DIREITO FINANCEIRO

Princípios das Leis Orçamentárias

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PRINCÍPIOS DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS

• Evolução até a LRF x processo inflacionário x orçamentos inflados;

• Paralelo com o quadro de desequilíbrio fiscal da União (déficit dos últimos anos);
• Reflexo no impedimento da ex-Presidente Dilma;
• Na concepção moderna, o orçamento deixa de ser um mero documento financeiro ou
contábil para passar a ser instrumento de ação do Estado;
• Orçamento tradicional (autorização) X impositivo (polêmica atual);

Hoje, vive-se uma nova era que abriu portas para o mundo, com os erros o Brasil come-
teu no passado gerou muitas situações delicadas e crises mundiais. Atualmente, o país
suporta mais situações como essas, estruturou-se economicamente e socialmente se abriu
ao mundo. Existe a possibilidade de fazer viagens, a qualidade de vida melhorou. Após julho
de 1994, foi um divisor de águas que permitiu o equilíbrio.
Antes, havia um processo em que se gastava mais do que arrecadava. Como na vida
pessoal, para financiar o recurso deve vir de alguma fonte, isto é, alguém irá emprestar o
dinheiro para cobrir o gasto ou o indivíduo será inscrito no SPC/Serasa para execução fiscal.
Isso acontecia com os entes como está acontecendo com a União. Na época, havia o pro-
cesso de autofinanciamento que gerava o processo inflacionário. Emprestava-se dinheiro,
mas cobravam-se juros, que eram cada vez mais altos, ocasionando a hiperinflação.
Com a hiperinflação nunca se sabia qual seria o número. Era apenas suposição. Ou seja,
superestimava-se em altos valores, sendo que os meios técnicos não eram como hoje. Na
época, não havia computadores, era apenas no papel. Nesse contexto, por um lado, isso
resolvia o problema da necessidade legislativa. De outro, ele gerava um problema para pre-
feitos, Governadores e Presidente da República, porque eles tinham um cheque em branco
para gastar o quanto quisessem, sem fazer um controle de gastos.
Foi a partir dessa situação que se criou a ideia de que vender para prefeituras e esta-
dos significava dizer não receber no prazo combinado. Com isso, violava-se o princípio da
economicidade. Logo, quando o fornecedor iria vender para o ente público, ele já sabia que
era preciso incluir no custo dele o custo da espera. Sendo assim, o que custaria um valor X,
passava para o valor Y, totalmente desregulado.
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Na linguagem orçamentária, a caixa de possibilidade de gastos era enorme. O resultado

era que, no final do ano, o ente havia adquirido diversos itens, estava pagando altas contas,
tendo despesas com licitações. Por exemplo, a maioria dos fornecedores de energia elétrica
eram empresas públicas, portanto era absolutamente normal, até 2000, esses entes públi-
cos não pagarem energia elétrica. Enquanto isso, a questão do financiamento da iluminação
pública iniciou-se por volta de 2002, para conter a margem de que os entes possam gastar
mais do que arrecadam para não gerar dívida.
5m
O Rio Grande do Sul tem uma situação extremamente difícil. Por exemplo, não consegue
pagar a folha de pagamento. Todavia, não é uma dívida dos últimos governadores, mas uma
dívida histórica. Minas Gerais e Rio de Janeiro são outros exemplos. Já os municípios que
estavam na parte mais vil, o Ministério Público e o Tribunal de Contas atuaram muito forte já
no início dos anos 2000 em diante e esses municípios foram organizados primeiro. Dessa
forma, era mais fácil identificar os problemas e isso foi sanado.
Hoje, a União não atrasa precatório, ou seja, libera-se para todos no mesmo dia. Entre-
tanto, existem muitos municípios e estados que não consegue ter recurso suficiente para
pagar todos os servidores. Por isso, precisam dividir em crédito alimentar, super preferência,
mais de 60 anos, idosos, e créditos comuns. A razão é que, no momento do pagamento, não
terá recursos. Nesse caso, surgem os parcelamentos a judicialização. Nesse sentido, a PEC
92, conhecida como a PEC do calote, que tentou a eterno pagar, foi vetada pelo Supremo.
Logo, surgiu outra reforma constitucional com mais de 200 artigos.
A ideia das leis orçamentárias é forçar a profissionalização também do gestor, tanto que
a Lei Eleitoral exige. Hoje, pode parecer absurdo, mas anos trás, já ocorreu que candidatos a
prefeito tivessem a sua candidatura rejeitada, porque não sabiam ler e escrever. Atualmente,
ainda é possível encontrar prefeitos desprovidos de capacidade de pegar uma lei e entendê-
-la. Diferentemente de países europeus, que tem aproximadamente mil anos, o Brasil tem
pouco mais 200 anos, na prática, funcionando como um país autônomo e independente
dos outros.
Quanto ao orçamento impositivo, trata-se da situação em que Congresso define as emen-
das. Nesse sentido, vale frisar que a dotação orçamentária não é uma obrigação de gasto. Se
o gestor resolver não gastar em investimento, ninguém é obrigado a fazer. Durante a pande-
mia, surgiu a polêmica de que estariam morrendo muitas pessoas por falta de investimento
na saúde. Nesse caso, é uma meia verdade, porque, quando começou, se buscou a ideia de
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que a União iria gerenciar coletiva e constitucionalmente. Todavia, por meio de decisão do
Supremo, deu-se liberdade para que estados e municípios fizessem de acordo com cada um
desejasse.
10m
Há contraponto. O governo federal investiu, mas, inclusive, pessoas da área financeira
defenderam que o governo era obrigado a gastar, porém não era porque a dotação orça-
mentária é uma mera autorização. Há exceção que estão previstas na Constituição, isto é,
em algumas emendas é obrigatório que o governo federal faça a liberação delas. Se for uma
imposição e o governo não fizer, deixará uma observação para quando forem julgar as contas
do Executivo federal, por conta de não cumprir a obrigação constitucional.

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Na Lei n. 4.320/1964 estão elencados apenas os princípios da unidade, universalidade e

anualidade, mas são considerados até dez princípios que norteiam a gestão orçamentária.

Art. 2º Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a

política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de
unidade, universalidade e anualidade;

É importante ressaltar que existem muitas discussões quanto a quantidade de princípios

orçamentários. Porém, de acordo com a Lei n. 4.320/1964, há apenas três: unidade, univer-
salidade e anualidade.

Princípio da Unidade

• Originalmente, era no sentido de que a peça orçamentária deveria ser única;

• Contudo, com a Constituição Federal de 1988, não é mais em uma peça, mas
sim em três:
– PPA;
– LDO;
– LOA;
• Essas três peças deverão ser harmônicas (será visto no detalhamento futuro).
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Até Constituição Federal de 1988, não se tinha a tripartição. Era apenas a lei orçamentária
com um esboço de um planejamento anterior do plano. O Plano Plurianual (PPA) é válido por
quatro anos, sendo feito no primeiro ano do mandato para liberar os três do mandato e mais
o primeiro do próximo. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é feita no primeiro semestre,
sendo o rascunho da lei orçamentária. Enquanto, a Lei Orçamentária Anual (LOA) é que efe-
tivamente disponibiliza números para receita e despesa com estimativas mais focadas.
Nesse contexto, a LDO precisa estar replicando o que já tem nos programas, mas não é
específico. Por exemplo, não é definida a construção de 100 metros de calçamento de asfalto
em determinada área. Ele trata de metas gerais, como ampliar determinada estrutura. Outra
situação: o Brasil tem interesse em desenvolver uma vacina sobre a Covid-19, logo essa
pode ser uma meta a ser inserida para o primeiro ano.
15m

Princípio da Universalidade

Todas as receitas e despesas devem estar previstas na lei orçamentária (inclusive as

operações de crédito – pode ser até via crédito especial).
Lembrando que operação de crédito é um empréstimo, é uma fonte que não vem por
emenda parlamentar. Em outras palavras, será realizado, mas depois deve-se devolver. Por-
tanto, é tudo o que envolver algo que não seja aquele poder de império de arrecadar, manter
o dinheiro e financiar máquinas, que pode ser a fundo perdido, porque todos pagam os tribu-
tos, mas não retorna nada, exceto a contribuição de melhoria e a contribuição social previ-
denciária. Enfim, a operação de crédito é um reforço de caixa para o fim, como para comprar
o reforço de máquinas, para financiar a pavimentação de asfalto em determinados bairros,
para a construção de casas financiadas. Porém, depois o pagamento deve ser feito.
Se não se tem a previsão do que será feito, é uma hipótese de crédito adicional, não é
suplementar. Ou seja, acrescenta-se ao orçamento na coluna da receita e se prevê na coluna
da despesa a realização da licitação, do contrato e outras situações em relação à operação.

Exceções

I – Receita tributária criada/majorada no curso do exercício, conforme prevê a Súmula 66 STF

(“É legítima a cobrança do tributo que houver sido aumentado após o orçamento, mas antes do
início do respectivo exercício financeiro”).
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Obs.: Não vigora mais a ANUALIDADE no Tributário, logo eventual tributo criado/majo-
rado no exercício pode ser arrecadado mesmo sem ocorrer a alteração na peça
orçamentária).

• As receitas e despesas operacionais (correntes) das empresas públicas e socieda-

des de economia mista consideradas estatais independentes.
• ARO – operações de crédito por antecipação de receita.
• Emissões de papel moeda;
• Outras entradas compensatórias no ativo e no passivo financeiro (cauções, depósi-
tos, consignações etc.).

Antigamente, no Direito Tributário, o princípio da anualidade deveria estar previsto no

Orçamento para podem majorar o tributo. Todavia, hoje, não existe mais. Sobre isso, existe
uma antiga súmula do Supremo que define a possibilidade de cobrar tributo, mesmo que não
tenha sido previsto no orçamento da receita.
Às vezes, existem problemas de caixa em situações muito peculiares, apesar de, hoje, já
ser proibido, sendo necessário seguir alguns requisitos e obtenção de autorizações prévias.
Porém, antigamente, por exemplo, se tivesse a perspectiva de que, em janeiro, o ente irá
arrecadar IPVA, o município, então, idealizava mecanismos de antecipar a arrecadação que
iria ser feita no futuro. O objetivo era fechar o caixa no período antes de ter o recurso. Essa
é uma situação diferente de fazer a mera mudança de data de pagamento de tributos. Isto é,
se recebe o ICMS todo dia 5, mas deseja antecipar em quatro dias o pagamento. Isso corres-
ponde a uma exceção ao princípio da legalidade estrita do Direito Tributário.
20m
Existem muitos contribuintes que fazem todos os dias ações tributários para suspender
os efeitos adversos da negativação. Ou seja, depositam judicialmente para discutir. Lem-
brando que há diferença entre fazer o depósito e fazer a consignação. O dinheiro precisa
ser registrado na Conta Única da União, depois a Caixa Federal irá enviar para a conta do
Tesouro do Banco Central. Sendo assim, os ingressos são nucleados e não há como ter
previsão orçamentária em relação a eles, até porque não se tem certeza se aquele recurso
permanecerá efetivamente como uma receita – ele é apenas transitório.
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Princípio da Anualidade (ou Periodicidade)

• Determina que o orçamento seja atualizado a cada ano, ou seja, que para cada ano
haja um orçamento;
• O PPA vale por 4 anos (3 últimos do mandato e o 1º do próximo);
• Quando não é aprovado, usa-se o do ano anterior na proporção de 1/12 avos;

Essa anualidade está relacionada ao sentido de duração e vigência das leis. Nesse con-
texto, quando um orçamento não for aprovado, podendo ser por diversas situações, como
por briga política, ao fim do ano, não se tem uma peça orçamentária aprovada. Portanto,
ninguém é obrigado a aprovar o orçamento se não desejar. Sobre isso, houve dois casos em
que, no Brasil, em um ano não se teve orçamento por rejeição e outro se iniciou o ano sem
aprovação.
Nessa situação, o orçamento anterior irá imperar, dividindo um doze avos, sendo feita a
possibilidade de fazer algumas suplementações. Diferente do Brasil, no primeiro ano de man-
dato do presidente Donald Trump nos EUA, tudo parou. O congresso estadunidense possui
um sistema orçamentário diferente do brasileiro. Frisando que, no Brasil, usa-se a regra do
orçamento anterior, dividido por doze meses.

Princípio da Proibição do Estorno de Verbas

• Impossibilidade de transpor, remanejar ou transferir recursos de uma categoria

de programação para outra ou de um órgão para outro sem autorização legisla-
tiva prévia;
• Hipóteses legais (suplementar, crédito especial, crédito extraordinário e reserva de
contingência).

A proibição de estorno são os caixas sem autorização legislativa. A linguagem técnica

que se utiliza é rubrica orçamentária. Por exemplo, se tem a rubrica orçamentária de des-
pesa de pessoal, tem a rubrica de investimento e dentro de cada órgão existe uma rubrica.
Ou seja, não é possível pegar de um caixa rubrica A e passar para C ao bel talante, exceto a
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reserva de contingência que na LDO é fixado um percentual e reafirmado na LOA, essa em

que o chefe ou coordenador pode por um decreto transferir de um para o outro. Se não for
dessa forma, segue para a Câmara e, caso não seja aprovado, nada pode ser feito.
25m
Crédito suplementar é quando se tira de um caixa e coloca em outro. Já o crédito espe-
cial é quando não estava previsto, mas foi criada uma emenda parlamentar. Logo, cria-se um
aumento na cota da receita e abre, se já não tiver, uma rubrica para gastá-la no projeto que
estará vinculada. Enquanto isso, o crédito extraordinário é aquela situação urgente e impre-
visível que é cabível, em que a MP é uma exceção do próprio artigo 62 – em situações muito
peculiares como greve, guerra e calamidade. Por fim, a reserva de contingência é a autoriza-
ção para aqueles prováveis desencontros de não conseguir dimensionar corretamente, em
que se dá ao gestor o poder dele por si só fazer ajustes.

Art. 167. São vedados: (...)

VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; (...)
VIII – a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e
da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos,
inclusive dos mencionados no Art. 165, § 5º; (...)
XII – na forma estabelecida na lei complementar de que trata o § 22 do Art. 40, a utilização de re-
cursos de regime próprio de previdência social, incluídos os valores integrantes dos fundos
previstos no Art. 249, para a realização de despesas distintas do pagamento dos benefícios
previdenciários do respectivo fundo vinculado àquele regime e das despesas necessárias à
sua organização e ao seu funcionamento; (Incluído pela EC n. 103, de 2019)
XIII – a transferência voluntária de recursos, a concessão de avais, as garantias e as subven-
ções pela União e a concessão de empréstimos e de financiamentos por instituições financeiras
federais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios na hipótese de descumprimento das
regras gerais de organização e de funcionamento de regime próprio de previdência social.
(Incluído pela EC n. 103, de 2019) (...)
§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia
e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, me-
diante ato do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no
inciso VI deste artigo. (Incluído pela EC n. 85, de 2015)

É vedado fazer transferência voluntária, isto é, aquela que se deseja fazer. Ela é baseada
no inciso também introduzido pela emenda da Reforma da Previdência, reforçando o que já
estava na Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelecendo que se um município tiver o regime
próprio, mas ele não organizar e fixar percentuais menores do que deveria, ele não pode
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legislar, apenas complementa. O deputado que deseja fazer a emenda que se chama trans-
ferência voluntária, sendo esse um convênio que deve ser firmado. Nesse caso, é importante
destacar que a burocracia não será realizada se houver irregularidade.

Princípio da não afetação da Receita de Impostos

30m

Vedação à vinculação da receita proveniente dos impostos a órgão, fundo ou despesa

(regra, mas possui exceções).

Art. 167. São vedados: (...)

IV – a vinculação de receita de IMPOSTOS a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição
do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os Arts. 158 e 159 (fundos constitu-
cionais), a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção
e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como
determinado, respectivamente, pelos Arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias
às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no Art. 165, § 8º, bem como o
disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 42, de 19.12.2003)

Exceções:
• Repartição das receitas tributárias (Arts. 158 e 159, CF);
• Destinação de recursos para a saúde, devendo ser regulado por LC, ainda não ela-
borada, de modo que é regido pelo artigo 77 do ADCT, que afirma: U índice resultante
de operação de atualização da aplicação do ano anterior – PEC dos Gastos; E e DF
12%; e M 15% (Art. 198, § 2º, CF);
• Destinação de recursos para a educação, sendo U com 18%, E, DF e M com 25% (Art.
212, CF);

Obs.: Ver EC 108/20 (FUNDEB aumentou a parte da União).

• Realização de atividades da administração tributária (Art. 37, XXII, CF);

• Prestação de garantias em relação às operações de crédito por antecipação de
receitas (Art. 165, § 8º; Art. 167, § 4º, CF);
• Fundo de combate e erradicação da pobreza;
• Vinculação de até 0,5 % da receita tributária líquida dos estados e DF para programa
de apoio à inclusão e promoção social;
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• Vinculação de até 0,5 % da receita tributária líquida dos estados e DF para fundos
destinados para o financiamento de programas culturais;
• DRU – Desvinculação das Receitas da União (Art. 76 do ADCT = 30% – EC 93/2016).

A Emenda Constitucional alterou o gasto da União em relação à saúde, logo ainda não
se sabe se continuará nesse formato ou qual o impacto que aquele aumento novo no Fundeb
irá gerar na porcentagem.
35m

�Este material foi elaborado pela equipe pedagógica do Gran Cursos Online, de acordo com a aula
preparada e ministrada pelo professor Rolando Valcir Spanholo.
A presente degravação tem como objetivo auxiliar no acompanhamento e na revisão do conteúdo
ministrado na videoaula. Não recomendamos a substituição do estudo em vídeo pela leitura exclu-
siva deste material.
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