DIREITO FINANCEIRO

ORÇAMENTO PÚBLICO
 CONCEITO
• O orçamento é o início e o fim de toda de toda ação estatal.

• CONCEPÇÃO CLÁSSICA: simples peça que contemplava a previsão da

receita e a fixação das despesas (aspecto contábil e financeiro). Não
se importava com os investimentos e com os efeitos nefastos de
eventuais desequilíbrios orçamentários.
• CONCEPÇÃO MODERNA: lei que programa a vida financeira do
Estado, permitindo, inclusive, eventual endividamento, para cobrir o
déficit orçamentário, mediante empréstimos públicos.

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 CONCEITO
• No orçamento do Brasil de 2013 (Lei nº 12.798/2013),
previu-se, para uma receita de R$ 2.276.516.541.532,00,
uma rolagem de títulos – refinanciamento da dívida
pública – no valor de R$ 610.065.700.590,00, com
encargos financeiros na ordem de R$ 317 bilhões, ou
seja, em 2013, o País gastou mais em pagamento de juros
– também chamado de serviços da dívida – do que em
investimentos (em torno de R$ 110 bilhões), em saúde
(em torno de 99 bilhões) e educação (em torno de 81
bilhões).
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 CONCEITO
• “É uma lei que autoriza os gastos que o Governo
pode realizar durante um período determinado
de tempo, discriminando detalhadamente as
obrigações que deva concretizar, com a previsão
concomitante dos ingressos necessários para
cobri-las” (Harrison Leite – Manual de Direito
Financeiro).
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 CONCEITO
• Lei ordinária especial (possui um rito diferenciado);
• Conteúdo definido na Constituição e nas leis;
• Regula a aplicação dos recursos públicos nas ações e
programas nela definidos;
• Traça o plano de trabalho para um exercício
financeiro (lei temporária);
• Seus principais destinatários são os agentes
públicos.
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 CONCEITO
• “(...) E, no caso da lei orçamentária – Vossa
Excelência disse muito bem –, no fundo, abaixo da
Constituição, não há lei mais importante para o país,
porque a que mais influencia o destino da
coletividade, do que esta lei. A lei orçamentária é a
lei materialmente mais importante do ordenamento
jurídico logo abaixo da Constituição. (...).” (Trecho do
voto do Min. Ayres Britto na ADI 4.048-MC/DF).
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 ASPECTOS
• POLÍTICO: sua elaboração reflete a execução do
programa político-partidário do governo que está
no poder. Manifesta a ideologia, metas, objetivos e
planos de um determinado grupo político e/ou
governante (Orçamento-Programa – Lei 4.320/64).
• O papel “neutro” e meramente contábil do
orçamento não existe mais. É o principalmente
instrumento de intervenção estatal e de efetivação
dos direitos fundamentais.
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 ASPECTOS
• ECONÔMICO: é importante instrumento na
redistribuição de renda e regulador da economia
(estimulando ou desestimulando a produção, o
consumo e o investimento – intervenção direta ou
indireta na economia).
• Escolha: necessidades públicas ilimitadas x recursos
públicos escassos e limitados.
• Compatibiliza as necessidades sociais com as
receitas previstas (equilíbrio entre receitas e
despesas).
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 ASPECTOS
• TÉCNICO-CONTÁBIL: além de observar o
rigorismo das normas contábeis e
constitucionais/legais, deve ser inteligentemente
elaborado, evitando-se despesas maiores que as
receitas (déficits) ou receitas maiores que as
despesas (superávits).

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 ASPECTOS
• JURÍDICO: corresponde ao estudo da sua natureza
jurídica, bem com da observância das normas
constitucionais e legais para a sua escorreita
elaboração.
• O Poder Executivo não realiza as despesas como
bem entende. Antes, depende de prévia aprovação
do Poder Legislativo (representantes do povo). Tudo,
observando-se as regras do processo legislativo.
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 NATUREZA JURÍDICA
• No Brasil, o orçamento não tem o poder de criar
receitas. As receitas possuem diferentes fontes
normativas. O tributo, por exemplo, conta com
previsão constitucional e nasce de lei específica.

• Cabe ao orçamento tão somente prever o

montante a ser arrecadado.
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 NATUREZA JURÍDICA
• Por isso, no Brasil, a corrente majoritária entende
que o orçamento é uma lei meramente formal, que
apenas prevê as receitas públicas e autoriza os
gastos públicos.

• Tem apenas forma de lei, mas não tem conteúdo de

lei, visto que não veicula direitos subjetivos,
tampouco é norma abstrata e genérica mas sim
individual e concreta.

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 NATUREZA JURÍDICA
• Como não cria gastos, mas apenas os autoriza, o
orçamento é chamado de meramente autorizativo e
não impositivo.

• Assim, no Brasil, o orçamento não impõe/obriga a

realização dos gastos nele previstos, de modo que o
administrador pode considerar não oportuna a
realização da despesa: indica onde gastar, mas não
obriga a gastar.
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 NATUREZA JURÍDICA
• Todavia, há despesas que constam no orçamento
e que o Administrador tem o dever de realizá-
las (gastos com pessoal, saúde, educação,
transferências constitucionais, etc.).

• Essa imposição surge das normas pré-

orçamentárias (constitucionais e legais) que
vinculam os Poderes ao seu cumprimento.
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 NATUREZA JURÍDICA
• Para parte da doutrina, “se o orçamento é programa [...]
não pode ser autorizativo. O orçamento é lei que precisa
ser cumprida pelo Poder Executivo” (Clèmerson Clève – O
desafio da efetividade dos direitos fundamentais sociais).

• Se o programa consta das leis orçamentárias, não há

facultatividade, pois o próprio Poder Executivo se
vinculou à sua realização. “Fixar é mais que lançar
provisoriamente no rol de gastos. É séria demonstração
de reconhecimento de dívida, só ilidida por motivos
relevantes e fundados” (Regis Fernandes de Oliveira –
Curso de Direito Financeiro).
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 IMPOSITIVIDADE DO ORÇAMENTO – EC Nº 86/2015,
100/2019, 102/2019, 105/2019 E 126/2022:
• Por meio das Emendas Constitucionais nº 86/2015, 100/2019,
102/2019 e 105/2019, pode-se dizer que uma nova concepção
de orçamento vem sendo instituída no Brasil, ao retirarem do
Poder Executivo a liberdade na execução da lei orçamentária.

• Com a EC nº 86/2015, foi dado o primeiro passo para um

orçamento impositivo – ainda que parcial – através da “emenda
parlamentar individual impositiva” (1,2% da RCL, sendo metade
destinada a ações e serviços públicos de saúde, percentual esse
aumentado para 2% pela EC nº 126/2022).

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 IMPOSITIVIDADE DO ORÇAMENTO – EC Nº 86/2015,
100/2019, 102/2019, 105/2019 E 126/2022:
• Com a publicação da EC nº 100/2019, que alterou o § 12 do art. 166
da CF/88, tornou-se obrigatória a execução da programação
orçamentária proveniente de emendas de bancada de parlamentares
de Estado ou do DF (1º da Receita Corrente Líquida).

• Finalmente, a EC nº 100/2019, incluiu um § 10 ao art. 165 da CF/88,

prevendo que “A administração tem o dever de executar as
programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas
necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e
serviços à sociedade”.

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 IMPOSITIVIDADE DO ORÇAMENTO – EC Nº 86/2015,
100/2019, 102/2019, 105/2019 E 126/2022:
• Assim como a emenda impositiva não será de execução obrigatória
nos casos dos impedimentos de ordem técnica (art. 166, § 13, da
CF/88), com igual razão o orçamento, se houver alguma razão
justificadora do seu não cumprimento pelo Executivo (art. 165, § 11,
da CF/88).

• Desde que justificada, nenhum problema advirá dessa inexecução,

haja vista que os impedimentos de ordem técnica e o dever de
contingenciamento são previstos e plenamente aplicáveis quando
presentes os seus requisitos.

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 IMPOSITIVIDADE DO ORÇAMENTO – EC Nº 86/2015,
100/2019, 102/2019, 105/2019 E 126/2022:
• “Art. 165 (...) § 10. A administração tem o dever de executar as
programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários,
com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à
sociedade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção
de efeito)
• (...)
• Art. 166 (...) § 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária
serão aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida
do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a
metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)”

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 IMPOSITIVIDADE DO ORÇAMENTO – EC Nº 86/2015,
100/2019, 102/2019, 105/2019 E 126/2022:
• “Art. 166 (...)
• § 9º-A Do limite a que se refere o § 9º deste artigo, 1,55% (um inteiro e cinquenta e
cinco centésimos por cento) caberá às emendas de Deputados e 0,45% (quarenta e
cinco centésimos por cento) às de Senadores. (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 126, de 2022)
• § 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde
previsto no § 9º, inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do
inciso I do § 2º do art. 198, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou
encargos sociais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
• § 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações
oriundas de emendas individuais, em montante correspondente ao limite a que se
refere o § 9º deste artigo, conforme os critérios para a execução equitativa da
programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165 desta
Constituição, observado o disposto no § 9º-A deste artigo. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 126, de 2022)”

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 IMPOSITIVIDADE DO ORÇAMENTO – EC Nº 86/2015,
100/2019, 102/2019, 105/2019 E 126/2022:
• “Art. 166 (...)
• § 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às
programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de
parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por
cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) ”
• § 16. Quando a transferência obrigatória da União para a execução da
programação prevista nos §§ 11 e 12 deste artigo for destinada a Estados, ao
Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente federativo
destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para
fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art.
169. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)
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 IMPOSITIVIDADE DO ORÇAMENTO – EC Nº 86/2015,
100/2019, 102/2019, 105/2019 E 126/2022:
• “Art. 166 (...)
• § 18. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar
no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes
orçamentárias, os montantes previstos nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser
reduzidos em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto
das demais despesas discricionárias. (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 100, de 2019)
• § 19. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório
que observe critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma igualitária e
impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria,
observado o disposto no § 9º-A deste artigo. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 126, de 2022)
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 IMPOSITIVIDADE DO ORÇAMENTO – EC Nº 86/2015,
100/2019, 102/2019, 105/2019 E 126/2022:
• “Art. 166-A (...)
• § 1º Os recursos transferidos na forma do caput deste artigo não integrarão a receita do Estado, do Distrito
Federal e dos Municípios para fins de repartição e para o cálculo dos limites da despesa com pessoal ativo e
inativo, nos termos do § 16 do art. 166, e de endividamento do ente federado, vedada, em qualquer caso, a
aplicação dos recursos a que se refere o caput deste artigo no pagamento de: (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 105, de 2019)
• § 2º Na transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo, os recursos: (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 105, de 2019)
• I - serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração de
convênio ou de instrumento congênere; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 105, de 2019)
• II - pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira; e (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 105, de 2019)
• III - serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo do ente
federado beneficiado, observado o disposto no § 5º deste artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº
105, de 2019)
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 JULGADO DO STF:
• EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 120-A E 120-B DA CONSTITUIÇÃO DE SANTA
CATARINA, ALTERADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 70, DE 18.12.2014. AUDIÊNCIA PÚBLICA REGIONAL:
ESTABELECIMENTO DE PRIORIDADES NO ORÇAMENTO. CARÁTER IMPOSITIVO DE EMENDA PARLAMENTAR EM
LEI ORÇAMENTÁRIA. CARÁTER FORMAL DO ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA ATÉ AS EMENDAS
CONSTITUCIONAIS N. 86/2015 E 100/2019. NORMA ANTERIOR. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE.
PRECEDENTES. 1. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, antes das Emendas Constitucionais n.
86/2015 e n. 100/2019, manifestava-se pelo caráter meramente formal e autorizativo da lei orçamentária. 2.
Ao enumerarem percentuais específicos para as emendas impositivas, de execução obrigatória, os §§ 9º a 20 do
art. 166 da Constituição da República buscaram compatibilizar a discricionariedade do Executivo e a
importância do Legislativo na elaboração do orçamento, harmonizando e reequilibrando a divisão entre os
Poderes. As Emendas Constitucionais n. 86/2015 e n. 100/2019 reforçaram o anterior caráter autorizativo das
previsões orçamentárias, nos termos da norma constitucional originária, modificada desde as alterações da
Constituição da República. 3. A norma questionada, promulgada em 18.12.2014, foi inserida na Constituição
de Santa Catarina antes das modificações promovidas no art. 166 da Constituição da República sem observar
sequer os limites estipulados pelas Emendas Constitucionais n. 86/2015 e n. 100/2019. Inexistência de
constitucionalidade superveniente. 4. Ao impor ao Poder Executivo a obrigatoriedade de execução das
prioridades do orçamento a Emenda à Constituição de Santa Catarina n. 70/2014 contrariou o princípio da
separação dos poderes e a regra constitucional do caráter meramente formal da lei orçamentária até então
em vigor na Constituição da República. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para
declarar inconstitucionais os arts. 120-A e 120-B da Constituição de Santa Catarina. (ADI 5274, Relator(a):
CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 19/10/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-236 DIVULG 29-11-2021
PUBLIC 30-11-2021)
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 JULGADO DO STF:
• Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Art. 136-A, §7º, da
Constituição do Estado de Rondônia. 3. Medida cautelar deferida
pelo Plenário. Precedente: ADI 6.308 MC-Ref, Rel. Min. ROBERTO
BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 29.6.2020. 4. Normas gerais
de direito financeiro. Competência da União. 5. Destinação
obrigatória de emendas individuais à lei orçamentária.
Necessidade de norma de constituição estadual observar o
disposto no art. 166 da Constituição Federal. 6. Ação direta de
inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 6670, Relator(a):
GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 30/08/2021,
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-192 DIVULG 24-09-2021 PUBLIC 27-
09-2021)
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 CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
• O STF entendia ser impossível o controle abstrato de constitucionalidade
da lei orçamentária, por ser uma lei de efeitos concretos, que
individualiza o destino específico da alocação dos recursos públicos.
• Todavia, no julgamento da ADI nº 2.925-DF, o STF começou a mudar seu
posicionamento sobre a matéria, que se consolidou com o julgamento
da ADI nº 4.048-MC/DF: “O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua
função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos
atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia
constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou
específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de
submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de
constitucionalidade”.

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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• 1) PRINCÍPIO DA LEGALIDADE:
• As finanças públicas não podem ser manejadas sem autorização da
lei. É a lei do orçamento que permite a realização dos gastos
públicos.
• A Constituição está repleta de artigos que dispõem sobre a necessária
observância da legalidades nos gastos públicos (arts. 48, II e IV, 166,
caput, 167, I, II, V, VI, VII, VIII e IX).
• A medida provisória somente pode ser utilizada excepcionalmente,
para abertura de crédito extraordinário para atender a despesas
imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção
interna ou calamidade pública (arts. 62 e 167, § 3º).
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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• 1) PRINCÍPIO DA LEGALIDADE:

• Exceção: “Art. 167... (...) § 5º A transposição, o remanejamento ou a

transferência de recursos de uma categoria de programação para outra
poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e
inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos
a essas funções, mediante ato do Poder Executivo, sem necessidade da
prévia autorização legislativa prevista no inciso VI deste artigo”.

• O art. 107 da Lei Federal nº 4.320/64 não foi recepcionado pela

Constituição Federal de 1988.

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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• 2) PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE:

• Significa dizer que a lei orçamentária não pode conter qualquer

matéria estranha ao orçamento, o que assume especial relevância, em
virtude do tamanho dessas leis e de seus anexos. É o que, de resto,
deveria ocorrer com toda e qualquer legislação (art. 7º da LC nº 95/98).

• “Art. 165... (...) § 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo

estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo
na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de
receita, nos termos da lei”.
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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• 3) PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO:

• A programação remete à ideia do planejamento das ações (objetivos

constitucionais e legais + plano de governo). Sem planejamento não
pode haver política pública. Com a EC nº 100/2019, impôs-se à
Administração o dever de executar as programações orçamentárias.

• Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais de

desenvolvimento devem estar contidos no Plano Plurianual (PPA) e
pormenorizados na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei
Orçamentária Anual (LOA). Ex.: PRONATEC, Bolsa Família, PROUNI, etc.

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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• 4) PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO:

• Embora não seja explícito, permeia toda a Administração, mormente

após a entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que
em seu artigo 1º, § 1º, assim dispõe: “A responsabilidade na gestão
fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem
riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas
públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas
e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia
de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e
outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive
por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos
a Pagar”.
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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• 4) PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO:
• Por ele, busca-se assegurar que as despesas autorizadas na lei
orçamentária não sejam superiores à previsão das receitas (proíbe gasto
maior do que as receitas). É a regra de ouro das finanças públicas, extraída
implicitamente de diversos dispositivos constitucionais (arts. 52, VI, VII e IX,
167, II e III, 195, § 5º, etc.) e legais (arts. 4º, 16, 17, 24, da LRF).

• Vale lembrar que a LRF não impede a existência de déficits públicos. Exige,
contudo, que haja metas fiscais, ainda que deficitárias, desde que
explicitadas na LDO e na respectiva LOA. Traz mecanismos de flexibilização,
como ampliação de prazos para enquadramento nos limites, em caso de
recessão econômica (art. 66).
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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• 5) PRINCÍPIO DA ANUALIDADE:

• O orçamento é anual, ou seja, o intervalo de tempo em que se estimam as

receitas e se fixam as despesas é de um ano, coincidente com o ano civil
(arts. 2º e 34 da Lei nº 4.320/64), de 1º de janeiro a 31 de dezembro. Não à
toa, é chamado de Lei Orçamentária Anual (art. 165, § 5º, da CF/88).

• Este princípio está ligado à periodicidade necessária à elaboração e

avaliação de planos de governo, bem como ao estabelecimento de metas
e prioridades, já que nada consegue se desvincular do tempo e do espaço.

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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• 5) PRINCÍPIO DA ANUALIDADE:
• STF: 1. MANDADO DE SEGURANÇA. (...) 2. MUNICÍPIO. Fundo de Participação.
Revisão da estimativa populacional. Redução do índice anual de participação.
Alteração promovida por Decisão Normativa do Tribunal de Contas da União.
Aplicação imediata, em meio ao exercício financeiro. Ilegalidade. Violação da
regra da anualidade da vigência dos índices fixados para todo o exercício
financeiro. Ofensa a direito líquido e certo. Mandado de segurança concedido,
para cassar os efeitos da Decisão. Aplicação dos arts. 91, § 3º, e 92, do CTN, e 244
do RITCU, cc. art. 102, caput e § 2º, da Lei federal nº 8.442/92. Não é lícito ao
Tribunal de Contas da União promover revisão de índices referentes ao Fundo
de Participação dos Municípios, que devem viger durante todo o exercício
financeiro, para os reduzir no curso deste. (MS 24098, Relator(a): CEZAR PELUSO,
Tribunal Pleno, julgado em 29/04/2004, DJ 21-05-2004 PP-00037 EMENT VOL-
02152-02 PP-00273 RTJ VOL-00191-01 PP-00162).
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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• 5) PRINCÍPIO DA ANUALIDADE:

• O § 14 do art. 165 da CF/88, segundo o qual “a lei orçamentária

anual poderá conter previsões de despesas para exercícios seguintes,
com a especificação dos investimentos plurianuais e daqueles em
andamento”, não invalida o princípio da anualidade, pois além de ser
facultativo, prevê apenas que a LOA pode conter previsões de
despesas de exercícios seguintes, com o fito de orientar os
investimentos, em alinhamento com a LDO e o PPA, visando
contribuir na elaboração das metas fiscais dos próximos exercícios.

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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• 6) PRINCÍPIO DA UNIDADE:

• Por esse princípio, deve existir apenas um orçamento para cada ente
da federação em cada exercício financeiro (art. 2º da Lei nº 4.320/64).

• Assim, independentemente da complexidade e ainda que comporte

subdivisões ou suborçamentos (orçamento fiscal, da seguridade social e
de investimentos – art. 165, § 5º, da CF/88), os entes federativos devem
elaborar apenas um orçamento, abrangendo todos os Poderes, seus
fundos, órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta.

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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• 7) PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE:

• Significa que todas as receitas e todas as despesas governamentais devem

fazer parte do orçamento, sem qualquer exclusão (art. 2º da Lei nº
4.320/64).

• Nesse sentido, o art. 3º da Lei nº 4.320/64 prevê que “a Lei de Orçamentos

compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito
autorizadas em lei”, enquanto seu art. 4º dispõe que “a Lei de Orçamento
compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da
administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar,
observado o disposto no artigo 2°”.
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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• 8) PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO-BRUTO:

• Está previsto no art. 6º da Lei nº 4.320/64 , segundo o qual “todas as

receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais,
vedadas quaisquer deduções”.

• Assim, embora os municípios tenham direito a 50% das receitas

oriundas do IPVA, imposto estadual, o Estado tem de lançar na lei
orçamentária a totalidade da arrecadação com esse tributo e não
com o abatimento do valor que será repassado. Não pode haver
lançamento apenas do valor líquido.
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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• 9) PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO OU ESPECIALIZAÇÃO:
• O orçamento não pode ser genérico, estabelecer gastos sem precisão ou
valer-se de termos ambíguos. Deve ser o mais claro possível, com receitas
e despesas bem discriminadas. Nesse sentido, este princípio veda que se
consignem no orçamento dotações globais para atender,
indiferentemente, as despesas nele previstas (art. 5º da Lei nº 4.320/64).
Em igual sentido, a LRF (art. 5º, § 4º) veda a consignação de crédito
orçamentário com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada,
exigindo a especificação da despesa.
• Exceções: 1) programas especiais de trabalho (art. 20, parágrafo único, da
Lei nº 4.320/64); 2) reserva de contingência (art. 5º, III, “b”, da LRF). São
exceções à necessidade de discriminação das despesas. Não há exceção em
relação à vedação de dotação ilimitada.
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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• 10) PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DE ESTORNO:
• Determina que o gestor não pode repriorizar as ações governamentais através da
transposição, remanejamento ou transferência de recursos sem prévia autorização
legislativa (art. 167, VI e VIII, da CF/88). É decorrência do princípio da legalidade.
Diante disso, não pode o Judiciário bloquear verbas vinculadas a despesas fixadas
na lei orçamentária, dando-lhes destino diverso. Exceção: § 5º do art. 167 da CF/88.
• “Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação, para
satisfação de créditos trabalhistas, de receitas públicas oriundas do Fundo Estadual
de Saúde objeto de contratos de gestão firmados entre o Estado do Espírito Santo e
entidades de terceiro setor violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167,
VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III,
da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o
princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175 da CF).” (ADPF 664,
Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 19/04/2021,
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-084 DIVULG 03-05-2021 PUBLIC 04-05-2021)
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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• a) remanejamentos são realocações na organização de um ente público,
com destinação de recursos de um órgão para outro. Podem ocorrer, por
exemplo, em uma reforma administrativa (extinção de um órgão);
• b) transposições são realocações no âmbito dos programas de trabalho,
dentro do mesmo órgão. Nesse caso, basta que a lei autorize a realocação
dos recursos orçamentários do primeiro para o segundo projeto;
• c) transferências são realocações de recursos entre as categorias
econômicas de despesas, dentro do mesmo órgão e do mesmo programa
de trabalho. Ou seja, repriorizações dos gastos a serem efetuados. Nas
transferências, as atividades envolvidas continuam em franca execução.
• (Fonte: Créditos adicionais versus transposição, remanejamento ou
transferência de recursos - José de Ribamar Caldas Furtado).

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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• 11) PRINCÍPIO DA UNIDADE DE TESOURARIA OU UNIDADE DE CAIXA:

• Segundo esse princípio, todo recurso carreado ao Erário, de caráter

originário ou derivado, ordinário ou extraordinário, de natureza
orçamentária ou extraorçamentária, geral ou vinculado, deve ser alocado
em uma única conta, conforme previsão do art. 56 da Lei nº 4.320/64: “O
recolhimento de tôdas as receitas far-se-á em estrita observância ao
princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para
criação de caixas especiais”.
• Assim, no âmbito da União, há uma Conta Única do Tesouro, mantida
junto ao Banco Central do Brasil e operacionalizada por intermédio do
Banco do Brasil, visando unificar todas as receitas e despesas, a fim de
apurar o equilíbrio das contas.
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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• Art. 164, § 3º, da CF/88: “As disponibilidades de caixa da União serão
depositadas no banco central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das
empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais,
ressalvados os casos previstos em lei”.

• Decreto Federal nº 93.872/86, art. 2º: “A arrecadação de todas as

receitas da União far-se-á na forma disciplinada pelo Ministério da
Fazenda, devendo o seu produto ser obrigatoriamente recolhido à
conta do Tesouro Nacional no Banco do Brasil S.A. (...) § 3º A posição
líquida dos recursos do Tesouro Nacional no Banco do Brasil S.A. será
depositada no Banco Central do Brasil, à ordem do Tesouro Nacional.”
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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• DIREITO CONSTITUCIONAL. DISPONIBILIDADE DE CAIXA. FOLHA
DE PAGAMENTO DE SERVIDORES PÚBLICOS. DEPÓSITO EM
INSTITUIÇÃO FINANCEIRA PRIVADA. INOCORRÊNCIA DE OFENSA
AO ARTIGO 164, § 3º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O depósito
de salário ou de remuneração de servidor público em
instituição financeira privada não afronta o artigo 164, § 3º, da
Constituição Federal, pois não se enquadra no conceito de
disponibilidade de caixa. Precedentes. Agravo regimental a que
se nega seguimento. (AI 837677 AgR, Relator(a): ROSA WEBER,
Primeira Turma, julgado em 03/04/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO
DJe-089 DIVULG 07-05-2012 PUBLIC 08-05-2012 RTJ VOL-00222-
01 PP-00611)
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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• DIREITO CONSTITUCIONAL. DISPONIBILIDADE DE CAIXA. FOLHA
DE PAGAMENTO DE SERVIDORES PÚBLICOS. DEPÓSITO EM
INSTITUIÇÃO FINANCEIRA PRIVADA. INOCORRÊNCIA DE OFENSA
AO ARTIGO 164, § 3º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O depósito
de salário ou de remuneração de servidor público em
instituição financeira privada não afronta o artigo 164, § 3º, da
Constituição Federal, pois não se enquadra no conceito de
disponibilidade de caixa. Precedentes. Agravo regimental a que
se nega seguimento. (AI 837677 AgR, Relator(a): ROSA WEBER,
Primeira Turma, julgado em 03/04/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO
DJe-089 DIVULG 07-05-2012 PUBLIC 08-05-2012 RTJ VOL-00222-
01 PP-00611)
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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• 12) PRINCÍPIO DA ECONOMICIDADE:
• Previsto no art. 70 da CF/88 como critério de controle dos gastos
públicos, implica na eficiência na gestão financeira e na execução
orçamentária, consubstanciadas na minimização de custos e gastos
públicos e na maximização da receita e da arrecadação (Ricardo Lobo
Torres).
• Deve-se realizar uma análise de custo-benefício, de modo que o
cidadão não seja obrigado a pagar mais impostos para obter bens e
serviços que estão disponíveis no mercado a menor preço. O
Administrador deve buscar os melhores resultados com os menores
recursos possíveis, utilizando-os corretamente, sem os desperdícios
tão comuns na área pública.
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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• 13) PRINCÍPIO DA DIFERENCIAÇÃO DAS FONTES DE FINANCIAMENTO:

• A Constituição Federal criou um sistema tributário que pretendeu

dialogar com o sistema orçamentário. Assim é que o destino das
receitas dos tributos deve ter uma relação lógica com a sua natureza
jurídica, de sorte que, enquanto a receita dos impostos é livre, a das
contribuições tem alvo certo (art. 167, XI e XII, da CF/88).

• Qualquer aplicação distinta ensejaria desorganicidade sistêmica e

tredestinação inconstitucional, pois há tributos com endereço preciso
após a sua efetiva arrecadação, sendo indevido reverter a destinação.

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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• 14) PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA:

• Decorre do art. 37, caput, da CF/88, que traz o princípio da

publicidade como princípio norteador da Administração Pública, haja
vista que a publicidade é uma das formas de se promover a
transparência e, com isso, permitir a fiscalização das receitas e das
despesas públicas.

• A transparência orçamentária é uma garantia do cidadão e não do

Estado.

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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS

• EC nº 108/2020: “Art. 163-A. A União, os Estados, o Distrito Federal e

os Municípios disponibilizarão suas informações e dados contábeis,
orçamentários e fiscais, conforme periodicidade, formato e sistema
estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União, de forma
a garantir a rastreabilidade, a comparabilidade e a publicidade dos
dados coletados, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico
de amplo acesso público”.

• https://www.transparencia.mt.gov.br/

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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• Assim, quanto à aplicação dos recursos públicos, farta a Constituição em
artigos que privilegiam a sua divulgação em detalhes e a possibilidade de
qualquer pessoa lhes questionar a sua irregularidade ou ilegalidade (arts. 31,
§ 3º, 74, § 2º, 162, 165, §§ 3º e 6º, da CF/88).

• Lei de Responsabilidade Fiscal:

• “Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será
dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os
planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas
e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução
Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses
documentos”.
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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• “Art. 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, a
consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da
Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio
eletrônico de acesso público.
• § 1º Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas ao Poder Executivo da
União até 30 de abril.
• § 2º O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedirá, até que a
situação seja regularizada, que o Poder ou órgão referido no art. 20 receba
transferências voluntárias e contrate opera ções de crédito, exceto as destinadas
ao pagamento da dívida mobiliária”.

• - Vide Seção I do Capítulo IX da LRF (arts. 48, 48-A e 49), referentes à

Transparência na Gestão Fiscal.
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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• RELATÓRIO RESUMIDO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA (RREO): sua elaboração é do
Executivo e deve ser publicado até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, com
informações mensais, bimestrais e o acumulado de 12 meses. Por meio dele, é possível
comparar o que foi previsto (receita) e fixado (despesa) no orçamento e o que foi
efetivamente executado (gasto). Está previsto no art. 165, § 3º, da CF/88 e nos arts. 52 e 53
da LRF.

• RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL (RGF): tem por finalidade monitorar, controlar e acompanhar
as atividades financeiras do Estados, abrangendo todas as informações essenciais ao alcance
das metas fiscais e à observância dos limites fixados em lei para as despesas de pessoal,
dívida consolidada, concessão de garantias, operações de crédito, etc. Está previsto nos arts.
54 e 55 da LRF a cada quadrimestre.

• LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO (LAI): Lei Federal º 12.527/2011. A transparência é a regra, o

sigilo é exceção e deve ser motivado. Rompimento da cultura do segredo.
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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• “É legítima a publicação, inclusive em sítio eletrônico mantido pela Administração Pública, dos nomes dos
seus servidores e do valor dos correspondentes vencimentos e vantagens pecuniárias.” (ARE 652777,
Relator(a): TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 23/04/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO
GERAL - MÉRITO DJe-128 DIVULG 30-06-2015 PUBLIC 01-07-2015 RTJ VOL-00235-01 PP-00269)

• “2. O Estado Democrático de Direito instaurado pela Constituição de 1988 estabeleceu, como regra, a
publicidade das informações referentes às despesas públicas, prescrevendo o sigilo como exceção, apenas
quando imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. Quanto maior for o sigilo, mais completas
devem ser as justificativas para que, em nome da proteção da sociedade e do Estado, tais movimentações
se realizem. 3. Os tratados internacionais e a própria Constituição Federal convergem no sentido de se
reconhecer não apenas a ampla liberdade de acesso às informações públicas, corolário, como visto, do
direito à liberdade de expressão, mas também a possibilidade de restringir o acesso, desde de que (i) haja
previsão legal; (ii) destine-se a proteger a intimidade e a segurança nacional; e (iii) seja necessária e
proporcional. 4. O art. 86 do Decreto-lei nº 200/1967, embora veiculado em norma jurídica, não foi
recepcionado pela Constituição da República na medida em que é insuficiente para amparar a restrição ao
direito de acesso à informação. 5. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental julgada
procedente.” (ADPF 129, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 05/11/2019, PROCESSO
ELETRÔNICO DJe-270 DIVULG 06-12-2019 PUBLIC 09-12-2019)

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 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS-FINANCEIROS
• ORÇAMENTO SECRETO: ADPF´S 850, 851, 854 E 1.014
• O orçamento secreto consiste no uso ampliado das emendas do relator-geral do orçamento,
para efeito de inclusão de novas despesas públicas ou programações no projeto de lei
orçamentária anual da União. Em 2022, o uso desse tipo de emenda chegou ao montante de
R$ 16,5 bilhões, e R$ 19,4 bilhões haviam sido reservados para este fim no orçamento de
2023.
• Em seu voto, apresentado em 14/12, a relatora – Min. Rosa Weber – afirmou que as
emendas RP-9 violam os princípios constitucionais da transparência, da impessoalidade, da
moralidade e da publicidade por serem anônimas, sem identificação do proponente e
clareza sobre o destinatário. Por maioria de votos (6x5), o Plenário do STF julgou
inconstitucional o chamado orçamento secreto, em julgamento concluído em 19/12/2022.
• Com a declaração de Inconstitucionalidade, metade das emendas do relator foi destinada
para cinco ministérios: R$ 4,3 bilhões para o Desenvolvimento Regional; R$ 3 bilhões para a
Saúde; R$ 1,8 bilhão para a Cidadania; R$ 416 milhões para a Agricultura; e R$ 169 milhões
para a Educação. A outra metade será usada no reforço das emendas individuais dos
parlamentares.
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 ORÇAMENTO 2023
• LEI Nº 14.535, DE 17 DE JANEIRO DE 2023 (Estima a receita e fixa
a despesa da União para o exercício financeiro de 2023)
• Estimativa de receita: R$ 5.345.440.863.304,00.
• Refinanciamento da Dívida: R$ 2.010.264.256.580
• Juros e Encargos da dívida pública: R$ 325.846.563.997
• Transferência para a Seguridade Social: R$ -399.058.629.293
• Investimentos: R$ 143.538.717.823,00
• Déficit previsto para 2023: R$ 231,5 bilhões

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 FUNDO SOBERADO DA NORUEGA
• Um fundo soberano é um fundo de investimento do governo utilizado para alocação em
diferentes ativos financeiros. Composto de reservas excedentes do país, como superávit
comercial, reservas bancárias, dinheiro de privatizações e royalties de commodities.
• Em 1969, uma das maiores reservas de petróleo do mundo foram descobertas na Noruega. Ainda
na época, foi decidido que a receita proveniente da extração de petróleo e gás seria utilizada de
maneira cautelosa, buscando evitar um desbalanço na economia.
• Foi então que, em 1990, o parlamento norueguês criou o Fundo Estatal de Pensões ou Fundo de
petróleo da Noruega, com seu primeiro depósito realizado em 1996.
• A constituição do Fundo Soberano da Noruega foi realizada, visando uma proteção contra os altos
e baixos nos valores do barril de petróleo, bem como para um reserva financeira e plano de
poupança para gerações futuras.
• Com o posto de maior do mundo, possuindo quase US$ 1,4 trilhão em ativos, o Fundo Soberano
da Noruega possui quase 1,5% de todas as ações de empresas listadas no mundo. O número é tão
significativo que representa um capital acionário em cerca de 9.000 empresas, que retornam
dividendos ano após ano.

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 FUNDO SOBERADO DA NORUEGA
• Buscando diversificar a gama de atuação, o fundo investe no setor imobiliário e realiza
operação de empréstimo a países e empresas, visando a diminuição do risco de
desvalorização. No total, o fundo investiu 69,8% em ações, 27,5% em renda fixa, 2,7%
em imóveis não listados e 0,1% em infraestrutura de energia renovável não listada.
• Como regra, seguindo a política fiscal estabelecida, todo excedente no orçamento é
transferido para o Fundo Soberano da Noruega e, em caso de déficits, o dinheiro é
resgatado. Em média, o governo deve gastar apenas o retorno real do fundo, estimado
em cerca de 3% ao ano. Assim, a riqueza proveniente do petróleo é introduzida de
maneira gradual na economia.
• O fundo soberano da Noruega, de US$ 1,4 trilhão, o maior do mundo, teve um retorno
negativo de 14,1% em 2022, equivalente a uma perda de 1,637 trilhão de coroas
norueguesas, ou US$ 164,13 bilhões. Entre os motivos estão a guerra na Europa, alta
inflação e aumento das taxas de juros.

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