ORÇAMENTO PÚBLICO

Orçamento e separação de poderes:

- O orçamento nada mais é do que o planejamento de receitas, despesas e ações governamentais de longo, médio e
curto prazo.
- 3 poderes:

 Executivo: planejamento e execução do orçamento

 Legislativo: controle do primeiro poder, com auxílio do TCU
 Judiciário: papel secundário, posto que as decisões a respeito do roçamento são fortemente políticas.
Ex: julgamento do STF sobre coisa julgada tributária
- As formas como as instituições se relacionam no contexto do orçamento está ligada, em essência, ao tema do acesso ao
dinheiro. Isso impacta a forma de organização dos agentes públicos.
- Percebe-se um certo declínio do poder executivo e um avanço do legislativo. Nesse contexto, há uma mudança
significativa do papel do judiciário, o STF tem menos receio de se manifestar. O legislativo não tende a se meter em
temas polêmicos.
- Hoje, mais do que na época de sua criação, os 3 poderes estão muito envolvidos em debates políticos. Ou seja, o sistema
não foi pensado para isso e, consequentemente, julgamentos são mais demorados sobre esse assunto.
- O sistema tributário e financeiro brasileiro é o mais constitucionalizado do mundo, há vários dispositivos constitucionais
sobre o assunto. Com isso, o STF passa a ter um papel diferente, porém, visto que é uma matéria muito específica, os
processos ficam muito tempo pendentes de julgamento.
- Logo, o poder judiciário tem uma relevância enorme sobre a receita, pois julga casos que envolvem muito dinheiro.
Relação direta com a discussão sobre consequencialíssimo e modulação de efeitos -> entender as consequências da
decisão (algo que a Fazenda se preocupa, visto que ela tem outros gastos como hospital, escola etc.), e analisar o impacto
orçamentário da decisão e modular que a decisão só vale ex nunc.
- Há também uma relevância do judiciário na despesa, pois existe uma integração entre a discussão de despesa pública e
direitos fundamentais. LIVRO – Cass Sunstein: O custo dos direitos. O judiciário entra nessa situação com a perspectiva
de assegurar que certos gastos sejam feitos.
Orçamento mínimo existencial e reserva do possível:
- Art. 7º, IV, CF: utópico, mas é uma definição que pode ser aplicada ao mínimo existencial, tudo que a pessoa precisa
gastar para si e para a família.
- LIVRO – Ricardo Lobo Torres (é liberal) : via o mínimo existencial como imunidade, o limite da tributação, aquilo que
não pode ser alcançado. Dizia que a miséria está incluída no mínimo existencial, já a pobreza não.
Pensando na despesa, que é a essência do orçamento (no que irá gastar dinheiro), o poder judiciário será muito influente.
Aumento de prestações diretas de direitos fundamentais ajuizadas no poder judiciário (ex: pedindo leito, remédio,
vaga em escola etc.), as quais impactam diretamente o orçamento.
Ex: com a falta de vaga no sistema de saúde o juiz decide que a pessoa terá que ter uma vaga no hospital particular as
custas do estado.
- Reserva do possível: o Estado não tem dinheiro ilimitado para garantir tudo para todos os cidadãos, com isso, decisões
difíceis de alocação orçamentária são feitas. Mas o judiciário mina essa reserva com essas discussões envolvendo direitos.
- O judiciário acaba participando muito mais do projeto orçamentário, tanto no planejamento quanto na execução (na hora
de decidir).
Aula do José Luis Rodrigues, Juiz Federal convidado:
- Ações do poder judiciário: experiencia dele em Varas Cíveis
  Mínimo existencial X reserva do possível
 Pedidos mais comuns: realização de cirurgias no SUS, vagas em escolas públicas, fornecimento de medicamentos
 Os autores alega que o direito a saúde é um direito fundamental, com previsão expressa. Por isso, cabe ao poder
judiciário garantir esse direito. -> mínimo existencial
 Já a Fazenda Pública fala que, apesar do direito à saúde, os recursos são escassos e tem um limite, o que está
sendo disponibilizado é o que o estado é capaz. Além disso, o poder judiciário não tem competência para decidir
isso, pois não são eleitos como o legislativo, além de não terem capacidade técnica. Se debate sobre a isonomia
também, pois ao conceder para uma pessoa se tira de outra. Princípio da separação dos poderes -> reserva do
possível
 Há uma discussão quanto a amplitude do mínimo existencial: para alguns doutrinadores é o que está no Art. 7º,
IV, da CF. Outros dizem que é só para saúde e educação.
 Decisões do STF e STJ. O STF tem procurado estabelecer uma ordem do que pode ser ou não concedido pelo
judiciário. Para os medicamentos -> medicamentos experimentais e os ainda não aprovados pelo SUS.
- Normas orçamentárias: tese de doutorado dele

 Reflexos do embate acima nas normas orçamentárias

 Quando a AGU e Procuradoria alegam a impossibilidade, eles fazem uma alegação genérica de que se não tem
dinheiro pra todo mundo não pode fornecer para ninguém. O STF entende hoje que essa alegação genérica não é
possível, logo, quando a AGU alegar isso ela deve PROVAR e FUNDAMENTAR.
 Discussão sobre a legitimidade orçamentária em relação a reserva do possível: as verbas que estão sendo alocadas
segundo a CF/88 estão sendo alocadas de forma suficiente? Quanto as mudanças feitas por EC, há essa alocação
adequada?
 Quando não há a devida alocação do orçamento para garantir o que o constituinte originário previu, há a
discussão entre mínimo existencial e reserva do possível.
 Normas relativas aos recursos públicos: gerais e específicas (saúde e educação)
 Gerais: com a arrecadação de tributos que se financiam os direito sociais fundamentais e seguridade
social. Impostos. Art. 6º, CF
 Específicos: Art. 196 e 208, CF – 15% para a saúde e 18% para a educação
 EC/95: promoveu uma alteração radical no custeio de direitos sociais e nas despesas gerais. Instituiu um limite
das despesas a partir de 2016. O Teto do ano será o que foi gasto no ano anterior + a inflação do ano corrente.
Isso durou 20 anos. Com ela os percentuais do artigo acima não eram amis aplicados.
 Pandemia: demandou muitos gastos exorbitantes e inesperados. EC e LC foram feitas para flexibilizar isso. A
primeira flexibilizou uma norma que limita os gastos públicos (a chamada regra de ouro – o estado não pode se
endividar para fazer gastos correntes, só para investir em algo, salvo autorização do poder legislativo). A segunda
implementou uma exceção que havia sido prevista na EC/95, de que a regra só pode ser excepcionalizada em caso
de calamidade pública, logo, pode gastar acima de dívida.
 Com o fim da Pandemia, o governo voltou para a regra de ouro e o teto de gastos.
 Eleição de 2022: mais uma vez vieram emendas para permitir o aumento dos gastos públicos. As regras acima
foram excepcionadas novamente.
 2023: voltou ao regime anterior. Após foi editada uma LC estabelecendo novas regras fiscais, permitindo uma
nova flexibilização dos gastos públicos.
 Proibição do retrocesso social: desde que não haja o retrocesso, seria possível a alteração do constituinte. Então,
a partir do momento que se atinge um estágio mais desenvolvido, para voltar atrás é preciso fundamentar. Se é
estabelecida uma regra que promove um retrocesso, será inconstitucional.
 Legitimidade: é possível alterar, mas é preciso permitir de uma maneira mais fácil que eventuais alterações do
governo estejam previstas para os momentos de mudança.
 Violação indireta dos direitos sociais: contratação de professores, médicos, aposentadoria dos mesmos. A partir
do momento que se estabelece o teto de gastos, impede que a máquina pública se adeque as necessidades
públicas.
Princípios orçamentários:
- Legalidade: financeiro/tributária – é um vetor. No direito financeiro está diretamente relacionado a leis orçamentárias.
Na vertente tributária, parte da ideia de que o tributo deve ser instruído ou majorado por lei.
  Essa discussão se bifurca em duas outras. O que é ser estabelecido por lei? Qual o grau de certeza que essa lei tem
que vincular?
 Em primeiro momento surge o debate sobre delegação legislativa
 Art. 150, i, CF e Art. 97, CTN
 Como regra, a lei tem que ser o veículo normativo que introduz regras no ordenamento jurídico.
 O que acontece se o legislador decide delegar ao executivo a competência para alterar a alíquota de tributo?
 O campo de delegação de legalidade tributária é nenhum, ou seja, nada pode ser delegado ao poder
executivo.
 Em 2004 veio a lei 10.865/04 – Art. 27, §2º - através desse dispositivo o poder executivo poderia reduzir
e reestabelecer as alíquotas – pis e confins sobre receitas financeiras.
 Com isso , no mesmo ano, foi editado um decreto que reduziu a 0 a alíquota. Em 2015, veio um novo
decreto que restabeleceu as alíquotas – confins 4% e pis 0,65% - a diferença é a preocupação de doutrina,
criação de tributo por decreto. Inicia-se assim uma discussão, em 2020, o STF julgou essa questão e
acabou considerando constitucional essa delegação de competência.
 Existe uma relação relativa entre o debate de legalidade tributária e penal. Isto se dá pela equiparação de
legalidade.
 A legalidade tributária se desenvolveu no Brasil graças aos trabalhos do professor Alberto Xavier. Ele traz para o
direito tributário chamado princípio da tipicidade, sendo este irmão da legalidade, que tem várias vertentes.
 Teria como conteúdo se estabelecer que os textos legislativos tributários deveriam ser estabelecidos com
palavras claras, certa e determinadas, para que o intérprete não tenha nenhuma legalidade de
interpretação – limitar a interpretação do intérprete.
 Esses são os dois pilares de debate da legalidade tributária.
 Legalidade financeira:
 Art. 165, CF – Lei do plano plurianual (PPA), lei de diretrizes orçamentárias (LDO), lei orçamentária
anual (LDA)
 Há uma discussão sobre natureza jurídica das leis orçamentárias, de que medida que definitivamente uma
lei? Da perspectiva formal é sim uma lei, mas ela não cria necessariamente uma lei para os cidadãos.
 Há quem defenda que tratam-se de atos administrativos
 Outra parte diz que são leis especiais, por serem diferentes das demais
 Leis em sentido geral
 Leis em sentido formal
 Conforme ocorre a mudança do poder judiciário com o orçamento, ai se definindo a natureza jurídica.
 Exclusivamente da lei orçamentária: Art. 165, §6º. Quando se fala sobre o exclusivismo de lei
orçamentária é que não se pode vir matéria estranha.
 Universalidade da lei orçamentária – Art. 165, §5º. Lista tudo que precisa ser incluído no orçamento.
 Unidade da lei orçamentária:
Anualidade tributária – o princípio da prévia inclusão orçamentária, no sentido de que sem a estimativa
de receita do tributo na Lei Orçamentária Anual não se poderia efetuar a sua cobrança. Anualmente
ocorre a autorização de tributos que serão cobrados ao longo do ano seguinte.
Anterioridade tributária – Art. 150, II, a/b/c. Trata-se de regras na ideia de tributação e majoração dos
tributos tem a lei que ser editada no ano anterior, ou seja, anteriormente.
Ciclo orçamentário:
- Elaboração – aprovação – execução – controle
- Leis orçamentárias:

 PPA
 LDO: LRF, Art. 4º -> equilíbrio orçamentário e metas fiscais. Pela lógica do teto de gastos (EC 100/16) a despesa
deve ser a inflação do ano anterior + o IPCA
EX 126/22 – “transição” -> ADCT 106 -> LC 200/23 – “arcabouço fiscal” – regime fiscal sustentável. O Art. 2º
da LC 200 faz referências às metas fiscais
O regime de LC 200 é muito focado na receita -> Art. 9º. O modelo novo entende que se aumenta a receita é
possível gastar mais (antes não era assim, não era possível criar despesas). A maneira de gastar mais é aumentar
receita.
 Art. 7º, LC 200 – descumprimento da meta -> escudo de proteção ao chefe do executivo, por conta de um receio
com o impeachment da Dilma.
Medidas de aumento de arrecadação para se adaptar ao novo regime fiscal:
 tributação dos super ricos (de fundos exclusivos e de offshore);
 remessa conforme;
 tributação de subvenções: pensando no caso em que industrias que recebem benefícios fiscais e
consideram isso um ganho, poderia o estado tributar esse ganho da renúncia de receita, isto é, um efeito
do benefício sobre a empresa? É um caso de imunidade recíproca;
 juros sobre capital próprio
IRPF – o contribuinte pode deduzir dependentes, educação e saúde (ilimitada). Há um “saco sem fundo” das
deduções de saúde. Segundo o prof. uma iniciativa que possibilita o aumento de arrecadação é limitar esse gasto,
tipo até 10 mil/ano.
ADI 1640 – dizia que lei orçamentária não está sujeita ao controle de constitucionalidade pois é uma lei de efeitos
concretos.
ADI 2925 – analisou a constitucionalidade da lei orçamentária pois é o caso da CIDE dos combustíveis, disposta
na CF.
ADI 4048 – diz que embora as leis orçamentárias sejam lei formais, são leis, então estão sujeitas ao controle de
constitucionalidade.
Percebe-se que o STF foi mudando de entendimento sobre a análise de leis orçamentárias.

 LDA
- Desvinculação orçamentária receitas e impostos:

 Art. 167, III, CF: materializa o princípio da não afetação -> de alguma maneira a arrecadação foi sendo
transferida dos impostos para as contribuições, que são vinculadas. O que legitima contribuições é ter uma
despesa específica. Mas a CF liberou em torno de 30% que pode ser arrecadado pelas contribuições, mesmo sem
destinação específica (DRU – ADPF, Art. 76). Com isso, o que se faz é equiparar impostos e contribuições. Essa
discussão chega no STF – AgReg 793 – a posição foi que mexer na destinação do tributo não altera a sua natureza
jurídica. RE 573.610.