Direito Financeiro

Professora Onízia Pignataro

Leis Orçamentárias

1. Introdução

O orçamento público, em linhas gerais, é organizado por meio de três leis

orçamentárias: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
e a Lei Orçamentária Anual (LOA), cujo conjunto forma o denominado grande
orçamento público ou organização orçamentária.

As leis orçamentárias no Brasil sempre tiveram dupla previsão, ou seja, primeiro há

uma lei detalhada e específica para o exercício financeiro (LOA), a qua l pode ser
considerada como propriamente o orçamento de cada ano, com a previsão de todas
as receitas e a autorização de todas as despesas do ente, seja o Município, o Estado
ou a União. Além dessa lei, o Brasil sempre teve também uma outra grande lei para o
planejamento de médio prazo (o PPA – plurianual, servindo para vários anos), daí
falar-se em dupla previsão.

Com a Constituição Federal de 1988 (CF/1988), foi inserida uma novidade,

intermediária entre essas duas que sempre existiram, que é a LDO, a qua l nos auxilia
para que a LOA esteja em conformidade com o PPA.

Em suma, o Brasil sempre teve o sistema da dupla previsão legal, uma lei detalhada e
pontual para o exercício financeiro (LOA) e outra para o planejamento de médio prazo
(PPA).

Ressalta-se que a LOA sempre deve estar em conformidade com o PPA, sendo
imprescindível a harmonia entre todas as leis orçamentárias. Ainda, a partir da
CF/1988, a LDO foi introduzida, com o objetivo de realizar ligação entre o PPA e
a LOA.

Vejamos o art. 165 da CF/1988, que nos revela as três principais leis ou instrumentos
orçamentários utilizados na implantação das Políticas Públicas:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;

III – os orçamentos anuais.

Assim, o Orçamento Público é chamado no inciso III de “orçamentos anuais” e

conhecido como LOA.

2. Leis orçamentárias

O PPA prevê despesas de duração continuada (dois exercícios financeiros ou mais

a médio e a longo prazo).

A LDO fixa parâmetros gerais para a orientação da LOA (metas e prioridades), por
meio de anexos (inseridos na LDO, com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal
– LRF).

E a LOA estima receita pública e fixa a sua despesa para o exercício financeiro ( curto
prazo, seguindo o princípio da anualidade, trata de temas que serão executados
dentro do exercício financeiro).

IMPORTANTE: Mesma hierarquia formal (leis ordinárias), com o PPA tendo

prevalência sobre a LDO e LOA, e a LDO com prevalência sobre a LOA. Em caso de
conflitos, prevalece o disposto no PPA, ou seja, a LOA não pode conter dispositivos
que contrariem LDO e PPA.

2.1. Plano Plurianual (PPA)

O PPA é um planejamento das finanças públicas feito a cada quatro anos, ou seja, é o
planejamento estratégico do governo de longo prazo.

Quando um governo começa (vamos pegar como exemplo o Governo Federal), o

Presidente da República Jair Bolsonaro começou o seu mandato no dia 1º de janeiro
de 2019 com término previsto para o dia 31 de dezembro de 2022. Naquele primeiro
ano de governo, ou seja, em 2019, ele ainda não tem um próprio plano, ou seja, ele
estará cumprindo o último ano do planejamento feito pelo governo anterior. Mas,
naquele seu primeiro ano (em 2019) ele vai criar o seu planejamento (PPA) para os
próximos quatro anos.
Então, é sempre assim: o Chefe do Executivo chega cumprindo o último ano de
planejamento do governo anterior e, naquele primeiro ano, ele terá que elaborar
o seu PPA.

O PPA trata daquelas despesas que devem acontecer em mais de um exercício,

ou seja, aquilo que deve ser feito em mais de um ano. Portanto, nesta lei do Plano
Plurianual, basicamente, é feito sempre relacionado às entradas (receitas) e também
às despesas.

A CF/1988, em seu art. 165, § 1º apresenta:

Art. 165. (...)

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as

diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada.

Quais são as duas espécies de receitas e despesas que devem estar no PPA?

As despesas permanentes - são aquelas que sempre existirão. Por exemplo:

pagamento de servidores públicos são despesas permanentes.

As receitas permanentes – são aquelas receitas dos impostos.

Tem duração certa?

Sim, mas se superar 1(um) ano DEVE constar no PPA.

EXEMPLO: uma obra prevista para durar três anos, tem que ter a previsão, então, de
despesas para esta obra. Deverão existir para esses três anos dentro de um PPA.

EXEMPLO: um convênio que vai durar 7 anos deve estar no PPA de quatro e vai
entrar depois no próximo PPA também.

O PPA trata das despesas e receitas que vão além de um exercício.

O PPA é aquele criado por cada governo num período de 4 anos. Ou seja, no
primeiro ano do governo, o PPA deve ser apresentado pelo Chefe do Executivo.
Qual é o prazo para o chefe do executivo elaborar o seu PPA?

Cada ente federativo pode prever o seu prazo, mas a nossa Constituição Federal já
traz um prazo, que pode ser usado subsidiariamente se o ente federa tivo não criou um
prazo próprio.

Então, o prazo que estamos vendo é um prazo de nível federal, que funciona para a
União, mas que pode ser usado para outros entes federativo, como prazo, subsidiário.

Quais são esses prazos?

Esses prazos estão no art. 35 do ADCT.

O Executivo tem um prazo para elaborar um projeto de PPA e encaminhar para o

Legislativo. Qual é o prazo? Até o dia 31 de agosto do primeiro ano de mandato.
O presidente, o governador, o prefeito tomam posse no começo do ano. Até o
final de agosto daquele ano, por esse prazo, eles teriam que encaminhar o seu
projeto de PPA para o Legislativo. O Legislativo recebe e, ao receber, ele tem um
prazo para aprovar.

Qual é o prazo do legislativo para aprovação? Até o dia 22 de dezembro, para

concluir a votação do PPA.

 Art. 165, § 9º, I, da CF/1988 – lei complementar disporá sobre exercício

financeiro, vigência, prazos, elaboração e organização das leis orçamentárias
(ainda não editada) Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT);

 Art. 35, § 2º, I, ADCT – O PPA será encaminhado em até quatro meses antes
do encerramento do primeiro exercício financeiro (31 de agosto) e devolvido
para sanção até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro).

Importante: Os prazos previstos no ADCT estão vinculados à União. Entes

subnacionais, como por exemplo, os municípios e o DF poderão prever outros prazos
nas respectivas Constituições Estaduais ou Leis Orgânicas Municipais.

CUIDADO: A CF traz uma regra importantíssima. Vejam o que diz o art. 167, § 1º da
CF/1988:
Art. 167. São vedados: (...)

§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá

ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a
inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

Importante: O PPA objetiva garantir à sociedade a estabilização nos planos

governamentais, apontando a programação a longo prazo. Quanto à execução de
obras e serviços de duração prolongada, “nenhum investimento, cuja execução
ultrapasse um exercício financeiro, poderá ser iniciada sem prévia inclusão no
Plano Plurianual ou sem lei que autorize a sua inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade” (art. 167, § 1º, CF/1988).

A falta de inclusão dará ensejo ao crime de responsabilidade (Decreto nº 201/1967,

para os prefeitos, e Lei nº 1.079/1950, para governadores e presidente da República).

Crime de responsabilidade?

A rigor, não é crime, e sim a conduta ou comportamento de inteiro conteúdo político,

apenas tipificado e nomeado como crime, sem que tenha essa natureza. A sanção
nesse caso é substancialmente política: perda do cargo ou, eventualmente,
inabilitação para exercício de cargo público e inelegibilidade para cargo político. A Lei
nº 1.079/50 regula o crime de responsabilidade cometido por presidente da República.
Fonte: Agência Senado.

O PPA também é utilizado como instrumento de integração nacional (art. 43,

CF/1988), além de orientar a elaboração de programas nacionais, regio nais e setoriais
previstos na CF/1988 (art. 165, § 4º). Busca atingir determinados objetivos
fundamentais, que estão nos arts. 1º e 3º da CF/1988, para mitigar desigualdades
existentes entre as regiões do país.

Art. 43. Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um mesmo
complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das
desigualdades regionais.

§ 1º Lei complementar disporá sobre:

I – as condições para integração de regiões em desenvolvimento;

II – a composição dos organismos regionais que executarão, na forma da lei, os

planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econômico e
social, aprovados juntamente com estes.
§ 2º Os incentivos regionais compreenderão, além de outros, na forma da lei:

I – igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preços de

responsabilidade do Poder Público;

II – juros favorecidos para financiamento de atividades prioritárias;

III – isenções, reduções ou diferimento temporário de tributos federais devidos por

pessoas físicas ou jurídicas;

IV – prioridade para o aproveitamento econômico e social dos rios e das massas de

água represadas ou represáveis nas regiões de baixa renda, sujeitas a secas
periódicas.

§ 3º Nas áreas a que se refere o § 2º, IV, a União incentivará a recuperação de terras
áridas e cooperará com os pequenos e médios proprietários rurais para o
estabelecimento, em suas glebas, de fontes de água e de pequena irrigação.

Art. 165. (...)

§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta

Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados
pelo Congresso Nacional.

Além disso, o PPA:

 Estabelece as DOM (diretrizes, objetivos e metas) da administração pública

para as despesas de capital (exemplos: aquisição de veículos e realização de
obras), e outras decorrentes.
 Estabelece as DOM para as despesas de duração continuada. Não integram
os programas destinados a operações especiais que não contribuam para a
manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo (exemplo:
pagamento de juros, sentenças judiciais etc.).

OBS: As despesas de capital são aquelas que contribuem, diretamente,

para a formação ou aquisição de um bem de capital, como, por exemplo, a
pavimentação de uma rodovia. O termo “e outras delas decorrentes” se
relaciona às despesas correntes que esta mesma despesa de capital irá
gerar após sua realização, mas ainda dentro do período de vigência do plano
plurianual. Despesas correntes são as que não contribuem, diretamente,
para a formação ou aquisição de um bem de capital, como por exemplo, as
 despesas com pessoal, encargos sociais, custeio, manutenção etc. Neste
mesmo exemplo, após a pavimentação da rodovia, ocorrerão diversos
gastos com sua manutenção, ou seja, gastos decorrentes da despesa de
capital pavimentação da rodovia. Assim, tanto a pavimentação da rodovia
(despesa de capital) quanto o custeio com sua manutenção durante a
vigência do Plano Plurianual (despesa corrente relacionada à de capital)
deverão estar previstos no referido Plano.

Importante - Vigência do PPA: quatro anos, não coincidente com o mandato do

Executivo (art. 35, § 2º, ADCT – vigerá até o final do primeiro exercício financeiro do
mandato subsequente).

2.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

É uma lei anual. A própria CF/1988 traz um conteúdo mínimo que deve ter a LDO. O
que diz a CF/1988? Deve estar na LDO quais são as metas e as prioridades
daquele governo para aquele ano. Além disso, deve trazer, também, informações
sobre as despesas de capital (investimentos) para o exercício financeiro
subsequente . Ou seja, a LDO deve trazer informações sobre despesas de capital, os
investimentos, por exemplo, para o exercício financeiro subsequente.

A LDO surge como elo entre o planejamento (PPA) e o operacional para

aquele exercício (LOA) – conteúdo voltado para o planejamento operacional de curto
prazo (art. 165, § 2º, CF/1988 – Metas e Prioridades). Traz estudos, anexos e
relatórios dos dois exercícios seguintes (metas, expectativas, ingresso de receitas
etc.).

Além disso, a LDO deve trazer também as alterações da legislação tributária (art.
96 do CTN – Código Tributário Nacional). Por fim, a LDO deve também trazer a
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento , como por
exemplo, BNDS, Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, os Bancos estaduais de
fomento. Ou seja, a política de investimento deles (BNDS, BB, CEF), de aplicação,
deve estar na LDO, conforme o § 2º do art. 165, CF.

Mas, existem outras exigências, outros conteúdos que a Lei de Responsabilidade

Fiscal (LRF), LC nº 101/2000: arts. 11 e 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF)

A LDO deverá dispor exatamente sobre o equilíbrio entre receitas e despesas . A

LDO deve fazer esta análise e deve fazer, portanto, uma disposição expressa sobre o
equilíbrio entre o que vai entrar de receitas e quais serão as despesas. Ou seja, não
deve ser nada “maquiado”, deve ser real esse equilíbrio.

Além disso, a LDO também vai fixar critérios e formas de limitação de empenho.
O que é isso?

Caso aquela previsão de receitas (sempre que é feito um orçamento, fazemos uma
previsão de quanto se deve arrecadar num determinado ano), caso esta previsão não
se concretize por algum motivo, a LDO deve trazer critérios e formas, ou seja, orientar
o gestor como ele deve proceder no caso dessa frustração da previsão.

IMPORTANTE:

Vale lembrar que a competência para dar início ao processo legislativo

orçamentário é privativa do chefe do executivo. Os chefes dos outros poderes
encaminham as suas propostas que deverão ser consolidadas pelo chefe do executivo
e encaminhadas ao congresso.

IMPORTANTE:

 A LDO também dispõe sobre alterações na legislação tributária –

majoração de tributos/concessão de incentivos fiscais (arts. 11 e 14 da
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

a) Qual é o grau de vinculação entre alterações na legislação tributária e LDO?

Para Ives Gandra da Silva Martins, não se pode conceder um benefício fiscal, criar ou
majorar um tributo se não estiver expressamente previsto em uma lei orçamentária . A
não observância na prática tem levado à crise fiscal atual – concessão de
incentivos sem previsão na LDO.

b) É necessário o aumento da vigilância sobre as normas que concedem incentivos

fiscais – debate desde a elaboração da LDO.

 Fixa política de aplicação de recursos das agências financeiras oficiais

(agências de fomento, desenvolvimento etc.).
 Autoriza a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração de
servidores, criação de cargos, empregos, funções ou alteração na estrutura da
carreira, bem com a admissão e contratação de pessoal pela administração
pública (exceto Estatais, pois não dependem para as suas despesas correntes
– art. 169, § 1º, CF/1988).
c) De acordo com Supremo Tribunal Federal (STF), a previsão na LDO é necessária
para o aumento de remuneração dos servidores. Entretanto, o aumento sem previsão
não significa sua invalidade, somente que não valerá para o exercício que foi
concedido (Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI nº 3.599 de setembro/2007).

Prazo para envio da LDO: art. 35, § 2º, ADCT – elaborada anualmente,
encaminhada até o dia 15 de abril e desenvolvido para sanção até o
encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17 de julho).

CUIDADO: “A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do

projeto de lei de Diretrizes Orçamentárias” (art. 57, § 2º, CF/1988).

Vigência: A LDO orienta a elaboração da LOA e dispõe sobre as Metas e Prioridades

da Administração para o exercício subsequente.

LDO e as novidades trazidas pela LRF: art. 4º, LRF – equilíbrio entre receita e
despesa.

OBS: A LDO deve trazer anexos, como por exemplo:

1) Anexo de metas fiscais: o art. 4º, §§ 1º e 2º, da LRF dispõe sobre as metas anuais
em valores correntes relativas a receitas e despesas.

2) Anexo de riscos fiscais: O art. 4º, § 3º, LRF, demonstra a avaliação de passivos e
outros riscos capazes de afetar as contas públicas.

3) Anexo da política monetária e cambial – Anexo específico da LDO da União.

OBS: Os anexos estão vinculados à LDO e não a qualquer outra lei.

2.3. Lei Orçamentária Anual (LOA)

A LOA é aquela que faz a organização anual das contas públicas, ou seja, que vai,
efetivamente, autorizar despesas e prever receitas.

Essa previsão do § 5º do art. 165, da CF/1988 estabelece que esse projeto (não só
aqui da LOA, mas de todas as leis orçamentárias) deve ser feito pelo Chefe do
Executivo. A LOA é também chamada de orçamento, Lei de Orçamento ou Lei
Orçamentária.

Atenção para um conteúdo importante: A LOA é uma unidade, mas abrange três
partes: o orçamento fiscal, o orçamento de investimentos e o orçamento da
Seguridade Social.

A CF/1988 dispõe que se deve respeitar o princípio da universalidade , em que toda

a projeção de receitas e toda a fixação de despesas da administração direta e
indireta devem ser retrataras no orçamento anual, por inteiro, e levadas para
a aprovação do Congresso (universalidade, unidade, legalidade e transparência). O
art. 165, § 5º, CF/1988, dispõe:

 I – Fiscal – Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da

administração direta e indireta.
 II – De investimentos – alcança as empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto – entraram
todos os investimentos feitos pelos entes federativos com despesas de capital.
 III – Da seguridade social – art. 194, CF/1988 – assegurar a saúde,
previdência e assistência social (benefício do Instituto Nacional do Seguro
Social – INSS, PIS, COFINS, Contribuição Social sobre o Lucro Líquido –
CSLL, Seguro contra Acidentes de Trabalho – SAT), de acordo também com
art. 165, § 5º, III, da CF/1988, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Importante:

“O projeto de Lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo

regionalizado do feito, sobre receitas e despesas, decorrentes de isenções,
anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, creditícia e
tributária (art. 165, § 6º, CF/1988).

O art. 165, § 7º dispõe que a função dos orçamentos é reduzir as desigualdades

inter-regionais, segundo critério populacional.

Prazo para envio: O art. 35, § 2º, III, ADCT dispõe que é de até quatro meses antes
do encerramento do exercício financeiro e devolvido para o sancionamento a té o
encerramento da sessão legislativa. Na esfera federal, o prazo para envio é até o dia
31 de agosto e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa ( 22
de dezembro).

Vigência: A LOA possui vigência de um ano (1º de janeiro até 31 de de zembro),

seguindo o princípio da anualidade.

LOA e as novidades da LRF: Projeto de LOA deverá conter:

a) anexo demonstrando a compatibilidade de programação os orçamentos com os

objetivos e metas do Anexo das Metas Fiscais;

b) demonstrativo do art. 165, § 6º com medidas de compensação a renúncia de

receitas e o aumento das despesas de caráter continuado.

ATENÇÃO! É possível alterar uma lei orçamentária, seja uma lei do PPA, LDO,
LOA?

Sim. Mesmo depois de aprovada, qualquer uma delas pode ser modificada.

CUIDADO: PPA, LDO e LOA devem sempre ter compatibilidade, ou seja, se alterar
uma, tem que ver se essa alteração mantém a compatibilidade com as demais.
ATENÇÃO! É possível alterar?

CONCLUSÃO: O orçamento público, então, é formado pela união das três leis (PPA,
LDO e LOA).

Questão 1
Analise e julgue o item que se segue.
Estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes
e para as relativas aos programas de duração continuada. O trecho transcrito refere-se
à lei de diretrizes orçamentárias.
A) Certo
B) Errado
A resposta correta é a Alternativa B.
Justificativa: O item julgado está errado, pois colide com o disposto no Art. 165, § 1º,
da Constituição Federal, que estabelece que: "A lei que instituir o plano plurianual
estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração
pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada". Estabelecerá, de forma
regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada. O trecho transcrito refere-se ao plano plurianual.

Questão 2
Julgue o item que se segue.
A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da
administração pública federal, exceto as despesas de capital para o exercício
financeiro subsequente.
A) Certo
B) Errado
A resposta correta é a Alternativa B. Justificativa O item julgado está errado. Exige-se
do candidato o conhecimento da literalidade do Art. 165, § 2º, da Constituição Federal,
o qual estabelece que: "A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e
prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual,
disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento".