico-financeiro de projetos e atividades orçamentárias; MTO-06 -
Procedimentos a serem observados no tocante ao processamento dos créditos adicionais.
Anualmente, somente o MTO – 02 - Instruções para elaboração das propostas orçamentárias
da União tem sido reeditado.

Processo Orçamentário

Compreende as fases de elaboração e execução das leis orçamentárias – PPA, LDO e LOA.
Cada uma dessas leis tem ritos próprios de elaboração, aprovação e implementação pelos
Poderes Legislativo e Executivo.

Programa

Instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetos

pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual. Ver
“classificação programática”.

Proposta Orçamentária

No caso da União, materializa o Projeto de Lei Orçamentária encaminhado pelo Poder

Executivo ao Congresso Nacional. É o projeto de lei elaborado pelo Poder Executivo,
contendo a estimativa da receita e a fixação da despesa para determinado exercício financeiro.
Depois de aprovada pelo Legislativo, sancionada pelo Presidente da República e publicada na
imprensa oficial, converte-se na lei orçamentária anual. Nos termos da Constituição, a
proposta orçamentária deve observar as disposições do Plano Plurianual em vigor, bem como
da Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício.
 12

LISTA DE TABELAS

Tabela 1. Parâmetros Econômicos ........................................................................................ 34

Tabela 2. Propostas Orçamentárias da União (Em R$ bilhões) ......................................... 36

Tabela 3. Orçamento Fiscal e da Seguridade Social (Em R$ bilhões) ............................... 38

Tabela 4. Identificação do Resultado Primário ................................................................... 39

Tabela 5. Evolução do Salário Mínimo................................................................................. 43

Tabela 6. PLOA 2014 - Relação entre Operações de Crédito e Despesas de Capital em

(R$ milhões) ............................................................................................................................ 45
 13

LISTA DE SIGLAS

ADCT - Ato das Disposições Constitucionais Transitórias

ANATEL - Agência Nacional de Telecomunicações

CMO - Comissão Mista de Planos, Orçamento Público e Fiscalização

CONSAD - Conselho Nacional de Secretária Estaduais de Administração

LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA - Lei Orçamentária Anual

LRF-Lei de Responsabilidade Fiscal

MPOG - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

MTO – Manual Técnico de Orçamento

PAC - Programa de Aceleração do Crescimento

PPA - Plano Plurianual

PIB - Produto Interno Bruto

OPI - Orçamento Plurianual de Investimento

RGPS - Regime Geral de Previdência Social

Sidor – Sistema Integrado de Dotações Orçamentárias

Siafi – Sistema Integrado de Administração Financeira

SOF - Secretaria de Orçamento Federal

STF – Superior Tribunal Federal

 SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 14
CAPÍTULO 1 CONTABILIDADE PÚBLICA .................................................................... 16
1.1 Orçamento na Gestão Pública ................................................................................ 16

1.1.1 Definição e importância ..................................................................................... 16

1.1.2 Dimensões do Orçamento................................................................................... 17
1.1.3 Orçamento anual ................................................................................................ 18
1.2 Da Lei do Orçamento .............................................................................................. 18

1.2.1 Receitas Públicas ................................................................................................ 19

1.2.2 Despesas Públicas .............................................................................................. 20
CAPÍTULO 2 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ............................................................ 23
2.1 Tipos de princípios ................................................................................................... 23

2.2 Ciclo Orçamentário ................................................................................................. 25

2.2.1 Etapas ................................................................................................................. 26

2.2.2 Plano Plurianual - PPA...................................................................................... 29
2.2.3 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO ............................................................ 29
2.2.4 Lei Orçamentária Anual – LOA ......................................................................... 30
2.3 Processo de Elaboração do Orçamento ................................................................. 31

CAPÍTULO 3 ANÁLISE DO ORÇAMENTO PÚBLICO E OS PRINCÍPIOS

ORÇAMENTÁRIOS .............................................................................................................. 32
3.1 A Importância da Medição dos Gastos Públicos – Aplicação do Orçamento
Público ................................................................................................................................. 32

3.2 Análise Crítica da Lei no 12.952, de 21.1.2014 ...................................................... 33

3.3 Compreensão Técnica .............................................................................................. 37

3.3.1 Arrecadação Líquida para o RGPS.................................................................... 41

3.3.2 Receitas financeiras e a “regra de ouro” .......................................................... 44
3.4 Compatibilidade da Proposta Orçamentária com o PPA e a LDO ..................... 45

3.5 Reserva de Contingência ......................................................................................... 48

CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................. 51

REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 53
ANEXO .................................................................................................................................... 56
 14

INTRODUÇÃO

O tema Gestão Pública se tornou global entre cidadãos, políticos e estudiosos que
passaram a perceber que o assunto é de dimensão profunda para superar os desafios de
funcionamento do Estado.
O processo de funções do Estado que entrelaçam-se com as do mercado e da
sociedade civil define as regras básicas de funcionamento, baseadas essencialmente em
políticas; espelha-se nas competências constitucionais, nos macro objetivos de governos
legitimados e nas demandas identificadas pelo sistema político e pela burocracia
governamental (MPOG, 2009).
A gestão de qualidade embasada na transparência, legalidade, na publicidade e
outros princípios mais, que perfazem a Administração Pública, é que permitirá a qualidade e
produtividade do gasto público, de forma que se fortaleça as instituições que compõem o
Estado, no sentido de melhorar seu desempenho em benefício do cidadão, com justiça social,
com um Estado regulador e uma gestão econômica consistente; além da conquista da
democracia, a qual só subsistirá verdadeiramente, se houver a consideração do cidadão como
o foco da ação pública (MPOG, 2009).
O trabalho ora apresentado, contém definições estratégicas que permitirão ao
leitor, compreender alguns dos pormenores que perfaz o Orçamento Público, o primeiro
passo, ano após ano do Governo Federal, para apresentar-se a toda a sociedade brasileira, de
suas metas e intenções, de forma numérica e cronometrada de todos os seus passos para a
realização de seus objetivos maiores, qual seja, de uma nação tranquila na oferta de benefícios
para seus compatriotas, os cidadãos. Com o crescimento da sociedade e uma maior
participação do Estado na vida dos seus cidadãos, foi necessário integrar planejamento e
orçamento para dar mais efetividade ao emprego dos recursos públicos.
O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Orçamentária Anual (LOA) são as leis que regulam o planejamento e o orçamento dos entes
públicos federal, estaduais e municipais.
A trabalho busca por observar a importância dos princípios orçamentários na
elaboração do orçamento público com enfoque na Lei Orçamentária Anual, e sob tal enfoque,
cria seu objetivo geral, o de analisar se existe observância dos princípios orçamentários para
elaboração do orçamento público. Deste, desdobram-se os objetivos específicos: a) Abordar
 15

sobre os princípios orçamentários; b) Destacar as questões do orçamento público; c) Verificar

se na elaboração do orçamento público há observância dos princípios orçamentários.
 16

CAPÍTULO 1 CONTABILIDADE PÚBLICA

De acordo com Mota (2006), é o ramo da Ciência Contábil aplicada à

administração pública, que se utiliza de princípios, critérios, métodos e técnicas para captar,
registrar e interpretar os fenômenos que afetam as situações orçamentárias, financeiras e
patrimoniais do setor público.
Contabilidade Pública é uma especialização da ciência contábil, que se aplica às
aziendas públicas, de acordo com as regras estabelecidas pelas Normas Gerais do Direito
Financeiro (KOHAMA, 2010).
Contabilidade Pública é um ramo da Contabilidade que estuda e pratica as funções
de orientação e controle relativas aos atos e fatos da administração econômica das aziendas
públicas.
A Contabilidade Pública é um ramo da ciência contábil e tem o objetivo de captar,
registrar e interpretar os fenômenos que afetam as situações orçamentárias, financeiras e
patrimoniais das entidades que compõem a Administração Direta e Indireta dos entes públicos
(União, Estados, Municípios e Distrito Federal) (FERREIRA EDITORES, 2013).

1.1 Orçamento na Gestão Pública

1.1.1 Definição e importância

Segundo Giacomoni (2007, p.58) “é um plano que expressa em termos de

dinheiro, para um período de tempo definido, o programa de operações do governo e os meios
de financiamento desse programa.”
O orçamento é um instrumento que contem a alocação de recursos públicos
necessários à consecução dos planos e dos programas de Governo visando satisfazer aos
anseios da sociedade de forma eficiente, eficaz e transparência, além de possibilitar amplo
controle pelo cidadão (GIACOMONI, 2007. p. 63-84).
De acordo com Silva (2002, p. 55), "o orçamento deve ser claro e compreensível
para qualquer indivíduo." Elizângela Moreira da Silva Batista et al (IN: CONGRESSO
NACIONAL, NOTA no 6/2013, p. 57) ensina que “Planos orçamentários são um novo
 17

expediente administrativo, de caráter infra legal, criado pelo Poder Executivo com o propósito
de identificar, de forma mais detalhada, a finalidade do crédito na programação
orçamentária”. Para que não houvesse perda de informações, criou-se o Plano Orçamentário,
por meio dos demonstrativos orçamentários.
Plano Orçamentário é uma identificação orçamentária, de caráter gerencial
(não constante da LOA), vinculada à ação orçamentária, que tem por
finalidade permitir que, tanto a elaboração do orçamento quanto o
acompanhamento físico e financeiro da execução, ocorram num nível mais
detalhado do que o do subtítulo/localizador de gasto (MANUAL TÉCNICO
DE ORÇAMENTO – MTO, 2014).

A utilização de tal instrumento de organização dos procedimentos de programação

e execução da despesa é usado como lastro do processo decisório da Lei Orçamentária Anual
quando de sua aprovação no poder legislativo. Contudo, deixa-se registrado, que o Orçamento
Público ainda carece de fundamentos necessários para vincular a decisão tomada pelos
parlamentares sobre a programação e a execução orçamentária, conduzida pelo poder
executivo.

1.1.2 Dimensões do Orçamento

Aspectos como o político, o contábil, o jurídico, o financeiro1, o econômico etc.,

interessam ao estudo da área orçamentária e tem sido objeto de diversos conceitos. Porém,
todos registram algo em comum: “a declaração de prévio estabelecimento da receita e da
despesa” (CAMPOS, 2006. p. 53). Do ponto de vista:
 Político, supõe a adoção de decisões de grande transcendência no andamento
do Estado;
 Econômico representa um plano da atividade financeira, e portanto, uma
ordenação das necessidades públicas segundo suas prioridades;
 Jurídico, é o que interessa, o orçamento público, de acordo com o que ensina
Aliomar Baleeiro, citando Allan D. Manvel, é "um plano expressando, em termos de dinheiro,
para um determinado período de tempo, o programa de operações do governo e os meios de
financiá-lo".

1
Aspecto financeiro: fluxo monetário das entradas da receita e das saídas da despesa.
 18

1.1.3 Orçamento anual

O orçamento público é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz, em

termos financeiros, para determinado Período, os planos e programas de trabalho, ajustando o
ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar a contínua e oportuna
liberação desses recursos (CASTRO, 2011).
Conforme explica Pires (2002, p. 94) a Lei no 4.320, de 17.3.1964, é uma lei
basicamente voltada para o orçamento, embora trata de alguns aspectos da contabilidade,
principalmente da elaboração dos balanços. Ela tem a maioria dos seus artigos destinados à
normatização dos aspectos orçamentários. A referida lei estatui normas gerais de direito
financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos
Municípios e do Distrito Federal.

1.2 Da Lei do Orçamento

A Lei 4.320/64, em seu art. 2o, diz que a lei orçamentária conterá a discriminação
da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de
trabalho de Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de
forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho
do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e
anualidade.
§ 1° Integrarão a Lei de Orçamento:
I - Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do Governo;
II - Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categorias
Econômicas, na forma do Anexo nº 1;
III - Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;
IV - Quadro das dotações por órgãos do Governo e da Administração.
Em seu artigo 3o, ela consolida o princípio da universalidade quando define que a
Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito
autorizadas em lei, excetuando, apenas as operações de crédito por antecipação de receita, as
emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias no ativo e passivo financeiros,
enquanto no Artigo 6o, consolida a aplicação do Princípio do Orçamento Bruto quando
 19

determina que todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais,
vedadas quaisquer deduções (PIRES, 2002, p. 95).

1.2.1 Receitas Públicas

O Estado necessita de recurso para cumprir suas funções básicas e implementar os

seus programas sociais. Esses recursos são arrecadados da sociedade por meio de tributos e de
contribuições; por meio de cobranças relativas à exploração do patrimônio público, a serviços
prestados e à dívida ativa; por meio da alienação de bens do patrimônio público e, até mesmo,
do endividamento. Esse conjunto de recursos que ingressam nos cofres do tesouro é o que se
denomina de receita pública (PIRES, 2002, p. 128).
José Teixeira Machado Júnior e Heraldo da Costa Reis definem receita pública
como:
Um conjunto de ingressos financeiros com fonte e fatos geradores próprios e
permanentes, oriundos da Ação e de atributos inerentes à instituição, e que,
integrando o patrimônio, na qualidade de elemento novo, produz-lhe
acréscimos, sem contudo gerar obrigações, reservas ou reivindicações de
terceiros (MACHADO JÚNIOR e REIS, 2003, p. 29).

A Lei 4.320/64 se preocupou em definir superficialmente a receita e dar a sua

classificação econômica. Os artigos 9o e 11 tem o objetivo de mostrar as definições e as
classificações das receitas estabelecidas em lei:
Art. 9º Tributo e a receita derivada instituída pelas entidades de direito
público, compreendendo os impostos, as taxas e contribuições nos termos da
constituição e das leis vigentes em matéria financeira, destinando-se o seu
produto ao custeio de atividades gerais ou especificas exercidas por essas
entidades.
Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas:
Receitas Correntes e Receitas de Capital.
§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições,
patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as
provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito
público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em
Despesas Correntes.
§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos
financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie,
de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público
ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de
Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.
 20

§ 3º - O superávit do Orçamento Corrente resultante do balanceamento dos

totais das receitas e despesas correntes, apurado na demonstração a que se
refere o Anexo nº 1, não constituirá item de receita orçamentária.

Em continuidade ao entendimento, o §4º do artigo 11 citado, dá a classificação da

receita sob o seguinte esquema:
RECEITAS CORRENTES
RECEITA TRIBUTÁRIA
Impostos
Taxas
Contribuições de Melhoria
RECEITA DE CONTRIBUIÇOES
RECEITA PATRIMONIAL
RECEITA AGROPECUÁRIA
RECEITA INDUSTRIAL
RECEITA DE SERVIÇOS
TRANSFERÊNCIAS CORRENTES
OUTRAS RECEITAS CORRENTES

RECEITAS DE CAPITAL
OPERAÇÕES DE CRÉDITO
ALIENAÇÃO DE BENS
AMORTIZAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS
TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL
OUTRAS RECEITAS DE CAPITAL

1.2.2 Despesas Públicas

Define-se como Despesa Pública o conjunto de dispêndios do Estado ou de outra

pessoa de direito público para o funcionamento dos serviços públicos. Nesse sentido, a
despesa é parte do orçamento, ou seja, é onde se encontram classificadas todas as autorizações
para gastos com várias atribuições e funções governamentais (PIRES, 2002, p. 139).
Em outras palavras, as despesas públicas formam o complexo da distribuição e do
emprego das receitas para custeio de diferentes setores da Administração.
Nos seus artigos 12 e 13, a lei 4.320/64 define e classifica a despesa por
categorias econômicas, as quais já foram alteradas pelo Ministério do Planejamento
Orçamento e Gestão, no decorrer das cinco décadas após sua publicação, com a finalidade de
se adequarem à nova realidade nacional. Vale lembrar que a classificação estabelecida pela
Lei 4.320/64 é adotada pela maioria dos municípios brasileiros.
X. X. XX
CATEGORIAS ECONÔMICAS
3 – Despesas Correntes
4 – Despesas de Capital
 21

SUBCATEGORIAS ECONÔMICAS
3 – Despesas Correntes
1 – Despesas de custeio
2 – Transferências Correntes
4 – Despesas de Capital
1 – Investimentos
2 – Inversões Financeiras
3 – Transferências de Capital
ELEMENTOS

Os artigo 12 e 13 tem o objetivo de demonstrar as definições estabelecidas em lei:

Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:

DESPESAS CORRENTES
Despesas de CusteioぉTransferências Correntes

DESPESAS DE CAPITAL
InvestimentosぉInversões FinanceirasぉTransferências de Capital
§ 1º Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para manutenção
de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras
de conservação e adaptação de bens imóveis.
§ 2º Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para
despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou
serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à
manifestação de outras entidades de direito público ou privado.
§ 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transferências
destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas,
distinguindo-se como:
I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas
de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa;
II - subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas ou
privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
§ 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a
execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis
considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os
programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e
material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que
não sejam de caráter comercial ou financeiro.
§ 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a:
I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização;
II - aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades
de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento
do capital;
III - constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem
a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de
seguros.
§ 6º São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou
inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam
realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços,
constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem
diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem
como as dotações para amortização da dívida pública.
 22

Art. 13. Observadas as categorias econômicas do art. 12, a discriminação ou

especificação da despesa por elementos, em cada unidade administrativa ou
órgão de governo, obedecerá ao seguinte esquema:

DESPESAS CORRENTES
Despesas de Custeio
Pessoa CivilぉPessoal MilitarぉMaterial de ConsumoぉServiços de
TerceirosぉEncargos Diversos

Transferências Correntes
Subvenções SociaisぉSubvenções EconômicasぉInativosぉPensionistasぉSalário
Família e Abono FamiliarぉJuros da Dívida PúblicaぉContribuições de
Previdência SocialぉDiversas Transferências Correntes.

DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
Obras PúblicasぉServiços em Regime de Programação
EspecialぉEquipamentos e InstalaçõesぉMaterial PermanenteぉParticipação em
Constituição ou Aumento de Capital de Empresas ou Entidades Industriais
ou Agrícolas

Inversões Financeiras
Aquisição de ImóveisぉParticipação em Constituição ou Aumento de Capital
de Empresas ou Entidades Comerciais ou FinanceirasぉAquisição de Títulos
Representativos de Capital de Empresa em FuncionamentoぉConstituição de
Fundos RotativosぉConcessão de EmpréstimosぉDiversas Inversões
Financeiras

Transferências de Capital
Amortização da Dívida PúblicaぉAuxílios para Obras PúblicasぉAuxílios para
Equipamentos e InstalaçõesぉAuxílios para Inversões FinanceirasぉOutras
Contribuições.
 23

CAPÍTULO 2 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

São regras, premissas, linhas norteadoras de ação a serem observadas na

concepção da proposta orçamentária visando a dar-lhe consistência (PISCITELLI, TIMBÓ,
ROSA, 2006, p. 22).
De acordo com Silva (2002, p. 45), para que possam assegurar os fins a que se
destinam, podem ser sintetizados em dois aspectos: gerais e específicos. Os aspectos gerais
(receitas e despesas) subdividem-se em: a) substanciais: anualidade; unidade; universalidade;
equilíbrio; e, exclusividade; b) formais ou de apresentação: especificação; publicidade;
clareza; uniformidade; precedência. Nos aspectos específicos (só das receitas): não-afetação;
e, legalidade da tributação.

2.1 Tipos de princípios

Divergem os escritores na fixação dos princípios e, em conseqüência, torna-se

extensa a relação que apresentam. Entre os principais solicitados pelos tratadistas, destacam-
se os seguintes (GIACOMONI, 2007. p. 63-84):
 Anualidade [periodicidade] - as previsões de receita e despesa devem
referir-se, sempre a um período limitado de tempo, chamado de
exercício financeiro, e de acordo com o art. 34 da Lei nº 4.320/64,
coincide com o ano civil: 1º de janeiro a 31 de dezembro;

 Unidade - o orçamento deve ser uno. Deve existir apenas um orçamento

para cada exercício financeiro.

 Universalidade - o orçamento deve conter todas as receitas e todas as

despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta (art. 165, §5º, CF);

 Exclusividade - o orçamento deve conter apenas matéria orçamentária e

não cuidar de assuntos estranhos, o que, aliás, está previsto no art. 165,
§8º da Constituição. Exceção feita à autorização para abertura de
créditos suplementares e contratação de operações de créditos;
 24

 Especificação - veda as autorizações globais, ou seja, as despesas

devem ser classificadas com um nível de desagregação tal que facilite a
análise por parte das pessoas. De acordo como art. 15 da Lei nº 4.320,
17/3/64, a discriminação da despesa na lei-de-meios far-se-á, no
mínimo, por elementos (pessoal, material, serviços, obras, etc.).

As leis de Diretrizes Orçamentárias também vêm determinando que o Poder

Executivo enviará ao Congresso Nacional os projetos de lei orçamentária e dos créditos
adicionais em meio eletrônico com sua despesa regionalizada e discriminada, no caso do
projeto de lei orçamentária, por elemento de despesa;
 Publicidade - o conteúdo orçamentário deve ser divulgado (publicado)
por meio dos veículos oficiais de comunicação/divulgação para
conhecimento público e para a eficácia de sua validade, que é princípio
para todos os atos oficiais do governo. No caso específico, a publicação
deve ser feita no Diário Oficial da União;

 Equilíbrio - entende-se que, em cada exercício financeiro, o montante

da despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período
(MOTA, 2006. p.2).

O equilíbrio não é uma regra rígida, embora a idéia de equilibrar receitas continue
ainda sendo perseguida, principalmente a médio ou longo prazo.
Uma razão fundamental para defender esse princípio é a convicção de que ele
constitui o único meio de limitar o crescimento dos gastos governamentais e do conseqüente
endividamento público;
 Orçamento Bruto - todas as parcelas da receita e da despesa devem
aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de
dedução. Segundo Giacomoni (2007. p. 63-84), “a regra pretende
impedir a inclusão, no orçamento, de importâncias líquidas, isto é, a
inclusão apenas do saldo positivo ou negativo resultante do confronto
entre as receitas e as despesas de determinado serviço público”.

De acordo com o art. 6º da Lei nº 4.320/64, “todas as despesas constarão da Lei de

Orçamento pelo seus totais, vedadas quaisquer deduções”.
 25

 Não-Afetação - expresso no inciso IV do art. 167 da Constituição

Federal, estatui: “É vedada a vinculação de receita de impostos a órgão,
fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação a
que se referem os arts. 158 e 159 (FPE, FPM, FCO, FNO, FNE), a
destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento de ensino,
como determinado pelo art. 212 e a prestação de garantias às operações
de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem
assim o disposto no § 4º deste artigo (vinculação de receitas próprias
para prestação de garantia à União).

 Uniformidade - segundo Silva (2002, p. 55), "o orçamento deve

conservar estrutura uniforme por meios de distintos exercícios."

2.2 Ciclo Orçamentário

Na esfera federal os prazos para o ciclo orçamentário estão no §2o I a III, do art.
35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT):
§2 º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165,
§9 º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro
exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado
até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e
devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;
II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido
para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;
III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro
meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa.

Nos estados e municípios os prazos do ciclo orçamentário devem estar,

respectivamente, nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas.
 26

2.2.1 Etapas

O ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro. Aquele envolve

um período muito maior, iniciando com o processo de elaboração do orçamento, passando por
discussão, execução e encerramento com o controle. No país identificam-se, basicamente,
quatro etapas no ciclo ou processo orçamentário:
• Elaboração/planejamento da proposta orçamentária;

• Discussão/estudo/aprovação da Lei de Orçamento;

• Execução orçamentária e financeira; e,

• Avaliação/controle.

A Constituição Federal de 1988 atribuiu ao Poder Executivo a responsabilidade

pelo Sistema de Planejamento e Orçamento, que tem a iniciativa dos projetos de Lei do Plano
Plurianual (PPA), da Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual
(LOA). Estas leis (PPA, LDO e LOA) são interligadas e dependentes.
Essas leis constituem etapas distintas, porém integradas, de forma que permitam
um planejamento estrutural das ações governamentais, as quais são de iniciativa do Poder
Executivo, conforme disposto no art. 165 da CF/1988:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.

As fases mais importantes do ciclo orçamentário são: Elaboração, Aprovação,

Execução e Controle e Avaliação. A elaboração se inicia com a definição, por cada unidade
gestora, de sua proposta parcial. Estas propostas serão consolidadas no nível de ministério em
uma proposta setorial.
As propostas setoriais dos órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário
serão consolidadas pela SOF (Secretaria de Orçamento Federal) do MPOG (Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão), que é o órgão central do sistema de orçamento do
governo federal. A SOF então elabora o Projeto de Lei Orçamentária Anual e submete ao
Presidente da República que tem a competência privativa de enviá-lo por mensagem ao
Congresso Nacional para votação.
 27

Apesar de a elaboração da LOA ser iniciativa privativa do Poder Executivo, os

outros poderes e o Ministério Público podem enviar suas propostas à SOF, conforme visto.
Entretanto, todos devem obedecer aos limites estipulados na lei de diretrizes orçamentárias.
Caso algum dos poderes ou o Ministério Público não encaminhe a proposta orçamentária
dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo
considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados
na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na LDO.
Se a proposta orçamentária dos Poderes Legislativo e Judiciário ou do Ministério
Público for encaminhada em desacordo com os limites estipulados na forma da LDO, o Poder
Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta
orçamentária anual.
Caso o Executivo não envie no prazo a proposta da LOA, o Congresso irá
considerar como proposta a Lei Orçamentária atual. Isto configura crime de responsabilidade
do Presidente da República.
Depois de encaminhado ao Congresso Nacional para aprovação, o PLOA é
apreciado pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. O projeto
será examinado pela Comissão Mista de Planos, Orçamento Público e Fiscalização (CMO) a
qual emitirá parecer sobre o mesmo.
O PLOA pode sofrer emendas parlamentares. Estas emendas serão apresentadas
na CMO, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das
duas regimental, pelo Plenário das duas Casas.
 28

Figura 1. Sidor e Siafi

Fonte: realizado pelo autor

A lei 4.320/64 estatuiu normas gerais de direito financeiro para elaboração e

controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal. Essa lei foi recepcionada com o status de lei complementar pelo ordenamento
jurídico atual.
 29

2.2.2 Plano Plurianual - PPA

É o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal que

estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração
Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada (MTO, 2011, p. 71).
A lei que instituir o PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os
objetivos e as metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
O PPA será encaminhado pelo Poder Executivo ao Legislativo até 31 de agosto do
primeiro ano de mandato do governante e deverá ser aprovado até 31 de dezembro do mesmo
exercício, vigorando até o final do primeiro ano de mandato do próximo governante, ou seja,
sua vigência é de quatro anos (PIRES, 2002, p. 102).

2.2.3 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

Instrumento que norteia a elaboração da Lei Orçamentária Anual. Além de ser o

elo entre o planejamento estratégico (PPA) e o planejamento operacional (LOA) (MTO, 2011,
p. 72). A Constituição estabelece em seu artigo 165, que a LDO conterá:
 As metas e prioridades da administração pública, incluindo as de
despesas de capital para o exercício seguinte;

 As orientações para a elaboração da lei orçamentária anual;

 As alterações na legislação tributária;

 A política de aplicação das agencias financeiras oficiais de fomento

(PIRES, 2002, p. 103).

A Constituição Federal define que os prazos de encaminhamento e aprovação da

LDO serão definidos em lei complementar.
 30

2.2.4 Lei Orçamentária Anual – LOA

É um instrumento que expressa a alocação de recursos públicos, sendo

operacionalizada por meio de diversos programas.

A Lei Orçamentária Anual é o instrumento pelo qual o poder público prevê a

arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano. A LOA é o
orçamento por excelência ou o orçamento propriamente dito. A finalidade da LOA é a
concretização dos objetivos e metas estabelecidas no PPA. Expressa as políticas
desenvolvidas pela entidade pública por meio do cumprimento ano a ano das etapas do PPA,
em consonância com o que foi estabelecido na LDO. Portanto, orientada pelas diretrizes,
objetivos e metas do PPA, compreende as ações a serem executadas, seguindo as metas e
prioridades estabelecidas na LDO. Como os recursos são escassos e as necessidades
ilimitadas, são necessárias escolhas onde naturalmente alguns setores serão mais beneficiados.
Ao contrário do que pode parecer, não há duas leis, uma com os orçamentos fiscal
e da seguridade social e outra com o orçamento de investimento. Na verdade, há uma clara
divisão dentro da própria lei. Nos volumes que compõem a LOA o orçamento de investimento
também está separado. Esta é a razão da crítica.
Conforme orientações de Pires (2002, p. 104) lembra-se que a Constituição
Federal, indica que a Lei Orçamentária Anual compreenderá:
 Orçamento Fiscal – referente aos poderes da União, seus fundos e entidades
da administração direta e indireta, inclusive as fundações instituídas e
mantidas pelo poder público. A administração indireta é representada por
quatro tipos de entidades: autarquias, fundações, empresas públicas e
sociedades de economia mista. As fundações, e autarquias dependem de
recursos do orçamento fiscal para se manterem enquanto as empresas
públicas e sociedade de economia só são incorporadas ao orçamento fiscal
quando necessitam de recursos complementares para manutenção de suas
atividades;

 Orçamento de Investimentos – compreende os investimentos realizados

pelo governo nas empresas estatais em que ele, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto. O orçamento de
 31

investimentos está interessado nos investimentos das empresas estatais, não

se preocupando com as receitas e despesas operacionais.

 Orçamento da Seguridade Social – abrange todas as entidades e os órgãos

da administração direta e indireta, a ela vinculados, bem como os fundos e
fundações instituídas e mantidas pelo poder público. Esse tipo de
orçamento não se preocupa, somente, com os órgãos da seguridade social,
mas também com todo os recursos relacionados com a seguridade social,
não importando onde eles estejam alocados. Praticamente a maioria dos
órgãos da Administração Direta, além de estarem no orçamento fiscal,
recebem, também, recursos do orçamento da seguridade social para
cobrirem as suas despesas com inativos e coma a assistência social dos seus
servidores.

2.3 Processo de Elaboração do Orçamento

A elaboração do orçamento começa com o Plano Plurianual (PPA) que representa

o planejamento da administração a curto e médio prazo, norteando a elaboração das propostas
orçamentárias para os próximos quatro exercícios. O PPA foi incorporado ao processo
orçamentário brasileiro pela Constituição de 1988, em substituição ao Orçamento Plurianual
de Investimento – OPI (PIRES, 2002, p. 94).
 32

CAPÍTULO 3 ANÁLISE DO ORÇAMENTO PÚBLICO E OS

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

3.1 A Importância da Medição dos Gastos Públicos – Aplicação do Orçamento

Público

O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e o Conselho Nacional de

Secretária Estaduais de Administração - CONSAD -, realizam juntos, a moderna
administração de medir os gastos públicos. Para isso, utilizam-se de: a) que as restrições dos
gastos públicos e o aumento das demandas sociais fazem emergir a necessidade dos Governos
trabalharem de forma coordenada com bases integradas e cooperativas para que possam obter
maior sinergia nas ações e maior eficiência e efetividade das políticas públicas; b) que a
necessidade de se alcançar melhores resultados para a sociedade com maior qualidade do
gasto público, ou seja, com a otimização da aplicação dos recursos disponíveis é consenso
entre governos e sociedade (ANDRADE, 2009, p. 4242).
Conforme revela Andrade (2009, p. 4242), há ainda outros dois elementos
estruturais que garantem o bom desempenho dos gastos públicos: a) propiciar melhor
articulação entre os instrumentos do ciclo de gestão -planejamento e orçamento -, e rever o
modelo de gestão orçamentária de forma a orientá-lo para resultados; b) reforçar os
instrumentos de prevenção e combate à corrupção destacando a necessidade de reforçar e
institucionalizar mecanismo de transparência e controle social; a adoção da ética como
medida relevante e a instituição de sistemas de alerta para subsidiário as decisões de alocação
de recursos e para prévios.
Importa dizer que, são essas orientações disponibilizadas pelos dois órgãos
públicos citados, que tem orientado os gestores públicos em seus planejamentos e ações, de
forma a conseguirem um controle eficaz e seguro dos investimentos nos gastos públicos.
Conforme revela Mauro Santos Silva o artigo 70 da Constituição Federal de 1988 dá a
compreensão acerca do:
[...] controle sobre o orçamento e as finanças públicas será feito quanto a
legalidade, legitimidade, economicidade. A Emenda Constitucional nº19,
define que os atos da administração pública devem observância a eficiência,
agora com o status de norma constitucional. Por fim, a lei complementar nº
4.320, no seu artigo 75 inciso III, ordena que o controle da execução
orçamentária compreenderá o cumprimento do programa de trabalho
expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e
 33

prestação de serviços, portanto, determina a observância da eficácia, ainda

que sem referir-se nominalmente a tal princípio (SILVA, 2001, p. 1-14).

Conforme revela Andrade (2009, p. 4343), existem dois segmentos para aferir os
procedimentos de controle sobre o ciclo orçamentário público: 1) o denominado de controle
de procedimentos, refere-se ao acompanhamento da legalidade e da legitimidade dos atos; 2)
o identificado como controle de resultados, e que tem como foco de atuação a verificação dos
níveis de eficiência, eficácia, economicidade e efetividade. Os dois aspectos devem ser
praticados pelos administradores públicos que gerem dos recursos públicos.

3.2 Análise Crítica da Lei no 12.952, de 21.1.2014

A Lei Orçamentária de 2014 do segundo exercício do governo de Dilma Roussef

foi publicada no dia 21.1.2014 no Diário Oficial da União.
Para cumprir a meta de um superávit primário - qual seja, receitas menos despesas
excluindo-se os pagamentos de juros -, o governo programa-se da seguinte forma:
A previsão da receita primária para 2014 toma como base a arrecadação de
2013, […]. Após a depuração dos valores atípicos, ou seja, que não se
repetirão em 2014, os valores estimados para 2013 são projetados para 2014
adicionando-se os efeitos decorrentes de eventuais alterações na legislação
tributária, da variação esperada de preços, da previsão do crescimento real
do PIB ou de outro fator quantitativo que represente a base tributável real da
receita que está sendo estimada. […] das receitas primárias brutas previstas
para 2014, R$ 791,6 bilhões (60,2%) são receitas administradas pela RFB.
As receitas previdenciárias, exceto a já comentada transferência do Tesouro,
somam outros R$ 339,8 bilhões (27,1%). No conjunto, as receitas hoje sob a
administração da RFB equivalem a 87,3% das receitas primárias previstas,
percentual que caiu em relação ao previsto na Lei Orçamentária de 2013
(88%) e aumentou, em relação à última previsão para 2013 (85,4%). As
Receitas não administradas, por sua vez, atingem R$ 167,02 bilhões, ou
12,7% do total das receitas primárias, abaixo da última previsão para 2013
(14,32% do total) (CONGRESSO NACIONAL, NOTA 6/2013).

Do exposto pode-se dizer que a receita primária2 apresenta-se de forma recorde

2
As receitas primárias são tipicamente classificadas em três grupos: i) as receitas administradas pela RFB,
envolvendo em sua maioria os impostos (imposto de renda, imposto de importação, IPI, etc.) e as contribuições
sociais sobre o faturamento e lucro, Cofins-Pis/Pasep e CSLL; ii) as receitas líquidas do Regime Geral da
Previdência Social, derivadas praticamente das contribuições do empregado e do empregador sobre a folha de
salário; e iii) as receitas não administradas pela RFB, cujos itens mais expressivos são as receitas com
dividendos das estatais, concessões, royalties pela exploração de petróleo, energia elétrica e minerais,
 34

atingindo 24,8% do PIB (CONGRESSO NACIONAL, NOTA 6/2013, p. 13), sob uma meta
primária consolidada de R$ 155,9 bilhões (CONGRESSO NACIONAL, NOTA 6/2013, p.
10). De acordo com o Congresso Nacional, esse avanço ocorre em função das receitas
administradas pela RFB (crescimento de 0,7% do PIB); nestas inclui-se ainda, a arrecadação
previdenciária, enquanto as demais caem. “Cumpre ressaltar que se trata de expectativa
otimista, implicando em novo aumento da carga tributária” (CONGRESSO NACIONAL,
NOTA 6/2013, p. 11).
A economia corresponde a uma previsão de 4% do Produto Interno Bruto (PIB)
correspondendo a 5.242,90 bilhões de reais. No cálculo, foi levado em consideração uma
projeção de crescimento da economia de 4%, sob uma previsão da inflação, como meta oficial
de 4,5%3, conforme pode ser ver verificado na Tabela 1. Para o salário mínimo, o governo
considerou R$ 722,90.

Tabela 1. Parâmetros Econômicos

Parâmetros LOA 2013 Reprogramação LOA 2014
2013
PIB real – variação % 4,5 3,00 4,00
PIB normal – R$ bilhões 5.001,10 4.834,40 5.242,90
IPCA acumulado – variação % 4,90 5,70 5,00
IGP-di acumulado – variação % 5,17 4,79 5,50
Taxa Over Selic – media % 7,28 8,20 9,30
Taxa Câmbio – media R$/US$ 2,03 2,09 2,19
Massa Sal Nominal – variação % 12,37 11,27 10,09
Petróleo – media – US$%/barril 112,54 104,50 não inf.
Salário Mínimo – R$ 674,97 678,00 722,90
Reaj. Nom. Sal. Mínimo – variação % 8,52 9,00 6,62
Reaj. demais benef. prev. variação % 3,22 não inf. 5,70
Fonte: LOA/2013 – Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias – 2013 – PLOA, 2014.

O crescimento econômico tem se mostrado de forma irregular e fraco, da ordem

de 0,6%. No entanto, conforme registra a Nota Técnica do Congresso Nacional (2013), em
uma comparação do último trimestre de 2013 para o primeiro trimestre do mesmo ano, há um
crescimento anual superior a 6%. No entanto, registra o mesmo documento, que quando
comparado o 1o semestre de 2013 ao 1o semestre de 2012, o PIB mostrou crescimento de
apenas 2,6%. Isto representa na prática uma redução de R$ 12,7 bilhões. Se considerar o

contribuição do salário-educação sobre a folha e a contribuição social dos servidores públicos. As receitas da
Previdência Social, embora estejam hoje sob a competência da RFB, aparecem em rubrica separada, por razões
históricas e pela sua importância quantitativa. CONGRESSO NACIONAL, 2013. Op. cit. p. 13.
3
Registra-se que o mercado (Focus) estima crescimento do PIB de 2,3% e inflação de 5,84%. CONGRESSO
NACIONAL, 2013. Op. cit. p. 14.
 35

crescimento real da receita primária abaixo do crescimento do PIB (elasticidade PIB abaixo
de 1), pode-se esperar uma redução ainda maior nos termos percentuais do PIB, levando a crer
que se a receita primária continuar a crescer em termos reais cerca de metade do crescimento
real do PIB, a queda será cerca de R$ 25,4 bilhões, ou seja, o dobro do valor estimado
(CONGRESSO NACIONAL, NOTA no 6/2013, p. 14).
Sobre as estimativas de Receitas para 2014 pode-se dizer ainda que a taxa de
crescimento do PIB, apesar da queda, se somada à política de desonerações tributárias pós-
crise do governo, tem-se ainda registros de baixos crescimentos em referência ao PIB, em
termos reais.
As desonerações previstas para 2014, considerando-se as medidas instituídas
de 2010 até 2013, são da ordem de R$ 102 bilhões, enquanto em 2013 são
estimadas em R$ 79,9 bilhões e em 2012, R$ 49,9 bilhões, de acordo com
relatório as RFB (sítio na internet). Já a estimativa contida no PLOA 2014
considera apenas R$ 11,0 bilhões de impacto das desonerações na redução
das receitas, frente à estimativa de R$ 22 bilhões contidas em tabelas
existentes no sítio na internet da RFB (CONGRESSO NACIONAL, 2013, p.
15-16).

O cenário otimista fica por conta da superestimativa da receita de impostos e

contribuições.
Há de se referir que o valor da proposta orçamentária para 2014 é de R$ 2.488,9
bilhões.4 Sendo que, o total dos orçamentos fiscal e da seguridade social é de R$ 2.383,0
bilhões, dos quais R$ 654,7 bilhões referem-se ao refinanciamento (ou rolagem) da dívida
pública (ART. 2o, LEI 12.952/2014). As receitas primárias brutas aumentam em R$ 124
bilhões, em relação a 2013. Lembra-se, no entanto, que as receitas primárias líquidas resultam
em R$ 1.080,6 bilhões, depois da dedução das transferências constitucionais e legais para os
estados e municípios - no montante de R$ 217,7 bilhões. A União faz seus pagamentos a
pessoal, benefícios previdenciárias e outras despesas obrigatórias com o resultado líquido da
receita primária (CONGRESSO NACIONAL, NOTA 6/2013, p. 12).
O Congresso Nacional (NOTA 6/2013, p. 12) conta que desde o exercício de
2011, quando as receitas primárias brutas registraram 23,9% do PIB, a sociedade pagou mais
tributos, e assim, em 2012 alcançou para 24,08% do PIB e, em 2013, alcançou 24,51% do
PIB, indicando acréscimo de carga tributária, a despeito das desonerações tributárias
realizadas.
Conforme explicam Macedo e Cambraia (IN CONGRESSO NACIONAL, 2014,

4
Registra-se que este valor abarca sendo que R$ 105,6 bilhões são relativos ao orçamento de investimento das
estatais.
 36

p. 7), o refinanciamento consiste na amortização do principal da dívida contratual ou

mobiliária com recursos obtidos a partir da realização de novas operações de crédito (emissão
de títulos). Lembrando que o montante da dívida não é afetado em função das receitas e
despesas – no que diz respeito ao refinanciamento - terem o mesmo valor, ainda que os efeitos
sobre o estoque da dívida seja no decorrer do tempo, conforme os encargos incidentes sobre
as novas emissões de títulos. Nesse sentido, há de se trazer à tona o artigo 52 da LRF que
ordena que o refinanciamento deve constar de forma destacada das demais despesas
financeiras. Sendo assim, após o desconto destas parcelas, os orçamentos fiscal e da
seguridade social estão nos patamares de R$ 1.707,2 bilhões.
A fim de realizar uma comparação entre os valores do orçamento da União para
2014 com os valores de 2013 podem visualizados na tabela 2, a seguir:

Tabela 2. Propostas Orçamentárias da União (Em R$ bilhões)

Descrição PLOA 2013 PLOA 2014
Receitas Despesas Receitas Despesas
Orçamento da União 2.250,9 2.250,9 2.467,6 2.467,6
1. Orçamento de Investimento das Estatais 110,6 110,6 105,6 105,6
2. Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social 2.140,3 2.140,3 2.362,0 2.362,0
2.1. Refinanciamento da Dívida Pública 610,1 610,1 654,7 654,7
2.2. Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social (s/refinanc.) 1.530,2 1.530,2 1.707,2 1.707,2
2.2.1. Orçamento Fiscal 1.535,1 1.496,5 1.721,0 1.655,1
2.2.1.1. Refinanciamento da Dívida Pública 610,1 610,1 654,7 654,5
2.2.1.2. Orçamento da Seguridade Social (s/refinanc.) 925,1 886,4 1.066,3 1.000,6
2.2.2. Orçamento da Seguridade Social 605,1 643,8 641,0 706,9
2.2.2.1. Refinanciamento da Dívida Pública 0,2
2.2.2.2. Orçamento da Seguridade Social (s/refinanc.) 605,1 643,8 641,0 706,7
Fonte: BI Gerencial SIOP/SOF

Do lado das receitas, a previsão no Orçamento Fiscal: R$ 1.084.451.246.999,005,

excluída a receita referida para o refinanciamento da dívida pública que é de R$ 654,7 bilhões
– tratada no inciso III, artigo 2o, Lei 12.952/2014; Para a Seguridade Social, o Orçamento
aponta para R$ 643,9 bilhões (art. 2o, inciso II) e para o refinanciamento da dívida pública
federal R$ 654,7 bilhões (art. 2o, inciso III).
Conforme pode-se confirmar pelo art. 3o, o total da despesa fixada nos orçamentos
fiscal e da seguridade social é de R$ 2, 383 trilhão (art. 3 o, II), incluindo a relativa ao
refinanciamento da dívida pública federal, interna e externa. O parágrafo único do referido
artigo, aponta que, para custear as despesas da seguridade social serão alocados cerca de R$
69,1 bilhões advindos dos recursos do Orçamento Fiscal.
5
Um trilhão, oitenta e quatro bilhões, quatrocentos e cinquenta e um milhões, duzentos e quarenta e seis mil e
novecentos e noventa e nove reais.
 37

Sob a expectativa de redução de gastos, e manutenção de investimentos e

programas sociais, bem como o desemprego em queda e preços elevados das matérias primas,
fez com que a economia se beneficiasse e o Governo alcançasse um crescimento de 7,1%,
além de aumentar a eficiência no serviço público. Este incremento é identificado quando
comparado com as projeções das despesas na lei orçamentária de 2013. De acordo com o
Congresso Nacional (NOTA TÉCNICA no 6/2013) a LOA 2014 “apresenta uma proposta de
aumento nos gastos anualizados com pessoal e encargos sociais da ordem de R$ 241,99
bilhões” (CONGRESSO NACIONAL, NOTA TÉCNICA no 6/2013, p. 26).

3.3 Compreensão Técnica

Analisa-se inicialmente, sobre os aspectos econômicos da citada Lei de

Orçamento Público, contemplando os seguintes assuntos: visão geral da lei sancionada, os
principais itens de receitas e despesas, qual seja, identificação do cenário macroeconômico,
consubstanciado nos indicadores que balizam as estimativas de receitas e despesas, inclusive
os tributários, a política fiscal, que define os objetivos de resultado fiscal implícitos na
programação da LOA/2014 e a avaliação da projeção da receita/2014, além de identificar as
principais despesas constantes da Lei 12.952/2014 [previdenciárias e assistenciais], despesas
relativas ao cumprimento de limites constitucionais e legais; pessoal e encargos sociais;
compensação aos estados exportadores por perda na arrecadação do ICMS; investimentos e
inversões financeiras; transferências a entidades públicas e privadas; dívida pública federal e
restos a pagar; reserva de contingência; autorização para abertura de créditos suplementares;
fatores que contribuem para o contingenciamento; e obras com indícios de irregularidades
graves, inclusive sua compatibilidade com o plano plurianual e coma lei de diretrizes
orçamentárias (CONGRESSO NACIONAL, NOTA no 6/2013, p. 3).
Ao analisar os apontamentos numéricos na Lei 12.952/2014, é possível
depreender que, no que diz respeito a LDO, as despesas orçamentárias são classificadas em
primárias e financeiras, quanto ao seu efeito na composição do gasto público. As despesas
financeiras são consideradas aquelas cuja realização não impacta o resultado primário, que
resulta da diferença entre receitas e despesas primárias. “No tocante aos orçamentos fiscal e
da seguridade social, as despesas financeiras representam 46,9% das despesas.
Desconsiderando-se o refinanciamento da dívida, essa proporção cai para 26,5%” (MACEDO
 38

e CAMBRAIA, IN: CONGRESSO NACIONAL, NOTA 6/2013, p. 20). Quanto à

obrigatoriedade de sua execução, a despesa primária pode ser obrigatória ou discricionária.
A evidente rigidez orçamentária do orçamento da União, indicando que 86,1% da
despesa primária é de caráter obrigatório. Em percentual do PIB, a despesa obrigatória
estimada para 2014 representa 23,94%. Esse percentual é inferior aos 22,98% observados, por
exemplo, em 2013. Quanto as despesas discricionárias, a Lei aponta para gastos ao redor de
R$ 174,9 bilhões, representando 3,33% do PIB (acompanhar Tabela 3) (MACEDO e
CAMBRAIA, IN: CONGRESSO NACIONAL, NOTA 6/2013, p. 20).

Tabela 3. Orçamento Fiscal e da Seguridade Social (Em R$ bilhões)

Reprogramação PLOA 2014
Despesas Primárias 2013
R$ % PIB R$ %PIB
Obrigatórias 865,7 17,91 1.080,1 20,60
Transferências por repartição de receita 181,7 3,76 214,1 4,08
Pessoal e encargos sociais 203,5 4,21 224,4 4,28
Previdência 349,2 7,22 388,0 7,40
Outras 131,3 2,72 253,5 4,84
Discricionárias 245,5 5,08 174,9 3,33
PAC 60,7 1,26 63,3 1,21
Outras 184,8 3,82 111,6 2,13
Total das Despesas Primárias 1.111,2 22,98 1.255,0 23,94
Fonte: PLOA, 2014.

Na comparação entre 2013 e a proposta de 2014, as despesas discricionárias

(incluindo-se aí, despesas de custeio e investimento com saúde, transferências de renda e os
investimentos, bem como a reserva de contingência para emendas parlamentares) há um
favorecimento em função do aumento da receita líquida de transferências a estados e
municípios, pelo abatimento na proposta das despesas com PAC6 e desonerações de R$ 58

6
Conforme explicam Marshall, Tollini e Graça (IN: CONGRESSO NACIONAL, NOTA 6/2013, p. 40) o
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), no que diz respeito a LOA 2014, “dará prosseguimento aos
investimentos relacionados ao setor de infraestrutura e permanecerá alocando recursos destinados a sanar os
problemas históricos sociais e urbanos que acometem a população brasileira”. O PAC, para 2014, contempla
trinta e seis subfunções orçamentárias e constitui prioridade de governo. Para sua execução os recursos alcançam
a ordem de R$ 63,3 bilhões. Esse valor supera em cerca de R$ 11 bilhões as dotações previstas no PLOA 2013,
Aos seis eixos nos quais vinham se agrupando os empreendimentos no âmbito do programa adicionou-se mais
um, relativo à área de defesa. Os eixos do PAC são: a) Eixo 1 Cidade Melhor – com o objetivo de enfrentar os
principais desafios das grandes aglomerações urbanas, como saneamento, prevenção em áreas de risco,
mobilidade e pavimentação – com valor 7.339 milhões, participação de 11,6%; b) Eixo 2 Comunidade Cidadã –
com o objetivo de assegurar a presença do Estado nos bairros populares, aumentando a oferta de serviços à
população, com ações de saúde, educação, cultura e esporte – com valor 9.148 milhões, participação de 14,5%;
c) Eixo 3 Minha Casa, Minha Vida – com o objetivo de reduzir o déficit habitacional, dinamizando o setor de
construção civil e gerando trabalho e renda – com valor 15.770 milhões, participação de 24,9%; d) Eixo 4 Água
e Luz para Todos – com o objetivo de universalizar o acesso à energia elétrica, de expandir o abastecimento de
água tratada e revitalizar as bacias hidrográficas – com valor de 7.099 milhões, participação de 11,2%; e) Eixo 5
 39

bilhões (TAVARES e MOURA, IN: CÂMARA DOS DEPUTADOS, NOTA 22/2013, p. 16),
e pela ausência de dotação para compensar estados e municípios pela isenção do ICMS nas
exportações:
Elas crescem R$ 21,8 bilhões, mas caem moderadamente em percentual do
PIB, para 5,22% do PIB. Esse percentual, como referência, situou-se na
média, de 2009 a 2012, em 4,3% do PIB. Um ponto de percentagem do PIB
vale, em 2014, R$ 52 bilhões (TAVARES e MOURA, IN: CÂMARA DOS
DEPUTADOS, NOTA 22/2013, p. 6).

As estimativas para a LOA 2014, no que diz respeito ao âmbito dos orçamentos
fiscal e da seguridade social, a receita primária seria em torno de R$ 1.315,4 bilhões,
suficientes para fazer face às despesas primárias fixadas em R$ 1.255,0 bilhões e gerar um
resultado primário de R$ 58,1 bilhões (ver Tabela 4) (CONGRESSO NACIONAL, NOTA
6/2013, p. 48).

Tabela 4. Identificação do Resultado Primário

Discriminação R$ bilhões
Receitas Primárias 1.315,4
- Total despesas Primárias 1.255,0
= Resultado primário (regime orçamentário) 60,4
- Outros fatores que afetam o resultado primário 6,5
+ Ajustes regimes caixa/orçamentário 4,2
= Resultado Primário 58,1
Fonte: Congresso Nacional, nota 6/2013.

Considerando-se que as receitas e despesas totais alcançam R$ 2,36 trilhões, logo

se percebe que os orçamentos fiscal e da seguridade social, tomados em conjunto, estão
formalmente equilibrados. Quando se considera as receitas e despesas primárias, o orçamento
se apresenta de forma superavitária, sendo assim, poder-se-ia amortizar a dívida pública com
o superávit de R$ 58,1 bilhões, após a desvinculação dos recursos nele compreendidos.
Lembrando que para esta ideia há muita oposição (CONGRESSO NACIONAL, NOTA no
6/2013, p. 48). Contudo, o contingenciamento (no que diz respeito ao pagamento) é
inevitável.

Transportes – com o objetivo de viabilizar uma matriz de transporte diversificada, menos poluente e capaz de
reduzir os custos logísticos – com valor de 18.830 milhões, participação de 29,8%; f) Eixo 6 Energia – com o
objetivo de garantir a segurança do suprimento de energia a partir de matriz energética baseada em fontes
renováveis e limpas, com investimentos na geração e na transmissão de energia elétrica, exploração de petróleo e
gás, combustíveis renováveis e pesquisa mineral – com valor de 243 milhões, participação de 0,4%; g) Eixo 7
Defesa – com o objetivo, presume-se, de aumentar a capacidade de defesa do país, desenvolvendo tecnologia e
promovendo a geração de empregos – com valor de 4.629 milhões, participação de 7,3%.
 40

As causas que levam a um aumento das despesas (empenho de despesas junto a

LOA) são os créditos abertos e reabertos – bem como, os restos a pagar -, e as autorizações
para o pagamento de despesas que excedam os recursos que possam efetivamente ser
utilizados para tais pagamentos. Sob este entendimento, é possível compreender o
contingenciamento de R$ 27,4 bilhões de despesas discricionárias e redução de R$ 10,6
bilhões de despesas obrigatórias, totalizando um corte de R$ 38,0 bilhões (CONGRESSO
NACIONAL, NOTA no 6/2013, p. 51).
De acordo com o Congresso Nacional (NOTA TÉCNICA No 5/2010, p. 5) os
principais fatores que podem contribuir negativamente para o crescimento do PIB, e
ratificados pelo Congresso Nacional, são:

a) Retirada de estímulos ao consumo;

b) Aumento da taxa básica de juros, que poderá levar ao encarecimento do
crédito em geral e ao aumento da seletividade em novas concessões,
afetando o consumo das famílias; e no crédito às famílias poderá estar
chegando ao seu limite, como mostra o aumento dos níveis de
inadimplência;
c) Desaquecimento da economia mundial poderá ser um entrave para o
crescimento econômico do Brasil. O saldo em transações correntes, que
deveria ser superavitário, mas que nem sempre assim o é.

A adoção de hipóteses realistas de crescimento real do PIB, da taxa de inflação

esperada e da variação da taxa de câmbio, entre outros, é determinante para a elaboração de
um orçamento equilibrado, pois pode afetar tanto as receitas como as despesas
governamentais. O cenário macroeconômico em que foi apresentada a proposta para 2014 foi
otimista em função das receitas administradas pela RFB.

A mudança na hipótese de crescimento do PIB para 2,5% não resultou em

reestimativa de arrecadação do exercício em 2013. A perspectiva de
crescimento de 4% em 2014 é otimista. Além disso, são previstas em R$ 27
bilhões (pouco mais de 1⁄2 % do PIB de 2014) as receitas atípicas nesse
conjunto, que não guardam relação com qualquer parâmetro (TAVARES e
MOURA, IN: CÂMARA DOS DEPUTADOS, NOTA 22/2013, p. 9).

No que diz respeito ao juro básico da economia, supõe-se uma taxa de 9,25%
em 2014, querendo significar que é bastante possível que até o final do ano de 2014 ocorra
mais um reajuste moderado da Selic. Pode haver resistência nesse entendimento, tendo em
 41

vista que o Banco Central reconhece que a inflação está mais resistente, aí inclusos os
necessários efeitos do choque cambial no decorrer do ano (ROSA, IN: CONGRESSO
NACIONAL, NOTA 6/2013, p. 4). O Mercado já assimilou a prévia para setembro/2014 de
uma taxa prevista de 9,75% a.a, conforme apontamentos do Copom ((TAVARES e MOURA,
IN: CÂMARA DOS DEPUTADOS, NOTA 22/2013, p. 6).

3.3.1 Arrecadação Líquida para o RGPS

A arrecadação líquida do Regime Geral de Previdência Social – RGPS prevista

para 2014 é de R$ 356,8 bilhões, o que representa um acréscimo de R$ 43,8 bilhões em
relação à arrecadação reprogramada para 2013, mantendo-se aproximadamente estável seu
percentual relativamente ao PIB, que irá de 6,5% em 2013 para 6,8% em 2014.7 Compõe este
item das receitas primárias as contribuições de empregadores e trabalhadores para a
Seguridade Social (art. 195, I, ‘a’, e II da Constituição), aí não incluídos os valores
transferidos a terceiros, principalmente aos órgãos do sistema “S” (CONGRESSO
NACIONAL, NOTA TÉCNICA no 6/2013, p. 30). Desses R$ 356,8 bilhões, R$ 17,0 bilhões
são relativos à compensação pela perda de arrecadação decorrente da desoneração da folha de
salários de diversos setores econômicos.8
A LOA 2014 registra a tendência de queda, observada desde 2006, das
necessidades de financiamento do RGPS como proporção do PIB, conforme mostra o gráfico
1. Em valores nominais, a partir de 2008, o déficit passou a oscilar ano a ano sem no entanto,
optar por crescimento ou redução.

7
O índice do RGPS varia fundamentalmente em função da população economicamente ativa com carteira de
trabalho assinada e do rendimento nominal médio desse grupo de trabalhadores, ambos apurados pela Pesquisa
Mensal de Emprego (PME), do IBGE. CONGRESSO NACIONAL NOTA no 6/2013. Op. cit. p. 30.
8
Necessário explicar que, estes recursos são transferidos pela União, conforme disposto no inciso IV do art. 9 o
da Lei no 12.546, de 2011, e estão alocados na ação “00LI – Compensação ao Fundo do Regime Geral de
Previdência Social”. CONGRESSO NACIONAL NOTA no 6/2013. Op. cit. p. 30.
 42

Gráfico 1. Regime Geral de Previdência Social

Fonte: PLOA, 2014, Gerencial/SOF e Ipeadata

Nesta direção, quando se observa as despesas, leva-se em questão, o crescimento

dos benefícios e os reajustes concedidos ao salário mínimo, posto que são fatores de impacto
significativo. Porém, observa-se que os reajustes para o salário mínimo têm sido superiores
aos concedidos aos demais benefícios, que acompanham a inflação medida pelo INPC.9
O salário mínimo é balizador dos orçamentos, e exerce um papel de extrema
relevância na elaboração do orçamento da seguridade social - obedecendo as determinações
do CF/88, art. 201, § 2o, que vincula o piso dos benefícios previdenciários ao valor do salário
mínimo, complementado pelo CF/88, art. 203, inciso V - que trata de beneficiar à pessoa
portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria
manutenção ou de tê-la provida por sua família.
A correção do salário mínimo tem importante vínculo com o desempenho das
contas públicas e com o resultado previdenciário, tendo em vista que variações no salário
mínimo afetam dois de cada três benefícios emitidos (acompanhar Tabela 5). A tabela 5
apresenta a evolução do salário mínimo (sob valores nominais), nos últimos dez anos.

9
O Congresso Nacional (NOTA 6/2013, p. 31) informa que os benefícios até um salário mínimo tiveram
maiores reajustes em 2005, 2006 e 2012, quando o valor do salário mínimo cresceu 15,38%, 16,67% e 14,13%,
respectivamente.
 43

Tabela 5. Evolução do Salário Mínimo

Ano Em R$ correntes Em R$ constantes*
2005 300 477
2006 350 539
2007 380 564
2008 415 577
2009 465 616
2010 510 643
2011 545 644
2012 622 697
LOA 2013 678 713
PLOA 2014 723 723
Fonte: PLOA, 2014
* Salário mínimo a preços de 2013

As despesas impactadas pelo aumento do salário mínimo são: abono e seguro

desemprego, benefícios previdenciários e benefícios assistenciais (benefício de
prestação continuada previsto na Lei Orgânica de Assistência Social e renda mensal
vitalícia). Segundo informações do Ministério do Planejamento, cada R$ 1,00 de
aumento do salário mínimo eleva em R$ 286,4 milhões as despesas orçamentárias
impactadas por esse aumento (CONGRESSO NACIONAL, NOTA TÉCNICA no
5/2010, p. 27).

Rodrigues e Bittencourt (2010) informam que o reajuste do salário mínimo é

determinado de acordo com a inflação, acrescido da variação do Produto Interno Bruto (PIB)
de dois anos anteriores.
Em 2013, o menor percentual de reajuste para os de benefícios atrelados ao salário
mínimo foi de 9,0% (em comparação aos valores de 2012). Já para 2014, o reajuste do salário
mínimo atingirá o menor percentual dos últimos anos (6,62%), indicando que a trajetória do
déficit do RGPS continue descendente (0,6% do PIB), representando tanto o crescimento da
massa salarial, refletido nas receitas, e do menor reajuste nos benefícios concedidos, refletido
nas despesas (CONGRESSO NACIONAL, no 6/2013, p. 32).
 44

3.3.2 Receitas financeiras e a “regra de ouro”

A “Regra de Ouro”10 para uma positivação das finanças públicas no país, consiste
em efetivar o que expõe e orienta o art. 167, III, da Constituição Federal, o qual veda a
realização de operações de créditos (endividamento) superior às despesas de capital
(investimentos, inversões financeiras e amortização), e ainda, tem por objetivo, evitar que o
governo utilize receitas oriundas de empréstimos e emissão de títulos para o pagamento de
despesas correntes, o que tende a promover o crescimento descontrolado da dívida (GOMES,
In: CONGRESSO NACIONAL, NOTA TÉCNICA no 6/2013, p. 17). Ressalvas e/ou
exceções existem, e são elas, aquelas que se encontram sob autorização mediante créditos
suplementares e especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por
maioria absoluta.
A regra geral contida nessa disposição impõe que o aumento do principal da
dívida tenha, entre suas justificativas, o aumento da despesa de capital no mesmo volume. Tal
regra é geralmente denominada “regra de ouro”.
A Regra de Ouro só está sendo possível de sua realização, até o momento, porque
está buscando por trabalhar na queda das despesas dos juros e encargos da dívida pública
financiada pelo Títulos de Responsabilidade do Tesouro, computadas apenas as despesas dos
orçamentos fiscal e da seguridade social. A Regra de Ouro não está restrita somente à fase de
elaboração da proposta orçamentária, mas deverá ocorrer durante todo o exercício financeiro,
aparecendo a cada fase realizada.
No que diz respeito a geração de renda e emprego, as renúncias tributárias
estimadas podem contribuir sensivelmente parra uma maior base econômica. Os incentivos de
natureza regional por meio de benefícios ou gastos tributários, que representam desonerações
de incidências tributárias concedidas legalmente a determinados setores, ou regiões,
apresentam-se de grande importância econômica resultando em relevância social, posto que

10
A Regra de ouro foi estabelecida pela CF de 1988 e reforçada pela LRF com vistas a conter o excesso de
operações de crédito que endividavam os entes públicos, muitas vezes contratadas sem critérios e para fins
não relevantes. A LRF-Lei de Responsabilidade Fiscal exigiu ação planejada e responsável; estabeleceu
limites e introduziu importantes regras a respeito das operações de crédito, dentre elas a regra de ouro no
artigo 12, §2º: “o montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao
das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária”. Esse artigo da LRF foi suspenso em
2007 pelo STF, por extrapolar o texto constitucional. Mas a “regra de ouro” continua válida amparada no
art. 167, III, da Constituição Federal, que assim estabelece: “é vedada a realização de operações de crédito
que excedam as despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou
especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta”. PALUNO,
2009.
 45

promove resultados revertidos em benefícios para as regiões menos desenvolvidas, e portanto,

fazendo uma maior distribuição de renda no país.
O PLOA 2014, pela sexta vez consecutiva, está de acordo com as normas
constitucionais, no que diz respeito aos orçamentos fiscal e da seguridade social (2003 a
2008). Conforme afirma o Congresso Nacional (IN NOTA 6/2013) o cumprimento da regra
depende da consideração das despesas do orçamento de investimento das estatais.
A tabela 6 seguir apresenta os dados relativos às operações de crédito e às
despesas de capital, conforme propostos no PLOA 2014. Pode-se verificar que a diferença
entre as despesas de capital e as operações de crédito, alcançam a cifra de R$ 108,1 bilhões,
ratificando o cumprimento da determinação constitucional.

Tabela 6. PLOA 2014 - Relação entre Operações de Crédito e Despesas de Capital em (R$
milhões)
Operações de Crédito Despesas de Capital
Emissão de Títulos para 654.746,9 Investimentos 67.176,8
Refinanciamento da Dívida Inversões Financeiras 74.616,0
Operações de Crédito Internas 189.825,7 Amortizações por 654.746,9
Operações de Crédito Externas 1.609,3 Refinanciamento da Dívida
Demais Amortizações 157.729,2
Total 846.181,9 954.268,9
Diferença 108.087,0

Fonte: PLOA 2014 e SIGA Brasil/SF

3.4 Compatibilidade da Proposta Orçamentária com o PPA e a LDO

Tanto a Constituição Federal de 1988, sob o art. 165, §1o, e o art. 167, §1o, quanto
a LRF, sob o artigo 5o, orientam a realização do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes
Orçamentárias. A Constituição determina que nenhum investimento cuja execução ultrapasse
um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem
lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade (art. 167, §1o).
Da mesma forma, a LRF (Lei Complementar no 101, de 2000) estabelece, em seu
art. 5o, que o projeto de lei orçamentária anual deverá ser elaborado de forma compatível com
o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, além de compatível com a própria
LRF. Sendo assim, na nota técnica 6/2013, o Congresso Nacional lembra das alterações
realizadas na PPA 2012–2015 (Lei no 12.593, de 2012) denominado “Plano Mais Brasil”,
 46

reestruturado em relação aos antigos PPAs. As principais características do PPA em vigor:

a) Programas são instrumentos de organização da ação governamental
visando ̀ concretização dos objetivos pretendidos. São classificados
em programas temáticos e programas de gestão, manutenção e
serviços ao estado;
b) O programa temático retrata as políticas públicas e orienta a
ação governamental para o alcance dos objetivos propostos. É
composto por objetivos, iniciativas, indicadores, valor global e valor
de referência;
c) Os programas de gestão, manutenção e serviços ao estado são
instrumentos do plano que classificam um conjunto de ações
destinadas ao apoio, ̀ gestão e ̀ manutenção da atuação
governamental, bem como as ações não tratadas nos Programas
Temáticos. O programa de gestão não possui iniciativas;
d) As ações orçamentárias passam a figurar somente na lei
orçamentária;
e) O elo entre o PPA e a lei orçamentária passa a ser a iniciativa;
f) As vinculações entre ações orçamentárias e iniciativas constam
das leis orçamentárias anuais em volumes específicos (PLOA 2014,
Volumes II e IV);
g) Os empreendimentos cujo valor global estimado seja igual ou
superior ao valor de referência são caracterizados de grande porte e
são expressos no PPA como iniciativas (CONGRESSO NACIONAL,
NOTA 6/2013, p. 6).

O art. 9o da lei do PPA indica que os valores financeiros do plano são estimativos
e não representam limites ̀ programação na lei orçamentária e nos créditos adicionais, nem ̀
execução das despesas.11 Além disso, podem ser atualizados de acordo com as alterações da
lei orçamentária. Ou seja, sob a Lei no 12.593/2012 as mudanças podem ter inúmeras ações no
orçamento, sem a necessidade de alteração do plano - a exceção fica por conta de ações que
constituam empreendimentos de grande porte. Assim sendo, quaisquer LDO estará [quase
sempre] em compatibilidade com o PPA em vigor.

11
Art. 9o O Valor Global dos Programas, as Metas e os enunciados dos Objetivos não são limites à programação
e à execução das despesas expressas nas leis orçamentárias e nas leis de crédito adicional. Lei n o 12.593/2012.
 47

Uma característica verificada no PPA 2012-2015 é que esta apresenta valores de

referência elevados em muitos programas, o que permite a possibilidade de que sejam
apresentadas emendas de bancada ao orçamento por meio da modalidade “projetos
estruturantes”, sem ter de serem inclusas iniciativas no Plano Plurianual.
O Congresso Nacional (IN NOTA no 6/2013, p. 6) alerta, no entanto, que o PLOA
2014 (volume II) associa, programas e ações a iniciativas do PPA 2012-2015, com 27 novas
iniciativas que ainda não constam do plano atualizado. Ratifica-se neste ponto, que o
Executivo utiliza-se da prerrogativa dita no art. 21 da Lei no 12.593/2012 (PPA 2012-2015),
de incluir e excluir iniciativas para compatibilizar o plano com as leis orçamentárias e as leis
de créditos adicionais.
O que é importante é que, mesmo o Executivo estando “autorizado” a inserir e
excluir valores a fim de compatibilizar leis de créditos adicionais e leis orçamentárias, este
não está desvinculado dos princípios orçamentários – princípio da universalidade – trata-se
de indicar o equilíbrio entre as receitas e despesas; princípio da periodicidade – não se deve
extrapolar os valores delimitados no exercício financeiro orçamentário; princípio da
exclusividade – cuidados devem ser tomados para não inserir no orçamento, dispositivos
estranhos a previsão da receita e fixação da despesa; princípio da publicidade – a publicação
de todos os relatórios de forma minuciosa e detalhada, é forma de alcançar o cidadão, mesmo
o leigo, a compreender o orçamento de sua nação. Dessa forma, a disposição das melhores
informações e uma análise mais pormenorizada, permitirá informar acerca da adequação ou
não dessas ações com o PPA (CONGRESSO NACIONAL, NOTA no 6/2013, p. 6).
De forma geral, revela o Congresso Nacional que a Lei de Diretrizes
Orçamentárias para 2014 (Lei 12.952/2014) não se apresentou de forma incompatível em seus
aspectos gerais; a exceção das observações na citada Nota (6/2013).
As eventuais incompatibilidades que forem constatadas entre os projetos deverão
ser corrigidas no âmbito do processo legislativo, para que as leis correspondentes possam
vigorar com a necessária coesão.
 48

3.5 Reserva de Contingência

Em todo orçamento é importante tratar da Reserva de Contingência. O Decreto

Lei no 200 (25.2.1967), precisamente sob o art. 91, expõe que a reserva de contingência, no
orçamento anual “poderá conter dotação global não especificamente destinada a determinado
órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, cujos recursos serão
utilizados para abertura de créditos adicionais." É na verdade, uma exceção ao Princípio
Orçamentário da Especificação.
Sua existência justifica-se no atendimento de aumento de passivos contingentes e
outros riscos e eventos fiscais e imprevistos. A Reserva de Contingência deve ter destinação
precisa e, por esse motivo, ser prescrita na legislação específica: Lei de Diretrizes
Orçamentárias (GOIS FILHO, 2009).
“A reserva de contingência, de acordo com o que dispõe o art. 5o, III, da LRF,
deve constar da lei orçamentária com o objetivo de atender aos passivos contingentes e a
outros riscos e eventos fiscais imprevistos” (PEREIRA et al, IN: CONGRESSO NACIONAL,
NOTA no 6/2013, p. 45). O art. 13 da PLDO 2014 define o montante mínimo da reserva,
calculado com base na receita corrente líquida - RCL.12 No PLOA 2014, a dotação total
alocada na rubrica Reserva de Contingência atinge R$ 35,2 bilhões (PEREIRA et al., IN:
CONGRESSO NACIONAL, NOTA no 6/2013, p. 45). Identificam-se dois tipos de reserva de
contingência no Projeto:
a) Reserva de contingência geral, a soma total é de R$ 14,5 bilhões milhões,
calculada com base no caput do art. 13 da LDO 2014, equivalente a 2% da receita corrente
líquida estimada pelo Poder Executivo; e,
b) Outras reservas, constituídas à conta de receitas próprias e vinculadas, sob
responsabilidade de diversos órgãos, no total de R$ 20,7 bilhões.
Conforme disposto na PLDO 2014, no que diz respeito à Reserva de
Contingência, metade desta dotação encontra-se classificada como despesa primária. São R$
7,3 bilhões (crescimento nominal de 7,96%), correspondentes a 1% da receita corrente líquida
calculada pelo Poder Executivo (PEREIRA et al, IN: CONGRESSO NACIONAL, NOTA
6/2013, p. 45). É usual que a reserva de contingência seja usada em emendas durante o

12
A reserva de contingência equivalerá, no PLOA 2014, a no mínimo 2% da receita corrente líquida e, na LOA
2014, a 1%, sendo pelo menos metade da reserva, no projeto, considerada como despesa primária para efeito da
apuração do resultado fiscal. (CONGRESSO NACIONAL, NOTA no 6/2013, p. 45).
 49

processo de apreciação da proposta orçamentária e, por essa razão, pode ser considerada
reserva para fins do orçamento impositivo.
Conforme explica o Pereira et al., (IN: CONGRESSO NACIONAL, NOTA
6/2013), a outra metade da reserva de contingência geral foi classificada como despesa
financeira, o que demonstra que, para que esta parte da reserva seja utilizada para financiar
despesas primárias exigirá compensações que garantam o cumprimento da meta de resultado
primário. Assim ocorrendo, a abertura de crédito adicional ̀ conta dessa reserva de
contingência financeira para o atendimento de despesas primárias implicará
contingenciamento de despesas no valor do crédito aberto. Este quadro revela que, ocorrendo
tal possibilidade, a reserva de contingência constante do PLOA 2014, pode ser entendida
como não cumpridora legal das determinações contidas na LRF.
Outro ponto que Pereira et al., (IN: CONGRESSO NACIONAL, NOTA 6/2013,
p. 46) apontam como não adequado ou pelo menos merecedor de maior atenção, é o fato do
Poder Executivo utilizar “recursos provenientes da Fonte 178 - Fundo de Fiscalização das
Telecomunicações, no valor de R$ 3,8 bilhões para compor parte da reserva do órgão 90000”.
Ora, tais receitas são vinculadas ̀ Agencia Nacional de Telecomunicações - Anatel13 e,
portanto, não podem ser utilizadas em outras áreas governamentais.
As chamadas “outras reservas” as quais são formadas por receitas próprias e
vinculadas a diversos órgãos. Ocorre que, estas também foram classificadas como despesas
financeiras e quando vinculadas, não poderão ser utilizadas para financiar despesas primárias.
Pereira et al., (IN: CONGRESSO NACIONAL, NOTA 6/2013) esclarecem as intenções do
Executivo: “[...] o Poder Executivo economiza recursos vinculados para fins de cumprimento
da meta de resultado fiscal definida na LDO”. É importante compreender que os recursos
vinculados não podem ser utilizados para o pagamento do serviço da dívida [líquida],
conforme determinação do §2o do art. 8o, Lei Complementar no 101, de 2000, exceto se
economizados.14
Os Ministérios das Comunicações, da Fazenda e do Trabalho e Emprego são
os que mais perdem com esse procedimento, deixando de incluir
programações nos montantes de R$ 7,5 bilhões, R$ 4,0 bilhões, e R$ 3,3
bilhões, respectivamente. As principais fontes que deixam de atender o
objeto de suas vinculações são: 178 - Fundo de Fiscalização das

13
Art. 50 da Lei no 9.472, de 16/07/1997: “O Fundo de Fiscalização das Telecomunicações – FISTEL, criado
pela Lei no 5.070, de 7 de julho de 1966, passará à administração exclusiva da Agência, a partir da data de sua
instalação, com os saldos nele existentes, incluídas as receitas que sejam produto da cobrança a que se refere o
art. 14 da Lei no 9.295, de 19 de julho de 1996”.
14
Os recursos podem ser usados para finalidades diversas, inclusive pagamento do serviço da dívida. Conforme
pode ser visualizado nas seguintes ordenações legais: art. 13, Lei no 11.943/2009; §2o, art. 1o, Lei no
11.948/2009; e, art. 9o, Lei no 12.306/2010.
 50

Telecomunicações, com R$ 10,1 bilhões; 184 - Contribuições sobre

Remuneração devida ao Trabalhador e Relativa ̀ Despedida de Emprego
sem Justa Causa, com R$ 3,0 bilhões; e 180 – Recursos Próprios
Financeiros, com R$ 2,3 bilhões (PEREIRA et al, IN: CONGRESSO
NACIONAL, NOTA 6/2013, p. 46).

A reserva de contingência não deve financiar despesas primárias sem que o valor
do superávit primário seja alterado. Se houver a compensação com outras fontes primárias
para que não se altere o resultado primário, é evidente que a reserva de contingência estará
fora de sua função legal, cf. orientações já prevista na LRF. Sendo assim, não se pode admitir
na LDO, a reserva de contingência como despesa financeira.
 51

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A realização do Orçamento Público, pode-se dizer que é uma conquista de toda a

sociedade brasileira, posto que antes, ainda que fosse realizado, carecia de muitos dos
princípios hoje expostos e utilizados na sua formulação. Sob o princípio da publicidade e da
transparência, o orçamento público deve ser conhecido por todos os cidadãos, ainda que os
leigos não possuam conhecimento amplo para uma compreensão mais profunda e detalhada,
pois ele revela a relação existente entre o discurso e a realidade, entre a teoria e prática do
Estado, sob definição de números que revelam as prioridades do país.
Os princípios orçamentários são o norte para a elaboração, implantação e prática
(execução) do Orçamento Público, assim como para seu controle. Sem suas orientações não
seria possível o encontro do equilíbrio orçamentário. Importante ainda lembrar que o
dispositivo constitucional, art. 166, §3°, II, CF/1988, trata da necessidade de se indicar os
recursos disponíveis para o atendimento de emendas e modificações afim de se manter o
equilíbrio entre receitas e despesas, ou seja, prevê a contratação de operações de crédito para a
cobertura do excesso de gastos em relação à receita primária. No entanto, é importante dizer,
que o Orçamento Público, já sob a forma de Lei (LOA) poderá estar equilibrado, mas em seu
decorrer apresentar déficits, o que demonstrará que foram realizadas autorizações de despesas
acima dos recursos previstos. Contudo, não há sentido em orçamento superavitário, uma vez
que significaria exigência, à sociedade, de contribuição financeira sem justificativa
(GONDIM, 2004).
A análise dos dispositivos orçamentários mostra, de modo geral, que em 2014, as
perspectivas se apresentaram de forma favorável ao crescimento da economia, revelando um
superotimismo por parte do Executivo, que superestima os cálculos sob a inclusão de valores
de arrecadação atípica baseados na ocorrência de indicadores também otimistas. É neste
sentido que, pode-se afirmar que a proposta orçamentária para 2014 foi dificultosa sua análise
posto que percebe a ausência de um aperfeiçoamento do processo de planejamento.
A questão da transparência das informações é desejosa de melhor efetivar-se, pois
o PLOA 2014 seguiu uma tendência de abandono gradual do princípio orçamentário da
especificação (cf. alertou o Congresso Nacional in Nota 6/2013, p. 61), gerando a
possibilidade de inclusões de valores genéricos, sob autorizações do Executivo que se sente
protegido em seus remanejos orçamentários diante do art. 21, da lei 12.593/2012.
 52

Atuando o Congresso Nacional (Legislativo) nas dotações clamadas pelo

Executivo, em revisões destas execuções de despesas – observando, por exemplo, o redutor da
meta de resultado primário embutido na proposta; reserva de contingência forma com
recursos financeiros; abertura de créditos suplementares à conta de superávit financeiro; e,
volume crescente de restos a pagar (VOLPE e PEREZINO, IN: CONGRESSO NACIONAL,
NOTA 6/2013, p. 62) -, este estaria melhor servindo a ampliar e garantir os direitos da
sociedade, em suas proteções de direitos fundamentais. Mas, ainda assim, seria necessário um
processo de conscientização por parte da sociedade da necessidade de conhecer melhor o
processo orçamentário, e assim, se fizesse mais participativa nos destinos da nação. Isso é
exercer a cidadania. Uma real participação da sociedade na realização do Orçamento Público
ou ao menos seu acompanhamento, faz com que haja a possibilidade de identificação das reais
necessidades, e ainda que ocorra um controle social para cada prioridade da sociedade
brasileira.
Não há como negar, que a prática/conhecimento (leia-se,
elaboração/execução/controle), faz com que se rompa com os limites da democracia
minimalista. E neste sentido, o PLOA 2014 é uma oportunidade para que se busque [ou
aponte] soluções que minimizem os problemas já há muito apontados [ou sofridos] pela
sociedade brasileira, de forma que se contribua para o fortalecimento dos instrumentos de
planejamento.
 53

REFERÊNCIAS

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VOLPE, Ricardo Alberto; PEREZINO, Luiz Fernando de M. IN: VI Congresso Internacional

del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administrácion Pública, Buenos Aires,
Argentina, 5-9 nov. 2001.
 56

ANEXO
 57

LEI No 12.952 DE 20 DE JANEIRO DE 2014

(Publicada no DOU de 21/01/2014, Seção 1, página 1)

Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2014.

A PRESIDENTA DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono

a seguinte Lei:

CAPÍTULO I DAS DISPOSIÇÕES PRELIMINARES

Art. 1o Esta Lei estima a receita da União para o exercício financeiro de 2014 no montante de
R$ 2.488.853.320.708,00 (dois trilhões, quatrocentos e oitenta e oito bilhões, oitocentos e
cinqüenta e três milhões, trezentos e vinte mil, setecentos e oito reais) e fixa a despesa em igual
valor, compreendendo, nos termos do art. 165, § 5o, da Constituição:
I - o Orçamento Fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
Administração Pública Federal direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público;
II - o Orçamento da Seguridade Social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados,
da Administração Pública Federal direta e indireta, bem como os fundos e fundações, instituídos e
mantidos pelo Poder Público; e
III - o Orçamento de Investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detém a
maioria do capital social com direito a voto.

CAPÍTULO II DOS ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL

Seção I Da Estimativa da Receita

Art. 2o A receita total estimada nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social é de R$

2.383.177.997.310,00 (dois trilhões, trezentos e oitenta e três bilhões, cento e setenta e sete
milhões, novecentos e noventa e sete mil e trezentos e dez reais), incluindo a proveniente da
emissão de títulos destinada ao refinanciamento da dívida pública federal, interna e externa, em
observância ao disposto no art. 5o, § 2o, da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, Lei
de Responsabilidade Fiscal - LRF, na forma detalhada nos Anexos a que se referem os incisos I e
VIII do art. 10 desta Lei e assim distribuída:
I - Orçamento Fiscal: R$ 1.084.451.246.999,00 (um trilhão, oitenta e quatro bilhões, quatrocentos
e cinquenta e um milhões, duzentos e quarenta e seis mil e novecentos e noventa e nove reais),
excluída a receita de que trata o inciso III deste artigo;
II - Orçamento da Seguridade Social: R$ 643.979.803.242,00 (seiscentos e quarenta e três bilhões,
novecentos e setenta e nove milhões, oitocentos e três mil e duzentos e quarenta e dois reais); e
III - Refinanciamento da dívida pública federal: R$ 654.746.947.069,00 (seiscentos e cinquenta e
quatro bilhões, setecentos e quarenta e seis milhões, novecentos e quarenta e sete mil e sessenta e
nove reais), constante do Orçamento Fiscal.

Seção II Da Fixação da Despesa

Art. 3o A despesa total fixada nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social é de R$

2.383.177.997.310,00 (dois trilhões, trezentos e oitenta e três bilhões, cento e setenta e sete
milhões, novecentos e noventa e sete mil e trezentos e dez reais), incluindo a relativa ao
refinanciamento da dívida pública federal, interna e externa, em observância ao disposto no art.
5o, § 2o, da LRF, na forma detalhada entre os órgãos orçamentários no Anexo II desta Lei e assim
distribuída:
I - Orçamento Fiscal: R$ 1.015.519.698.350,00 (um trilhão, quinze bilhões, quinhentos e
dezenove milhões, seiscentos e noventa e oito mil e trezentos e cinqüenta reais), excluídas as
despesas de que trata o inciso III, alínea a, deste artigo;
 58

II - Orçamento da Seguridade Social: R$ 712.911.351.891,00 (setecentos e doze bilhões,

novecentos e onze milhões, trezentos e cinqüenta e um mil e oitocentos e noventa e um reais),
excluídas as despesas de que trata o inciso III, alínea b, deste artigo; e
III - Refinanciamento da dívida pública federal: R$ 654.746.947.069,00 (seiscentos e cinqüenta e
quatro bilhões, setecentos e quarenta e seis milhões, novecentos e quarenta e sete mil e sessenta e
nove reais), sendo:
a) R$ 654.529.238.410,00 (seiscentos e cinqüenta e quatro bilhões, quinhentos e vinte e nove
milhões, duzentos e trinta e oito mil e quatrocentos e dez reais) constantes do Orçamento Fiscal; e
b) R$ 217.708.659,00 (duzentos e dezessete milhões, setecentos e oito mil e seiscentos e
cinqüenta e nove reais) constantes do Orçamento da Seguridade Social.
Parágrafo único. Do montante fixado no inciso II deste artigo, a parcela de R$ 69.149.257.308,00
(sessenta e nove bilhões, cento e quarenta e nove milhões, duzentos e cinqüenta e sete mil e
trezentos e oito reais), será custeada com recursos do Orçamento Fiscal.

Seção III Da Autorização para a Abertura de Créditos Suplementares

Art. 4o Fica autorizada a abertura de créditos suplementares, restritos aos valores constantes desta
Lei, excluídas as alterações decorrentes de créditos adicionais, desde que as alterações
promovidas na programação orçamentária sejam compatíveis com a obtenção da meta de
resultado primário estabelecida para o exercício de 2014 e sejam observados o disposto no
parágrafo único do art. 8o da LRF e os limites e as condições estabelecidos neste artigo, vedado o
cancelamento de quaisquer valores incluídos ou acrescidos em decorrência da aprovação de
emendas individuais apresentadas por parlamentares, para o atendimento de despesas:
I - em cada subtítulo, até o limite de 20% (vinte por cento) do respectivo valor, mediante a
utilização de recursos provenientes de:
a) anulação parcial de dotações, limitada a 20% (vinte por cento) do valor do subtítulo objeto da
anulação;
b) reserva de contingência, inclusive à conta de recursos próprios e vinculados, observado o
disposto no art. 5o, inciso III, da LRF;
c) excesso de arrecadação de receitas próprias, nos termos do art. 43, §§ 1o, inciso II, 3o e 4 o, da
Lei no 4.320, de 17 de março de 1964;
d) excesso de arrecadação das receitas do Tesouro Nacional; e e) superávit financeiro apurado no
balanço patrimonial do exercício de 2013, nos termos do art. 43, §§ 1o, inciso I, e 2o, da Lei no
4.320, de 1964;
II - nos grupos de natureza de despesa 3 - Outras Despesas Correntes, 4 - Investimentos e 5 -
Inversões Financeiras, mediante a utilização de recursos provenientes da anulação de dotações
consignadas a esses grupos, no âmbito do mesmo subtítulo, objeto da suplementação;
III - relativas às transferências aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, decorrentes de
vinculações constitucionais ou legais; aos fundos constitucionais de financiamento do Norte,
Nordeste e Centro-Oeste, nos termos da Lei no 7.827, de 27 de setembro de 1989; ao Fundo de
Amparo ao Trabalhador - FAT; e ao complemento da atualização monetária do saldo do Fundo de
Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, mediante a utilização de recursos decorrentes de excesso
de arrecadação de receitas vinculadas às respectivas finalidades previstas neste inciso;
IV - decorrentes de sentenças judiciais, inclusive aquelas consideradas de pequeno valor nos
termos da legislação vigente, mediante a utilização de recursos provenientes de:
a) reserva de contingência, inclusive à conta de recursos próprios e vinculados, observado o
disposto no art. 5o, inciso III, da LRF;
b) anulação de dotações consignadas a grupos de natureza de despesa no âmbito do mesmo
subtítulo; orçamentária;
c) anulação de dotações consignadas a essas finalidades, na mesma ou em outra unidade
d) excesso de arrecadação de receitas próprias e do Tesouro Nacional; e
e) superávit financeiro apurado no balanço patrimonial do exercício de 2013;
 59

V - com serviço da dívida, mediante a utilização de recursos provenientes de: a) superávit

financeiro apurado no balanço patrimonial do exercício de 2013; b) anulação de dotações
consignadas:
De 2013; e
1. a essa finalidade, na mesma ou em outra unidade orçamentária; e
2. aos grupos de natureza de despesa 2 - Juros e Encargos da Dívida ou 6 - Amortização da Dívida
no âmbito do mesmo subtítulo;
c) reserva de contingência, inclusive à conta de recursos próprios e vinculados;
d) excesso de arrecadação decorrente dos pagamentos de participações e dividendos pelas
entidades integrantes da Administração Pública Federal indireta, inclusive os relativos a lucros
acumulados em exercícios anteriores;
e) resultado do Banco Central do Brasil; e
f) recursos decorrentes da emissão de títulos de responsabilidade do Tesouro Nacional;
VI - de pessoal e encargos sociais, inclusive as decorrentes da revisão geral anual de remuneração
dos servidores públicos federais e dos militares das Forças Armadas prevista no art. 37, inciso X,
da Constituição, mediante a utilização de recursos oriundos da anulação de dotações consignadas:
a) a esse grupo de natureza de despesa; b) à Reserva de Contingência/Recursos para o
Atendimento do art. 169, § 1o, inciso II, da Constituição; e
c) superávit financeiro apurado no balanço patrimonial do exercício de 2013;
VII - nos subtítulos aos quais foram alocadas receitas de operações de crédito previstas nesta Lei,
mediante a utilização de recursos decorrentes da variação monetária ou cambial incidentes sobre
os valores alocados;
VIII - nos subtítulos aos quais possam ser alocados recursos oriundos de doações e convênios,
inclusive decorrentes de saldos de exercícios anteriores ou de remanejamento de dotações à conta
dos referidos recursos, observada a destinação prevista no instrumento respectivo;
IX - das ações destinadas à execução da Política de Garantia de Preços Mínimos, Formação e
Administração de Estoques Reguladores e Estratégicos de Produtos Agropecuários, mediante a
utilização de recursos provenientes de anulação de dotações consignadas a essas despesas;
X - constantes do Fundo do Regime Geral de Previdência Social, mediante a utilização de
recursos provenientes de:
a) anulação de dotações consignadas a essas despesas no âmbito do Fundo do Regime Geral de
Previdência Social;
b) excesso de arrecadação das Contribuições Previdenciárias para o Regime Geral de Previdência
Social; e
c) superávit financeiro apurado no balanço patrimonial do exercício de 2013;
XI - da ação 0413 - Manutenção e Operação dos Partidos Políticos no âmbito da unidade
orçamentária 14901 - Fundo Partidário, mediante a utilização de recursos provenientes de:
a) superávit financeiro apurado no balanço patrimonial do referido Fundo do exercício
b) excesso de arrecadação de receitas próprias ou vinculadas desse Fundo;
XII - classificadas nos grupos de natureza de despesa 3 - Outras Despesas Correntes, 4 -
Investimentos e 5 - Inversões Financeiras, sendo:
a) no âmbito da Fundação Joaquim Nabuco, do Instituto Nacional de Educação de Surdos, do
Instituto Benjamin Constant, do Colégio Pedro II, das Instituições Federais de Ensino Superior,
dos Hospitais Universitários, da Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares, e das instituições
que compõem a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica, integrantes do
Ministério da Educação, mediante a utilização de recursos provenientes de:
1. anulação de até 50% (cinqüenta por cento) do total das dotações orçamentárias consignadas a
esses grupos de natureza de despesa no âmbito das referidas entidades e de seus respectivos
hospitais;
2. excesso de arrecadação de receitas próprias geradas por essas entidades, de convênios e de
doações; e
3. superávit financeiro, relativo a receitas próprias, convênios e doações, apurado no balanço
 60

patrimonial do exercício de 2013, de cada uma das referidas entidades;

b) no âmbito do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq, do
Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - FNDCT, das Instituições
Científicas e Tecnológicas, assim definidas no art. 2o, inciso V, da Lei no 10.973, de 2 de
dezembro de 2004, e das instituições de pesquisa integrantes da administração direta do
Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, mediante a utilização de recursos provenientes de:
1. anulação de até 30% (trinta por cento) do total das dotações orçamentárias consignadas a esses
grupos de natureza de despesa no âmbito de cada uma das unidades orçamentárias;
2. excesso de arrecadação de receitas próprias geradas por essas entidades;
3. superávit financeiro, relativo a receitas próprias e vinculadas, apurado no balanço patrimonial
do exercício de 2013, de cada uma das referidas entidades; e
4. reserva de contingência à conta de recursos vinculados à ciência, tecnologia e inovação
constantes desta Lei; e
c) no âmbito do Ministério do Esporte, restrito às ações relacionadas aos Jogos Olímpicos e
Paraolímpicos de 2016 e à Copa do Mundo FIFA 2014, vinculadas à subfunção 811 -
Desporto de Rendimento, mediante a utilização de recursos provenientes de:
1. reserva de contingência;
2. anulação de dotações consignadas a esses grupos de natureza de despesa no âmbito do mesmo
subtítulo;
3. excesso de arrecadação de receitas do Tesouro Nacional; e
4. superávit financeiro apurado no balanço patrimonial do exercício de 2013;
XIII - relativas a subtítulos de projetos orçamentários em andamento, até o limite de seu saldo
orçamentário apurado em 31 de dezembro de 2013, para alocação no mesmo subtítulo, com
recursos provenientes do superávit financeiro apurado no balanço patrimonial do exercício de
2013;
XIV - classificadas nos grupos de natureza de despesa 3 - Outras Despesas Correntes, 4 -
Investimentos e 5 - Inversões Financeiras, até o limite do saldo orçamentário de cada
subtítulo apurado em 31 de dezembro de 2013, nos referidos grupos de natureza de despesa, desde
que para aplicação nas mesmas finalidades em 2014, sendo:
a) no âmbito do Ministério da Educação, mediante a utilização de recursos provenientes de
superávit financeiro apurado no balanço patrimonial do exercício de 2013, relativo a receitas
vinculadas à educação;
b) no âmbito do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, os concernentes às ações
constantes das subfunções 571 - Desenvolvimento Científico, 572 - Desenvolvimento
Tecnológico e Engenharia, 573 - Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico e 753 -
Combustíveis Minerais, mediante a utilização de recursos provenientes de superávit financeiro
apurado no balanço patrimonial do exercício de 2013, relativo a receitas vinculadas à ciência,
tecnologia e inovação; e
c) no âmbito do Ministério do Esporte, os constantes das ações relacionadas aos Jogos Olímpicos
e Paraolímpicos de 2016 e à Copa do Mundo FIFA 2014, vinculadas à subfunção 811 -
Desporto de Rendimento, mediante a utilização de superávit financeiro apurado no balanço
patrimonial do exercício de 2013;
XV - da ação 0E36 - Complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação FUNDEB, mediante a utilização
de recursos provenientes de:
a) superávit financeiro apurado no balanço patrimonial do exercício de 2013; b) excesso de
arrecadação de receitas vinculadas; e c) anulação parcial ou total de dotações alocadas aos
subtítulos dessa ação;
XVI - com pagamento dos benefícios auxílio-alimentação ou refeição, assistência médica e
odontológica, assistência pré-escolar e auxílio-transporte, ou similares, a militares, servidores,
empregados, e seus dependentes, mediante a anulação de dotações relativas a esses benefícios;
XVII - das programações contempladas no Programa de Aceleração do Crescimento - PAC,
 61

classificadas com o identificador de resultado primário 3, mediante o remanejamento de até 30%

(trinta por cento) do montante das dotações orçamentárias desse Programa constantes desta Lei;
XVIII - com o pagamento do abono salarial e do seguro desemprego, inclusive o benefício da
bolsa-qualificação, mediante a utilização de recursos provenientes de:
a) anulação de dotações consignadas a essas despesas no âmbito do Fundo de Amparo ao
Trabalhador; e
b) superávit financeiro apurado no balanço patrimonial do exercício de 2013;
XIX - nos subtítulos das ações relativas às contribuições, anuidades e integralizações de cotas a
organismos, mediante a utilização de recursos provenientes de:
a) excesso de arrecadação de receitas do Tesouro Nacional;
b) anulação de dotações orçamentárias: 1. Contidas em subtítulos das referidas ações; e 2.
Constantes dos grupos de natureza de despesa 3 - Outras Despesas Correntes, 4 - -
Investimentos e 5 - Inversões Financeiras de outros subtítulos, até o limite de 30%
(trinta por cento) da soma dessas dotações; e
c) superávit financeiro apurado no balanço patrimonial do exercício de 2013;
XX - com benefícios assistenciais da Lei Orgânica de Assistência Social e Renda Mensal
Vitalícia, mediante a utilização de recursos provenientes de:
a) superávit financeiro apurado no balanço patrimonial do exercício de 2013; e
b) anulação de dotações orçamentárias alocadas às finalidades previstas neste inciso;
XXI - com o pagamento de pensões indenizatórias decorrentes de legislação especial e/ou de
decisões judiciais, mediante a utilização de recursos provenientes de superávit financeiro apurado
no balanço patrimonial do exercício de 2013;
XXII - no âmbito das agências reguladoras, do Fundo Nacional de Cultura - FNC na categoria de
programação específica do Fundo Setorial do Audiovisual - FSA, do Fundo de Universalização
dos Serviços de Telecomunicações - FUST e do Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das
Telecomunicações - FUNTTEL, mediante a utilização dos respectivos:
a) superávit financeiro apurado no balanço patrimonial do exercício de 2013; b) excesso de
arrecadação de receitas próprias e vinculadas; e c) reserva de contingência à conta de recursos
próprios e vinculados constantes desta Lei;
XXIII - com o projeto de Implantação do Sistema Integrado de Gestão da Informação - e-Jus, no
âmbito dos órgãos do Poder Judiciário, mediante a utilização de recursos provenientes da
anulação de dotações consignadas a essa finalidade, na mesma ou em outra unidade orçamentária;
XXIV - relativas ao pagamento de anistiados políticos nos termos da Lei no 10.559, de 13 de
novembro de 2002, e da Lei no 11.354, de 19 de outubro de 2006, até o limite de 30% (trinta por
cento) de cada subtítulo, mediante o cancelamento de dotações orçamentárias até esse limite;
XXV - relativas à assistência médica e odontológica a militares e seus dependentes, mediante
utilização do excesso de arrecadação das receitas decorrentes da contribuição do militar para a
assistência médico-hospitalar e social e da indenização pela prestação de assistência médico-
hospitalar, por intermédio de organização militar, previstas no art. 15, incisos II e III, da Medida
Provisória no 2.215-10, de 31 de agosto de 2001;
XXVI - relativas à remuneração de agentes financeiros, no âmbito da Unidade Orçamentária
71.104 - Remuneração de Agentes Financeiros - Recursos sob Supervisão do Ministério da
Fazenda, limitada a 30% (trinta por cento) do subtítulo, mediante a utilização de recursos
provenientes de:
a) excesso de arrecadação de receitas do Tesouro Nacional; e
b) superávit financeiro apurado no balanço patrimonial do exercício de 2013;
XXVII - da ação 00OB - Auxílio à Conta de Desenvolvimento Energético, Lei n o 12.865, de 9 de
outubro de 2013, no âmbito da unidade orçamentária 71.118 - Recursos sob
Supervisão do Ministério de Minas e Energia, mediante a utilização de recursos provenientes da
emissão de títulos de responsabilidade do Tesouro Nacional; e
XXVIII - no âmbito do Fundo de Desenvolvimento da Amazônia - FDA, do Nordeste - FDNE e
do Centro-Oeste - FDCO, mediante a utilização de recursos provenientes de:
 62

a) excesso de arrecadação das receitas do Tesouro Nacional; e

b) superávit financeiro apurado no balanço patrimonial do exercício de 2013;
XXIX - incluídas ou acrescidas à programação em decorrência da aprovação de emendas
individuais apresentadas por parlamentares, mediante o remanejamento de programações de
iniciativa do mesmo autor, observado o § 6o deste artigo;
XXX - os cancelamentos previstos no inciso XXIX deste artigo, quando incidentes em
programações com Identificador de Uso 6, somente poderão ser destinados à suplementação de
ações e serviços públicos de saúde.
§ 1o Os limites de que trata o inciso I e respectiva alínea a deste artigo poderão ser
ampliados em até 10% (dez por cento) quando o remanejamento ocorrer entre ações do mesmo
programa no âmbito de cada órgão orçamentário.
§ 2o A autorização de que trata este artigo fica condicionada à publicação, até o dia 15 de
dezembro de 2014, do ato de abertura do crédito suplementar, exceto para as despesas previstas
nos incisos III, IV, V, VI, X, XV, XVI, XVIII, XX, XXI, XXIV e XXV do caput deste artigo, em
que a publicação poderá ocorrer até 31 de dezembro de 2014.
§ 3o Entende-se por saldo orçamentário, para fins do disposto nos incisos XIII e XIV deste artigo,
a diferença entre a dotação autorizada e o valor empenhado no exercício findo.
§ 4o Na abertura dos créditos de que trata este artigo, poderão ser incluídos grupos de natureza de
despesa, além dos aprovados no respectivo subtítulo, desde que compatíveis com a finalidade da
ação orçamentária correspondente.
§ 5o O Presidente da Comissão Mista de que trata o art. 166, § 1o, da Constituição, encaminhará
ao Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão, até 30 (trinta) dias após a sanção
desta Lei, a relação dos valores incluídos ou acrescidos pelo Congresso Nacional por meio de
emendas de que trata o caput deste artigo, cujas alterações, durante a execução, deverão ser
informadas pelos órgãos responsáveis à Comissão.
§ 6o Não se aplica a vedação de cancelamento de valores incluídos ou acrescidos em decorrência
da aprovação de emendas mencionadas no caput deste artigo quando houver solicitação de seu
autor ou indicação do Poder Legislativo.

CAPÍTULO III DO ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO

Seção I Das Fontes de Financiamento

Art. 5o As fontes de recursos para financiamento das despesas do Orçamento de Investimento

somam R$ 105.675.323.398,00 (cento e cinco bilhões, seiscentos e setenta e cinco milhões,
trezentos e vinte e três mil e trezentos e noventa e oito reais), conforme especificadas no Anexo
III desta Lei.

Seção II Da Fixação da Despesa

Art. 6o A despesa do Orçamento de Investimento é fixada em R$ 105.675.323.398,00 (cento e

cinco bilhões, seiscentos e setenta e cinco milhões, trezentos e vinte e três mil e trezentos e
noventa e oito reais), cuja distribuição por órgão orçamentário consta do Anexo IV desta Lei.

Seção III Da Autorização para a Abertura de Créditos Suplementares

Art. 7o Fica o Poder Executivo autorizado a abrir créditos suplementares, observados os limites e
condições estabelecidos neste artigo, desde que as alterações promovidas na programação
orçamentária sejam compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário estabelecida para
o exercício de 2014, para as seguintes finalidades:
I - suplementação de subtítulo, exceto os relativos às programações de que trata o inciso IV deste
artigo, até o limite de 30% (trinta por cento) do respectivo valor, constante desta Lei, mediante
geração adicional de recursos, anulação de dotações orçamentárias da mesma empresa ou aporte
 63

de recursos da empresa controladora;

II - atendimento de despesas relativas a ações em execução no exercício de 2014, mediante a
utilização, em favor da correspondente empresa e da respectiva programação, de saldo de recursos
do Tesouro Nacional repassados em exercícios anteriores ou inscritos em restos a pagar no âmbito
dos Orçamentos Fiscal ou da Seguridade Social;
III - realização das correspondentes alterações no Orçamento de Investimento, decorrentes da
abertura de créditos suplementares ou especiais aos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social; e
IV - suplementação das programações contempladas no Programa de Aceleração do Crescimento
- PAC, classificadas com os identificadores de resultado primário 3 ou 5, mediante geração
adicional de recursos ou cancelamento de dotações orçamentárias desse Programa com os
respectivos identificadores constantes do Orçamento de que trata este Capítulo, no âmbito da
mesma empresa.
Parágrafo único. A autorização de que trata este artigo fica condicionada à publicação, até 15 de
dezembro de 2014, do ato de abertura do crédito suplementar.

CAPÍTULO IV
DA AUTORIZAÇÃO PARA CONTRATAÇÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO E
EMISSÃO DE TÍTULOS DA DÍVIDA AGRÁRIA

Art. 8o Em cumprimento ao disposto no art. 32, § 1o, inciso I, da LRF, ficam autorizadas a
contratação das operações de crédito incluídas nesta Lei e a emissão de Títulos de
Responsabilidade do Tesouro Nacional para o atendimento das despesas previstas nesta Lei com
essa receita, sem prejuízo do que estabelece o art. 52, inciso V, da Constituição, no que se refere
às operações de crédito externas.
Art. 9o Fica o Poder Executivo autorizado a emitir até 27.623.774 (vinte e sete milhões,
seiscentos e vinte e três mil, setecentos e setenta e quatro) Títulos da Dívida Agrária para atender
ao programa de reforma agrária no exercício de 2014, nos termos do § 4o do art. 184 da
Constituição, vedada a emissão com prazos decorridos ou inferiores a 2 (dois) anos.

CAPÍTULO V DAS DISPOSIÇÕES FINAIS

Art. 10. Integram esta Lei os seguintes Anexos, incluindo os mencionados nos arts. 2 o, 3o, 5o e 6o
desta Lei:
I - receita estimada nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, por categoria econômica e
fonte;
II - distribuição da despesa fixada nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, por órgão
orçamentário;
III - discriminação das fontes de financiamento do Orçamento de Investimento; IV - distribuição
da despesa fixada no Orçamento de Investimento, por órgão
Orçamentário;
V - autorizações específicas de que trata o art. 169, § 1o, inciso II, da Constituição, relativas a
despesas com pessoal e encargos sociais;
VI - relação dos subtítulos relativos a obras e serviços com indícios de irregularidades graves,
informada pelo Tribunal de Contas da União;
VII - quadros orçamentários consolidados;
VIII - discriminação das receitas dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social;
IX - discriminação da legislação da receita e da despesa dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade
Social;
X - programa de trabalho das unidades orçamentárias e detalhamento dos créditos orçamentários
dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social; e
XI - programa de trabalho das unidades orçamentárias e detalhamento dos créditos orçamentários
do Orçamento de Investimento.
 64

Art. 11. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. Brasília, 20 de janeiro de 2014; 193o da
Independência e 126o da República.

DILMA ROUSSEFF
Dyogo Henrique de Oliveira
Eva Maria Cella Dal Chiavon