Ó Ã (1)

ACÓRDÃO 
N.o  427/95 (1)
 
 
Processo: n.º 245/95.
1ª Secção
Relatora: Conselheira Maria Fernanda Palma.
 
 
 
 
Acordam na 1.ª Secção do Tribunal
Constitucional:
 
I — Relatório
 
1 — Em processo comum, o Ministério Público deduziu acusa
contra A., SA, B., C., Lda., e D.. 
O Ministério Público imputou a cada
dos arguidos pessoas singulares a
prática de um crime previsto e puní
nos termos do artigo 24.º, n.º 1, alínea
a), com referência ao artigo 8
n.º 2, alínea a), I, ambos do
Decreto-Lei n.º 28/84, de 20 de Janeiro, e
Portaria n.º 833/89, de 22 de
Setembro, e a cada uma das socieda
arguidas a prática da mesma infracção,
punível ainda, quanto a elas,
termos dos artigos 3.º e 7.º do citado
decreto-lei.
 
2 — Após a notificação da acusação, apresentaram as arguidas
Lda., e D. requerimento para a abertura de instrução, no qual alegaram
inconstitucionalidade do artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89, d
de
Junho, e, consequencialmente, da Portaria n.º 833/89, de 22
Setembro, por
violação do artigo 115.º, n.º 5, da Constituição.  Alegar
também a inconstitucionalidade (orgânica) desta portaria
por si mesm
por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição.
 
3 — Após o debate instrutório, o juiz de instrução proferiu, em 9
Março de 1993, despacho de não pronúncia e ordenou o arquivame
dos autos,
por ter julgado inconstitucional o artigo 4.º, n.º 1, do Decre
Lei n.º 192/89
e a Portaria n.º 833/89.
Quanto a esta matéria, o juiz de instrução fundamentou a decisão
seguinte modo:
 
O Decreto-Lei n.º 192/89, de 8 de Junho, vem regular a
«utilização
aditivos nos géneros alimentícios», referindo no seu artigo 4.º,
n.
que «os aditivos alimentares admissíveis nos géne­ros alimentícios
respectivos critérios de pureza e as condições da sua utiliza
constarão de
portaria conjunta…».
Tal Portaria consiste precisamente na n.º 833/89, de 22 de
Setemb
invocando-se no seu preâmbulo que se utilizou tal forma «porqu
constante evolução dos conhecimentos técnico-científicos ne
domínio, o
eventual aparecimento de novos aditivos e a necessida
de harmonização com a
legislação comunitária impõem u
disciplina legal que permita uma maior
flexibilidade…».
Sem embargo de se considerar que as razões invocadas se
mostr
plausíveis e perseguidoras do objectivo celeridade
desburocratização
na procura de soluções, crê-se que o modo usa
 actos legislativos — que não os referidos no artigo 115.º, n.º 1,
Constituição — ou conferir a actos de outra natureza o poder de, c
eficácia
externa, mormente, integrar qualquer dos precei
componentes da mesma lei.
Ora, assim sendo, crê-se que o artigo 4.º, n.º 1, do
Decreto-Lei
192/89, de 8 de Junho, enferma de inconstitucionalidade.
Com efeito, ao estabelecer, clara e inequivocamente, que um
acto n
legislativo — pois não consta do elenco mencionado no artigo 11
n.º 1, da Constituição — como uma Portaria vem inte­grar uma nor
ínsita numa
modalidade de acto legislativo, vem de modo direct
frontal violar uma norma
constitucionalmente consagrada.
 
4 — Desta decisão foi interposto, pelo Ministério Público, o prese
recurso (obrigatório) para o Tribunal Constitucional, ao abrigo
artigos
70.º, n.º 1, alínea a), e 72.º, n.º
3, da Lei do Tribunal Constitucion
em virtude de o tribunal a quo ter recusado a aplicação da nor
constante do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 192/89, de 8 de Jun
por
violação do artigo 115.º, n.º 5, da Constituição, e, consequentemen
da
Portaria n.º 833/89, de 22 de Setembro.
 
5 — Remetidos os autos ao Tribunal Constitucional, o Magistrado
Ministério Público apresentou alegações, em que começou por delimi
o objecto
do recurso, considerando que este consiste na «questão
inconstitucionalidade
da norma do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei
192/89, de 8 de Junho,
enquanto estabelece que aditivos alimenta
admissíveis nos géneros alimentícios
constarão de portaria e, consequ
temente, das normas dos artigos 1.º e 2.º da
Portaria n.º 833/89, de 22
Setembro».
Pronunciou-se então pela não inconstitucionalidade da norma
apreço,
partindo da ideia — apoiada na doutrina e na jurisprudên
constitucionais —
de que o artigo 115.º, n.º 5, da Constituição não pro
os reenvios
normativos, em que a lei remete para a administraçã
edição de normas
regulamentares executivas ou complementares
disciplina por ela estabelecida,
excluindo apenas os regulamen
integrativos, que regem praeter legem.  Defendeu, em
seguida, que
caso das normas questionadas neste processo não se verifica
integraç
tendo a Portaria n.º 833/89 mera natureza de regulamento de
execu
ou complementar do Decreto-Lei n.º 192/89.
Sustentou ainda que a questão da invocada inconstitucionalidade
Portaria n.º 833/89, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea c),
Constituição, se encontrava
ultrapassada, uma vez que a deci
recorrida não mencionou tal questão e
considerou
inconstitucionalidade das normas da Portaria n.º 833/89 co
meramente consequencial.
E concluiu nestes termos:
 
1.º   A norma do n.º 1 do artigo
4.º do Decreto-Lei n.º 192/89, de 8
Junho, enquanto estabelece que os
aditivos alimenta
admissíveis nos géneros alimentícios constarão de
portaria, nã
inconstitucional, pois não viola qualquer princípio ou prece
constitucional, designadamente o artigo 115.º, n.º 5,
C i i ã
 6 — Por sua vez, as recorridas C.,
Lda., e D.  apresentaram alegaç
no sentido da inconstitucionalidade
originária do artigo 4.º, n.º 1,
Decreto-Lei n.º 192/89 e da inconstitucionalidade
consequencial
Portaria n.º 833/89, ante o disposto no artigo 115.º, n.º 5,
da Constituiç
por considerarem a portaria regulamento integrativo.
Também os recorridos A., SA,
e B. apresentaram alegações, em q
concluíram deste modo que o artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/8
inconstitucional:
 
— O artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 28/84 prevê um abundante
núm
de práticas proibidas que têm por objecto aditivos alimenta
anormais
não considerados susceptíveis de criar perigo para a vi
saúde e integridade
física alheia.
— O mesmo artigo 24.º não define quais os aditivos nes
circunstâncias.
— O artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 192/89 dispõe que, por
porta
serão estabelecidos quais os produtos cuja utilização faz actua
norma incriminadora do Decreto-Lei n.º 28/84.
— Há, assim, uma punição que assenta na utilização de um
prod
que vem previsto numa portaria.
— A portaria não é um acto legislativo — artigo 115.º, n.º
1, da CRP.
— Não é, portanto, uma fonte apta a preencher a exigência
do art
29.º, n.º 1, da CRP.
— Mesmo que se entenda que é um regulamento de execução,
n
assim se consegue superar o espírito do artigo 29.º, que exig
presença
em lei formal — artigo 115.º, n.º 1, da CRP — de todos
elementos que possam
contribuir para a punição.
— O artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 192/89, de 8 de Junho
inconstitucional por violação do artigo 29.º, n.º 1, da CRP.

7 — Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

 
II —
Fundamentação
 
A)   Delimitação do objecto do recurso
 
8 — Objecto do presente recurso, interposto pelo Ministério Públic
a norma do artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89, de 8 de Jun
segundo
a qual «os aditivos alimentares admissíveis nos géne
alimentícios, os
respectivos critérios de pureza e as condições da
utilização constarão de
portaria conjunta».
A Portaria n.º 833/89 não é, enquanto acto normativo autónom
apreciável pelo Tribunal Constitucional, na medida em que a deci
Objecto do recurso é assim, simplesmente, o artigo 4.º, n.º 1, do
Decre
Lei n.º 192/89, embora um eventual julgamento de inconstitucionalida
implique, consequencialmente, a inconstitucionalidade dos preceitos
portaria, por eles desempenharem uma função regulamentar da nor
em crise.
 
9 — A norma do artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89 suscita
d
questões de constitucionalidade: a da violação do artigo 115.º, n.º 5,
Constituição e a da violação do princípio da legalidade penal
dimensão de
reserva de lei quanto às normas incriminador
consagrada, articuladamente,
nos artigos 29.º, n.º 1, e 168.º, n.º 1, alín
c), da Constituição].
Rigorosamente, a segunda questão situa-se nos planos da inco
titucionalidade
material e orgânica, por violação do princípio
legalidade.  As normas da portaria estarão feridas,
porventura,
inconstitucionalidade orgânica, por violarem a reserva relativa

competência legislativa da Assembleia da República.  A norma do n.º 1

artigo 4.º do
Decreto-Lei n.º 192/89 contrariará, nessa perspectiva
princípio da
legalidade, na medida em que for qualificada como u
norma em branco, que
delega em fontes de direito não admiti
constitucionalmente a definição dos
pressupostos de uma pena pública
O problema da eventual inconstitucionalidade orgânica pode coloc
se,
directamente, em relação ao Decreto-Lei n.º 192/89, uma vez que e
diploma
foi aprovado ao abrigo da alínea a)
do n.º 1 do artigo 201.º
Constituição (isto é, no exercício da competência
legislativa própria
Governo) e não mediante autorização legislativa.  Assim, se se enten
que o artigo 4.º, n.º
1, do Decreto-Lei n.º 192/89 define um crime ou
seus pressupostos, deverá
concluir-se pela sua inconstitucionalid
orgânica, por violar a reserva
relativa de competência legislativa
Assembleia da República [artigo 168.º,
n.º 1, alínea c), da Constituição].
O facto de a decisão recorrida não ter referido a violação do princí
da legalidade penal como fundamento do juízo de inconstitucionalid
não
retira, porém, interesse e utilidade a tal questão.  Na verdade, s
Tribunal vier a entender que não há inconstitucionalidade
por viola
do artigo 115.º, n.º 5, ainda assim poderá concluir que a nor
«desaplicada» pelo tribunal recorrido é inconstitucional com este ou
fundamento (artigo 79.º-C da Lei do Tribunal Constitucional, aditado p
Lei
n.º 85/89, de 7 de Setembro).
 
B)    A alegada violação do artigo 115.º, n.º 5, da
Constituição pelo art
4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89
 
10 — A violação do artigo 115.º, n.º 5, da Constituição resultaria d
artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89 conferir a uma portaria o po
de
integrar uma norma ínsita num acto legislativo, não sendo
portaria, por sua
vez, um acto legislativo previsto pelo artigo 115.º, n.º
Pressuposto deste juízo de
inconstitucionalidade é a qualificação
portaria em causa como regulamento
integrativo, contendo discipl
alimentares admissíveis nos géneros
alimentícios, os respectivos critér
de pureza e condições de
utilização.  No próprio artigo 4.º, n.º
1, e
contida uma permissão excepcional de utilização de aditivos, surgin
este preceito como delimitação negativa (ou contra-tipo) dos artigos 2
n.º
1, alínea a), e 82.º, n.º 2, alínea a), I, do Decreto-Lei n.º 28/84, q
proíbem a utilização de aditivos alimentares anormais não susceptív
de criar
perigo para a vida, saúde e integridade física.
 
11 — A norma do artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89 rem
por razões técnicas compreensíveis, para uma portaria a concretiza
dos
critérios de admissibilidade de aditivos alimentares.  Mas não é
portaria que está previsto o conteúdo da permissão e
muito menos o
proibição que aquela delimita.  A norma remissiva admite a delimita
negativa da proibição de
aditivos, manifestando abertura e flexibilida
a novas técnicas alimentares
introduzidas no mercado, que não alter
a normalidade e pureza dos produtos
nem violam a confiança
consumidores.
Deste modo, à portaria apenas cabe executar tal conteúdo normati
não
sendo, por isso, susceptível de integrar praeter
legem ou de formu
ela mesma, um critério autónomo.  A portaria contém normas técni
mutáveis,
enunciados de um saber em que o direito se apoia, que não
objecto de
decisão ou de qualquer preferência valorativa. 
A proibição
aditivos que alteram a pureza dos produtos resulta das
disposiç
conjugadas dos artigos 24.º, n.º 1, alínea a), e 82.º, n.º 2, alínea a),
I,
Decreto-Lei n.º 28/84.  Quais
sejam esses aditivos é um dado merame
informativo, tal como a composição
química de uma substância q
permita classificá-la como veneno.  Assim, a previsão, em portaria, de
dado
executa meramente a norma legal.
 
C)   A eventual violação do princípio da
legalidade penal
 
12 — Mas, apesar da natureza meramente executiva da porta
haverá,
ainda assim, violação do princípio da legalidade pela nor
remissiva do artigo
4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89, ante o dispo
nos artigos 29.º, n.º 1,
e 168.º, n.º 1, alínea c), da
Constituição?
Também se prefigura, quanto a esta questão, uma resposta negati
pelas seguintes razões:
 
            a)    O conteúdo da proibição legal de «aditivos falsificados» n
resulta da portaria, nem sequer do referido artigo 4.º do Decre
Lei n.º
192/89, mas das normas legais que fixam o conteúdo
proibição — no caso, os artigos
24.º, n.º 1, alínea a), e 82.º, n.
alínea a), I, do Decreto-Lei n.º
28/84.  O princípio da legalida
atinge
nuclearmente a norma incriminadora, no sentido
artigos 29.º da Constituição
e 1.º do Código Penal e não contem
com o mesmo rigor as delimitações
negativas ou excepçõe
incriminação.
       b)   A norma remissiva não é
uma norma em branco que delegue
i d d d fi i úd d i i i
 hão-de ser
compreendidos a partir da ideia de utilização
aditivos que afectem a pureza
dos produtos alimentares. 
descrição,
feita pela portaria, dos aditivos admissíveis é ape
uma concretização do
critério legal, através da enumeração
substâncias que são insusceptíveis de
afectar a pureza
produtos, apesar de constituírem aditivos
alimentares.  Mas
enumeração de
substâncias não documenta nenhum crité
autónomo de ilicitude — consiste
apenas numa aplicação
conhecimentos técnicos.
 
13 — A estas razões não é oponível a jurisprudência anterior
Tribunal Constitucional, nomeadamente a que subjaz ao Acórdão
299/92, da
1.ª Secção (Diário da República, II
Série, de 14 de Dezembro
1992). Nesse aresto, o Tribunal julgou inconstitucional
(com votos
vencido), por violação da reserva de lei, uma portaria pela qual
sujeitavam, inovatoriamente, certos bens ou serviços ao regime
preços
declarados, resultando da infracção desse regime um ilíc
criminal de
especulação (artigo 10.º, n.º 1, da Portaria n.º 416/82, de 26
Abril,
julgado inconstitucional nesse acórdão). 
O critério de deci
adoptado pelo Tribunal foi, aí, o carácter
inovatório «da definição
elementos relevantes do próprio tipo de crime» pela
portaria.  No c
sub judicio, de modo algum se configura tal carácter inovatório.
Na verdade, os artigos 24.º, n.º 1, alínea a), e 82.º, n.º 2, alínea a),
I,
Decreto-Lei n.º 28/84 contêm, como se disse, um critério determinado
ilicitude e orientam  suficientemente os
destinatários das normas qua
às condutas que são efectivamente proibidas.
Na portaria, a enumeração de substâncias cuja utilização é permit
é
uma concretização técnica da delimitação negativa da regra geral
proibição
de aditivos alimentares.  Nesse sentido,
não há que apelar
controlo democrático (reserva de garantia, na expressão de
Ma
Siniscalco, «Ratio di ‘certeza’ e ratio di ‘garanzia’ nella riserva di
le
dell‘art. 25, comme della Costituzione», Giurisprudenza Costituzion
ano 14, 1969, tomo I, pp. 993 a 999) das condutas
proibidas como a q
subjaz às normas inovatoriamente proibitivas em que seja
reconhecí
uma delimitação substancial do espaço do permitido.
Por outro lado, foi assegurada a chamada reserva de certeza
expressão de Marco Siniscalco, text.
cit., loc. cit.), isto é, a suficie
indicação pela norma remissiva dos
limites e critérios da especifica
regulamentar, através da definição de
aditivo alimentar [artigos 1.º e
alínea b)] e dos critérios da sua utilização lícita (artigo 3.º do
Decreto-
n.º 192/89).
Finalmente, a segurança dos destinatários não é afectada p
indeterminação da norma legal remissiva, pois existe uma imedi
possibilidade
de orientar a consciência ética para o desvalor do dire
quando se realiza a
conduta prevista na norma legal incriminadora
utilização de aditivos
anormais).  Mesmo que se entendesse que
possibilidade de agir com plena consciência da ilicitude dependeria
conhecimento
do conteúdo da portaria, não se poderia confundi
controlo democrático da
incriminação.  A norma incriminadora
suficientemente indicativa da orientação que os destinatários da nor
deverão
seguir para agirem segundo o Direito.  O
cerne do proibido
ilícito típico (ou o «núcleo essencial da conduta punível,
o seu conteú
de desvalor a respeito da lesão ou colocação em perigo de b
jurídicos», segundo o Tribunal Constitucional espanhol, cfr. STC 3/19
de 21
de Janeiro), é revelado na lei penal, fundamentando-se na
violação a culpa
do agente.
Não é, consequentemente, violada a reserva de lei, consagrada
artigos 29.º, n.º 1, e 168.º, alínea a),
da Constituição.  A circunstância d
própria norma remissiva (artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89) n
ter
sido editada pelo Governo ao abrigo de autorização legislativa
Assembleia da
República não afecta esta conclusão.  A
observância
reserva de lei é aqui assegurada pela norma incriminadora
constante
Decreto-Lei n.º 28/84 [artigos 24.º, n.º 1, alínea a), e 82.º, n.º 2, alínea a
— esse sim, aprovado mediante
autorização parlamentar.
 
III — Decisão
 
15 — Pelo exposto, decide-se julgar não inconstitucional a nor
constante do artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 192/89 e, por conseguin
concede-se provimento ao recurso, determinando-se a reforma
decisão
recorrida, na parte respeitante à questão de constitucionalid
suscitada.
 
Lisboa, 6 de Julho de 1995. — Maria
Fernanda Palma — Albe
Tavares da Costa — Vítor Nunes de Almeida — Armindo
Ribeiro Mendes
Antero Alves Monteiro Diniz — José Manuel Cardoso da Costa.
 
 
 
(1)   Acórdão
publicado no Diário da República, II
Série, de 10
Novembro de 1995.