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GESTÃO DE FINANÇAS
PÚBLICAS
AULA 2
CONVERSA INICIAL
CONTEXTUALIZANDO
Algumas correntes ligadas ao direito financeiro têm realizado verdadeiros debates, com defesas
que buscam identificar a essência jurídica do orçamento. Como não há unanimidade no campo
doutrinário do direito, o ordenamento jurídico brasileiro tem tratado o orçamento público como lei,
servindo de instrumento autorizativo para os gastos públicos.
“Mas, professor, se o orçamento é uma lei, por que você disse que é um instrumento
autorizativo?”
Precisamos entender que o modelo da nossa Constituição coloca o orçamento público como
peça de planejamento que assume a função de elemento de programação política e econômica do
país, na medida em que coloca o plano de ação do Estado para atender suas ações em prol da
sociedade como um todo. Mas devemos considerar que o art. 165 da Constituição trata o orçamento
público como lei, ao trazer: “Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano
plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais”.
A discussão então se pauta em saber se o orçamento é uma lei do ponto de vista material – e
poderíamos entendê-la como a que tem conteúdo de regra de direito (deve ser cumprida) – ou se
tem uma característica apenas formal, com viés político-administrativo. Sendo um instrumento de
atendimento aos anseios da sociedade, surge a necessidade da uma atividade financeira estatal
(que já vínhamos discutindo), justamente para viabilizar a consecução desses objetivos, por meio do
Algumas divergências doutrinárias sobre a natureza jurídica do orçamento público vêm de muito
longe e há muito tempo. É interessante para nossa disciplina pensar sobre o verdadeiro significado
jurídico do orçamento e suas implicações práticas. Seria uma lei em sentido material, que cria
direitos subjetivos? Um mero ato administrativo-contábil? Apenas uma lei em sentido formal, que
autoriza as despesas sem criar, por si só, direitos e obrigações para sua execução?
Assim, as teorias dos juristas europeus Laband, Hoennel, Duguit e Jèze fizeram escolas e
influenciaram o pensamento jurídico em todo o mundo, e são importantes fontes que balizam nossa
discussão. Em resumo, há quem defenda que o orçamento é um ato-condição, considerando o
orçamento como ato que dá a condição legal para cobrar tributos (Jèze, 1936); há quem trate o
orçamento como lei formal (essa é a posição do jurista alemão Hoennel e de Paul Laband, 1979).
Por fim, Léon Duguit (1925) entende que orçamento é um ato administrativo no que diz respeito a
receitas e despesas, e como lei, em sentido material, no que diz respeito à autorização para cobrar
A ideia mais aceita no Brasil é que o orçamento deve ser tratado como lei formal. Torres (2010)
afirma que “a teoria de que o orçamento é lei formal, que apenas prevê as receitas públicas e
autoriza os gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tributárias e financeiras, é, a
orçamentárias.
O caso clássico em relação a esse assunto foi o ADI 4.048-DF, que discutia a abertura de crédito
Poder Executivo e da Justiça Eleitoral pelo presidente da República, com a edição da Medida
Provisória n. 405/2007.
O art. 167, parágrafo 3º, da Constituição Federal de 1988 diz: “a abertura de crédito
extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as
decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62”.
Assim, para abrir crédito extraordinário, deve-se seguir os critérios de relevância e urgência exigidos
pelo art. 62. Na hipótese, o STF entendeu que a medida provisória era inconstitucional, pois os
créditos extraordinários se destinavam a cobrir despesas correntes, sem qualquer nota de urgência
ou imprevisibilidade.
Observe que o desvirtuamento da Lei Orçamentária pode gerar fortes impactos econômicos e
sociais. O ministro do STF, Carlos Ayres Brito, relatou o seguinte à época: “não há lei mais importante
que a lei orçamentária, porque é a que mais influencia no destino da coletividade” (Encarnação,
2014). Então devemos ter em mente que, se as políticas públicas são instrumentalizadas pelo
orçamento, como já discutimos, pode-se afirmar que sua observação é, no mínimo, fundamental.
Esse foi um dos casos de controle de constitucionalidade em matéria de orçamento em que o STF
acabou intervindo.
A rigor, a programação do orçamento anual aprovado para cada novo exercício não vale para os
uma nova lei para os exercícios seguintes. Para isso, é preciso entender o ciclo orçamentário, nosso
próximo assunto.
Dessa forma, o orçamento é realmente entendido como lei formalmente instrumentalizada, mas
A regra é que o orçamento tem caráter autorizativo, salvo se houver vinculação expressa. Então,
como vimos, apesar da necessidade do comprometimento do Estado com as ações definidas na lei
orçamentária para não se tornar uma peça fictícia, não podemos negar que o orçamento faz parte de
um contexto social dinâmico de planejamento e ação, não podendo ser entendido como documento
estático, e sim que deve ser ajustado conforme a conjuntura econômica e social que confere ao
orçamento certa margem de liberdade (atenção ao termo certa). Logo, o pensamento é que não se
pode impor o gestor público a cumprir o orçamento sem conhecer suas disposições e sem certa
principal é que, como o orçamento é uma lei autorizativa, acaba abrindo espaço para o Poder
Executivo não realizar algumas despesas previstas no orçamento, deixando parte dele “guardado” ou
Saiba mais
A saída parece estar no equilíbrio, pois o orçamento tem posicionamentos que revelam seus
objetivos e outros que denotam meios. O modelo orçamentário tem origem na Constituição Federal,
Assim, a decisão de gastar é, sem dúvida, eminentemente política, porém deve passar por todo
um processo de criação das leis orçamentárias, com incentivo à participação popular na sua
elaboração, até as discussões de emendas no Legislativo. Para tanto, é preciso conhecer o ciclo
orçamentário.
TEMA 2 – CICLO ORÇAMENTÁRIO
Para entender melhor o processo orçamentário, vamos trabalhar com o exemplo do ciclo
orçamentário da União, dadas as suas particularidades que podem se estender aos demais entes
nacionais (estados e municípios), com os devidos ajustes. Toda vez que tratarmos do chefe do
Executivo, devemos ter em mente a figura do presidente, governador ou prefeito para facilitar o
entendimento.
Dito isso, o ciclo orçamentário tem início quando as leis orçamentárias são enviadas como
projeto pelo chefe do Executivo ao Congresso Nacional, a quem cabe discutir, votar, alterar e/ou
aprovar o texto do projeto para posterior vigência como lei após concordância e sanção do chefe do
Executivo.
O ciclo orçamentário pode ser entendido como uma sequência de fases ou etapas que deve ser
cumprida como parte do processo orçamentário. Grande parte dos autores da área adota esta
Iniciativa (art. 165 c/c o art. 84, III, ambos da CF/88), discussão (quando se apresentam
De modo geral, a literatura apresenta o ciclo orçamentário como processo restrito à LOA,
formado pelo conjunto apresentado (vide Figura 1), que se repete continuamente ao longo dos anos.
No entanto, uma das mudanças introduzidas pela Constituição Federal foi a integração da
elaboração do orçamento ao planejamento, ampliando a abrangência do ciclo orçamentário. Assim,
Todas devem funcionar de maneira integrada, como se depreende pelo art. 166, parágrafo 3º, I, e
parágrafo 4º:
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente
[…]
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando
incompatíveis com o plano plurianual.
De maneira similar, a necessidade de articulação entre os três instrumentos é reforçada pelo art.
[…]
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado
sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade.
Saiba mais
A Secretaria de Orçamento Federal (SOF) disponibiliza o Manual técnico orçamentário
Proposta Orçamentária da União das Esferas Fiscal e da Seguridade Social. Disponível em: <http
relacionados, formando um sistema de planejamento e controle que deve ser adotado por todos os
entes da Federação (União, estados e municípios).
Para elaborar cada um desses instrumentos, eles podem ser representados por uma “pirâmide
orçamentária”, em cuja base está a LOA; no meio, a LDO; no topo, o PPA – conforme a Figura 2, que
apresenta uma comparação entre o orçamento e o planejamento.
O setor privado tem uma segregação similar. Oliveira (2008) distingue os tipos de planejamento
em estratégico, tático e operacional. Segundo o autor, podemos relacioná-los aos níveis de decisão
de uma pirâmide organizacional. Essa divisão também é bem parecida quando se trata de
orçamento público.
estratégico de médio prazo na administração pública brasileira, sendo elaborado para viger por quatro
anos.
como programa de governo, sendo o principal instrumento das ações do gestor público. As diretrizes
se relacionam aos grandes propósitos de atuação de determinada plataforma de governo para o
seu governo, em termos de obras e serviços públicos; para isso, deve fazer constar em lei. Por
exemplo, a Constituição Federal de 1988 traz que nenhum investimento cuja execução ultrapasse
um exercício financeiro (um ano) pode se iniciar sem prévia inclusão no PPA ou sem lei que a
autorize, sob pena de crime de responsabilidade, conforme a Lei n. 10.028/2000, conhecida como
Lei de Crimes contra as Finanças Públicas. Por que isso? Porque veremos que a vigência da LOA é de
apenas um exercício financeiro e, para controlar a execução de grandes obras (que podem levar
Mas, enquanto o governo elabora o planejamento para os próximos quatro anos, ele está
executando o último ano do PPA de seu antecessor. Isso significa que, se um novo chefe do
Executivo assume, ele deve executar a LOA correspondente ao último ano do PPA de quem estava no
executivo anteriormente.
No transcurso do primeiro ano do seu mandato, ele elabora um novo PPA e uma nova LOA, que
executará por três anos, até o fim do mandato – deixando para o sucessor o último ano de vigor do
“seu” PPA e da correspondente LOA. Esse processo é balizador pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) e pela Lei n. 4.320/1964. A grande ideia por trás disso é evitar rupturas com a entrada de um
novo gestor.
Curiosidade
A Constituição prevê ainda a aprovação de lei complementar (art. 165, parágrafo 9º, inciso
Prazos;
Elaboração;
No entanto, essa lei complementar ainda não foi editada, mas os assuntos supostamente
tratados por ela encontram suas regras distribuídas pela Constituição e em outras leis relativas
Na União, o processo se inicia com a elaboração, pelo Executivo, do projeto de lei do Plano
Plurianual (PPA). O projeto é analisado inicialmente, no Congresso, pela Comissão Mista de Planos,
Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), que deve emitir parecer por meio de um relatório sobre o
Posteriormente, será analisado com base nesse parecer e deve ser aprovado pelo Legislativo.
Transformado em lei, o PPA define as prioridades do governo pelo período de quatro anos, contados
objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas
Antes de fazer o orçamento de cada ano, o Poder Executivo Federal prepara e encaminha outra
lei para ser discutida no Poder Legislativo Federal (Congresso Nacional), chamada Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO). Trata-se da norma que estabelece metas e prioridades para o exercício
Lei Orçamentária Anual (LOA), dispondo sobre mudanças na legislação tributária, estabelecendo a
foi definido pelo PPA para o exercício fiscal seguinte, a LDO é ajustada, com base na qual será
elaborada – também pelos chefes dos executivos em todos os níveis – a Lei Orçamentária do ano
seguinte, como projeto de lei, considerando as prioridades (planejamento dos projetos de governo)
chamada PEC Emergencial. Ela trouxe novas medidas emergenciais e permanentes para controlar as
contas públicas, em especial os orçamentos fiscais e da seguridade social da União. Também criou
diversos mecanismos, chamados de gatilhos, para controlar gastos se a relação entre as receitas e
despesas dos entes atingir 95%.
No caso da LDO, foi incluída uma premissa (em negrito) de que deve considerar, quando da sua
política é sustentável ou não. De forma geral, a dívida pública pode ser considerada sustentável se a
restrição orçamentária do governo puder se satisfazer sem romper a política monetária e a fiscal.
Então, a inclusão dessa premissa no texto constitucional procura mostrar a necessidade de controlar
e administrar a dívida pública, que pode desempenhar um papel fundamental ao determinar sua
sustentabilidade.
A LDO traz uma série de regras para elaborar, organizar e executar o orçamento, além de definir
as prioridades que deverão estar contempladas na LOA. Por exemplo, é a LDO que informa quanto
será o reajuste do salário mínimo, bem como quanto se espera (metas) que o governo deverá poupar
Outros assuntos são as eventuais alterações na cobrança de tributos (com algumas exceções,
por força do art. 153, parágrafo 1º, da CF/88), assim como regras temporárias caso o orçamento não
seja aprovado até o final do ano. A LDO define ainda as políticas de investimento das agências
Nordeste. Essas instituições utilizam recursos públicos federais para financiar projetos que
desenvolvam o Brasil.
Saiba mais
“Governo terá restrições no início do ano caso orçamento não seja aprovado em dezembro.”
“Senado aprova Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2021, que segue para sanção
Na LOA, os gastos governamentais se separam por áreas de governo, como saúde, educação,
transporte e segurança. Cada área tem seus programas e ações orçamentárias. Por exemplo, na
área de educação, pode-se ter um programa de melhoria na qualidade do ensino. Em cumprimento
Art. 165
[…]
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, a
administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo
poder público.
PRAZO DE ENVIO PELO PODER EXECUTIVO PRAZO DE DEVOLUÇÃO PELO PODER LEGISLATIVO AO
PROJETO
AO LEGISLATIVO EXECUTIVO
LDO Vigora por 8 meses e meio antes do encerramento do Até o encerramento do primeiro período da sessão
18 meses exercício financeiro (15 de abril) legislativa (17 de julho)
LOA Vigora por 4 meses antes do encerramento do exercício Até o encerramento da sessão legislativa (22 de
1 ano financeiro (31 de agosto) dezembro)
Saiba mais
O governo federal lançou, com seu próprio orçamento, outra versão mais simplificada,
chamada Orçamento cidadão, do Ploa 2021. Disponível em: <https://bit.ly/3gahiIv>. Acesso em:
18 ago. 2021.
TROCANDO IDEIAS
Vimos que entender o orçamento é muito importante. Diversas situações podem impactar o
planejamento governamental, o que exige certa flexibilidade não apenas em relação aos valores
definidos, mas à rapidez das ações da gestão para resolver problemas rapidamente. Para apoiar a
discussão, leia o artigo “Reflexos da covid-19 no orçamento público do governo federal”, disponível
NA PRÁTICA
Para entender o que é análise da conjuntura e quais são alguns dos indicadores projetados para
o cenário econômico brasileiro, vamos relembrar o conceito de orçamento público. Lembra que é um
instrumento que estima a arrecadação e o planejamento de gastos? Então, para estimar quanto será
arrecadado no próximo ano, o governo prevê alguns indicadores econômicos importantes, por
exemplo: crescimento econômico total do país (variação do produto interno bruto – PIB); taxa de
inflação; taxa de juros; taxa de câmbio; salário mínimo; entre outras informações que têm impacto
direto no orçamento e interferem na sociedade.
Por exemplo, o valor gasto com aposentadorias depende do salário mínimo, as despesas com
juros (dívida pública) dependem da taxa de juros, e algumas despesas do governo são impactadas
margem de erro), as receitas e despesas do governo federal (no caso que estamos analisando).
Com base nos dados, complete o relatório de avaliação de receitas e despesas com o quadro
macroeconômico nacional (Tabela 1) para o ano em que o orçamento for executado. Nesse cenário-
base, você, como responsável pelo orçamento, pode auxiliar a prever, de forma mais precisa,
Na expectativa do Ploa-2021, é possível observar uma previsão de crescimento real do PIB que
impacte diretamente a arrecadação tributária: a diferença de 3,2% do PIB ante um crescimento zero.
Em contrapartida, Espera-se alta da taxa de inflação de 2% para 3,75%, acompanhada de uma
expectativa de alta da taxa de juros básica do mercado (Selic), tendência confirmada na última
reunião do Copom, com uma taxa de juros de 2% para 2,5%, com impacto sobre a dívida interna do
governo.
Em relação ao salário mínimo, o Ploa-2021 reflete o aumento fixado, de acordo com a medida
provisória de 2020, para R$ 1.088,00 a partir de 2021. O cenário atual apresenta ainda expectativa de
maior depreciação nominal do real frente ao dólar e de alta do preço médio do barril de petróleo
medido em dólares.
Tabela 2 – Análise das estimativas das receitas primárias (lDO 2021, art. 64, parágrafo 3º, incisos I e
IV)*
Descrição Ploa 2021 inicial (em milhões) Ploa ajustado (em milhões)
*A presente atualização das estimativas das receitas administradas pela RFB, em relação às estimativas do Ploa 2021,
incorporou as alterações nas projeções macroeconômicas para 2021. Fonte: Neves, 2021.
Tabela 3 – Análise das estimativas das despesas primárias (LDO 2021, art. 64, parágrafo 3º, inciso
III)
Descrição Ploa 2021 inicial (em milhões) Ploa ajustado (em milhões)
elevação do salário mínimo para o exercício de 2021, o qual fora projetado, à época do Ploa,
em R$ 1.067, além da incorporação de dados e parâmetros macroeconômicos atualizados. A
FINALIZANDO
Tratamos dos três tipos de orçamento (PPA, LDO e LOA) e discutimos sobre a interseção deles
para uma boa execução das atividades governamentais. Conhecemos em detalhes cada um e, por
fim, exemplificamos o que podemos extrair deles, dando mais um passo importante para as
próximas aulas.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, Brasília,
DF, 5 out. 1988.
_____. Lei n. 14.116, de 31 de dezembro de 2020. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 31 dez
2020.
_____. Manual técnico do orçamento. Brasília, DF: Ministério da Economia, 2021a. Disponível em:
<https://www1.siop.planejamento.gov.br/mto/doku.php/mtos>. Acesso em: 18 ago. 2021.
_____. Orçamento cidadão: Projeto de Lei Orçamentária Anual 2021. Brasília, DF: Ministério da
Economia, 2021c. Disponível em: <https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/planejamento-e-
orcamento/orcamento/orcamentos-anuais/2021/ploa/Orcamento%20Cidadao%20PLOA2021.pdf>.
Acesso em: 18 ago. 2021.
OLIVEIRA, D. P. R. Planejamento estratégico: conceitos, metodologia, práticas. 25. ed. São Paulo:
Atlas, 2008.
RESENDE, R. Governo terá restrições no início do ano caso orçamento não seja aprovado em
dezembro. Rádio Senado, Brasília, DF, 2 dez. 2020. Disponível em: <https://bit.ly/3gfHUIp>. Acesso
SENADO aprova Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2021, que segue para sanção presidencial.
Senado Notícias, Brasília, DF, 16 dez. 2020. Disponível em: <https://bit.ly/3sqFQ54>. Acesso em: 18
ago. 2021.
TORRES, R. L. Curso de direito financeiro e tributário. 17. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2010.
GABARITO
Tabela 2 – Análise das estimativas das receitas primárias (LDO 2021, art. 64, parágrafo 3º, Incisos i e
IV)
Descrição Ploa 2021 inicial (em milhões) Ploa ajustado (em milhões)*
* Atualização com base no aumento do PIB nacional em 3,2% sobre os valores iniciais. Fonte: Neves, 2021.
Tabela 3 – Análise das estimativas das despesas primárias (LDO 2021, art. 64, parágrafo 3º, inciso
III)
Descrição Ploa 2021 inicial (em milhões) Ploa ajustado (em milhões)
beneficiários;
II. Reflexo do aumento do valor do salário mínimo para R$ 1.088,00 em relação à quantidade de
beneficiários;
[1] A iniciativa para elaborar o PPA, LDO e LOA é sempre do chefe do Poder Executivo.