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Curso Sobre o Novo

Código do Procedimento
Administrativo
José Fontes
2015 - 5? Edi çã o revista e atualizada

m
ALMEDINA
CURSO SOBRE
ONOVO
CÓDIGO DO PROCEDIMENTO
ADMINISTRATIVO
CURSO SOBRE
orno
CÓDIGO DO PROCEDIMENTO
ADMINISTRATIVO
2015 • 53 Ediçã o revista e atualizada

Jos é Fontes
Agregado e Doutor em Ci ências Políticas
Mestre em Ci ências Jur ídico-Políticas
Professor da Universidade Aberta e da Academia Militar
Investigador cient ífico do CAPP/ ISCSP/Universidade de Lisboa,
do CEDIS/ FD/Universidade Nova de Lisboa e do CINAMIL

m
ALMEDINA
CURSO SOBRE
O NOVO Ao Professor Doutor Paulo Otero, a quem
CÓ DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO continuo a dedicar este livro, (grato) pelo
AUTOR
muito que me ensinou e continua a ensinar
José Fontes
EDITOR e
EDI ÇÕ ES ALMEDINA, S. A. porque a exigência do seu magistério continua
Rua Fernandes Tomás, n°s 76-80 a ser, para mim, exemplar.
3000 -167 Coimbra
TeL: 239 851 904 • Fax 239 851 901
www.almedina.net - editora@almedina.net
DESIGN DE CAPA
FBA.
PR É - IMPRESS Ã O
EDI ÇÕ ES ALMEDINA, SA
IMPRESS Ã O E ACABAMENTO

Setembro, 2015
DEP Ó SITO LEGAL
398264/15

Apesar do cuidado e rigor colocados na elaboração da presente obra, devem

os diplomas legais dela constantes ser sempre objeto de confirmação com as
publicações oficiais.
Toda a reprodução desta obra, por fotocópia ou outro qualquer processo,
sem pr évia autorização escrita do Editor, é ilícita e passível de procedimento
judicial contra o infrator.

mA LMEDINA
GRUPOALMEDINA

BIBLIOTECA NACIONAL DE PORTUGAL - CATALOGAÇÃO NA PUBLICA ÇÃ O

FONTES, José, 1970-

s
Curso sobre o novo código do procedimento administrativo. - 5 ed. rev. e
Atualiz. - (Manuais universit á rios)
ISBN 978-972-40-6151-1
CDU 342
NOTA DO AUTOR

Publica-se agora a 5* edição, revista e atualizada, do Curso Sobre o Novo

C ódigo do Procedimento Administrativo, que começou por ser um Curso
Breve e que cada vez mais se vai aproximando de um Tratado de Direito
e de Procedimento Administrativos, organizado em torno da relação
jurídico-procedimental administrativa e no qual se tenta abordar as dife ¬

rentes temáticas da organização e da atividade administrativas, bem como

a das garantias dos particulares.
Após mais de 20 anos de vigência do Código do Procedimento Admi ¬

nistrativo de 1991, o Governo aprovou, por via de autorização legislativa,

um novo Código com novos institutos, mantendo embora muito do enqua ¬

dramento jurídico que vigorou até à data da entrada em vigor deste novo
diploma.
Na presente edição, mantivemos a estrutura do Curso, por palestras,
já anteriormente adaptada às regras e às exigências do ensino a distâ ncia
( e-leaming ) (que cada vez mais são úteis aos estudantes de ensino presencial),
levando em linha de conta a estrutura do diploma legal agora aprovado.
A linguagem utilizada, simples e descritiva, organizada esquematica ¬
mente, possibilita que este livro seja destinado a todos os que têm neces¬
sidade de trabalhar sob as regras do procedimento administrativo e não
apenas a juristas ou a estudantes de cursos de Direito. Por isso mesmo, a
leitura deste Curso deve fazer-se em estrita ligação com os próprios textos
do agora novo Código do Procedimento Administrativo e, também, da Carta
Ética da Administração Pública. Continua, assim, a existir, deliberadamente,
uma complementaridade nos textos em presença.
Este trabalho pretende contribuir para o estudo e para uma melhor
compreensão do novo Código do Procedimento Administrativo, bem
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

como para a divulgação c o conhecimento da Carta É tica da Adminis¬

tra ção Pública. Por outro lado, importa assinalar que não se esgotou a
bibliografia disponível nem a jurisprudê ncia, já rica, dos nossos tribunais
administrativos, a qual foi resultando, designadamente, da aplicação - em
concreto - do anterior Código.
Agradeço ao mestre TIAGO MARTINS a permanente disponibilidade, as
sugestões e a leitura atenta e crítica do texto desta edição. A sua ajuda foi
absolutamente inestimável.
Por fim, expresso o meu maior desejo: que esta nova edição seja útil aos
Estudantes e a todos os Leitores interessados na importante temática do
procedimento administrativo, na certeza de que se trata de um diploma PREFÁ CIO À 1 ? EDI ÇÃ O ( 2000)
que, entrando agora em vigor, obriga a um acompanhamento permanente
para melhor se perceber o modo e a forma como será operacionalizado. Conheci o Autor na última década do século passado (XX), quando cola ¬

Qualquer sugestão ou crítica poderá ser enviada para o seguinte ende¬ borá mos durante alguns anos na lecionação da disciplina de Direito
reço eletrónico: jfontes@ uab.pt Administrativo I do Curso de Licenciatura em Direito da Universidade
Internacional, e cedo me apercebi das suas qualidades humanas: a capa ¬
Lisboa, julho de 2015. cidade intelectual, a dedicação ao estudo, o rigor científico, o nível de
exigência e a disponibilidade para o diálogo.
JOSé FONTES Tais qualidades eram e são um sinal para uma promissora carreira uni ¬
versit ária, que eu próprio sempre incentivei, e o primeiro andamento foi já
preenchido com a obtenção do grau de Mestre em Ciências Jurídico-Políticas
pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, com a apresentação
de uma tese sobre o controlo parlamentar da Administração Pública.
Mas reconheci também logo no Autor uma outra qualidade: a de estar
disponível, como autor ou como coautor, a revelar ao público o produto
dos seus estudos e das suas reflexões, não escondendo para si próprio esse
produto.
É o que uma vez mais mostra com a presente obra sobre o procedi ¬

mento administrativo, que o legislador em boa hora codificou em 1991,

complementando-a com os atos legislativos próprios.
Sendo hoje quotidianas as situações de confronto da Administração Pú ¬

blica, lato sensu , com os particulares, quando ela é agressiva, ou as situações

de cooperação ou colaboração da mesma Administração Pública com os
particulares, quando ela é providencial, só com regras de jogo conhecidas
pelas partes é que tais situações podem existir ou coexistir saudavelmente.
Foram essas regras, pelo menos, as mínimas, que o legislador felizmente
condensou no Código do Procedimento Administrativo, ficando agora os
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIV
O

órgãos da Administração Pública e os particulares a saber como tratar

as
relações jurídico-administrativas entre si estabelecidas (o nascimento
,a
vida e a morte dessas relações) e ficando também os particulares conhecer
a
as armas de defesa dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos¬
.
Com o presente Curso Breve - que de breve nada tem o Autor , as
sumindo um projeto inovador, percorre todo o Código do Procedimento
Administrativo, analisando-o em toda a sua extensão, no plano dogmático
,
e no plano prático jurídico, indo ao ponto de fornecer exemplos práticos
-
e colhendo os frutos de uma leitura atenta e crítica das suas disposi çõ es ,
em vigor há quase dez anos.
O leitor da obra perde facilmente a sensação de secura que subjaz à PLANO DO CURSO SOBRE O NOVO
consulta de um qualquer Código e é atraído pelo interesse nas matérias
, CóDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
todas elas, que são versadas na obra, dadas a forma e a linguagem - claras ,
simples e acessíveis - utilizadas pelo Autor. .
1 Palestra introdut ória
-
A mensagem da obra - tratar se de um elemento indispensável de 1.1. Introdução à temática
consulta para um largo universo, o de todos os intervenientes nas relações .
1.2 O novo Código do Procedimento Administrativo
matérias de
jurídico administrativas e o de todos os estudiosos destas
- 1.2.1. Enquadramento geral
Direito P úblico - é plenamente conseguida pelo Autor e este é o
melhor .
1.2.2 Estrutura do novo Código do Procedimento Administrativo
elogio que se lhe pode fazer. 1.2.3. Algumas inovações
Daqui a um Manual de Direito Administrativo vai um passo e um 1.2.4. O que vigora, diplomas próprios e diplomas cuja aprovação se
passo que JOSé FONTES, no futuro, com facilidade poderá dar: este é o aguarda
meu augúrio. 1.2.5. Eventuais erros de sistematização, inexatidões e redundâncias
1.2.6. Disposições preliminares
Lisboa, dezembro de 2000 1.3. Códigos de Conduta e a Carta Ética - Dez Princípios Éticos da
Administração Pública
GUILHERME DA FONSECA
ça
Juiz Conselheiro do Tribunal Constitucional e do Supremo Tribunal de Justi 2. Palestra sobre princí pios gerais da atividade administrativa
2.1. Enquadramento geral
2.2. O princípio da legalidade
2.3. O princípio da prossecução do interesse público e da prote ção dos
direitos e interesses dos cidadãos
2.3.1. A prossecuçã o do interesse público
2.3.2. A proteção dos direitos e interesses dos cidadãos
2.4. O princípio da boa administra çã o
2.5. O princípio da igualdade
2.6. O princípio da proporcionalidade
2.7. Os princípios da justiça e da razoabilidade
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
2.8. O princípio da imparcialidade
2.8.1. As garantias procedimentais de imparcialidade
2.9. O princípio da boa-fé
2.10. O princípio da colaboração (da Administração Pública) com os par¬
ticulares
2.11. O princípio da participação
2.12. O princípio da decisão
2.12.1. O ato tácito
2.13. Os princípios aplicáveis à administração eletrónica
2.14. O princípio da gratuitidade
2.15. O princípio da responsabilidade
2.16. O princípio da administração aberta
2.17. O princípio da proteção dos dados pessoais
2.18. O princípio da cooperação leal com a União Europeia
3. Palestra sobre os órgãos da Administração Pública
3.1. Dos órgãos administrativos: natureza e regime
3.1.1. Dos órgãos colegiais
3.1.2. Da competência
3.1.3. Das suplê ncia e substituição
3.1.4. Da delegação de poderes
3.1.5. Dos conflitos de atribuições e de competências
4. Palestra sobre procedimento administrativo
4.1. Regime comum: disposições gerais
4.1.1. Dos acordos endoprocedimentais
4.1.2. Da relação jurídica procedimental
4.1.2.1. Dos sujeitos do procedimento
4.1.2.2. Dos interessados no procedimento
4.1.3. Da conferê ncia procedimental
4.1.4. Do direito à informação
4.1.5. Dos prazos
4.1.6. Das medidas provisórias
4.1.7. Dos pareceres
4.1.8. Da extinção do procedimento
4.2. Procedimentos do regulamento e do ato administrativos
4.2.1. Procedimento privativo do regulamento administrativo
PLANO DO CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
4.2.2. Procedimento privativo do ato administrativo
4.2.2.1. Da iniciativa particular
4.2.2.2. Das notifica ções
4.2.2.3. Da instrução
4.2.2.4. Da audiência dos interessados
4.2.2.5. Da decisão e outras causas de extinção do procedimento
4.2.2.6. Comunicações prévias
5. Palestra sobre atividade administrativa
5.1. Do regulamento administrativo: disposições gerais
5.1.1. Da eficácia do regulamento administrativo
5.1.2. Da invalidade do regulamento administrativo
5.1.3. Da caducidade e da revogação do regulamento administrativo
5.1.4. Da impugnação de regulamentos administrativos
5.2. Do ato administrativo
5.2.1. Enquadramento e disposições gerais
5.2.1.1. Tipologia dos atos administrativos
5.2.1.2. Classificação dos atos administrativos
5.2.2. Da eficácia do ato administrativo
5.2.3. Da invalidade do ato administrativo
5.2.4. Da revogação e da anulação administrativas
5.2.4.1. Das alteração, substituição e retificação dos atos admi ¬
nistrativos
5.2.5. Da execução do ato administrativo
5.3. Dos contratos da Administração Pública
6 . Palestra sobre garantias administrativas
6.1. Enquadramento geral
6.2. As garantias administrativas impugnatórias: regime geral
6.2.1. Da reclamação
6.2.2. Dos recursos administrativos
6.2.2.1. Do recurso hierá rquico
6.2.2.2. Dos recursos administrativos especiais
 1. Palestra introdutó ria

SUMáRIO:
Introdução à temática. O novo Código do Procedimento Administrativo. Enqua ¬
dramento geral. Estrutura do novo Código do Procedimento Administrativo.
Algumas inovações. O que vigora, diplomas próprios e diplomas cuja aprovação
se aguarda. Eventuais erros de sistematização, inexatidões e redundâncias. Dispo¬
sições preliminares. Códigos de Conduta e a Carta Ética - Dez Princípios Éticos
da Administração Pública. Recomendaçã o. Exercício formativo.

1.1. Introdução à temática1

A satisfação das necessidades coletivas representa, desde sempre , uma
das principais razões da existência de Administrações Públicas . Na sua

1
Como obras e artigos importantes de Direito Administrativo vide entre muitos outros: Mar¬
cello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Volume 1, 10s Ediçã o (reimpressã o), revista e
atualizada pelo Prof. Doutor Diogo Freitas do Amaral, Livraria Almedina, Coimbra, 1980;
Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 28 Edi ção, Livraria Alme ¬
dina, Coimbra, 1994; Guilherme Frederico Dias Pereira da Fonseca, Direito Administrativo
(Sumários Desenvolvidos), segundo as aulas dadas na Universidade Internacional de Lisboa,
Departamento de Direito, ao 3Q Ano pós laborai, no ano letivo de 1991/92, Associação Acadé¬
mica da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1992; Marcello Caetano, Princípios
Fundamentais do Direito Administrativo, reimpressão da ediçã o brasileira de 1977, T reimpressão
portuguesa, Livraria Almedina, Coimbra, 1996; Guilherme Frederico Dias Pereira da Fon ¬
seca, A Constituição e a Defesa dos Administrados, Temas da Constituição, 7, DIABRIL, 1- Edição,
Lisboa, março, 1977; Guilherme Frederico Dias Pereira da Fonseca, Direito Administrativo -
A Administração Pública , Tem ática I, Textos de Apoio, E. I. - Editora Internacional, Lisboa,
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
essência , administrar a res publica compreende, entre outros aspetos, o
reconhecimento e o diagnóstico destas necessidades públicas, a captação
e a afetação dos recursos necessários à sua satisfação e as definição e hie¬
rarquização de prioridades, no caso de inexistência de recursos suficientes,
em estreita ligação com os órgãos do poder político.
A prossecução da atividade da Administração Pública encontra-se, em
grande medida, subordinada ao Direito Administrativo que, sendo um
ramo do Direito Público, integra um conjunto diversificado de normas que
regulam, entre outros aspetos, a organização, o funcionamento e a atividade
das várias estruturas públicas administrativas e das que, não fazendo parte
da Administração Pública e no que à sua ação diga respeito, nos termos
legais, atuem ao abrigo de poderes jurídico-administrativos. Nos nossos
dias, regula ainda as relações que se estabelecem com os particulares, na
sua qualidade de administrados.
A Constituição da República Portuguesa de 1976 (CRP) previa2, no
seu artigo 2682, nQ 3, que
“ (...) o processamento da atividade administrativa será objeto de lei
especiaP. que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e
a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes
disserem respeito!’
1996; Jorge Miranda, A Administração Pública nas Constituições Portuguesas, O Direito, Ano 1209,
1988, III e IV ( julho dezembro), Factos e Documentos, págs. 607 a 617; Paulo Otero, Conceito
e Fundamento da Hierarquia Administrativa , Coimbra Editora, 1992; Paulo Otero, O Poder de
Substituição em Direito Administrativo - Enquadramento Dogmático Constitucional, Volumes I e II,
Lex, Lisboa, 1995; Afonso Rodrigues Queiró, Lições de Direito Administrativo,Volume I, Coim ¬ regime jurídico geral sobre o contrato administrativo. Desta forma, o CPA
bra, 1976; Rogério Ehrhart Soares, Direito Administrativo, Lições ao Curso Complementar de
Ciê ncias Jurídico-Pol íticas da Faculdade de Direito de Coimbra no ano letivo de 1977/78,
Coimbra, 1978; Marcelo Rebelo de Sousa, Administração Pública e Direito Administrativo em Por¬
tugal, Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, Lisboa, 1992; Marcelo Rebelo
de Sousa, Lições de Direito Administrativo, Volume I, Pedro Ferreira - Editor, Lisboa, 1995; José
Tavares, Administração Pública e Direito Administrativo - Para o seu estudo e compreensão, Livra¬
ria Almedina, Coimbra, 1992; Fernando Brand ão Ferreira-Pinto, Código do Procedimento
Administrativo Anotado, 2 edição, Digital JurisBook, Lisboa, março, 2012; e Mário Aroso de
l 4
Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 2- edição, Almedina, Coimbra, 2015.
2
Na versão da segunda revisão constitucional de 1989.
3
Sublinhado nosso.
PALESTRA INTRODUT Ó RIA
Disposição de conte údo normativo similar consta hoje do disposto no
artigo 267®, ne 5, da versão atual da nossa Lei Fundamental4.
O Decreto-Lei ns 442/91, de 15 de novembro, veio dar cumprimento
a esta exigência constitucional, tendo sido através dele que o Governo
aprovou, pela primeira vez, um Código do Procedimento Administrativo
(CPA ou adiante também designado por Código). Isto significa que, até à
entrada em vigor deste diploma legal, existiu uma inconstitucionalidade
por omissão5 nunca verificada pelo nosso Tribunal Constitucional.
São várias as contribuições do Direito Comparado para o primeiro
Código a que, aliás, o preâmbulo daquele Decreto-Lei faz referência.
Por imposição do disposto no artigo 3Q do Decreto-Lei que aprovou o
primeiro CPA, o mesmo veio a ser revisto, mais tarde, pelo Decreto-Lei
ne 6/96, de 31 de janeiro. O referido artigo 3Q determinava uma revisão
ordinária, passados três anos da data da entrada em vigor do Código, com
vista a serem recolhidos os elementos úteis resultantes da sua aplicação.
As alterações então aprovadas, embora de pormenor, são bastante impor¬
tantes, conforme pode ser verificado pelo texto do próprio preâmbulo e
pelo disposto no artigo Is daquele Decreto-Lei.
O CPA de 1991 veio, ainda, a sofrer algumas alterações, em virtude de
legislação entretanto aprovada e que entrou em vigor no âmbito da re¬
forma da Administração Pública portuguesa, mas a última grande alteração
surgiu atento o disposto na alínea c ) do n® 1 do artigo 14® do Decreto-Lei
n® 18/2008, de 29 de janeiro, que aprovou o Código dos Contratos Públicos
(CCP), e que estabeleceu a disciplina aplicável à contratação pública, bem
como o regime substantivo dos contratos públicos que revistam a natureza
de contrato administrativo. Com base nesta disposição normativa, veio a ser
revogado todo o Capítulo III da Parte IV do CPA de 1991, que continha o
ficou privado de uma parte substancial do regime jurídico que regulava
uma das mais importantes formas de atividade jurídica da Administração
Pública, a par dos ato e regulamento administrativos, restando assim muito
poucas disposições normativas, previstas no CPA, que se aplicassem aos
contratos administrativos.
Versão da quarta revisã o constitucional de 1997, sem alterações nas posteriores revisões
constitucionais de 2001, 2004 e 2005.
s A propósito da fiscaliza o da inconstitucionalidade por omissão, vide o disposto no artigo
çã
283- da CRP.
CURSO SOBRE O NOVO C ÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Com a Lei n2 42/2014, de 11 de julho ( vide Anexos), veio a Assembleia
da República, nos termos do disposto no artigo 1612, alínea d) , da CRP,
autorizar o Governo a aprovar um novo CPA. Esta Lei, no seu artigo l2,
concede autorização legislativa ao Governo para aprovar o novo diploma,
estabelecendo os limites e as condições para a referida aprovação.
É nesta sequê ncia que é aprovado pelo Governo o Decreto-Lei
n 4/2015, de 7 de janeiro, o qual, nos termos do disposto no seu artigo
2
l 2, aprova o novo Código e, por consequê ncia do estipulado no seu artigo
7 - , revoga totalmente o anterior CPA e o Decreto-Lei que inicialmente
o aprovou, bem como o que ordinariamente o reviu, em 1996. Trata-se,
como verificamos, de um decreto-lei autorizado que deve, por isso, obe¬
diência à respetiva lei autorizante. E é este CPA, apresentado como novo,
que importa agora analisar e estudar.
É, pois, objetivo geral deste Curso dotar todos os interessados de conhe¬
cimentos que contribuam para um saber mais aprofundado sobre o novo
CPA e o procedimento administrativo em particular e que permitam a
adoção de condutas pautadas pela legalidade estipulada no novo Código,
que os vincula, ou pode vincular, direta e imediatamente.
Desta forma, fomenta-se a correta preparação a priori do processo
decisório ou deliberativo, bem como a posteriori do processo de execução,
daqui podendo advir muitos benef ícios para as Administrações Públicas
e, nomeadamente, para os particulares interessados (administrados).
Procura-se, assim, aproveitar esta oportunidade para proporcionar a
todos os que neles têm interesse, numa linguagem acessível e tenden -
cialmente simplificada, conhecimentos relativos ao regime jur ídico geral
do procedimento administrativo portugu ês e tamb é m, por ser relevante,
sobre um dos principais códigos de ética - a Carta Ética da Administração
Pública - que se aplica à generalidade das diversas estruturas da Adminis¬
tração Pública, e de que é um dos melhores e paradigmáticos exemplos.
Daí a importância deste Curso, no quadro da legislação reguladora do
Direito Público em geral e do Direito Administrativo em particular, de
modo a que todos esses conhecimentos possam tomar-se num instrumento
de trabalho útil e eficaz.
O anterior CPA veio, ao longo dos anos em que se encontrou em vigor6,
alterar, e em muito, a conjuntura em que se desenvolvem as relações entre
6
Foram mais de 20 anos.
PALESTRA INTRODUTÓ RIA
as Administrações Públicas e os particulares (administrados). Promoveu
ou determinou a alteração de normas e de padrões de referência que vin ¬
culam os cidadãos e as Administrações Públicas, regulando e definindo
as suas condutas, prevendo direitos, garantias e obrigações para ambas as
partes. Mostrou uma Administração Pública cada vez mais virada para os
cidadãos, preocupada com a transparência e colocando os particulares no
centro do processo de tomada de decisão.
O Preâmbulo do Decreto-Lei ns 442/91, de 15 de novembro, que agora
cessou a sua vigência, estabeleceu os objetivos que visavam alcançar, de
forma genérica, os códigos dos procedimentos administrativos (e o nosso
CPA, em particular) e que, sendo designadamente os seguintes, são ainda
de grande atualidade:
- Disciplinar e regular a atividade e o funcionamento da Administração
Pública, procurando racionalizar a atividade dos diferentes órgãos e
serviços que desenvolvem a função administrativa do Estado;
- Regular a formação da vontade da Administração Pública por forma
a que sejam tomadas decisões justas, legais e oportunas;
- Assegurar a informação dos interessados e a sua participação na for¬
mação das diferentes decisões que lhes digam diretamente respeito;
- Salvaguardar em geral a transparência da ação administrativa e o
respeito pelos interesses e direitos dos cidadãos; e
- Evitar a burocratização e aproximar os serviços públicos dos cidadãos.
Em síntese, podemos afirmar que eram, e continuam a ser, objetivos
gerais dos códigos dos procedimentos administrativos promover e imple¬
mentar uma cultura jurídica nos diferentes tipos de Administração Pública
que visa obter e garantir que sejam tomadas decisões legais, em tempo
oportuno, observados todos os princípios constitucional e legalmente
previstos com base na transparência e, sobretudo, evitando a burocrati¬
zação administrativa, que tem e aporta, como sabemos, pesados custos de
contexto à economia nacional. Ou seja, visa-se uniformizar condutas, para
que os cidadãos possam antecipar as ações das Administrações Públicas e
as considerem previsíveis.
Como se disse, a linguagem utilizada neste Curso tende a ser simples
ídico-
para ajudar à perceção mais rápida dos institutos e dos conceitos jur
-procedimentais, utilizando-se o mais das vezes os dispositivos legais, que
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA INTRODUTÓ RIA

se transcrevem, para melhores entendimento e interpretação do conteúdo Parte I - Disposições gerais

dos mesmos. Capítulo I - Disposições preliminares
No que diz respeito à estrutura do Curso, optámos por seguir de perto Capítulo II - Princípios gerais da atividade administrativa
a estrutura do próprio CPA publicado em 2015, para melhor compreensão
dos diferentes conceitos e institutos jurídicos em análise. Parte II - Dos órgãos da Administração Pública
Importa assinalar que a vigência do CPA de 1991 foi relativamente Capítulo I - Natureza e regime dos órgãos
pacífica e que mereceu apenas duas intervenções decisivas do Tribunal Capítulo II - Dos órgãos colegiais
Constitucional7. Capítulo III - Da competência
Capítulo IV - Da delegação de poderes
1.2. O novo Código do Procedimento Administrativo Capítulo V - Dos conflitos de atribuições e de competência
1.2.1. Enquadramento geral
O novo CPA e o decreto-lei que o aprova resultam, como vimos, de uma Parte III - Do procedimento administrativo
lei de autorização legislativa solicitada pelo Governo e concedida pela Título I - Regime comum
Assembleia da República para aquele legislar sobre o novo CPA. Capítulo I - Disposições gerais
A referida autorização legislativa foi concedida, como se disse já, pela Lei Capítulo II - Da relação jurídica procedimental
n 42/2014, de 11 julho, e nela se estipulavam, nos termos constitucionais, o
9 Secção I - Dos sujeitos do procedimento
objeto, o sentido, a extensão e a duração da referida autorização. Importa, Secção II - Dos interessados no procedimento
desta forma, assinalar que o Decreto-Lei n9 4/2015, de 7 de janeiro, que Secção III - Das garantias de imparcialidade
aprova o novo CPA, é um ato legislativo subordinado à competente lei Capítulo III - Da conferê ncia procedimental
autorizante e deve com ela conformar-se, sob pena de ilegalidade. Capítulo IV - Do direito à informação
Capítulo V - Dos prazos
1.2.2. Estrutura do novo Código do Procedimento Administrativo Capítulo VI - Das medidas provisórias
Quanto à estrutura do novo CPA, o legislador optou por dividi-lo em Partes, Capítulo VII - Dos pareceres
em Títulos, em Capítulos, em Secções e, por fim, em Subsecções. Capítulo VIII - Da extinção do procedimento
Vejamos, então, a sistematização8 do novo Código que seguimos de perto
no plano deste Curso: Parte II - Dos sujeitos
Capítulo I - Dos órgãos administrativos
Capítulo II - Dos interessados

7
Vide o Acórdão do TC n8 118/ 97, publicado em 24 de abril de 1997, que declarou a incons- Parte III - Do procedimento administrativo
titucionalidade, com forma obrigatória geral, da norma do n" 1 do artigo S38, em parte; e Capítulo I - Princípios gerais
o Acó rd ão do TC n8 636/2013, publicado em 21 de outubro de 2013, que declarou, com Capítulo II - Direito à informação
força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma constante do artigo 708, n8 1, alí¬ Capítulo m - Das notificações e dos prazos
nea a ) , em certa interpretação. Para além disso, o Supremo Tribunal Administrativo proferiu Capítulo IV - Da marcha do procedimento
o Acórdão n8 5/2010, publicado em 14 de julho de 2010, que uniformizou jurisprudência no
âmbito do disposto no artigo 28, n8 2. Parte IV - Da atividade administrativa
8
A estrutura do anterior CPA, atualmente revogado, era a seguinte: Capítulo I - Do regulamento
Parte I - Princí pios gerais Capítulo II - Do ato administrativo
Capítulo I - Disposições preliminares Capítulo m - Do contrato administrativo (Este capítulo veio a ser revogado pelo
Capítulo II - Princí pios gerais decreto-lei que aprovou o CCP).
CURSO SOBRE O NOVO CÓ DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Título II - Procedimento do regulamento e do ato administrativo
Capítulo I - Procedimento do regulamento administrativo
Capítulo II - Procedimento do ato administrativo
Secção I - Da iniciativa particular
Secção II - Das notificações
Secção III - Da instrução
Secção IV - Da audiência dos interessados
-
Secção V Da decisão e outras causas de extinção do pro¬
cedimento
Secção VI - Comunicações pr é vias
Parte IV - Da atividade administrativa
Capítulo I - Do regulamento administrativo
Secção I - Disposições gerais
Secção II - Da eficácia do regulamento administrativo
Secção m - Da invalidade do regulamento administrativo
Secção IV - Da caducidade e da revogação
Secção V - Da impugnação de regulamentos administrativos
Capítulo II - Do ato administrativo
Secção I - Disposições gerais
Secção II - Da eficácia do ato administrativo
Secção III - Da invalidade do ato administrativo
Secção IV - Da revogação e da anulação administrativas
Secção V - Da execução do ato administrativo
Secção VI - Da reclamação e dos recursos administrativos
Subsecção I - Regime geral
Subsecção II - Da reclamação
Subsecção III - Do recurso hierárquico
Subsecção IV - Dos recursos administrativos especiais
Capítulo HE - Dos contratos da Administração Pública
..
1.2 3 Algumas inovações
Para melhor percebermos o alcance das inovações do novo CPA, torna-se
indispensável uma leitura, atenta e aturada, do preâmbulo do Decreto-Lei
n9 4/2015, de 7 de janeiro, que estabelece um elenco aprofundado das
várias alterações aprovadas e das mais significativas inovações introduzidas
e que iremos analisar no decurso deste livro.
PALESTRA INTRODUTÓ RIA
Importa, no entanto, fazer a sua identificação, embora sem caráter
exaustivo e sem a pretensão de analisar - aqui e agora -, criticamente, as
referidas inovações. Vejamos algumas delas:
- Novo regime de conferências procedimentais;
- Referência expressa à eventual responsabilidade por incumprimento
de prazos;
- Imposiçã o de códigos de conduta;
- Autonomização de novos princípios gerais, designadamente o da boa
administração, o da responsabilidade, o da segurança dos dados, o da
cooperação leal com a União Europeia e os aplicáveis à administração
eletrónica;
- Ligação entre o princípio da justiça e o princípio da razoabilidade;
- Acordos endoprocedimentais;
- Eliminação da figura do indeferimento tácito e revisão do regime do
ato tácito, em virtude da possibilidade de a ção (contenciosa) admi ¬
nistrativa especial de condenação à pr á tica de ato devido; e
- Regime substantivo aprofundado do regulamento administrativo.
1.2.4. O que vigora, diplomas pr óprios e diplomas cuja aprovação
se aguarda
Neste momento, para al é m de vigorar o novo CPA e o Decreto-Lei
ne 4/2015, de 7 de janeiro, que o aprova, continua vigente o disposto no
n9 2 do artigo 149® do revogado CPA de 1991, nos termos do estipulado
no artigo 69 deste Decreto-Lei.
Por outro lado, importa referir que se aguarda a publicação de outros
diplomas ou que existem matérias objeto de legislação própria. Vejamos
alguns exemplos:
i.Resolução do Conselho de Ministros que aprove um Guia de boas práticas
administrativas, nos termos do disposto no artigo 59, n91, do Decreto-Lei
n9 4/2015, de 7 de janeiro;
ii. Diploma que defina os casos, as formas e os termos em que os atos
administrativos podem ser impostos coercivamente pela Administração,
de acordo com o previsto no n9 2 do artigo 89 do referido Decreto-Lei;
iii. Diploma próprio que regule o processo administrativo em suporte
eletrónico, atento o disposto no artigo 64B, n9 4, do novo CPA;
CURSO SOBRE O NOVO C ÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
iv. Legislação relativa ao acesso aos arquivos e registos administrativos,
de acordo com o previsto no artigo 178, na 2, do CPA, que hoje consta,
designadamente, da Lei ne 46/2007, de 24 de agosto { Regula o acesso aos
documentos administrativos e a sua reutilização), da Lei n919/2006 de 12 de
junho (Regula o acesso à informação sobre ambiente, transpondo para a ordem
ídica interna a Diretiva ns 2003/ 4/ CE do Parlamento Europeu e do Conselho,
jur
de 28 de Janeiro) e da Lei ns 12/2005, de 28 de janeiro { Sobre informação
genética pessoal e informação de saúde )-,
v. Legislação sobre proteção de dados pessoais, como resulta do dis¬
posto no artigo 18® do CPA, e que consta da Lei ns 67/98, de 26 de outubro
{ Regimejurí dico da proteção de dados pessoais que transpõe para a ordem jurí dica
portuguesa a Diretiva ne 95/ 46/ CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24
de outubro de 1995,relativa à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao
-
tratamento dos dados pessoais e à livre circulação desses dados ) , e
vi. Legislação pr ópria que habilite a adoção de medidas policiais de
coação direta, atento o disposto no artigo 175a, nfi 2, do CPA.
1.2.5. Eventuais erros de sistematização, inexatidões
e redundâncias
Se é verdade que no anterior CPA existiam alguns exemplos de questões
controversas quanto à localização sistemática de algumas normas e princípios,
o atual CPA vem, nalguns casos, manter esses eventuais lapsos.
Por exemplo, se é certo que o princípio da administração aberta se
encontra hoje previsto na sequê ncia sistemá tica dos princípios gerais
que regem a atividade administrativa, corrigindo aquilo que parecia ser
um erro de sistematização da anterior versão do CPA, que o colocava no
capítulo respeitante ao direito à informação (artigo 65e do anterior CPA
revogado), outros há que aparecem agora distantes do elenco inicial relativo
aos princípios gerais.
São também de assinalar outros exemplos de desorganização normativa:
i. O artigo 28s do CPA deveria, em bom rigor, ser, em nossa opinião,
colocado imediatamente a seguir ao artigo 25s, dado que se refere apenas
à inobservância das disposições previstas nos artigos 23s, 24s e 25a do
CPA. Em termos de técnica legística, não fará qualquer sentido, a nosso
ver, intercalar dois normativos com o teor do dos artigos 26a e 27a, quando
as disposições do artigo 28a dizem respeito, direta e imediatamente, aos
artigos que antecedem aqueles;
PALESTRA INTRODUT Ó RIA
ii. Também na nossa ótica, o Capítulo V da Parte II, com a epígrafe Dos
conflitos de atribuições e de competência, deveria seguir-se ao Capítulo que m
regula a competência e que até integra, no artigo 39a, uma disposição sobre
conflitos de competência territorial;
iii. A posição do artigo 108a do CPA é outro bom exemplo de desorga ¬
nização sistémica, pois deveria ser antes colocado como artigo 103a, já que se
refere expressamente ao artigo 102a e apenas a ele diz respeito;
iv. Do mesmo modo, o artigo 196a do CPA deveria anteceder o artigo
195a, por se referir a condições liminares que obstam ao prosseguimento
efetivo do recurso hierá rquico.
Mas voltemos, ainda, à questão dos princípios:
v. O legislador veio agora consagrar o princípio da adequação procedimen
tal (no artigo 56a) que aparenta ser um princípio geral determinante na
¬
forma de organização e de condução do procedimento administrativo e que
poderia, por esse motivo, ter sido inscrito logo inicialmente, na sistemática
dos princípios gerais;
vi. O princípio do inquisitório previsto e regulado no artigo 58a do CPA é
outro bom exemplo que, a nosso ver, poderia ser inscrito como princípio
geral da atividade procedimental administrativa.
Por outro lado, vejamos agora alguns exemplos de inexatidões e de re¬
dundâncias que nalguns casos são inúteis, por serem vazias de quaisquer
inovações:
vii.A previsão, no artigo 60a do CPA, dos princípios da cooperação e boa-fé
procedimental,com um conjunto de disposições genéricas sobre cooperação
entre órgãos administrativos e interessados, n ão deixa de ser parcialmente
redundante (ainda que em parte substantiva) com o disposto inicialmente,
no artigo 10a do CPA.
Estabelece o artigo 60a sobre Cooperação e boa-fé procedimental:
“ 1 - Na sua participação no procedimento, os órgãos da Administração
Pública e os interessados devem cooperar entre si,com vista à fixação rigorosa dos
pressupostos de decisão e à obtenção de decisões legais e justas.
2 - Os interessados devem concorrer para a economia de meios na realização
de diligências instrutórias e para a tomada da decisão num prazo razoável,
abstendo-se de requerer diligências inúteis e de recorrer a expedientes dilatórios.”
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Comparemos com o disposto no referido artigo 102, cuja epígrafe é
Princípio da boa-fé:
“ 1 - No exercício da atividade administrativa e em todas as suas formas
e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se
segundo as regras da boa-fé.
2 - No cumprimento do disposto no número anterior, devem ponderar-se os
valoresfundamentais do Direito relevantes em face das situações consideradas,
e, em especial, a confiança suscitada na contraparte pela atuação em causa e o
objetivo a alcançar com a atuação empreendida.”
viii.E não deixa de ser curioso verificar (como se verá mais adiante) que,
no ns 2 do artigo 1092 do CPA, o legislador apresenta nova redundância que
torna o teor da norma in útil, por ser remissivo sem ser inovador. Não era
necessário o legislador estipular este normativo porque vem dizer o que
já diz, de igual modo e de forma inequívoca, no artigo 41fi que se aplica a
qualquer requerimento apresentado a órgão incompetente. É um reforço
normativo redundante e inútil; e
ix. O mesmo sucede com o estipulado no artigo 1962, n2 2, do CPA.
Por fim, para além da apresentação de um elenco meramente exemplifi-
cativo dos muitos erros e lapsos contidos no diploma, que mereceriam, pelo
menos, uma declaração de retificação (alguns dos quais estão assinalados
nos textos do CPA e do decreto-lei que o aprova, em Anexos a este Curso ),
importa fazer referê ncia, ainda que exemplificativamente, a alguns deles.
Reparemos, assim, também noutras situações equívocas ou a que falta
clareza ou rigor, sem pretensão de esgotar os exemplos:
x.O preceituado no artigo 43fido CPA sobre a suspensão da “ (...) aplicação
da norma atributiva da competência deste último” , ou seja, do órgão substituído,
não é de todo percetível à primeira vista. Se o legislador pretendesse evi¬
tar a cumulação de normas atributivas de competências, então a norma
suspensa seria a atributiva da competência do substituto...
xi. A referência, no n2 2 do artigo 113® do CPA, ao tribunal não deveria
estar aqui contemplada porque o CPA regula a atividade da Administração
Pública e não a dos Tribunais. Parece - à primeira vista - uma referência
muito grave e até descontextualizada e inexata;
PALESTRA INTRODUTÓ RIA
xii.De alguma perplexidade é, igualmente, o que resulta do disposto no
artigo 127® do CPA, que determina que o procedimento do ato adminis¬
trativo (conforme se estuda e resulta do Capítulo II do Título II da Parte
III em que o mencionado normativo se encontra inserido) pode terminar
pela prática (óbvia e natural) de um ato administrativo ou - surpreenden¬
temente - pela celebração de um contrato. O procedimento administrativo
diz respeito a um ato mas pode terminar com a celebração de um con ¬
trato... Terá sido isto o que o legislador efetivamente quis dizer, ou antes
que o contrato determinará o conte údo final do ato? E o que se pretendia
afirmar era que os contratos endoprocedimentais, por força e nos termos
do disposto no artigo 57®, n ® 3, do CPA, podem condicionar a prática de
um ato, que há de ser sempre a decisão final no procedimento dos atos
administrativos? Ideia semelhante é a que decorre do disposto no artigo
77®, n ® 4, do CPA, que possibilita que as conferências procedimentais se
concluam com a celebração de um contrato...
xiii. O Governo refere, erradamente, no Preâmbulo que “ (...) foram
incluídos no Código os novos princípios (...) da administração aberta (artigo 17Q)
.
( .. )” o que não corresponde à verdade porque tal princípio constava j á
do disposto no artigo 65® do CPA revogado. Não se trata de um novo
princípio;
.
xiv Outro exemplo é o que resulta, igualmente, do Preâmbulo , quando
se afirma no ponto 16 que “ (...) o novo Código limita-se à clarificação norma¬
tiva de situações que suscitaram dúvidas ( ...) sobre a diferença entre publicidade e
publicação (artigo 158e) (...)”. Se verificarmos o teor do disposto no referido
artigo 158® não se vislumbra qualquer referência a publicidade nem qualquer
referência a critério que permita distinguir esta figura da da publicação a
que o artigo faz exclusivamente referência (cremos que a distinção resulta
antes do estipulado no artigo 159® do CPA);
xv. Também é aqui de referir o disposto no artigo 142®, n® 2, do CPA,
que proíbe a derrogação do regulamento por via de “ (...) atos administra ¬
tivos de caráter individual e concreto (...)”. Esta última referência ao caráter
individual e concreto parece ser desnecessá ria e pode até, nalguns casos, ser
geradora de hesitações e leituras, a nosso ver, equívocas. Seguindo uma
interpretação meramente literalista, poder-se-ia admitir a existência de
atos administrativos que não fossem individuais ou concretos e que, deste
modo, fosse admissível a derrogação. Ora, não parece ser esse o caso. Mesmo
tratando-se dos chamados atos administrativos suigeneris (gerais, plurais
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
e coletivos), que visam também situações individuais e casos concretos,
cremos que não é admissível que possam ter efeitos derrogatórios sobre
regulamentos. Será porventura exigido ao intérprete que faça aqui uma
interpretação restritiva dado que entendemos que o legislador, através da
letra da lei, disse mais do que o seu pensamento desejava que fosse expresso;
.
xvi O artigo 152-, n9 2, do CPA refere-se à desnecessidade de fundamen¬
tação das “ (...) ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em
matéria de serviço e com a forma legar. Ora, mas o artigo 148® do mesmo Código
não estipula que, para efeitos do CPA, o conceito de ato administrativo
integra apenas “ ( ••) as decisões que (...) visem produzir efeitos jurídicos externos
(...)” ? Considerará o legislador a ordem hierárquica um ato administrativo
com efeitos externos?
xvii.Também nos questionamos sobre a razão que leva o legislador a,
no artigo 1718, n2 4, do CPA, colocar a referência expressa “ (...) e quando
tenha por objeto a anulação de um ato revogatório (...) ” . A formulação desta
norma parece um pouco confusa dado que só há efeitos repristinatórios
na presença de atos revogatórios. Em que pensa o legislador quando faz
esta ressalva expressa? Fica a dúvida.
xviii. Outra aparente contradição insanável reside no disposto no artigo
1692, n9 6, do CPA, quando esta norma, contrariando o disposto no artigo
165®, permite que um ato administrativo praticado por órgão incompetente
possa vir a ser revogado. Ora, a menos que o legislador entendesse que
esse ato não seria inválido, se admitiria tal revogação. No entanto, a falta
de competência invalida juridicamente qualquer ato praticado e sendo
assim - na coerência do novo CPA - apenas pode ser, neste âmbito, sujeito
a anulação administrativa.
Podiam ser apresentados outros exemplos mas estes, como se disse, são
paradigmáticos da necessidade de uma retificação do diploma.
1.2.6. Disposições preliminares
O novo CPA entendeu manter algumas disposições normativas com defi¬
nições concetuais que já vigoravam anteriormente “ (...) com o objetivo de
facilitara interpretaçãoe a aplicação (...)” do Código9 e, logo no n91 do seu
9
Vide ponto 3 do preâmbulo do Decreto-Lei nQ 4/ 2015, de 7 de janeiro.
PALESTRA INTRODUTÓ RIA
artigo l9, apresenta as definições legais de procedimento e processo ad¬
ministrativos, que mais adiante analisaremos.
Importa referir que o novo CPA, nos termos do disposto no artigo 29,
delimita o seu â mbito de aplicação. As disposições normativas relativas
(0 aos princípios gerais, ( it ) ao procedimento e (MI) à atividade adminis¬
trativa aplicam-se, de acordo com o disposto no n91, genericamente, não
apenas às estruturas da Administração Pública quando atuam ao abrigo
da atividade administrativa de gestão pública mas antes “ (•••) à conduta de
quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, adotada no exercício de
poderes públicos ou regulada de modo específico por disposições de direito adminis ¬
-
trativo” .Deste modo, aplicar se-ão, por exemplo, às entidades de natureza
privada que exerçam, ainda que temporariamente, poderes públicos de
autoridade, como sucede com os concessionários (aliás, como resultava já
do disposto no artigo 29, n9 3, do anterior CPA10).
A Parte II do novo CPA é, de acordo com o disposto no n9 2 do seu artigo
29, naturalmente11, aplicável ao funcionamento dos órgãos administrativos
e, por outro lado,“ os princípiosgerais da atividade administrativa e as disposições
(...) que concretizam preceitos constitucionais são aplicáveis a toda e qualquer atuação
da Administração Pública, ainda que meramente técnica ou de gestão privada” , de
acordo com o previsto no artigo 29, n9 3.
Parece ainda que o novo CPA, atento o disposto no n91do seu artigo 29,
vai continuar a aplicar-se aos atos em matéria administrativa praticados
pelos órgãos do Estado que, embora não integrados na Administração
Pública, desenvolvem funções materialmente administrativas, ou seja,
pode vir a reger a atividade em matéria administrativa de órgãos como o
Presidente da República, a Assembleia da Repú blica ou os Tribunais,
e serviços deles dependentes (os quais, como sabemos, não integram o
perímetro da Administração Pública portuguesa) porque, pese embora a
alteração substantiva que se verificou no artigo 29 do CPA, não deixa de
considerar-se agora que este se aplica, como se disse, “ (...) à conduta de quais¬
quer entidades, independentemente da sua natureza, adotada no exercício de poderes
públicos ou regulada de modo específico por disposições de direito administrativo” .
10
Que expressamente referia: “ As disposições do presente Código são ainda aplicáveis aos atos prati¬
cados por entidades concessionárias no exercício de poderes de autoridade” .
11
Porque a epígrafe da Parte II é suficientemente esclarecedora quanto ao âmbito de apli¬
cação.
CURSO SOBRE O NOVO C ÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Importa também referir que, atento o disposto no artigo 2- , na 4, alínea
c ) , do CPA, as entidades administrativas independentes integram, para
efeitos do disposto no Código, a Administração Pública, a par das restan
tes estruturas orgâ nicas e subjetivas que constam das restantes alíneas.
Esta referência expressa na mencionada alínea c) visa, de acordo com o
preâmbulo do decreto-lei que aprova o novo CPA, desfazer “ (...) eventuais
dúvidas sobre a pertença destas entidades à Administração Pública, em sentido
subjetivo” .
Por fim, importa fazer menção ao disposto no na 5 do mesmo artigo
2 que manda aplicar, subsidiariamente, as disposições do Código e, em
- em funções públicas, bem como um compromisso claramente assumido
particular, as referentes às garantias dos particulares, a todos os procedi
mentos administrativos especiais.
1.3. Códigos de Conduta e a Carta Ética - Dez Princípios Éticos
da Administração Pública
O artigo 5a do Decreto-Lei na 4/2015, de 7 de janeiro, a propósito de boas
prática administrativas determina que
“ 1 - No prazo de um ano, a contar da data da entrada em vigor do presente
decreto-lei, o Governo aprova, por Resolução do Conselho de Ministros, um
«Guia de boas práticas administrativas».
2 - O guia referido no número anterior tem caráter orientador e enuncia
padrões de conduta a assumir pela Administração Pública.”
Dado que este diploma ainda não foi aprovado e, por isso, não se encon
tra em vigor, importa analisar, ainda e agora, a Carta Ética da Administração
Pú blica, assinalando, no entanto, que são realidades distintas.
Em 17 de março de 1993, foi publicada a Resolução do Conselho de
Ministros nQ 18/ 93, que aprovou a Carta Deontológica do Serviço Público ( vide
Anexos).
Este diploma pretendeu ser, como resulta da sua nota preambular, “ (...)
um modelo para a ação do quotidiano (...)” e “ (...) um guia que, por ser moral, se
coloca aos níveis mais elevados de exigência das consciências individuais, isto é, ao
nível da autoavaliação; por isso, os deveres éticos ultrapassam os meros deveres jurí¬
dicos, deixando para estes as incidências disciplinares e reservando para os primeiros
a censura da consciência coletiva” .
Passados alguns anos, o Executivo veio a revogar aquela Carta, pela Reso¬
lução do Conselho de Ministros nQ 47/97, de 22 de mar ço ( vide Anexos),
PALESTRA INTRODUTÓ RIA
com o fundamento de que não deveria ser o Governo a aprovar a Carta
Deontológica mas que apenas deveria dela tomar conhecimento como órgão
¬
superior da Administração Pública.
Desta forma, a atual Carta Ética da Administração Pública ( vide Anexos)
resultou da concorrência da vontade das associações sindicais que acor ¬
daram num texto, no âmbito de um pacto mais amplo subscrito no acordo
salarial de 1996.
A Carta Etica é , assim, uma manifestação da vontade dos próprios funcio¬
ná rios públicos portugueses e dos trabalhadores com contrato de trabalho
¬
de modernizar a Administração Pública portuguesa e uma afirmação de
princípios antigos, por vezes esquecidos mas sempre atuais.
Para que a Administração Pública funcione de acordo com os valores
éticos que fazem parte de um património comum por todos aceite, é indis ¬
pensável criar novas formas de responsabilidade pessoal dos titulares dos
órgãos e agentes administrativos.
É inequívoco que a formação dos funcionários públicos nesta área é
imprescindível mas, como sabemos, a Ética não se aprende exclusivamente
nas escolas, embora estas devam saber fomentá-la e considerá-la nos vá rios
planos curriculares.
Por muitos princípios previstos em Códigos Deontológicos,em Cartas Éticas
da Administração Pública ou em Códigos de Boas Práticas12 que existam ou que
venham a ser aprovados, de nada servirão se os recursos humanos não se
¬ propuserem a efetivá-los e se não existir uma preocupação permanente
de (in)formação.
Não poderemos, no entanto, afastar a importante vertente preventiva
que o Direito sancionatório geral deve ter e, por isso, a necessidade de
adoção de novas medidas penalizadoras para a “ pequena” e, por maioria de
razão, para a “ grande” corrupção que pode recair sobre as Administrações
Públicas. O mesmo deve suceder para as situações de fraude administrativa
e criminalidade conexa. Todas as medidas são importantes para garantir a
transparência e para o incremento da responsabilização dos trabalhadores
que exercem funções públicas13, bem como para sua defesa perante parti ¬
culares (administrados) sem valores éticos.
n Cfr. o disposto no
artigo 5s do Decreto-Lei ns 4/2015, de 7 de janeiro.
13
A terminologia relativa aos recursos humanos da Administração Pública deixou de prever
os clássicos conceitos de “ funcionário público” e “ agente administrativo” tendo passado a
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

É, desta forma, importante a aprovação que há de ser feita pelo Governo

de um Guia de boaspráticas administrativas com caráter orientador, mas também
é de questionar se é a instâ ncia adequada para o efeito e se a natureza não
vinculativa do futuro diploma não poderá vir a criar ou a ampliar eventuais
conflitos que possam existir entre estruturas da Administração Pública
que não sigam o determinado no Guia de boas práticas administrativas e os
interessados que podem olhar para o diploma, considerando-o inútil por
ser apenas e meramente orientador de práticas administrativas.

1.4. Recomendação
O estudante deve começar por analisar o novo Código do Procedimento
Administrativo, a Lei de autorização legislativa, o respetivo Decreto-Lei
2 . Palestra sobre princ ípios gerais
que aprova o novo CPA, a Carta Ética da Administração Pública e as Resoluções da atividade administrativa
do Conselho de Ministros nQ 47/ 97, de 22 de março, e n218/93, de 17 de
março, que se encontram todos publicados como anexos.
SUMáRIO:
1.5. Exercício formativo Enquadramento geral . O princípio da legalidade . O princípio da prossecução do
a ) Diga quais são, de forma genérica, os grandes objetivos que visam interesse público e da prote ção dos direitos e interesses dos cidadãos. A pros ¬

alcançar os Códigos do Procedimento Administrativo;
b) Diga como está estruturado o novo Código do Procedimento Admi¬
nistrativo;
c ) Explique o â mbito de aplicação do novo Código do Procedimento
Administrativo; e
d ) Refira-se ao processo de elaboração da Carta Ética da Administração
Pública.
secução do interesse público. A proteção dos direitos e interesses dos cidadãos.
O princípio da boa administração. O princípio da igualdade . O princ í pio da
proporcionalidade . Os princípios da justiça e da razoabilidade . O princípio da
imparcialidade. As garantias procedimentais de imparcialidade . O princí pio da
boa-fé. O princípio da colaboração (da Administração Pública) com os particulares.
O princípio da participação. O princípio da decisão . O ato tácito. Os princí pios
aplicáveis à administração eletrónica. O princípio da gratuitidade. O princípio da
responsabilidade. O princípio da administração aberta. O princípio da proteção
dos dados pessoais. O princípio da cooperação leal com a União Europeia. Reco ¬

mendação. Exercício formativo.

2.1. Enquadramento geral

considerar todos como “ trabalhadores em fun ções públicas” (desde a Lei n ? 12-A/2008, de
27 de fevereiro, que introduziu a figura da “ relação jurídica de emprego público” , até à atual
mente vigente Lei Geral do Trabalho em Funções Pú blicas, aprovada pela Lei ns 35/ 2014,
de 20 de junho, que alterou aquela figura para “ vinculo de emprego público” , o qual com
preende a nomeação, o contrato de trabalho em funções p úblicas e a comissão de serviço,
ainda que todo e qualquer trabalhador da Administração Pública seja isso mesmo, “ traba
A CRP impõe à Administração Pública que esta se guie por alguns princí¬
¬ pios estruturantes, dos quais ressaltam, entre outros, o da legalidade, o da
imparcialidade, o da igualdade, o da proporcionalidade, o da participação
¬
e o da decisão oportuna como forma de realização do interesse pú blico.
Na decorrência do constitucionalmente estabelecido, existem vá rios
princípios procedimentais previstos no novo CPA que agora estudaremos.
¬

lhador” ). De referir, no entanto, que o novo CPA, no seu artigo 44e, n- 2, trata de definir o
conceito de “ agente” . Estes princípios dizem sobretudo respeito à atividade administrativa mas
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
não podemos esquecer que a Lei Fundamental consagra, igualmente, prin ¬
cípios que regem a organização da Administração Pública portuguesa e
cujo conhecimento é indispensável para podermos compreender, em toda
a sua dimensão, a forma de prossecução pública da ação administrativa.
Faremos, por isso, uma breve referência a esses princípios fundamentais,
que estão necessariamente correlacionados com os que respeitam aos
procedimento e atividade administrativos.
A CRP prevê, no artigo 267e, sob a epígrafe Estrutura da Administração,que
“ 1. A Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocra-
tização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos
interessados na sua gestão efetiva,designadamente por intermédio de associações
públicas, organizações de moradores e outras formas de representação democrática.
2. Para efeito do disposto no número anterior, a lei estabelecerá adequadas
formas de descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da
necessária eficácia e unidade de ação da Administração e dos poderes de direção,
superintendência e tutela dos órgãos competentes.
3. A lei pode criar entidades administrativas independentes.
4. As associações públicas só podem ser constituídas para a satisfação de neces
¬
sidades específicas, não podem exercerfunções próprias das associações sindicais
e têm organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e
na formação democrática dos seus órgãos.
5.0 processamento da atividade administrativa será objeto de lei especial,que
assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação
dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito.
6. As entidades privadas que exerçam poderes públicos podem ser sujeitas,
nos termos da lei, a fiscalização administrativa” .
São, como se pode verificar, princípios que dizem respeito, em primeiro
lugar, à forma de organização das Administrações Públicas na ordem jurí¬
dica portuguesa, embora tenham direta influência na forma de prossecução
da atividade das estruturas que as integram. Deste artigo constitucional
podemos extrair a relevância de princípios organizatórios fundamentais
como sejam o da desburocratização, o da descentralização e o da descon ¬
centração administrativas, entre outros.
Vejamos, igualmente, o que dispõe a nossa Lei Fundamental, no seu
artigo 266s, sobre os princípios fundamentais da atividade da Adminis¬
tração P ública portuguesa. Este normativo refere que
PALESTRA SOBRE PRINC ÍPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
“ 1.A Administração Pública visa a prossecução do interessepúblico,no respeito
pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
2. Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e
à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios
da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé” .
Vejamos, de seguida, os princípios gerais que regem a atividade admi ¬
nistrativa previstos no novo Código e que, atento o disposto no n 9 3 do seu
artigo 2e, “ (~.) são aplicáveis a toda e qualquer atuação da Administração Pública,
ainda que meramente técnica ou de gestão privada” .
2.2. O princípio da legalidade
O artigo 39, n91, do CPA consagra, tal como determina a Lei Fundamen ¬
tal14, o princípio da legalidade15 como um dos primeiros princípios a ser
respeitado, no â mbito do procedimento administrativo, ou seja:
“ Os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao
direito
Trata-se, nos nossos dias, de exigir que a Administração Pública respeite
um bloco de vinculação que vai muito para além da lei em sentido restrito.
Fala-se hoje até de um princípio de juridicidade para abarcar realidades mais
amplas do que apenas a lei e que integram a totalidade da ordem jurídica.
Historicamente, podemos afirmar que este princípio veio a ser uma das
mais importantes conquistas feita ao Estado absoluto, no qual primava,
sobretudo, o princípio da forte arbitrariedade e, por isso, aquele inexistia.
Os órgãos decisores definiam, aleat ória e arbitrariamente, o Direito a
aplicar a cada caso concreto mas quase sempre se encontravam colocados
acima dele. Podiam derrogar o Direito e, a qualquer momento, criavam
ou podiam conceder exceções, sem critério genérico, como se exige em
qualquer ordem jurídica democrática. O monarca definia, quase sempre
unilateralmente, os direitos e o Direito mas encontrava-se, também, o
mais das vezes, acima dele (s). As monarquias absolutistas do ancien régime
consideravam os monarcas isentos do respeito por princípios que hoje
consideramos como essenciais a uma ordem jur ídica universal e democrá-
14
Cfr. o disposto no artigo 266Q, nQ 2, da CRP.
15
Previsto, também, na Carta Ética - Dez Princípios Éticos da Administração Pública.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
tica, embora se considerassem vinculados e limitados, na sua atuação, por
algum Direito, considerado suprapositivo - designadamente, os Direitos
(ditos) Divino e Natural -, devendo agir com justiça e em prol do bem
comum. Estes critérios deveriam fundamentar o agir do monarca. Mas,
como sabemos, o rei estaria, muitas vezes, acima do Direito criado pelos
homens e, nalguns casos, até pelo seu próprio punho .
16
Com o surgimento, em toda a sua amplitude, do conceito de Estado de
Direito - e, mais recentemente, do conceito de Estado de Direito democrá ¬
tico, com a exigência de subordinação à lei, geral e abstrata, aprovada pelos
órgãos representativos dos povos, expressão da vontade da coletividade -,
deu-se uma mudança extraordinária, que afetou positivamente os meca¬
nismos de decisão e de aprovaçã o dos atos dos órgãos de poder público.
E deu-se uma viragem histórica, também, na organiza ção das Adminis ¬
trações P úblicas mas, sobretudo, nas suas formas de atuar.
A Constituição e a lei passam, assim, a ter uma função de garantia dos
direitos e das liberdades dos cidadãos e a estatuir importantes limites à
atuação dos órgãos públicos de autoridade. Dura e longa foi a luta que
permitiu alcançar e garantir este património jur ídico dos cidadãos adminis¬
trados. Durante o séc. XIX, as lutas entre liberais e absolutistas permitiram
a evolução num sentido democrático. Lutas que só muitíssimo mais tarde
vieram a permitir a consolidação de verdadeiros regimes democráticos em
que a tutela dos direitos, liberdades e garantias existe verdadeiramente.
Muitas décadas mais tarde, a CRP veio até a prever o importante poder
de controlo parlamentar dos atos do Governo e da Administração Pú¬
blica. A total irresponsabilidade dos governantes, característica de certos
tipos de Estados, veio a dar lugar a situações de responsabilidade política
junto dos parlamentos e, até, a situações de responsabilidades disciplinar,
financeira e criminal.
entanto, os ministros eram responsáveis perante o monarca e, quando existiam, peran
“teNoas cortes
¬
parlamentares. Nos nossos dias, nos sistemas de govemo mistos, como o semi-
presidencialismo, o govemo está sob responsabilidade política perante o parlamento e pe¬
rante o chefe de Estado. Aliás, a referenda ministerial, como aposição da assinatura do chefe
de governo junto dos atos do chefe de Estado, demonstra, de alguma forma (ainda que resi¬
dual), uma corresponsabilização política dos governantes perante os atos da chefia do Esta¬
do - o que, no caso português, ainda se mantém formalmente (cfr. o disposto no artigo MO"
da CRP).
PALESTRA SOBRE PRINCÍPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
Em grande n úmero de monarquias atuais vigentes, os monarcas deixa ¬
ram de governar e os governos passaram a assumir a plenitude dos poderes
executivos, baseados na confiança permanente que devem ter dos seus
parlamentos.
É, no entanto, no decurso do séc. XX que se vem a consolidar, mais
cedo ou mais tarde, em diferentes países do chamado mundo ocidental, um
reforço dos direitos dos particulares, consagrados e reconhecidos por via
democrática. Acentua-se o papel dos parlamentos no controlo dos atos do
governo e o papel dos executivos no governo da respublica.
As Constituições e as leis passam a ser títulos jurídicos atribuidores,
entre outros, de importantes direitos sociais. O Estado de Direito demo¬
crático passa a ser Estado social de Direito, que exige a sua intervenção
na modelação da vida social, onde o mercado liberal é frágil para resolver
algumas das dificuldades emergentes.
Também este facto leva ao aumento das estruturas da Administração
Pública e daí a import ância do estudo do Direito Administrativo em geral
e do regime jurídico do procedimento administrativo em particular, que
grandemente organiza a forma de atuação, designadamente, dos órgãos
administrativos, pretendendo dar resposta e corresponder às variadas
exigências dos cidadãos.
A conjugação e a efetivação do supra invocado princípio da arbitrarie¬
dade realizavam-se, frequentemente, em estrita união com os princípios
da centralização e da concentração administrativas, o que dizia bem das
características definidoras destes tipos de Estado e de Administração
Pública. Por isso, qualificamos o sistema administrativo17 da época como
tradicional, caracterizado pelos seguintes traços mais marcantes:
- Poder político-administrativo arbitrário e absoluto (quase sem limites);
- Centralização e concentração de poderes no topo da pirâ mide da
organiza ção do sistema político;
- Ausê ncia de um verdadeiro e eficaz sistema multidimensional de
controlo dos poderes públicos;
17
O conceito de “ sistema administrativo” prende-se com os traços essenciais que respeitam
à forma de organização da Administração Pública, ao modo como funciona e prossegue a
atividade e aos principais institutos e instituições jurídicos que os enformam, como sejam
grandes princípios estruturantes e conceitos operativos.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
- Inexistê ncia (total ou quase total) de subordinação à lei por parte da
classe dirigente; e
- Ausê ncia efetiva de um sistema real e eficaz de garantias dos parti
culares.
A este sistema administrativo veio a contrapor-se um modelo de sistema
oposto e que começou por ser dual, por encontrar dois sistemas modernos
com traços comuns mas com alguns aspetos divergentes18: (i) o sistema de
matriz anglo-saxónica19 e ( it ) o sistema de matriz francesa .
20
Como traços comuns podemos encontrar em ambos, genericamente,
as seguintes marcas:
- Um poder limitado pela lei, que é fronteira (limite) e fundamento
de atuação;
- Uma vinculação rigorosa ao princípio da separação de poderes;
- Uma descentralização e uma desconcentração de poderes em vários
níveis (geográficos, hierárquicos e funcionais);
- Inexistência de zonas de atuação administrativa imunes ao bloco da
juridicidade;
- Consagração de um amplo e eficaz sistema integrado de monitorização
e de fiscalização da atividade pública; e
- Existência de um sistema real de garantias dos particulares admi¬
nistrados.
Evidentemente que encontramos alguns traços que acentuam a dife
rença de paradigma e eles residem, essencialmente, no seguinte: o sistema
de administração judiciária (inglês) assenta a sua conceção na Common
Law e , por isso, sobretudo, numa jurisdição de tribunais comuns e onde
prevalece a ideia de Coroa em detrimento da ideia de Estado. A concre
tização do (mais à frente estudado) privilégio de execução prévia tem
uma leitura e contornos diferentes dos considerados no sistema francês.
Quanto ao sistema de administração executiva (francês), importa referir
a existência de um poder estadual forte com autonomização do Direito
Administrativo, surgindo instâncias jurisdicionais especiais como os tri-
18
Que, em termos gerais e no â mbito da União Europeia, tendem a aproximar-se.
19
Ou sistema judiciário ou de administração judiciá ria.
20
Ou sistema continental ou de administração executiva.
PALESTRA SOBRE PRINC Í PIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
bunais administrativos e onde vigora, em toda a sua plenitude, o referido
privilégio de execução prévia, mais ou menos limitado mas sempre de
¬
acordo com o legalmente estipulado.
O sistema português é, tendencialmente, de administração executiva
com um poder estadual, por natureza e tradicionalmente, forte, onde
existem tribunais próprios e especializados de â mbito administrativo21,
que integram plenamente o poder judicial e que administram um Direito
Administrativo autónomo de onde emerge um privilégio de execução
prévia legalmente consagrado mas nos quais se assegura, igualmente, um
amplo e reforçado sistema integrado e multidimensional22 de garantias dos
administrados. Importa frisar que o exercício da função administrativa do
Estado está, hoje, submetido plenamente à Constituição, à lei e à função
legislativa, quer através do princípio da constitucionalidade dos atos previsto
no artigo 39, n9 3, da CRP, quer atento o disposto, constitucionalmente,
no já citado artigo 266Q, n9 2. O desempenho administrativo está, ainda,
submetido à função jurisdicional do Estado, atribuída aos tribunais, atento
o disposto no artigo 2059, n9 2, da CRP, que determina que “ as decisões dos
tribunais são obrigatórias para todas as entidades públicas (...) e prevalecem sobre
as de quaisquer outras autoridades” .
Ora, foi em parte com o surgimento dos Estados Liberal e Constitucional
e com a subordinação dos órgãos decisores à lei do parlamento, tomada
como expressão da vontade da coletividade, que os órgãos do Estado se
submeteram também a um conjunto normativo, a um bloco prévio de lega ¬
lidade e de juridicidade, assegurando com isso uma vertente garantística
¬
ao sistema político e, essencialmente, aos cidadãos. Do governo de homens
passamos no governo de leis, da arbitrariedade à legalidade, da subjetividade
das condutas e das decisões à objetividade legal das soluções, das dispo ¬
sições em função da pessoa à consagração de normas com conte údo geral
¬
e abstrato.
21
A propósito dos tribunais administrativos, vide o disposto nos artigos 209° , ne 1, alínea b ), e
^
212 3 CRP.
- Pois nele se podem incluir não apenas os vários tipos de garantias dos particulares mas
também a consagração de exigências para a Administração Pública que se traduzem, verda ¬
deiramente, em garantias dos particulares, como sejam, entre outras, o dever de fundamen ¬
tação dos atos administrativos praticados.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Nestes termos, a Administração Pública, como um dos corpos especiais
do Estado a que incumbe a prossecução da função administrativa , só pode
23
agir até (limite) e onde (fundamento) a lei o permitir. Nisto se traduz o
princípio da legalidade, na sua vertente atual.
Podemos, deste modo, afirmar que a lei legitima e é, ao mesmo tempo,
limitadora de toda e qualquer atividade administrativa.
O princípio tem, assim, uma formulação positiva, já que é fundamento
de atuação e da intervenção administrativas, mas, para além disso, é limite
de atividade, no que traduz uma formulação negativa. Concluindo, pode¬
mos afirmar que o bloco amplo da legalidade é fundamento e limite de
atuação de toda a atividade das Administrações Públicas, quer no âmbito
da gestão pública quer no âmbito da gestão privada, que traduzem dois
meios alternativos de atuação das estruturas administrativas.
A atuação ao abrigo da gestão pública pressupõe o uso de poderes de
autoridade ( ius imperii) em que o Estado ou outra qualquer entidade, de-
signadamente, pública, aparece revestido de todos os seus poderes mais
fortes, atuando ao abrigo do Direito Público. Por outro lado, a atuação das
entidades públicas em mera gestão privada desinveste-as de qualquer reforço
de autoridade e aparecem, na relação jurídica, em situação de paridade,
como qualquer entidade privada, sem possibilidade de recurso a poderes
de natureza pública. Neste caso, a relação jurídica é regulada pelo Direito
Privado e os sujeitos não estão vinculados a qualquer privilégio que os
diferencie ou hierarquize.
No entanto, são apresentadas algumas exceções a este princípio, de que
destacamos o estado de necessidade administrativa24, também previsto no
artigo 39, ns 2, do novo CPA, que se verifica quando, em situações de urgên¬
cia e de perigo iminente, os fins não possam ser alcançados no respeito
por toda a tramitação do procedimento administrativo e sejam, por isso,
praticados atos “ (...) com preterição das regras estabelecidas (...)” no referido
Código. Ou seja, o estado de necessidade administrativa vai como que tornar
válidos atos ou operações materiais que à partida o não seriam, porque não
respeitariam, em toda a sua plenitude, as disposições legais estipuladas no
CPA. Tal ocorre porque o legislador tem em vista a salvaguarda de bens
23
Esta função traduz, genericamente, a exigê ncia de satisfação, de forma regular e
contínua, das necessidades coletivas.
24
Vide, por exemplo, situações de calamidade em que se procede à requisição de uma casa
para aí se instalar uma valência de socorro.
PALESTRA SOBRE PRINC Í PIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
muito mais importantes do que a preterição de algumas normas legais
meramente procedimentais. De salientar, desde logo, que a exceção não
comporta aqui, a nosso ver, os casos de simples urgência, embora esta seja,
quase sempre, um dos requisitos para verificação do estado de necessidade.
Para que possamos enquadrar uma determina situação em estado de
necessidade administrativa é necessário observarem-se alguns pressupostos
que decorrem, ainda que analogicamente, do regime jur ídico geral da
figura do estado de necessidade, previsto no artigo 339s do Código Civil, que
regula este mecanismo no â mbito do Direito Privado, enquanto meio de
tutela privada. Podemos verificar que da importação desse regime para
o Direito Público e para a figura do estado de necessidade administrativa se
exige a verificação da ocorrê ncia de situações extremamente graves, que
se vise remover o perigo atual de um dano manifestamente superior e que
as exigências previstas no Código impossibilitem que as medidas admi ¬
nistrativas sejam praticadas em tempo oportuno e de modo eficaz para
salvaguarda de interesses superiores. Deve ainda fazer-se a conjugação com
o disposto, no que diz respeito à execução dos atos, no artigo 177®, n® 2,
do CPA (correspondente ao anterior artigo 151®, n ® 1, do CPA revogado).
As estruturas da Administração Pública não ficam, no entanto, desoneradas
de respeitar os princípios da proporcionalidade e da adequação de meios,
avaliando, a cada momento, a imperiosa necessidade da ação, que deve ser
considerada excecional e sempre fundada, exclusivamente, no interesse
pú blico, atento o disposto no artigo 178®, n® 1, do CPA.
Nestes casos, o Código prevê a possibilidade, como vimos, de preterição
de algumas regras nele previstas, tomando válidos atos que à partida o não
seriam, porque violariam normas previstas legalmente. Compreende-se a
razão de ser desta possibilidade. As situações de estado de necessidade admi ¬
nistrativa são sempre excecionais e as condutas praticadas legitimamente
ao seu abrigo visam proteger valores superiores que o legislador entende
como deverem merecer uma tutela particular. Isso determina que algu ¬
mas das regras previstas possam ser afastadas com vista a obter um ganho
superior ou prevenir a perda ou a lesão de um direito que se considere
aquando do estado de necessidade. Releva notar que se prevê, no CPA,
que a validade dos atos depende de se demonstrar “ (...) que os resultados não
pudessem ter sido alcançados de outro modo (...)”, ou seja, sem preterição das
regras procedimentais, e o direito a indemnização para ressarcir eventuais
danos provocados, decorrentes da atividade pública desenvolvida com
CURSO SOBRE O NOVO CÓ DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
base e durante o referido estado de necessidade administrativa, como resulta
do disposto no artigo 3e, n2 2, parte final, do CPA.
Por outro lado, quanto à atividade interna25 da Administração Pública,
é de referir que, perante uma ordem ilegal emanada de superior hierár
quico legítimo ao seu subalterno, pode existir, regra geral, dever jurídico
de obediência e, logo, podemos concluir que a legalidade interna tem
26
algumas especificidades. Assim, o cumprimento destas ordens é também,
de alguma forma, cumprimento e respeito pela lei , porque esta opta por dar
77
grande importância ao dever legal de obediência que é suporte fundamental
da hierarquia administrativa28.
O enquadramento legal que permite ao subalterno questionar e pedir
esclarecimentos ao seu superior hierárquico, além de estar previsto no
disposto no artigo 2712 da CRP, que se refere à Responsabilidade dos fun¬
a
cionários e agentes, está também referido no disposto no artigo 177 da Lei
Geral do Trabalho em Funções Públicas2V , aprovada pela Lei n2 35/2014, de
20 de junho, e constante de seu anexo, sob a epígrafe Exclusão da respon
sabilidade disciplinar.
Vejamos, em conclusão, o que diz o referido artigo:
“ 1 - É excluída a responsabilidade disciplinar do trabalhador que atue no
cumprimento de ordens ou instruções emanadas de legítimo superior hierárquico
25
Aquela que esgota os seus efeitos no interior da própria Administração Pública.
26
Seguindo até princípios diferentes dos que norteiam a atividade administrativa externa.
17
A lei prevê o dever legal de obediência para todas as ordens de legítimo superior hierár¬
quico, em matéria de serviço e desde que não constituam prática de crimes, admitindo-se
constitucionalmente, nos termos do disposto no artigo 271'’ , n9 2, o direito de respeitosa
representação, através do qual o subalterno pode pedir ao seu superior hierárquico que lhe
transmita ou confirme, consoante os casos, a ordem por escrito, evitando assim eventuais
responsabilidades que lhe possam ser imputadas mas mantendo- se o dever de obediência .
O direito de respeitosa representação isenta da responsabilidade mas não desonera o subal ¬
terno do dever de obedi ência.
-* A hierarquia administrativa é uma das mais importantes instituições do Direito Adminis¬
trativo português e traduz um modelo de organização vertical da Administração Pública,
estruturando-a de forma a que existam vínculos jurídicos entre superiores e subalternos,
como verdadeira cadeia de comando, e onde o superior hierárquico dispõe do poder de con¬
trolo, do poder dispositivo da competência e do importante e indispensável poder de dire¬
ção, enquanto que o subalterno está vinculado a um dever jurídico-legal de obediência.
Disposição prevista, anteriormente, no artigo 59 da Lei n 58/2008, de 9 de setembro, que
29 9
aprovou o Estatuto disciplinar dos trabalhadores que exercem funções públicas, entretanto revogada.
O anterior texto do artigo era de igual teor.
PALESTRA SOBRE PRINC Í PIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
e em matéria de serviço, quando previamente delas tenha reclamado ou exigido
a sua transmissão ou confirmação por escrito.
2 - Considerando ilegal a ordem ou instrução recebidas, o trabalhador faz
¬
expressamente menção dessefacto ao reclamar ou ao pedir a sua transmissão ou
confirmação por escrito.
3 - Quando a decisão da reclamação ou a transmissão ou confirmação da
ordem ou instrução por escrito não tenham lugar dentro do tempo em que, sem
prejuízo, o cumprimento destas possa ser demorado, o trabalhador comunica,
também por escrito, ao seu imediato superior hierárquico, os termos exatos da
ordem ou instrução recebidas e da reclamação ou do pedido formulados, bem
como a não satisfação destes, executando seguidamente a ordem ou instrução .
4 - Quando a ordem ou instrução sejam dadas com menção de cumprimento
imediato e sem prejuízo do disposto nos n.osle 2,a comunicação referida na parte
final do número anterior é efetuada após a execução da ordem ou instrução.
5 - Cessa o dever de obediência sempre que o cumprimento das ordens ou
¬ instruções implique a prática de qualquer crime.”
Por fim, importa assinalar que é do disposto na parte final do n21 do
artigo 3a do CPA que resulta, em abstrato, o mínimo de vincula ção legal
de um ato público, designadamente, de um ato administrativo. Assim,
pelo menos a competência e o fim serão sempre elementos legalmente
vinculados e nunca podem resultar do exercício de discricionariedade
administrativa. No entanto, nos nossos dias, como veremos, muitos outros
elementos do ato estão juridicamente vinculados, aliás, como determina
o próprio CPA.
2,3. O princípio da prossecução do interesse público e da proteção
dos direitos e interesses dos cidadãos
Este princípio da prossecução do interesse público30 e da proteção dos di¬
reitos e interesses dos cidadãos, para melhor compreensão do seu alcance,
pode ser estudado nas suas duas vertentes: (/) a da prossecução do interesse
público e ( it ) a da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos. Vejamos.
30
Vide, a propósito, o princípio do serviço público previsto na Carta Ética - Dez Princípios Éti ¬
cos da Administração Pública .
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
2.3.1. A prossecução do interesse público31
O interesse pú blico é definido, em regra, de forma primá ria pelos órgãos
políticos do Estado. A definição é, portanto, e por regra, externa à Admi¬
nistração Pública, impõe-se exogenamente e pode ser variável, em razão do
tempo e da circunscrição territorial. O interesse público pode ser, assim,
mutável no tempo e no espaço. Na ação quotidiana das Administrações
Públicas, cabe aos órgãos dirigentes avaliar o respeito e o cumprimento
das normas legais bem como do interesse público.
Importa referir que as estruturas administrativas não podem prosseguir
interesses privados, pelo que se exige que, nos termos do disposto no artigo
4® do CPA, a Administração Pública prossiga sempre o interesse público
da comunidade, previamente definido.
Desta forma, se órgãos da Administração Pública emanam atos adminis¬
trativos cujos “ motivos principalmente determinantes da sua prática não
condigam com o fim visado na lei para a concessão do poder discricioná rio” ,
33
estes estão feridos de desvio de poder e podem ser agora nulos, atento
32
o disposto no artigo 161®, n® 2, alínea e ) , do novo CPA, quando o desvio de
poder ocorre para fins privados.
Por fim, importa referir que o interesse público não se encontra pela
mera soma dos interesses particulares e, també m por isso, ganha conce¬
tualmente autonomia.
2.3.2. A proteção dos direitos e interesses dos cidadãos
34 35
Este subprincí pio está previsto, igualmente, no artigo 4® do CPA e
completa a visão global da questão a que atrás se fez referência. Limita
a ação da Administração Pública, o que está em consonância com a natureza
personalista e não totalitá ria do Estado português, visando-se o interesse
31 .
artigo 266 -, n " 1, da CRP
Prevista no
32
Anteriormente, a definição deste vicio constava do disposto no artigo 19°, § ú nico, da Lei
Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo, aprovada pelo Decreto-Lei n - 40768, de 8
de setembro de 1956, entretanto revogado pela Lei ns 15/ 2002, de 22 de fevereiro, que apro¬
vou o novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
33
No anterior CPA, quaisquer atos feridos de desvio de poder eram anuláveis, nos termos
gerais.
34
Prevista no artigo 266Q, n° 1, da CRP.
35
Este princí pio n ão diz apenas respeito aos cidadãos nacionais mas também, entre outros,
aos estrangeiros, aos apátridas e às pessoas coletivas.
PALESTRA SOBRE PRINC Í PIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
público com respeito não só pelos direitos mas também e até pelos inte ¬
resses legalmente protegidos dos cidadãos.
Interessa, pois, estabelecer uma breve distinção entre a figura dos di ¬
reitos subjetivos e a dos interesses legalmente protegidos.
Quanto aos direitos subjetivos, a lei protege de forma direta e imediata
um interesse próprio de um sujeito de direito, podendo o titular, neste
caso, exigir da Administração Pública um comportamento que satisfaça
positivamente esse mesmo direito. Desta forma, verificamos que o par ¬
ticular tem o direito via legis a uma decisão favorável e a Administração
Pública está adstrita à sua efetivação. Podemos concluir que a lei dá ao seu
titular o poder de obter a plena realização do seu direito. Neste caso, se a
Administração Pública indeferir o pedido, essa decisão será ilegal e o ato
administrativo de indeferimento estará ferido de violação de lei.
Vejamos o seguinte exemplo:
Suponhamos que a lei confere aos estudantes do ensino superior,
cujo rendimento do agregado familiar seja inferior a 1000C mensais,
uma bolsa de estudo no valor de 250 .
O “ aluno A” , que reú ne os requisitos cumulativos previstos na lei,
tem um direito subjetivo e pode exigir a referida bolsa de estudo.
A estrutura da Administração Pública a quem está, legalmente, con ¬
ferida a competência para decidir tem de conceder a bolsa de estudo,
sob pena de cometer um ato ilegal se proceder ao seu indeferimento
administrativo.
Quanto aos interesses legalmente protegidos, têm relevância mas são,
no entanto, mais frágeis no confronto com os direitos subjetivos. Embora
a tutela sobre aqueles também exista e se faça sentir, o particular só pode
exigir que a Administração Pública respeite a legalidade mas já não tem
direito a uma decisão favorável - quanto muito, pode impor que as estru ¬
turas administrativas, perante situações iguais, as tratem de forma idêntica.
O seu titular pode exigir que não seja ilegalmente prejudicado e que o seu
I interesse seja respeitado.
Vejamos, também aqui, um exemplo:
Suponhamos agora que a lei prevê que aos alunos que frequentem o
ensino superior, e nas mesmas condições do exemplo anterior, poderá
a Administração Pública conceder bolsas de estudo até ao montante
de 250 .
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Neste exemplo a Administração Pública não está obrigada a conce¬
der a bolsa de estudo e pode conferir o subsídio em montante variável,
desde que dentro dos limites legais.
Cada aluno tem um interesse legítimo em que a Administração
Pública não viole o bloco de legalidade e de juridicidade.Nem todos os estu¬
dantes terão direito a uma decisão favorável e a Administração Pública
poderá conceder bolsas de montantes diferentes. Os particulares devem
conhecer, no entanto, previamente os critérios de decisão.
Pode apenas exigir-se que as estruturas administrativas tratem de
forma igual situações iguais.
2.4. O princípio da boa administração
O legislador veio, pela primeira vez, no CPA, autonomizar o princípio da
boa administração, obrigando agora a que, nos termos do disposto no seu
artigo 59, n9 1, a Administração Pública paute a sua atuação por importantes
crité rios de eficiê ncia, economicidade e celeridade. Estes critérios foram
há muito adotados pela legislação financeira vigente no País e permitem
que o Tribunal de Contas possa emitir juízos críticos e sancionatórios sobre
a atuação de um conjunto muito diversificado de órgãos e serviços com
capacidade de aprovação de atos com expressões financeira e orçamental.
Alguns destes critérios encontram os seus plenos conteúdo e âmbito nou¬
tras ciê ncias que não o Direito. A ciê ncia jurídica recorre, muitas vezes,
a conceitos muito técnicos que têm de ser preenchidos por outras á reas do
saber. Para além disso, o novo CPA vem impor estes crité rios, agora de
forma expressa, obrigando a uma organização público-administrativa não
burocratizada e próxima das populações, de acordo com o estipulado no
artigo 59, n9 2, do CPA.
Os anteriores princípios da desburocratização36 e da eficiência, previstos
autonomamente no então artigo 10Q do CPA revogado, vieram dar origem
a um mais amplo princípio da boa administração, agora regulado, como se
disse, no artigo 59 do CPA, e são dele corolá rios.
Este princípio também se pode concretizar, nomeadamente, com a
desconcentração e a descentralização administrativas e com a aproximação
dos decisores aos administrados e tem em vista uma maior racionalidade
36
A propósito da modernização administrativa dos serviços e dos organismos da Administra
¬ 37
ção Pública, vide, entre outros, o Decreto-Lei nQ 135/ 99, de 22 de abril.
PALESTRA SOBRE PRINC Í PIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
nas decisões da Administração Pública e a possibilidade de obtenção de
decisões ótimas, com os melhores resultados e com os menores custos.
Este princípio tem, por exemplo, reflexo imediato no que dispõe o artigo
99Q do Código, quando exige uma “ (...) ponderação dos custos e benefícios das
medidas projetadas (...)” sobre regulamentos a aprovar, e no que estipula
o artigo 59e do CPA, quando impõe às estruturas com competência para
decidir ou intervir nos procedimentos administrativos um dever legal
de celeridade. Aqueles critérios estão, igualmente, relacionados com a
eliminação da lentidão dos serviços, tornando os procedimentos menos
complexos e redundantes, devendo encontrar-se, a todo o tempo, novas
formas de simplificação administrativa que promovam, também, decisões
céleres.
Desta forma, são critérios de atuação administrativa, previstos no artigo
5e, n21, do CPA, (i) a eficiência, ( it ) a economicidade e ( iií ) a celeridade,
e se estes critérios não forem respeitados pelos órgãos da Administração
Pública os atos por eles praticados (ou omitidos) serão ilegais e, conse ¬
quentemente, inválidos.
Como veremos também a propósito do princípio da razoabilidade, o
legislador pode ter encontrado, ainda que inadvertidamente, ao consa¬
grar estes princípios, um mecanismo que pode possibilitar ao tribunais
administrativos a apreciação do mérito das decisões administrativas, o
que sempre esteve afastado dos poderes de cognição do poder judiciá rio,
aliás como decorre do disposto no artigo 32, n21, do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos (CPTA).
2.5. O princípio da igualdade37
Previsto, agora, no artigo 6® do CPA (correspondendo ao antigo artigo 59
do Código revogado), o princípio da igualdade38, agora autonomizado, deve
ser visto enquanto disposição que determina que todos são iguais perante
a lei e que proíbe qualquer discriminação arbitrária e preconceituosa que
se possa basear, entre outros, em critérios de sexo, raça, língua, território
de origem, orientação sexual, etnia, ou religião para fundamentar opções
ou decisões administrativas.
Também previsto na Carta É tica - Dez Princípios Éticos da Administração P ública.
A este propósito, cfr. o disposto no artigo 13Q da CRP.
38
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE PRINC Í PIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

O artigo 6a veio assim, por força da Lei de autorização legislativa, dar
maior densidade ao princípio da igualdade, de modo a que a Administração
Pública não possa privilegiar, beneficiar, prejudicar ou privar ninguém de
qualquer direito, agora também em razão da sua orientação sexual39.
O princípio da igualdade não se confunde, no entanto, com o da não
discriminação mas este não deixa, de alguma forma, de ser corolá rio da¬
quele e de estarem ambos intimamente relacionados.
Deste normativo resulta, por consequência, a proibição de (i) privilégios,
(«) benefícios, ( iit ) prejuízos, (zv) privação de direitos ou de (v) isenção
de deveres, que advenham ou assentem nos critérios atrás referidos e que,
agora, estão elencados no já referido artigo 6a do CPA.
Os diferentes ó rgãos das Administrações Pú blicas, ao atuarem, não
podem nortear-se por critérios distantes dos previstos legalmente, embora
por vezes, para que haja realização plena do princípio da equidade, sejam
necessários tratamentos distintos, atendendo às circunstâ ncias particula ¬
res dos casos concretos. A desigualdade de tratamentos não poderá, no
entanto, ser discriminatória ou, de qualquer outra forma, violadora da lei,
havendo de ser sempre fundamentada de modo a que possa ser sindicada
pelos interessados e até contrariada, quando for caso disso.
2.6. O princípio da proporcionalidade
Quanto ao teor do princípio da proporcionalidade40, significa afirmar que tendencialmente otimizado: o menor prejuízo possível causado aos direitos
as medidas administrativas devem ser adequadas, proibindo-se o excesso,
caso disso), para que exista e se encontre alguma relação de proporção e
de equilíbrio entre os danos que se antecipe possam causar e a natureza e
o valor dos bens que se querem proteger; entre os custos que se podem ou
vão verificar e os benef ícios que se vão obter com a conduta administrativa.
Nem sempre é, temos de reconhecer, um exercício fácil de ser cumprido,
sobretudo quando há uma necessidade de intervenção operacional das
Forças e Serviços de Liberdade e Segurança , porque se lhes exige uma
grande capacidade de resiliência, de resistência e de formação jurídica
indispensável para se compreenderem os limites impostos pela lei e a
I forma de melhor exercer a atividade (coerciva) policial.
Assim, podemos concluir que deste princípio resulta a opção pela
proibição do excesso41 e pela ponderação e adequação de meios a utilizar.
Este princípio é cada vez mais importante e aplica-se sobremaneira ao
uso legítimo da força pública, designadamente pelas já referidas Forças e
Serviços de Liberdade e Segurança, sobretudo quando atuam ao abrigo
legítimo do privilégio de execução prévia (que à frente estudaremos), que
é uma manifestação do exercício democrático do uso da força coerciva
para implementação de decisões administrativas. O legislador opta por
considerar a proporcionalidade como um princípio estruturante de todo
o procedimento administrativo, procurando que a Administração Pública
se sinta vinculada a encontrar, no âmbito da sua ação, um justo equilíbrio
dos particulares, com repercussão na sua esfera jurídica, em vista a salva ¬

optando -se por um equil íbrio entre os meios e os efeitos ou resultados a guardar o interesse público e os limites impostos na ação determinada por
obter. Aliás, isso mesmo resulta do disposto no artigo 7a, na 1, do CPA, ato administrativo prévio e não respeitado. Digamos, em conclusão, que
quando esta norma impõe que os órgãos da Administração Pública de o legislador não deixou este aspeto ao livre exercício discricioná rio e ao
¬

vam ' ...) adotar os comportamentos adequados aos fins prosseguidos (...)” , o que arbítrio das estruturas administrativas públicas, considerando-o um ele
^
significa, uma vez mais, a exigência de estreita e direta ligação entre fins mento legalmente vinculado. Deste modo, qualquer violação ao princípio
legais e utilização de meios adequados para os alcançar. Digamos, em sín da proporcionalidade invalida, nos termos legais, o ato, qualquer que seja
¬
¬

tese, que a proporcionalidade deve ser conjugada com a necessidade de
intervenção e com a adequação dos meios e da força a utilizar (quando for
39
A orientação sexual está expressamente consagrada pelo legislador como potencialmen
te violadora do princí pio da igualdade. Pese embora o anterior CPA não consagrar expres
a sua natureza, ou a conduta praticada, por exemplo, no decurso de uma
execução administrativa.
Para além da ponderação e da adequação, o legislador faz ainda menção,
quando
¬ a atuação administrativa colida “ (...) com direitos subjetivos ou interesses
¬

samente esta referência, ela era já tacitamente aceite até por imposição constitucional (cff.
artigo 13", ne 2, da CRP, na redaçã o atual conferida pela revisão constitucional de 2004).
41
Ou seja, os diferentes órgãos administrativos devem atuar de forma a causar o menor n ú ¬

40
Consagrado constitucionalmente, no artigo 266", n" 2. Também previsto na Carta Ética - mero de danos aos direitos dos particulares, n ã o devendo imputar-se na esfera do particular
Dez Princípios É ticos da Administração Pública. danos para além do estritamente necessário.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
legalmente protegidos dos particulares (...)” , da exigência de que essas posições
dos cidadãos só possam ser afetadas na estrita medida do necessário para
alcançar os objetivos a realizar, como decorre expressamente do nfi 2 do
artigo 7 - do CPA. Deste modo, podemos afirmar que, na prossecução do
interesse público, o princípio da proporcionalidade impõe, cumulativa
mente, ( z) adequação e (») necessidade de ação, ou seja, exigibilidade da
conduta - no fundo, um justo equilíbrio entre os bens a salvaguardar, o
interesse público (fim último e critério único que preside à atuação pú
blica) e os meios a utilizar. No caso do uso da força pública, é importante
atender sobretudo à intensidade da coação física e ao modo como a mesma
é exercida e aplicada.
2.7. Os princípios da justiça e da razoabilidade
A efetivação da justiça faz-se pela conjugação de diferentes princípios pro¬
cedimentais, embora o CPA tenha entendido autonomizar este princípio,
conjugando-o agora com o da razoabilidade, em vez de o fazer com o da
imparcialidade (como sucedia anteriormente) e, por isso, se exige que na
atua çã o dos órgãos da Administração Pública se deva atender a todos os
interesses juridicamente relevantes para a boa decisão do processo. Nessa
medida, o artigo 8B do CPA refere agora que
“ A Administração Pública deve tratar deforma justa todos aqueles que com
ela entrem em relação, e rejeitar as soluções manifestamente desrazoáveis ou
incompatíveis com a ideia de Direito (...)” .
Deste modo, o referido artigo 89 do Código impõe, claramente: ( z )
tratamento justo e («) rejeiçã o de soluções manifestamente desrazoáveis
ou incompatíveis com a ideia de Direito (e de justiça).
Pese embora tratarem-se de conceitos vagos e indeterminados mas que
são concretizáveis, o legislador não deixa de dar pistas de molde a que, pelo
menos por interpretação sisté mica, se perceba o sentido e o alcance dos
crité rios agora exigíveis para uma boa tomada de decisão administrativa.
Mas o que nunca pode acontecer é permitir que os tribunais possam exer
cer a sua jurisdição sobre o mérito das decisões administrativas porque,
por regra, a questão da razoabilidade seria de apreciação exclusiva pela
Administração Pública. A interpretação a fazer deste preceito deve ser
exigente, cautelosa e restritiva.
PALESTRA SOBRE PRINC ÍPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
2.8. O princípio da imparcialidade
A imparcialidade a que estão vinculadas todas as estruturas orgânicas da
Administração Pública determina que o tratamento dado aos particula¬
res deve ter em conta o interesse público e os critérios previstos na lei,
¬
independentemente das posições pessoais dos titulares dos cargos públi¬
cos, sendo que, nomeadamente, os órgãos administrativos são terceiros
relativamente aos interessados, devendo no seu agir ser justos, isentos e
¬
imparciais. Proíbe-se a parcialidade de tratamentos e fomenta-se a isenção
administrativa e a objetividade da decisão, atento o teor do previsto no
artigo 9e do CPA.
Tendo em atenção tal proibição, o legislador entendeu consagrar um
conjunto privativo de algumas garantias procedimentais de imparcialidade
que assegurasse, em concreto, de forma direta e imediata, a plena realização
deste importante princípio e pudesse corresponder ao previsto na parte
final do referido artigo, ou seja, “ (...) à preservação da isenção administrativa
e à confiança nessa isenção” .
2.8.1. As garantias procedimentais de imparcialidade
Tendo em linha de conta o que dissemos até agora, em matéria de princí¬
pios procedimentais, em geral, e quanto ao princípio da imparcialidade,
em particular, importa assinalar que o CPA consagra algumas importantes
garantias de imparcialidade, no âmbito dos procedimentos administrativos,
dando assim execução prática à ideia de proibição de quaisquer favoritismos
ou de quaisquer discriminações arbitrárias e contrárias à lei. É, podemos
afirmar, um conjunto de garantias privativas que tutelam, especificamente,
o princípio da imparcialidade.
Com base nesta ideia, veio ainda a proibir-se a decisão pelos órgãos
administrativos em matérias que lhes digam direta ou indiretamente
respeito e, bem assim, a um conjunto de pessoas que lhes estão próximas,
designadamente por laços de família42.
Estas garantias procedimentais de imparcialidade são, atento o disposto
nos artigos 69Q e seguintes do CPA, essencialmente três:
¬
- O impedimento;
42
A propósito das fontes de relações jurídicas familiares, vide o disposto no artigo 1576s do
í dicas familiares o casamento, o parentesco, a
Código Civil, que refere: “ São fontes das relações jur
afinidade e a adoção” .
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
- A escusa; e
- A suspeição.
Quanto aos casos de impedimento, estão taxativamente previstos no
disposto no artigo 69a do CPA (correspondente ao anterior artigo 44a do
CPA revogado) e, com esta garantia, existe uma proibição legis, direta e
imediata, de intervenção do titular em procedimento administrativo, em
ato ou em contrato de Direito Público ou Direito Privado, sob pena de
aplicação de sanções, nos termos do artigo 76a, n.os 1 a 3, do CPA.
O na 1do referido artigo 69a do Código é esclarecedor quando afirma que
“ (...) os titulares de órgãos da Administração Pública e os respetivos agentes,
bem como quaisquer outras entidades que, independentemente da sua natureza,
se encontrem no exercício de poderes públicos, não podem intervirem procedi¬
mento administrativo ou em ato ou contrato de direito público ou privado da
Administração Pública, nos seguintes casos (...)
A proibição de intervenção dos titulares, designadamente, dos órgãos
da Administração Pública, mas não apenas destes, nos casos ali previstos
e enumerados43, importa reforçar, é direta e imediata. Se ocorrer a inter¬
venção do titular impedido no procedimento administrativo, o ato ou o
contrato, por ele praticado ou em cuja deliberação haja intervindo, se for
membro de órgão colegial e este haja deliberado, são inválidos, atento o
disposto no artigo 76s, n91, do CPA.
O nfi 2 do mesmo artigo 699, nas suas tr ês alíneas, elenca as intervenções
relativamente às situações excecionais que, legalmente, são admissíveis.
Estas situações, por razões diversas, não colocam em crise a imparcialidade
exigida, por se tratarem, por exemplo, de meras intervenções certificatórias
(cff. alínea a ) do referido n 2 2).
Por outro lado, importa assinalar a exigê ncia, agora prevista no n9 4 do
mesmo artigo, que impende sobre as entidades prestadoras de serviços no
âmbito de procedimentos administrativos, de “ (...) juntar uma declaração
de que se não encontram abrangidas pela previsão do número anterior\ dado que,
}
atento o teor desse referido n9 3
As alíneas a ) a j) do na 1 do artigo 69a (correspondentes às antigas alíneas á) ag ) do nQ 1 do
43
artigo 44a do CPA revogado) estipulam estes casos.
PALESTRA SOBRE PRINC Í PIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
“ Sob pena das sanções cominadas pelos n.os 1 e 3 do artigo 76 s, não pode
haver lugar,no âmbito do procedimento administrativo, à prestação de serviços
de consultoria, ou outros, a favor do responsável pela respetiva direção ou de
quaisquer sujeitos públicos da relação jurídica procedimental, por parte de en ¬
tidades relativamente às quais se verifique qualquer das situações previstas no
nsl ,ouque hajam prestado serviços, há menos de trêsanos, a qualquer dos sujeitos
privados participantes na relação jurídica procedimental!’
O n9 5 estipula, em sequência, um dever de comunicação imediata, por
parte da entidade prestadora de serviços, ao responsável pela direção do
procedimento, quando ocorra, naquele âmbito, qualquer facto superve¬
niente, cessando obrigatória e imediatamente a sua atividade.
O regime jur -
ídico procedimental do impedimento está consagrado nos
artigos subsequentes44, aí se prevendo a forma como se deve proceder para
arguir e declarar esse impedimento e os efeitos das respetivas arguição e
declaração, quando estas ocorram.
Sucintamente, podemos afirmar que, quando se verifica uma qualquer
situação de impedimento, a questão deve ser imediatamente colocada ao
órgão competente para dela conhecer, nos termos do disposto no artigo
709, n.os 1 e 2 , do CPA (parcialmente correspondentes ao anterior artigo
459, n91, do CPA revogado). Está, por isso, consagrado um dever expresso
de comunicação. Existindo superior hierárquico, a comunicação deve ser-
-lhe dirigida, mas se se tratar de um membro de órgão colegial, a questão
deve ser apresentada ao presidente do órgão. Tratando-se de impedimento
do próprio presidente e como caberá ao órgão colegial deliberar sobre o
incidente sem a sua presença, naturalmente que a comunicação deve ser
dirigida ao plenário do respetivo órgão, atento o disposto no artigo 709,
n9 5, do CPA.
Deve atender-se, ainda, ao consagrado no n9 2 do mesmo artigo 70a,
que se refere às situações fora do âmbito da hierarquia administrativa ou
da de membros de órgãos colegiais. Assim, a referida norma estipula que
a comunicação deverá ser efetuada junto de “ (...) quem tenha o poder de
proceder à respetiva substituição (...)”.
Vide o disposto nos artigos 70a a 72a do CPA (correspondentes aos anteriores artigos 45a a
44
47a do CPA revogado).
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Por outro lado, importa referir que “ (...) qualquer interessado pode reqimerer
a declaração do impedimento “ (...) até ser proferida a decisão definitiva ou
praticado o ato de acordo com o previsto no n9 3 do mesmo artigo,
fundamentando o seu pedido e invocando “ (•••) as circunstâncias de facto
que constituam a sua causa” . Tratam-se aqui, evidentemente, de factos que
o Direito entende que são causa de impedimento legal.
A decisão para conhecer e declarar o impedimento compete ao superior
hierá rquico ou ao presidente do órgão colegial, “ (...) ouvindo, se considerar
necessário, o titular do órgão ou agente (...)” , atento o disposto no n2 4 do artigo
709 do CPA.
A arguição do incidente de impedimento tem como efeito imediato a sus¬
pensão do respetivo titular da intervenção no procedimento administrativo,
conforme estipulado no nfi 1 do artigo 71® do Código, salvo determinação
em contrário de quem tenha competência para proceder à substituição,
podendo, no entanto, praticar atos com carácter de urgência, de forma a
assegurar o interesse público, nos termos do disposto no n9 2 do mesmo
artigo. Importa assim referir que sobre os eventuais impedidos recai um
dever de suspensão que, necessariamente, há de ser cumprido. A suspen¬
são deve ocorrer aquando da comunicação feita pelo eventual impedido
ou logo que este tenha conhecimento que o incidente (de impedimento)
tenha sido suscitado por qualquer interessado, de acordo com consagrado
no n 21 do mesmo artigo. Ainda assim, devem os eventuaisfuturos impedidos
tomar todas as medidas que, excecionalmente, cumpram os requisitos da
(t) inadiabilidade, desde que em casos de ( ií ) urgência ou de ( iii ) perigo.
Estes atos serão, no entanto, posteriormente submetidos a ratificação,
se e quando a substituição ocorrer, de acordo com o mesmo normativo.
A ratificação é, como veremos, um ato administrativo secund á rio.
Importa referir que a suspensão de exercício de funções decorre até à ;
decisão definitiva e final sobre o incidente do impedimento, ou seja, se o
mesmo for declarado, a suspensão converte-se em afastamento definitivo :
do procedimento, do ato ou do contrato, por parte do titular originaria- í
mente competente, mas, ao invés, se a decisão for de não procedência do
impedimento, cessará imediatamente a suspensão e o titular reassume a
totalidade dos seus poderes legais, no âmbito do procedimento adminis-
trativo, do ato ou do contrato em concreto.
Por outro lado, temos os efeitos da declaração do impedimento previstos j
no artigo 72- do Código (correspondente ao anterior artigo 47® do Código !
PALESTRA SOBRE PRINC Í PIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
revogado). Assim, nos termos do disposto no n91, tratando-se de um órgão
singular, ressalvado o poder de avocação45 pelo órgão competente, e
“ Declarado o impedimento, é o impedido imediatamente substituído no
procedimento pelo respetivo suplente46 (...)”.
Tratando-se, porém, de um membro de órgão colegial, este funciona
nos termos do n9 2 do mesmo artigo, ou seja, sem o membro declarado
impedido, se não existir ou não puder ser designado suplente.
No caso de o titular impedido participar no procedimento (logo, em
incumprimento das garantias procedimentais de imparcialidade), os atos
administrativos praticados ou os contratos celebrados são anuláveis, nos
termos gerais, atento o disposto no artigo 769, n91, do CPA (correspon¬
dente ao anteriormente disposto no artigo 51s, n91, do CPA revogado) e
sobre o próprio titular poderá recair uma sanção subjetiva, como resulta
do estipulado no ne 2 do mesmo artigo (correspondente ao anterior artigo
519, n2 2, do Código revogado), ou seja
“ A omissão do dever de comunicação a que alude oneldo artigo 70 s constitui
falta grave*7 para efeitos disciplinares!’
De todo o modo e neste âmbito do normativo sancionatório, importa fazer
ainda referência ao disposto no nfi 3 do artigo 769 do CPA, que estipula que
“ A prestação de serviços em violação do disposto nos n. 3 a 5 do artigo 69e
OÍ
constitui o prestador no dever de indemnizara Administração Pública e terceiros
de boa-fé pelos danos resultantes da anulação do ato ou contrato
Relativamente à escusa e à suspeição, os seus fundamentos estão regu ¬
| lados no artigo 73® do CPA (correspondente ao anterior artigo 489 do CPA
revogado). Aqui, ao contrário do impedimento, não existe uma proibição
direta e imediata de participação no procedimento administrativo.
Ambas as figuras têm os mesmos fundamentos, contudo, no primeiro
caso, o pedido de escusa é formulado pelo próprio titular do órgão, com
;
base na ocorrência, designadamente, de alguma das situações previstas nas
1
45
Traduz-se na faculdade de chamar a si a resolução do processo.
46
Anteriormente, fazia-se referê ncia ao substituto legal.
47
Sublinhado nosso.
CURSO SOBRE O NOVO C ÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
diferentes alíneas do ns 1do referido artigo, de modo que se pode suspeitar,
em termos de imparcialidade , de isenção ou de retidão de conduta da sua
interven ção no procedimento administrativo. Para que o pedido proceda,
é necessá rio a verificação do requisito substantivo previsto no corpo do
n ® 1do artigo 73® do CPA, que “ (...) ocorra circunstância pela qual se possa com
razoabilidade duvidar da imparcialidade da sua conduta ou decisão (...)” e que,
nomeadamente, se preencha o conte údo normativo de alguma das alíneas
do referido n ® 1 (que são, como vimos, meramente ilustrativas, porque
podem existir outros exemplos que coloquem em causa a imparcialidade
que estas garantias tutelam de forma direta e imediata e que aqui não
estejam expressamente referidas). Assim, a disposição prevista no n ® 1
consagra o pressuposto primário que se há de verificar ou seja, o elemento
factual substantivo que se traduz na tal circunstância que pode ocorrer e
que permite instalar-se uma d úvida razoável sobre a isenção da conduta
da estrutura interveniente. Os pressupostos secundá rios adjetivam e com¬
plementam aquele pressuposto e estão elencados, como se disse já, nas
diferentes alíneas, que assumem uma natureza meramente exemplifica-
tiva. Se verificarmos, o corpo do n® 1 do artigo 69® do CPA refere, literal e
taxativamente, “ (...) não podem intervir ( ...) nos seguintes casos (...) ” , enquanto
que o corpo do artigo 73® do Código adota uma formulação radicalmente
distinta, quando afirma que “ (...) devem pedir dispensa (...) designadamente
(...) ” nos casos logo a seguir elencados.
Quanto ao segundo caso, o da suspeição, os fundamentos são os mes ¬
mos que estão previstos no já referido artigo 73®, n ® 1, do CPA48, mas a
distinção com a figura anterior faz-se pelo facto de a suspeição ser oposta
ou deduzida pelo particular, atento o teor do artigo 73®, n® 2, do CPA,
enquanto que o pedido de escusa é apresentado, como verificá mos, pelos
próprios titulares de órgãos da Administração Pública e respetivos agentes,
bem como quaisquer outras entidades que, independentemente da sua
natureza, se encontrem no exercício de poderes públicos, de acordo com
o disposto no n® 1 do mesmo artigo.
O regime jur ídico (designadamente, as formalidades do pedido e da
decisão final sobre a escusa ou a suspeição) constam agora do disposto
nos artigos 74® e 75® do CPA (correspondentes aos anteriores artigos 49®
48
Este é, como vimos, um preceito aberto e exemplificativo, podendo ocorrer outras situa
ções que permitam fundamentar a escusa ou a suspeição.
PALESTRA SOBRE PRINC ÍPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
e 50® do Código) e seguem, com as necessá rias adaptações, as regras que
já vimos anteriormente e que se aplicam na situa ção do impedimento.
Aliás, nalguns casos, o regime é, até, diretamente remissivo, como acontece,
por exemplo, com o disposto no artigo 75®, n.os 1 e 3, do CPA.
Decorre do regime jurídico agora em vigor que o pedido há de ser apre¬
sentado, de acordo com o estipulado no artigo 74®, n ® 1, do CPA, à entidade
competente para dele conhecer e que o mesmo deve inequivocamente
indicar, de forma expressa e com precisão, as razões que fundamentam o
incidente da escusa ou da suspeição. O pedido de escusa, e apenas este,
não tem de ser reduzido a escrito, como decorre do n ® 2 do mesmo artigo, a
menos que seja determinado pela entidade competente. No entanto, se se
tratar de suspeiçã o deduzida por interessado, deve a mesma ser reduzida
a escrito, nos termos gerais, e ser promovida, pelo órgão competente, a
audição do titular do órgão ou do agente visado, atento o previsto no n® 3
do referido artigo 74® do Código.
Importa, ainda, assinalar que o CPA impõe o prazo de oito dias para
ser proferida decisão final sobre o incidente, conforme disposto no seu
artigo 75®, n ® 2.
No que respeita ao teor do disposto no artigo 76® do CPA, falta, por
fim, fazer referê ncia ao estipulado no n ® 4. Aí se prevê que
“ A falta ou decisão negativa sobre a dedução da suspeição não prejudica a
invocação da anulabilidade dos atos praticados ou dos contratos celebrados,
quando do conjunto das circunstâncias do caso concreto resulte a razoabilidade
de dúvida séria sobre a imparcialidade da atuação do órgão, revelada na direção
do procedimento, na prática de atos preparatórios relevantes para o sentido da
decisão ou na própria tomada da decisão.”
Aliás, a possibilidade aqui atribuída de invocação de eventual anulabi ¬
lidade dos atos praticados, mesmo tendo havido ausência de dedução de
suspeição ou quando a mesma haja sido oposta mas tenha sido proferida
decisão de rejeição, parece decorrer do regime geral e aquela invalidade,
a existir, há de ser necessariamente demonstrada e provada.
Importa, igualmente, fazer referê ncia ao facto de poder acontecer
que o impedimento seja do titular, último superior hierá rquico de uma
determinada estrutura administrativa e, nesse caso, devemos atender às
¬
regras gerais da organização administrativa e, designadamente, aos poderes
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
organizatórios do governo, enquanto órgão superior da Administração
Pública ou, quando disso for caso, aos mecanismos de substituição que
podem ocorrer dentro do próprio executivo e que decorrem, quer gene¬
ricamente da CRP quer especificamente de cada lei orgânica do governo.
Agora que analisá mos o conjunto privativo das garantias que tutelam,
de forma direta e imediata, o princípio da imparcialidade, voltemos a estu
dar os restantes princípios gerais que regulam a atividade administrativa.
2.9. O princípio da boa-fé
Este princípio49, estabelecido agora no artigo 102 do novo CPA (e corres¬
pondente ao anteriormente previsto no artigo 62-A do CPA), é estruturante
de toda a ordem jur ídica portuguesa e pode mesmo considerar-se um
princípio geral de Direito. Deve conjugar-se, entre outras, com a exigência
que determina que a Administração Pública proceda a um rápido e eficaz
andamento do procedimento, promovendo tudo o quefor necessário ao seguimento
do procedimento e à justa e oportuna decisão , e que impõe aos interessados um
dever de colaboração para o conveniente esclarecimento dos factos e a descoberta
da verdade.
A atuação das estruturas da Administração Pública deve pautar-se por
crité rios de confiança, de lealdade e de veracidade, e as relações jurídicas
estabelecidas devem assentar na boa-fé mútua, de modo a assegurar, nos
termos do estipulado no ns 2 do artigo 10s do CPA, “ (...) a confiança susci¬
tada na contrapartepela atuação em causa e o objetivo a alcançar com a atuação
empreendida” .
2.10. O princípio da colaboração (da Administração Pública ) com
os particulares
Previsto, atualmente, no artigo ll2 do CPA (correspondente ao anterior
artigo 72 do CPA revogado), este princípio50 está intimamente relacionado
com o da participação dos particulares e obriga a um estreita colaboração
com todos os administrados. Exige-se que os órgãos e os serviços públicos
atuem em estreita cooperaçã o com os diferentes intervenientes procedi¬
mentais e que lhes prestem, designadamente, aos particulares, a colaboração
49
Também previsto na Carta Ética - Dez Princípios Éticos da Administração Pública.
50
Também constante da Carta Ética - Dez Princípios Éticos da Administração Pública .
PALESTRA SOBRE PRINC Í PIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
exigida. Esta cooperação deve ir para além ( í) da prestação das informações
e esclarecimentos aos particulares e fomentar («) o apoio e estímulo às
suas iniciativas e ( iii ) a receção das suas sugestões e informações, atento
o disposto no artigo ll2, n 21, do CPA.
De notar que, conforme disposto no artigo ll2, n2 2, do Código51, os órgãos
da Administração Pública são responsáveis pelas informações prestadas
¬
por escrito aos particulares, ainda que não obrigatórias.
2.11. O princípio da participação
O princípio da participação está intimamente relacionado com o princípio
anteriormente estudado e ambos se baseiam no estruturante princípio
democrático, que enforma a Constituiçã o administrativa portuguesa.
Tem previsão no disposto no artigo 12a do CPA (correspondente ao antigo
artigo 82 do CPA revogado).
Podemos considerá-lo, como vimos, um corolá rio e, ao mesmo tempo,
uma manifestação do princípio democrático e do princípio da intervenção,
caracterizadores da cidadania ativa e participativa. O direito de participação
pode ser, ainda, invocado por associações na defesa de interesses próprios
ou na defesa de interesses difusos da coletividade.
Por força deste princípio, vamos encontrar diversas manifestações de
participação nos procedimentos administrativos, por parte dos particula ¬
res, de interessados e, até, de associações de defesa de interesses coletivos
ou difusos.
Nalguns casos, o CPA prevê a obrigatoriedade de a Administração
Pública solicitar as participação ou intervenção no procedimento adminis ¬
trativo. São exemplos de manifestações da obrigatoriedade da participação
a exigência de audiência dos interessados (cfr. artigos 1212 e seguintes do
CPA) e de audição pública (cfr. artigos 1002 e 1012 do CPA) no processo
de formação dos atos e regulamentos administrativos, respetivamente.
Nestes casos, podem os particulares dizer o que se oferecer sobre futuras
decisões administrativas.
É de tal modo importante para o legislador a participação dos admi ¬
nistrados que a não verificação daquelas exigências legalmente impostas
acarreta, muitas vezes, a invalidade formal das decisões tomadas.
SI
Correspondente ao anterior artigo 7 - , nQ 2, do CPA revogado.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE PRINCÍ PIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

2.12. O princípio da decisão “ (...) podem decidir sobre coisa diferente ou mais ampla do que a pedida,
O artigo 13® do CPA (correspondente ao antigo artigo 9® do CPA revo- i quando o interesse público assim o exija”
gado) diz-nos quando existe dever legal de decisão, ou seja, quando é que j
as diferentes estruturas administrativas estão juridicamente vinculadas à Isto permite que a Administração Pública não fique sujeita ao pedido, o
resolução dos assuntos que lhes são apresentados. A regra geral prevê que que significa que quando o interesse público o impuser pode ir para além
daquilo que é solicitado pelos interessados sem que estes se possam opor
“ Os órgãos da Administração Pública têm o dever de se pronunciar sobre todos ao alargamento do que foi fixado no pedido ou a uma decisão diferente
os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados daquela que havia sido requerida. Pese embora esta possibilidade apenas
poder ocorrer verificado o requisito substantivo da exigência do interesse
O mesmo artigo, cujo n ® 1 é meramente exemplificativo, vem referir, no público, não deixa de permitir uma larga margem de liberdade aos titulares
n úmero seguinte, as situações em que, verificando-se os pressupostos aí de poderes públicos decisórios.
previstos, inexiste o referido dever jurídico de decisão. Assim, nos termos
do disposto no n® 2 do mesmo artigo 2.12.1. O ato tácito
“ Não existe o dever de decisão quando, há menos de dois anos, contados da da
Genericamente, o ato tácito52 resulta do silêncio da Administração Pública,
data da apresentação do requerimento, o órgão competente tenha praticado um sua omissão e da não resposta a um pedido de um particular, mesmo
ato administrativo sobre o mesmo pedido,formulado pelo mesmo particular com que um ato haja sido emitido e não tenha existido notificação.
os mesmosfundamentos.” O CPA prevê o enquadramento do ato tácito no âmbito da decisão e
das causas de extinção do procedimento do ato administrativo (Secção V
Ou seja, a delimitação do dever jurídico de decisão que decorre do - Da decisão e outras causas de extinção do procedimento do Capítulo II - Proce ¬

princípio agora estudado faz-se por via positiva, como resulta do estipu¬ dimento do ato administrativo do Título II - Procedimento do regulamento e do
lado no n® 1 e, por via negativa, como decorre do que se consagra no n ® 2. i ato administrativo da Parte III - Do procedimento administrativo). Esta secção
Assim, podemos concluir que, regra geral, os órgãos da Administração tem o seu conteúdo previsto nos artigos 126 a 133 do CPA.
® ®

Pública devem decidir ou deliberar (se se tratar de órgãos colegiais) sobre| Não parece totalmente errado o entendimento que alguns autores têm
todos os assuntos relativamente aos quais sejam competentes. No entanto, II de que o silêncio é um meio ou uma forma alternativos de prossecução da
como decorre do normativo em vigor, o órgão pode ser competente mas J atividade administrativa, ainda que com algumas reservas e não menos
não ter dever legal e procedimental de decidir, atento o disposto no n® 21 particularidades. Para facilidade de compreensão da figura, vamos estudá-
do artigo 13® do CPA. -
la a propósito do princípio da decisão.
Parece correto que assim seja, a fim de se não causarem estrangulamentos ! Historicamente, a figura do ato tácito surge para evitar a ausência de
desnecessários nos serviços, com requerimentos que os vinculariam a dar controlo dos silêncios e das inércias das estruturas da Administração Pública,
m últiplas e sucessivas respostas aos mesmos pedidos, elaborados nos mes¬
mos termos, com os mesmos fundamentos e fundados na mesma legislação, 52 Muito sucintamente, podemos referir que existem várias
correntes explicativas da natu ¬
gerando-se um verdadeiro ciclo vicioso que obstaria ao regular, saudável reza jurídica do ato tácito, nomeadamente, defendidas por Marcello Caetano (que, em sín¬
e racional exercício da atividade dos diferentes órgãos administrativos. tese, refere que o ato tácito é como outro qualquer ato), por André Gon çalves Pereira (que
Importa ainda referir, neste âmbito, que os órgãos da Administração defende a posição de que o ato tácito é um mero pressuposto do recurso contencioso), por
Pública, de acordo com o agora estipulado no artigo 13®, n® 3, do CPA, não Diogo Freitas do Amaral (para quem o ato tácito é uma ficção legal de ato administrativo) e
por Paulo Otero (que afirma ser um ato criado por lei mas imputado por ela à Administra ¬
estão vinculados ao pedido e, desta forma, ção, independentemente de ser de deferimento ou de indeferimento . Outros
) autores tra
¬

tam aprofundadamente desta temá tica.

CURSO SOBRE O NOVO C ÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
ou seja, tem por finalidade, entre outras, a de impedir que a Administração
encontre no silê ncio uma forma de evitar ser fiscalizada, designadamente ,
pelos tribunais.
Contudo, segundo alguma doutrina, a Administração Pública encontrou
já no silê ncio, como se disse, uma forma de prosseguir a sua atividade. Seria
assim sempre que o ato tácito tivesse os mesmos efeitos que resultariam
da vinculação de uma decisão administrativa expressa, isto é, se a lei de¬
terminasse, naquelas circunstâ ncias, o sentido e o teor do ato, e o mesmo
fosse tacitamente proferido.
Atualmente, o CPA faz apenas referência ao ato tácito de deferimento.
De notar que, na vigência do anterior CPA, agora revogado, existiam dois
ídico-administrativa:
tipos de atos tácitos que advinham da nossa tradição jur
- O ato tácito de indeferimento53, que traduzia uma presunção de indeferi
mento da pretensã o do particular. Aqui, o silê ncio era interpretado como
tendo efeitos negativos de indeferimento, ou seja, o particular requeria
algo à Administração Pública e no silêncio desta, verificados os restantes
requisitos cumulativos, tudo se passava como se a sua pretensão tivesse
sido recusada, podendo assim abrir-se a via contenciosa e recorrer-se aos
tribunais administrativos para impugnar esta decisão; e
-O ato tácito de deferimento54, que neste caso traduzia a presunção de
deferimento da pretensão do particular. Ao contrá rio do ato tácito nega
tivo ou de indeferimento, aqui o silê ncio teria efeitos positivos, tudo se
passando como se do ó rgão da Administração P ública emanasse uma
resposta positiva ao administrado.
Vejamos um exemplo:
O “ senhor A” , professor universitá rio, pretendia acumular fun ¬
ções públicas com funções privadas e apresentava um requerimento
ao reitor da sua Universidade (órgão com competência para decidir
na matéria) , nos termos da lei, a solicitar autorização para a referida
acumulação. O respetivo requerimento dá entrada no serviço respetivo
53
O ato tácito de indeferimento era, aliás, a regra geral no nosso Direito Administrativo.
54
O anterior CPA alargou os casos de deferimento tácito. A este propósito, cfr. o disposto no
artigo 108- do CPA revogado.
PALESTRA SOBRE PRINC ÍPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
a 2 de agosto de 2014 (e o “ senhor A” recebe um recibo de entrega com
a data de entrada do seu requerimento). Se passassem 90 dias, atento
o disposto no então artigo 108®, n.os 2 e 3, alínea £), do CPA revogado,
sem que houvesse obtido uma resposta expressa do reitor, o “ senhor A”
poderia considerar que a autorização lhe havia sido concedida desde
que respeitados todos os restantes requisitos legalmente exigidos e os
pressupostos cumulativos do ato tácito.
Pergunta-se: mas como se provava a existência de algo que inexiste
de facto? Através da data de entrada do requerimento apresentado,
passados que fossem os 90 dias, e desde que, como se disse, todos os
pressupostos do ato tácito se verificassem.
Podemos afirmar que o silêncio tem hoje efeitos neutros, dado que
¬
não tem, regra geral, efeitos negativos (como era regra no passado) e,
para ter efeitos positivos, é necessário expressa disposição legal nesse
sentido.
Deste modo, hoje o legislador consagra apenas a figura do deferimento
tácito, dado que a figura do indeferimento tácito foi, para alguns, perdendo
relevâ ncia em virtude da possibilidade de os tribunais administrativos
poderem ser chamados a condenar a Administração Pública à prática do
ato ilegalmente omitido. Ou seja, o efeito que se pretendia obter com a
autonomização do indeferimento tácito e que, durante anos, foi de grande
¬
relevância jurídica, consegue agora alcançar-se seguindo as regras do
contencioso administrativo, que prevê um meio jurisdicional ao dispor
dos lesados a fim de estes poderem ver satisfeitos os seus direitos, que
podem passar pelo exercício, pleno e vinculado, do dever legal de decisão.
Aliás, isto mesmo resulta, expressamente, do disposto no artigo 129s do
CPA, que mais adiante teremos oportunidade de aprofundar.
Importa, no entanto, assinalar que o deferimento tácito pode não resul¬
tar diretamente do silêncio decisório da administração mas antes da ausê ncia
de notificação da decisão final, como decorre do disposto no artigo 130®,
n® 1, do CPA, e, portanto, de um silêncio notificador.
São vá rios os pressupostos legais para verificação do ato t ácito de
deferimento. Estes requisitos de verificação cumulativa ou simultânea
estão previstos, de forma genérica, no disposto no artigo 130® do CPA
(correspondente aos anteriores artigos 108® e 109® do CPA revogado), e
são os seguintes:
CURSO SOBRE O NOVO C ÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
- Apresentação de um requerimento com pedido para a prática de ato
administrativo que defina a situação jur ídica do particular;
- Que esse requerimento tempestivo seja dirigido ao órgão competente;
- Existir por parte do referido órgão o dever legal de decisão, cuja regra
geral está prevista no artigo 13 do CPA (a ausência de notificação da
Q de meios eletrónicos no desempenho da atividade regular dos órgãos e
decisão final pode decorrer do facto de o órgão não ter de emitir, nos
termos legais, qualquer ato);
- Ausência de notificação da decisão final sobre a pretensão apresentada
ou necessidade de não expedição da notificação até ao primeiro dia útil
seguinte ao termo do prazo da decisão (aqui se pode verificar que a
decisão pode até ter sido tomada mas dela não foi dado conhecimento
ao interessado); e
- A lei ou regulamento atribuírem o significado de deferimento tácito
e
ao silê ncio55, como decorre da parte inicial do nQ 1 do artigo 130 do
Código.
O CPA dá agora relevâ ncia à notificação da decisão (e não à própria
decisão administrativa) para efeitos de deferimento t ácito, dado que
os órgãos da Administração Pública poderiam encontrar uma forma de
ultrapassar a lei; o órgão competente poderia praticar o ato mas este não
ser notificado, e o particular não conheceria o seu teor, pelo que o mesmo
poderia não ganhar eficácia jurídica.
Importa, ainda, referir que o prazo legal para produção do deferimento
tácito se suspende quando o procedimento, por causa imputável ao interes
¬
sado, estiver parado e apenas se interrompe com a notificação da decisão
expressa, atento o disposto no artigo 1305, nfi 3, do CPA.
Em conclusão, podemos também verificar que não existe, como no
passado, um elenco previsto no CPA de casos de atos de deferimento
tácito - o que, a nosso ver, é de algum modo um retrocesso garantístico
dos particulares.
2.13. Os princípios aplicáveis à administração eletrónica
O novo CPA não poderia ignorar os avanços tecnológicos, sobretudo
em maté ria eletrónica. As novas tecnologias digitais de informação e de
Importa referir que o CPA remete, agora, para leis especiais que, em concreto, particulari
¬
5S
zem o regime geral e os pressupostos do ato tácito, elencando as situações de deferimento.
PALESTRA SOBRE PRINC Í PIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
comunicação, os modelos de f -govemo e de ^-administração impõem novas
formas de atuação e de relacionamento com os interessados e das próprias
estruturas administrativas.
O artigo 14- do CPA impõe agora, no seu nQ 1, a obrigação de utilização
.
serviços da Administração Pública, com o objetivo de “ (.. ) promover a efi ¬
.
ciência e a transparência administrativas e a proximidade com os interessados ( ..) ” .
O legislador é cuidadoso ao estipular, no ne 3 do já referido artigo 14s
do CPA, que a utilização de meios digitais e eletrónicos está sujeita ao
conjunto amplo e diversificado de limites e de garantias previsto na CRP
e na lei, designadamente no próprio Código.
Na economia do artigo em análise, importa ainda destacar o disposto
no seu nQ 4, que refere que
“ Os serviços administrativos devem disponibilizar meios eletrónicos de rela ¬
cionamento com a Administração Pública e divulgá-los de forma adequada,
de modo a que os interessados os possam utilizar no exercício dos seus direitos e
interesses legalmente protegidos, designadamente para formular as suas preten ¬
sões, obter eprestar informações, realizar consultas, apresentar alegações,efetuar
pagamentos e impugnar atos administrativos”
Importa, no entanto, atender ao cuidado com o que legislador trata
desta questão do uso de meios eletrónicos, até pela elevada taxa de iliteracia
digital que existe no País. E, por isso, conforme disposto no ne 5
“ Os interessados têm direito à igualdade no acesso aos serviços da Adminis ¬
tração, não podendo,em caso algum, o uso de meios eletrónicos implicar restrições
ou discriminações não previstas para os que se relacionem com a Administração
por meios não eletrónicos”
Ora, embora se salvaguardem os direitos de todos os cidadãos, on56
permite que sejam adotadas “ (...) medidas de diferenciação positiva para a
utilização, pelos interessados, de meios eletrónicos no relacionamento com a Admi ¬
nistração Pública (...)” . Parece que é o que ocorre, por exemplo,
“Aquando da entrega, por via eletrónica, das declarações relativas
ao Imposto sobre o Rendimento de Pessoa Singular (IRS) que possi¬
bilita que os contribuintes, quando for caso disso, venham a receber
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
mais cedo o valor a devolver pelo Estado, se tiver sido pago, durante o
exercício anual, um valor superior àquele que foi considerado devido
na liquidação e no encontro de contras feito entre particular e Adminis¬
tração Tributá ria” .
2.14. O princí pio da gratuitidade
O procedimento administrativo deixa de ser, por regra, gratuito, como
resultava do disposto no artigo 11Q do CPA revogado, para passar a ser,
regra geral, “ tendencialmente gratuito” , aliás, como consta agora do disposto
no artigo 159, n91, primeira parte, do novo CPA.
No entanto, este diploma legal56, como lei geral que é, possibilita que
outras leis especiais prevejam “ (...) o pagamento de taxas por despesas, encargos
ou outros custos suportados (...)” pelas Administrações Públicas. De qualquer
forma, o n9 2 do mesmo artigo prevê a possibilidade de as entidades parti¬
culares não disporem dos meios económicos suficientes para fazerem face
ao pagamento de tais taxas ou despesas, pelo que concede à Administração
Pública a faculdade de isentar desses mesmos pagamentos todos os que
demonstrarem, nos termos da lei sobre o apoio judiciário, dificuldades
económicas. Importa referir que tal isenção pode ser total ou parcial, de
acordo com o estipulado no n9 2 do mesmo normativo, e que, atento ainda
o disposto no n9 3, a insuficiência económica deve ser demonstrada, nos
termos gerais e com as necessá rias adaptações, de acordo com a legislação
em vigor relativa, como se disse, ao apoio judiciário.
2.15. O princípio da responsabilidade
O novo CPA vem agora consagrar o princípio da responsabilidade no artigo
169 do CPA. Trata-se de autonomizar em princípio geral algo que resulta
já da Constituição e da lei e, por isso,“ a Administração Pública responde, nos
termos da lei, pelos danos causados no exercício da sua atividade” .
Ora, das ações ou das omissões da Administração P ública podem
emergir diferentes tipos de responsabilidades, consoante a natureza dos
danos causados e das infrações eventualmente cometidas. A responsabili
dade pode ser apurada, por exemplo, em termos cíveis e, portanto, poder
dar origem e determinar o pagamento de uma indemnização por danos
S6 O novo CPA.
PALESTRA SOBRE PRINC ÍPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
causados. Importa referir que existe legislação própria que regula os casos
deste tipo de responsabilidade57.
2.16. O princípio da administração aberta
O CPA consagra agora, no seu artigo 17Q, o princípio da administra ção
aberta junto do elenco dos princípios gerais da atividade administrativa.
Anteriormente, o teor deste princípio com idêntica formulação constava
do antigo artigo 659 do CPA revogado, ou seja, fora da sistemá tica dos
princípios gerais e no â mbito do então Capítulo II - Do Direito à Informação
da Parte III - Do Procedimento Administrativo. O legislador faz, portanto,
um acerto à localização do princípio que permite o livre acesso, nos ter¬
mos de legislação própria, aos arquivos e aos registos administrativos.
Não se trata, pois, como se diz no preâ mbulo do decreto-lei que aprova
o novo CPA, de um novo princípio que haja agora sido introduzido pelo
legislador.
Relativamente a esta matéria, importa assinalar a existência, em Por¬
tugal, de uma Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA),
entidade pública independente que funciona junto da Assembleia da
República e que tem como fim zelar, nos termos da lei, pelo cumprimento
das disposições legais referentes ao acesso à informação administrativa.
Importa, no entanto, referir que o princípio da administração aberta
garante “ (...) o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo
quando nenhum procedimento que lhes diga diretamente respeito esteja em curso
(...)” , nos termos da legislação própria que regula a matéria (n9 2) e de
acordo com os limites estipulados no ne 1 do citado artigo 17s do CPA58.
2.17. O princípio da proteção dos dados pessoais
O CPA prevê agora, no seu artigo 189, o princípio da proteção dos dados
pessoais, que é igualmente regulada por legislação própria59.
¬
57
Vide o disposto na Lei ns 67/2007, de 31 de dezembro, alterada pela Lei n° 31/2008, de 17
de julho, que aprovou o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais enti¬
dades públicas.
M
-
Deve atender se ao disposto na Lei ns 46/2007, de 24 de agosto, que regula o acesso aos
documentos administrativos e a sua reutilização.
S!
Vide, por todos, o disposto na Lei n" 67/98, de 26 de outubro, relativa à proteção de dados
pessoais.
 PALESTRA SOBRE PRINC Í PIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
c) Diga quais são as garantias procedimentais de imparcialidade;
Importa assinalar a existência, em Portugal, de uma Comissão Nacional de
Proteção de Dados (CNPD). A CNPD é uma entidade administrativa inde
¬ ã) Distinga impedimento, escusa e suspeição;
e) Diga quais são os pressupostos de verificação de um ato tácito;
pendente com poderes de autoridade que funciona junto da Assembleia f) Diga em que se traduz o princípio da responsabilidade; e
da Rep ública. Nos termos da lei, dispõe de atribuições gené ricas de con
¬

g) Refira-se aos princípios da administração aberta e da proteção dos

trolo ou de fiscalização do processamento de dados pessoais, em rigoroso
dados pessoais.
respeito pelos direitos humanos e pelos direitos, liberdades e garantias
consagrados na CRP e na lei.
Em Portugal, a CNPD é a Autoridade Nacional de Controlo de Dados
Pessoais. Neste âmbito, coopera com as autoridades de controlo de proteção
de dados de outros Estados, nomeadamente, na defesa e no exercício dos
direitos de pessoas residentes no estrangeiro.

2.18. O princípio da cooperação leal com a União Europeia

Por fim, o CPA consagra, no seu artigo 19 , o princípio da cooperação leal
®

com a União Europeia, que se traduz no seguinte:

ção
“ 1 - Sempre que o direito da União Europeia imponha à Administra ,
Pública a obrigação de prestar informações, apresentar propostas ou de por
alguma outra forma,colaborar com a Administração Pública de outros Estados-
-membros, essa obrigação deve ser cumprida no prazo para tal estabelecido.
2 - Na ausência de prazo específico,a obrigação referida no número anterior
é cumprida no quadro da cooperação leal que deve existir entre a Administração
Pública e a União Europeia.”

2.19. Recomendação
O estudante deve, neste momento, conhecer os diferentes princípios gerais
que vinculam a atividade das Administrações Públicas e que se encontram
previstos na Constituição da República Portuguesa , no Código do Procedimento
Administrativo e na Carta Ética da Administração Pública. Deve, ainda, ter
um pleno conhecimento sobre as garantias de imparcialidade previstas
no CPA e sobre a figura do ato tácito.

2.20. Exercício formativo

a ) Diga quais são, na sua opinião, os princípios mais importantes
que o legislador previu para regulação do procedimento adminis¬
trativo;
b ) Dê exemplos de manifestações do princípio da participação;
 3. Palestra sobre os órgãos da Administração Pú blica

SUMáRIO:
Dos órgãos administrativos: natureza e regime. Dos ó rgãos colegiais. Da compe¬
tência. Das suplência e substituição. Da delegação de poderes. Dos conflitos de
atribuições e de competências. Recomendação. Exercício formativo.

3.1. Dos órgãos administrativos: natureza e regime

Entramos agora no estudo da Parte II do novo CPA, relativa aos órgãos da
Administração Pública60 61 62.

“ Existem diferentes classificações de ó rgãos administrativos, os quais podem ser, entre

outros: órgãos singulares e coletivos; órgãos centrais, regionais e locais; órgãos primários,
-
secundá rios e vicários; órgãos representativos e n ão representativos; órgãos ativos, consulti¬
vos e de controlo; órgãos temporários e permanentes; órgãos simples e complexos; e órgã os
com autonomia administrativa e financeira.
61
Podem ser vá rias as funções dos órgãos administrativos, designadamente: funções prepara ¬
tórias, executó rias ou auxiliadoras.
62
São vá rios os sujeitos que intervêm no procedimento administrativo e que estabelecem
relações jurídico- procedimentais. Destes, podemos salientar, por um lado, as estruturas
da Administração Pública e as entidades ou órgãos referidos no artigo 2- do CPA que não
integram a Administração Pública e, por outro lado, os interessados (os particulares ou ou¬
tros sujeitos) que pretendem ver realizadas as suas pretensões. Evidentemente que o con ¬
ceito de sujeito aqui utilizado não tem plena coincidência com o conceito técnico- jur ídico.
Desde logo, porque os órgãos da Administração Pública n ão têm personalidade jurídica e
integram-se em pessoas coletivas, estas sim dotadas da suscetibilidade de serem titulares de
direitos e de obrigações e, portanto, verdadeiros sujeitos de Direito.
 PALESTRA SOBRE OS Ó RG Ã OS DA ADMINISTRA ÇÃ O P Ú BLICA
CURSO SOBRE 0 NOTO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

A Administração Pública portuguesa é constituída, grosso modo, por A Administração Pública das Regiões Autónomas tem no Governo Regio ¬

pessoas coletivas de Direito Público. Como entidades jurídicas que são,
estas dispõem dc personalidade jur ídica63 e, pela sua natureza, integram
um conjunto de estruturas que são, designadamente, os órgãos e os ser
¬ Governo e, logo, integram a Administração independente do Estado, hoje
viços administrativos.
O artigo 199®, alínea d) , da CRP estipula que “ compete ao Governo, no
exercício de funções administrativas (...) dirigir os serviços e a atividade da admi¬
nistração direta do Estado, civil e militar, superintender na administração indireta e
exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma (...)”. Daqui resulta,
atentos os poderes organizatórios administrativos adstritos ao executivo,
um critério que ajuda a presidir à organização da Administração Pública
portuguesa, dele emeigindo os conceitos de Administração direta do Estado,
Administração indireta do Estado, Administração autónoma do Estado e,
por decorrência sistémica, Administração independente do Estado.
Sobre o primeiro tipo, o Governo exerce poder de direção; sobre a
Administração indireta exerce poder de superintendê ncia; sobre a Admi¬
nistração autónoma do Estado pode usar poderes de tutela e perante a
64
nal o seu órgão de direção superior. Por outro lado, existem autoridades
administrativas independentes que não têm dependência hierárquica do
com expressa referência no artigo 2e, ne 3, alínea c), do CPA.
A Administração Pública portuguesa pode, ainda, organizar-se tendo
em conta critérios territoriais. Assim, surgem as Administrações central,
regional e local.
Em conclusão e de forma genérica, podemos verificar que o conceito de
Administração Pública corresponde, hoje e cada vez mais, a uma realidade
muito complexa e multidimensional.
Por outro lado, são várias as definições doutrinais e os critérios utilizados
para encontrar um conceito de órgão da Administração Pública. Como
realidade institucional, é um centro organizado de competê ncias ou de
poderes e de vinculações com capacidade para expressar uma vontade
juridicamente imputável à pessoa coletiva da qual faz parte. Para o CPA,
no seu artigo 20®, n® 1, são órgãos administrativos

Administração independente não exercerá qualquer um destes três poderes.
Integram a Administração direta do Estado, por exemplo, os ministé rios,
que são a forma ít pica de organização dos serviços do Estado, e as estru¬
turas neles integradas. Os institutos públicos integram a Administração
indireta do Estado e as autarquias locais a Administração autónoma.
65
“ (...) os centros institucionalizados titulares de poderes e deveres para efeitos
da prática de atos jurídicos imputáveis à pessoa coletiva” .
Deste modo, é este o conceito legal de órgão que vigora na ordem jurídica
portuguesa. Mais uma vez, o legislador aproveita o conte údo substantivo de

uma norma para estabelecer uma definição concetual vestibular que era, há
muito, adotada, quase genericamente, pela doutrina publicista portuguesa.
63
Conceito jur ídico qualitativo (ou se tem ou não se tem) que traduz a suscetibilidade de se Existem muitas e variadas tipologias e classificações para os órgãos da
ser titular de direitos e de obrigações.
64
Por exemplo, as associações de municípios, sobre as quais o Governo apenas exerce poder Administração Pública, que variam consoante os critérios adotados na
de tutela, nos termos da lei. Embora de base associativa, estas pessoas coletivas de Direito distinção. Contudo, importa assinalar que o disposto no artigo 20®, n® 2,
Público não deixam de assentar, em termos jur ídicos, ainda que indiretamente, numa base do CPA, faz referência, por um lado, a órgãos singulares ou colegiais e, por
territorial populacional
e , com a vantagem de , junto destas associações, não existir nenhum outro lado, a órgãos permanentes ou temporá rios. A primeira distin ção
representante do Governo, ao contrário do que sucederá aquando da instituição em
con¬
® da CRP . decorre de serem compostos por um ú nico titular, quando singulares, ou
creto das regiões administrativas, nos termos do disposto no artigo 262
65 Em Portugal, são autarquias locais, nos termos constitucionais, as freguesias, os municí¬ por vários membros, quando colegiais ou coletivos. No segundo caso, a
pios e as regiões administrativas (estas últimas ainda não instituídas em concreto)
. Em ter¬ natureza do órgão depende da sua permanência no tempo. Por exemplo, um
, supramunicipais , sã o verdadeiras
mos reais, as regiões administrativas sendo autarquias júri de um procedimento concursal público é um órgão colegial temporário.
associações de municípios, com afinidades econ ó micas, culturais e sociais para a
resolução
nossas popula çõ es são muito ciosas das suas Por outro lado, importa referir que o disposto no artigo 20®, n ® 3, do
de problemas comuns. Importa assinalar que as
, quer mesmo distritais. O distrito, que continua a existir, está CPA, possibilita a adoção de um regimento por cada órgão colegial de
autonomias quer municipais
personalizado quase como “ autarquia” e é uma realidade difícil de esquecer e de substituir .
acordo com “ ( ..) as normas legais e estatutárias aplicáveis” .O regimento não
por uma região administrativa sem qualquer tradição no país.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
é mais do que um regulamento interno, com um conjunto normativo que
regula o funcionamento mais específico de um órgão colegial.
3.1.1. Dos órgãos colegiais
No que diz respeito aos órgãos colegiais, ou seja, àqueles que integram
uma pluralidade de membros, o novo CPA consagra, no seguimento do
anterior regime66, um conjunto de regras particulares previstas no disposto
nos seus artigos 212 a 35e e que importa analisar.
Um dos primeiros momentos a considerar quando estudamos os órgãos
colegiais é aquilo a que podemos chamar a fase de instalação do órgão.
Ou seja, ab initio, é preciso apurar a regularidade dos mandatos e verificar
se os mesmos são legalmente válidos. Esse exercício depende do respeito
por vários elementos. Consoante a forma de designação dos membros do
órgão colegial prevista na lei, assim teremos de analisar os instrumentos
ídicos designatórios.Se os membros forem eleitos, é necessário verificar se
jur
a eleição foi válida e quem foi legalmente eleito, ou seja, a quem corresponde
o mandato em concreto, o que se pode fazer analisando, nomeadamente,
a ata de apuramento dos resultados. Mas se os membros forem nomeados,
há então necessidade, nestes casos, de verificar a perfeição jur ídica do ato
ê do ó rgã o, o respeito
de nomeação: a sua validade jur ídica, a compet ncia
pelos elementos atribuidores de eficácia, entre outros aspetos vincula¬
dos. Só depois de verificada a validade dos mandatos se pode proceder
à primeira convocatória do órgão e, de seguida, à sua instalação, a fim de
poder iniciar o exercício pleno de funções. Pode acontecer ser necessário
a publicação de uma ata ou de um ato de nomeação, ou que os membros
do órgão colegial venham, todos ou alguns, tomar posse dos cargos que
vão exercer. Nalguns casos, a lei dispensa essa tomada de posse, bastando,
para o efeito, a comunicação da eleição ou da nomeação aceites pelo eleito
ou pelo nomeado, respetivamente.
O disposto no artigo 21- do CPA (correspondente ao anterior artigo
142) é relativo ao presidente e ao secretário dos órgãos administrativos
colegiais. Aqui se consagram as regras gerais neste campo, as quais, obvia-
mente, podem ser derrogadas por lei especial. O método consagrado
67
s
Anteriormente, o regime jur ídico constava do disposto nos artigos 14 a 28° do CPA revo
¬
66
gado.
67 Ou seja, afastadas parcialmente.
PALESTRA SOBRE OS Ó RG Ã OS DA ADMINISTRA ÇÃ O P Ú BLICA
para a designação destes cargos, por influência do princípio democrático,
é, regra geral, o eleitoral. Assim, nos termos do ns 1 do referido artigo
“ Sempre que a lei não disponha de forma diferente, cada órgão colegial da
Administração Pública tem um presidente e um secretário, a elegerpelos membros
que o compõem” .
De acordo com o CPA, podem existir órgãos colegiais cujo presidente é
nomeado pelo Governo, por exemplo, através de resolução do Conselho de
Ministros. Desta forma, podemos afirmar que o Código estipula o regime
geral que há de aplicar-se, na inexistência de regime jur ídico privativo
para o órgão colegial em causa.
Cabe ao presidente do órgão colegial, em termos genéricos, designada-
mente, abrir e encerrar as reuniões, dirigir e orientar os trabalhos e velar
pelo cumprimento da lei, atento o disposto no ns 2 do artigo 21Q do CPA.
Aquele artigo consagra, ainda, nos números seguintes, algumas compe¬
tências genéricas do presidente, em matéria de funcionamento das reuniões
e em matéria de controlo da legalidade das deliberações68, atribuindo-lhe
até legitimidade judiciá ria para intentar, junto dos tribunais competentes,
designadamente, ação judicial para impugnação dos atos ou para requerer
a suspensão jurisdicional da eficá cia das deliberações tomadas pelo órgão
a que preside, de acordo com o previsto no artigo 218, n9 4, do Código.
Nestes casos, o CPA impõe que o presidente ou quem o substitua, con¬
siderando as deliberações ilegais, quer contenham atos ou regulamentos
administrativos, possa “ (...) reagir judicialmente (...)”.
Importa fazer referência ao facto de o n8 3 do mesmo artigo permitir
que o presidente possa, ainda, suspender ou dar, antecipadamente (ao que
estava previsto), por findas reuniões,
“ (•••) quando circunstâncias excecionais o justifiquem, mediante decisão
fundamentada, a incluir na ata da reunião, podendo a decisão ser revogada
em recurso imediatamente interposto e votado favoravelmente, de forma não
tumultuosa, por maioria de dois terços dos membros com direito a voto”
Reparemos que o CPA exige, nestes casos, que se verifiquem os seguin¬
tes (:) requisito prévio e (») formalidades posteriores: ( ia ) circunstâncias
1
Cff., a este propósito, o disposto no artigo 21°, n.“ 2 a 4, do CPA.
CURSO SOBRE O NOVO C ÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
excecionais, ( iib ) decisão presidencial fundamentada com razões de facto
e de Direito e ( iic ) obrigatória inclusão em ata da decisão e da sua funda ¬
mentaçã o.
Aquela decisão ( iib ) pode ser objeto de impugnação imediata através de
uma (jf ) reclamação junto do próprio presidente, nos termos gerais (embora
esta possibilidade não esteja prevista expressamente no normativo, há de,
por maioria de razão, ter-se por admissível), ou mediante a apresentação
de um ( ii) recurso administrativo para o plenário do órgão, que apenas
procede ou tem ganho de causa se (a) votado favoravelmente por maioria
de dois terços dos membros com direito a voto e desde que o não seja ( b)
de forma tumultuosa.
Os artigos seguintes estipulam um conjunto de regras que se prendem
com a substituição em sentido amplo, através da suplê ncia do presidente
69
e do secretário, as reuniões ordinárias e extraordinárias e a ordem do dia
que, no fundo, é a agenda da reunião onde se elencam os assuntos a tratar
e que podem ser objeto de deliberação colegial.
Vejamos agora como se procede no caso de ausência ou de impedi
mento do presidente ou do secretá rio do órgão colegial. A este problema
responde, de forma clara, o disposto no artigo 22®, n91, do CPA. Assim, a
menos que outra coisa se preveja na lei, em norma estatutária ou no regi¬
mento do órgão em causa, serão suplentes, respetivamente, o “ (...) vogal
mais antigo e o vogalmais moderno70” .Só haverá necessidade de intervenção do
crité rio da idade (quem tiver mais idade e quem for mais jovem) “ no caso
de os vogais possuírem a mesma antiguidade reportada ao momento da assunção
do cargo (...)” , como resulta expressamente do previsto no n9 2 do mesmo
artigo. Ainda assim, pode sempre existir um conflito, dado que os vogais
podem ter a mesma idade. Nesta circunstância, cremos que a solução mais
correta deve passar pela deliberação do plená rio do órgão, seguindo-se,
com as necessárias adaptações, a solução prevista no n 9 3 do artigo 229
do CPA. Deste modo, será por deliberação colegial através de escrutínio
secreto, por decorrê ncia do disposto no artigo 319, n 2, do CPA, que se há
9
69
Ou ordem de trabalhos.
70
O legislador deveria querer dizer“ o vogal mats recente” ou poderia ter recorrido à expressão
-
“ o vogal menos antigo” , pois se se recorre ao conceito de antiguidade, basta graduá lo em
mais (antigo) e menos (antigo), em vez de se socorrer de conceitos diferentes do de antigui¬
dade (como será, no caso, o conceito de modernidade, por oposição ao de antiguidade - que
manifestamente não se aplica ao caso).
PALESTRA SOBRE OS Ó RG Ã OS DA ADMINISTRA ÇÃ O P Ú BLICA
de designar o suplente do presidente ou do secretário, quando os crité rios
da antiguidade ou da idade não sejam suficientes e não existir legislação
própria para aquele órgão.
O n9 3 do artigo 229 do CPA vem esclarecer a forma de solucionar
eventual conflito “ (...) entre o presidente e o órgão quanto aos pressupostos de
intervenção de um seu suplente (...)” , prevalecendo, nesses casos, a vontade
do colégio em detrimento da vontade presidencial, desde que, nos termos
legais, não caiba a órgão externo o poder de dirimir o conflito.
Resulta do disposto nos artigos 239 e 24s do CPA (correspondentes aos
anteriores artigos 16® e 17® do CPA agora revogado) que podem existir dois
tipos diferentes de reuniões dos órgãos colegiais.
Assim, as reuniões podem ser ordiná rias, ou seja, regulares, e a data ou
a periodicidade das mesmas é determinada pelo presidente, sempre que
não decorrer da lei ou de deliberação orgânica. Exige-se que os membros
do órgão, de acordo com o teor do artigo 23®, n9 2, do CPA, tenham conhe ¬
cimento“ seguro e oportuno” da fixação dos dias e das horas das reuniões bem
como de quaisquer alterações supervenientes que surjam.
¬
As reuniões dos órgãos colegiais podem também ser extraordinárias,
de acordo com o que resulta do disposto no artigo 24® do CPA.
As reuniões extraordiná rias ocorrem fora do plano normal das reuniões
ordinárias dos órgãos, por qualquer razão excecional, imprevista ou urgente
que imponha a sua convocação. As reuniões extraordinárias ocorrem por
convocação oficiosa do presidente do órgão colegial, que a ela procederá, no
entanto, obrigatoriamente, “ (...) sempre que pelo menos um terço dos vogais lho
solicitem por escrito (...) ”, atento o disposto nos n.os1e 2 do artigo 24® do CPA.
Como é imposto nos números seguintes, (i) a reunião deverá ocorrer
nos 15 dias seguintes à solicitação apresentada pelos membros, mas sempre
com ( ii ) uma antecedência mínima de 48 horas sobre a data da reunião e
( iii ) devendo dar-se previamente a conhecer “ (...) deforma expressa e espe ¬
cificada (...)” a ordem do dia e os assuntos nela a serem objeto de análise.
O novo CPA vem, agora, estipular que, havendo improcedê ncia ilegal do
pedido formulado, nos termos do n® 2 do citado artigo, pode a convocatória
da reunião extraordiná ria ser feita diretamente pelos proponentes, nos
termos expressamente previstos nos artigos 24®, n.os 5 e 6, e 259, n® 3, do
CPA. Nestes casos, a convocação é divulgada invocando-se a circunstâ ncia
que determina a legitimidade dos proponentes para assim procederem,
nos termos e disposições previstos no referido n® 5, sempre respeitando
o prazo estipulado no n® 6.

CURSO SOBRE O NOVO C ÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
A ordem do dia corresponde à ordem de trabalhos ou à agenda das
reuniões e é estabelecida pelo presidente que dispõe, nos termos previstos
no artigo 25e, n® 1, do CPA, de competê ncia própria para a elaborar, salvo
no caso estabelecido no artigo 249, n9 5, do CPA, em que, por força do
disposto no ne 3 daquela norma, o poder de fixação da ordem do dia da
reunião é devolvido aos respetivos proponentes. Isto significa que a ordem
do dia não deve, regra geral, ser votada pelos vogais. É uma manifestação
de exercício de competência própria e exclusiva do presidente. Os vogais
podem, no entanto, regra geral, indicar matérias que queiram ver apre¬
ciadas na reunião, de acordo com aquele preceito normativo (artigo 259,
n91, do CPA).
A ordem do dia é um instrumento decisivo para a boa condução das
reuniões colegiais e para a regularidade das deliberações colegialmente
tomadas, dado que o órgão coletivo apenas pode aprovar deliberações sobre
as matérias incluídas na referida ordem de trabalhos, atento o disposto
no artigo 269, n91, do CPA. Esta exigência legal visa evitar que os órgãos
colegiais decidam assuntos que não constam na agenda previamente enviada
aos membros, na ausência de algum(ns) deles, que não estejam presentes
nas reuniões, porque conhecendo os temas a tratar não compareceram à
reunião como o fariam sabendo que determinado assunto seria objeto de
deliberação. O legislador salvaguarda - e bem - as situações que envolvam
decisões urgentes, desde que se verifique o respeito pelos pressupostos
vigentes no n9 2 do artigo 26 do CPA, designadamente, (í) estejamos pe
® ¬
rante uma reunião ordinária c («) pelo menos dois terços dos membros do
órgão reconheçam a urgência de deliberação imediata sobre assunto não
agendado.Se tal se verificar, teremos necessariamente deliberações distintas,
que devem ser devida e legalmente fundamentadas e registadas em ata:
i. A deliberação colegial aprovada por pelo menos dois terços dos
membros que possibilite a inclusão de novo(s) ponto(s) na ordem do dia; e
ii. A (s) deliberação(ões) que se vicr(em) a apurar, mediante as maiorias
legalmentc exigidas, relativas ao(s) ponto(s) que vier(em) a ser inscrito(s)
ex novo e que decorre (m) de (z).
De recordar que o órgão terá de reconhecer a urgência e que esta terá
de ser fundamentada, pois as deliberações a aprovar ( z e ii ) podem vir a
ser objeto de impugnação, se algum interessado não se conformar com
PALESTRA SOBRE OS Ó RG Ã OS DA ADMINISTRA ÇÃ O P Ú BLICA
a inclusão na ordem do dia de algum assunto a tratar ou com o teor da
deliberação final tomada que defina uma qualquer situação jurídica. Po¬
demos concluir que o legislador assegura uma estabilidade da ordem do
dia, dado que, como vimos, apenas podem ser tomadas deliberações cujo
objeto dela conste.
O artigo 289 do CPA deveria, em bom rigor, ser, em nossa opinião e
conforme já referido, colocado sequencial e imediatamente a seguir ao
artigo 259, dado que se refere apenas à inobservâ ncia das disposições
previstas nos artigos 239, 249 e 25- do CPA. Contudo, independentemente
da crítica à sua localização sistemática, é importante o teor do normativo aí
fixado: as ilegalidades que resultem, genericamente, do incumprimento
das regras previstas nos artigos referidos só se considerarão sanadas desde
que a totalidade dos membros do órgão colegial esteja presente na reu¬
nião e “ (...) nenhum suscite logo de início oposição à sua realização (...)” . Pode,
no entanto, colocar-se legitimamente a questão de se saber se a sanação
pode ser superveniente e ocorrer nas condições exigidas no preceito agora
estudado mas em reunião posterior àquela em que a inobservância das dis¬
posições ocorreu. Independentemente de se ter de analisar cada situação
em concreto, não parece, à primeira vista, ser de afastar tal possibilidade.
Importa agora referir que, salvo disposição legal em contrá rio, as reu¬
niões dos órgãos colegiais administrativos não são p úblicas, como resulta
do disposto no artigo 279, n91, do CPA (correspondente ao anterior artigo
20® do CPA revogado), mas quando o sejam, nos termos do disposto no
n® 2 do mesmo artigo,
“ (•••) deve ser dada publicidade aos dias, horas e locais da sua realização,
de forma a garantir o conhecimento dos interessados com uma antecedência de,
pelo menos, 48 horas sobre a data da reunião.”
Atento o disposto no n® 3 do mesmo artigo, as pessoas que assistam às
reuniões (quando elas sejam públicas) podem, nos termos legais, estatu¬
tários, regimentais ou mediante deliberação orgâ nica, “ (...) intervir para
comunicar ou pedir informações, ou expressar opiniões, sobre assuntos relevantes
(...)” que sejam da competência do órgão respetivo.
É também neste Capítulo II do CPA que se consagram, ainda relativa ¬
mente aos órgãos colegiais, as regras sobre o quórum, no seu artigo 29®
(correspondente ao antigo artigo 22s do CPA revogado). Antes de mais,
importa definir este conceito.

CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
O quórum é o número mínimo de membros que devem estar presentes
na reuniã o para que o órgão possa funcionar ou deliberar validamente.
Assim, temos, respetivamente, o quórum de funcionamento e o quórum
deliberativo.
No já referido artigo 29® consagra-se o quórum deliberativo. Assim,
“ Os órgãos colegiais só podem, em regra, deliberar quando esteja presente a
71
maioria do número legal dos seus membros com direito a voto” .
Vejamos o seguinte exemplo:
Um órgão colegial composto por dez membros só pode deliberar,
validamente, se estiverem presentes pelo menos seis membros, ou seja,
metade dos membros mais um.
Assim, se o órgão persistir em deliberar em desrespeito e inobser-
vando as regras do quórum, o CPA considera a deliberação nula, atento
o disposto no seu artigo 161®, nfi 2, alínea h) (correspondente ao antigo
artigo 133®, n® 2, alínea £), do CPA revogado).
O CPA prevê, també m, as situações em que se não verifica o qu órum
na primeira convocatória, atento o disposto no artigo 29 , n 2, do CPA,
® ®
as quais determinam que deva ser convocada uma nova reunião do órgã o
colegial, com um intervalo mínimo de pelo menos 24 horas. Os n.“ 2 e
3 do mesmo artigo salvaguardam situações excecionais, em defesa do
bom funcionamento dos órgãos administrativos colegiais. Assim, desde
que a lei nada preveja em contrário, podem os órgãos colegiais, em se¬
gunda convocató ria, deliberar ( z) desde que esteja presente um ter ço
dos membros com direito a voto e tratando-se de («) uma troika (órgão
colegial composto por apenas três membros) não pode ocorrer qualquer
deliberação sem que estejam presentes, pelo menos, dois membros, o
que significa afirmar que, nestes casos, apenas pode faltar um membro
à reunião deliberativa. Esta última imposição impede que a deliberação
orgâ nica pudesse ser tomada individualmente, por apenas um membro.
Nestes casos, o quórum deliberativo necessário, mesmo que em segunda
convocatória, é de dois membros.
71
Sublinhado nosso.
PALESTRA SOBRE OS Ó RG Ã OS DA ADMINISTRA ÇÃ O P Ú BLICA
Importa ainda salientar que, nos termos do disposto no artigo 30- do
CPA (correspondente ao antigo artigo 23® do CPA revogado) e nos casos
em que a lei nada diga,
“ (•••) é proibida a abstenção aos membros dos órgãos colegiais consultivos72 e
aos dos órgãos deliberativos, quando no exercício deJunções consultivas” .
Naturalmente que este artigo se refere, apenas, aos membros que es ¬
tejam presentes na reunião e não se encontrem impedidos73 de intervir,
aliás, como decorria expressamente do anterior regime, agora revogado.
Deve conciliar-se o teor deste artigo com o disposto no artigo 69®, n® 2,
alínea b ) , do CPA.
O artigo 31® do Código (correspondente ao anterior artigo 24® do CPA
revogado) estabelece as possíveis formas de votação.
Regra geral, de acordo com o prescrito no n ® 1 daquela disposição
normativa, e salvo estipulação legal em contrá rio, “ (...) as deliberações
são tomadas por votação nominal (...)” , ou seja, a votação é conhecida (e
pública para os membros do órgão) e todos ficam a saber o sentido de
voto de cada vogal e do presidente (por esta ordem). Prevê a norma
que a votação seja antecedida de uma discussão sobre os assuntos em
presença, quando nisso se vejam interesse e utilidade e no respeito pela
ordem de votação.
Contudo, importa referir que existem situações que, obrigatoriamente,
impõem uma votação por escrutínio secreto, como decorre do disposto no
artigo 31®, n® 2, do CPA (correspondente ao anterior artigo 24®, n® 2, do
CPA revogado), que determina que, nas situações “ (...) que envolvam um
juízo de valor sobre comportamentos ou qualidades de pessoas (...)” , as delibera ¬
ções respetivas sejam, assim, obrigatoriamente “ (...) tomadas por escrutínio
secreto” . Deste modo, nunca ficaremos a conhecer o sentido individual
de cada votante, a menos que exista unanimidade na deliberação e não
existam votos nulos ou em branco. Se existir uma “ (...) dúvidafundada (...)”
sobre a forma de votação, o legislador determina que deva ser seguido o
escrutínio secreto, atenta a parte final do n® 2 do artigo 31® do CPA. Dada
a imposição constitucional e legalmente prevista de fundamentação dos
71
Designadamente, aqueles que têm competências de emissão de pareceres.
73
A este propósito, vide o disposto nos artigos 69e e seguintes do CPA (correspondentes aos
anteriores artigos 44Q e seguintes do CPA revogado), já estudado.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE OS Ó RG Ã OS DA ADMINISTRA ÇÃ O P Ú BLICA

atos administrativos, o n- 3 deste artigo estipula que , naquelas situações, Maiorias

“ (...) a fundamentação das deliberações tomadas por escrutínio secreto é feita pelo Tipos Regra Universo

presidente do órgão colegial após a votação, tendo presente a discussão que a tiver Num universo de 10 votantes ,
por exemplo:
precedido” .
Por fim, importa referir que naturalmcnte o n- 4 do artigo agora em No mínimo, metade mais
6 votos a favor
Maioria absoluta - regra geral
análise proíbe a presença na reunião de qualquer membro do órgão que (artigo 32», n» 1, do CPA) um dos votantes.
4 votos contra
ou
se encontre ou se considere impedido, nos termos legais, quer durante a 6 votos a favor
discussão, quando a ela haja lugar, quer durante a votação. 3 votos contra
O disposto no artigo 329 do Código estipula a regra geral para 1 abstenção

apuramento da vontade do órgão colegial. Consagra-se que a maioria Num universo de 10 votantes,
por exemplo:
absoluta, ou seja, metade mais um dos votos dos membros presentes
na reunião, seja a regra, embora o disposto no n91 (correspondente ao 1 voto a favor
anterior n91 do artigo 259 do CPA revogado) admita a possibilidade,
Pluralidade de votos, ou seja, 0 votos contra
Maioria relativa ou simples mais votos a favor do que 9 abstenções
legal ou estatutá ria, de se exigir74 uma maioria qualificada ou agravada '’ contra, não contando ou
ou, por outro lado, ser suficiente76 uma maioria relativa ou simples dos as abstenções para
o apuramento da maioria .
4 votos a favor
3 votos contra
membros presentes77. 3 abstenções
Quando a maioria absoluta for exigida e não seja alcançada, nem se ou

verifique uma situação de empate, nos termos do disposto no artigo 329,

7 votos a favor
3 votos contra
n9 2, do CPA, Num universo de 10 votantes,
por exemplo:
“ (...) procede se imediatamente a nova votação e, se aquela situação se man
- ¬

tiver, adia-se a deliberação para a reunião seguinte, na qual a maioria relativa 2/3
Maioria qualificada Maioria agravada, superior à 7 votos a favor
é suficiente” . maioria absoluta 3 votos contra

A propósito das maiorias vejamos a seguinte tabela: 4/5

8 votos a favor
2 votos contra

Sempre que do apuramento dos votos resulte um empate, o presidente

dispõe de voto de qualidade, ou de voto de desempate, o que significa
afirmar que o sentido do seu voto é determinante para apurar o sentido
da deliberação final do órgão, de acordo com o previsto no artigo 339,
n91, do CPA (correspondente ao anterior artigo 269, n91, do CPA revogado),
à exceção - óbvia - das situações de votação que decorrem por sufrágio
74
Porque é mais exigente. secreto. Nestes casos, o disposto no artigo 339, n.“ 2 e 3, do CPA (corres¬
75 Porexemplo, 2/3 ou 4/5 dos membros. pondentes ao anterior artigo 269, n9 2, do CPA revogado), regula a forma
70 Porque é menos exigente.
de ultrapassar o impasse que resulte da situação de empate, acabando na
-
77 A regra da maioria relativa remete nos para a pluralidade de votos, não contando as abs¬
situação limite (e de duvidosa legalidade) de se recorrer à votação nominal,
tenções para o apuramento da maioria, ou seja, mais votos a favor do que contra.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
atento o disposto no n9 3, in fine, e sendo a maioria relativa suficiente para
aprovar a deliberação final.
Importa agora assinalar algumas das diferenças entre o sistema de voto
de qualidade e o de voto de desempate.No primeiro caso, o presidente participa
ab initio na votação e, no segundo caso, somente exerce o direito de voto se
ocorrer um empate na votação. Ambos os sistemas permitem ultrapassar
o impasse criado por uma votação quantitativamente igual.
Vejamos a propósito dois exemplos:
Exemplo 1
A lei atribui voto de qualidade ao presidente do órgão x.
Verificam-se 8 presenças (o presidente e 7 vogais) e 8 votos. Apuram-
-se 4 votos na proposta y e 4 votos na proposta z. Há uma situação de
empate.
Mas o presidente - em votação nominal - optou pela propostay.
É considerada aprovada a proposta y.
Exemplo 2
A lei atribui voto de desempate ao presidente do órgão x.
Verificam-se 9 presenças (o presidente e 8 vogais) e 8 votos (o pre
sidente não participa na votação). Apuram-se 4 votos na propostay e
4 votos na proposta z. Há uma situação de empate.
O presidente é chamado a votar e opta (desempatando) pela pro
posta y.
É aprovada a proposta y.
Daqui resulta o seguinte: (i) se a votação for nominal, os mecanismos de
ultrapassagem do impasse são os dos votos de qualidade ou de desempate.
Estas figuras parecem esquecer que o presidente pode escolher abster se - consolidar extratos da ata com vista a que as deliberações neles contidas
de votar e quase que tomam o seu voto obrigatório... ( it ) se a votação for
por escrutínio secreto, então o sistema escolhido pelo legislador é o da
sucessão de votações. Após a votação inicial, podem ocorrer mais três votações,
duas delas por renovados escrutínios secretos, esperando-se que algum ou
alguns dos votantes alterem o sentido de voto e com isso cesse o empate,
e terminando, em caso limite, em votação nominal, que será vinculativa
apenas por maioria simples.
Por fim, no que diz respeito às reuniões dos órgãos colegiais da Admi
nistraçã o P ública, importa referir que o CPA exige a elaboraçã o de uma
PALESTRA SOBRE OS Ó RG Ã OS DA ADMINISTRA ÇÃ O PÚ BLICA
ata com as formalidades previstas no seu artigo 349 (correspondente ao
anterior artigo 27 - do CPA revogado).
De acordo com o previsto no na 1, a ata conterá um resumo, isto é, uma
síntese, do que ocorreu na reunião do órgão colegial e que será útil para
apreciar as eventuais irregularidade e ilegalidade das deliberações tomadas .
Impõe o artigo 349, nô 2, do CPA, que
“ As atas são lavradas pelo secretário e submetidas à aprovação dos membros
no final da respetiva reunião ou no início da reunião seguinte, sendo assinadas,
após a aprovação, pelo presidente epelo secretário”.
Pode ocorrer que as atas sejam assinadas por todos os membros pre¬
sentes, ou porque decorra da lei esse reforço de formalidade ou porque se
entenda que o mesmo deve ocorrer. Trata-se de uma situação que não
afeta a validade jurídica do ato.
Importante é referir que o legislador veio agora, no n9 3 do mesmo ar ¬
tigo, esclarecer uma situação que criava algumas dificuldades e sobretudo
hesitações78, prevendo expressamente que
¬ “ Não participam na aprovação da ata os membros que não tenham estado
presentes na reunião a que ela respeita”
¬ Como complemento ao disposto no artigo 349, n9 2, do CPA, importa
atender ainda ao disposto no n9 4 do mesmo artigo (correspondente ao
anterior artigo 279, n9 3, do CPA revogado), que possibilita que, nos casos
em que o órgão colegial assim decida, seja aprovada na própria reunião
uma minuta sintética da ata, “ (•••) devendo ser depois transcrita com maior
-
concretização e novamente submetida a aprovação (...)” . Trata se, no fundo, de
possam, igualmente, produzir efeitos jurídicos imediatos, o que evita al¬
guma perda de tempo que sempre pode ocorrer entre a data da aprovação
de qualquer deliberação administrativa e a da nova reunião subsequente
do órgão colegial respetivo em que, a final, se aprove a respetiva ata
78
Ocorria muita vezes que os faltosos sentiam a necessidade óbvia de se absterem nessa
¬
votação mas nalguns casos votavam a ata, por confiarem no teor descritivo da mesma (com
as consequências que daí poderiam advir). Deste modo, ficou - e bem - resolvida a questão.
CURSO SOBRE O NOTO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
(momento a partir do qual, regra geral, passam a ser eficazes as deliberações
tomadas e inscritas em ata).
Ora, através desta faculdade, permite-se que as deliberações aprovadas
ganhem imediata eficácia jurídica, atento o disposto no nQ 6 do mesmo artigo.
A eficácia das deliberações dos órgãos colegiais depende, assim, da
aprovação das respetiva atas ou da assinatura das minutas, cessando a
eficácia das que constem destas últimas se a ata da mesma reunião não as
reproduzir, de acordo com o disposto no artigo 34 , n 6, do CPA.
® ®
Por outro lado, o artigo 34®, n2 5, do CPA, estipula agora que
“ O conjunto das atas é autuado e paginado de modo a facilitar a sucessiva
inclusão das novas atas e a impedir o seu extravio” .
Isto significa que devem ser colocadas em processo com numeração pró¬
pria e paginadas de modo a que se não percam nem possam ser adulteradas.
Importa, finalmente, assinalar que se admite que da ata constem as
declarações de votos de vencido, que isentam os seus membros de even¬
tuais responsabilidades que possam advir da execução das deliberações
tomadas, de acordo com o disposto no artigo 352 do mesmo diploma legal
(correspondente ao anterior artigo 282 do CPA revogado). Assim, qual¬
quer membro que vote contra uma determinada deliberação pode fazer
constar da ata as razões do seu voto de vencido ou fazer menção na reunião
e juntar, mais tarde, uma declaração de voto vencido, com os argumentos
que presidiram à sua opção, a qual fica junta à ata e o exonera de eventuais
responsabilidades de natureza diversa que possam advir da aplicação da
deliberação tomada.
Naturalmente que se mantém a obrigatoriedade de, tratando-se de
emissão de pareceres a dar a outros órgãos administrativos, esses serem
acompanhados das eventuais declarações de voto que sejam formuladas
e apresentadas pelos membros presentes nas reuniões e que podem ser
declarações de votos vencidos ou apenas declarações de votos justificativas
e 9
ou explanadoras do seu sentido, atento o disposto no artigo 35 , n 3, do
CPA, que , por isso, não restringe o envio apenas às declarações de voto
vencidos mas a todas as declarações apresentadas. Esta situação é em tudo
semelhante à que ocorre com as decisões, designadamente, dos tribunais
superiores, em que conhecemos as declarações proferidas, por exemplo,
pelos juízes conselheiros que votam contra um acórdão ou que explanam
o sentido do seu voto.
PALESTRA SOBRE OS Ó RG Ã OS DA ADMINISTRA ÇÃ O P Ú BLICA
.
3.1.2 Da competência
No âmbito deste quadro temático em que estudamos o conjunto norma ¬
tivo regulador das estruturas orgânicas da Administração Pública, importa
fazer referência à competência como o conjunto de poderes atribuídos
legalmente aos órgãos administrativos para que prossigam as atribuições
que estão cometidas às pessoas coletivas das quais fazem parte.
As pessoas coletivas prosseguem os fins estabelecidos na lei79 e aos
seus órgãos estão afetos poderes funcionais para desenvolvimento dessas
atribuições. A esta reunião de poderes funcionais podemos chamar com¬
petências80.
O disposto nos artigos 369 e 379 do Código (correspondentes aos ante¬
riores artigos 299 e 309 do CPA revogado) estipula as mais importantes
características gerais da competê ncia em Direito Público e que, no âmbito
tanto do Direito Administrativo como do procedimento administrativo,
são genericamente as seguintes:
- Origem exclusivamente legal, já que a lei ou o regulamento são as
fontes primárias e imediatas dos poderes públicos (artigo 36®, n21);
- Irrenunciabilidade, o que significa que nenhum órgão pode renunciar
à titularidade ou ao exercício da competê ncia legalmente atribuída,
sendo nulo qualquer ato nesse sentido (artigo 36®, n.os 1 e 2);
- Inalienabilidade, que expressa a impossibilidade de transmissão ou
de transferê ncia da competê ncia para outros órgãos, fora dos casos
tipificados na lei (artigo 36®, n® 1); e
- Imodificabilidade (limitada), já que a competência se estabelece no
momento em que se inicia o procedimento administrativo (artigo
37®, n® 1), mas podem ocorrer mudanças substantivas relevantes e
com expressão jur ídica.
Assim, podemos afirmar que um órgão não pode, sob qualquer pre¬
texto, renunciar ou n ão exercer as competê ncias que lhe foram legalmente
79
Estão, nos termos da lei, vinculadas ao princípio da especialidade, só podendo prosseguir
ídicos constitutivos. Desta forma se delimita o campo de
os fins previstos nos seus títulos jur
atuação das pessoas coletivas.
80
Quanto à fixação da competência, vide o disposto no artigo 37s do CPA (correspondente
ao anterior artigo 30Q do CPA revogado). No que diz respeito às questões prejudiciais, cfr.
o disposto no artigo 38Q do CPA (correspondente ao anterior artigo 31e do CPA revogado).

CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
afetas, não pode transferir ou alienar esses poderes e que, regra geral, a
competê ncia se fixa, nomeadamente, nos termos previstos no artigo 37
®
do Código. Deste modo, “ é nulo todo o ato ou contrato que tenha por )bjeto a
renúncia à titularidade ou ao exercício da competência (...) ” , atento o d sposto
no n 9 2 do artigo 36® do CPA. Daqui decorre a importância em distinguir
dois conceitos que podem estar interligados: o da (i) titularidade e o do
(«) exercício, ambos relacionados com a competência administrativa dos
diferentes órgãos da Administração Pública.
Importa, no entanto, fazer refer ência ao disposto na parte final do
n do artigo 36® do CPA, que ressalva as situações (que a seguir estudare
¬
®1
mos) da delegação de competências, da suplência e da substituição, estas
últimas apresentadas també m como figuras afins, de acordo com a parte
final do n® 2 do mesmo artigo.
Como vimos aquando do estudo do princípio da decisão, os órgãos
administrativos estão legalmente vinculados a exercer as competências
legalmente atribuídas e a decidir.
Um dos aspetos liminares a que os órgãos da Administra çã o P ú ¬
blica devem dar atenção, antes de assumirem qualquer posição, é o de,
nos termos do disposto no artigo 40®, n® 1, do CPA, se certificarem de
que têm competência para conhecer da questão que lhes é presente. Trata-
-se, portanto, de um efetivo controlo® inicial e liminar da competência.
Ora, atento o estipulado no artigo 40 , n 2, do CPA, qualquer incompe¬
® “ 1 - Nos casos de ausência, falta ou impedimento do titular do órgão ou do
tê ncia orgâ nica:
( í ) “ (...) deve ser suscitada oficiosamente pelo órgão (...)” , ou seja, trata-se
de uma obrigação legal e, por isso, o legislador impõe na norma um dever
que deve ser exercido por dever de oficio, por regra, se o procedimento
administrativo se iniciar por impulso do interessado; e
(if ) “ (...) pode ser arguida pelos interessados (...)” , ou seja, trata-se agora
de uma possibilidade que permite que a incompetência de um órgão
administrativo possa ser questionada por qualquer interessado, quando
o procedimento administrativo é iniciado oficiosamente pela Adminis¬
tração P ública ou por particular contrainteressado.
Em sequência do que atrás ficou dito, importa ainda analisar o disposto
no artigo 41® do CPA. Vejamos.
Este artigo trata de regular os procedimentos a seguir aquando da apre
sentação de requerimento a órgão incompetente. Neste caso, o artigo 41 ,
®
PALESTRA SOBRE OS Ó RG Ã OS DA ADMINISTRA ÇÃ O P Ú BLICA
n® 1, do CPA (correspondente ao anterior artigo 34® do CPA revogado81)
impõe que, sendo
“ (-) apresentado requerimento, petição, reclamação ou recurso a órgão
incompetente, o documento recebido é enviado oficiosamente ao órgão titular da
competência,disso se notificando o particular.”
Importa assinalar também a relevâ ncia do disposto no n® 2 do mesmo
artigo, que determina que, nos casos do n®1, valerá “ (...) a data da apresentação
inicial do requerimento para efeitos da sua tempestividade” , afastando-se, desta
forma, o êxito de qualquer manobra no sentido de ultrapassar os prazos
estabelecidos, recorrendo ilegitimamente ao mecanismo de entrega de
documentos a órgãos incompetentes, protelando, dessa forma, os prazos
legais.
..
3.1 3 Das suplência e substituição
Também no Capítulo Hl, relativo à competência, se faz referência à suplên¬
cia e à substituição, como decorre do disposto nos artigos 42® e 43® do CPA
(correspondendo o primeiro ao anterior artigo 41® do CPA revogado).
Quanto à suplência, vejamos o artigo 42® do CPA:
agente, cabe ao suplente designado na lei, nos estatutos ou no regimento, agir no
exercício da competência desse órgão ou agente.
2 - Nafalta de designação, a suplência cabe ao inferior hierárquico imediato
e, em caso de igualdade de posições, ao mais antigo.
3 - 0 exercício de funções em suplência abrange os poderes delegados ou
subdelegados no órgão ou no agente.”
Este artigo, agora revogado, consagrava uma solução dual: a primeira, prevista no então
81
n- 1, para as situações de erro que fosse desculpável; a segunda, de acordo com o ns 3, para
as restantes situações, em que o erro não seria desculpável. Esta solução criava dificulda ¬
des acrescidas, não apenas porque só podiam ser avaliadas as situações perante casos con¬
cretos mas porque, atento ainda o disposto no então n- 4 do referido artigo 34 do CPA,
Q
da qualificação do erro como desculpável ou n ão desculpável cabia reclamação e recurso,
pese embora a necessidade de ser sempre corretamente fundamentada aquela qualificação.
Ou seja, esta questão apenas podia ser dirimida caso a caso e atendendo à situação em con ¬
creto, competindo a cada órgão recetor decidir se se podia considerar que a apresentação de
¬
requerimento assentava em erro desculpável ou em erro indesculpável, fundamentando de
todo o modo, nos termos legais, a qualificação que fazia.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
A suplê ncia visa, genericamente, a substituição do titular do órgão ou
do agente que é feita através do suplente designado na lei, nos estatutos
ou no regimento.
A suplência ocorre quase sempre em situações de transitoriedade e visa
dar solução à ausê ncia ou ao impedimento do titular de um determinado
órgão. Por exemplo, o próprio CPA, no seu artigo 22-, consagra o regime
da suplência do presidente e do secretário dos órgãos colegiais. Assim, de acordo
com o disposto no ne 1 do mesmo artigo, se o presidente do órgão faltar à
reunião ou, por qualquer razão legal, estiver ou se considerar impedido,
assume a presidê ncia o vogal mais antigo, pois ele é o suplente do presi
dente. Se se tratar do secretário, ser á suplente o vogal mais recente ou
menos antigo. A idade dos vogais é apenas importante quando não h á
diferença na antiguidade da vogalidade.A solução aqui prevista é interna ao
órgão, podendo ocorrer uma impossibilidade de reunião, se e quando não
forem respeitadas as regras gerais do qu órum. A solução externa de recurso
a vogais suplentes pode ser o caminho para ultrapassar algumas destas
situações, desde que as mesmas sejam conhecidas em tempo oportuno.
Reparemos que a norma atrás invocada se refere às ausências. No en
tanto, este conceito é um dos que, em Direito Administrativo, chamamos
vago e indeterminado, podendo existir vá rios graus de indeterminação.
Hoje, o conceito de ausê ncia deve ser interpretado atendendo aos cir-
cunstancialismos da nossa atualidade.
Estes preceitos destinam-se a evitar ausências de poder e indicam-nos
formas de proceder, na defesa da lei e do interesse público, nos casos em
que os titulares da competência a não podem exercer. Em todo o caso,
qualquer decisão tomada deve ser fundamentada e quem se sentir lesado
pode sempre (por regra) dela interpor reclamação ou recurso ou utilizar as
garantias contenciosas, invocando, por exemplo, o vício da incompetê ncia
relativa ou o de viola ção de lei, na sequê ncia de não verificação do regime
geral de funcionamento dos órgãos (colegiais) e dos seus titulares.
O regime da suplência trata de salvaguardar o exercício da competê n¬
cia do (i) titular de órgão ou do ( ti ) agente ( d ) ausentes, ( b ) faltosos, ou
( c ) impedidos, que competirá, nos termos da lei, em qualquer dos casos
(titular de órgão ou agente) ao ( iii) suplente.
Importa ainda referir que o n® 2 do artigo 42s do CPA apenas parece
aplicar-se às situações de hierarquia administrativa, dado que resolve o
problema da falta de designação do suplente através da figura do inferior
PALESTRA SOBRE OS Ó RG Ã OS DA ADMINISTRA ÇÃ O P Ú BLICA
hierá rquico. No entanto, o problema não se coloca apenas quando se
trata de situações jurídico-hierárquicas, bem pelo contrário, como parece
resultar do n® 1 que, sendo gené rico, abarca todas as restantes situações
ídico-organizacionais.
jur
Por fim, no que respeita ao n® 3 do mesmo artigo, importa assinalar que
o regime jur ídico da suplê ncia “ (...) abrange os poderes delegados ou subdele ¬
gados no órgão ou no agente” 82, o que derroga, ainda que temporariamente,
um dos elementos em que assenta a delegação de poderes - a fidúcia ou
a confiança entre delegante e delegado ou entre estes e o subdelegado,
¬ dado que o regime jur ídico da delegação de poderes, como iremos ver de
seguida, determina que esta caduca sempre que exista qualquer alteração
subjetiva nos titulares da relação delegatória. Neste caso, isso não acontece.
Olhemos agora para o previsto no artigo 43e do CPA, que estipula que
“ Nos casos em que a lei habilita um órgão a suceder, temporária ou pontual ¬
mente, no exercício da competência que normalmente pertence a outro órgão,o
órgão substituto exerce como competência própria e exclusiva ospoderes do órgão
substituído, suspendendo-se a aplicação da norma atributiva da competência
¬
deste último”
O legislador trata aqui, agora e apenas, de órgãos (já não do titular de
órgão ou do agente, como no artigo anterior) que sucedem temporária (por
um período de tempo mais alargado) ou pontualmente (para uma situação
em concreto, mais limitada temporalmente) no exercício da competência de
outro órgão. Aqui, o regime da substituição trata de salvaguardar o exercício
da competência do (i) substituído, que competirá ao ( ií) substituto.
Nestes casos, o substituto vai exercer como compet ê ncia própria e
exclusiva as competê ncias do substituído, o que pressupõe que este não
pode exercer qualquer poder de direção sobre o desempenho daquele.
Não se percebe, no entanto, conforme se teve já oportunidade de referir,
o conte údo útil da parte final do preceito que determina a suspensão da
norma atributiva da competência do substituído...
3.1.4. Da delegação de poderes
A propósito das regras gerais sobre órgãos da Administração Pública, o novo
CPA estabelece o regime jur ídico da delegação de poderes, que decorre
82
Regime em tudo idêntico ao previsto no artigo 41- , nQ 3, do anterior CPA.

CURSO SOBRE O NOTO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
do disposto nos seus artigos 442 a 50fi (anteriormente, o regime jurídico
da delegação de poderes constava dos artigos 35 a 40 do CPA revogado).
® e
Este instituto consiste na faculdade legal, via ato administrativo, de um
órgão primariamente competente para tomar uma decisão permitir que
outro possa exercer a competê ncia sobre a mesma mat é ria. Como esta
possibilidade decorre da lei, não há qualquer violação das características da
competência já estudadas, designadamente, a da inalienabilidade , prevista
no artigo 36-, ne 1, do CPA.
Vejamos, pois, o que diz o Código, no nQ 1 do seu artigo 44 (corres
® ¬
e
pondente ao anterior n21 do artigo 35 do CPA revogado):
“ Os órgãos administrativos normalmente competentes para decidir em
determinada matéria podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei,
permitir, através de um ato de delegação de poderes, que outro órgão ou agente
da mesma pessoa coletiva ou outro órgão de diferente pessoa coletiva pratique
atos administrativos sobre a mesma matéria.”
Verificamos que este preceito prevê, por um lado, a (t) delegação de
poderes intrasubjetiva (dentro do mesmo sujeito coletivo), a qual se esta¬
belece entre (a) um órgão delegante e ( bí) um órgão delegado da mesma
pessoa coletiva ou ( bit ) um agente da mesma entidade. Tratando-se de ( it )
delegação de competê ncias intersubjetiva (entre estruturas orgânicas de
distintas pessoas coletivas), esta norma habilita em potência a delegação de
poderes entre (a) um órgão delegante e ( b) um órgão delegado externo à
entidade coletiva a que pertence o delegante.
Daqui resultam os elementos do instituto da delegação de poderes, que
passam pela exigê ncia legal de
83
- Uma lei de habilitação ou habilitante ;
- Dois elementos subjetivos:
- Um delegante84;
- Um delegado85; e
ídico permissivo de delegação de poderes .
86
- Um ato jur
83
Aquela que prevê, expressamente, a possibilidade de delegação de competências.
84
O que procede e efetiva a delegação de poderes.
85
O destinatário da delegação de poderes.
86
Que, em concreto, proceda à delegação de poderes.
PALESTRA SOBRE OS Ó RG Ã OS DA ADMINISTRAÇÃO PÚ BLICA
Estes são, portanto, os elementos estruturais da delega ção de poderes
expressa, ou seja, aquela que reúne os quatro componentes e, designada¬
mente, um ato administrativo delegatório autónomo que concretiza, na
prática e de forma expressa, a delegação de competências.
Existe, contudo, a possibilidade de a delegação de poderes ser tácita, o
que significa que resulta diretamente da lei, inexistindo, por isso, a neces ¬
sidade de outro ato jurídico permissivo expresso e independente. Esse ato
administrativo existe mas não é autónomo e está incorporado na própria
lei habilitadora da delegação de competências.
Atendamos aos seguintes exemplos:
Como exemplo de delegação de poderes expressa temos a que resulta
do regime jurídico das autarquias locais87 e que está prevista no seu
artigo 34®, ne 1. Aqui se possibilita que as câ maras municipais possam
delegar nos seus presidentes um conjunto de maté rias aí previstas.
Sempre que uma câmara municipal delibera delegar no seu presi¬
dente, de acordo com esta lei, um conjunto de competências, estaremos
na presença de uma delega ção de poderes expressa.
ídico, o dele¬
Assim: a lei habilitadora é o supra referido regime jur
gante é a câmara municipal, o delegado será, neste exemplo, o presidente
da câ mara municipal e o ato jurídico permissivo constará da delibera ¬
ção aprovada pela câmara que procede, em concreto, à delegação de
competências e que elenca os poderes que possibilita que possam ser
exercidos, em concreto, pelo delegado.
Como exemplo de delegação de poderes t ácita temos a que está
prevista na Lei Orgânica do XDi Governo Constitucional , especifi-
88
camente no seu artigo 62, n 2 2, que diz:
“ A competência atribuída por lei ao Conselho de Ministros no âmbito dos
assuntos correntes da Administração Pública, considera-se delegada no Primeiro-
-Ministro, com faculdade de subdelegação em qualquer membro do Governo” .
87
Cfr. Lei n5 75/2013, de 12 de setembro, que estabelece o regime juridico das autarquias lo¬
cais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime juridico da trans ¬
ferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermuni¬
cipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico.
88
-
Cfr. Decreto Lei n5 86-A/2011, de 12 de julho.
CURSO SOBRE 0 NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Ora, como podemos verificar neste caso, existem aqui dois órgãos
administrativos distintos: o órgão delegante, que é o Conselho de
Ministros; o órgão delegado que é o Primeiro-Ministro; e existe uma
lei habilitadora que dispensa o ato administrativo expresso e autónomo
de delegação de poderes, já que é ela que procede, de forma direta e
imediata, à delegação de competê ncias, considerando via legis que a
mesma competência se encontra já delegada no Primeiro-Ministro.
O que significa afirmar que a lei habilitante incorpora um ato adminis¬
trativo de delegação de poderes.
Parece ser de assinalar a definição legal de agente, que nos é apresentada
agora pelo legislador, no n® 2 do artigo 44® do CPA. Assim, agente é todo
“ (...) aquele que, a qualquer título, exerça Junções públicas ao serviço da pessoa
coletiva, em regime de subordinação jur ídica (...)” .
O ne 3 estipula que os órgãos competentes para decidir em deter ¬
minada maté ria podem sempre (o que dispensa a existência de uma lei
habilitadora autónoma) “ (...) permitir que o seu imediato inferior hierárquico,
adjunto ou substituto pratiquem atos de administração ordinária nessa matéria
A questão da administração ordiná ria - e, sobretudo, os seus âmbito e
conteúdo - n ão se encontra definida no CPA. Há de ser o intérprete a
verificar a admissibilidade de qualquer conduta naquele âmbito, que
necessariamente requererá fundamentação expressa. O n 4 remete para
®
os casos de delegações de poderes de administração ordinária de órgãos
colegiais nos seus presidentes.
O novo CPA veio consagrar expressamente, no seu artigo 44 , ns 5, que
®
“ (...) os atos praticados ao abrigo de delegação ou subdelegação de poderes
valem como se tivessem sido praticados pelo delegante ou subdelegante” .
Já havia, anteriormente, um certo entendimento na doutrina em como os
delegados, ao abrigo da delegação de poderes, praticariam atos definitivos
quando os delegantes os pudesse praticar nos termos da sua competência.
Importa ainda, neste âmbito, fazer referência aos requisitos do próprio
ato administrativo de delegação de competências, que se encontra vin¬
culado aos princípios da especificação e da publicidade, devendo indicar
os fundamentos em que assenta a delegação. Isto significa, respetivamente,
que o delegante deve, nos termos do disposto no ne 1 do artigo 47 do novo
®
CPA (correspondente ao n® 1 do artigo 37® do CPA revogado),
PALESTRA SOBRE OS Ó RG Ã OS DA ADMINISTRA ÇÃ O P Ú BLICA
“ (...) especificar os poderes que são delegados (...) ou os atos que o delegado
(...) pode praticar, bem como mencionar a norma atributiva do poder delegado
e aquela que habilita o órgão a delegar”
e, nos termos do n ® 2 do mesmo artigo 47®,
“ os atos de delegação ou subdelegação de poderes estão sujeitos a publicação,
nos termos do artigo 159a”.
Agora, a publicação é alargada à publicidade, atento o disposto no artigo
159® do CPA. Deste modo, a delegação de poderes terá de ser publicada
no jornal oficial e também na Internet, no sítio institucional. Vejamos,
“ Quando a lei impuser a publicação do ato, mas não regular os respetivos
termos, deve a mesma ser feita no Diário da República ou na publicação oficial
enam
no prazo de 30 dias (...)”.
Em síntese, podemos afirmar que o ato delegatório deve especificar os
poderes delegados e os fundamentos jurídicos delegatórios e ser submetido
a publicação, bem como ser publicitado.
Neste caso, inexistindo publicação do ato delegatório, deve o mesmo
considerar-se ineficaz, porque se se considerasse que a falta de publica ção
era geradora de um vício legal e, por consequência, de uma invalidade jurí¬
dica, apenas poderia ser a da anulabilidade. Ora, se assim fosse, embora
inválido, o ato seria eficaz, contrariando o que se pretende ao estipular a
exigê ncia de publicidade que está, regra geral, na ordem jurídica, infima ¬
mente relacionada com o conhecimento do teor dos atos e, desta forma,
com a eficácia jurídica.
Convém ainda referir que o artigo 45® do CPA estipula, agora, a proi¬
bição genérica de uma delegação global dos poderes do delegante, atento
o consagrado na sua alínea a ), e nas duas alíneas seguintes consagra dois
tipos de poderes insuscetíveis de delegação, que são:
i ) os poderes suscetíveis de serem exercidos sobre o próprio dele¬
gado, atento o teor da alínea b ).
89 Sublinhado nosso.
 RATIVO PALESTRA SOBRE OS Ó RGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO P Ú BLICA
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINIST

do artigo 46® do CPA é o regime jurídico habilitador para a subdelegação

Por exemplo, o conselho administrativo de um instituto p úblico não
de competências.
pode delegar no presidente do instituto competê ncias para este autorizar
Tal como fizemos para a delegação de competências, vejamos os ele ¬

despesas próprias. Esta solução agora adotada, c que proíbe o exercício

mentos estruturantes do instituto da subdelegação de poderes, que passam
de poderes sobre o próprio, já resultava - e continua a resultar - do
disposto nas garantias de imparcialidade. É, por isso, coerente. Assim pela exigência de:
,
,
qualquer titular de órgão ou agente não pode intervir em procedimento - Uma lei de habilitação ou habilitante não proibitiva91;
ato ou em contrato administrativos quando neles tenha interesse , nos - Três elementos subjetivos:
termos do alínea d) do n 1 do artigo 69- do CPA; e
ô
- Um delegante;
- Um subdelegante92;
it ) os poderes a exercer pelo delegado fora do âmbito da respetiva - Um subdelegado93;
competê ncia territorial, nos termos do disposto na alínea c )
. - Um ato jurídico de delegação de poderes expressamente autorizante ,
94

Por exemplo, um ministro não pode delegar num diretor de serviços
de Lisboa (isto é, cuja competência administrativa se circunscreve ao
distrito de Lisboa) competências que possam ser exercidas por este
órgão no distrito de Viseu. Ou, uma câmara municipal não pode dele
¬
atento o disposto no artigo 46®, n® 1, do CPA; e
- Um ato jurídico permissivo, o de subdelegação de poderes.
Esquematizemos de seguida as figuras jurídicas estudadas:

gar numa junta de freguesia compet ências de forma a que esta atue no
território de outra freguesia diferente. lh
Consagra-se, desta forma, um núcleo de poderes indelegáveis e um
princípio de indelegabilidade.
Para além de tudo o que ficou dito, importa referir que, dentro deste
instituto da delegação de poderes, existe a possibilidade de haver
uma
subdelegação de poderes. Através desta figura, o destinatá rio da delegaçãos de
46 do
a c
competê ncias - o delegado - pode, nos termos do disposto no artigo
CPA (anteriormente, o regime jurídico da subdelegação de competências (e) v
estava previsto no artigo 36 do CPA agora revogado), subdelegar os poderes
s ^Ke)
que recebeu, tomando-se, desta forma, subdelegante, e permitindo, atrav
és
de um novo ato administrativo permissivo, neste caso, de subdele ga ção de
ajp (dp) ajp (sdp)
poderes, que outro órgão - o subdelegado - exerça a mesma ou parte da
competência que ele recebera por delegação de competê ncias
. Legenda: lh - lei habilitante; a -delegante; b - delegado/subdelegante; c - subdelegado; ajp -ato jurídico
permissivo; dp - delegaçã o de poderes; sdp - subdelegaçã o de poderes: t - titularidade; e - exercício
Nestes casos, contudo, exige-se que o delegante autorize expressamente
a
a subdelegação de poderes, caso contrário ela não é admissível, embora 91
Pode ser omissa quanto à possibilidade de subdelegação de poderes, o que significa que o
lei habilitante possa ser, no mínimo, omissa quanto a esta possibilidade
90 .
título habilitador é, indiretamente, o disposto no artigo 469, n51, do novo CPA.
Se a lei for omissa quanto à subdelegação de poderes, o disposto no ns 1 92 Que é o
delegado.
93
Destinatário da subdelegação de poderes.
94 Neste caso, a omissão pelo delegante é sin ónimo de proibição de subdelegação de pode ¬
a subdelega¬
90Quer isto dizer que a lei habilitante apenas não pode proibir expressamente
, ser ou autorizar expressam ente. res.
ção de competê ncias, podendo, deste modo omissa
CURSO SOBRE O NOVO C ÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE OS Ó RG Ã OS DA ADMINISTRA ÇÃ O P Ú BLICA

e
Por fim, é de referir que, atento o disposto no n8 2 do artigo 46 do CPA, - Mudança dos titulares dos órgãos envolvidos; ou
o subdelegado também pode subdelegar as competências que recebeu, - Verificação de um termo resolutivo100.
“ (...) salvo disposição legal em contrário ou reserva expressa do delegante ou subde-
legante” . Importa assinalar que o exercício de competências em regime de dele ¬

O CPA, no artigo 49s (correspondente ao anterior artigo 39- do CPA
revogado), prevê, de forma genérica, os poderes do delegante e do sub-
delegante e que, em síntese, são os seguintes:
- Poder de direção9S;
- Poder de avocação96;
- Poderes desintegrativos:
- Poder anulatório97;
- Poder revogatório98; e
- Poder de substituição ou de modificação99.
Estes poderes, como vimos, podem ser exercidos pelo delegante e pelo
subdelegante, mas o primeiro pode exercê-los plenamente sobre todos os
atos praticados pelos delegado e subdelegado, enquanto que o segundo
apenas pode exercer os poderes agora estudados perante o subdelegado.
Por fim, de referir que são causas de extinção da delegação ou da sub-
delegação de poderes, nos termos do disposto no artigo 508 do novo CPA
(correspondente ao anterior artigo 40fi do CPA revogado):
- A anulação (quando é juridicamente imperfeita e se gera anulabilidade
da delegação de poderes);
- A revogação; e
- A caducidade, que pode operar por:
- Esgotamento de efeitos;
gação de poderes deve ser sempre, obrigatoriamente, mencionado, atento
o disposto no artigo 48Q, n91, do CPA, e que a falta de menção da qualidade
de delegado ou subdelegado e dos respetivos atos habilitadores ou a “ (...)
menção incorreta da sua existência e do seu conteúdo, não afeta a validade do ato,
mas os interessados não podem ser prejudicados no exercício dos seus direitos pelo
desconhecimento da existência de delegação ou subdelegação” , de acordo com o
previsto no artigo 48®, n8 2, do CPA. Parece, portanto, haver apenas uma
mera irregularidade.
Em conclusão, importa assinalar que a delegação de poderes, como
verificá mos, resulta sempre de uma possibilidade legal. Quando existe
delegação de competências, o órgão delegante não perde os seus poderes
mas passa a existir uma competência que pode ser exercida por dois órgãos,
como se ela fosse agora concorrencial. No entanto, enquanto a competê ncia
do delegante é firme, porque resulta direta e imediatamente da lei, a dos
delegado e subdelegado é sempre precária, porque pode cessar a qualquer
momento, por ato do delegante.
3.1.5. Dos conflitos de atribuições e de competências
-
O Capítulo V da Parte II do CPA refere se aos conflitos de atribuições e
de competência101. Importa precisar estas realidades, embora sem uma
preocupação de esgotar o seu tratamento.
Os conflitos podem, neste âmbito, ser de dois tipos diferentes, atento
o disposto no artigo 51Q do CPA. Vejamos:

95
Significa que o delegante pode emanar ordens e diretivas sobre a forma de exercício da
100
Embora não prevista expressamente, decorre da possibilidade legal de se determinar/
competência delegada. / estabelecer um prazo de vigência para a delegação ou subdelegação de poderes.
96
É o poder de chamar a si a resolução de um processo administrativo ou de um incidente
101
Antes, previa-se igualmente a questão dos conflitos de jurisdição, ou seja, todos aqueles
autónomo, no âmbito do procedimento administrativo. que opõem um órgão da Administração Pública a um órgão jurisdicional, sendo resolvidos,
97
A faculdade administrativa de desintegrar um ato administrativo, por invalidade geradora nos termos do disposto no então artigo 42°, n5 1, do CPA revogado, pelo Tribunal de Con ¬
de anulabilidade. flitos. (Na nossa ordem judiciária, existem diversas categorias de tribunais. O artigo 2098 da
98
Traduz-se no poder de fazer cessar a delegação de poderes, bem como os atos praticados CRP prevê essas categorias. Alé m do Tribunal Constitucional, existem ainda o Supremo Tri ¬

ao abrigo desta, por razões de mérito. bunal de Justiça e os tribunais judiciais; o Supremo Tribunal Administrativo e os restantes
99
Traduz a faculdade de alterar o conteúdo do ato e, portanto, a disciplina por ele estabele¬ tribunais administrativos e fiscais; o Tribunal de Contas, entre outros.) Estas questões são,
cida. hoje, reguladas pela legislação do contencioso.
 PALESTRA SOBRE OS Ó RG Ã OS DA ADMINISTRA ÇÃ O P Ú BLICA
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

- Conflitos de atribuições são todos aqueles que opõem, nomeadamente, 3.2. Recomendação
órgãos administrativos de diferentes pessoas coletivas, autoridades admi¬ O estudante deve, neste momento, conhecer as principais regras gerais
nistrativas independentes ou órgãos de diferentes ministé rios e que
102 que dizem respeito às estruturas orgâ nicas da Administração Pública.
são resolvidos nos termos das diferentes alíneas do nB 1 do mencionado 3.3. Exercício formativo
artigo; e a ) Diga o que entende por órgão administrativo;
b) Distinga quórum deliberativo de quórum de funcionamento;
- Conflitos de competência103 são todos aqueles que opõem órgãos da mesma
c) Distinga suplê ncia de substituição;
pessoa coletiva ou órgãos do mesmo ministério, resolvidos de acordo com
o previsto no nô 2 do mesmo normativo.
-
d ) Refira se às caracter
ísticas gené ricas da competência;
e ) Enumere os elementos de uma delegação de poderes;
f ) Distinga delegação de poderes expressa de delegação de poderes
Para terminar, importa, no entanto, referir que estes conflitos podem ser
tácita. Dê exemplos; e
- Positivos, quando as entidades ou os órgãos em causa entendem que g ) Elenque os poderes do delegante, no â mbito da delegação de po¬
tê m atribuições ou competência, respetivamente, para decidir sobre a deres.
matéria; ou

- Negativos, sempre que as entidades ou os órgãos entendem não ter

atribuições ou competência, respetivamente, para conhecer da questão,
havendo como que um vazio em termos estruturais. Nenhum dos órgãos
reconhece, por isso, ter atribuição ou competência para agir, para a prática
do ato administrativo ou para intervir no procedimento administrativo.

A resolução de qualquer destes conflitos está, ainda, sujeita ao disposto

no artigo 52B do CPA.
Note-se que o legislador impõe regras que se destinam a ser aplicadas por
órgãos ou titulares de órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas
dos Açores e da Madeira, o que pode, de alguma forma, suscitar a dúvida
sobre se estas questões não deveriam ser previstas em legislação regional.

102
Nã o esqueçamos que os ministérios são conjuntos de serviços estaduais organizados
tendo em atenção as atribuições ou fins prosseguidas. Organizam-se, portanto, como se se
tratassem de verdadeiras pessoas coletivas.
A propósito, especificamente , dos conflitos de competência territorial, vide os pressupos
¬
103

tos de resolução dos mesmos, previstos no artigo 394 do CPA (correspondente ao anterior
artigo 32e do CPA revogado).
 4. Palestra sobre procedimento administrativo

SUMáRIO:
Regime comum: disposições gerais. Dos acordos endoprocedimentais. Da rela ¬
çã o jurídica procedimental. Dos sujeitos do procedimento. Dos interessados
no procedimento. Da conferê ncia procedimental. Do direito à informa çã o.
Dos prazos. Das medidas provisórias. Dos pareceres. Da extin ção do procedimento.
Procedimentos do regulamento e do ato administrativos. Procedimento privativo
do regulamento administrativo. Procedimento privativo do ato administrativo.
Da iniciativa particular. Das notificações. Da instrução. Da audiê ncia dos interes¬
sados. Da decisão e outras causas de extinção do procedimento. Comunicações
prévias. Recomendação. Exercício formativo.

4.1. Regime comum: disposições gerais

O novo CPA prevê, na Parte III - Do procedimento administrativo, dois
títulos: o Título I respeitante ao regime comum do procedimento admi¬
nistrativo (artigos 53s a 95s) e, a partir do artigo 969, o Título II com as
regras peculiares dos procedimentos privativos do regulamento e do ato
administrativos, em dois capítulos autónomos (artigos 979 a 101Q e artigos
1029 a 1349, respetivamente).
Estudemos, para já, as principais disposições do regime comum a todos
os procedimentos mas, antes, vejamos alguns conceitos que são importantes.
Por procedimento administrativo104 entende -se, nos termos do ne 1 do
artigo l9 do CPA,

Vide, a este propósito, Diogo Freitas do Amaral, Fases do procedimento decisório do Is grau ,
104

Direito e Justiça, Revista da Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa,

Volume VI, 1992, pág. 25 e segs.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
“ (...) a sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, mani
¬
festação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública.”
São vá rios os elementos constitutivos da definição legal e que importa
sintetizar:
- Sucessão juridicamente ordenada (por lei) ;
- De um conjunto de atos e de formalidades;
- Com o objetivo de aferir (ou formar), manifestar (revelar ou exte¬
riorizar) ou executar (aplicar ou cumprir ) a vontade dos órgãos da
Administra ção Pública.
Depois de encontrarmos esta definição legal, podemos estabelecer
a distinçã o com o conceito de processo administrativo, que, nos termos
do disposto no n9 2 do referido artigo l9 do CPA, é o suporte físico ou a
plataforma em que se reú nem os diferentes documentos necessá rios ao
desenvolvimento do procedimento administrativo e toda a informação útil
à boa decisão da Administração Pública. No processo administrativo, que
pode ser eletrónico, podemos encontrar diferentes tipos de documentos,
desde os oficiais, passando por documentos particulares e nominativos
e que podem conter dados pessoais, desde que respeitadas as normas
legalmente em vigor sobre a matéria, informações de serviços, pareceres
técnicos, entre muitos outros.
Como podemos verificar, o CPA, que comporta alguns artigos mera
mente doutrinais, define, igualmente, no aludido n 9 2 do seu artigo l , o
9
processo administrativo, dizendo que é
“ (...) o conjunto de documentos devidamente ordenados em que se traduzem
os atos eformalidades que integram o procedimento administrativo.”
Não restam, por isso, quaisquer dúvidas sobre estas duas realidades
concetuais, dado que o legislador dispensou a doutrina de estabelecer as
definições, sendo estas, por isso, legais.
No Capítulo I do Título I da Parte III do CPA (artigos 539 a 649), con
sagram-se algumas disposições gerais e estruturantes (de regime comum)
do procedimento administrativo, em parte influenciadas por algumas
regras do contencioso administrativo português. Uma destas instituições
é o princípio do inquisitório e outra o dever de celeridade, previstas que
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
estão nos artigos 589 e 599 do CPA, respetivamente (correspondentes aos
anteriores artigos 569 e 579 do CPA revogado).
O princípio do inquisitório permite ao responsável pela direção do
procedimento e aos outros órgãos que participem na instrução, atento
o disposto no artigo 589 do CPA, em suprimento dos interessados ou de
qualquer dos sujeitos procedimentais, e até independentemente da suas
vontades, poderem
“ (•••) proceder a quaisquer diligências que se revelem adequadas e necessárias
à preparação de uma decisão legal e justa, ainda que respeitantes a matérias não
mencionadas nos requerimentos ou nas respostas dos interessados.”
Ou seja, as instâncias com poderes jurídico-administrativos responsáveis
pela direção do procedimento administrativo ou que participem na sua
instrução, ainda que instaurado por iniciativa dos interessados, podem
realizar ou ordenar, mesmo que oficiosamente, todas as diligências que
considerem necessá rias ao apuramento da melhor decisão administrativa
a tomar, independentemente de as partes terem requerido tais diligências.
Mais uma vez se exigem ( t ) adequação e ( it ) necessidade, que terão de ser
demonstradas porque, cada vez mais, o que interessa ao legislador é que a
Administração Pública possa, de forma substantiva, atuar de acordo com
a lei, tomando a melhor e mais justa decisão em tempo considerado útil.
O tradicional princípio do dispositivo, que permite ao decisor em sen¬
¬
tido lato, qualquer que seja, decidir apenas e somente conforme os factos
apresentados pelos interessados, proibindo-se-lhe a promoção de novas
diligências para ir mais longe e procurar novos factos, opõe-se ao princípio
do inquisitório, que possibilita o contrá rio, como resulta, entre nós, do
referido no artigo 589 do CPA: buscar factos não alegados pelos interessa¬
dos no procedimento administrativo, promover oficiosamente diligê ncias
adequadas e necessárias, alargando os poderes do órgão da Administração
Pública e possibilitando um melhor conhecimento com vista a uma mais
acertada decisão.
¬ Em conclusão, podemos afirmar que o princípio do inquisitório se opõe
ao princípio do dispositivo, dado que com este o titular do procedimento
está plenamente limitado nos seus poderes, em função daquilo que sã o os
pedidos das partes envolvidas. O CPA adotou como princípio fundamental,
desde 1991, o do inquisitório, alargando o poder de intervenção de quem
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
é titular do procedimento ou do órgão que conduz a instrução ou nele
intervé m. Com esta opção, o legislador valorizou e valoriza a justiça mate¬
rial da decisão em detrimento da justiça formal e, com isto, visa a decisão
legal e justa, como resulta da parte final do disposto no artigo 58fi do CPA.
Quanto à imposição de rapidez, importa recordar, de novo, que é no
artigo 599 do CPA que se estipula um dever geral de celeridade. Vejamos
a norma, que é clara na suas disposições:
“ O responsável pela direção do procedimento e os outros órgãos intervenientes
na respetiva tramitação devem providenciar por um andamento rápido e eficaz,
quer recusando e evitando tudo o que for impertinente e dilatório, quer ordenando
e promovendo tudo o que seja necessário a um seguimento diligente e à tomada
de uma decisão dentro de prazo razoável’.’
A questão da celeridade está muito presente ao longo de todo o CPA,
designadamente, no â mbito dos princípios da boa administração e da
adequação procedimental, previstos nos artigos 59, n91, e 569 do CPA,
respetivamente.
Depois de termos analisado dois aspetos estruturantes do procedimento
administrativo, importa referir que este pode iniciar-se, nos termos do
disposto no artigo 539 do CPA (correspondente ao anterior artigo 549 do
CPA revogado),
“ (...) oficiosamente ou a solicitação dos interessados” .
105
Isto significa que a própria Administração Pública pode, independen¬
temente da vontade dos particulares ou de quaisquer interessados, dar
início ao procedimento administrativo. Como podemos verificar, a função
administrativa do Estado é uma função ativa, já que, ao contrá rio da ju-
risdicional106 - afeta aos tribunais - a quem compete a administração da
justiça e a justa composição de litígios, não necessita de impulso externo
para atuar.
105
Por dever e vontade da Administração Pública e independentemente de impulso procedi¬
mental externo de qualquer particular ou interessado.
106
Caracterizada por ser uma função passiva, que necessita, para intervir, de um impulso
processual externo que resulta de as partes (as pessoas singulares, coletivas ou o Ministé
¬
rio Público) levarem ao seu conhecimento factos que determinem legalmente a sua inter
¬
ven ção.
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Importa igualmente assinalar que, nos termos do disposto no artigo 549
do CPA, consagra-se a partir de agora a Língua Portuguesa com a língua
do procedimento administrativo.
No artigo 559 do CPA, consagram-se novas regras sobre a direção do
procedimento administrativo. Aqui se prevê, no n91, que a direção do pro¬
cedimento cabe ao órgão com competência para a decisão final mas o n9 2
do mesmo artigo impõe um dever de delegar num inferior hierárquico o
poder de direção do procedimento, embora, como se refere no preâ mbulo
do decreto-lei que aprova o novo CPA, “ (...) rodeado de prudentes cláusulas de
salvaguarda (...)”. Há assim, por regra, uma separação clara entre a função
instrutória e a função decisória. Este dever de delegar apenas não deve ser
exercido se existir “ (...) disposição legal, regulamentar ou estatutária em contrário
ou quando a isso obviarem as condições de serviço ou outras razões ponderosas
atento o disposto na parte final do n9 2 do artigo 559 do CPA.
Importa assinalar que, nos termos do disposto no n9 4 do mesmo artigo,
tratando-se de um órgão colegial que tenha competência para a decisão
final, a delegação deve ter como destinatá rio um membro do respetivo
órgão ou um agente que dele dependa.
Uma das questões que se levanta é a de saber se esta delegação deve
seguir, na íntegra, o regime jurídico da delegação de poderes. Fica a dúvida.
Importa ainda assinalar que, atento o disposto no artigo 559, ne 5, do
CPA, o nome da pessoa responsável pela direção do procedimento é noti ¬
ficado oficiosamente aos participantes, figura com grande amplitude que
remete não apenas para o universo dos interessados mas que inclui no
seu perímetro, igualmente, todos os que participarão no procedimento
administrativo e que podem não ser os interessados. Esta comunicação
pode ainda vir a ser prestada “ (...) a quaisquer outras pessoas que, demonstrando
interesse legítimo, requeiram essa informação.”
Por outro lado, o artigo 60® do CPA estipula, sob a epígrafe Cooperação
e boa-fé procedimental, um conjunto de disposições genéricas sobre coope¬
ração entre órgãos administrativos e interessados, bem como, nos termos
do n9 2, um conjunto de deveres gerais dos interessados, designadamente,
no decurso do procedimento administrativo. Mais uma vez, o legislador
inscreve (e repete107) princípios gerais fora da sua sistemática inicial.
107
O princípio da boa-fé está anteriormente previsto como vinculando todo o procedimento
administrativo, no artigo 105 do CPA.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
O princípio geral que vigora é o da estrita colaboração e cooperação
entre a Administração Pública e os interessados, devendo estes evitar todas
as manobras dilatórias que impedem a celeridade procedimental, que se
pretende seja um dos pilares do procedimento gracioso e que por todos
os intervenientes deve ser fomentada.
Importa ainda salientar que os interessados estão vinculados ao prin
cípio da veracidade dos factos relatados e ao princípio da legalidade da
pretensão. Desta forma, não devem e não podem articular factos contrá rios
à verdade nem apresentar requerimentos ou quaisquer outras petições,
representações ou impugnações contrárias à lei.
Como vimos anteriormente, o novo CPA veio dar grande ê nfase ao uso
dos meios eletrónicos pela Administração Pública. O artigo 612 do CPA
impõe a utilizaçã o preferencial dos meios eletrónicos no decorrer do
procedimento administrativo, se lei avulsa não determinar coisa diferente.
O ne 2 do artigo impõe, aquando da utilização de meios eletrónicos
durante a instru ção, a obrigatoriedade de indicação do “ (•••) responsável
pela direção do procedimento106 e o órgão competente para a decisão (...) ” e o
n 2 3 assegura aos interessados um conjunto de garantias que salvaguarda
o exercício de direitos dos interessados, designadamente, o conhecimento
do estado do procedimento administrativo.
Neste mesmo artigo, nos termos do disposto no ne 3, alínea t í ) , o le¬
gislador vai ao ponto de se preocupar com a necessidade de facilitar aos
interessados, designadamente , nome do utilizador e palavra-passe de modo
a poderem comunicar eletronicamente, através de plataformas, com as
estruturas administrativas e, quando a lei preveja, ainda “ (...) conta de correio
eletrónico e assinatura digital certificada
A utilização dos meios eletrónicos visa desmaterializar fisicamente os
procedimentos e, sobretudo, os processos administrativos.
O novo CPA impõe, de seguida, no seu artigo 622, que, sempre que pos¬
sível, o procedimento administrativo deve correr através de um balcão único
eletrónico, nos termos e observadas as regras previstas naquele normativo.
Estas regras relativas à utilização genérica de meios eletrónicos necessitam
de ser interpretadas à luz de alguns conceitos que são de domínios distintos
108
Naturalmente que, aqui, o legislador está a pensar não apenas no órgã o decisor mas igual
mente, a nosso ver, no delegado que vai assumir a direção do procedimento, de acordo
de
imposição que decorre do artigo 55“ , n 2, do CPA; caso contrário, há coincid ê ncia
9 ¬
turas, atento o disposto no nri 1 do mesmo artigo.
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
do da Ciência Jur í dica, designadamente, da Informática e das Tecnologias de
Informaçã Comunicação. Daí a importância da partilha de conhecimento
o e
entre as diversas áreas do Saber, dado que algumas expressões, conceitos
e realidades que o Direito acolhe apenas podem ser totalmente conhecidas
e integradas com o auxílio de outras áreas técnicas.
¬
O disposto no artigo 632 do CPA refere-se às comunicações efetuadas por
telefax, telefone ou meios eletrónicos. Atento o estipulado no n21 e salvo
disposição legal em contrário, as comunicações da Administração Pública
com os interessados só podem ser efetuadas através daqueles meios “ (...)
mediante seu prévio consentimento,prestado por escrito (...)”. Para isso devem os
interessados, aquando da sua primeira intervenção procedimental, “ (...)
indicar, para o efeito, o seu número de telefax, telefone ou a identificação da caixa
postal eletrónica de que é titular, nos termos previstos no serviço público de caixa
postal eletrónica.”
Quanto à questão do serviço público de caixa postal eletrónica,importa referir
que, em Portugal, é um serviço que permite receber correio em formato
eletrónico e digital com valor legal e que tem estado concessionado aos
CTT, através do serviço ViaCTT, que é gratuito. É de salientar, no entanto,
que se podem colocar questões de vária ordem sobre a obrigatoriedade de
recorrer a este serviço. Por um lado, porque se os interessados indicarem,
voluntariamente, outro qualquer endereço eletr ónico que n ão corres¬
ponda ao endereço eletrónico do serviço ViaCTT não deverá o mesmo
deixar de ser usado, pois recai sobre o interessado um dever de consulta
da sua caixa de correio eletrónica, mas, por outro lado, não deixa de ser
correto afirmar que o legislador se refere expressamente àquele serviço .
Reconhecemos, por isso, que se trata de uma questão complexa e que pode
levantar algumas reservas, quer por parte dos interessados quer por parte
das entidades administrativas.
O n 2 2 do mesmo artigo consagra uma presun ção de consentimento
quando, na ausência de consentimento prévio escrito, nos termos do n21,
“ (...) o interessado (...) tenha estabelecido contacto regular através daqueles meios”
Neste caso, exige-se à Administração Pública que preencha o conceito
vago e indeterminado de contacto regular, necessitando de se fundamentar,
em qualquer dos casos, a verificação ou não do pressuposto substantivo
¬
da regularidade. O n2 3 do referido artigo 632 estipula regras específicas
com relativas às comunicações da Administração P ública com pessoas coletivas,
estru
reduzindo algumas das exigências anteriormente referidas e relativas a
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
pessoas singulares e dispensando o “ (...) consentimento,quando sejam efetuadas
para plataformas informáticas com acesso restrito ou para os endereços de correio
eletrónico ou número do telefax ou de telefone indicados em qualquer documento por
elas apresentado no procedimento administrativo
Por fim, o artigo 649 do CPA encerra o capítulo I relativo às disposições
gerais do procedimento administrativo e trata, em concreto, da documen¬
tação das diligências e integridade do processo administrativo. Assim se prevê,
no seu n91, que
“ Das diligências realizadas oralmente são lavrados autos e termos, que de¬
vem conter a menção dos elementos essenciais e da data e lugar da realização da
diligência a que respeitam.”
Por outro lado, o n9 2 refere que
“ O processo administrativo em suporte de papel éautuado e paginado de modo
a facilitar a inclusão dos documentos que nele são sucessivamente incorporados
e a impedir o seu extravio.
” previstos no artigo 579 do CPA. Estes acordos, dada a expressão endopro
Isto é, os documentos devem ser juntos e reunidos numa única peça (que
pode vir a ter vários volumes), o que passa a permitir a junção e numera
ção de nova documentação e que ajuda a impedir o seu desaparecimento.
O n 9 3 vem impor a necessidade de o órgão responsável pela direção do
procedimento “ (...) rubricar todas as folhas do processo administrativo (...)”
e assegurar o direito aos interessados e seus mandatá rios de rubricar,
igualmente, quaisquer folhas que desejem do processo administrativo,
salvaguardando o n9 4 os casos específicos de processos administrativos em
suporte eletrónico. Ora, o facto de se permitir aos interessados e aos seus
mandat á rios a rubrica das páginas dos processos administrativos significa
mais uma garantia dos particulares interessados, que assegura a veracidade
dos documentos juntos e existentes no processo e que dificulta a junção
de documentos, designadamente, extemporâ neos.
4.1.1. Dos acordos endoprocedimentais
O novo CPA veio consagrar um novo princípio, inscrito fora da sistemá¬
tica inicial dos princípios gerais que regulam a atividade administrativa:
o princípio da adequação procedimental, previsto no artigo 569 do CPA.
Este princípio passa a ser determinante na forma de organiza ção e de
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
condução do procedimento, ou seja, “ na ausência de normas jurídicas injun-
tivas109, o responsável pela direção do procedimento goza de discricionariedade na
respetiva estruturação (...) ” , atento o disposto na parte inicial do já referido
artigo 569 do CPA. Esta liberdade está, no entanto, vinculada (z) pelos
princípios gerais da atividade administrativa e deve ser orientada ( it ) pelos
interesses públicos da participação, da eficiê ncia, da economicidade e da
celeridade na preparação da decisão, atento o estipulado no mesmo artigo
569, in fine, do CPA. Ou seja, a tal liberdade concedida pelo legislador para
estruturar discricionariamente o procedimento não pode desrespeitar os
limites e não deixar de ter em conta os fins determinados pelo legislador,
no referido artigo do CPA. Este novo princípio parece um pouco incon¬
gruente com a própria ideia da existê ncia de um diploma legal codificador
de regras injuntivas que visam organizar e reger o próprio procedimento
administrativo. A final, é disso que se encarrega o próprio CPA...
Na sequência do que atrás ficou dito, o legislador veio a consagrar a
possibilidade de se celebrarem acordos endoprocedimentais, nos termos
¬
cedimentais que os identifica, regulam o que está dentro do procedimento.
Por isso, o decisor público e os interessados podem, por escrito, acor¬
¬
dar termos do procedimento, de acordo com o disposto no artigo 579,
n919, do CPA. Trata-se, verdadeiramente, de um modo de articular e de
conciliar, de forma vinculativa para ambas as partes acordantes, alguns
aspetos do procedimento. Se atendermos ao referido no n 9 2 do artigo
579 do CPA, podemos verificar que “ (...) o seu objeto pode, designadamente,
consistir na organização de audiências orais para exercício do contraditório entre os
interessados que pretendam uma certa decisão e aqueles que se lhe oponham” mas,
como a própria norma refere, este é apenas um mero exemplo que ilustra
a possibilidade do conte údo de um acordo endoprocedimental. Aqui, o
legislador sentiu a necessidade de explicitar o que pretende e com o teor
da norma exemplifica uma das possibilidades legalmente admissíveis.
Por isso, os acordantes podem alargar, dentro dos limites legais, o objeto
de incidência do acordo endoprocedimental.
Não deixa de ser de assinalar o prescrito no n9 3 do referido artigo 579
Vejamos o conte údo da norma, que parece, de alguma forma, diminuir o
papel do órgão público decisor a parte procedimental, quase em situação
109
Normas imperativas.
 PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

ií) Os particulares, cumpridos os requisitos de legitimidade previstos

de igualdade com os interessados, o que pode levantar algumas questões
no ne 1 do artigo 689 do CPA (alínea b ) do n9 1);
de legalidade e de coerência e unidade do sistema, sobretudo quando haja
Ui) Entidades singulares ou coletivas de Direito Privado, na defesa de
alteração superveniente do interesse público que contrarie o clausulado
interesses difusos (alínea c) do ne 1); e
acordado e firmado pelas partes. A norma estipula o seguinte:
iv ) Outros órgãos com funções administrativas, nas condições previstas
os
“ Durante o procedimento, o órgão competente para a decisão finaloueem no ne 4 do artigo 689 do CPA (alínea d) do n91).
interessados também podem celebrar contrato para determinar, no todo
parte, o conteúdo discricionário do ato administrativo a praticar no termo do Ainda nesta secção, o artigo 669 trata de regular o auxílio administra ¬

procedimento tivo. Esta figura estabelece, supõe e exige uma articulação e cooperaçã o
intensas entre órgãos da Administraçã o P ública, visto que determina que
O exercício das competê ncias discricionárias dos órgãos das Adminis
¬

trações Públicas é uma manifestação do poder de autoridade pública

, o que “ 1 - Para além dos casos em que a lei imponha a intervenção de outros
, e a todo o tempo ,o ,
órgãos no procedimento, o órgão competente para a decisão final deve por ini¬
os obriga a saberem interpretar correta e legalmente
ciativa própria, por proposta do responsável pela direção do procedimento ou a
interesse público.
requerimento de um sujeito privado da relação jurídica procedimental, solicitar
o auxílio de quaisquer outros órgãos da Administração Pública, indicando um
4.1.2. Da relação jurí dica procedimental
, prazo útil, quando:
O Capítulo II do Título I apresenta três secções: a primeira diz respeito a ) O melhor conhecimento da matéria relevante exija uma investigação para
genericamente , aos sujeitos do procedimento, a Secção II trata dos
inte ¬

a qual o órgão a quem é dirigida a solicitação disponha de competência exclusiva

ressados no procedimento administrativo e, por fim, a Secção III regula as
te,
garantias procedimentais de imparcialidade, já estudadas anteriormen
a propósito da tutela direta do princípio da imparcialidade. Estudemos
as secções iniciais, que assentam sobretudo na teoria da relação jurídico-
-administrativa e que atribuem um paralelismo de posição aos sujeitos
a
que vão intervir na relação. No entanto, nada disto nega ou diminui
ou de conhecimentos aprofundados aos quais o órgão solicitante não tenha acesso;
b) Só o órgão a quem é dirigida a solicitação tenha em seu poder documentos
ou dados cujo conhecimento seja necessário à preparação da decisão;
c) A instrução requeira a intervenção de pessoal ou o emprego de meios técnicos
de que o órgão competente para a decisão final não disponha.
2 - A comunicação de documentos ou dados solicitados nos termos do nú ¬

publicização do Direito Administrativo e, sobretudo, os poderes públicos¬
de autoridade de que são titulares, designadamente, os órgãos da Admi
nistração Pública. Não deixa de se assinalar, contudo, uma tend
ência que
pretende colocar em crise este aspeto do nosso sistema administrativo.
mero anterior aplicam-se as restrições fixadas na legislação sobre o acesso aos
documentos administrativos.
3 - Em caso de recusa de auxílio administrativo requerido nos termos do
nBl , ou de dilação na sua prestação, a questão é resolvida, consoante o caso, pela
autoridade competente para a resolução de conflitos de atribuições ou de compe ¬

4.I.2.I. Dos sujeitos do procedimento tência entre os órgãos solicitante e solicitado ou, não a havendo, por órgão que
O artigo 65Q do CPA vem dizer-nos quais são os sujeitos da relação jurídica exerça poderes de direção, superintendência ou tutela sobre o órgão solicitado.”
procedimental. Deste modo, podemos encontrar na relação jur ídica,
, Podemos verificar que o legislador, atento o disposto no n9 2, impõe
/) Os óigãos de quaisquer entidades, independentemente da sua natureza
um especial dever de reserva, de confidencialidade e de sigilo, até em virtude
que atuem ao abrigo do exercício de poderes públicos ou cuja conduta seja
de legislação particular sobre a maté ria que salvaguarda o acesso aos
regulada, de modo particular, por disposições de Direito Administrativo
documentos administrativos.
(alínea a ) do nB 1);

CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
De igual modo, para evitar o incumprimento ou recusa do solicitado
apoio administrativo, o na 3 impõe um meio direto para a sua resolução:
caberá à autoridade competente para a resolução de conflitos de atribuições ou de
competência entre os órgãos solicitante e solicitado ou, não a havendo, por órgão
que exerça poderes de direção, superintendência ou tutela sobre o órgão solicitado a
decisão da questão. Os conflitos de atribuições ou de competências são hoje
dirimidos, como vimos já, nos termos do disposto no artigo 51a do CPA.
4.I.2.2. Dos interessados no procedimento
Os artigos 67e e 68a do CPA (correspondentes aos anteriores artigos 52e e
539 do Código) estabelecem um conjunto de regras, em termos de legiti¬
midade para intervenção no procedimento administrativo. Deste modo, a
suscetibilidade para iniciar e para intervir no procedimento administrativo
afere-se pelas regras gerais da capacidade jurídica, previstas designada-
mente no Código Civil português.
Importa salientar que os órgãos e os agentes da Administração Pública
devem atender às regras gerais de Direito, no que diz respeito à personali¬
dade e à capacidade jurídicas das pessoas singulares e coletivas, previstas,
como se disse, no Código Civil. É neste Código que vamos encontrar,
igualmente, as regras gerais aplicáveis ao suprimento das incapacidades,
designadamente, dos menores, interditos e inabilitados. Atento ainda o
disposto no artigo 67a do CPA, os particulares podem fazer-se represen¬
tar (ou estar em lugar do representado) ou assistir (uma função de apoio
ou de aconselhamento, menos intensa que a da representação; no fundo,
colocar-se ao lado do assistido) através de mandatário. Assim, a capacidade
de intervenção nos diferentes procedimentos administrativos vai depender,
em concreto, da capacidade jurídica do interessado. Sendo titular de um
direito mas estando impossibilitado de o exercer, por ser menor, interdito
ou inabilitado, devem seguir-se as regras, previstas na legislação civil, de
suprimento das incapacidades e terão de intervir os titulares do poder
paternal, da tutela ou da curatela, conforme os casos.
Por outro lado, a participação no procedimento administrativo pode
fazer-se, como se viu, segundo as regras gerais de representação forense,
através de mandatário.
De acordo com o disposto no artigo 68a do CPA, são vá rias as entidades,
organismos e órgãos que podem dispor de legitimidade para dar início ao
procedimento administrativo, na defesa de interesses difusos. São disso
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
exemplo, entre muitas outras, as associações para defesa de interesses
coletivos e, até, os órgãos administrativos.
Relativamente a este artigo, importa assinalar que o legislador deixou
cair a exigência de as entidades não terem caráter político ou sindical,
dada a jurisprudência do nosso Tribunal Constitucional sobre a maté ria.
O nQ 1 do artigo 68a do CPA atribui, expressamente, legitimidade para
dar início a procedimento administrativo aos interessados e, aqui, parece
referir-se, direta e imediatamente, aos particulares e às entidades privadas
e ainda às associações, na defesa singular de interesses coletivos e na de¬
fesa coletiva de interesses individuais dos seus associados de acordo com
o princípio da especialidade ou fim das pessoas coletivas, ou seja, desde
que essas defesas caibam no respetivo â mbito de atuação estatutá ria.
Na defesa de interesses difusos, a legitimidade decorre do disposto
no na 2 e, no caso da defesa de “ (•••) bens do Estado, das regiões autónomas e
de autarquias locais afetados por ação ou omissão da Administração (...) ” , rege o
na 3 do mesmo artigo.
O na 4 dirá respeito a outros órgãos que exerçam funções administrativas
e que podem ser, por exemplo, estruturas integrantes de concessionários.
4.1.3. Da conferência procedimental
A conferência procedimental, quando tenha lugar, assume-se como uma
nova fase do procedimento administrativo.
Ou seja, a confer ê ncia procedimental est á prevista para permitir
que órgãos conferenciem e se articulem, atento o disposto no artigo
77a, na 1, do CPA, no exercício das suas compet ê ncias, “ ( •••) no sentido
de promover a eficiência, a economicidade e a celeridade da atividade adminis ¬
trativa.” É, portanto, um mecanismo que possibilita um desempenho
mais eficiente da competê ncia e, por isso, tem uma fun çã o meramente
instrumental e adjetiva no exercício dos poderes legalmente atribuídos
aos órgãos do poder público.
As conferê ncias procedimentais, atento o previsto no referido artigo
77 , na 1, do CPA, podem ter as seguintes finalidades:
a
i) O exercício em comum de competê ncias; ou
ií) O exercício conjugado de competê ncias, por diferentes órgãos da
Administração Pública.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Deste modo, o legislador regula, atento o disposto no artigo 779,
n 3, do CPA, duas modalidades de conferê ncias procedimentais, e que são
9 O direito à informação dos interessados é uma garantia prevista nos arti
i ) A conferência deliberativa , que se destina, nos termos da alínea a ) do
nQ 3, à obtenção de um único ato de conteúdo complexo (que substitui a
prática, por diversos órgãos, de vários atos autónomos); e
«) A conferência de coordenação, que, atento o disposto a alínea b ) do na 3,
visa a obtenção de vários atos administrativos autónomos, individualmente
praticados (pelos diferentes órgãos da Administração Pública) mas de
forma simultâ nea.
Vejamos o que refere, concetualmente, o n9 3 sobre esta matéria:
“ As conferências procedimentais relativas a vários procedimentos conexos
ou a um único procedimento complexo, em que há lugar à tomada de diferentes
decisões por diferentes órgãos, podem assumir uma das seguintes modalidades:
a) Conferência deliberativa, destinada ao exercício conjunto das competências
decisórias dos órgãos participantes através de um único ato de conteúdo complexo,
que substitui a prática, por cada um deles, de atos administrativos autónomos;
b) Conferência de coordenação, destinada ao exercício individualizado, mas
simultâneo, das competências dos órgãos participantes, através da prática, por
cada um deles, de atos administrativos autónomos”
As confer ências procedimentais podem surgir, assim, no â mbito de um
procedimento administrativo ou de procedimentos conexos ou interrela-
cionados, atento o disposto no n9 2 do artigo 11- do CPA.
O legislador, no n 9 4, admite a forma contratual, em substituição dos
atos cuja preparação se visava com os procedimentos que deram origem às
conferências procedimentais. Só com a prática administrativa se pode afe¬
rir da validade deste novo mecanismo que parece elevar os interessados à
categoria de quase coautores de atos administrativos, com forma contratual
mas natureza originariamente unilateral.
Os artigos seguintes tratam de regular um conjunto de elementos que
se prendem, genericamente, com regras de instituição, em concreto, e
operacionalização das conferê ncias procedimentais.
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
.
4.1.4 Do direito à informação
¬
gos 829 e seguintes do CPA (correspondentes aos anteriores artigos 619
e seguintes do CPA revogado) . Recorramos uma vez mais ao texto legal,
que é claro e elucidativo. O n91 do referido artigo 829 diz que
“ Os interessados têm o direito de ser informados pelo responsável pela direção
do procedimento, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos procedimentos
que lhes digam diretamente respeito, bem como o direito de conhecer as resoluções
definitivas que sobre eles forem tomadas
O preceito é, como dissemos, claro e não necessita de grandes escla ¬
recimentos. O direito dos interessados à informação está, assim, consagrado
em duas vertentes:
- Quanto ao conhecimento do andamento dos procedimentos admi ¬
nistrativos que lhes digam respeito; e
- Quanto ao conhecimento das resoluções definitivas que sobre eles
(interessados) forem tomadas.
Releva notar que as informações solicitadas devem ser prestadas pela
Administração Pú blica no prazo máximo de 10 dias, de acordo com o dis ¬
posto no n9 3 do artigo 829, conjugado com o previsto no artigo 849, n91,
ambos do CPA (este último correspondente ao anterior artigo 639, n91,
do CPA revogado). É ainda de assinalar o disposto no artigo 829, n9 4, do
Código, que determina que nos procedimentos administrativos eletrónicos
se deve obter, por igual via, a “ (...) informação sobre o estado de tramitação do
procedimento” .
Ao abrigo deste direito110, os particulares que demonstrem interesse
podem, nomeadamente, e nos termos do disposto nos artigos 839 c
84s do CPA (correspondentes aos anteriores artigos 629 e 639 do CPA
revogado):
110
Este direito é extensível, nos termos do disposto no artigo 85" do CPA (correspondente
ao anterior artigo 64- do CPA revogado) , a todos quantos demonstrem um interesse legí ¬
timo no conhecimento dos elementos que constem do processo administrativo.
CURSO SOBRE O NOVO C ÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

- Consultar processos administrativos que não contenham matérias íV. Os prazos estipulados em 24 ou 48 horas corresponderão a um ou
classificadas111 ou que revelem segredo comercial ou industrial ou dois dias, respetivamente, atento o teor da alínea e ); e
segredo relativo, genericamente, à propriedade autoral; .
v Se, no último dia do prazo, o serviço público respetivo estiver fechado
- Solicitar a passagem de certidões; ou não funcione durante o per íodo normal, o termo do prazo transfere-
- Solicitar reproduções; e -se para o primeiro dia útil imediatamente seguinte (por exemplo, se o
- Requerer declarações autenticadas. serviço se encontrar fechado a uma sexta-feira, por tolerância de ponto, o
termo do prazo transferir-se-á para a segunda-feira seguinte), de acordo
4.1.5. Dos prazos com as alíneas f ) eg ).
No que diz respeito aos prazos, a regra geral para a prática dos atos, segundo
o disposto no artigo 86s, n9 1, do CPA (correspondente ao anterior artigo O artigo 889 do CPA estipula as regras relativas à dilação, que é um
719, n91, do CPA revogado), é de 10 dias, tendo-se sempre entendido que tipo de prazo não perentório, ou seja, findo o qual não preclude o direito
este prazo, embora meramente disciplinador, deva ser cada vez mais res¬ que se visa exercer.
peitado e cumprido, evitando-se o recurso aos tribunais administrativos, O quadro que segue apresenta, de forma esquematizada e segundo a
-
que dispõem da possibilidade de determinar e, em certos casos, impor organização sistemática do diploma, os principais prazos previstos no CPA.
- a prática de atos pelos órgãos da Administraçã o Pública. Exceciona-se
o prazo de decisão do procedimento, de acordo com a primeira parte da ¬ PRAZOS - REGRAS GERAIS
quele normativo. Prazo igual é atribuído aos interessados, nos temos do Procedimento administrativo Prazo(s) Normativo
disposto no n9 2, para “ (...) requererem ou praticarem quaisquer atos,promoverem PARTE I - DISPOSIÇÕES GERAIS
diligências, responderem sobre os assuntos acerca dos quais se devam pronunciar ou Capítulo II - Princípios gerais da atividade administrativa
exercerem outros poderes no procedimento” Prática, pelo órgão competente, Há menos de 2 anos, contados Artigo 13s, n° 2, do CPA
As regras de contagem dos prazos estão previstas no artigo 879 (e no de um ato administrativo sobre da data da apresentaçã o do re ¬
artigo 1139) do CPA (correspondentes aos anteriores artigos 729 e 679, o mesmo pedido, formulado querimento
pelo mesmo particular com os
n9 2, do CPA revogado, respetivamente) e as relativas às dilações estão mesmos fundamentos, a qual
previstas no artigo seguinte. origina inexistência do dever
legal de decisão
As principais regras de contagem dos prazos previstas no referido artigo
879 do CPA são: Cumprimento de obrigação Prazo para tal estabelecido Artigo 19°, ns 1, do CPA
imposta pelo direito da União
Europeia à Administração Pú¬
í. A contagem do prazo inicia-se independentemente de quaisquer blica de prestar informações,
formalidades, de acordo com a alínea a ); apresentar propostas ou, por
ii. Não se inclui na contagem o dia em que ocorre o evento ou o facto a alguma forma, colaborar com a
Administração Pública de ou ¬

partir do qual o prazo se inicia (por exemplo, se um ato produzir efeitos 10 tros Estados-membros
dias depois do dia 7 de janeiro isso significa que o dia 7 de janeiro não conta PARTE II - DOS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
e se inicia a contagem a partir do dia 8 de janeiro), nos termos da alínea b ); Capítulo II - Dos órgãos colegiais
iii. Só se contabilizam os dias úteis, exceto se o prazo administrativo for
Dever de comunicação a todos De forma a garantir o seu conhe Artigo 23s, ns 2, do CPA
superior a seis meses; neste caso, contabilizam-se também os sábados, os
¬

os membros do órgão colegial cimento seguro e oportuno

domingos e os feriados, nos termos do disposto nas alíneas c ) e d); de quaisquer alterações ao dia
e hora fixados para as respetivas
reuniões
Por exemplo, como “ segredo de Estado” .
 PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Realizaçã o de reuniã o extraor¬ Um dos 15 dias seguintes à apre ¬ Artigo 242, n 3, do CPA
2 Cap ítulo V - Dos conflitos de atribuições e de competê ncia
dinária do órgã colegial
o senta çã o do pedido para reali ¬
Decisão do procedimento de 30 dias Artigo 522, n 2 2, do CPA
zação da reuni ã o resoluçã o de conflito de atri¬
buições ou de conflito de com¬
Convocató ria de reunião extra¬ Sempre com uma antecedência Artigo 242, n 3, do CPA
2

m í nima de 48 horas sobre a data petência pelo órgão competente

ordinária do órg colegial
ã o
da reuni ão PARTE III - DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Convocató ria de reuni ão extra ¬ Anteced ência mínima de 48 Artigo 242, n2 6, do CPA Tí tulo I - Regime comum
ordin á ria do órgão colegial efe¬ horas
tuada diretamente pelos reque¬ Capítulo I - Disposições gerais
rentes, caso o respetivo presi ¬ Tomada de decisão em proce¬ Dentro de prazo razoável Artigo 592 do CPA
dente não proceda à convocação dimento administrativo, atento
requerida o dever de celeridade do res ¬

Apresentação, por qualquer vo ¬ Antecedência m í nima de 5 dias Artigo 252, n 21, do CPA ponsável pela direção do pro ¬
gal do órgão colegial, de pedido sobre a data da reunião cedimento e dos outros órgãos
escrito relativo a inclusã o de as- intervenientes na respetiva tra¬
suntos na ordem do dia de cada mitaçã o
reuniã o, desde que sejam da Tomada de decisão em procedi¬ Num prazo razoável Artigo 602, n 2 2, do CPA
competência do órgão mento administrativo, atentas
Entrega da ordem do dia de reu¬ Antecedê ncia de, pelo menos, Artigo 252, n 2, do CPA as coopera ção e boa-fé proce¬
2

niã o do órgão colegial a todos os 48 horas sobre a data da reuni ão dimental exigidas aos interes¬
membros sados

Dever de dar publicidade aos Antecedência de, pelo menos, Artigos 272, n 2, do CPA
2
Inserçã o, nas plataformas ele ¬ 5 dias contados do inicio do pro ¬
Artigo 62a, na 6, alí nea £), do
dias, horas e locais de realiza ¬ 48 horas sobre a data da reuni ão trónicas, dos valores ou fórmu¬ cedimento CPA
ção de reuniões do órgã o cole ¬ las de cálculo das taxas a pagar
gial, quando estas hajam de ser pelo interessado no procedi¬
p ú blicas, de forma a garantir o mento administrativo e notifica ¬
conhecimento dos interessados ção do interessado para proce¬
der ao seu pagamento
Convocação de nova reunião do Intervalo mínimo de 24 horas Artigo 292, n 2 2, do CPA
ó rgão colegial, quando n ã o se Capitulo II - Da relação jur ídica procedimental
verifique, na primeira convoca¬ Prestação de auxílio, por quais¬ Prazo útil Artigo 662, n 21, do CPA
ção, o quórum legalmente esta¬ quer ó rgãos da Administração
belecido Pública , ao órgão competente
Capitulo III - Da competência para a decisão final do procedi ¬
mento administrativo
Dever do órgão administrativo Até que tenha havido pron úncia Artigo 382, n 21, do CPA
competente para a decisão final sobre a questão prejudicial, sal ¬
de suspender o procedimento vo se da não resolução imediata
Dilação na prestação de auxílio
administrativo
- Artigo 662, n 2 3, do CPA

administrativo , se a decisão final do assunto resultarem graves Decisão de escusa ou suspeição 8 dias Artigo 75a, n° 2, do CPA
depender da decisão de questão prejuízos para interesses pú bli¬
prejudicial cos ou privados Capítulo III - Da conferência procedimental
Cessação da suspensão do pro¬
cedimento administrativo por
— Artigo 382 , n 2, alíneas a ) , b ) e
t), do CPA
2
Dever de convocar a conferên¬ 15 dias
cia procedimental
Artigo 792, n2 2, do CPA

questões prejudiciais Antecedência mínima de 5 dias Artigo 792, n 2 3, do CPA

Dever de convocatória da pri ¬
meira reuni ã o da confer ê ncia em relação à data da reunião
procedimental
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Proposta de adiamento da reu Não superior a 10 dias

nião da confer ê ncia procedi¬
mental pelos órgãos participan ¬
tes, em caso de impossibilidade
¬
Artigo 79°, na 3, do CPA
r mediante impressão nos servi¬
ços da Administração, das cer¬
tid ões, reproduções ou declara¬
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Passagem, por via eletrónica ou Máximo de 3 dias Artigo 84B, na 3, do CPA

fundamentada ções, com a devida autenticação,

quando os elementos constem
Invocação de justo impedi¬ 8 dias Artigo 79°, na 6, do CPA de procedimentos informatiza ¬
mento, por órgão que tenha fal¬ dos
tado à conferência procedimen¬
tal deliberativa Cap ítulo V - Dos prazos

Juntada de parecer escrito, por
órgãos titulares de competência
consultiva que participem na
conferência procedimental
Suspensão do prazo para con
clusão da conferência procedi
mental
Realizaçã o/ conclusão da confe¬
rência procedimental
8 dias
¬ Durante a realização da au ¬
¬ diê ncia pública obrigat ória na
pendê ncia da confer ência pro¬
cedimental
60 dias
Artigo 79a , na 7, do CPA
Artigo 80a , n2 3, do CPA
Artigo 81a , na 1, do CPA
Prática de atos, pelos ó rgãos ad ¬ 10 dias Artigo 86°, n91, do CPA
ministrativos, exceto a decisão
do procedimento
Artigo 86a, ns 2, do CPA
Requerimento ou prá tica , pelos 10 dias
interessados, de quaisquer atos,
promoção de diligê ncias, res¬
posta sobre os assuntos acerca
dos quais se devam pronunciar
ou exercício de outros poderes
no procedimento

Prorroga çã o do prazo para reali ¬ Mais 30 dias (prazo máximo de Artigo 81a, na 1, do CPA
Contagem dos prazos - Artigo 87a do CPA

zação/conclusão da conferência 90 dias) Dilações dos prazos 5 dias, 15 dias ou 30 dias Artigo 88a do CPA
procedimental Capítulo VI - Das medidas provisórias
Suspensão dos prazos para a No decurso da conferência pro Artigo 81a, na 1, do CPA
Caducidade das medidas provi¬ O fixado para as medidas pro ¬ Artigo 90 a, alí nea b ) , do CPA
¬

conclusão dos procedimentos cedimental sórias por expiração do prazo visórias ou a respetiva prorro-
nos quais deveriam ser pratica ¬
gação
dos os vários atos envolvidos
Caducidade das medidas provi¬ O fixado na lei para a decisão Artigo 90a , alí nea c), do CPA
Prática, pelos órgãos partici¬ 8 dias, a contar do termo da con¬ Artigo 81a, na 6, do CPA
sórias por expiração do prazo final
pantes na conferencia que não fer ência
tenham apresentado objeções Caducidade das medidas provi¬ Dentro dos 180 dias seguintes Artigo 90e, alí nea d) , do CPA
quanto à matéria da sua compe¬ sórias por a decisão final não ser à instauração do procedimento
t ência , individualmente, do ato proferida
administrativo que lhes com ¬
Capítulo VII - Dos pareceres
pete
Emissão de pareceres, na falta 30 dias Artigo 92a, n 2 3, do CPA
Capítulo IV - Do direito à informação
de disposição especial
Prestação das informações soli ¬ Máximo de 10 dias Artigo 82a, na 3, do CPA
Prazo diferente para emissão Não inferior a 15 dias nem supe ¬ Artigo 92a, na 4, do CPA
citadas ao abrigo do direito dos
de pareceres, quando fixado, rior a 45 dias
interessados à informaçã o pro¬
f úndamentadamente, pelo res¬
cedimental
ponsável pela direção do proce ¬
Obrigação de os serviços com ¬ Máximo de 10 dias, a contar da Artigo 84a, na 1, do CPA dimento
petentes passarem certidã o, apresentação do requerimento
Interpelação, pelo responsá vel 10 dias Artigo 929, nB 6, do CPA
reprodução ou declara ção au ¬
tenticada dc documentos re¬ pela direção do procedimento,
do órgã o competente para emi ¬
queridos, independentemente
tir o parecer obrigat ório e vin ¬
de despacho
culativo
 PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Proferimento da decisão final 20 dias a contar da interpelação Artigo 92a, na 6, do CPA Confirmação, por carta regis¬ Dia útil imediato Artigo 112a, na 5, do CPA
do procedimento sem a prévia para emissão do parecer tada , da notificação feita por
emissão do parecer obrigat ó rio
telefone
e vinculativo, por o órgão com Notificação por telefone, confir¬ Considera-se feita na data da Artigo 112a , na S, do CPA
¬

petente não o ter emitido mada por carta registada primeira comunicaçã o
Título II - Procedimento do regulamento e do ato administrativo Presunção de notificação feita 3a dia útil posterior ou Ia dia útil Artigo 113a, na 1, do CPA
Capí tulo I - Procedimento do regulamento administrativo por carta registada seguinte , quando aquele dia não
seja útil
Submissão a audiência dos inte¬ Razoável, mas não inferior a 30 Artigo 100 a , na I, do CPA
ressados, pelo responsável pela dias Presunção de notifica ção feita Data da emissão Artigo 113a , ns 3, do CPA
direção do procedimento, do por telefax
projeto de regulamento admi¬ Notificação por meios eletróni ¬ Considera -se efetuada no mo ¬ Artigo 113a, na 5, do CPA
nistrativo que contenha disposi¬ cos, feita por correio eletr ónico mento em que o destinatário
ções que afetem de modo direto aceda ao específico correio en ¬
e imediato direitos ou interesses viado para a sua caixa postal
legalmentc protegidos dos cida ¬ eletrónica
d ãos
Notificação por meios eletr ó¬ Considera-se efetuada no mo¬ Artigo 113°, na 5, do CPA
Suspensão da contagem dos Durante a realiza ção da audiê n¬ Artigo 1002, nfi 5, do CPA nicos, feita por outras vias de mento em que o destinatário
prazos do procedimento admi¬ cia dos interessados, no â mbito transmissão eletr ónica de dados aceda ao espec ífico correio en ¬

nistrativo de procedimento do regula ¬ viado para a sua conta eletr ónica

mento administrativo
aberta junto da plataforma in ¬
Dever de os interessados dirigi¬ 30 dias , a contar da data da pu¬ Artigo 101a, na 2, do CPA formática disponibilizada pelo
rem , por escrito, as suas suges¬ blicação do projeto de regula¬ sítio eletrónico institucional do
mento administrativo órgão competente
t ões ao órgã o com compet ê ncia
regulamentar -
Notifica ção por meios eletró¬ Considera se efetuada no 25a Artigo 113a, ns 6, do CPA
Capí tulo II - Procedimento do ato administrativo nicos , em caso de ausê ncia de dia posterior ao seu envio
acesso à caixa postal eletrónica
Remessa aos órgãos competen¬ 3 dias após o seu recebimento Artigo 103a, na 3, do CPA ou à conta eletr ónica aberta
tes dos requerimentos dirigidos junto da plataforma informática
aos órgãos centrais, apresenta ¬ disponibilizada pelo sítio ele¬
dos nos serviços locais descon ¬ trónico institucional do órgão
centrados do mesmo ministério competente
ou organismo ou nos Gabinetes
de apoio aos Representantes da Notifica ção por telefone Considera -se efetuada na data Artigo 113a, na 7, do CPA
em que ocorreu a comunicação
Repú blica das Regiões Autóno ¬
mas dos Açores ou da Madeira telefónica

Data da apresentação dos re¬ Data da respetiva entrega Artigo 104a , na 1, do CPA Notificação por edital Considera-se efetuada no dia Artigo 113a , n “ 8, do CPA
em que os editais sejam afixados
querimentos dirigidos a ó rgãos
administrativos, remetidos pelo ou publicados na Internet, con ¬
correio, sob registo
soante o que ocorrer em último
lugar
Data da apresenta ção dos re¬ Data do termo da expedição Artigo 104a , na 2, do CPA
Notificação por anú ncio Considera-se feita no dia em Artigo 113a , na 9, do CPA
querimentos dirigidos a órgãos
administrativos, enviados atra¬ que for publicado o último
vés de telefax ou transmissã o
anúncio
eletr ónica de dados
 PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Utilização do meio de impug¬ 30 dias, a contar do trânsito em Artigo 1142, n 2 4, do CPA Contagem do prazo para deci¬ Da data de entrada do reque Artigo 128», n » 3, do CPA
¬

rimento ou petiçã o no serviço

sã o dos procedimentos adminis¬
nação administrativa necessária julgado da decisão jurisdicional
trativos de iniciativa particular, competente
de ato administrativo sobre cuja
na falta de disposição especial
notifica ção houve reconheci¬
mento jurisdicional da exist ê n ¬ Contagem do prazo para deci ¬ Do termo do prazo fixado para Artigo 128», n » 4, do CPA
cia de erro ou omissão na indi ¬ são dos procedimentos adminis ¬ a conclusã o das referidas forma ¬
caçã o do meio de impugnaçã o trativos de iniciativa particular, lidades
administrativa a utilizar contra o quando a lei imponha formali¬
ato notificado dades especiais para a fase pre¬
Notificação dos atos adminis¬ 8 dias Artigo 114°, n » 5, do CPA paratória da decisão e fixe prazo
trativos, quando n ã o haja prazo
para a respetiva conclusão
fixado na lei Justificação da inobservâ ncia dos Dentro dos 10 dias seguintes ao Artigo 128», n » 5, do CPA
Artigo 115°, n » 1, do CPA prazos para decisão dos proce¬ termo dos referidos prazos para
Tomada de uma decisão legal e Dentro do prazo razoável
dimentos administrativos de ini¬ decisão
justa, para a qual deve o respon¬
ciativa particular, para eventual
s ável pela dire çã o do procedi ¬
apuramento de responsabili¬
mento procurar averiguar todos
os factos cujo conhecimento
dade disciplinar
seja adequado e necessário Caducidade dos procedimen ¬ 180 dias Artigo 128», n » 6, do CPA
Suspensão da contagem de pra Na realização da audiê ncia pr é
¬ ¬ Artigo 121°, nc 3, do CPA tos administrativos de iniciativa
oficiosa, passiveis de conduzir
zos em todos os procedimentos via
á emissão de uma decisã o com
administrativos
efeitos desfavoráveis para os
Audiê ncia dos interessados Não inferior a 10 dias Artigo 122», n » 1, do CPA interessados, na ausê ncia de
Até ao momento fixado para a Artigo 123», n» 2, do CPA decisão
Apresenta ção de justificação de
falta do interessado à audiê ncia audi ência Falta de decisão final sobre pre¬ No prazo legal Artigo 129« do CPA
pré via, a qual origina o dever tensã o dirigida a órgão adminis¬
de se proceder ao adiamento da trativo competente, a qual cons¬
mesma titui incumprimento do dever
Arcigo 123», n» 3, do CPA de decisão e confere ao interes¬
Realização de audiência oral, Dentro dos 20 dias seguintes
sado a possibilidade de utilizar
após adiamento da mesma por os meios de tutela administrati¬
motivo de justificação da falta
va e jurisdicional adequados
de compar ê ncia do interessado
Artigo 123», n » 4, do CPA Não expedição da notifica çã o Até ao 1» dia ú til seguinte ao ter ¬ Artigo 130», n» 2, do CPA
Juntada , à ata da audiência pré ¬ Durante a diligê ncia ou poste-
do ato, considerando-se que há mo do prazo para decisão
via, de alegações escritas pelo riormente
deferimento tácito
interessado
Após a audiê ncia dos interessa ¬ Artigo 1252 do CPA Suspensão do prazo legal de Se o procedimento estiver pa Artigo 1302, n 2 3, do CPA
¬

Possibilidade de serem efetua¬

dos produção de deferimento tácito rado por motivo imputável ao
das diligências complementares interessados
Decisão dos procedimentos 90 dias Artigo 128» , n» 1, do CPA
Interrupção da suspensã o do Com a notificação de decisão Artigo 130», n« 3, do CPA
administrativos dc iniciativa
prazo legal de produção dc defe¬ expressa
particular, salvo se outro prazo
rimento t ácito
decorrer da lei
» »
Prorrogação, em circunstâ ncias Um ou mais per íodos, até ao li¬ Artigo 128 , n 1, do CPA
excecionais, do prazo para deci¬ mite m áximo de 90 dias
são dos procedimentos adminis ¬

trativos de iniciativa particular

CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Interpelação do órgão compe ¬ Decorridos 10 dias, a contar do Artigo 130a, na 5, do CPA
tente para emitir autorização termo do prazo para a autoriza ¬
prévia ou aprova ção, quando a ção ou aprovação
prática de um ato administra ¬
tivo dependa de autorizaçã o
prévia ou um ato esteja sujeito
à aprovação dc um ó rgão da Ad ¬
ministra ção Pública ou de outra
entidade no exercício dc pode¬
res públicos
Dever de emitir as necessá rias
autoriza ção pr évia ou aprovação
Declaração de procedimento
deserto, por causa imput ável ao
interessado
Falta de pagamento de quais¬ No prazo devido
quer taxas ou despesas de que
a lei faça depender a realização
dos atos procedimentais, a qual
origina a extinção do procedi¬
mento
Realização do pagamento em
dobro da quantia cm falta , rela ¬
tiva a taxas ou despesas de que
a lei fa ça depender a realização
dos atos procedimentais, a qual
constitui os interessados na pos ¬
sibilidade de obstar à extin ção
do procedimento
Possibilidade legal dc a produ¬ De forma imediata
ção dc determinados efeitos
jurí dico-administrativos c o seu
aproveitamento pelo interes¬
sado resultarem da mera comu ¬
nica çã o pr é via pelo interessado
do preenchimento dos corres¬
pondentes pressupostos legais e
regulamentares
Não pronúncia em sentido con¬
trá rio, pelo órgã o competente,
quanto à produçã o de efeitos da
comunicação pr é via do interes¬
sado, no âmbito de um regime
legal de comunicação pré via
com prazo
20 dias
Procedimento parado por mais
de 6 meses
Nos 10 dias seguintes ao termo
do prazo fixado para o paga ¬
mentos das referidas taxas ou
despesas
Dentro de determinado prazo
Artigo 130 a, ns 5, do CPA
Artigo 132a, na 1, do CPA
Artigo 133a , na 1, do CPA
Artigo 133a, na 2, do CPA
Artigo 134s , na 1, do CPA
Artigo 134a , n ° 2, do CPA
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
PARTE IV - DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
Capí tulo I - Do regulamento administrativo
Emissã o de regulamento admi¬ 90 dias Artigo 137°, n- 1, do CPA
nistrativo, quando a sua adoção
seja necessá ria para dar exequi-
bilidade a ato legislativo carente
de regulamentação, no silêncio
da lei
Entrada em vigor dos regula ¬ Na data neles estabelecida ou no Artigo 140a do CPA
mentos administrativos 5Q dia após a sua publicação
Data à qual se não podem repor ¬ Data anterior àquela a que se Artigo 141a, na 2, do CPA
tar os efeitos dos regulamentos reporta a lei habilitante
administrativos
Invoca ção da invalidade do re¬ A todo o tempo Artigo 144°, nQ 1, do CPA
gulamento administrativo
Declaraçã o da invalidade do re¬ A todo o tempo Artigo 144a , na 1, do CPA
gulamento administrativo pelos
órgãos ãdministrativos compe ¬
tentes
Impugna ção ou declaração ofi¬ 6 meses, a contar da data da res ¬ Artigo 1442, nQ 2, do CPA
ciosa de invalidade pela Admi¬ petiva publicação
nistra ção de regulamentos ad ¬
ministrativos que enfermem de
ilegalidade formal ou procedi ¬
mental da qual não resulte a sua
inconstitucionalidade
Produ ção de efeitos da declara ¬ Desde a data de emissã o do re ¬ Artigo I44c, nB 3, do CPA
ção administrativa dc invalidade gulamento
de um regulamento administra ¬
tivo
Caducidade dos regulamentos Com a verificação do termo ou Artigo 145a , n° 1, do CPA
administrativos sujeitos a termo condi ção resolutiva
ou condi ção resolutiva
Caducidade dos regulamentos Com a revogação das leis que Artigo 145a , na 2, do CPA
de execução regulamentam
Vigência , para todos os efeitos, Até ao início da vigência do Artigo 146a, na 3, do CPA
das normas regulamentares do novo regulamento
diploma revogado de que de ¬
penda a aplicabilidade da lei
exequenda
Capí tulo II - Do ato administrativo
Comunicação da fundamenta ¬ 10 dias Artigo 154°, n2 1, do CPA
ção integral dos atos orais, redu ¬
zida a escrito
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Produção de efeitos do ato ad¬ Desde a data em que c praticado Artigo 155s, na 1, do CPA Caducidade do prazo para anu¬ 5 anos Artigo 168a, na 1, do CPA
ministrativo lação administrativa de atos ad ¬
ministrativos
Pr ática do ato administrativo Considera-se efetuada quando Artigo 155a , na 2, do CPA
seja emitida decisã o que identi¬ Anulação administrativa de atos lano Artigo 168a , il° 2, do CPA
fique o autor e indique o desti¬ constitutivos de direitos
nat ário e o objeto a que sc refere
o seu conte údo
Anulação administrativa dc ato Até ao encerramento da discus- Artigo 168a, na 3, do CPA
administrativo que tenha sido são
Publicação obrigató ria dos atos 30 dias Artigo 159C do CPA objeto de impugnação jurisd í-
administrativos cional
a
Oponibilidade , aos destinatá ¬ A partir da respetiva notificação Artigo 160 do CPA Anulação administrativa de atos 5 anos Artigo 168a, n “ 4 , do CPA
rios, dos atos administrativos constitutivos de direitos, em cir ¬
que imponham deveres, encar ¬ cunst â ncias específicas
gos, ó nus, sujeições ou san ções, Retifica çã o , pelos órgãos com¬ A todo o tempo Artigo 1742, n* 1, do CPA
que causem prejuízos ou res¬ petentes para a revogação do
trinjam direitos ou interesses ato administrativo, dos erros dc
legalmente protegidos cálculo e dos erros materiais na
Invoca ção da nulidade dos atos A todo o tempo Artigo 162°, n5 2, do CPA expressã o da vontade do órgão
administrativos administrativo, quando mani¬
festos
Conhecimento, por qualquer A todo o tempo Artigo 162a, na 2, do CPA
autoridade, ou declaração, pelos Cumprimento da obrigação exc- Prazo razoável Artigo 177Q, n® 3, do CPA
tribunais administrativos ou pe¬ quenda, na sequência de notifi¬
los ó rgãos administrativos com ¬ cação ao destinatá rio da decisão
petentes para a anulaçã o, da nu¬ de proceder à execução de um
lidade dos atos administrativos ato administrativo

Impugna ção dos atos anul áveis Dentro dos prazos legalmente Artigo 163a, na 3, do CPA Secção IV - Da reclamação e dos recursos administrativos
perante a própria Administra¬ estabelecidos Artigo 187a do CPA
Apresentação dc reclamações c lano
ção ou perante o tribunal admi¬ recursos contra a omissão legal
nistrativo competente
de atos administrativos
Anulação dos atos anul áveis Nos prazos legalmente estabe¬ Artigo 163a, na 4 , do CPA
pela Administração lecidos
Início/ contagem dos prazos de - Artigo 188a, n.°' 1, 2 e 3, do CPA
reclamaçã o e recursos
Rctroaçã o dos efeitos da ratifi¬ À data dos atos a que respeitam Artigo 164 a, na 5, do CPA
Pedido de suspensão da exe¬ A qualquer momento Artigo 189a , na 3, do CPA
cação, da reforma e da conver¬ cução de um ato administrativo
são dos atos administrativos,
sujeito a impugnações faculta ¬
desde que n ão tenha havido al ¬ tivas
tera çã o ao regime legal
Decisão de suspensão da exe¬ 5 dias Artigo 189a, na 3, do CPA
Revoga ção de atos administra ¬ 1 ano, prorrogável por mais 2 Artigo 167 , na 4, do CPA
a
cução de um ato administrativo
tivos constitutivos de direitos, anos, por razões fundamentadas
sujeito a impugna ções faculta ¬
com fundamento na superveni- (prazo máximo de 3 anos)
tivas
ê ncia de conhecimentos técni¬
cos c científicos ou na alteração Apresentação de reclamação, 15 dias Artigo 191a, na 3, do CPA
objetiva das circunstâncias de quando a lei não estabeleça
facto, em face das quais, num ou prazo diferente
noutro caso, n ã o poderiam ter
Alegações dos contrainteres - 15 dias Artigo 192a , na 1, do CPA
sido praticados
sados na reclamação
Anulação administrativa de atos 6 meses Artigo 168a, na 1, do CPA
Decisão da reclamação 30 dias Artigo 192a, n-" 2, do CPA
administrativos
CURSO SOBRE O SOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Interposição de recurso hierá r ¬

30 dias Artigo 193a, na 2, do CPA caducando estas, nos termos do disposto no artigo 90 ® do CPA (corres ¬

quico necessá rio pondente ao anterior artigo 852 do CPA revogado).

Interposiçã o de recurso hierár¬ No prazo de impugnação con ¬ Artigo 193 , na 2, do CPA
a
Importa ainda referir que, nos termos do disposto no nfi 3 do artigo
quico facultativo tenciosa do ato em causa
89® do Código, a revogação das medidas provisórias, a ocorrer, carece de
Remessa, ao autor do ato, do re¬ 3 dias Artigo 194a , na 2, do CPA
o do
fundamentação nos termos gerais.
querimento de interposiçã
recurso hierárquico , pela auto ¬ Por fim, é de notar que os atos administrativos que, em concreto, orde ¬

ridade a quem seja dirigido nem medidas provisórias são suscetíveis de impugnação contenciosa, nos
Alegações dos contrainteressa- IS dias Artigo 195a, n!1, do CPA termos do nQ 4 do mesmo artigo, e, por maioria de razão, são passíveis de
dos no recurso hierárquico
impugnação administrativa.
Pron úncia , do autor do ato ou 15 dias ou 30 dias, quando hou¬ Artigo 195a , na 2, do CPA
da omissão, sobre o recurso ver contrainteressados
hier á rquico e remessa ao órgão 4.1.7. Dos pareceres
competente para dele conhecer, Quanto aos pareceres, a regra geral consta do estipulado no artigo 91® do
notificando o recorrente CPA (correspondente ao anterior artigo 98® do CPA revogado) e, salvo lei
Apresentação, pelo recorrente Dentro do prazo previsto para a Artigo 195 , na 7, do CPA
a
especial em contrário, os pareceres legalmente previstos são obrigatórios
ou os contrainteressados, de re¬ interposição de recurso hierár
¬

querimento para que o recurso quico contra o ato praticado mas não vinculativos. Isto significa que, no silê ncio da lei, os pareceres
hierárquico prossiga contra o não vinculam o decisor mas devem, obrigatoriamente, ser emitidos.
ato praticado, quando o órgão
responsável pelo incumprimen¬
Assim, a decisão final pode ser contrá ria ao teor do parecer mas, se este
to do dever de decisão pratique n ão for solicitado ou emitido, o ato administrativo que dele carecia para
o ato ilegalmente omitido na ser proferido sofre de vício de forma, porque foi preterida uma formali¬
pendê ncia do mesmo recurso
dade legalmente considerada como essencial. No entanto, como vimos,
Decisão do recurso hierá rquico 30 dias Artigo 198a, nal, do CPA
se a decisão for contrá ria, total ou parcialmente, ao teor do parecer, já o
Prorrogação da decisão do re¬ 60 dias (prazo máximo de 90 Artigo 198a, na 2, do CPA ato administrativo é inatacável por esta via. O ato administrativo, nestes
curso hierá rquico, quando haja dias)
lugar à realização de nova ins¬ casos, só é inválido se o parecer for vinculativo. Nestas situações em que
trução ou diligê ncias comple¬ a própria lei atribui vinculatividade ao parecer é que o ato é inválido se
mentares
o seu conte údo for materialmente contrá rio ao teor do parecer emitido
nos termos da lei.
4.1.6. Das medidas provisórias Importa ainda chamar a atenção para o disposto no artigo 92® do CPA
A qualquer momento do procedimento administrativo, e de acordo com (correspondente ao anterior artigo 99® do Código revogado), que estipula,
o previsto no artigo 89®, ns 1, do CPA (correspondente ao anterior artigo em concreto e pormenorizadamente, regras designadamente relativas à
84® do CPA revogado), pode impor-se a necessidade de algumas forma e aos prazos para emissão dos pareceres.
“ (...) medidas provisórias que se mostrem necessárias, se houverjusto receio Deste modo, vem agora o legislador exigir que os pareceres sejam
de, sem tais medidas, se constituir uma situação de facto consumado ou se pro¬ sempre fundamentados e com conclusões (í) expressas, (») claras e ( iii)
duzirem prejuízos de difícil reparação para os interesses públicos ou privados sem omissões.
em presença, e desde que, uma vez ponderados esses interesses, os danos que O responsável pela direção do procedimento administrativo deve solicitar
resultariam da medida se não mostrem superiores aos que se pretendam evitar em simultâneo a emissão dos pareceres necessá rios, que serão emitidos,
com a respetiva adoção” , salvo disposição especial, no prazo de 30 dias, tendo este responsável a
possibilidade de fixar prazo diferente desde que o fundamente, atento o
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
disposto no artigo 92- , n.os 2 e 3, do CPA. A possibilidade de estipulação de
prazo diferente para emissão dos pareceres deve respeitar os limites infe¬
rior (15 dias) e superior (45 dias) que decorrem do n 4 do mesmo artigo.
9
De salientar que o legislador consagra, nas situações de incumprimento
dos prazos estipulados, a possibilidade de o procedimento prosseguir,
podendo vir a ser decidido sem o parecer que seria obrigatório, salvo dis¬
posição legal expressa em contrário, atento o disposto no n 5 do artigo 929
9
do CPA. Importa ainda atender à solu ção encontrada pelo legislador, no
n 9 6 do mesmo artigo, que prevê que
“ No caso de o parecer obrigatório ser vinculativo, a decisão final só pode
ser proferida sem prévia emissão daquele desde que o responsável pela direção
do procedimento tenha interpelado, no prazo de 10 dias, o órgão competente
para o emitir, sem que este o tenha feito no prazo de 20 dias a contar dessa
interpelação.”
4.1.8. Da extinção do procedimento
O Capítulo VIII trata da extinçã o do procedimento administrativo, em
termos de regime comum. Aqui se prevê, no artigo 939 do CPA, que o
procedimento administrativo se extingue com a “ (...) tomada da decisão
final (...)” que competir no caso ou por qualquer um dos outros factos
previstos no Código. O artigo 949 do CPA impõe que, na decisão final a
proferir, devam ser resolvidas todas as questões pertinentes suscitadas ao
longo do procedimento c que não hajam sido anteriormente decididas, em
sede de incidentes procedimentais. Por outro lado, atento o estipulado no
nQ 2 do mesmo artigo, será necessariamente aposta à decisão final proferida
através de meios eletrónicos assinatura eletrónica ou outro meio idóneo
de autenticação do titular do órgão competente, que deve ser identificado,
de acordo com a legislação pr ópria.
Ainda, nos termos gerais, prevê o artigo 95Q do CPA que o procedimento
administrativo será declarado extinto, mediante decisão fundamentada,
quando se verificar a impossibilidade ou a inutilidade superveniente
deste. A decisã o de declarar extinto o procedimento é suscetí vel de
impugna ção nos termos gerais, atento o disposto no n 2 do referido
9
artigo 959 do CPA.
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
4.2. Procedimentos do regulamento e do ato administrativos
O CPA estipula de seguida, no Título II da Parte III, as regras gerais
privativas dos procedimentos administrativos do regulamento e do ato
administrativos112. São esses regimes que vamos agora estudar.
4.2.1. Procedimento privativo do regulamento administrativo
Nos termos do disposto no artigo 979, n9 1, do CPA (correspondente ao
anterior artigo 1159, n91, do CPA revogado), o procedimento de forma ¬
ção dos regulamentos pode iniciar-se, (i) ao abrigo do direito de petição,
exercido pelos cidad ãos e dirigido aos ó rgãos com competê ncia para
aprovarem normas regulamentares e, também, ( it ) oficiosamente. Mas
o exercício daquele direito de petição, constitucionalmente previsto, no
artigo 52a da CRP, e regulado pela Lei n9 43/90, de 10 de agosto, com as
alterações introduzidas pelas Leis n.“ 6/93, de 1 de março; 15/2003, de 4
de Junho; e 45/2007, de 24 de agosto, não obsta a que a pretensão para
elaboração, modificação ou alteração de regulamentos seja conveniente¬
mente fundamentada e, se tal n ã o ocorrer, a Administra ção Pública pode ,
legalmente, não tomar conhecimento de tal petição. Ora, se tal acontecer,
por via da falta de fundamentação, os interessados deverão poder corrigir
o lapso formal, fundamentar a proposta e submeter de novo o pedido aos
competentes órgãos administrativos.
Por imposição legal, os órgãos destinatários de tais petições, compe ¬
tentes para a aprova ção de regulamentos, deverã o informar, nos termos do
disposto no n9 2 do artigo 979 do CPA (correspondente ao anterior n9 2 do
artigo 1159 do CPA revogado), o destino dado às propostas apresentadas,
bem como os “ (...) fundamentos da posição que tome em relação a elas” .
Atento o disposto no artigo 989 do CPA, serão publicitados na Internet,
no sítio institucional da entidade pública, não apenas o início do proce¬
dimento administrativo de formação do regulamento mas, igualmente,
a indicação do órgão que decidiu desencadear o referido procedimento,
a data em que o mesmo se iniciou, o seu objeto e a forma como se pode
processar a constituição como interessados e a apresentação de contributos
para elaboração do regulamento administrativo. Também aqui, atento o
disposto no n9 2 do mesmo artigo, podem ser estabelecidos, através de
Nessa medida, o artigo 96Q do CPA constitui, apenas, uma mera norma indicadora de se¬
111
quência (de resto, inexistente no anterior CPA agora revogado).

CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
acordo endoprocedimental, os termos de acompanhamento regular do
procedimento de feitura do regulamento, a celebrar com as associações e
fundações representativas dos interesses envolvidos e com as autarquias
locais, em relação à proteção de interesses nas áreas das respetivas cir ¬
cunscrições.
No desenrolar do procedimento de elaboração dos regulamentos, exige
o disposto no artigo 99 - do CPA (correspondente ao anterior artigo 116a
do CPA revogado) que o projeto seja obrigatoriamente acompanhado de
uma nota explicativa que justifique e fundamente a necessidade do regula ¬
mento, bem como inclua “ (...) uma ponderação dos custos e benefícios das medidas
projetadas” . A exigência de nota justificativa no projeto não desonera os
órgãos da Administração Pública de aprovação de um preâmbulo ou de uma
nota preambular que deve acompanhar o regulamento, dele fazendo parte
integrante, e que deve, entre outros elementos, conter a indicação sobre
as entidades que eventualmente foram ouvidas, ao abrigo da audiência dos
interessados prevista no disposto no artigo 100a do CPA (correspondente
ao anterior artigo 117a do Código revogado). O preâ mbulo do regulamento
deve, igualmente , fazer menção à consulta pública113, atento o disposto no
artigo 101a, na 3, do CPA (correspondente ao anterior artigo 118 , na 3, do
a
CPA revogado), se o mesmo a ela foi sujeito.
Como se acaba de referir, o regime jurídico privativo do procedimento
do regulamento administrativo previsto no CPA consagra regras relativas
à audiê ncia dos interessados, no seu artigo 100a.
O na 1 deste artigo estipula que
“ Tratando-se de regulamento que contenha disposições que afetem de modo
direto e imediato direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, o
responsável pela direção do procedimento submete o projeto de regulamento por
prazo razoável, mas não inferior a 30 dias,a audiência dos interessados que como
tal se tenham constituído no procedimento.”
Nalguns casos, a audiê ncia dos interessados não afasta a exigência de
consulta pública para recolha de sugestões, de acordo com o disposto no
na 1 do artigo 101a do CPA (correspondente ao anterior na 1 do artigo 118a
do CPA revogado) , devendo o projeto de regulamento ser publicado na
113 Anteriormente , o CPA previa a apreciação p ública.
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
2- série do Diário da República ou na publicação oficial da entidade pública
respetiva.
Em síntese, podemos verificar que as fases mais relevantes do proce ¬
dimento gracioso de feitura do regulamento administrativo, enquanto
encadeamento sequencial de momentos distintos, são as seguintes:
- Iniciativa ou abertura (norma privativa: artigo 97a do CPA);
- Instrução (normas privativas: artigos 97a a 99a do CPA);
- Audiência dos interessados e/ ou consulta pública (normas privativas:
artigos 100a e 101a do CPA);
- Decisória/deliberativa ou extintiva (normas de regime comum: artigos
93a a 95a do CPA); e
- Complementar ou de integração da eficácia (nos termos gerais de
Direito).
4.2.2. Procedimento privativo do ato administrativo
O procedimento administrativo privativo do ato administrativo, como
sequência lógica e ordenada de momentos, de atos e de formalidades, pode
ser dividido horizontalmente por diversas fases e está previsto no Capítulo
II do Título II da Parte III.
São, nomeadamente, as seguintes as mais importantes fases do procedi¬
mento gracioso do ato administrativo, enquanto encadeamento sequencial
de momentos distintos:
- Iniciativa ou abertura (normas privativas: artigos 102a a 113a do CPA);
- Instrução (normas privativas: artigos 115a a 120a do CPA);
- Audiência dos interessados (normas privativas: artigos 121a a 125a do
CPA);
- Decisória/ deliberativa ou extintiva (normas privativas: artigos 126a a
133a do CPA, e normas de regime comum: artigos 93a a 95a do CPA);
e
- Complementar ou de integra ção da eficácia (normas privativas:
designadamente artigos 111a a 114a do CPA e nos termos gerais do
Direito).
Vejamos agora, especificamente, as fases para as quais o legislador
estabeleceu normas privativas no CPA.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
4.2.2.I. Da iniciativa particular
Genericamente, a primeira fase do procedimento do ato administrativo
é a fase da iniciativa e está regulada, como vimos, designadamente nos
a
artigos 53Q, 102e a 109a (correspondentes aos anteriores artigos 74 a 83
a será oficiosamente convidado a suprir as deficiências existentes, desde que a
do CPA revogado) e 110 a 113 do CPA. Este conjunto normativo é, em
a a
grande parte, descritivo, pelo que nos dispensamos de grandes comentá¬
rios. O procedimento administrativo pode iniciar-se oficiosamente ou por
iniciativa dos interessados.
Na fase da iniciativa, e antes de qualquer decisão, o órgão administrativo
deve verificar, sempre e liminarmente, como vimos já, se tem competência
para a resolução da questão administrativa que lhe é apresentada, de acordo
com o disposto no artigo 40a do CPA (correspondente ao antigo artigo
33a do CPA revogado), que é regra geral para todos os procedimentos
administrativos.
O particular interessado no procedimento administrativo pode apresentar
requerimento inicial, atento o disposto no artigo 102a do CPA. Mas pode
ocorrer que o interessado se dirija a órgão que não seja o competente, e
nesses casos, segue-se o estipulado nos termos do disposto no já estudado
artigo 41a , ns 1, do CPA, que impõe que “ (...) o documento recebido é enviado
.
oficiosamente ao órgão titular da competência, disso se notificando o particular”
Regra geral, o CPA exige agora, no seu artigo 102a, na 1, que o reque¬
rimento inicial “ (...) deve ser formulado por escrito (...)” , a menos que a lei se
baste com o pedido verbal, e que deve conter um conjunto de dados, elen-
cados nas diferentes alíneas do referido n ú mero. De realçar a exigência
da necessidade de indicação do pedido,em termos claros eprecisos, nos termos
da alínea d) , ou a possibilidade de identificação da caixa postal eletrónica do
interessado, de acordo com a alínea g ) , na sequência da prevalência dos
meios eletrónicos e digitais na comunicaçã o com a Administração Pública.
Por outro lado, prevê o na 2 a possibilidade de cumulação de pedidos
conexos ou afins apresentados pelo mesmo interessado e, de igual forma,
e salvo lei em contrário, a faculdade de, no mesmo e único requerimento,
serem formuladas pretensões de vá rias “ (...) pessoas que tenham conteúdo e
fundamento idênticos ou substancialmente similares” , atento o disposto no na 3
do referido artigo 102a do CPA.
Como se disse anteriormente, o artigo 108a do Código é outro bom
exemplo de desorganização sistémica ou um mau exemplo de técnica legís-
tica , pois deveria ser, antes, colocado como artigo 103a, já que se refere
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
expressamente à inobservâ ncia do disposto no artigo 102a e apenas a ele
diz respeito. Assim, daquele normativo (artigo 108a do CPA) decorre
que, se o requerente não respeitar o estipulado no artigo 102a do CPA,
Administração Pública não consiga suprir de modo próprio as deficiências
evidenciadas. Daqui decorre um dever jurídico, que impende sobre as
estruturas públicas e que visa expressamente obviar a que os interessados
sofram prejuízos por virtude de simples irregularidades ou de mera imperfeição na
formulação dos seus pedidos. Contudo, atento o previsto no na 3, será profe¬
rido despacho liminar de rejeição em todos os casos de requerimentos que
desrespeitem a exigência prevista no artigo 102a, na 1, alínea b ) , do CPA e
que apresentem pedidos ininteligíveis, violando o exigido no artigo 102a,
na 1, alínea d).Aqui, o legislador deveria ter ponderado a possibilidade de
rejeição liminar de requerimentos manifestamente ilegais, embora o dis¬
posto no artigo 109a do CPA consagre algumas questões que prejudicam
o desenvolvimento do processo, entre as quais algumas que se prendem
com questões de legalidade.
O artigo 103a do Código estabelece as regras relativas ao local da apre¬
sentação dos requerimentos, com imposições expressas e injuntivas sobre
prazos e procedimentos.
Quanto às formas de apresentação dos requerimentos, elas constam do
na 1 do artigo 104a do CPA. Vejamos:
“ Os requerimentos dirigidos a órgãos administrativospodem ser apresentados
por uma das seguintes formas:
a) Entrega nos serviços, valendo como data da apresentação a da respetiva
entrega;
b) Remessa pelo correio, sob registo, valendo como data da apresentação a da
efetivação do respetivo registo postal;
c) Envio através de telefax ou transmissão eletrónica de dados, valendo como
data da apresentação a do termo da expedição;
d ) Envio por transmissão eletrónica de dados, valendo como data da apre ¬
sentação a da respetiva expedição;
e) Formulação verbal, quando a lei admita essa forma de apresentação.”
Os n.os 2 a 6 do artigo 104a do Código complementam o regime jur
ídico
da forma de apresentação de requerimentos e o artigo seguinte regula o
registo que deles há de ser feito.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Importa referir que o artigo 106® prevê a possibilidade de ser solicitado
à Administração Pública um recibo comprovativo da entrega dos requerimentos
apresentados que pode ser emitido de várias formas, em duplicado ou em
fotocó pia do requerimento apresentado pelo requerente para esse efeito.
Isto significa que deve ser o interessado a levar o duplicado ou fotocópia
do requerimento, a fim de ser aposto, por exemplo, carimbo com a data
da receção do documento. Esta norma dispensa a Administração Pública
de ser obrigada a suportar os custos, ainda que sem expressão, designa-
damente, das fotocópias dos requerimentos que sirvam como recibo .
114
Por fim, o registo eletrónico deverá emitir, nos termos do disposto no
ns 3, automaticamente, um recibo comprovativo contendo a indicação da data
e hora da apresentação e o número de registo.
Finalmente, o CPA prevê, no seu artigo 109®, algumas questões que
prejudicam o desenvolvimento normal do procedimento gracioso do ato
administrativo e que impedem o normal andamento do procedimento ou a to¬
mada de decisão, que são a incompetência do órgão administrativo (nos termos
da alínea a ), do n91) , a caducidade do direito que se pretende exercer (nos termos
da alínea b), do nQ 1), a ilegitimidade dos requerentes (nos termos da alínea c),
do n® 1) e a extemporaneidade do pedido (nos termos da alínea d), do n91).
Curioso é notar, como já se disse inicialmente, que no n9 2 deste artigo o
legislador apresenta nova redundância que toma o teor da norma in útil,
por ser remissivo sem ser inovador. Não era necessá rio o legislador vir, com
este preceito, dizer o que já diz, de igual modo e de forma plenamente
conseguida, no já estudado artigo 419 do CPA.
.
4.2 2.2. Das notificações
O ato de notificação está diretamente relacionado com o conceito de efi
í dica e a suscetibilidade de produção de efeitos de Direito dos atos
cácia jur
administrativos a notificar. Não esqueçamos que o conceito de eficácia,
que traduz a suscetibilidade de produção de efeitos jurídicos, não tem
correspondê ncia direta, como veremos, com o conceito de validadejur í dica,
isto porque existem atos válidos ineficazes e atos inválidos que produzem
efeitos na ordem jurídica, como sucede com os atos anuláveis.
Embora não desonere a Administração Pública de dispor de outros meios ou formas de
114
emissão de recibo de entrega de requerimentos, nomeadamente, mediante registo eletrónico.
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
O CPA, enquanto regulador do procedimento administrativo, atribui,
como vimos já, até por imposição constitucional, um papel de intervenção
ativa aos particulares administrados.
Para tomar efetiva a participação dos mesmos, mostra-se necessá rio,
desde logo, que tenham conhecimento dos atos administrativos que lhes
digam respeito, ainda que preparatórios da decisão final, a fim de sobre
eles poderem formular juízos desfavoráveis ou de concordâ ncia e assim
participarem no procedimento e na forma ção da decisão administrativa.
Com base neste enquadramento, o Código veio prever, nos artigos 1109 e
seguintes (correspondentes aos anteriores artigos 669 e seguintes do CPA
revogado), as notificações como uma das formas de levar ao conhecimento
dos particulares não apenas o conte údo dos atos administrativos mas,
igualmente, nos termos do n91 do artigo 1109, o início do procedimento
às pessoas cujos direitos ou interesses legalmente protegidos possam ser
lesados pelos atos a praticar e que possam ser desde logo nominalmente
identificadas (correspondente ao anterior artigo 559 do CPA revogado).
De referir que, nos termos do disposto no artigo 1109, n 9 2, do CPA
(correspondente ao anterior artigo 679 do CPA revogado), é dispensada
a notificação ao conjunto de atos administrativos aí previstos. As notifica¬
ções devem ainda obediência ao disposto no n 9 3 do referido artigo 1109
do Código.
Os artigos seguintes, designadamente do artigo 1119 ao 1149 (correspon ¬
dentes aos anteriores artigos 68® ao 70® do CPA revogado), consagram o
ídico das notificações, do qual constam normas sobre os desti
regime jur ¬
natários, a forma, e a perfeição das mesmas.
Por regra, as notifica ções são efetuadas na pessoa do interessado ou,
quando haja sido constituído mandatário, na sua pessoa, atento o disposto
¬
no artigo 111®, n® 1, do CPA. Sobre as entidades constituídas como inte ¬
ressadas ou mandatá rias recai o dever de manter atualizada a informação,
junto do procedimento administrativo respetivo, dos respetivos domicílios,
de acordo com o estipulado no n ® 2 do mesmo artigo.
A notifica çã o pode ocorrer sob qualquer uma das formas que a lei
preveja como válida, desde a publicação em jornais ou boletins oficiais até
à afixação de editais em lugares de estilo ou por anú ncios, nos termos do
disposto no artigo 112® do CPA.
O inicialmente referido artigo 113® do Código (que, surpreendente ¬
mente, se reporta aos tribunais) estabelece as condições para a perfeição
das notificações.

CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Na fase complementar ou de integração da eficácia, leva-se ao conheci¬
mento dos interessados o teor da decisão final do órgão da Administra ção
P ública, através da notificação, da publicação ou do anúncio da decisão
administrativa. O disposto no artigo 114- do CPA trata, em parte, desta
fase e, por isso, impõe um dever de notificação de um conjunto diverso
de atos administrativos, no prazo geral de oito dias.
4.2.2.3. Da instrução
Na fase da instrução, cujo regime normativo consta agora do disposto nos
artigos 115s a 120e do CPA (correspondentes aos anteriores artigos 86 a
®
93® do Código revogado), desenvolve-se e aprofunda-se o procedimento
administrativo, aqui ocorrendo a produção da prova legalmente admitida
e que se entenda necessá ria, bem como todas as diligê ncias que sejam
oportunas. É nesta fase que se prepara, verdadeiramente, o teor da decisão
final a tomar pelos órgãos competentes.
A instrução, no â mbito do procedimento do ato administrativo, deve
obediê ncia, igualmente, às disposições gerais do regime comum do pro¬
cedimento administrativo, anteriormente estudadas.
O disposto no artigo 115®, n® 1, deve conjugar-se, designadamente, com
o disposto no artigo 59®, ambos do CPA. De acordo com estipulado no
referido artigo 115®, n® 2, do CPA, os factos notórios, dada a sua evidência,
e nos termos gerais do Direito, não carecem nem de prova nem de alega¬
ção. O mesmo sucede com “ (...) osfactos de que o responsável pela direção do
procedimento tenha conhecimento em virtude do exercício das suas funções” , embora
neste caso este seja obrigado a afazer constar doprocedimento” aqueles factos,
atendendo ao disposto nos n.os 2 e 3 do mesmo normativo.
De acordo com as regras gerais de Direito, o ónus da prova compete ao
interessado, atento o disposto no n ® 1 do artigo 116 do CPA.
®
De acordo com o disposto no artigo 117®, n® 1, do Código, o responsável
pela direção do procedimento pode exigir aos interessados um conjunto
variado de dados, sendo legítimo recusar as determinações públicas, nos
termos das diversas alíneas do n úmero seguinte. Assim,
“ É legítima a recusa às determinações previstas no número anterior, quando
a obediência às mesmas:
a) Envolvera violação de sigilo profissional ou segredo comercial ou industrial;
b) Implicar o esclarecimento de factos cuja revelação esteja proibida ou dis¬
pensada por lei;
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
c) Importar a revelação de factos puníveis, praticados pelo próprio interes ¬
sado, pelo seu cônjuge ou por seu ascendente ou descendente, irmão ou afim nos
mesmosgraus;
d) For suscetível de causar dano moral ou material ao próprio interessado ou
a alguma das pessoas referidas na alínea anterior.”
Tal como ocorre no â mbito do contencioso, também no â mbito do
procedimento gracioso (administrativo) se pode produzir prova antecipa ¬
damente, como decorre do disposto no artigo 120 ® do CPA, oficiosamente
ou a requerimento fundamentado dos interessados, e aquela pode, nos
termos do n® 2, ocorrer até antes da instauração do procedimento. Para que
ocorra produção e recolha antecipadas de prova com interesse para a decisão
é necessário a verificação de um dos seguintes pressupostos: ( z) justo receio
de vir a tomar-se impossível ou ( ii ) de difícil realização.
4.2.2.4. Da audiê ncia dos interessados
A audiência prévia dos interessados, que se efetiva em toda a sua plenitude
nesta fase e que consta do disposto nos artigos 121 e seguintes do CPA
®
(correspondentes aos anteriores artigos 100 e seguintes do CPA revogado),
®
veio a ser uma imposição do antigo CPA, por decorrê ncia constitucional,
e assume-se como corolário do já estudado princípio da participa ção dos
interessados. Através de audiê ncia aos interessados, o responsável pela
direção do procedimento (ou quem assume a função de instrutor do pro¬
cesso) dá conhecimento aos particulares interessados do sentido provável
da decisão final ou da deliberação final do órgão, concedendo prazo para
se pronunciarem, querendo, e para que possam vir ao processo dizer o
que tiverem por conveniente. Trata-se, como resulta do disposto no n® 1
do artigo 12® do CPA, de um direito dos interessados à audiçã o.
A audiência prévia é um momento crucial do procedimento de feitura
do ato administrativo e visa ouvir uma última vez, antes da decisão final, o
interessado no ato administrativo a proferir. Esta audiência não é necessária
nem terá sentido útil se se tratar apenas de deferir plenamente o pedido e
se não existirem contrainteressados ou contra-opositores. Neste momento,
podem os interessados reafirmar o pedido, bem como contrariar o sentido
da decisão eventual da Administração Pública, pronunciando-se “ (...) sobre
todas as questões com interesse para a decisão, em matéria defacto e de direito, bem
como requerer diligências complementares ejuntar documentos” , de acordo com
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
o estipulado no artigo 121e, ns 2, do CPA. A realização da audiência prévia
dos interessados suspende, nos termos do disposto no nQ 3 do mesmo ar¬
tigo, a contagem dos prazos em todos os procedimentos administrativos.
De referir que o artigo 124Q do CPA (correspondente ao anterior arti¬
go 103- do CPA revogado) dispensa a audiência prévia em determinados
casos, prevendo-se que a mesma pode ser escrita ou oral, nos termos do
disposto nos artigos 1222 e 1232 do CPA, respetivamente (correspondentes
aos antigos artigos 1012 e 1022 do CPA revogado).
Posteriormente, e após a audiê ncia pr é via dos interessados, podem vir
a ser efetuadas outras diligê ncias complementares que se mostrem conve¬
nientes, de acordo com o disposto no artigo 1252 do CPA (correspondente
ao anterior artigo 1042 do CPA revogado).
4.2.2.5. Da decisão e outras causas de extinção do procedimento
Nos termos do disposto no artigo 1262 do CPA (correspondente ao anterior
artigo 1052 do CPA revogado) , finda a instrução e efetuada a audiência dos
interessados, o responsável pela direção do procedimento, quando não for
o órgão competente para a decisão final,
“ (...) elabora um relatório no qual indica o pedido do interessado, resume o
conteúdo do procedimento, incluindo afundamentação da dispensa da audiência
dos interessados, quando esta não tiver ocorrido115, e formula uma proposta de
decisão, sintetizando as razões de facto e de direito que a justificam”
No caso em que não haja coincidência ou identidade subjetiva entre
o responsável pela direção do procedimento e o órgão competente para
decidir, todo o processo administrativo é concluso ao órgão decisor ou
deliberativo para decisão final, ou seja, é-lhe remetido.
Parece que, por força do disposto a propósito dos acordos endoproce-
dimentais e, nomeadamente, do consagrado no artigo 57Q, ns 3, do CPA,
o legislador vem agora, no artigo 1272 do mesmo diploma, determinar
que o procedimento do ato administrativo (que se estuda e que resulta
deste Capítulo II) pode terminar pela prática (óbvia e natural) de um ato
administrativo ou - surpreendentemente - pela celebração de um contrato.
O procedimento diz respeito a um ato mas pode determinar a celebração de
um contrato... Não ser á que o legislador quis, antes, dizer que o conteúdo
115
A dispensa pode ocorrer, como vimos, nos termos do disposto no artigo 124" do CPA.
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
(discricionário) do ato administrativo pode decorrer do contratualmente
estabelecido? Se assim for, o procedimento do ato administrativo termi ¬
na sempre - como seria expectável e normal - com a prática de um ato
administrativo unilateral.
O CPA estipula ainda um prazo geral para decisão dos procedimentos
administrativos, de acordo com o previsto no seu artigo 1282 (correspondente
ao anterior artigo 582 do CPA revogado). Importa aqui referir a eventual
responsabilidade disciplinar que pode decorrer do não cumprimento dos
prazos, atento o disposto no n2 5. É igualmente de assinalar, de acordo com
os n.os 1 e 6, a distinção em termos de prazos para decisão, dependendo
de o procedimento ter início por via de requerimento de particular ou
oficiosamente e passível, neste caso, “ (...) de conduzir à emissão de uma deci ¬
são com efeitos desfavoráveis para os interessados (...)” . No primeiro caso, os
procedimentos administrativos “ (...) devem ser decididos no prazo de 90 dias
(...)” , com as salvaguarda e exceções previstas na norma, e, no segundo
caso, “ (...) caducam, na ausência de decisão, no prazo de 180 dias”.
De acordo com o previsto no n21, o prazo de 90 dias pode ser prorrogado
pelo responsável pelo procedimento administrativo, mediante autorização
expressa do órgão competente para a decisão final, em situações conside ¬
radas excecionais, “ (...) por um ou maisper í odos, até ao limite máximo de 90
dias disso se dando, nos termos do disposto no n2 2, conhecimento
ao interessado.
Atento o disposto no artigo 1292 do Código, “ (...) o incumprimento do
dever de decisão (...)” previsto no artigo 132 do CPA confere ao interessado
a “ (...) possibilidade de utilizar os meios de tutela administrativa e jurisdicional
adequados” , designadamente, a ação administrativa especial para obter a
condenação da estrutura administrativa, dentro de determinado prazo, à
prática de um ato administrativo ilegalmente omitido ou recusado.
Para alé m da tomada da decisão final expressa116, segundo o previsto
nos artigos 93s do CPA (correspondente ao anterior artigo 1062 do CPA
revogado), relativo ao regime comum, e 1272 e seguintes, relativos ao pro ¬
cedimento administrativo dos atos administrativos, este pode extinguir-se
ainda por:
O órgão decisor deve, na decisão final, nos termos do disposto no artigo 94 do CPA (cor
110 - ¬
respondente ao anterior artigo 107e do CPA revogado) , resolver todas as questões perti ¬
nentes.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
- Ato tácito de deferimento117 (quando o silêncio da Administração
Pública tem valor positivo), nos termos do disposto no artigo 130®
doCPA;
- Desistência118, mediante requerimento escrito;
- Renúncia119, igualmente mediante requerimento escrito;
- Deserção120, quando o interessado abandona o procedimento admi
nistrativo e este esteja “ (...) parado por mais de seis meses, salvo se houver
interesse pú blico na decisão do procedimento” , embora a deser ção n ão
extinga o eventual direito do interessado;
- Impossibilidade ou inutilidade superveniente121; e
- Falta de pagamento de taxas ou de despesas122.
4.2.2.6. Comunicações pr évias
Para finalizar, relativamente ao procedimento do ato administrativo, o CPA
prevê agora, no seu artigo 134s, a figura das comunicações prévias. Vejamos:
“ 1 - A lei pode prever que a produção de determinados efeitosjurídico-admi
nistrativos eoseu aproveitamento pelo interessado não dependa da emissão de
um ato administrativoprocedimentalizado, mas resulte, deforma imediata, da
mera comunicação prévia pelo interessado do preenchimento dos correspondentes
pressupostos legais e regulamentares.
2 - A lei também pode estabelecer um regime de comunicação prévia com
prazo, determinando que a comunicação prévia do interessado só produza os
efeitos visados se o órgão competente não se pronunciar em sentido contrário
dentro de determinado prazo.
3 - Nas situações de comunicação prévia com prazo, a ausência de pronúncia
do órgão competente não dá origem a um ato de deferimento tácito, mas habilita
117
O novo CPA deixou de consagrar o ato tácito de indeferimento (quando o silêncio da
Administração Pública tem valor negativo), dado o enquadramento jurídico do contencioso
administrativo atualmente vigente e que supre esta figura.
118 Nos termos do
disposto no artigo 131“ do CPA (correspondente ao anterior artigo 110 “ do
CPA revogado).
119 Vide notaanterior.
120
De acordo com o disposto no artigo 132“ do CPA (correspondente ao anterior artigo 111 “
do CPA revogado).
121
Nos termos do disposto no artigo 95 do CPA, relativo ao regime comum dos procedi¬
“
mentos administrativos (correspondente ao anterior artigo 112“ do CPA revogado).
122 Cfr. o disposto no artigo 133 do CPA (correspondente ao anterior artigo 113 do CPA
“ “
revogado).
PALESTRA SOBRE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
o interessado a desenvolver a atividade pretendida, sem prejuízo dos poderes de
fiscalização da Administração e da possibilidade de esta utilizar os meios ade ¬
quados à defesa da legalidade.”
Trata-se de obter os efeitos tradicionais da emissão de um ato admi¬
¬ nistrativo sem que o mesmo seja emitido e sem que decorra qualquer
procedimento administrativo. Deste modo, a lei poderá prever que “ (...)
a produção de determinados efeitos jurídico-administrativos (...)” seja imediata e
direta, decorrendo de mera comunicação prévia pelo interessado à Admi¬
nistração Pública de que preenche os requisitos e pressupostos objetivos
tipificados na lei para a verificação daqueles efeitos. Esta norma permite
dispensar ato e procedimento administrativos. Os efeitos operam quase
ipso facto. O mesmo artigo, no seu ns 2, prevê a possibilidade de a mera
comunica ção prévia apenas produzir efeitos jurídicos positivos benéficos
para os interessados em caso de não pron úncia negativa pelo órgão com¬
petente, em prazo legalmente estipulado. O ns 3 vem apenas referir que,
¬
nestes casos, não se trata de um ato tácito de deferimento123.
4.3. Recomendação
Neste momento, o estudante deve estar habilitado com conhecimentos
sobre os regimes comum do procedimento administrativo e privativos
do regulamento e do ato administrativos. Importa conhecer, nomeada ¬
mente, as suas diferentes fases e as suas formas de extinção. É essencial o
conhecimento do regime jurídico da relação jurídica procedimental, da
conferência procedimental, das notificações, das audições e das audiências
prévias dos interessados, bem como dos prazos graciosos e suas regras de
contagem, entre outros.
4.4. Exercício formativo
a ) Distinga procedimento administrativo de processo administrativo;
b ) Diga quais são as diferentes fases dos procedimentos administra¬
tivos do regulamento e do ato administrativos;
c) Distinga sujeitos do procedimento de interessados no procedi¬
mento;
123
A este propósito vide, por todos, o constante do regime do Licenciamento Zero, estabele ¬
cido no Decreto-Lei n“ 48/2011, de 1 de abril, alterado pelos Decreto-Lei n .os 141/2012, de 11
de julho, e 10/2015, de 16 de janeiro.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

d) Indique o prazo geral de conclusão do procedimento do ato admi ¬

nistrativo;
e) Refira-se às conferências procedimentais; e
f ) Elenque, explicitando, as diferentes formas de extinção do proce ¬

dimento administrativo do ato administrativo.

5 . Palestra sobre atividade administrativa

SUMáRIO:
Do regulamento administrativo: disposições gerais. Da eficácia do regulamento
administrativo. Da invalidade do regulamento administrativo. Da caducidade e
da revogação do regulamento administrativo. Da impugnação de regulamentos
administrativos. Do ato administrativo. Enquadramento e disposições gerais.
Tipologia dos atos administrativos. Classifica ção dos atos administrativos.
Da eficácia do ato administrativo. Da invalidade do ato administrativo. Da revo¬
ga ção e da anulação administrativas. Das alteração, substituição e retificação
dos atos administrativos. Da execução do ato administrativo. Dos contratos da
Administração P ública. Recomendação. Exercício formativo.

A atividade administrativa é aquela que é exercida, designadamente ,

pelos órgãos da Administração Pública, ao abrigo da função administra ¬

tiva do Estado124 e, mais concretamente, no âmbito da gestão pública125.

Mas, nos dias de hoje, o universo das entidades que prosseguem aquela

m Esta fun ção estadual tem como fim a satisfa o

çã regular e contínua das necessidades cole¬
tivas, que, genericamente, são a seguran ça, a cultura e o bem-estar.
125
A que é exercida ao abrigo do Direito Administrativo e em que os órgãos administrativos
aparecem dotados de poder de autoridade. Não podemos esquecer que estes mesmos órgãos
podem atuar ao abrigo da gestão privada, regulada pelo regime do Direito Privado, sempre
que atuam desinvestidos de ius imperii ou do poder de autoridade e surgem, nas relações jurí¬
dicas, em situação de paridade com os particulares.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
função e dispõem de poderes jurídico-administrativos foi-se alargando e
inclui outras entidades de natureza diversa.
Juridicamente, a atividade administrativa é prosseguida por regula¬
mentos administrativos, atos administrativos e contratos administrativos.
Como vimos, o ato tácito pode, igualmente, ser considerado, de alguma
maneira, uma forma de prossecução muito peculiar da atividade adminis¬
trativa, sobretudo porque são casos de deferimentos cujo sentido decorre,
expressamente, da lei.
A esta enumeração jur ídica convém adicionar as operações materiais e as
atividades operacionais que reúnem todos aqueles atos não- jurídicos, mas
vinculados, relevantes e enquadráveis juridicamente, que são praticados
por estruturas administrativas, designadamente, serviços públicos, e que
são empregues para dar execu ção às decisões administrativas. São disso
exemplo o uso da força e as atividades operacionais das forças e serviços de
liberdade e segurança126 , por exemplo, quando intervê m em situações de
manutenção da ordem p ública.
A Constituição Administrativa portuguesa127 consagra alguns princípios
gerais em maté ria de atividade administrativa, que vinculam o legislador
e a própria Administração Pública.
A este propósito n ão parece despiciendo transcrever o disposto no
artigo 266Q da nossa CRP, que estipula que
“ 1. A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito
pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
2. Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e
à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios
da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa -fé.”
Ora, a estes princípios devem obediência e respeito direto e imediato
as diferentes estruturas administrativas e têm desenvolvimento legislativo,
como vimos já, na Parte I do CPA.
126
Temos preferido esta expressão em detrimento da de uso corrente e legal, forças e serviços
de segurança , dado que, constitucionalmente, é ao binó mio segurança e liberdade que estão vin ¬
culadas.
127
Habitualmente, a doutrina refere-se à “ Constituição Administrativa” como o conjunto
dos normativos constitucionais relativos à Administração Pública. Da mesma forma se uti
lizam, entre outras, as expressões “ Constituição Política”, “ Constituição Militar” , “ Constitui
ção da Defesa e Segurança”, “ Constituição Financeira” e “ Constituiçã o Econ ómica” .
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
5.1. Do regulamento administrativo128: disposições gerais
A Administração Pública dispõe de competência regulamentar, que se
traduz na possibilidade de emanar atos normativos129. A competê ncia
regulamentar é, por isso, uma competência normativizadora característica
da Administração Pública.
Importa assinalar que a Constituição protege, nalguns casos, a compe¬
tê ncia regulamentar de várias estruturas administrativas, pelo que o poder
legislativo ordinário não pode, através de qualquer meio legal, atacar ou
suprimir esta capacidade normativizadora tutelada pela Lei Fundamental,
sob pena de inconstitucionalidade material da lei.
Em primeiro lugar, o Governo da República, enquanto órgão superior
da Administração Pública, nos termos do disposto no artigo 182- da CRP,
tem a sua margem de competência para elaborar regulamentos prevista no
artigo 199e, alínea c), da CRP. Depois, as Regiões Autónomas dos Açores e
da Madeira, pessoas coletivas de base territorial e populacional, de acordo
com o previsto no artigo 227Q, ng 1, alínea d) , da CRP, detêm o exercício da
competência, atribuído quer às respetivas Assembleias Legislativas quer
aos Governos Regionais, atento o disposto no artigo 2325, ns 1, da CRP.
Por outro lado, també m a mesma competência se encontra atribuída às
autarquias locais (Freguesias, Municípios e Regiões Administrativas130), de
acordo com o previsto no artigo 241Q da Constituição. Por fim, as Universi ¬
dades públicas veem a sua autonomia administrativa constitucionalmente
tutelada pelo disposto no artigo 76s e, por esta via, podemos verificar a
tutela constitucional à sua capacidade regulamentar.
Releva notar que este poder atribuído a algumas estruturas administrati ¬
vas não é um poder livre e discricioná rio, estando sujeito, designadamente,
aos princípios da constitucionalidade e da legalidade em sentido amplo, ou
seja, não podem os regulamentos contrariar o que, constitucional e legal ¬
mente, estiver estatuído. Vigora, na sua plenitude, o princípio da preferência
da Constituição e da Lei. É, portanto, um poder subordinado, de acordo,
aliás, com a hierarquia das fontes de Direito na ordem jurídica nacional.
O artigo 1359 do CPA consagra, hoje em dia, o conceito legal de regu ¬
lamento administrativo para os efeitos do novo CPA. Há, deste modo, agora,
128
Vide Jorge Manuel Coutinho de Abreu, Sobre os regulamentos administrativos e o princípio da
¬
legalidade, Livraria Almedina, Coimbra, 1987.
Dotados de generalidade e de abstração, sendo, portanto, leis em sentido material.
¬ 129
Ainda não instituídas em concreto.
130
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
uma definição legal da figura. Assim, consideram-se regulamentos admi¬
nistrativos “ (...) as normasjurídicasgerais e abstratas que, no exercício de poderes
jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos!’
O regulamento administrativo, como expressão unilateral da vontade
131
da Administração, manifesta uma dupla natureza:
,
- É normativo já que se trata de um conjunto de normas gerais e abstratas
(e, por isso, é uma lei em sentido material); e
- É materialmente administrativo, pois é emanado ao abrigo da função
administrativa, sendo elaborado no exercício de poderes jurídico-adminis¬
trativos de autoridade e de gest ão públicas. Deste modo, esta componente
estrutural sobrcpõe-se à natureza orgânica, ou seja, as normas podem não
ser emanados por estruturas organicamente administrativas (não resultam,
exclusivamente, de estruturas que integram a Administração Pública em
sentido restrito), aliás como decorre do â mbito de aplicação do pró prio
CPA e, designadamente, do disposto no seu artigo 2s, nQ 1. Desta forma, o
elemento orgâ nico da definição concetual é, agora, dispensado e releva o
exercício material da função administrativa, que pode ser prosseguido por
estruturas fora do perímetro orgânico-formal da Administração P ública.
Os regulamentos podem ser internos132 ou externos, consoante os seus
destinatá rios se encontrem no interior do perímetro da Administração
Pública ou da entidade que os emana, ou, por outro lado, ultrapassem as
suas fronteiras, e podem assumir várias formas133.
De assinalar que, para efeitos do novo CPA e atento o já referido artigo
135e, importam apenas os regulamentos que “ (...) visem produzir efeitos
jurídicos externos", o que não deixa de ser de alguma forma surpreendente,
dado existirem regulamentos que, produzindo meramente efeitos internos,
não deveriam ser afastados do regime vinculativo previsto no novo CPA,
não apenas pela natureza dos efeitos mas, sobretudo, pelas suas dimensão,
amplitudes territorial e funcional e importâ ncia. É certo que um regime
131
A par do ato administrativo, sã o manifestações da atuação unilateral da Administração Pú¬
blica ou de detentores de poderes jurídico-administrativos.
132
Os regulamentos internos podem revestir, designadamente, a forma de circulares,
quando são comuns a vários serviços, ou de instruções, quando dirigidas a um único serviço.
Existem diferentes categorias de regulamentos, desde logo e entre outros, os nacionais,
133
regionais e locais; os regulamentos complementares, independentes e autónomos; os regu¬
lamentos de assistê ncia, policiais, militares, de ensino.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
legal que não exceciona, de alguma forma, os diversos tipos de regula ¬
mentos, obriga à aplicação de um conjunto de regras que pode, nalguns
casos, não fazer sentido e ser causa de morosidade na tomada de decisões
normativas, dado que quando a lei não distingue não cabe ao intérprete
fazer qualquer destrinça. De todo o modo, deveria o legislador ter equacio ¬
nado a possibilidade de limitar a aplicação do regime jurídico, também, a
alguns regulamentos internos, sempre e quando as circunstâ ncias de cada
situação a regulamentar em concreto o impusessem.
Voltando, de novo, aos tipos de regulamentos, é de notar que os que
resultam do exercício da competência administrativa do Governo podem
assumir a forma de decreto regulamentar134, de resolução normativa, de
portaria ou de despacho normativo. A hierarquia entre os regulamentos
governamentais está, como veremos adiante, prevista no disposto no artigo
138s, ns 3, do CPA. Os atos regulamentares provenientes das estruturas
regionais podem assumir a forma de decretos regulamentares regionais e
os que provêm de órgãos das autarquias locais podem assumir, nomeada ¬
mente, a forma de posturas.
Os regulamentos podem, ainda, ser independentes ou de execução
(complementares). Os regulamentos independentes, previstos no disposto
no artigo 112Q, nQ 7, da CRP, existem quando a lei em que se fundam e que
visam regulamentar apenas consagra “ (...) a competência subjetiva e objetiva
para a sua emissão” ; ao contrário, os regulamentos de execução assumem
uma função secundária, e complementam um regime jurídico-legal que é
mais denso e que deixa menos margem de manobra ao órgão com poderes
para os aprovar. Embora ambos os tipos de regulamentos (independentes
ou de execução) sejam ou possam ser inovadores, desde que respeitem a
lei, é natural que o regime jurídico dos primeiros seja mais criativo, porque
a única vinculação à lei é a obriga ção de respeitar o previsto quanto à com ¬
petê ncia para regulamentar (competê ncia subjetiva) e quanto à maté ria
suscetível de regulamentação (competência objetiva).
O CPA prevê agora, para além do disposto, genericamente, no Capítulo
I do Título II da Parte IIP35, nos seus artigos 135s a 147Q (anteriormente, o
regime jur ídico - bastante simplificado - constava do disposto nos artigos
134
Estes carecem de promulgação do Presidente da República, nos termos do disposto no
artigo 134°, alínea b), da CRP.
135
Cfr. o disposto nos artigos 97 - a 101a do CPA.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
1149 a 119Q do CPA revogado), o regime e o processo de elaboração dos
regulamentos administrativos.
Há, no entanto, disposições de caráter genérico que necessitam de ser
referidas. O teor do artigo 1369, ne 1, do CPA, é decorrência direta do que
se prevê, genericamente, sobre a competência em Direito Público. A lei é
a fonte dos poderes, aliás, como vimos anteriormente, quando estudámos
o regime jurídico da competência136 e definimos a origem legal como uma
das suas características marcantes. Ora, como sabemos, a competência e o
fim são sempre elementos vinculados e que resultam da lei. Ou seja, a lei
é que nos indica que órgão pode exercer determinado poder e com que
fim o pode fazer. Podemos, assim, afirmar que é sempre necessária uma lei
habilitante para que o regulamento possa ser emitido por uma determinada
estrutura em concreto. Por outro lado, o n9 2 do mesmo artigo limita-se a
transcrever, quase textualmente, o disposto no artigo 1122, ne 7, da CRP.
Destes dois artigos resultam as seguintes vinculações:
i ) Tratando-se de regulamentos complementares, é necessá ria a
indicação expressa, por estes, das leis que visam regulamentar; e
it ) Tratando-se de regulamentos independentes, é necessária a indi ¬
cação expressa, por estes, das “ (...) leis que definem a competência subjetiva
e objetiva para a sua emissão” .
Importa precisar dois conceitos a que já tínhamos feito, anteriormente,
referê ncia e que são os seguintes:
i) O da competência subjetiva, que significa a indicação da estrutura
que tem poderes para aprovar o regulamento, ou seja, a referência à
competência subjetiva responde à pergunta “ Quem pode emitir o regu¬
lamento'' e
it ) O da competência objetiva, que significa, neste caso, a indicação da
maté ria que ser á objeto de regulamentação, ou seja, com este conceito
responde-se à questão de saber “ Que matéria carece ou pode ser objeto de
regulamentação?”
Como vimos anteriormente, o regulamento independente visa inovar
ídica, com grande amplitude e larga margem de opção sobre
na ordem jur
Cfr. o disposto nos artigos 36" e seguintes do CPA.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
os conteúdos normativos, aliás, como decorre do disposto no artigo 136Q,
n9 3, do CPA.
Por fim, mas ainda quanto ao disposto no artigo 136a do Código, im ¬
porta fazer uma breve referê ncia ao estipulado no seu n9 4, a propósito
da necessária habilitação legal para “ (...) quaisquer comunicações dos órgãos
da Administração Pública que enunciem de modo orientador padrões de conduta
na vida em sociedade com, entre outras, as denominações de “ diretiva” , “ recomen
¬
dação” ,“ instruções” ,“ código de conduta” ou” manual de boas práticas” , embora
não assumam natureza regulamentar.
De acordo com o previsto no artigo 1372, n91, do CPA, no silêncio da
lei, é de 90 dias o prazo para adotar um regulamento devido e que seja
necessá rio para dar execução prática a ato legislativo que careça de regu¬
lamentação. Atento o disposto no n 9 2 do mesmo artigo, a inobservâ ncia
do prazo imposto atribui aos interessados, que possam ser afetados nega ¬
tivamente pela omissão de regulamentação, legitimidade para requererem
a emissão do ato normativo ao órgão com competência subjetiva, podendo
ainda recorrer contenciosamente junto dos tribunais administrativos.
É curioso notar, como já afirmá mos, que o CPA vem estabelecer, nas
diferentes alíneas do n 9 3 do artigo 1389 do CPA, a hierarquia dos regula¬
mentos governamentais, cuja ordem de prevalê ncia é, agora, a seguinte:
l2 Decretos regulamentares;
29 Resoluções do Conselho de Ministros com conte údo normativo;
39 Portarias; e
49 Despachos (normativos).
5.1.1. Da eficácia do regulamento administrativo
A Secção II do Capítulo I da Parte IV trata da eficácia do regulamento
administrativo e integra quatro artigos relativos à publicação, à vigência,
à proibição de eficácia retroativa e à aplicação de regulamentos.
O conceito de eficácia jurídica prende-se com a suscetibilidade de um
ato, independentemente da sua natureza, poder produzir efeitos jurídicos.
O artigo 1399 do CPA impõe a publicação como a forma juridicamente
adequada de levar ao conhecimento dos destinatários o teor dos regula ¬
mentos. A publicação deve ser feita no ( t ) Diário da República , sem prejuízo
de poder ser feita na ( it ) publicação oficial da entidade pública e na ( iií)
Internet,no sítio institucional da entidade em causa. Dado que o legislador
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
estabelece, agora, uma expressa distinção entre publicação e publicidade
e parece exigir, cumulativamente, a publicação em boletins oficiais e na
Internet (nos sítios institucionais), pode colocar-se a questão de se saber
qual a data a partir da qual os efeitos se começam a produzir. No caso dos
regulamentos, essa questão é expressamente resolvida com o disposto no
artigo 140- do CPA.
Assim, sob a epígrafe vigência , o artigo 140e do CPA trata verdadei¬
ramente do per íodo de vacatio legis137 , dado que aqui se estipula que os
regulamentos iniciam a vigência na “ (...) data neles estabelecida ou no quinto
dia após a sua publicação” Ora, existindo divergência nas datas da publicação
e da publicidade, valerá a primeira para efeitos de eficácia.
O artigo 141Q do CPA impõe uma proibição de eficácia retroativa, ou
seja, os efeitos do regulamento não podem incidir sobre o passado, se forem
penalizadores para os seus destinatá rios. A contrario sensu , podemos assumir
que a lei admite a possibilidade de os regulamentos retroagirem os seus
efeitos, no limite, à data a que se reporta a lei habilitante do regulamento
em causa, atento o disposto no artigo 1419, nQ 2, do CPA, nos casos em que,
designadamente, exista benefício para o interessado.
Por fim, o artigo 142e do CPA prevê, no seu n9 1, que os órgãos com
competência subjetiva dispõem dos seguintes poderes consignados na lei:
i. Poder de interpretação autê ntica: o ó rgão competente para a
emissão do regulamento tem o poder de interpretar plenamente os
seus conte údo, sentido e alcance normativos. A interpretação autêntica
apenas pode ser efetuada pelo órgão que aprova e emite o regulamento;
ii.Poder modificativo: a estrutura orgânica competente pode alterar
ou substituir o teor do normativo do regulamento, dando-lhe novo
conteúdo; e
iii. Poder de suspensão: o órgão com poder regulamentar em con¬
creto pode suspender a eficácia do regulamento que aprova, no respeito
pelos limites legalmente impostos. Este poder tem de se conjugar, mais
à frente, com o poder de revogação dos regulamentos que, em deter¬
minados casos, é limitado e não pode ocorrer, como veremos, de forma
simples, exigindo-se, nos termos do disposto no artigo 1469, n9 2, do CPA,
pelo menos uma revogação substitutiva. Assim, não podem os órgãos
137
Prazo que medeia entre a data da publicação de um diploma e a data da sua entrada em
vigor.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
competentes suspender a vigência de regulamentos por prazos que,
materialmente, sejam confundíveis com uma revogação. A suspensão é
uma forma temporá ria e pontual de fazer cessar efeitos e não pode ser
utilizada como instrumento de fuga ou contorno da lei, ou seja, quando a
lei impõe a irrevogabilidade do regulamento, não pode ser determinada
uma suspensão por um período tão extenso e longo que seja em tudo
similar, material e substantivamente, a uma revogação. Somente caso a
caso pode ser emitido um juízo, em concreto, sobre a validade jurídica
da suspensão, mas prazos de meses ou, sobretudo, de anos podem não
ser conformes com o bloco da legalidade e da juridicidade aplicável,
por corresponderem materialmente a uma revogação de vigência.
De referir, ainda, que o ne 2 do artigo 1422 do CPA proíbe a derroga ¬
ção do regulamento por via de ato administrativo (de car áter individual e
concreto). Esta última referência ao caráter individual e concreto parece ser
desnecessária, podendo até, nalguns casos, ser geradora de hesitações e
leituras, a nosso ver, equívocas. Seguindo uma interpretação meramente
literalista, poder-se-ia admitir a existência de atos administrativos que não
tivessem carácter individual e concreto e que, deste modo, fosse admis ¬
sível a derrogação. Ora, não parece ser esse o caso. Mesmo tratando-se
dos chamados atos administrativos suigeneris (gerais, plurais e coletivos),
cremos que não é admissível que possam ter efeitos derrogatórios sobre
regulamentos. Será, porventura, exigido ao intérprete que faça aqui uma
interpretação restritiva, dado que entendemos que o legislador, através
da letra da lei, disse mais do que eventualmente queria. Seguramente,
queria reforçar a ideia de irrevogabilidade do regulamento por decisão
individual, mas a forma dessa decisão assumir-se-ia sempre como a de
ato administrativo.
5.1.2. Da invalidade do regulamento administrativo
Vejamos, agora, a questão da invalidade do regulamento administrativo.
O conceito de invalidade jurídica prende-se, de forma direta e imediata,
com a perfeição jurídica do ato, neste caso, o regulamento administrativo.
Para que o ato seja juridicamente perfeito e, por isso, válido, é necessário,
antes de mais, que cumpra e respeite o bloco integral da legalidade, hoje
designado como bloco de juridicidade, aliás, como é referido no ne 1 do
artigo 1439 do CPA. Assim, se o regulamento violar o bloco da legalidade
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
(em sentido amplo) é inválido. De igual modo, a invalidade do regulamento
administrativo decorre também do estipulado nas diversas alíneas do n9 2 do
mesmo artigo. Nos termos deste número, os regulamentos serão inválidos
se ( z) contrariarem o disposto nos regulamentos “ (...) emanados dos órgãos
hierarquicamente superiores ou dotados de poderes de superintendência” , nos termos
da alínea a ) , ou seja, estabelece-se uma hierarquia de regulamentos e pre¬
ferem os regulamentos das estruturas orgânicas hierarquicamente superiores
ou superintendentes; ( ii) desrespeitarem os regulamentos emanados pelo
órgão delegante, salvo se a delegação incluir a competência regulamentar,
nos termos da alínea b); e ( iit ) desrespeitarem os estatutos emanados ao
abrigo de autonomia normativa nas quais se funde a competência para a
respetiva emissão, de acordo com o estipulado na alínea c ) .
O artigo 1442 do Código, a propósito do regime jur ídico da invalidade do
regulamento administrativo, parece abandonar agora a trilogia tradicional
das invalidades jur ídicas nominadas: (z) inexistência jurídica, ( it ) nulidade
e ( iit ) anulabilidade, optando por uma categoria gené rica de invalidade
inominada, sem outra qualquer designação nominativa.
Aliás, esta opção é claramente firmada no n9 3 do referido artigo, quando
se refere à declaração administrativa de invalidade. Aqui se estipula que - quando
proferida - esta declaração produzirá efeitos desde a data de emissão do
regulamento, o que nos parece um lapso do legislador, dado que nos pare ¬
ceria mais curial consagrar-se que a declaração administrativa de invalidade
produziria efeitos à data da entrada em vigor do regulamento inválido e
não à da emissão, porque, como vimos, só a partir daquele momento, o
seu conte údo se reflete e produz efeitos na ordem jurídica. Ora, o que se
visa destruir são eventuais efeitos produzidos. Importa, ainda, referir que
a revogação tem efeitos repristinatórios nas condições impostas no refe ¬
rido n9 3. Aliás, a consagração pelo legislador de efeitos repristinat órios à
declaração administrativa de invalidade parece vir dar-nos razão, dado que
a revogaçã o de eventuais normas regulamentares apenas se efetiva com a
entrada em vigor do regulamento agora declarado inválido.
O regime da invalidade previsto no n91 do referido artigo 1449 do CPA
parece aproximar-se do regime tradicional da nulidade, dado que: ( t ) pode
ser invocada a todo o tempo, ( it ) por qualquer interessado, e ( iit ) pode ser,
a todo o tempo, declarada pelos órgãos administrativos competentes. Este
regime jurídico é, em tudo, semelhante ao habitual regime jur ídico da nuli¬
dade. Se a ilegalidade for formal ou procedimental e o(s) regulamento(s)
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
não padecer (em) de qualquer inconstitucionalidade, “ (...) só pode(m) ser
impugnado(s) ou declarado(s) oficiosamente inválidos pela Administração no prazo
de seis meses, a contar da data da respetiva publicação, salvo nos casos de carência
absoluta de forma legal ou de preterição de consulta pública exigida por lei” , nos
termos do n9 2. Trata-se, como se pode verificar, de um importante limite
à ação dos órgãos administrativos, no seu poder de atuação oficiosa em
defesa da legalidade.
5.1.3. Da caducidade e da revogação do regulamento administrativo
Aos regulamentos administrativos podem ser apostos termos ou condições
resolutivas que, ao verificarem-se, fazem caducar aqueles regulamentos,
atento o disposto no artigo 1459 do CPA. O seu ns 2 determina a caducidade
consequente em função da revogação das leis de que dependem e que regula ¬
mentam, salvo “ (...) na medida em que sejam compatíveis com a lei nova e enquanto
não houver regulamentação desta” e, embora o artigo o não refira, desde que
a lei não disponha em sentido contrá rio. A caducidade é, por isso, uma
das vá rias formas de extinção de efeitos do regulamento administrativo.
Outra das formas genéricas e usuais de extinção de efeitos jurídicos é a
revogação. Importante disposição legal é a prevista no artigo 1469 do CPA
(correspondente ao anterior artigo 1199 do CPA revogado). Esta ocorre
em virtude de entrar em vigor um novo regulamento com capacidade
desintegrativa, ou seja revogatória. A regra geral consta do disposto no
artigo 1469, ns 1, do CPA: “ Os regulamentos podem ser revogados pelos órgãos
competentes para a respetiva emissão (...)” .
Ao abrigo do princípio da irrevogabilidade simples dos regulamentos
necessários à execução das leis em vigor ou de Direito da União Europeia,
o n9 2 do referido preceito legal proíbe a sua revogação global simples,
admitindo, apenas, a revogação substitutiva para evitar o retrocesso nor¬
mativo e o vazio de regulamentação complementar necessá ria e indis¬
pensável à boa exequibilidade das leis ou do Direito da União Europeia.
Assim, os regulamentos complementares ou de execução não comportam
a revogação simples global, mas admitem a revogação substitutiva, ou seja,
a que põe fim à vigência de um determinado regime jur ídico e estipula,
imediatamente e de forma sucessiva, uma nova regulamentação para a lei
em causa, possibilitando assim a sua imediata aplicabilidade. Admite-se,
igualmente, a revogação meramente parcial, desde que nã o implique a
inexequibilidade da lei regulamentada ou de alguma das suas normas que
não seja de aplicação direta e imediata.
CURSO SOBRE O NOVO C ÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
O n9 3 da norma em análise vem agora, e bem, estipular que a inobser ¬
vância da proibição de revogação prevista no n9 2 determina a vigê ncia
forçada , para todos os efeitos, das normas regulamentares revogadas ilegal¬
mente que sejam indispensáveis à aplicabilidade da lei exequenda e que
vigorarão apenas até ao início da vigência de todo um novo regulamento
ou apenas das novas normas regulamentares necessárias.
De salientar, ainda, que o disposto no artigo 1469, n° 4, do CPA (cor¬
respondente ao anterior artigo 1199, n9 2, do CPA revogado) prevê que os
regulamentos revogatórios devam, expressamente, especificar as normas
regulamentares que revogam.
5.1.4. Da impugnação de regulamentos administrativos
O artigo 1479 do CPA atribui aos interessados o direito de solicitar (i)
a modifica çã o, ( ii) a suspensã o, (ííi) a revoga çã o ou (ív ) a declara çã o
administrativa de invalidade dos regulamentos diretamente lesivos dos
seus direitos ou interesses legalmente protegidos. Do mesmo modo, essa
norma atribui legitimidade aos interessados para reagirem “ (...) contra a
omissão ilegal de regulamentos administrativos” , por exemplo, quando eles são
necessá rios e devidos para a boa execução de uma lei, que necessita da
intermediação regulamentar para ser suscetível de ser aplicada e produzir
efeitos positivos sobre a esfera jurídica dos interessados.
Os direitos atrás elencados podem ser exercidos, nos termos do disposto
no n9 2, mediante reclamação ou recurso e as impugnações administrativas
de regulamentos seguem, por remissão do artigo 1479, n 9 3, do CPA, o
regime jurídico-procedimental disposto nos artigos 1899 e 1909 do Código
e que se referem, respetivamente, aos efeitos das impugnações facultativas
dos atos administrativos e aos efeitos sobre os prazos.
5.2. Do ato administrativo138
ídico aplicável aos atos administrativos.
Vejamos, de seguida, o regime jur
5.2.1. Enquadramento e disposições gerais
O ato administrativo, definido no artigo 1489 do CPA (correspondente
ao anterior artigo 1209 do CPA revogado) como decisão individual num
caso concreto, começou por ser, no fundo, uma construção que permitia
Cfr. Marcelo Rebelo de Sousa, Regime do ato administrativo, Direito e Justiça, Revista da
138
Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa, Volume VI, 1992, pág. 37 e segs.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
aos particulares a possibilidade de acesso aos tribunais administrativos139
sempre que a Administração Pública incumprisse algum preceito legal.
Era através desta figura que os tribunais podiam, primordialmente, “ olhar ”
para a Administração Pública e para a sua atividade externa, casuística c
unilateral.
Neste campo, a primeira ideia a reter é a que estabelece a diferença
entre o ato administrativo e o regulamento administrativo, dado que este
tem, como vimos, um comando geral e abstrato, ou seja, é um conjunto
de normas, enquanto aquele é uma decisão individual num caso concreto.
O preceituado no artigo 1489 do CPA consagra uma definição legal de
ato administrativo para efeitos de regime jurídico previsto no Código e
que passamos a transcrever:
“ Para efeitos do disposto no presente Código, consideram-se atos adminis ¬
trativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem
produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.”
Podemos, assim, analisar os elementos concetuais do ato administra¬
tivo que são apontados, genericamente, pela doutrina e que constam do
referido artigo 148s do CPA:
- Juridicidade: o ato resulta da conduta voluntária por parte da Admi¬
nistração Pública e visa produzir efeitos de Direito;
- Unilateralidade: o ato administrativo é o resultado de uma declaração
de vontade de estruturas com poderes jur
ídico-administrativos (e não apenas
de órgãos da Administração Pú blica) que, para a sua perfeição jur
ídica, não
necessita da concorrê ncia da vontade de terceiros. O ato administrativo é
juridicamente perfeito, independentemente de outra qualquer vontade que
não a das estruturas orgâ nicas competentes, detentoras dos tais poderes
jur -
ídico-administrativos1 *11 (independentemente de integrarem ou não o
perímetro orgânico da própria Administração Pública) para a sua emissão,
139
Aliás, em França, o estudo do ato administrativo é feito no âmbito do estudo do conten ¬
cioso administrativo.
140
No entanto, o titular do órgão autor do ato administrativo pode expressar uma vontade
que não seja a real e, assim, existir uma divergência entre a vontade declarada e a vontade
real, por exemplo, no caso do subalterno que, devendo obediência ao seu legítimo superior
hierárquico, expressa uma vontade contrária à sua mas assente na vontade da chefia hierár¬
quica, a que deve obediência.
CURSO SOBRE O NOVO C ÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
mesmo a admitir-se agora (como parece admitir-se) que o procedimento
do ato administrativo termine num contrato;
- Materialmente administrativo: o ato administrativo é praticado no
âmbito da fun ção administrativa, ao abrigo da gestão pública e no exercício
í dico-administrativos. Parece que a definiçã o prevista agora na
de poderes jur
lei, como vimos e para efeitos do CPA, afasta a exigência de o ato ser orga¬
nicamente administrativo, ou seja, praticado por órgão da Administra ção
-
Pública141. Recorde se que, anteriormente, esta era uma exigência primária
prevista no artigo 1209 do CPA revogado. Importa relembrar que não eram
atos administrativos todos aqueles praticados por órgãos de pessoas coleti¬
vas que não integrassem a Administração Pública. Também não eram atos
administrativos os praticados por usurpa ção de funções públicas, através
da qual alguém, consciente e dolosamente, exercia funções administrati¬
vas sem ter título jurídico público válido para o efeito, como sucederá em
casos de atuações de falsos trabalhadores em funções públicas. O mesmo
sucedia com os atos praticados pelos órgãos do Estado integrados num
poder estadual que não o administrativo, embora para efeitos conten¬
ciosos (e até graciosos) alguns desses órgãos pudessem praticar atos em
matéria administrativa142. De todo o modo, importa afirmar que mesmo a
Administração Pública pode praticar atos ao abrigo da gestão privada, os
quais não são pois atos administrativos; e
- Visa a disciplina jurídica de uma situação individual num caso con¬
creto143: não é por definiçã o normativo, contendo um comando concreto
para um destinatário, pelo menos, determinável. Fixa, por isso, uma dis¬
ciplina jurídica para a tal situação individual e concreta.
Sã o várias as características e os traços comuns à generalidade dos atos
administrativos e que podem, designadamente, ser as seguintes:
- A integral subordinação à lei144;
141
Isso mesmo resulta do expressamente referido no Preâmbulo do Decreto-Lei que aprova
o CPA, que no seu ponto 16 refere, a propósito, que se eliminou “ (...) a referenda ao elemento
orgânico da respetiva autoria
142
Para alguns autores, também conhecidos como atos materialmente administrativos.
143
A este propósito, é importante analisar a já referida categoria de atos administrativos sui
generis que integra as seguintes espécies: os atos coletivos, os atos plurais e os atos gerais (o
que se fará adiante).
144
Em diversos aspetos, v . g. a competência do autor, formas e formalidades, procedimento,
conte údo da sua estatui ção e fim. No entanto, a competência e o fim são sempre elementos
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
- A presunção de legalidade145;
- A imperatividade146;
- A revogabilidade147 ou suscetibilidade de anulaçã o administrativa148;
e
- A sanabilidade149.
O artigo 149® do CPA consagra a possibilidade de aposição de cláusulas
acessórias. Estas, regra geral, estão previstas no n91: ( í) condição, ( itj termo,
( jii ) modo ou (iv) reserva, desde que, entre outros, respeitem os princípios
gerais aplicáveis e, particularmente, o princípio da proporcionalidade.
Por outro lado, o disposto no artigo 1509 do CPA (correspondente ao
anterior artigo 1229 do CPA revogado) consagra que os atos administrativos
devem ter, regra geral, a forma escrita e que deles deve constar um conjunto
de elementos mínimos, previstos como menções obrigat órias no artigo
1519 do CPA (correspondente ao anterior artigo 1239 do CPA revogado).
Importa, no entanto, precisar agora o conceito essencial da definitividade
do ato administrativo. Os autores falam em três tipos de definitividade, ou
seja, na tripla definitividade:
- A definitividade vertical;
- A definitividade horizontal; e
- A definitividade material.
vinculados à lei, nunca podendo ser aspetos discricionários. De assinalar que, em caso de
violação da lei, são ilegais e inválidos.
M
Todos gozam desta presunção até prova em contrário. Esta presun ção pode ser afastada
por decisão jurisdicional, através de uma declaração de nulidade ou da anulação do ato, ou
pode ser afastada por decisão administrativa, através de uma declaração graciosa de nulidade
ou anulação administrativa graciosa, com fundamento em ilegalidade, se o ato for anuláveL
144
É obrigatório para os seus destinatários. Embora somente sejam executórios os atos admi ¬
nistrativos eficazes, conforme se afirma mais adiante a propósito do conceito de executorie-
dade.
147
Têm como caracterfstica a possibilidade de serem revogados, atendendo à modificação do
interesse público mas sempre fundada em razões de mérito. Há, no entanto, atos adminis ¬
trativos que são irrevogáveis. A este propósito, vide, por exemplo, o disposto nos artigos 166e
e 167s do CPA.
148
Quando por razões de ilegalidade geradora de anulabilidade. Neste caso, os atos ilegais
anuláveis devem mesmo ser anulados.
149
Em princípio, a invalidade é sanável pela Administração, salvo quando gera inexistência
ídica ou nulidade (neste caso, apenas através de atos de reforma ou de conversão e nunca
jur
de ratificação saneadora ).

CURSO SOBRE O NOVO CÓ DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Quanto ao conceito de definitividade vertical, significa a exigência de
prática do ato administrativo pelo órgão que está no topo da hierarquia
administrativa, no que à competência administrativa para a emissão daquele
ato diz respeito. Tem, portanto, sobretudo a ver com a posição vertical do
autor do ato administrativo face à natureza da competência para decidir
sobre determinada matéria. Desta forma, apenas têm competência para a
prática de atos verticalmente definitivos os órgãos superiores da Adminis
tração Pública, como sejam os órgãos de topo de qualquer entidade pública,
do Estado150, das autarquias locais, dos institutos públicos e, entre outros,
os órgãos delegados, ao abrigo da delegação de poderes, se o delegante
tinha competência para a prática de atos definitivos.
No que diz respeito à definitividade horizontal, traduz a exigência de
o ato administrativo em causa colocar fim, em regra, ao procedimento
administrativo151 ou a um incidente procedimental autónomo.
Por fim, a definitividade material que determina e delimita a situação
jurídica substantiva do particular face à Administração Pública, o que
implica a definição ou disciplina de uma relação jurídico pública152. - 153® do CPA (correspondente ao anterior artigo 125® do CPA revogado).
150
Por exemplo, os ministros que são órgãos da pessoa coletiva Estado.
151
Desta maneira, não são definitivos horizontalmente os atos administrativos anteriores ao
ato definitivo - como os atos preparatórios, os atos pré-decisórios, os atos pressupostos (por
exemplo, pareceres e propostas) -, os atos posteriores ao ato definitivo - como os atos com¬
plementares, que a lei manda praticar depois da emissão do ato administrativo (como sejam
a publicação ou a notificação, que nada acrescentam ao ato e apenas lhe atribuem eficácia;
no entanto, a recusa da sua prática pode tipificar-se como um ato definitivo, pois define ino¬
vadoramente uma situação jur ídica), os atos de execução e os atos meramente confirmati¬
vos (porque estes atos traduzem apenas um juízo de concordância sobre um ato que já era
definitivo). Pelo contrário, os atos administrativos confirmativos traduzem um juízo de con¬
cordâ ncia relativamente a atos não definitivos e, por isso, estes são inovadores, traduzem a
última palavra da Administração Pública, e, por isso, são definitivos. Por outro lado, há atos
administrativos não definitivos horizontalmente mas que podem vir a sê-lo, como sejam os
atos sujeitos a ratificação confirmativa (como, por exemplo, acontecia com os atos praticados
pelos então Governadores Civis, ao abrigo da sua competência extraordinária, nos termos
do disposto no artigo 89 do Decreto-Lei ns 252/ 92, de 19 de novembro, alterado pelo De¬
creto-Lei n° 316/ 95, de 28 de novembro, pelo Decreto-Lei n5 213/2001, de 2 de agosto, pelo
Decreto-Lei n9 264/2002, de 25 de novembro, pela Lei ne 52-A/2005, de 10 de outubro, que
-
consagrava o Estatuto e competência dos Governadores Civis, entretanto a figura deixou de existir
na ordem legal portuguesa) ou, como vimos, os atos sujeitos a confirmação, já que somente
depois de esta ocorrer é que o ato se toma definitivo.
152
Nestes termos, podemos concluir que não são materialmente definitivos os atos adminis¬
trativos meramente opinativos e os atos internos.
-
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
Ainda em termos de disposições gerais, importa analisar o dever de
fundamentação, uma das formalidades essenciais hoje previstas no CPA,
que obriga a que os órgãos da Administração Pública exponham as razões
da sua própria solução e que seja explicada a adoção de posição diferente
da habitual ou a adoção de posição oposta à pretensão do particular.
Nos nossos dias, a regra geral é, até por imposição constitucional, a que
¬
está prevista no n® 1 do artigo 152® do CPA (correspondente ao anterior
n® 1 do artigo 124® do CPA revogado). No entanto, existem atos que não
carecem de fundamentação, a menos que alguma lei especial o exija, de
acordo com o disposto no n® 2 do mesmo artigo 152®, e que são
“ (•••) os atos de homologação de deliberações tomadas porjúris, bem como
as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria
de serviço e com a forma legal”
O dever de fundamentação é efetivado nos termos do disposto no artigo
Assim, a fundamentação dos atos administrativos deverá ser:
- Expressa, podendo embora ser feita por remissão;
- Com fundamentos de facto e de Direito, ainda que sucintos;
- Clara e objetiva;
- Congruente153; e
- Bastante e suficiente.
A fundamentação do ato administrativo pode ainda, nos termos do n® 1
do artigo 153® do CPA, “ (...) consistir em mera declaração de concordância com
osfundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem,
.
neste caso, parte integrante do respetivo ato”
Quando a fundamentação dos atos administrativos seja contraditória,
obscura ou insuficiente, considera-se que há falta de fundamentação, nos
termos do disposto no artigo 153®, n® 2, do CPA, dado que não esclarece
em concreto a motivação do ato.
Por seu lado, o disposto no artigo 154® do CPA (correspondente ao
anterior artigo 126® do CPA revogado) prevê o regime normativo da
153
O ato administrativo deve surgir como a conclusão lógica da fundamentação e dos moti¬
vos apresentados, caso contrário, será incongruente.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
fundamentação dos atos administrativos orais, que depende, nalguns
casos, de requerimento dos interessados, não sendo por isso apresentada
oficiosamente. Importa, deste modo, assinalar que, depois de proferido o
ato oral - de conhecimento imediato -, o interessado pode, como vimos,
solicitar que a fundamentação seja reduzida a escrito.
Por fim, importa referir que o dever de fundamentação dos atos admi¬
nistrativos traduz, para os interessados, um verdadeiro direito à funda
mentação dos atos, direito fundamental formalmente constitucional mas
não integrante da sistemática constitucional destes direitos154.
Assim, qualquer ato administrativo ferido de vício de forma por falta
de fundamentação violaria o conte údo de um direito fundamental, termos
em que, segundo alguns autores155, se deveria considerar o mesmo inválido,
nulo e logo ineficaz, de acordo com o previsto no artigo 1619, n9 2, alínea
d) , do Código (correspondente ao anterior artigo 133, nfi 2, alínea d ) , do
CPA revogado). Este normativo do CPA sanciona, assim, como nulos
todos “ os atos (administrativos) que ofendam o conteúdo essencial de um direito
fundamental” , impedindo-os de produzir quaisquer efeitos jurídicos e, por
isso, sendo jurisdicionalmente sindicáveis (a todo o tempo), não existindo
prazo para a arguição do vício. Para os autores que defendem aquela tese,
assim se justifica a importâ ncia atribuída pelo legislador constituinte à
vinculação constitucional de fundamentação dos atos administrativos e
à constitucionalização de tão importante direito dos administrados, que
lhes permite conhecer os fundamentos de facto e de Direito suscetíveis
de afetarem os seus direitos e interesses legalmente protegidos, de modo
a poderem promover o exercício pleno do direito de impugnação con¬
tenciosa ou graciosa dos atos. Deste modo, estes autores consideram que
se a final o CPA apenas sancionasse a falta de fundamentação com mera
anulabilidade, sujeita a arguição a prazo, ter-se-ia encontrado o meca¬
nismo de, por via legislativa ordiná ria, restringir um direito fundamental
constitucionalmente consagrado, violando-se assim o disposto no artigo
189, n9 3, da CRP.
Atentos os princípios da constitucionalidade dos atos, previsto no artigo
39, n9 3 da CRP, e da legalidade da administração, consagrado no artigo
154
Na expressão de J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Fundamentos da Constituição,
Coimbra Editora, 1991, pág. 114 e 115.
155
Vide Guilherme Frederico Dias Pereira da Fonseca, in Direito Administrativo ( Sumários Desen¬
volvidos), ob. cit., pág. 163.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
2669, n9 2, da Lei Fundamental, a interpretação do preceito do artigo 1619,
n 9 2, alínea d) , do CPA deve fazer-se de forma restrita e não de forma ampla,
aplicando-o apenas aos direitos, liberdades e garantias, caso contrário, o
legislador ordiná rio havia consagrado restrições às amplitude e eficácia
do preceito constitucional do artigo 268®, n9 3. Como o legislador cons¬
tituinte originário e derivado não distinguiu, não é legítima, para alguma
¬ doutrina, a distinção ou a restrição imposta, por via legislativa ordiná ria
ou por mera interpretação doutrinal ou jurisprudencial restritiva. É uma
questão controvertida para a doutrina analisar.
Parece, no entanto, de aceitar a tese corrente, em termos doutrinais,
mas sobretudo jurisprudenciais, de que a falta de fundamentação gera
mera anulabilidade.
Quanto à tipologia e à classificação dos atos administrativos, é matéria
complexa e bastante extensa (e não se pretende aqui apresentar todos os
crité rios distintivos), remetendo-se este estudo exaustivo para os vários
manuais de Direito Administrativo existentes.
Ainda assim, vejamos alguns dos aspetos mais importantes.
.
5.2.I I. Tipologia dos atos administrativos
Existe uma grande variedade de tipos156 de atos administrativos. Podemos
começar por distinguir os atos administrativos primários, que são aqueles
que pela primeira vez disciplinam juridicamente uma situação concreta,
e os atos administrativos secundários, também conhecidos como atos sobre
atos, porque incidem sobre atos administrativos primá rios.
De entre os atos administrativos primários, temos os atos administrativos
imperativos, que impõem ao seu destinatá rio uma conduta ou o sujeitam a
certos efeitos, e são exemplos deste tipo de atos as ordens (comandos de
ação), as proibições (comandos de omissão), os atos punitivos ou sancio-
natórios, que consubstanciam uma pena ou medida disciplinares, os atos
ablativos, que restringem ou eliminam determinados direitos, comportando
sacrifícios para os particulares e de que são exemplos a expropriação e a
requisição. A par dos atos imperativos,encontramos ainda os atos permissivos,
que são todos aqueles que permitem ou possibilitam uma determinada
conduta e que podem ser positivos, como sucede com a autorização (que é
156
A propósito da tipologia dos atos administrativos, vide, por todos, os ensinamentos de
Diogo Freitas do Amaral.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
uma permissão para adoção, pelo administrado, de um comportamento),
a concessão, a admissão, a delegação e a licen ça, que possibilita um com ¬
portamento que em regra seria proibido; ou podem ser negativos, que
serão todos aqueles atos que eliminam ou reduzem um encargo e de que
são exemplos a dispensa (que permite o não cumprimento de obrigações
legais), a isenção (que está relacionada com razões objetivas), a exclusão
(relacionada com razões subjetivas) ou a ren úncia. Por fim, no â mbito da
categoria mais ampla de atos administrativos primários, encontramos os
atos administrativos simples, que não traduzem uma declaração de vontade
mas, apenas, uma mera declaração de conhecimento e não comportam
quaisquer inova ções na ordem jurídica. São exemplos deste tipo de atos
simples as certidões, os certificados e os atestados.
Por outro lado, existem os atos administrativos secundários, que, como
vimos, contê m uma segunda disciplina jurídica de determinada situação
concreta e que, por isso, são conhecidos como atos sobre atos. A revogação é
o exemplo mais usualmente oferecido, já que visa fazer cessar os efeitos de
um primeiro ato administrativo. Do mesmo modo, a anula ção administra ¬
tiva é hoje um exemplo de ato secundário, porque visa fazer cessar efeitos
de um ato administrativo (primá rio ou secundá rio) com fundamento em
razões de legalidade.
Estes atos secundários podem ser integrativos, quando visam completar
ou aperfeiçoar anteriores atos administrativos, como sucede, por exemplo,
com a aprova ção, através da qual um órgão administrativo competente
exprime a sua concordância com um ato administrativo anterior, dando-
-lhe eficácia; com a homologação, que é o ato administrativo que toma
seus os fundamentos e conclusões de uma decisão proposta por um órgão
terceiro; com a confirmação, através da qual um órgão emite um juízo de
concordância sobre um ato de outro órgão; ou, finalmente, com a ratificação
confirmativa, que é o ato administrativo através do qual o órgão normalmente
competente emite um juízo de concordância, atribuindo definitividade a
um ato praticado por outro órgão, ao abrigo de competência extraordinária.
Para além dos atos secundários integrativos, podemos ainda considerar
os atos desintegrativos, cujos exemplos mais marcantes são os atos de revo¬
gação e de anulação administrativas.
Em sequência, temos os atos modificativos, como sejam a alteração, que
leva à modifica ção do conte údo, do teor ou dos efeitos do ato; a retifica¬
ção, que mais não é do que a correção de lapsos materiais do próprio ato
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
corrigido; a suspensão157, que visa paralisar temporariamente a produção
de efeitos do ato administrativo; e a aclaração, sempre que se impõe um
esclarecimento ou uma especificação sobre o alcance do ato administrativo.
Podemos ainda considerar os atos saneadores, que são todos os que visam
sanar algumas invalidades. Como exemplos de atos saneadores temos a
ratificação saneadora, a reforma e a conversão. De referir que os atos nulos
são insuscetíveis de sanação por ratificação e, deste modo, só admitem a
reforma e a conversão. Esta foi uma inovação formalmente introduzida
pela reforma de 2015 do atual CPA.
5.2.I.2. Classificação dos atos administrativos
Para facilidade de estudo, a doutrina classifica os atos administrativos
tendo em conta igualmente vá rios critérios. Sem qualquer preocupação
de esgotar as classificações existentes, porque podem ser doutrinalmente
muito diversas, apresentamos alguns exemplos.
Tendo em conta o critério da autoria , podemos estar na presença de deci ¬
sões, quando são provenientes de órgãos singulares, ou de deliberações,
quando os atos são provenientes de órgã os colegiais. Com base no mesmo
critério, os atos podem ser simples, sempre que resultam da interven ção
de um só órgão administrativo, ou podem ser complexos, quando resultam
da intervenção de vários órgã os administrativos.
Quanto aos destinatários, podem ser atos administrativos concretos ou
singulares, ou podem ser atos suigeneris, logo, coletivos, plurais ou gerais.
Os atos coletivos são aqueles que têm como destinatários um conjunto
unificado de pessoas. Aqui, estamos na presença de um ato administrativo
coletivo e não de um ato normativo, visto que os destinatários são deter ¬
mináveis. Por exemplo, a dissolução de um órgão colegial por parte de um
órgão superior da Administra çã o Pública, quando a lei lhe atribui tal poder.
Os atos plurais juntam em si um conjunto de atos administrativos; formal ¬
mente são apenas um ato mas é como se fosse um ato administrativo para
cada um dos seus destinatários. Por exemplo, se a Administração Pública
resolvesse promover todos os trabalhadores que são atualmente chefes
1S7
Ao contrário, a revogação visa a extinção definitiva dos efeitos, enquanto que aqui a não
produção de efeitos é meramente temporária. Contudo, parece evidente que uma suspensão
muito prolongada, consoante os casos, é materialmente uma revogação, devendo aplicar se
-
o regime jurídico da revogação. A suspensão do ato administrativo pode ser jurisdicional, ou
seja, determinada pelos tribunais.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
de divisão no Ministério da Educação ou se através de um ato concedesse
permissão genérica para condução de viaturas a todos os trabalhadores de
um certo serviço da Administra ção P ública; ou, outro exemplo, um ato de
nomeação dos membros de um órgão colegial da Administração Pública
(um conselho de administra ção ou mesmo um júri de um procedimento
concursal). Estes atos administrativos aplicam-se aos seus destinat á rios
como se fossem tantos os atos administrativos quantos os chefes de divisão
promovidos, tantos quantos os autorizados a conduzir e tantos quantos os
membros dos órgãos nomeados. Por fim, os atos gerais destinam-se a um
grupo inorgâ nico de pessoas mas cujos sujeitos são determináveis num
determinado local. Por exemplo, uma ordem de dispersão da polícia; aqui
existe um comando dirigido a um grupo de pessoas determinável num
determinado local.
Quanto ao critério que assenta nos efeitos, os atos podem ser declarativos,
quando se limitam a verificar ou a reconhecer uma situação pré-existente,
ou constitutivos, quando introduzem uma alteração na ordem jurídica,
criando, modificando ou extinguindo situações jurídicas. Os atos admi¬
nistrativos, ainda quanto aos efeitos , podem ser de execução instantânea158
ou de execução continuada159.
Por fim, importa referir que, quanto ao conteúdo, podem ser atos vin ¬
culados ou discricionários.
.
5.2 2. Da eficácia do ato administrativo
O conceito de eficá cia prende-se, como vimos anteriormente, em termos
gerais, com a suscetibilidade de produção de efeitos jurídicos. També m
como vimos já, este conceito não se confunde com o de validade jurídica,
que est á intimamente relacionado com a perfeição legal do ato e que
impede que o mesmo possa ser colocado em crise por razões de juridici-
dade. Já tínhamos visto que não existe, por isso, uma relação direta entre
validade e eficácia jurídicas, dado que podem existir atos eficazes que são
inválidos (os anuláveis) e atos ineficazes que são válidos (os que estejam,
por exemplo, suspensos).
Importa, agora, precisar alguns requisitos de eficá cia dos atos admi
nistrativos.
15S
Por exemplo, os que ordenam a demolição de um muro.
150
Quando prolongam os seus efeitos durante um período de tempo, como é o caso da re
forma/ aposentaçã o.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
Esta matéria está, hoje, regulada nos artigos 1558 a 1609 do CPA
(correspondentes aos anteriores artigos 127® a 132® do CPA revogado) e
reconduz-se, na prá tica, às exigê ncias legais complementares para que um
determinado ato administrativo produza, efetivamente, efeitos jurídicos.
Regra geral e de acordo com o previsto no n ® 1 do artigo 155® do CPA
(correspondente ao anterior n® 1 do artigo 127® do CPA revogado), o ato
administrativo é eficaz
“ (...) desde a data em que é praticado, salvo nos casos em que a lei ou o pró
prio
ato lhe atribuam eficácia retroativa, diferida ou condicionada ” .
Para o CPA, o ato considera-se praticado nos termos do n® 2 do mesmo
artigo.
Assim, podem ser requisitos gerais de eficácia160 dos atos administrativos:
- A publicação161;
- A publicidade na Interned62; e
- A notificação aos interessados163.
Atento o disposto nos artigos 158® e 159® do CPA, verificamos que a
publicação só é obrigatória quando for legalmente exigida e que, natural¬
mente, a sua falta determina a ineficácia jurídica do ato administrativo em
causa. Ou seja, este não produzirá efeitos na ordem jur ídica.
Nos termos do disposto no artigo 159® do CPA, quando a lei determina a
publicação de um ato administrativo mas nada mais diz quanto aos termos
-
da respetiva publicação, deve entender se que a mesma será feita no Diário
160
Estes permitem, em princípio, o conhecimento do teor do ato administrativo. Existem
atos administrativos que somente adquirem eficácia através de uma declaração positiva do
seu destinatário, como sucede com o ato administrativo de nomeação, que exige a aceitação
do destinatário, o que parece óbvio, já que se alguém é nomeado o ato de nomeação somente
produz efeitos se esta for aceite. Por isso, a eficácia do ato administrativo nada tem a ver com
a sua perfeição estrutural. Por outro lado, importa referir que o visto do Tribunal de Contas
pode ser considerado, por legislação avulsa, um requisito de eficácia de determinados atos
¬
administrativos.
161
Nos termos do disposto nos artigos 158" e 159" do CPA (correspondentes aos anteriores
artigos 130° e 131" do CPA revogado).
162
Nos termos do disposto no artigo 159" do CPA.
¬ 163
Nos termos do disposto no artigo 160° do CPA (correspondente ao anterior artigo 132p do
CPA revogado).
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
da Rep ú blica ou noutro jornal oficial, como os jornais oficiais das Regiões
Autónomas dos Açores e da Madeira, ou como os boletins municipais, no
caso das autarquias locais de que deles disponham, e simultaneamente na
Internet no sítio institucional da entidade em causa, no prazo imperativo
de 30 dias.
Importa ainda salientar que, como já afirmámos, existem atos adminis ¬ 132® do CPA revogado) consagra uma importante regra quanto aos atos
trativos com eficácia retroativa, ou seja, que fazem incidir os seus efeitos
sobre o passado, embora sejam excecionais, atento o prescrito no artigo
1569, ns 1, do CPA (correspondente ao anterior artigo 128Q, ne 1, do CPA
revogado). Estes atos administrativos são, nomeadamente:
ne
- Os atos interpretativos (nos termos da alínea a ) do referido 1); e
- Os atos a que a lei atribua essa eficá cia (nos termos da alínea b) do
mesmo ne 1).
Fora destes casos, o autor do ato administrativo só pode atribuir-lhe
esta eficá cia retroativa nos termos do disposto no n ® 2 do mesmo norma¬
tivo, ou seja,
- Quando, genericamente , a retroatividade for mais favorável para os
interessados, mas nos termos expressos no disposto na alínea a );
- Quando estejam em causa decisões revogatórias de atos administra¬
tivos objeto de reclamação ou de recurso hierá rquico, nos termos do
disposto na alínea b);
- Quando tal seja devido para dar cumprimento a deveres, encargos,
ónus ou sujeições constituídos no passado, atento o disposto na alínea
c); e, finalmente,
- Quando a lei o permitir ou o impuser, nos termos do disposto na
alínea d).
Por outro lado, o CPA prevê, igualmente, situações opostas, ou seja, de
atos administrativos com eficácia diferida ou condicionada, nos termos do
disposto no artigo 157® do CPA (correspondente ao anterior artigo 129®
do CPA revogado). Estas situações, em que um ato não produz imediata¬
mente efeitos mas produzi-los-á no futuro, são, entre outras, as seguintes:
- Atos sujeitos a aprovação ou a referendo, atento o disposto na alínea
a );
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
- Atos sujeitos a condição ou termo suspensivos, atento o disposto na
alínea b ); e
- Quando se verifiquem as condições da alínea c ).
O disposto no artigo 160 ® do CPA (correspondente ao anterior artigo
constitutivos de deveres ou de encargos e concede uma garantia aos des¬
tinatários de inoponibilidade destes atos. Assim, estes atos não lhes são
oponíveis antes que o seu teor lhes seja previamente notificado.
Podemos verificar, ainda, que podem existir atos com eficácia jurídica
interrompida, ou seja, que surgiram eficazes mas que deixaram de o ser
(como, por exemplo, os atos objeto de uma suspensão da eficácia, graciosa
ou jurisdicional), e atos com eficácia condicionada, ou seja que nasceram
sem eficácia mas que podem tornar-se eficazes (como sucede com os atos
sujeitos a uma condição suspensiva ou a um termo inicial). Por fim, há atos
que, embora válidos, são ineficazes porque, como vimos já, não foram objeto
de publicidade ou de adequada notificação, e atos de eficácia excluída, ou
seja, todos aqueles que, desde a sua origem, não têm eficácia nem nunca
poderão ser eficazes.
Em conclusão, podemos afirmar e sublinhar de novo que, como j á
havíamos verificado, o conceito de validade jurídica não é confundível
com o de eficácia jurídica. Existem atos inválidos que são eficazes (por
exemplo, todos os atos anuláveis até serem anulados) e, por outro lado,
existem atos válidos que podem ser ineficazes (por exemplo, os que têm
a eficácia suspensa ou condicionada).
5.2.3. Da invalidade do ato administrativo
Importa, agora, fazer referência aos requisitos de validade dos atos admi ¬
nistrativos, já que eles visam a observância de um conjunto de regras legais
previstas também no CPA.
Essas exigências legais prendem-se, embora aqui possam não se esgotar,
designadamente, com:
- Os sujeitos164;
164
É necess ário, designadamente, que o órgão tenha competê ncia para a prá tica do ato em
causa. Tratando-se de órgão colegial, que se encontre regularmente constituído e que ex¬
prima uma vontade juridicamente válida.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
- A forma e as formalidades165;
- O conte údo/ objeto; e
- O fim166.
Vejamos as situações de incumprimento ou de desrespeito pelos requi ¬
sitos de validade do ato administrativo, o que acarreta a sua imperfeição
jurídica, o surgimento de vícios do ato administrativo e a consequente
invalidade do ato administrativo:
- As violações quanto ao sujeito, que podem gerar os vícios de usurpação
de poderes, de incompetência absoluta ou de incompetência relativa;
- As violações formais ou procedimentais, que podem gerar vício de
forma;
- As violações de conte údo, que podem gerar o vício de violação de lei;
e
- As violações ao fim legal, que podem gerar o vício de desvio de poder.
A invalidade jurídica do ato administrativo resulta, muitas das vezes,
das ilegalidades cometidas e que se traduzem na violação de normas pre¬
vistas, designadamente, no CPA. Embora não seja o único desvalor167 que
gera a invalidade, é, seguramente, o mais importante que gera invalidades
í dicas ( de legalidade).
jur
Em regra, como vimos atrás, os vícios dos atos administrativos são seis.
E são os seguintes:
i) Usurpação de poderes: vício que se traduz no facto de um ato admi¬
nistrativo praticado por órgão da Administração Pública se integrar no
165
Com a entrada em vigor da versão originária do CPA, deu-se um aumento acentuado das
formalidades legais a que as decisões administrativas devem obedecer. Estas tendem a asse
gurar as garantias dos particulares e a efetivar os seus direitos.
166
O ato administrativo deve prosseguir o fim efetivamente atribuído por lei, caso contrário,
o mesmo é inválido. Para se aferir da conformidade, há que ter em conta os motivos princi
palmente determinantes da prática do ato. Em situações de desconformidade entre o fim
real e o fim legal, o ato está ferido de desvio de poder e pode ser nulo, nos termos do dis¬
posto no artigo 161Q, n - 2, al ínea e), do CPA.
167
A ilicitude pode gerar a invalidade do ato. Por exemplo, sempre que um ato, sem violar a
lei, ofenda um direito absoluto de um particular que lhe advém por via contratual. Quanto
aos vícios de mérito, em que se podem traduzir a inoportunidade e a inconveniência, não
geram ilegalidade.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
exercício da função legislativa ou no da função jurisdicional, violando,
desta forma, o princípio constitucional da separação de poderes.
Assim podemos ter:
- Usurpação de poderes legislativos; e
- Usurpação de poderes judiciais.
Este vício gera a nulidade168 do ato, ao abrigo do disposto no artigo
161fi, n5 2, alínea a ) , do CPA (correspondente ao anterior artigo 1332, nQ 2,
alínea a ) , do CPA revogado). É um vício orgânico, porque se prende com
a falta agravada de competência do órgão que emite o ato administrativo,
e pode ser considerado uma incompetência qualificada, atenta a natureza
da norma e do princípio constitucional violados;
H) Incompetência absoluta: vício que se gera quando um órgão de uma
pessoa coletiva de Direito Público pratica um ato que se integra na compe ¬
tência de outro órgão de pessoa coletiva diferente ou de outro ministério.
Este vício determina a nulidade do ato administrativo, ao abrigo do dis¬
posto no artigo 161s, n9 2, alínea b) , do CPA (correspondente ao anterior
artigo 1338, n9 2, alínea b), do CPA revogado). É um vício que se prende
com a violação das atribuições ou fins das entidades ou dos ministérios
(que se organizam como se fossem verdadeiras pessoas coletiva, embora
não percam a natureza de serviços do Estado);
iit ) Incompetê ncia relativa: vício que atinge o ato administrativo sempre
que o órgão de uma pessoa coletiva pratica um ato administrativo que se
integra na competência de outro órgão da mesma pessoa coletiva169 ou
do mesmo ministério. Este vício gera, apenas a anulabilidade do ato, ao
abrigo do disposto no artigo 1639 do CPA (correspondente ao anterior
¬
artigo 1359 do CPA revogado).
¬
168
Veremos, adiante, o regime das invalidades.
169
Importa, no entanto, notar que, como vimos, os ministérios estão organizados em função
dos fins. Assim, quando os ministros praticam atos da esfera da competência de outros mi¬
nistros, os mesmos estão feridos de incompet ência absoluta e são nulos (e não anuláveis),
nos termos do disposto no artigo 161a, n 9 2, alínea b ) , do CPA (anterior artigo 133a, n9 2,
alínea b) , do CPA revogado).
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
A incompetência pode ser ainda analisada, designadamente:
- Em razão da matéria;
- Em razão da hierarquia;
- Em razão do território; e
- Em razã o do tempo.
iv ) Vício de forma: é gerado sempre que existe qualquer preterição das
formalidades legais170, ou quando existe carência de forma legal. Este vício
gera, em regra, a anulabilidade do ato, ao abrigo do disposto no artigo 163®
do CPA (correspondente ao anterior artigo 135® do CPA revogado), mas
pode gerar nulidade, nos termos, por exemplo, do disposto no artigo 1612,
n9 2, alíneas £) ou h), do CPA (correspondente ao anterior artigo 1332,
n9 2, alíneas f ) cg ) , do CPA revogado);
v) Violação de lei: é o vício de que padece o ato administrativo sempre
que existe uma desconformidade entre o conteúdo do ato e o bloco da
juridicidade (ou da legalidade em sentido amplo). É um vício residual mas
de grande amplitude e dos mais importantes. Este vício gera, em regra, a
anulabilidade do ato administrativo, ao abrigo do disposto no artigo 1632
do CPA (correspondente ao anterior artigo 1359 do CPA revogado), mas
pode gerar, nalgumas situações, a nulidade do mesmo; e
ví) Desvio de poder: que afeta o ato administrativo quando os motivos
principalmente determinantes da prática do mesmo não coincidem com os
fins previstos pela lei ao abrigo da qual determinado órgão administrativo
dispõe das competências para atuar com poderes de autoridade. Ocorre
no âmbito do exercício dos poderes discricionários171 e este desvalor, que
invalida juridicamente o ato administrativo, pode ser:
- Desvio de poder para fins de interesse privado, o qual gera agora, de
acordo com o novo CPA, a nulidade do ato praticado, atento o disposto
no seu artigo 161®, n 2 2, alínea e ) ; ou
170
Por exemplo, quando a lei exige um parecer prévio e a eventual decisão é tomada sem
o mesmo ter sido emitido, quando não é realizada a audiência prévia aos interessados ou
quando os ó rgãos colegiais deliberam sem se ter verificado a existência do quórum legal
¬ 173
mente exigido.
171
Estes poderes traduzem uma competê ncia optativa.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
- Desvio de poder para fins de interesse público, o qual gera a anulabi ¬
lidade de eventual ato administrativo emitido, nos termos gerais de
Direito, de acordo com o previsto no artigo 1639 do CPA.
Por fim, importa referir que o ato administrativo inválido pode, nos
termos do CPA, ser objeto de sanação. Esta pode ocorrer, como estudámos
já, através de outro ato administrativo secundário, que o pode sanar, ou
pode ocorrer por efeito automático da lei, em que o decurso do tempo
desempenha um papel essencial, mas neste caso apenas no que toca, regra
geral, aos atos anuláveis.
O CPA prevê, no disposto no artigo 164s (correspondente ao anterior
artigo 1379 do CPA revogado), a possibilidade de existência de atos sanea-
dores. Estes atos são os seguintes:
- A ratificação saneadora172;
- A reforma173; e
- A conversão174.
Atualmente, os atos nulos podem ser, atento o disposto no artigo 164®,
n2 2, do CPA, objeto de reforma ou de conversão, ao contrário do que
sucedia até agora, em que expressamente se consideravam insuscetíveis
de sanação os atos nulos e os inexistentes.
São várias as invalidades jurídicas que podem afetar o ato administrativo.
Deste modo, temos:
- A inexistência jurídica;
- A nulidade; e
- A anulabilidade.
Vejamos, em concreto, cada uma das figuras.
A inexistência é a forma de invalidade jurídica mais grave e significa
que o ato nem sequer existe para o ordenamento jurídico.
172
A ratificação sanação ou saneadora é o ato através do qual um órgão competente para tal
decide sanar ou validar um ato ilegal anulável.
Quanto à reforma, conservam-se os elementos válidos de um ato que era ilegal e aprovei¬
tam-se somente os elementos legais, ou seja, aqui exclui-se a ilegalidade.
174
Com a conversão, aproveitam -se os elementos válidos para compor um novo ato.
CURSO SOBRE O AfOVO C ÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
A nulidade do ato administrativo é, também, uma forma de invalidade
dos atos administrativos e é excecional, impedindo-os de produzir, regra
geral, quaisquer efeitos na ordem jurí dica, atento o disposto no artigo
162Q, n- 1, do CPA. Quanto ao seu regime jur ídico, pouco difere do re ¬
gime geral da inexist ê ncia, embora o ato nulo, ao contrá rio do inexistente,
exista juridicamente , podendo afirmar-se que a nulidade acarreta já n ão a
insanabilidade total do ato, como anteriormente acontecia, mas que não
pode ser sanada por ratificação (os atos nulos apenas podem ser objeto
de reforma e conversão, atento o disposto no n9 2 do já referido artigo
1629 do CPA), a impossibilidade de consolida ção na ordem jurídica e a
possibilidade de impugnabilidade a todo o tempo, podendo ser arguida e
declarada em qualquer tribunal ou órgã o administrativo com competência
para a declaração de nulidade175 , nos termos do disposto nos artigos 1629
do CPA. O seu reconhecimento assume a forma de declaração contenciosa
de nulidade, quando declarada pelos tribunais, ou de declaração graciosa
ou administrativa de nulidade, quando declarada por qualquer órgão da
Administraçã o Pública. Importa assinalar que, seguindo as regras de boa
interpreta ção jur ídica, pode e deve o ato ser oficiosamente declarado
nulo pelo seu pr óprio autor, designadamente, ao abrigo do princípio da
autotutela de legalidade que determina que os órgãos da Administração
P ública devem afastar da ordem jurídica os atos inválidos.
No que diz respeito à anulabilidade, esta forma de invalidade menos grave
tem um carácter geral e afeta o ato administrativo, mas não o impede de
produzir efeitos jurídicos até à sua anulação administrativa ou contenciosa.
Trata-se, portanto, como decorre do disposto no artigo 1639, n91, do CPA,
da regra geral, porque aqui se estipula expressamente que “ (...) são anuláveis
os atos administrativos (violadores da juridicidade) para cuja violação se não
preveja outra sanção.” Ora, esta norma impõe que o legislador possa escolher
sancionar um ato administrativo ilegal com outra forma de invalidade que
será a nulidade (ou a inexist ê ncia), mas para que isso ocorra é necessá rio
que o estipule expressamente - o que faz, por exemplo, no artigo 1619 do
CPA, ainda que a título meramente ilustrativo, como decorre do que se
diz no corpo do seu n9 2, dado que o elenco constante das várias alíneas é
apenas exemplificativo e não uma lista exaustiva. Quer isto dizer que todas
as situações ali elencadas geram nulidades dos atos administrativos, mas
l7s
Embora o CPA refira competência para anulação.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
podem existir outras disposições legais, no Código ou em outra legisla ção
avulsa, que consagrem a nulidade de um determinado ato desconforme
com a lei e que afaste a regra geral da anulabilidade estipulada no CPA.
Contudo, essa disposição há de ser expressa, porque a nulidade não é a
regra geral.
Vejamos um exemplo:
O conselho diretivo de um Instituto P úblico profere o seguinte
despacho, que manda publicar em Diário da República: “ Determina-se
por esta deliberação que este órgão renuncia às competê ncias x, y , z,
que lhe são atribuídas pela lei.”
Se seguíssemos a regra geral e verificando que a competê ncia é irre ¬
nunciável, poderíamos dizer que a deliberação, sendo ilegal, seria por
consequência anulável. Assim seria se para esta violação se não previsse outra
sanção, como decorre do disposto no artigo 1639, n91, do CPA. Ora, pese
embora a nulidade nã o resultar do elenco previsto nas diversas alíneas
do n9 2 do artigo 1619 do CPA, ela vai decorrer de uma outra disposição,
prevista no artigo 369, n9 2, do CPA, que expressamente comina que
são nulos os atos que tenham por objeto a ren ú ncia à competê ncia.
O ato anulável produz efeitos, ou seja, é, portanto, nos termos do
n 2 do artigo 1639 do CPA, juridicamente eficaz. Estes efeitos podem todos
9
eles ser apagados da ordem jurídica se os tribunais ou a Administraçã o
P ública proferirem, respetivamente, decisão jurisdicional de anulação ou
decisão administrativa de anula ção e desde que as decisões rctroajam à
data de início de produção de efeitos.
Ao contrá rio da nulidade, aquela permite a consolida ção do ato na
ordem jur ídica, com decurso do prazo de impugnação sem que a mesma
seja exercida ou através da eliminação das ilegalidades com ato saneador176,
sendo portanto plenamente sanável. Ao contrá rio da nulidade, a impug ¬
nação desta forma de invalidade tem prazos legalmente estabelecidos
para ser arguida e declarada, nos termos do disposto no artigo 1639, n.os 3
e 4, do CPA.
Importa referir de novo e sublinhar que a nulidade é sempre uma san ¬
ção objetiva177, excecional, sendo a regra geral a da anulabilidade do ato.
176
Recordemos que os atos nulos apenas podem ser objeto de reforma e conversão.
177
Porque recai sobre atos, enquanto as san ções subjetivas recaem sobre entidades.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

Por isso, o artigo 1619, nfi 2, do CPA estipula, de forma genérica, mas ape¬ houvera de ser praticado com o mesmo conte údo em virtude de vinculação
nas exemplificativamente, os atos que são nulos, enumerando-os. Se uma legal. Não deixa de ser curioso...
determinada ilegalidade nele não estiver prevista, ou inexistir previsão Vejamos, de seguida, uma tabela com a síntese sobre os vários elementos
em qualquer outra lei especial, então conclui-se que essa ilegalidade gera relativos às principais formas de invalidade jurídica dos atos praticados
apenas a anulabilidade do ato administrativo. Não há, assim, nulidades por pela Administração Pública.
natureza. Todas terão de estar previstas na lei.
Importa referir ainda, que, existindo uma cumula ção de vícios, preva¬ PRINCIPAIS FORMAS DE INVALIDADE JURÍDICA DO ATO ADMINISTRATIVO
lecerá sempre a forma de invalidade mais grave: inexistência, nulidade ou ANULABILIDADE NULIDADE INEXISTÊNCIA
anulabilidade (por esta ordem) e, portanto, os respetivos efeitos.
EXISTÊNCIA JURÍDICA Existe juridicamente Existe juridicamente Não existe
Neste â mbito genérico, importa també m assinalar que os atos adminis¬ juridicamente
trativos são passíveis de ser objeto de vícios de vontade, mas a autonomia da Não permite a produção
de quaisquer efeitos
vontade do titular do órgão só deveria assumir relevâ ncia jur ídica quando jurídicos do ato, mas tal
tivesse, legalmente, capacidade para poder optar, já que, na realidade, no EFICÁCIA JURÍ DICA
Permite a produçã o de regra n ã o prejudica a Não permite a
efeitos do ato possibilidade de produ ção de efeitos do ato
â mbito do exercício de poderes vinculados, somente interessa que a vontade atribuição de alguns
expressa esteja de acordo com a lei. Quando estamos perante o exercício efeitos (artigo I62ç, nc 3,
do CPA)
de poderes discricionários (a tal autonomia pública) é que podem emergir,
Admite a sanação (por Não admite a ratificação,
com relevâ ncia material e substantiva, os vícios da vontade na formação SANABILIDADF . ratificação, reforma e mas apenas a reforma e a Não admite a sanação
da decisão, por isso, o ato discricioná rio aproxima-se mais, neste â mbito, conversão) conversão
do negócio jurídico. Admite a consolidação Nã o admite a consolidaçã o |
na ordem jurídica, por na ordem jurídica , mas Não admite a consolidação
No Direito Administrativo, podemos verificar, muitas vezes e em CONSOLIDAÇÃO
sanação ou por decurso alguns efeitos podem na ordem jurídica
momentos diversos, a existência de divergência legítima entre a vontade do tempo -
consolidar se
real e a vontade declarada, expressa a final pelo órgão administrativo. Por IMPERATIVIDADE
Não obsta à imperati - Pode opor-se resistê ncia Pode opor-se resistê ncia
vidade
exemplo, desde logo, como vimos anteriormente, no âmbito da hierarquia
A arguiçã o n ã o depende
administrativa, se e quando o superior hierárquico, no exercício do poder TEMPESTIVIDADE
A arguição e a declaração
de prazo (salvo disposição A arguição não depende
dependem de prazo de prazo
de direção, dê uma ordem para a prática de um ato cujo conte údo não seja legal em contrá rio)
da concordâ ncia do subalterno. Deste modo, a vontade do inferior hierár ¬ SEDE DE INVOCAÇÃO
Em tribunal ou na Em tribunal ou na Em tribunal ou na
Administração Pública Administração Pública Administração Pública
quico só tem valor se não houver vontade do superior declarada, ainda que
Anulação contenciosa, Declara ção contenciosa
a posteriori. Mas não esqueçamos, por exemplo, o disposto no artigo 161s, FORMA DA DECISÃO anulação graciosa ou ou administrativa de
Declaração contenciosa
ou administrativa de
ns 2, alíneaf ), do CPA (correspondente ao anterior artigo 133e, n9 2, alínea administrativa nulidade inexistência
e ) , do CPA revogado), que se refere aos atos praticados sob coação í f sica CARÁCTER Geral Excecional e exige Excecional e exige
tí pifica çã o legal tpificação legal
ou coa ção moral, considerando-os feridos de nulidade. Aqui, a relevância í
Podem ser definidos e
jurídica da coação í f sica ou da coação moral existe independentemente limitados pelo tribunal Retroagem à data da Retroagem ò data da
EFEITOS DA DECISÃO
de o conte údo do ato estar ou não substantivamente de acordo com a lei, ou pela Administração prá tica do ato prática do ato
Pú blica
porque, como é de salientar, de novo, o legislador não estabelece qualquer
Oficiosamente ou a Oficiosamente ou a
distinçã o entre atos vinculados ou discricionários praticados sob coação. requerimento de requerimento de
Oficiosamente ou a
LEGITIMIDADE requerimento de
O CPA sanciona o ato praticado por órgão cuja vontade estivesse sob coa¬ interessados ou do interessados ou do interessados ou do
Minist ério Pú blico Ministério Pú blico Ministério Pú blico
ção e não fosse plenamente livre e esclarecida. Mesmo se o ato praticado
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
.
5.2 4. Da revogação e da anulação administrativas
O novo CPA vem agora, no âmbito do regime jur ídico da revisão do ato admi
nistrativo , estabelecer a distinção entre revogação e anulação adminis
178
trativas. Esta última correspondia, anteriormente, à revogação anulatória.
No que diz respeito à revogação179 180 e à anulação do ato administrativo,
os seus regimes estão hoje previstos no disposto nos artigos 165s a 174® do
CPA (anteriormente, o regime jurídico estava previsto nos artigos 138s a
148® do CPA revogado), pese embora o disposto nos artigos 173® e 174®
tratar já das alteração, substituição e retificação dos atos administrativos,
respetivamente.
Existindo outras formas de cessação de vigência de atos administrativos181,
com a revogação o ato revogatório tem por objeto a cessação de efeitos de
outro ato, tendo como conte údo funcional a extin ção da eficá cia jurídica
do ato que se visa revogar. Por isso dissemos que a revogação é um ato
secundário, já que os seus efeitos se repercutem noutro ato administrativo
(primário ou não, porque pode incidir sobre um outro ato secundário).
E, como vimos, um ato sobre ato.
O disposto no artigo 165®, n ® 1, do CPA, define hoje a revogação como
o “ (...) ato administrativo que determina a cessação dos efeitos de outro ato, por
razões de mérito, conveniência ou oportunidade” . Reparemos que o exercício
de revogação do ato administrativo apenas terá por fundamento - a partir
de agora - razões de mé rito. Deixa-se, assim, para a figura da anulação
administrativa a capacidade desintegrativa de atos administrativos com
fundamento em razões estritas de legalidade, atento o estipulado no artigo
165®, n® 2, do CPA, que refere taxativamente que esta figura (que agora
concorre com a revogação administrativa na capacidade desintegrativa de
178
Na expressão que consta do ponto 18 do Preâmbulo.
179
O ato revogató rio é um ato administrativo como qualquer outro e pode estar sujeito a
recurso contencioso, em caso de ilegalidade. A revoga ção n ão se confunde com a declaração
de caducidade, com as declarações graciosas de inexistência ou de nulidade ou com a sus¬
pensão do ato administrativo. É, como vimos, um ato administrativo secundário.
180
Cfr., entre outros, José Carlos Vieira de Andrade, Revogação do ato administrativo, Direito
e Justiça, Revista da Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa, Volume VI,
1992, pág. 53 e segs.
181
O ato administrativo pode cessar os seus efeitos por caducidade, por se tratar de um ato
de execução instantânea ou por estar sujeito a um termo resolutivo ou a uma qualquer cláu
sula de caducidade.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
.
atos administrativos) é “ (. .) o ato administrativo que determina a destruição dos
¬
efeitos de outro ato, com fundamento em invalidade!’
¬
Quanto ao fundamento da revogação, ele pode ter por base, apenas
(porque incidirá sobre atos legais), razões de mé rito, de oportunidade ou
de conveniência. Neste caso, como vimos já, só pode ser objeto de aferição
por parte das estruturas administrativas, ou seja, os tribunais nunca aferem
do mérito do ato administrativo.
Quanto ao regime jur ídico da revogação administrativa, a regra geral
estabelece que todos os atos administrativos vá lidos sã o, em princípio,
revogáveis. Quanto ao regime jur ídico da anulaçã o administrativa, a regra
geral estabelece que todos os atos administrativos que padeçam de anu-
labilidades são, em princípio, submetidos a este regime. O CPA prevê, no
entanto, duas situações distintas em que os atos administrativos não podem
ser revogados ou anulados administrativamente:
- A de revogação ou anulação administrativas impossível, nos termos
do disposto no artigo 166® do CPA (anteriormente, a revogação impossível
constava do artigo 139® do CPA revogado): significa que o conte údo dos
atos revogatório ou anulatório não é admissível; há uma impossibilidade
de conteú do, já que se visa extinguir efeitos de atos que os não produzem;
o ato administrativo que se pretenderia revogar ou anular nunca produziu
efeitos ou os seus efeitos estão já totalmente esgotados ou apagados.
Vejamos, deste modo, os casos legalmente previstos como sendo insus ¬
cetíveis de revogação ou anulação administrativas:
0 Os atos nulos (alínea a ) do n® 1 do artigo 166® do CPA);
ii ) Os atos anulados contenciosamente (alínea b ) do n® 1 do artigo
166 ® do CPA);
Ui ) Os atos revogados com eficácia retroativa (alínea c ) do n ® 1 do
artigo 166® do CPA); e
iv) Os atos cujos efeitos tenham caducado ou se encontrem esgota¬
dos com eficácia retroativa (artigo 166®, n® 2, a contrario sensu,do CPA).
Desta forma, a impossibilidade de revogação ou de anulação administra¬
tivas decorre de argumentos de lógica, pois não existem quaisquer efeitos
ídicos que ainda restem na ordem jurídica e que possam cessar ou ser
jur
¬ .
destruídos Por isso, se a revogação de um ato não tiver sido total, ainda
pode ser objeto de revoga ção para eliminar os efeitos que permanecem,
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
porque nessa medida o ato pode continuar a produzir efeitos, ou pese
embora o ato já não produzir efeitos, existem alguns que não foram ainda
apagados na ordem jurídica.
Vejamos a segunda das situações:
- A de revogação proibida ( já não falamos aqui de anulação adminis ¬
trativa, porque esta apenas se aplica a atos ilegais): neste caso, a revogação
seria possível, nada impedindo de facto que ela ocorresse, mas o CPA prevê
que essa extinção de efeitos, a dar-se, é ilegal, nos termos do disposto no
artigo 167Q do CPA. No entanto, não há de facto uma impossibilidade lógica
absoluta, existindo apenas uma proibição legal de revogação, que é uma
opção legítima e correta do legislador.
O artigo 1679 do CPA consagra assim as situações em que a revogação
pode gerar ilegalidade, sendo proibida, designadamente:
i ) Quando extingue efeitos de atos administrativos cuja existência re¬
sulta de vinculação legal, ou seja, a lei exige a prática e a manutenção
de determinado ato (artigo 167Q, n91, do CPA); e
ii ) Quando extingue efeitos dos atos administrativos que sejam cons¬
titutivos de direitos, com as seguintes exceções:
- Se tiverem uma parte desfavorável aos interesses dos beneficiários
e somente quanto a esta, nos termos do disposto no artigo 1679,
nQ 2, alínea a ) , do CPA;
- Quando os beneficiá rios deem concordância e não seja maté ria
indisponível para as partes, de acordo com o previsto na alínea b)
do n 9 2 do mesmo artigo;
- “ Comfundamento na superveniência de conhecimentos técnicos e cient íficos
ou em alteração objetiva das circunstâncias de facto,em face das quais,num
ou noutro caso, não poderiam ter sido praticados” , nos termos do disposto
no artigo 167e, n 9 2, alínea c ) , mas de acordo com o estipulado nos
n.os 4, 5 e 6; e
- Nos termos gerais da alínea d) do nB 2 do artigo 1679 do CPA.
De acordo com o previsto no artigo 1679, n 9 3, do CPA,
“ para efeitos do disposto na presente secção, consideram-se constitutivos de
direitos os atos administrativos que atribuam ou reconheçam situaçõesjur
í dicas
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
de vantagem ou eliminem ou limitem deveres, ónus, encargos ou sujeições, salvo
quando a sua precariedade decorra da lei ou da natureza do ato” .
Ficamos, assim, cientes da definição legal do conceito de atos consti¬
tutivos de direitos. Deste modo, por atos administrativos constitutivos de
direitos consideram-se todos aqueles que ampliam direitos ou interesses
legalmente protegidos, compreendendo ambos os conceitos. Ou seja,
são aqueles que integram, alternativamente, três ideias: (í) atribuem um
direito, ( ii ) ampliam um direito preexistente ou (m) libertam o particular
de uma restrição, de um ónus ou de uma vinculação a que estava adstrito.
O regime jurídico relativo aos atos constitutivos de interesses legalmente
protegidos é muito próximo.
Vejamos, agora, os condicionalismos aplicáveis à anulação administrativa
previstos no artigo 1689 do CPA.
Nos termos do disposto no seu n91, designadamente, “ os atos adminis ¬
trativos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de seis meses, a contar
da data do conhecimento pelo órgão competente da causa de invalidade (...) desde
que não tenham decorrido cinco anos, a contar da respetiva emissão ” .
Também quanto aos atos constitutivos de direitos, só podem ser objeto
de anulação administrativa no prazo de um ano a contar da data da sua
emissão, atento o disposto no n 9 2 do artigo 168s do CPA, mas se o ato tiver
sido impugnado contenciosamente com vista à sua anulação judicial, então,
atento o disposto no n9 3 do mesmo artigo, a Administra ção Pública apenas
pode exercer o poder anulatório “ (...) até ao encerramento da discussão” , que
é uma fase prévia ao julgamento.
No caso dos atos constitutivos de direitos, o prazo de um ano para a
anulação administrativa alargar-se-á até aos cinco anos se, nos termos do
n9 4, e no respeito por outra qualquer disposição em contrá rio, se verificar
o preenchimento de alguma das alíneas aí elencadas.
A limitação decorrente do nQ 5 resulta dos prazos impostos, sobretudo
para os particulares, de impugnação contenciosa que, regra geral, é de três
meses, atento o disposto no artigo 589, ns 2, alínea b ) , do CPTA.
Também este artigo garante aos interessados um eventual direito a
indemnização, nos termos do disposto no seu n9 6.
Quanto à iniciativa para as revogação ou anulação administrativas,
pode partir, oficiosamente, do próprio órgão com competência, ou pode
CURSO SOBRE O NOVO C ÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
partir dos interessados, através de recurso ou de reclamação graciosos, nos
termos do disposto no artigo 1699 do CPA (correspondente ao anterior
artigo 138s do CPA revogado).
Quanto à competê ncia para a revogação, ela pode ocorrer por via do
autor do ato, através de uma retratação, nos termos do disposto no artigo
1692, ns 2, do CPA (correspondente ao anterior artigo 142® do CPA revo¬
gado). Contudo, nos termos do mesmo dispositivo, para além do autor do
ato, podem revogar atos administrativos órgãos diferentes daqueles que
os praticaram. Assim, dispõem de competência legal para o efeito, salvo
disposição legal em contrá rio, o superior hierárquico do autor do ato que
pode sempre revogar os atos praticados pelos seus subalternos, ao abrigo
do poder de supervisão, que é um dos poderes hierá rquicos de controlo
- a par do poder de inspeção e do poder disciplinar -, a menos que exista
competê ncia exclusiva do subalterno182 (de acordo com o disposto no
artigo 1699, ns 2, do CPA).
O n9 3 diz apenas respeito à competência anulatória, que compete
ao órgão que praticou o ato ou ao superior hierárquico, não sendo aqui
salvaguardada, pelo legislador, a competência exclusiva do subalterno,
como o foi no número anterior a propósito da revogação administrativa.
Por outro lado, enquanto vigorar a delegação de poderes, de acordo
com o disposto nos artigos 1699, n9 4, e 499, n9 2, do CPA (este último
correspondente ao anterior artigo 399, n9 2, do CPA revogado), os atos
administrativos praticados podem ser objeto de revogação ou anulação
administrativas, com fundamento no regime normativo da delegação de
poderes, pelos:
- Delegante,
- Subdelegante;
- Delegado; ou
- Subdelegado.
Do mesmo modo, e nos casos expressamente previstos por lei, podem
proceder à revogação ou à anulação administrativas:
Neste caso, talvez se admita que o superior possa emanar ordens de revogação com funda¬
182
mento na hierarquia administrativa. Cfr., igualmente, o disposto no artigo 197s, n51 (corres¬
pondente ao anterior artigo 174-, ns 1, do CPA revogado).
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
- Outras estruturas com poderes não hierárquicos, mas cuja esfera
de competências comporte poderes de supervisão183 revogatórios ou
anulatórios, de acordo com o disposto no artigo 169a, n9 5, do CPA; casos
em que exista superintendência ou tutela revogatória ou anulatória, que
são sempre excecionais e que n ão se presumem. A lei terá de prever,
expressamente, esses poderes no leque de poderes que atribui ao órgão
superintendente e/ou tutelar. Se a lei o não fizer, as estruturas não terão
competê ncia desintegrativa dos atos administrativos inválidos ou inopor ¬
tunos ou inconvenientes praticados e restará aos particulares o recurso às
garantias contenciosas; e, por fim,
- O órgão competente, quando o ato for praticado por órgão incom¬
petente, de acordo com o disposto no artigo 1699, n9 6, do CPA. A opção
do legislador é clara, mas talvez não fosse de rejeitar a possibilidade de o
órgão incompetente poder proceder à desintegração através da anulação
do ato. Reparemos que o legislador, a nosso ver, cai aqui,salvo melhor opinião,
num erro e numa contradição. Vejamos: se a revogação diz apenas respeito a
questões de mé rito e a anulação a questões de invalidade, de acordo com
o disposto no artigo 1659 do CPA, então não se pode admitir a revogação
do ato praticado por órgão incompetente, porque ele é inválido e apenas
comportará a anula ção administrativa, por se fundar em questões estritas
de legalidade.
Quanto às formas da revogação ou da anulação administrativas, elas
devem revestir, nos termos do disposto no artigo 1709, n9 1, do CPA, as
mesmas formas legalmente exigidas para os atos colocados em crise,seguindo
ainda de perto o prescrito no n 9 2 do mesmo artigo se o ato a revogar ou
a anular tiver sido praticado com excesso de forma.
No que diz respeito à eficácia do ato administrativo revogatório, releva
notar que o conteúdo do ato de revogaçã o visa, primária e diretamente,
fazer cessar efeitos do ato revogado com eficácia ex nunc (para o futuro).
Contudo, nos termos do disposto no artigo 1719, n91, do CPA (correspon¬
dente ao anterior artigo 1459, n9 3, do CPA revogado), pode existir uma
ár Designadamente, entidades tutelares com poderes de tutela revogatória e/ou anulatória.
O poder administrativo de supervisão traduz a faculdade de confirmação, revogação, anu¬
lação ou substituição dos atos administrativos, podendo, por isso, englobar a faculdade de
emanar uma nova disciplina para a situação jurídica.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
eficácia mais ampla, abrangendo os efeitos já produzidos, ou seja, ex tunc
(efeitos retroativos).
Desta forma, a revogação pode, assim, ter efeitos retroativos, atri
buídos pelo autor do ato revogatório, apenas com fundamento em razões
de mérito ou de oportunidade, nos termos do disposto no artigo 171a,
n9 1, do CPA, desde que verificado um dos dois requisitos alternativos aí
enunciados, a saber:
- A retroatividade ser favorável aos interessados; ou
- Os interessados terem dado a sua concord ância expressa a essa retro¬
atividade e não estejam em causa direitos ou interesses indisponíveis.
Importa, agora, atender ao disposto no artigo 1719, n9 2, do CPA (cor
respondente ao anterior artigo 1469 do CPA revogado), que se refere aos
efeitos repristinatórios da revogação. Estes efeitos prendem-se com o
renascimento de normas anteriormente revogadas. Assim, a questão que
se pode colocar é a de se saber se a revogação de atos administrativos terá,
ou não, efeitos repristinatórios.
Ora vejamos:
a„ b„ c tal como o n9 2 do mesmo artigo:
Legenda: a - ato administrativo primá rio; b - ato administrativo revogatório (de a); c - ato administrativo
revogatório (de b)
Se o ato c revoga expressamente o ato b para o futuro, não se colocam
quaisquer d úvidas ou problemas. Mas, caso a revogação do ato b, feita pelo
ato c, tenha efeitos ex tunc, ou seja, eficácia retroativa, e expressamente o
determinar, atenta a parte final do disposto no artigo 171®, n 9 2, do CPA,
repristina, isto é, coloca de novo em vigor o ato a.
A repristinação pode, igualmente, ocorrer se for determinada direta¬
mente pela lei. Deste modo, para sabermos a final se a revogação (pelo
ato c) de um ato revogatório (ato b) tem efeitos repristinatórios (sobre
o ato a ) teremos de, para além de conhecer a lei, conhecer igualmente a
vontade expressa do autor do ato c. Ambas as vontades - a do legislador e
a do autor do ato administrativo secundário - são determinantes para se
saber se existem efeitos repristinatórios.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
No que diz respeito à anulação administrativa, o artigo 1719, n9 3, do
CPA refere que “ salvo disposição especial, a anulação administrativa produz
¬ efeitos retroativos, mas o autor da anulação pode, na própria decisão, atribuir-lhe
eficácia para ofuturo, quando o ato se tenha tornado inimpugnável por via jurisdi-
cional.” E, por outro lado, a anulação tem, regra geral, efeitos repristina¬
tórios, verificados os limites elencados nos termos do disposto no n9 4 do
mesmo normativo, dado que se funda em invalidade (s) que importa apagar
da ordem jur ídica. A formulação desta norma parece um pouco confusa,
dado que só há efeitos repristinatórios na presença de atos revogatórios.
Por fim, o artigo 1729 do CPA consagra as consequências da anulação
administrativa. Vejamos os aspetos mais importantes.
O n91 é claro quando estipula que
¬
“ Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo ato administrativo, a
anulação administrativa constitui a Administração no dever de reconstituir a
situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de
dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele
ato, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que
deveria ter atuado” ,
“ Para efeitos do disposto no número anterior, a Administração pode ficar
constituída no dever de praticar atos dotados de eficácia retroativa, desde que
não envolvam a imposição de deveres,encargos, ónus ou sujeições,a aplicação de
sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, assim como
no dever de anular, reformar ou substituir os atos consequentes sem dependência
deprazo,e alterar as situações de facto entretanto constituídas, cuja manutenção
seja incompatível com a necessidade de reconstituir a situação que existiria se o
.
ato anulado não tivesse sido praticado ”
5.2.4.I. Das alteração, substituição e retificação dos atos
administrativos
De seguida, o legislador trata, no artigo 1739 do CPA, das questões rela ¬
tivas à alteração e substituição dos atos administrativos. Regra geral, são
aplicáveis, nos termos do disposto no artigo 1739, n91, do CPA, as normas
reguladoras da revogação. O n 9 2 refere que
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
“ A substituição de um ato administrativo anulável,ainda que na pendência
de processojurisdicional,por um ato válido com o mesmo conteúdo sana os efeitos
por ele produzidos, assim como os respetivos atos consequentes.”
Já a retificação dos atos administrativos é regulada no artigo 174- do CPA.
Trata-se aqui de corrigir erros de cálculo e erros materiais na expressão
da vontade do órgão administrativo que, quando manifestos, podem ser
retificados a todo o tempo. A retificação pode ser solicitada pelos inte¬
ressados ou promovida oficiosamente, e pode ser efetivada pelos órgãos
competentes para a revogação do ato administrativo.
O n2 2 do referido artigo impõe, no entanto, o uso da forma e do meio de
publicidade do ato retificado e determina a produção de efeitos retroativos.
5.2.5. Da execução do ato administrativo
No que diz respeito ao conceito de executoriedadem do ato administrativo,
ele corresponde, grandemente, ao instituto do privilégio de execução
prévia ou à faculdade de aplicação coerciva de um ato administrativo,
independentemente de qualquer decisã o judicial prévia ou da concor¬
dância do particular, e est á intimamente relacionado com a característica
da imperatividade do ato administrativo. Este conceito não se confunde
com o de eficácia jurídica, nem com o de validade.
O regime jurídico da execução (coerciva) do ato administrativo185 vem,
agora, previsto no artigo 175® e seguintes do CPA e tem, desde logo, apli¬
cação a atos administrativos que criem obrigações, deveres ou encargos
para os particulares, não existindo um cumprimento voluntário por parte
dos mesmos.
A executoriedade não é, por isso, característica de todos os atos admi
nistrativos, visto que somente são executórios aqueles atos que são eficazes
e, portanto, nem todos gozam do privilégio de execução prévia e desta
184
Vide Rui Machete, Execução do ato administrativo, Direito e Justiça, Revista da Faculdade de
Direito da Universidade Católica Portuguesa, Volume VI, 1992, pág. 65 e segs.
185
Este regime jurídico consta dos artigos 175a a 183a do CPA (correspondentes aos anterio¬
res artigos 149s a 157s do CPA revogado). Dos artigos 179s, 180s e 181a do CPA (correspon¬
dentes aos anteriores artigos 155s, 156s e 157a do Código cessante) constam, respetivamen¬
te, os regimes das execuções de obrigações pecuniárias ( para pagamento de quantia certa),
para entrega de coisa certa e para prestação de facto.
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
faculdade de serem impostos com recurso à força e independentemente
de prévio recurso aos tribunais.
Embora se tenha abandonado o elenco previsto no anterior artigo 1509
do CPA revogado, que consagrava um conjunto de atos administrativos
que, à partida, não gozava do privilégio de execução prévia, parece que
grande parte daquela enumeração continua a ter pleno cabimento e sen ¬
tido. Por exemplo, o caso dos atos administrativos com eficácia suspensa,
entre outros.
O artigo 1759 do CPA é claro no que diz respeito ao objeto da execução
administrativa. A execução pressupõe a existência de “ (...) procedimentos
administrativos dirigidos à obtenção, através de meios coercivos, da satisfação de
obrigações pecuniárias, da entrega de coisa certa, da prestação de factos ou ainda do
respeito por açõesou omissõesem cumprimento de limitações impostas por atos admi¬
nistrativos.” De referir que, atento o consagrado no n2 2 do mesmo artigo, a
tomada de ações policiais de coação direta será objeto de legislação própria.
Hoje, de acordo com o teor do n21, do artigo 176 ®, do CPA, os atos ad¬
ministrativos só podem ser impostos coercivamente ( i) nos casos e segundo
as formas e termos expressamente previstos na lei ou ( ii ) em situações de urgente
necessidade pública, devidamente fundamentada.
Importa referir que não pode existir execução coerciva sem que,
previamente, os órgãos administrativos competentes emanem um ato
administrativo declarativo do direito a aplicar à situação em concreto - o
ato exequendo -, de acordo com o disposto no artigo 177Q, n21, do CPA
(correspondente ao anterior artigo 1512, n 21, do CPA revogado). A isto se
pode chamar de autotutela declarativa da legalidade.
Nestes termos, para que possa ser promovida a execução de um ato
¬
administrativo com recurso legítimo à força pública, é imperativo que
primeiramente a Administração Pública declare o direito que considera,
naquele caso concreto, como o definidor e disciplinador da situação ju¬
rdica. Esta definição é feita, em concreto, através do ato administrativo
í
juridicamente eficaz e que será considerado o título jur ídico executivo
que fundamentará a intervenção coerciva da Administração Pública, após
notificação ao(s) particular (es) interessado(s).
O artigo 1772, n 2 2, do CPA impõe que, salvo em estado de necessi¬
dade, é necessá ria a emissão de uma decisão autó noma fundamentada
de proceder à execução administrativa. Esta decisão administrativa terá
como objeto a determinação, pelo órgão competente, do conteúdo e dos
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
termos da execução. Assim, teremos necessariamente um ( í) ato adminis¬
trativo exequendo e um ( if ) ato administrativo que determine a execução.
Este ato ( if ) será notificado, obrigatória e previamente, ao destinatário e terá
de conceder ao mesmo um prazo razoável para cumprimento voluntário da
obrigação exequenda, que, a suceder, dispensará a execução administrativa.
Esta notificação pode ocorrer simultaneamente com a notificação do ato
administrativo principal exequendo, atento o estipulado no n® 4 do mesmo
artigo. Parece, desta forma, que o legislador determina a existência de um
prazo razoável a fim de possibilitar o cumprimento da eventual obrigação
que resulte do ato administrativo exequendo.
O disposto no artigo 178® do CPA, sob a epígrafe Princípios aplicáveis,
parece querer ser apenas um reforço de evidência do que anteriormente é
estipulado, de forma genérica, a propósito dos princípios gerais da ação
administrativa. Reafirma-se a necessidade de respeito pelo princípio da
proporcionalidade (já imposto no artigo 7® do CPA), pelos direitos fun¬
damentais e pela dignidade da pessoa humana.
Seguem-se, imediatamente (artigos 179®, 180® e 181® do CPA), os regimes
autonomizados das execuções de obrigações pecuniá rias, para entrega de
coisa certa, e para prestação de facto.
Vejamos estes regimes de forma sucinta.
A falta de pagamento de prestações pecuniárias a uma entidade pública
determina a instauração, nos termos do disposto no artigo 179® n® 1, do
CPA, de um processo de execução fiscal que seguirá os trâmites previstos
na legislação do processo tributá rio. Para esse efeito, o órgão competente
da entidade pública emitirá, de acordo com a lei, uma certidão, que terá, de
acordo com o disposto no n® 2, valor de título jurídico executivo e que será
remetida ao competente serviço da Administração tributá ria, juntamente
com o processo administrativo.
O artigo 180 ® do CPA determina que a falta de entrega de coisa devida
permite ao órgão competente “ (...) proceder ás diligências que forem necessárias
para tomar posse administrativa da mesma.”
A execução para prestação de facto decorre como previsto no artigo 181®
do CPA. Aqui se diz que, quando a prestação de facto fungível - aquele
suscetível de ser substituído, por não ser único, por haver idênticos ou
semelhantes - não for cumprida, no prazo estipulado, se possibilita ao
órgão competente “ (...) determinar que a execução seja realizada diretamente ou
por intermédio de terceiro, ficando, neste caso, todas as despesas, incluindo indem
¬
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
.
nizações e sanções pecuniárias, por conta do obrigado ” Parece ser uma solução
ajustada, dado que há um incumprimento por parte do destinatário que fica
vinculado à prestação de facto, a qual, por ser fungível, pode ser objeto de
substituição, mas cujos encargos recairão na esfera jurídica do incumpridor.
Aliás, o ressarcimento das despesas efetuadas, nestes casos, pode seguir os
trâmites procedimentais previstos no artigo 179® do CPA para obtenção do
pagamento de obrigações pecuniárias, por força do disposto no seu n ® 3.
O legislador veio consagrar, no artigo 182® do Código, disposições sobre
garantias dos executados. Aqui se consagra o direito de impugna ção admi ¬
nistrativa e contenciosa, desde o ato exequendo, passando pelo ato que
determina a execução, até aos atos praticados durante a execução, poden ¬
do, como é óbvio, requerer a suspensão contenciosa, atento o disposto no
n® 1 do citado artigo. Parece não ser de afastar, embora o legislador o não
preveja aqui expressamente, que o pedido de suspensão possa igualmente
ser apresentado à Administração Pública, pedido esse que pode incidir
sobre qualquer dos atos administrativos em questão e assumir natureza
administrativa.
Os n.os 2 e 3 do referido artigo 182® dizem respeito a aspetos relevantes
do contencioso que podem, aqui, ser utilizados como garantias efetivas e
que visam proteger os direitos dos interessados.
Por fim, o disposto no artigo 183® do CPA permite à Administração
Pública recorrer aos tribunais administrativos para promover a execução
judicial de atos que, nos termos do mesmo artigo, não possam ser aplica ¬
dos coercivamente, e que, portanto, não gozem do chamado privilégio
de execução prévia, dado que a executoriedade possibilita a execução
administrativa sem prévio recurso aos tribunais.
Importa ainda referir que pode ser requerida pelos interessados a
suspensão da execução, o que mais adiante se estudará a propósito do
disposto no artigo 189®, n.os 3 e 4 do CPA.
Em conclusão e como se referiu atrás, podemos afirmar que o con ¬
ceito de executoriedade não deve confundir-se com o conceito de eficácia
ídica, já que este se prende com a suscetibilidade de um qualquer ato
jur
administrativo produzir, de forma direta e imediata, efeitos jurídicos e não
existe uma direta ligação entre os conceitos. Por isso, podem existir atos
eficazes que não sejam executórios.
CURSO SOBRE O NOVO C ÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
5.3. Dos contratos da Administração Pública186
Nos n úmeros anteriores, abordá mos os regimes jurídicos substantivos
resultantes do CPA quanto ao regulamento e ao ato administrativos e,
consequentemente, no que diz respeito à atuação unilateral da Adminis¬
tração P ública.
A atuação das vá rias estruturas administrativas, no âmbito dos contratos
da Administração Pública e, particularmente, no do contrato administra
tivo, assenta na bilateralidade e numa participação dos particulares que
é mais elevada e intensa, pois pressupõe-se um acordo de vontades que
visa atingir e conciliar interesses distintos, públicos e privados. Os órgãos
da Administra ção Pública podem celebrar contratos administrativos, de
acordo com o previsto agora no Código dos Contratos Públicos (CCP)187
que é, hoje, o principal diploma que regula a contração pública.
Podemos definir o contrato administrativo como o acordo de vontades
pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídico-admi
nistrativa188. Para estarmos na presença de um contrato administrativo,
é necessário que a matéria do mesmo seja de Direito Público e que seja
celebrado ao abrigo da gestão pública.
De referir, contudo, que os contratos administrativos têm algumas
especificidades de regime jurídico, hoje grandemente previsto no CCP,
desde logo porque podem conferir poderes de autoridade a um particular,
podem atribuir direitos ou impor deveres e podem impor restrições de
interesse p úblico aos particulares.
186
Vide José Manuel Sérvulo Correia, Legalidade e autonomia contratual nos contratos adminis¬
trativos, Coleção Teses, Livraria Almedina, Coimbra, 1987; Maria João do Rosário Estorni¬
nho, Requiem pelo Contrato Administrativo, Livraria Almedina, Coimbra, 1990; Maria João do
Ros ário Estorninho, Princípio da Legalidade e Contratos da Administração, separata do Boletim
do Ministé rio da Justiça n" 368, Lisboa, 1987.
187
O CCP foi aprovado pelo Decreto-Lei n8 18/ 2008, de 29 de janeiro, alterado pela Lei
nQ 59/ 2008, de 11 de setembro, pelos Decretos-Leis n .“ 34/2009, de 6 de fevereiro,
223/2009, de 11 de setembro, e 278/2009, de 2 de outubro, pela Lei n° 3/2010, de 27 de
abril, pelo Decreto-Lei nQ 131/2010, de 14 de dezembro, pela Lei n - 64-B/ 2011, de 30 de
dezembro, e pelo Decreto-Lei n 149/ 2012, de 12 de julho.
- f ) Diga quais são as características comuns aos atos administrativos;
188
O então artigo 178Q, n5 1, do CPA revogado definia o contrato administrativo, precisa-
mente, segundo o critério do objeto: “ Diz-se contrato administrativo o acordo de vontades pelo
qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa.”
PALESTRA SOBRE ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
O diploma legal que aprovou o CCP189 veio revogar as disposições do
anterior CPA sobre os contratos administrativos.
O novo CPA veio de novo consagrar, no último dos seus capítulos, três
artigos sobre contratos da Administração Pública.
Do disposto no artigo 200Q do CPA decorre a possibilidade de serem
celebrados, pelos órgãos da Administração Pública, contratos de Direito
¬
P ú blico e contratos de Direito Privado. Neste último caso, as entidades
públicas aparecem desinvestidas dos seus poderes de autoridade e surgem
na relação jurídica como se fossem particulares. Há uma clara paridade
ídica contratual.
hierá rquica na relação jur
Por seu lado, o artigo 20P do CPA reforça o apelo ao respeito pelos
princípios da transparência, da igualdade e da concorrê ncia aquando da
formação dos contratos.
O artigo 202fi do Código trata, a final, do regime substantivo dos con
¬
¬
tratos da Administração Pública. Como se pode comprovar, os três artigos
fazem referências expressas, como não poderia deixar de acontecer, ao
referido CCP.
5.4. Recomendação
Estudada a parte respeitante aos vários modos de ação jurídica da Admi ¬
nistraçã o Pú blica, o estudante deve saber distinguir, claramente, as
diversas formas de prossecução da atividade administrativa: regulamen ¬
tos administrativos, atos administrativos e contratos da Administra çã o
Pública.
5.5. Exercício formativo
d) Diga quais são as formas jurídicas de atividade dos órgãos da Admi¬
nistração Pública;
b ) Diga o que entende por regulamento administrativo e dê exem¬
plos;
c) Refira-se ao processo de elaboração dos regulamentos;
d) Distinga regulamento de ato administrativo;
e ) Defina ato administrativo e dê exemplos;
Vide nota 187.
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

g ) Diga a partir de que momento um ato administrativo é definitivo;

h ) Indique e distinga os vícios do ato administrativo;
/) Diga o que entende por privilégio de execução prévia; e
j ) Diga o que entende por contrato administrativo.

6 . Palestra sobre garantias administrativas

SUMáRIO:
Enquadramento geral. As garantias administrativas imflugnatórias: regime geral .
Da reclamação. Dos recursos administrativos. Do recurso hierárquico. Dos recursos
administrativos especiais. Recomendação. Exercício formativo.

6.1. Enquadramento geral

Desde há muito tempo que o legislador consagrou amplas garantias admi¬
nistrativas, também chamadas de graciosas190, e que estiveram dispersas
por vá rios diplomas legais. Com o movimento codificador da legislação
relativa ao procedimento administrativo, conseguiu compilar -se um
conjunto alargado dessas garantias dado que, como se disse, as garantias
jurisdicionais não são plenamente suficientes para assegurar, na íntegra,
a defesa dos direitos dos particulares.
Assim, para alé m da possibilidade de recurso aos tribunais administra¬
tivos, através, designadamente, do direito de acesso à justiça administrativa
e da garantia de
“ (...) tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmentepro
¬

tegidos, incluindo, nomeadamente,o reconhecimento desses direitos ou interesses,

a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem,independentemen te
da sua forma (,..)” 191,

150
As que sã o efetivadas junto da pr ópria Administração Pública.
191
Nos termos do disposto no artigo 268e, ns 4, da CRP.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE GARANTIAS ADMINISTRATIVAS

os particulares têm a capacidade de impugnação dos mesmos atos junto Vícios de legalidade do ato administrativo: Usurpação de poderes
da própria Administração Pública, através das garantias administrativas Incompetência absoluta
previstas, designadamente, no CPA. Incompetência relativa
O CPA, os princípios gerais nele previstos e que dele decorrem e as Vício de forma
garantias graciosas nele enumeradas, e que agora se estudarão, não coar¬ Desvio de poder
tam a possibilidade de recurso dos particulares ao conjunto de garantias Violação de lei
jurisdicionais, que resultam do contencioso administrativo português, e da
concretização dos seus direitos através das diferentes garantias efetivadas
junto dos tribunais administrativos. LEGALIDADE Tribunais
Nessa medida, as garantias administrativas graciosas não impedem nem
afastam a possibilidade de recurso aos tribunais administrativos, como Impugnação
resultava já do previsto no artigo 122 do CPA agora revogado.
Administração Pública
Ou seja, o facto de não se autonomizar, procedimentalmente, o princípio MÉRITO
do acesso à justiça não afasta a possibilidade de fiscalização jurisdicional
sobre as omissões administrativas e os atos praticados pela Administração
Pública, independentemente de se impugnarem graciosamente, porque /
em rigor aquele não é um princípio direto e imediato de atividade admi¬ Vícios de mérito do ato administrativo: Inconveniência
nistrativa. Inoportunidade
Importa, no entanto, referir que as garantias contenciosas, efetivadas
junto dos tribunais administrativos, são instrumentos de que os parti¬ Mas, para além deste tipo de garantias não contenciosas, existem outras,
culares podem dispor para fazer valer os seus direitos, designadamente, como sejam as garantias políticas, que são aquelas em que os particulares
impugnando atos da Administração Pública, mas apenas com funda¬ não se dirigem a um órgão da Administração Pública mas, sim, a órgãos
mento na ilegalidade, j á que os vícios de mé rito são apenas suscetíveis que exercem ou participam do exercício de funções políticas, como sucede
de avaliação pela pr ópria Administração Pública, atento o disposto no com o acesso ao direito de petição192 quando exercido junto de órgãos polí¬
artigo 39, ns 1, do CPTA, o que decorre do princípio constitucional da ticos. O recurso ao Provedor de Justiça também pode ser considerado uma
separação de poderes. garantia política e constitucional, a par do próprio direito de resistê ncia
A este conjunto de garantias exercidas e efetivadas junto da Administra¬
passiva, igualmente previsto na CRP.
çã Pública atribui-se a designação de garantias graciosas ou administrativas.
o Desta forma, podemos verificar, ainda que sucintamente, que existem
Vejamos um esquema sobre a sede de impugnação de atos administra ¬ diferentes tipos de garantias utilizáveis e afetas aos particulares (admi¬
tivos desconformes com a legalidade ou com o mérito. nistrados) para efetivação dos seus direitos e com vista a contrariar, com
fundamento diverso193, os atos administrativos praticados pelos diversos
órgãos da Administração Pública.

A este propósito, cff. o disposto no artigo 52s da CRP.

192

193
Nas garantias graciosas, podem ser invocados argumentos de mérito e/ou de ilegalidade
mas, ao invés, nas garantias contenciosas, apenas estes últimos são suscetíveis, como vimos,
de apreciação pelos tribunais.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
No que diz respeito às garantias graciosas, elas podem ser de dois tipos:
- Garantias petitórias; ou
- Garantias impugnatórias.
As garantias petitórias, das quais aqui não nos ocuparemos, são aquelas
em que, basicamente, o particular (administrado) formula um pedido,
apresenta uma queixa ou uma representação, no sentido de procurar uma
primeira disciplina jurídica para a matéria. Busca sobretudo, embora não
exclusivamente, um ato administrativo primá rio.
Entre estas podemos encontrar o direito de petição, dirigido agora a
órgã os da Administração Pública, como faculdade de o particular solici¬
tar que esta tome certas decisões quando ainda não agiu (não se visando,
portanto, atacar uma decisão anterior). São, também, exemplos de gariran-
tias graciosas petitórias o direito de queixa194, o direito de den úncia195 ea
oposição administrativa196.
A propósito, ainda, da vertente garantística do nosso sistema adminis¬
trativo, importa fazer referência à Resolução do Conselho de Ministros
n9189/96, de 28 de novembro, que veio estabelecer a obrigatoriedade de
adoção do livro de reclamações nos locais onde seja efetuado atendimento
de público. A Portaria ne 355/97, de 28 de maio, veio aprovar o modelo
do “ Livro de Reclamações” que deve existir em todas as estruturas da
Administração Pública que estabeleçam relações com os particulares,
dela constando os termos em que deve processar-se o acesso ao mesmo.
Vejamos de seguida as garantias administrativas impugnatórias.
6.2. As garantias administrativas impugnatórias: regime geral
As garantias impugnatórias são, também, manifestações específicas do
direito de petição, em sentido amplo, previsto no já invocado artigo 525
da CRP, só que aqui existe o pressuposto de haver um ato administrativo
prévio que se visa colocar em crise.
,
1 4
Que se traduz na faculdade de suscitar a abertura de um processo de inquérito ou disci¬
plinar, podendo levar à condenação do trabalhador em funções públicas.
195
Ato pelo qual o particular leva ao conhecimento da Administração Pública factos que
geram a obrigatoriedade de esta abrir, pelo menos, um processo de sindicância ou de averi¬
gua ções.
196
Aqui, a Administração Pública chama os cidadãos, a fim de virem apresentar as suas ra- j
z ões face a certos projetos da própria Administração.
PALESTRA SOBRE GARANTIAS ADMINISTRATIVAS
Importa referir e acentuar, uma vez mais, que o exercício destas garantias
não exclui o direito de acesso aos tribunais e a possibilidade de ativação
das garantias contenciosas.
São várias as funções das garantias administrativas impugnatórias. Se é
certo que a sua utilização pode simplificar todo o processo impugnatório
ou afastar até o controlo judicial, caso a própria Administração Pública
entenda revogar, anular ou declarar nulo o ato administrativo, não exis ¬
tindo necessidade de recurso aos tribunais, as garantias impugnatórias
permitem, também, o controlo da oportunidade e da conveniência (ou
seja, os chamados vícios de mérito insuscetíveis de aferição pelos tribu¬
nais, isto é, excluídos dos poderes cognitivos da jurisdição contenciosa).
Assim, para além da legalidade, as garantias graciosas possibilitam o controlo
do mérito (invalidades de mérito)197, reforçando-se os meios de controlo
da atividade administrativa de forma mais ampla.
As garantias impugnatórias são, pois, as que visam impugnar ou colocar
em causa uma decisão administrativa prévia já existente e, genericamente,
podem ser agrupadas em dois grandes tipos, de acordo com o consagrado
no artigo 1849, nfi 2, do CPA:
- A reclamação; e
- Os recursos administrativos (ou graciosos).
As reclamações e os recursos administrativos são, nos termos do esti ¬
pulado no n9 3 do referido artigo 1849 do Código, apresentados pelo
reclamante ou recorrente, através de requerimento instruído com todos
os elementos probatórios que se considere pertinentes, expondo de forma
clara os fundamentos que se invoquem a seu favor.
Isto significa que os interessados (administrados) têm o direito de
- “ (...) Impugnar os atos administrativos perante a Administração Pública,
solicitando a sua revogação,anulação, modificação ou substituição (...) ” , atento
o previsto na alínea a) do n91 do artigo 1849 do CPA (correspondente
ao anterior artigo 1589, n91, do CPA revogado); e
197
Nos termos do disposto no artigo 185", n6 3, do CPA (correspondente ao anterior artigo
159s do CPA revogado), que expressamente refere que as garantias graciosas impugnató rias
“ (...) podem ter por fundamento a ilegalidade ou inconveniência do ato praticado."
CURSO SOBRE O NOVO C ÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
- “ (...) Reagir contra a omissão ilegal de atos administrativos,em incumpri¬
mento do dever de decisão solicitando a emissão do ato pretendido” , de acordo
com a alínea b) do nQ 1 do mesmo artigo.
A distinção entre estes dois tipos de garantias assenta, essencialmente,
na diferença dos seus destinatários.
Assim, a reclamação é a forma de impugnação do ato administrativo
perante o seu próprio autor, enquanto que o recurso gracioso é uma forma
de impugnação perante um órgão diferente daquele que praticou o ato.
A diferença assenta, portanto, no posicionamento do órgão que vai apreciar
a impugnação face ao ato colocado em crise.
O disposto no artigo 1849 do CPA, ao fixar genericamente as garantias
impugnat órias, abarca a totalidade das garantias administrativas impug-
natórias previstas pelo Código (reclamação e recursos graciosos).
Refira-se que, no â mbito específico dos recursos, se estipula assim,
também, como regra geral, a recorribilidade graciosa dos atos praticados
pelo delegado para o delegante198, independentemente da natureza da
delegação de poderes.
Quanto à natureza da reclamação e dos recursos, esta pode ser necessária
ou facultativa, consoante dependa ou não da sua prévia utilização a possi¬
bilidade de acesso às garantias contenciosas, atento o disposto no artigo
1859, n9 1, do CPA (em parte, correspondente ao anterior artigo 1679 do
CPA revogado). Regra geral, ambas as garantias impugnatórias graciosas
t ê m caráter facultativo, salvo se a lei as denominar como necessárias, atento
o previsto no ne 2 do mesmo artigo.
Vejamos mais em pormenor a distinção da diferente natureza das figuras:
- Necessária,quando dependa da prévia utilização do meio impugnatório
administrativo (reclamação ou recurso administrativo) a possibilidade de
acesso aos meios contenciosos de impugnação ou de condenação à prática
do ato devido199. Esta exigência pode ser considerada inconstitucional, por
158 V.g. os atos administrativos praticados pelas juntas de freguesia ao abrigo de delegação de
poderes camarária, para a respetiva câ mara municipal, enquanto órgão delegante.
199
Anteriormente, esta natureza verificava-se sempre que o ato administrativo impugnado
não fosse definitivo, sendo por isso necessário apresentar este recurso, porque seria o único
meio para obtenção da definitividade do ato; era, portanto, necessário como pressuposto pré¬
vio para abrir a via contenciosa.
PALESTRA SOBRE GARANTIAS ADMINISTRATIVAS
violar o disposto no artigo 2689, n 9 4, da CRP e, desta forma, condicionar
o pleno direito de acesso à justiça administrativa, limitando, por conse ¬
quência, o direito constitucional à impugnação contenciosa; e
- Facultativa, quando n ão dependa da prévia utilização do meio impug ¬
natório administrativo a possibilidade de acesso aos meios contenciosos de
impugna ção ou condenação à prática do ato devido (por exemplo, quando
incide sobre um ato administrativo já definitivo).
Ora, como vimos, deixaram de se consagrar, como requisito legal para
aimpugnabilidade contenciosa dos atos administrativos, as suas executorie-
dade e definitividade, admitindo-se que a via contenciosa se possa abrir para
impugnar atos que ainda não sejam definitivos ou executórios. Deste modo,
a figura do recurso hierárquico necessário parece que perdeu relevâ ncia
jurídico-contenciosa, da mesma forma que a distinção, anteriormente,
existente e que continua a estar prevista, como vimos, no CPA. As impug¬
nações administrativas, mas sobretudo o recurso hierárquico necessário200,
apenas tornarão (eventualmente) o ato administrativo verticalmente defi¬
nitivo, sem que isso assuma import ância decisiva para a suscetibilidade de
impugnação jurisdicional imediata do ato administrativo lesivo.
Importa, então, referir que a revisão constitucional de 1989 retirou ao
artigo 2689, n9 4, da CRP as exigências de definitividade e de executo-
riedade do ato administrativo como requisitos e pressupostos essenciais
para a efetivação do direito de recurso ou de ação contenciosos contra atos
administrativos ilegais.
Com a reforma do contencioso administrativo, já é possível o recurso
contencioso de atos administrativos não definitivos, ao contrá rio do que
se encontrava previsto no presentemente revogado artigo 259, n91, da Lei
de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), que referia:
200
Não podemos, no entanto, deixar de referir que se admite, deste modo, a impugnabili-
dade direta e imediata de atos praticados por subalternos, suscetíveis ainda de aferiçã o valo-
rativa pelos legítimos superiores hierárquicos e de alteração, ao abrigo do poder hierárquico
da supervisão que integra a competência revogatória. Continua, por isso, a fazer sentido a
existência do recurso hierárquico, agora apenas na modalidade de recurso facultativo e que,
em último momento, permite a avaliação, para além das questões de legalidade, das ques¬
tões de mérito. Isto significa que pode ter deixado de ser necessário para abertura da via
contenciosa mas, certamente, n ão perdeu a utilidade pelas razões substantivas atrás adu ¬
zidas.
CURSO SOBRE O NOVO C ÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
“ Só é admissível recurso dos atos definitivos e executórios.” 201202
Assim, e ao invés, desde que o ato administrativo tenha eficácia externa
e lese posições jurídicas subjetivas dos particulares, é o bastante para que
se encontre aberta a via contenciosa, independentemente de o ato admi¬
nistrativo ser ou nã o definitivo e executório.
Vejamos, a propósito, o que refere o disposto no artigo 51s, n® 1, do
CPTA, que regula agora esta maté ria:
“ Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os
atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo
seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.”
Por fim, o pressuposto da legitimidade dos reclamantes ou dos recor¬
rentes, ou seja, a faculdade de interpor a respetiva garantia para impug¬
nar o ato administrativo, decorre do disposto no artigo 186®, n® 1 do CPA
(correspondente ao anterior artigo 160 ® do CPA revogado). Esta norma
consagra a regra geral, em matéria de legitimidade procedimental ativa, e
indica-nos as entidades que podem, efetivamente, interpor a reclamação
ou o recurso, o que significa que podem, legal e legitimamente, impugnar
graciosamente o ato administrativo colocado em crise.
Assim, nos termos do previsto no referido artigo 186®, n® 1, do CPA,
poderão:
“ (...) reclamar ou recorrer (...)
a ) Os titulares de direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos que
se considerem lesados pela prática ou omissão do ato administrativo; (e)
b) Aí pessoas e entidades mencionadas nos n. 2 a 4 do artigo 68s.”
0í
De qualquer forma, importa referir que todo aquele que tiver aceitado,
sem reserva de qualquer natureza, expressa ou tacitamente, um determi¬
nado ato administrativo depois de praticado, não poderá dele reclamar ou
201
Esta disposição normativa era considerada por parte da doutrina como tendo caducado;
por inconstitucionalidade superveniente decorrente, sobretudo, da revisão constitucional'
de 1989. No entanto, o Tribunal Constitucional não acompanhou esta posição.
202
A propósito desta questão vide Maria Teresa de Melo Ribeiro, A eliminação do ato definitivo
e executório na Revisão Constitucional de 1989, Direito e Justiça, Revista da Faculdade de Direito
da Universidade Católica Portuguesa, Volume VI, 1992, pág. 365 e segs.
PALESTRA SOBRE GARANTIAS ADMINISTRATIVAS
recorrer, nos termos do disposto no artigo186®, n® 2, do CPA (correspon ¬
dente ao anterior artigo 53®, n ® 4, do CPA revogado).
No que diz respeito ao prazo para exercício das garantias administrativas,
que tenha como objetivo final contrariar a omissão ilegal de ato adminis ¬
trativo, é de um ano, de acordo com o previsto no artigo 187® do CPA, e
conta-se, nos termos do estipulado, expressamente, no n ® 3 do artigo 188®
do CPA, “ (...) da data do incumprimento do dever da decisão.”
Recordemos que a reclamação e o recurso administrativo utilizados para
efeitos do disposto na alínea a ) do n® 1 do artigo 184® do CPA seguem os
prazos especialmente previstos a propósito, designadamente, da revogação
e da anulação administrativas. Por outro lado, regra geral, o ato adminis
¬
trativo nulo pode ser impugnado a todo o tempo, apenas com as reservas
que resultam do seu regime geral.
O artigo 188® do CPA trata do regime de início da contagem dos prazos
de impugnação. O n® 1 expressamente impõe que, se a notificação do ato
administrativo for obrigatória, e ainda que o mesmo haja sido objeto de
publicação també m obrigatória, o prazo para apresentação de reclamação
ou para interposição do competente recurso administrativo só começa a
correr a partir da data da notificação. Mas importa referir que, nos termos do
disposto no n® 2 do mesmo artigo, se a publicação do ato administrativo a
impugnar não for legalmente obrigatória, então o prazo para a impugnação
administrativa “ (...) começa a correr do seguinte facto queprimeiro se verifique: a)
Notificação; b) Publicação; c) Conhecimento do ato ou da sua execução.”
O artigo 189® do CPA consagra o regime jurídico dos efeitos das im ¬
pugnações dos atos administrativos. Aquelas que sejam necessárias têm
efeitos suspensivos, nos termos do disposto no n ® 1 (correspondente ao
anterior artigo 170®, n® 1, do CPA revogado) , suspendendo-se a eficácia do
ato recorrido, deixando este de produzir provisoriamente efeitos. As que
sejamfacultativas mo têm esse efeito (não suspendem a produção de efeitos
jurídicos dos atos administrativos impugnados e o ato administrativo im ¬
pugnado continua a produzir os seus efeitos até à decisão final, e somente
no caso de a impugnação proceder e ser favorável ao particular é que o
ato deixar á de produzir os seus efeitos), salvo se (í) a lei previr os efeitos
suspensivos ou («) a estrutura ad quem203 que apreciará, nos termos legais,
a impugnação (o autor do ato ou o órgão com competência para apreciar o
203
Aquele a quem é dirigida a impugna ção.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
recurso administrativo) a requerimento dos interessados ou de motupróprio,
“ (...) considere que a sua execução imediata causa prejuízos irreparáveis ou de difícil
reparação ao destinatário e a suspensão não cause prejuízo de maior gravidade para
o interesse público” , atento o estipulado no nô 2 do mesmo artigo.
O n® 3 do referido artigo 189Q do CPA prevê, ainda, a possibilidade de os
interessados requererem a suspensão da execução do ato, a todo o tempo,
devendo a decisão ser tomada, impreterivelmente, no prazo de cinco dias.
A suspensão graciosa da execução do ato administrativo exequendo surge,
aqui, quase como uma medida cautelar e, por isso, o legislador impõe que
a suspensão deva ser decretada se se fundar em provas que revelem “ (...)
uma probabilidade séria de veracidade dos fatos alegados pelos interessados” , nos
termos do disposto no n- 4. Atento o consagrado no n0 5 do referido ar
tigo 189Q do Código, os interessados, independentemente do previsto nos
n.os 2 a 4, podem sempre requerer a suspensão jurisdicional de eficácia, nos
termos da legislaçã o reguladora do contencioso administrativo.
Finalmente, analisemos o disposto no artigo 190Q do CPA, que determina
os efeitos dos prazos. Assim:
-“ A reclamação de atos ou omissões sujeitos a recurso administrativo necessário
suspende o prazo da respetivamente interposição” (do recurso gracioso), nos
termos do disposto no n01;
- A reclamaçã o de atos ou omissões sujeitos a recurso administrativo
facultativo não suspende o prazo da respetiva interposição, nos termos
do n 0 2; e
- As impugna ções administrativas facultativas contra atos adminis¬
trativos suspendem o prazo de interposiçã o de a ções nos tribunais admi¬
nistrativos, “ (...) que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida
sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal’ , nos
termos do nQ 3; mas esta suspensão do prazo, de acordo com o disposto no
n0 4, “ (...) não impede o interessado de propor ações nos tribunais administrativos
na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de
providências cautelares” , querendo.
A tramitação das garantias impugnatórias pode esquematizar-se, sucin¬
tamente, da seguinte forma:
- Requerimento impugnatório inicial (de reclamação ou de recurso),
o qual deve ser formulado por escrito, nos termos do disposto nos
PALESTRA SOBRE GARANTIAS ADMINISTRATIVAS
artigos 1029 (correspondente ao anterior artigo 74ô do CPA revogado)
e 1840, n0 3, do CPA;
- Instrução (tramitação); e
- Decisão final.
Importa, no entanto, referir que, no que diz respeito ao pressuposto
gené rico da impugnabilidade, é importante reter que nem todos os atos
administrativos são suscetíveis de impugnação administrativa graciosa.
Há, necessariamente, que fazer-se uma interpretação sistémica. Vejamos.
Genericamente, o CPA estabelece alguns limites aos poderes do ór ¬
gão ad quem , que se prendem v.g. com a irrevogabilidade legal ou com a
¬ proibição de revogação de atos administrativos constitutivos de direitos
ou de interesses legalmente protegidos, nos termos do disposto no artigo
1670, n.os 1 e 2, do CPA (correspondentes ao anterior artigo 14O 0, n01, do
CPA revogado).
A tempestividade da impugnação, que se prende com os prazos da
reclamação e dos recursos, é muito relevante porque a inobservância dos
prazos implica a extemporaneidade dos eventuais pedidos de caducidade
do direito à impugnação graciosa dos atos administrativos. Desses prazos
trataremos a propósito de cada um dos meios de impugnação. Importa,
porém, relembrar que a contagem dos prazos deve obedecer ao prescrito
no Código, na sua Parte III, Capítulo V - Dos prazos, que estabelece o con
¬
junto normativo que regula, de forma genérica, a contagem dos prazos no
âmbito do procedimento administrativo.
Não esqueçamos, também, o que atrás ficou referido quanto ao regime
jurídico da nulidade dos atos administrativos. Esta forma de invalidade é
invocável e declarável a qualquer momento, por qualquer tribunal ou por
qualquer órgão administrativo.
6.2.1. Da reclamação
No que diz respeito à reclamação204, o princípio geral consta do disposto
no artigo 191®, n 0 1, do CPA (correspondente ao anterior artigo 1610,
n81, do CPA revogado), que refere poder reclamar-se de qualquer ato
administrativo ou de qualquer omissão de ato, para o seu autor, desde que
a lei o não impeça. Evidentemente, os atos administrativos que decidem
Vide o disposto nos artigos 191° e 192° do CPA.
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
anteriores reclamações ou recursos administrativos são insuscetíveis de
impugnação graciosa por reclamação, aliás, como refere o n® 2 do mesmo
artigo, a menos que o órgã o ad quem não se tenha pronunciado sobre a
totalidade da questão a decidir, havendo, por isso, omissão de pronúncia.
Assim, a reclamação de ato que decida anterior impugnação apenas é
admissível se a decisão for omissa quanto a algum dos aspetos impugnados
e apenas nessa medida, de acordo com a parte final daquele normativo.
A reclamação deve ser, regra geral e na ausência de outro qualquer prazo
legalmente estipulado, apresentada no prazo de 15 dias, de acordo com
o consagrado no n 9 3 do referido artigo 191s do CPA (correspondente ao
anterior artigo 1629 do CPA revogado).
Justifica-se este princípio geral, nas suas duas vertentes: por um lado,
na vertente positiva ou permissiva 205, pois admite-se que o próprio autor
possa aceitar a argumentação expendida pelos particulares e com isso al¬
terar, revogar ou anular os atos impugnados, e por outro lado, na vertente
negativa ou proibitiva 206, porque impede um círculo vicioso que em nada
beneficiaria o particular e o regular funcionamento da Administração
Pú blica.
Nos termos do disposto no artigo 1929 do CPA, os contrainteressados
deverã o ser notificados, pelo órgã o com competê ncia legal para a decisão
final, da reclamação para, nos termos do disposto no n91 e no prazo (aí
estabelecido) de 15 dias, virem ao procedimento alegar o que entende¬
rem sobre o pedido e a causa de pedir. A figura dos contrainteressados
abarca todos os que t ê m interesse na manutenção do ato administrativo
ídicos, ainda que apenas em parte deles, e que terão,
ou nos seu efeitos jur
necessariamente, de ser ouvidos antes da tomada da decisão final sobre a
reclamação interposta.
O órgão ad quem dispõe do prazo de 30 dias para emitir decisão final,
atento o disposto no n9 2, e se a reclama çã o tiver natureza necessária
aplicar-se-á, igualmente, o disposto no n 9 3, que permite ao reclamante,
decorrendo o prazo de 30 dias sem que seja proferida decisão final, “ (...)]
utilizar o meio de tutela, administrativo ou contencioso, adequado para satisfação
da sua pretensão.”
205 prevista no n 51
do referido artigo 19 P do CPA.
-°o Prevista no n 2 do referido artigo 191Q do CPA.
- 207
PALESTRA SOBRE GARANTIAS ADMINISTRATIVAS
São vários os pressupostos procedimentais gerais de exercido das ga ¬
rantias impugnatórias. Atendamos, por ora, aos principais pressupostos
que se aplicam à reclamação administrativa e que são os seguintes:
- Impugnabilidade (ou objeto): no que diz respeito ao pressuposto da
impugnabilidade, é importante reter que nem todos os atos administrati ¬
vos são suscetíveis de impugna ção administrativa graciosa. A regra geral,
quanto à impugnabilidade dos atos administrativos no âmbito da recla ¬
mação, é a de que se pode reclamar de todos os atos administrativos, salvo
dos previstos no n9 2 do artigo 191- do CPA (correspondente ao anterior
n9 2 do artigo 161® do CPA revogado). Pode existir, ainda, reclamação de
omissão de ato administrativo;
- Natureza: quanto à reclamação administrativa, o CPA continua a pre¬
ver que pode ser de duas espécies, nos termos do disposto no seu artigo
185: necessária ou facultativa. Como já vimos, regra geral e nos termos do
disposto no artigo 185®, n® 2, do CPA, tem carácter facultativo;
- Oportunidade (ou tempestividade): regra geral, o prazo de
interpo¬
sição é de 15 dias, e de 30 dias o prazo para a decisã o; e
- Legitimidade: têm legitimidade para a reclamação os destinatá rios
e
os contrainteressados de atos administrativos ou aqueles que se sentem
lesados pela omissão de atos administrativos.
6.2.2. Dos recursos administrativos
Os recursos administrativos podem ser de diferentes tipos. Assim, o atual
CPA prevê a existência do recurso hierárquico e de recursos administrativos
especiais, anteriormente designados como recurso hierárquico impróprio
e recurso tutelar.
Comecemos por fazer referência ao recurso hierárquico.
6.2.2.I. Do recurso hierá rquico
O recurso hierárquico pode ser utilizado quando existe hierarquia adminis ¬
trativa entre o autor do ato e o órgão ad quem207, de acordo com o disposto
no artigo 193®, n® 1, do CPA. Visa, conforme resulta das duas alíneas do
referido normativo,
Como já vimos, o órgão ad quem é aquele a quem é dirigida a impugnação.
CURSO SOBRE O NOVO C ÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
f) “ (...) Impugnar atos administrativos praticados por órgãos sujeitos aos
poderes hierárquicos de outros órgãos nos termos da alínea a); ou
ií) “ (...) Reagir contra a omissão ilegal de atos administrativos, por parte
de órgãos sujeitos aos poderes hierárquicos de outros órgãos (...)” , nos termos
da alínea b).
Desta maneira, podemos constatar que a hierarquia administrativa assume
também uma vertente garantística dos direitos dos administrados e não
tem, somente, uma função meramente organizatória. Assim, a legalidade
e, sobretudo, a oportunidade e a conveniência das decisões dos diferentes
subalternos são suscetíveis de controlo ou de fiscalização pelos superiores
hierá rquicos. Se assim não fosse, estaríamos perante uma equiparação do
subalterno a um órgão quase independente, perante o qual o superior
não poderia controlar uma parcela da atividade daquele e, portanto, n ão
poderia ser responsabilizado pela sua execução. Como o Direito português
desconhece, regra geral, casos de competência exclusiva do subalterno, o
superior poderá sempre pronunciar-se, igualmente de forma geral, avaliando
os atos praticados por aquele, exceto nos casos em que, expressamente, a
lei consagre uma competência exclusiva dos subalternos.
Todos os atos administrativos praticados, ou a omissão deles quando
devidos, pelo subalterno são sempre passíveis de recurso hierárquico,
independentemente do tipo de competência do seu autor, a menos que
a lei expressamente o impeça. Caso contrário, como vimos, seria admitir
a possibilidade de os subalternos poderem praticar atos insuscetíveis de
apreciação pelos superiores, invertendo-se desta forma as próprias estrutura
e organização piramidal hierárquica da Administra ção Pública.
Assim, o CPA deve ser interpretado em termos de admitir a possibilidade
de recurso hierárquico dos atos administrativos praticados pelo subal
terno ao abrigo de competê ncia exclusiva mas com amplitudes distintas,
conforme a conciliação que se torna necessário fazer entre o disposto no
artigo 1939, que se assume como regra geral, e o disposto no artigo 197s
(correspondente ao anterior artigo 174e do CPA revogado), e desde que|
lei especial não obste a tal faculdade.
No que diz respeito à tempestividade do recurso hierá rquico neces¬
sário208, é de 30 dias, nos termos do disposto no artigo 193s, n9 2, do CPA
208
Cfr. as referências anteriormente efetuadas à figura do recurso hierárquico necessário.
PALESTRA SOBRE GARANTIAS ADMINISTRATIVAS
(correspondente ao anterior artigo 1689, n91, do CPA revogado), o prazo
para a sua interposição, salvo se lei especial fixar prazo distinto deste e,
quanto ao recurso hierárquico facultativo, o prazo de interposição desta
garantia é igual ao prazo para interposição de recurso contencioso do ato
em causa, de acordo com o disposto na parte final do mesmo normativo,
que se há de encontrar na legislação relativa ao contencioso administrativo
(designadamente, no CPTA).
Como se disse já, o requerimento impugnatório deve ser formulado
por escrito, nos termos do disposto nos artigos 1029 (correspondente ao
anterior artigo 749 do CPA revogado) e 1849, n 9 3, do CPA, e, no caso do
recurso hierárquico, dirigido ao mais elevado superior hierá rquico do
autor do ato administrativo ou da omissão, de acordo com o estipulado
no artigo 1949, n 91, do CPA (correspondente ao anterior artigo 1699,
n9 2, do Código revogado). Isto significa a consagração do recurso per
saltum, ou seja, “ saltam-se” graus da hierarquia administrativa, recorrendo-
-se diretamente para a estrutura hierárquica de cúpula, para se obter mais
rapidamente uma decisão definitiva, salvo se a competência se encontrar
delegada ou subdelegada. Nestes casos, o recurso há de ser apresentado
junto do delegante.
O requerimento de interposição do recurso hierárquico pode ser apre ¬
sentado junto do (i) autor do ato ou da omissão ou da ( ií) autoridade ad
quem a quem seja dirigido, atento o previsto no n9 2 do mesmo artigo mas,
neste caso, ( ií) o mesmo será remetido ao autor do ato no prazo de três dias.
No que se refere à tramitação ou instrução do procedimento do recurso
hierárquico, importa notar que, recebido o requerimento impugnatório
inicial pelo autor do ato ou pelo órgão ad quem, deverá verificar-se se estão
reunidas as condições legais para apreciar a impugnação, designadamente,
¬ nos termos das disposições conjugadas previstas nos artigos 1939 e 1969
do CPA (este último correspondente ao anterior artigo 1739 do CPA revo¬
gado), que dizem respeito, direta e imediatamente, ao recurso hierá rquico,
após o que deve o autor do ato, e sempre este, proceder à notificação dos
contrainteressados. Deste modo, o artigo 1969 do CPA deveria anteceder o
artigo 1959, por aquela disposição normativa tratar de condições liminares
que obstam ao prosseguimento efetivo do recurso...
Os contrainteressados são, designadamente, todos aqueles que têm
interesse, regra geral, na manutenção da decisão recorrida, ou seja, têm
conveniência em não ver o ato administrativo revogado, alterado ou anu-
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
lado, vindo ao processo alegar, no prazo de 15 dias, tudo o que tiverem por
conveniente sobre a impugna ção e seus fundamentos, atento o disposto
no artigo 1952, n91, do CPA (correspondente ao anterior artigo 171Q do
CPA revogado). Por exemplo, no caso de procedimentos concursais, os
contraintercssados poderão ser todos aqueles que foram opositores ao
concurso, independentemente de terem ficado em lugar elegível para
ocupação do (s) posto (s) de trabalho colocado(s) a concurso.
São diversos os poderes do ó rgão ad quem , no â mbito da tramitação
procedimental do recurso hierárquico. Assim, o superior hier á rquico
pode sempre, em regra, confirmar ou anular o ato administrativo e, se a
competê ncia do subalterno autor do ato não for exclusiva, revogar, modi¬
ficar ou substituir o ato impugnado, salvo nos casos em que a lei preveja o
contrá rio, ainda que em sentido desfavor ável ao recorrente. Deste modo,
o novo CPA parece admitir a reformatio in pejus. Neste caso, podem ser de
diferentes tipos as decis ões finais do procedimento administrativo:
- De rejeição liminar, quando a Administração Pública não conhece do
fundo da causa, atento o disposto no artigo 1969 do CPA;
e existindo ato administrativo impugnável,
- De negação de provimento, o que significa a manutenção do ato
administrativo e, portanto a sua confirmação, atento o disposto no artigo
1979, n91, do CPA; e
- De concessão de provimento (ainda que parcial);
o que pode implicar:
^
- A anula çã o do ato administrativo, por verificaçã o de invalidades legais
ou, se a competência do autor do ato recorrido não for exclusiva, e mesmo
em sentido desfavor ável legalmente admitido,
- A revogaçã o do ato administrativo colocado em crise, fazendo cessar:
administrativamente os seus efeitos;
- A modifica çã o do ato administrativo colocado em crise, alterando:
o teor do seu conte údo e os seus efeitos, com fundamento em razões dê!
mérito; ou
-A substituição do ato administrativo colocado em crise, por outro,j
substituindo os seus efeitos.
PALESTRA SOBRE GARANTIAS ADMINISTRATIVAS
Importa assinalar que o órgão ad quem não fica vinculado, como n ão
poderia ficar, à posição manifestada pelo autor do ato ou da omissão mas,
nesse caso, a decisão proferida há de ser fundamentada de acordo com o
regime estipulado no artigo 1539, atento o previsto no n 9 2 do artigo 1979
do Código.
Nos termos do disposto no artigo 1979, n9 3, do CPA, o órgão compe ¬
tente pode, quando existirem razões juridicamente atendíveis, proceder à
- Anula çã o total ou parcial do procedimento administrativo que con ¬
duziu à emissão do ato administrativo;
podendo ainda
- Determinar a tramitação de nova instrução; ou
- Solicitar outras diligê ncias complementares, atento o disposto no
artigo 197a, n9 3, do CPA.
No caso expressamente previsto no n 9 4, de incumprimento do dever
ídico de decisão, o órgão ad quem pode:
jur
- Praticar o ato omisso, se a competê ncia não for exclusiva do subal ¬
terno, substituindo-o, com base no poder dispositivo da competência do
superior hierárquico; ou
- Emanar ordem para a prática do referido ato ilegalmente omisso
pelo subalterno. Verifica-se aqui a opção do legislador em distinguir entre
competência exclusiva e exercício de poder hierárquico de direção. Pode ¬
mos, no entanto, discutir se, materialmente, a possibilidade de emissão
de ordens no â mbito da competência exclusiva do subalterno não pode
contrariar a natureza exclusiva de competência atribuída. Importa referir,
ainda assim, que há uma distinção a fazer-se entre a natureza de uma ordem
para a prática de um ato administrativo e a de uma outra ordem em que se
indique o teor do ato a praticar, sobretudo no exercício de competências
discricionárias. Ora, esta última situação não parece ser, aparentemente,
a vontade do legislador.
Em síntese são vários os pressupostos procedimentais de exercício do
recurso hierárquico. Atendamos, por ora, aos principais, que são os seguintes:
- Impugnabilidade (ou objeto): quanto ao recurso hierá rquico, a regra
geral está consagrada no artigo 1939 do CPA (correspondente ao anterior
CURSO SOBRE O NOVO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PALESTRA SOBRE GARANTIAS ADMINISTRATIVAS

artigo 166Q do Código revogado). Todos os atos administrativos praticados de poderes de supervisão que lhe permitem revogar, alterar ou anular
ao abrigo de uma competência sujeita a poderes de hierarquia administra¬ os atos administrativos praticados pelo outro órgão (anteriormente,
tiva sã o passíveis deste tipo de recurso, independentemente da natureza designado como recurso hierárquico impróprio), atento o consagrado
da competência do seu autor e desde que a lei não exclua tal possibilidade; na alínea a ) do n® 1. No que diz respeito, portanto e em particular, ao
- Oportunidade (ou tempestividade); e anteriormente designado recurso hierárquico impróprio, o artigo 199®,
- Legitimidade dos interessados. n® 1, alínea a ) , do CPA (correspondente ao anterior artigo 176® do CPA
revogado) esclarece que, existindo poder de supervisão209 entre dois
Vejamos o seguinte diagrama: órgãos da mesma pessoa coletiva de Direito Público, sem que entre os
mesmos exista hierarquia administrativa210, poder-se-á recorrer para a
Requerimento inicial estrutura orgânica que exerce aquele poder, impugnando-se, por esta
impugnató rio
(artigo 194.« do CPA) via, o ato administrativo;
it ) Para o órgão colegial, de atos ou omissões dos seus membros,
Notifica ção aos comissões ou secções, de acordo com o teor da alínea b ) , do mesmo
contrai nteressados
n úmero. Também de acordo com o disposto no corpo do n® 1 (corres¬
.
( artigo 195.2 n « 1, do
CPA) pondente ao anterior n® 2 do artigo 176® do CPA revogado), depende
de lei expressa a admissibilidade deste tipo de recurso dos atos de
Interven ção do autor do
diferentes estruturas de ó rgão colegial para o respetivo colégio de
. .
( artigo 195 «, n « 2, do membros ou plenário;
CPA )
iit ) Se existe uma relação de tutela ou de superintendência revogató¬
illigè r
rias ou anulatórias entre órgãos, necessariamente, de pessoas coletivas
diferentes (antigo recurso tutelar) , nos termos da alínea c ) do n® 1 do
artigo 199® do Código (anterior artigo 177® do CPA revogado). Quanto
ao recurso tutelar, agora estudado, a alínea c ) fundamenta a possibili¬
dade de admissibilidade da impugnação de atos praticados para órgãos
que exerçam poderes de superintendência ou de tutela. De referir, no
entanto, que este tipo de recurso é també m sempre excecional, ou seja,
Os prazos para a decisão constam do disposto no artigo 198s do CPA. o CPA somente admite a figura do recurso tutelar quando lei particular
o consagrar expressamente; e
. .
6.2 22 Dos recursos administrativos especiais iv) recurso delegatório211, sempre que existe delegação ou subdele-
Os recursos administrativos especiais, nos termos do previsto no artigo gação de poderes (atento o teor conjugado das disposições previstas no
199® do Código, podem ser exercidos nas seguintes situações jurídico- n® 2 do artigo 199®, no n® 2 do artigo 49® e no n® 4 do artigo 169® do CPA).
-
-administrativas e desde que expressamente previstos na lei o que sig ¬

nifica afirmar que, ao contrário do recurso hierárquico, são excecionais e, 209

se não tiverem consagra ção legal, os interessados não podem utilizá-los:
i) Se entre dois órgãos não existe hierarquia administrativa, em¬
bora integrem a mesma pessoa coletiva, e o órgão ad quem disponha
Este poder administrativo traduz a faculdade de revogação, de anulação ou de substitui¬
ção dos atos administrativos.
m Caso em que se recorreria através do recurso hierá
rquico.
211
Pode ser necessário autonomizar esta modalidade de recurso gracioso, que
abrange, designadamente, as situações de delegações de poderes intersubjetivas,
ou seja, entre órgãos de pessoas coletivas de Direito Público diferentes. Pelo menos
CURSO SOBRE O NOVO C Ó DIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Importa referir que, no caso destes recursos administrativos especiais,

deve analisar-se, em concreto, o enquadramento legal da supervisão e a
sua amplitude, atentas as diferenças de autonomia dos diferentes órgãos
e das diferentes pessoas coletivas de Direito Público presentes na relação
jurídico-pública, já que implicam o confronto entre dois órgãos da mesma
ou de duas pessoas coletivas distintas, respetivamente, mas com amplos e
aprofundados graus de autonomia.
No âmbito dos recursos administrativos especiais, o recurso hierárquico
impróprio e o recurso tutelar, nos termos do disposto, respetivamente, nas
alíneas a) e c) do ns 1do artigo 199a do CPA (correspondentes aos anteriores
artigos 176a, na 3, e 177a, na 5, do CPA revogado), têm um regime jurídico
normativo estabelecido por remissão para o do recurso hierárquico, de acor¬ Anexos
do e com as adaptações previstas no disposto no artigo 199a, na 5, do CPA.

6.3. Recomendação
O estudante deve ter um conhecimento aprofundado sobre o regime
jurídico das garantias administrativas, designadamente, das garantias
impugnatórias.

6.4. Exercício formativo

d) Diga que tipo de garantias dos administrados conhece;
b) Distinga reclamação de recurso;
c) Elenque as espécies de recursos administrativos previstos no CPA;
d) Distinga recurso hierárquico necessário de recurso hierárquico
facultativo e refira-se à atual relevância contenciosa daquele;
e ) Refira-se à tramitação do recurso hierárquico; e
f ) Indique em que situações podem ser utilizados os recursos admi¬
nistrativos especiais.

nestas situações, a autonomia desta figura tem pleno cabimento, não se confun¬
dindo com os recursos hierárquicos próprios e impróprios, embora possa ser, even¬
tualmente, confundível com o recurso tutelar.