Responsabilidade Civil do Estado

A responsabilidade extracontratual do Estado se dá em decorrência de comportamentos

unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissos, materiais ou jurídicos.

Só há responsabilidade do Estado quando há violação de um direito. É diferente, por

exemplo, da desapropriação, que é um sacrifício de um direito. O conteúdo jurídico
intrínseco dela é justamente ingressar na esfera alheia.

A responsabilidade surge quando o direito de alguém é atingido, é transgredido, como

seqüela de uma atividade legítima que tinha em mira satisfazer outro interesse jurídico.

Há atualmente responsabilidade por atos legislativos (ex: por lei depois declarada
inconstitucional) e, se aceita, embora estritamente, responsabilidade por atos
jurisdicionais.

A teoria do risco social, presente no direito francês, dispõe que a responsabilidade do

Estado se promove mesmo com relação a danos não imputáveis à ação do Poder
Público.

Por acolher o princípio da igualdade de todos perante a lei, o Estado deve aceitar como
injurídico seu comportamento de agravar desigualmente a alguém, ao exercer atividades
no interesse de todos, sem ressarcir ao lesado.

Celso Mello entende não ser necessário buscar apoio em regras de Direito Privado para
sustentar a existência da responsabilidade do Estado, uma vez que a base para admiti-la
reside na própria espinha dorsal do Estado de Direito.

Histórico

Na origem do Direito Público em geral vigia o princípio da irresponsabilidade do

Estado. (Acentua-se que essa fase nunca existiu no Brasil) Nesses casos, porém, previa-
se casos de responsabilidade se previstos explicitamente em lei ou se decorrentes de
danos resultantes da gestão do domínio privado do Estado, bem como causados pelas
coletividades públicas locais. Havia também responsabilização por ato que pudesse ser
imputado ao funcionário, mas que era protegido por uma “garantia administrativa dos
funcionários”, o que fazia com que pouquíssimas ações de fato fossem aceitas.

Em seguida, foi-se admitida a responsabilidade do Estado, mas que não era gera nem
absoluta.

Daí adveio a responsabilidade subjetiva do Estado, baseada na culpa ou no dolo, num

procedimento contrário ao direito, culposo ou doloso, consistente em causar um dano a
outrem ou em deixar de impedi-lo quando obrigado a isso.
Ocorre a culpa do serviço ou “falta de serviço” quando este não funciona, devendo
funcionar, funciona mal (inclusive por atraso) ou funciona atrasado. Se o Poder Público
mostrar que se comportou com diligência, perícia e prudência, estará isento da
obrigação de indenizar. (deve-se levar em conta a diligência média que se poderia
legitimamente exigir do serviço)
Obs: “faute”, em seu sentido corrente em francês é culpa, e não ausência, o que
denotaria a idéia de algo objetivo

Por fim, a responsabilidade objetiva, derivada de um procedimento lícito ou ilícito e

ancorada na simples relação de causa e efeitos entre o comportamento administrativo e
o evento danoso, na simples relação causal ente um acontecimento e o efeito que
produz. É a chamada responsabilidade pelo risco administrativo (excluídos os casos de
acidentes de trabalho sofridos por agentes da Administração e dano causados por coisas
perigosas)

No Brasil:
 Responsabilidade solidária por culpa dos agentes estatais
 Responsabilidade por falta de serviço
 Responsabilidade objetiva (desde a constituição de 1946)

Fundamentos

No caso de comportamentos ilícitos comissivos, o dever de reparar é imposto pelo

princípio da igualdade, e também, como no caso dos omissivos, pelo princípio da
legalidade. No caso de comportamentos lícitos, o dever de reparar é garantir uma
equânime repartição dos ônus.

Sujeitos que comprometem o Estado

Há imputação direta dos atos dos agentes ao Estado. Haverá engajamento do Estado
quando o dano produzido pelo sujeito o foi porque seu autor era um agente público,
graças a esta qualidade de agente público.

Acarretam responsabilidade do Estado não só os danos produzidos no próprio exercício

da atividade pública do agente, mas também aqueles que só puderam ser produzidas
graças ao fato de o agente prevalecer-se da condição de agente público, independente de
ser de sua competência ou não a matéria.

Para fins de responsabilidade subsidiária do Estado, incluem-se as pessoas jurídicas de

Direito Público auxiliares do Estado, bem como as de Direito Privado, concessionárias
ou delegatárias e sociedades mistas e empresas do Estado no desempenho de serviço
público propriamente dito.

Características da conduta que enseja responsabilidade

Danos por ação do Estado

No caso de dano por ação do Estado, a responsabilidade é objetiva. Seu fundamento é o

princípio da igualdade da isonomia. Independente de a conduta ter sido legítima ou
ilegítima: o que é relevante é a perda da situação juridicamente protegida. (em relação
ao ato ilegítimo aplica-se também o princípio da legalidade)

Os danos podem ser por atos lícitos materiais (ex: nivelamento de rua com prejuízo para
uma casa que fica rebaixada) ou jurídicos (ex: interdição de uma rua com prejuízo a um
edifício-garagem) ou por atos ilícitos materiais (ex: espancamento de preso) ou jurídicos
(ex: apreensão de jornal fora de hipótese legal).

Danos por omissão do Estado

Quando o dano decorreu de uma omissão do Estado (o serviço não funcionou,

funcionou tardia ou ineficientemente), aplica-se a teoria da responsabilidade subjetiva,
pois só se pode responsabilizar o Estado se ela estava obrigado a impedir o dano, se
descumpriu seu dever legal. É a omissão estatal que deve ser analisada.

Logo, a responsabilidade do Estado por ato omissivo é sempre responsabilidade por ato
ilícito. Não bastará, para sua configuração, a simples relação entre ausência do serviço e
dano sofrido.

Deve haver um padrão normal tipificador da obrigação a que o Estado está legalmente
adstrito, adaptada de acordo com o caso concreto, com as situações análogas e com a
expectativa comum da sociedade e do próprio Estado (no sentido de ter tomado atitudes
que o tenham obrigado, a exemplo de autorizar edificações de determinada altura, mas
não ter serviço de combate a incêndio apto a elas).

É importante ressaltar que esse tipo de responsabilidade não deve transformar o Estado
em um segurador universal.

Nos casos de “falta de serviço” admite-se uma presunção de culpa do Poder Público,
sem o que o administrado ficaria com dificuldades de demonstrar que o serviço não se
desempenhou como deveria. Se o Estado provar que não agiu com dolo ou culpa, ficará
excluída a responsabilidade.

Para haver responsabilidade por omissão deve haver fato de natureza a cuja lesividade o
Poder Público não obstou, mas deveria ter feito (ex: desentupimento dos bueiros que
causam alagamentos) ou comportamento material de terceiros cuja atuação lesiva não
foi impedida pelo Poder Público e deveria ter sido.

Danos causados em decorrência de uma situação de risco produzida pelo Estado

A esses casos se aplica a responsabilidade objetiva.

Uma atuação positiva do Estado, sem ser a causadora imediata do dano, entra
decisivamente em sua linha de causação. Sua atuação é o termo inicial de um
desdobramento que desemboca no evento lesivo. (ex: decorrente de guarda de pessoas
ou coisas perigosas pelo Estado ou de semáforos com defeito; aplica-se a
responsabilidade do Estado inclusive às pessoas sob a guarda dele)

A responsabilidade nesse casos deve ter ligação direta com o risco suscitado, sob pena
de só existir responsabilidade subjetiva, por “falta de serviço”.

Dano Indenizável

 O dano deve implicar lesão jurídica, ou seja, lesão a um direito, a algo que
ordem jurídica considere como garantido a favor de um sujeito.
 Não há responsabilidade do Estado no caso de mudanças na infra-estrutura que
pioram as imediações para os comerciantes, ou na conversão de bairro residencial
em zona mista de utilização. Não há, nesses casos, agravo a direito.
Pode ser por dano moral a responsabilidade.
 O dano deve ser certo, podendo ser, no entanto, atual ou futuro, incluídos danos
emergentes ou lucros cessantes.
Essas duas características são suficientes no caso de ato ilícito do Estado.
 O dano deve ser especial, onerando apenas um ou alguns indivíduos.
 O dano deve ser anormal, ou seja, deve superar os meros agravos patrimoniais
pequenos e inerentes às condições de convívio social.

Excludentes da responsabilidade do Estado

 Nos casos de responsabilidade objetiva, o Estado só se exime se faltar o nexo

entre seu comportamento comissivo e o dano.

 Se foi o particular o causador do dano. (e não se ele teve culpa; deve ser
analisado o nexo causal)
Pode haver concausa, em que há atenuação do que o Estado terá que pagar, na
proporção da culpa do particular.

 No caso de força maior, sem configuração dos pressupostos.

 O caso fortuito, de acordo com Celso Mello, sendo um acidente cuja raiz é
desconhecida, não elide o nexo entre o comportamento defeituoso do Estado e o
dano produzido. A impossibilidade de descobrir a falta técnica, por seu caráter
acidental, não elide o defeito de funcionamento do serviço devido pelo Estado.

Poderia o particular acionar diretamente o funcionário ou ele e o Estado solidariamente?

Hely Lopes Meirelles sustenta que o funcionário só responde perante o Estado. Celso
Mello acha que não, que o artigo 37, §6º da CF não protege o funcionário, mas o lesado.
(a interpretação deve ser de acordo com o fim da norma) O STF tem aceitado esta
última posição.

Há aplicação do artigo 70, III do CPC? Nesse caso, atrasaria o processo, por discutir-se
uma relação que nada tem a ver com a relação Estado-administrado.

O pagamento das indenizações pelo Estado é feito pelo sistema de precatório. (artigo
100 da CF)