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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE GOIÁS

CAMPUS CENTRAL ANÁPOLIS UNIDADE CESH NELSON DE ABREU JUNIOR

Keilla Karinna Gomes Filgueira

IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE ALFABETIZAÇÃO (PNA 2019) NO

PERÍODO DA PANDEMIA DA COVID-19 COM ÊNFASE NA FORMAÇÃO E
VALORIZAÇÃO DO PROFESSOR ALFABETIZADOR

Anápolis-GO
2022
2
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Keilla Karinna Gomes Filgueira

IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE ALFABETIZAÇÃO (PNA 2019) NO

PERÍODO DA PANDEMIA DA COVID-19 COM ÊNFASE NA FORMAÇÃO E
VALORIZAÇÃO DO PROFESSOR ALFABETIZADOR

Projeto de Monografia apresentado à Coordenação Setorial de

Curso, como requisito para aprovação no TCC1 e obtenção do
título de Licenciado em Pedagogia pela Universidade
Estadual de Goiás, sob a orientação da Profª Drª Eliane
Gonçalves Costa Anderi.

Anápolis-GO
2022
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KEILLA KARINNA FILGUEIRA

IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE ALFABETIZAÇÃO (PNA 2019) NO

PERÍODO DA PANDEMIA DA COVID-19 COM ÊNFASE NA FORMAÇÃO E
VALORIZAÇÃO DO PROFESSOR ALFABETIZADOR

Pré-projeto de Pesquisa desenvolvido sob a orientação da Prof.ª. ___________________, como

requisito parcial à aprovação na disciplina TCC1.

BANCA EXAMINADORA

______________________________________
Orientadora – Presidente da Banca

_________________________________________
(Leitor)

__________________________________________

Discente

Nota:________________________

Data: _____/_____/______
 5

Sumário

1. JUSTIFICATIVA 5
2. FORMULAÇÃO DO PROBLEMA DE PESQUISA 9
3. OBJETIVOS 11
3.1 GERAL 11
3.2 ESPECÍFICOS 11
4. METODOLOGIA DA PESQUISA 12
5. POLÍTICAS PÚBLICAS 15
6. POLÍTICA NACIONAL DE ALFABETIZAÇÃO 18
CRONOGRAMA DA PESQUISA 24
REFERÊNCIAS 25
 6

1. JUSTIFICATIVA

A Política Nacional de Alfabetização (PNA) instituída pelo Ministério da Educação

(MEC) por meio da Secretaria de Alfabetização (SEALF) no Decreto nº 9.765, de 11 de abril
de 2019, disponibiliza orientações apresentadas em um caderno da PNA, lançado em
15/08/2019.
A PNA foi lançada por meio de um documento, que propõe programas e ações, cuja
finalidade prevista no documento é melhorar os processos e resultados de alfabetização no
Brasil, baseadas em evidências científicas, na apresentação dos Princípios e Objetivos. No
Capítulo II, Art. 4º são objetivos da Política Nacional de Alfabetização de modo geral:
“promover a cidadania por meio da alfabetização, elevar a qualidade do ensino e da
aprendizagem e contribuir para alcançar as metas 5 e 9 do Plano Nacional de Educação
(PNE)”.
O seu lançamento gerou muitas críticas e polêmicas entre pesquisadores, especialistas
e professores, tais como: a defesa e discussão de métodos de alfabetização; sobre o tempo de
aprendizagem; públicos-alvo do programa; alguns termos e conceitos controversos usados no
documento, que em muitas análises são questionáveis, contraditórios; tomam por base
pesquisas estrangeiras, que desconsideram a realidade dos alunos brasileiros, dos
pesquisadores e das produções científicas sobre alfabetização que já foram realizadas no
Brasil.
As políticas públicas no Brasil, de algum modo acabam por defender o seu
sucateamento e desmonte, por meio do corte de verbas, corte de gastos e secundarização das
necessidades da sociedade.
No âmbito da educação a situação não é diferente, ela vem sofrendo graves ataques
diante de governos que se declaram “inimigos” da educação, que implicitamente defendem
seu sucateamento e privatização, como pode ser visto com a aprovação da Emenda
Constitucional 95/2016, que limita por 20 anos os gastos públicos nas políticas sociais dentre
elas a política educacional e a aprovação da Reforma do Ensino Médio, com a Lei nº
13.415/2017, que alterou a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) e
estabelece mudanças na estrutura do Ensino Médio, que são alguns dos exemplos de ações e
projetos que de certa forma impedem/dificultam os investimentos em educação.
 7

Além dos cortes no orçamento da educação pública nos níveis de ensino básico e
superior, repercutiram discursos de ataques a professores e a estudantes, tais como: as falas do
ex-ministro da Educação Milton Ribeiro (07/2020 a 03/2022), que a "universidade deveria, na
verdade, ser para poucos, nesse sentido de ser útil à sociedade" (9 de ago. de 2021,
transmitido pela TV Brasil); "o Brasil precisa de mão de obra técnica, profissional" (21 de
ago. 2021, disponível no G1); “hoje, ser um professor é ter quase que uma declaração de que
a pessoa não conseguiu fazer outra coisa”(24 de set. de 2020, entrevista ao jornal O Estado de
São Paulo), são alguns exemplos lamentáveis de falas e “ideias” sobre educação e que de
alguma forma refletem nas políticas educacionais.
Com a pandemia do Covid-19 ficam evidentes os seus efeitos e impactos negativos em
âmbitos sociais, econômicos, políticos, culturais e históricos. O grande número de casos e de
mortes no Brasil que abalou e se agravou os sistemas de saúde, a sustentação financeira do
país e da população, a saúde mental e emocional das pessoas em tempos de isolamento e
afastamento social, medo pelos riscos de contaminação e morte, intensificam as problemáticas
e as dificuldades de acesso a bens essenciais como alimentação, medicamentos, transporte,
entre outros.
Impactos que tomaram proporções preocupantes diante de uma posição negacionista e
negligente ao combate à pandemia no Brasil, como foi evidenciado por Pedro Hallal1 e
Jurema Werneck2 em 24 de junho de 2021 na CPI da Covid, onde foram convidados para
explicar sobre a importância de medidas não farmacológicas no enfrentamento da pandemia
pelo governo, que inicialmente não tomou as medidas necessárias e cabíveis para amenizar
esses efeitos e salvar vidas, como: ações de contenção da mobilidade social em massa,
política de testagem, rastreamento de casos, comunicação unificada do governo diante das
medidas e conscientização da população, entre outras medidas.
As implicações negativas durante a pandemia são perceptíveis também na educação.
Com a paralisação das atividades escolares presenciais e a utilização da internet e de recursos
tecnológicos para a realização das aulas a distância geram desafios para escolas, professores,
alunos e família, que consiste desde a adaptação da nova realidade, dificuldades econômicas,
de acesso à internet até o abandono e aumento da evasão escolar.
Conforme o documento político: “Resumo da Política: Educação durante o COVID-19
e além”, divulgado pelas Nações Unidas em 4 de agosto por António Guterres

1
Epidemiologista e pesquisador da Universidade Federal de Pelotas (UFPel).
2
Ativista feminista, médica, comunicóloga, diretora executiva da Anistia Internacional Brasil e representante do
Movimento Alerta. Ambos, convidados pela CPI para explicar a importância de medidas não farmacológicas no
enfrentamento da pandemia.
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(secretário-geral das Nações Unidas), os impactos da covid-19 foram universais para alunos e
professores de todo o mundo desde do ensino infantil ao ensino superior, com fechamentos de
escolas e interrupção da educação em modalidade presencial dados mostram que em abril de
2020 “94% dos alunos em todo o mundo foram afetados pela pandemia, representando 1,58
bilhão de crianças e jovens, do pré ao ensino superior, em 200 países”. E enquanto a
capacidade das escolas de enfrentar essa realidade há uma discrepância extrema de acordo
com o nível de desenvolvimento, em “2020, 86% das crianças no ensino fundamental foram
efetivamente fora da escola em países com baixo desenvolvimento humano – em comparação
com apenas 20% nos países com desenvolvimento humano muito alto”.
Uma pesquisa realizada no site das Nações Unidas3 de 11 de agosto de 2020 divulgada
no Relatório de pesquisa Juventude e covid-19: impactos sobre empregos, educação, rigores e
bem-estar mental, mostra de que desde o começo da pandemia em decorrência do afastamento
escolar, “65% dos jovens afirma ter aprendido menos desde o início da pandemia devido à
transição das escolas para as aulas na internet e por causa do confinamento”. Apesar de todas
as dificuldades para dar continuidade nos estudos, metade destes jovens acreditam que levarão
mais tempo para concluir os estudos e “cerca de 9% deles talvez abandone os estudos
definitivamente”.
Além disso, outro fator que evidenciou os impactos negativos na educação com a
pandemia, foi a desigualdade social e a falta de acesso a tecnologias, o que causou e
aumentou o abismo entre pessoas que tem condições de continuar seu processo de
aprendizagem e outras que sequer tem dentro de casa um dispositivo eletrônico com acesso à
internet, deixando explicito a desigualdade social. Impactos esses que de certo modo
influenciaram e mudou drasticamente a realidade de muitas famílias, o desenvolvimento
escolar e na aprendizagem de muitos alunos e a realização das atividades pedagógicas de
muitos professores.
A proposta desta pesquisa é investigar as ações e os efeitos da Política Nacional de
Alfabetização (PNA) e os programas de alfabetização no contexto da pandemia e quais foram
os processos e ações concretizadas/efetivadas no município de Anápolis-GO, com ênfase em
na formação e valorização do professor alfabetizador.
O interesse pelo tema se deu pela busca em compreender as políticas públicas
educacionais realizadas no período da pandemia Covid-194 e questionar suas implicações na

3
Site das Nações Unidas: https://news.un.org/pt/story/2020/08/1722902.
4
Uma infecção respiratória aguda causada pelo coronavírus SARS-CoV-2, potencialmente grave, de elevada
transmissibilidade e de distribuição global, foi caracterizada como pandemia em março de 2020 pela
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fase de alfabetização, para isso é necessário analisar e refletir as medidas da Política Nacional
de Alfabetização instituída pelo Decreto nº 9.765, de 11 de abril de 2019 e para ser executada
no ano de 2020.
A pesquisa tem relevância no âmbito social e educacional, uma vez que discute um
assunto muito importante, políticas públicas de alfabetização. Tema de bastante pertinência
nas escolas e em políticas públicas educacionais. Dessa maneira se faz necessário uma
atenção especial das instituições educacionais, dos professores e dos secretários de Educação,
em ampliar e enriquecer o conhecimento sobre processo de alfabetização, pois é preciso e
necessário garantir que se alfabetize todos e bem.
Com a pandemia Covid-19 ressaltou-se a importância de realizar um processo de
alfabetização de qualidade, em face de um distanciamento social, onde houve a suspensão das
atividades escolares, que foram substituídas pelas aulas na modalidade Ensino a Distância
(EaD)5 e remoto em que se perde na questão da interação direta e presencial entre professores
e alunos. A dinâmica e a rotina da sala de aula, entre outros elementos importantes para o
processo de ensino/aprendizagem foram impactados.
E como obter um processo de ensino/aprendizagem de alfabetização significativo para
os alunos, com bom desempenho em leitura, escrita e produção de textos, diante de um
contexto de pobreza? Onde alunos de classe econômica menos favorecida não têm acesso à
internet? Com professores sem estrutura para as aulas on-line?
Diante de todos os desafios e dificuldades enfrentados na educação e especialmente na
fase de alfabetização, proponho investigar e analisar as ações do governo na educação neste
período, sobretudo, as que se refere a implantação da PNA, ações e programas de
alfabetização que se destinam a formação e valorização de professores alfabetizadores.

Organização Mundial de Saúde (OMS). No Brasil, o estado de emergência foi decretado pelo governo federal em
fevereiro de 2020.
5
É uma modalidade educacional na qual a mediação didático-pedagógica, nos processos de ensino e
aprendizagem, ocorre com a utilização de meios e tecnologias de informação e comunicação, envolvendo
estudantes e profissionais da educação (professores, tutores e gestores), que desenvolvem atividades educativas
em lugares e/ou tempos diversos. Os meios utilizados podem ser: material impresso, digital, televisivo,
radiofônico, áudio, vídeo, de forma on-line ou off-line (GUIA SOBRE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA, 2020, p.
5).
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2. FORMULAÇÃO DO PROBLEMA DE PESQUISA

O Decreto de nº 9.765, assinado pelo Presidente da República, Jair Messias Bolsonaro,

e pelo Ministro de Estado da Educação Abraham Bragança de Vasconcellos Weintraub,
instituí no Brasil a Política Nacional de Alfabetização (PNA), foi anunciada como sendo um
“marco na educação brasileira”.
Ela foi lançada diante de uma realidade política problemática, pois não foi discutida
com os diferentes segmentos da sociedade e se estrutura em ações em um caráter
negacionista, de orientações neoliberais na direção de priorizar os interesses que defendem a
privatização de bens públicos e de diminuir a presença do Estado na vida da sociedade,
Estado mínimo.
A Política Nacional de Alfabetização (PNA) divulgada em abril de 2019, por meio da
Secretaria de Alfabetização (SEALF) e o Ministério da Educação, se encontrava em processo
de implementação de ações e de programas que julgavam priorizar a melhoria da qualidade de
alfabetização, cuja orientações estão dispostas no caderno do PNA publicado em agosto de
2019, e sua implantação ocorreu no momento em que o país é atingido pela pandemia de
covid-19.
A alfabetização, é uma etapa fundamental, muito importante para qualquer indivíduo,
sobretudo para que ele possa viver e contribuir em sociedade. O processo de alfabetização é
complexo, exige esforço da criança, da família e da escola. Tendo em vista que aprender a ler
e escrever não é somente memorizar letras e juntar sílabas, é preciso desenvolver diversas
habilidades e ter um bom acompanhamento e mediação do professor, pois este que é um dos
principais agentes no processo de alfabetização e tem a responsabilidade de dar início a
sistematização do conhecimento.
No Brasil, a alfabetização vem sendo um desafio por alguns fatores, como o índice de
analfabetismo, que cerca de 7% da população brasileira não é alfabetizada, segundo dados do
relatório de 2020 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE); e com a questão da
alfabetização adequada, pois há um número significativo de alunos com baixo desempenho na
leitura e na escrita, de acordo com a Avaliação Nacional da Alfabetização (ANA) em 2016,
menos da metade dos estudantes do 3° ano do Ensino Fundamental alcançaram os níveis de
proficiência suficientes em Leitura (45,3%) e em Matemática (45,5%). E nos últimos 2 anos
em virtude da pandemia, com o uso de aulas não presenciais e com o distanciamento social
esses desafios e dificuldades se agravaram.
 11

Diante dessa realidade, é importante questionar e refletir sobre as implicações das

ações da PNA. Com o intuito de tentar responder os questionamentos pertinentes ao tema e a
relação com a Política Nacional de Alfabetização é que se coloca a seguinte questão que
norteia essa pesquisa: “Como se deu a implementação da Política Nacional de Alfabetização
(PNA-2019) no período da pandemia Covid-19, com ênfase na formação e valorização de
professores alfabetizadores?”
 12

3. OBJETIVOS

3.1 GERAL

Compreender como ocorreu a implementação da Política Nacional de Alfabetização (PNA) no

período da pandemia Covid-19 com ênfase na formação e valorização de professores.

3.2 ESPECÍFICOS

● Contextualizar historicamente a PNA.

● Identificar os objetivos e as ações dessa política.
● Identificar as ações aplicadas para a consecução do objetivo da PNA no município de
Anápolis-GO.
 13

4. METODOLOGIA DA PESQUISA

Este estudo apoia-se em uma pesquisa qualitativa, de caráter documental que lançará
mão da análise de documentos como fonte de dados e que auxiliará na busca de respostas à
problemática desta investigação.
Compreende-se como sendo documentos “quaisquer materiais escritos que possam ser
usados como fontes de informação sobre o comportamento humano” (Phillips, 1974 apud
LÜDKE, ANDRÉ, 1986, p. 45). Incluindo desde leis, projetos de leis e normas, cartas,
jornais, revistas, diários, discursos, depoimentos, ofícios, vídeos, fotografias, etc. De acordo
com Caulley (1981), citado por Lüdke e André (1986), realizar uma pesquisa documental é
identificar e/ou buscar as informações nos documentos, com base em questões de interesse.
Utiliza-se também da pesquisa bibliográfica com identificação de fontes já
elaboradas, como livros, artigos de periódicos, entre outros trabalhos acadêmicos e produções
sobre as Políticas Públicas de Alfabetização e a Política Nacional de Alfabetização, que
sustenta teoricamente a pesquisa. Nesse sentido, reforça-se:

A pesquisa documental assemelha-se muito à pesquisa bibliográfica. A

única diferença entre ambas está na natureza das fontes. Enquanto a
pesquisa bibliográfica se utiliza fundamentalmente das contribuições dos
diversos autores sobre determinado assunto, a pesquisa documental vale-se
de materiais que não receberam ainda um tratamento analítico, ou que ainda
podem ser reelaborados de acordo com os objetivos da pesquisa (GIL, 2002,
p. 45).

Para Gil (2002), a pesquisa documental tem várias vantagens, como por exemplo os
documentos consistem em fontes de dados abundantes e estáveis, como são documentos que
se mantêm ao longo do tempo, se tornam fontes de dados importantes em qualquer pesquisa,
outra vantagem é seu baixo custo de pesquisa, que em muitos casos exige apenas a
disponibilidade de tempo por parte do pesquisador.
Uma pesquisa de análise documental tem relação intrínseca com a abordagem
qualitativa, uma vez que se trata de um objetivo social, do campo das Ciências Sociais, onde
se trabalha um conjunto de fenômenos e produções humanas que não podem relacionar com a
pesquisa quantitativa, pois são feitas interpretações e análises, o que não pode ser traduzido
em números. Segundo Trivinõs (1987), a pesquisa qualitativa desenvolve a elaboração dos
significados e interpretações dos fenômenos sociais, que se aproxima mais deste trabalho,
identificar os dados e interpretá-los, a fim de buscar respostas para a problemática. Um
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aspecto importante é que a pesquisa qualitativa parte de um fenômeno social, “os

significados, a interpretação, surgem da percepção de fenômeno visto num contexto. Assim,
chega-se ao nível de abstração, ao conceito” (TRIVINÕS,1987, p. 129).
Ao utilizar a análise de documentos é preciso seguir processos metodológicos na
análise de documentos, como a caracterização do tipo de documento que será utilizado,
incluirá quais tipos de informações ou arquivos, tipo de material, onde se encontrará este
material. “A escolha dos documentos não é aleatória”, como afirma Lüdke e André (1986),
há por trás dessa seleção alguns propósitos, ideias e intenções, de acordo com o conteúdo a
ser investigado, chamadas “técnicas de análise de conteúdo”.
Neste trabalho as fontes de pesquisa são leis, projetos de leis, documentos e sites
oficiais disponibilizados pelo governo federal e municipal que oferecem as informações
necessárias para analisar os textos e os discursos explícitos e implícitos nos documentos.
Para analisar e decifrar dados oficiais sobre política, e neste caso políticas públicas
educacionais é preciso ter uma atenção redobrada com os conceitos, conteúdos e discursos,
que nesses documentos políticos são carregados de intenções e que podem mudar de acordo
com o contexto e o objetivo a se alcançar, que por muitas vezes são apresentados em
contextos contraditórios e ambíguos. Dessa maneira, “os textos da política dão margem a
interpretações e reinterpretações, gerando, como consequência, atribuição de significados e
de sentidos diversos a um mesmo termo” (SHIROMA; CAMPOS; GARCIA, 2005, p. 431).
Os textos políticos não estão presos a seus significados e estes nem sempre são nítidos
ou estão explícitos. Assim, na tentativa de interpretar seus significados políticos e
relacioná-los com o contexto educacional, estamos sujeitos a equívocos de interpretação e
refutação, o que está muito relacionado ao processo de leitura e compreensão dos textos, “as
múltiplas leituras pelos textos admitidas, as diferentes interpretações e re-interpretações de
que são objeto podem provocar a contestação de seus significados e resultados” (SHIROMA;
CAMPOS; GARCIA, 2005, p. 435).
De acordo com as autoras mencionadas anteriormente, a análise de textos oficiais
deve levar em conta que eles não são neutros, e por isso exige do pesquisador que identifique
quais os interesses que eles expressam e quais são os conflitos travados em cada época. Ao
analisar em que contexto se deu a produção do documento é necessário dar atenção a
linguagem, palavras, termos e discursos utilizados que podem ser divergentes e confusos.
Assim, “vale observar, contudo, que as intenções políticas podem conter ambiguidades,
contradições e omissões que fornecem oportunidades particulares para serem debatidas no
processo de implementação” (SHIROMA; CAMPOS; GARCIA, 2005, p. 433).
 15

É preciso se atentar a linguagem e estratégias discursivas empregadas nos documentos

oficiais, que Shiroma, Campos e Garcia (2005) reiteram ser usadas com o objetivo de
mobilizar as pessoas para o consenso social, como pode ser esclarecido por Apple no uso da
expressão “nosso”:

É notável a versatilidade do possessivo “nosso” dentro desse contexto. Há

uma sugestão na expressão “nosso” sistema educacional de que o estado
social democrático fornece educação para “eles”. Nosso país sugere a
unidade de todos os “cidadãos” ... Nosso pretende significar o vínculo
imaginário entre governantes e governados e, desse modo, silenciosamente,
confronta materialidade das relações de classe de dominação e
subordinação. “Nosso” traz o cidadão ou cidadã de volta a seu lugar no
processo exploração pelo capital (APPLE 1995, p. 120 apud SHIROMA;
CAMPOS; GARCIA, 2005, p. 436).

E a presença e a utilização desse e outros mecanismos de discursos nos textos oficiais são
para expressar e/ou ocultar suas ideias, significados e/ou intenções.
O procedimento de coleta de dados por meio da entrevista é bastante utilizado em
pesquisas sociais. E neste trabalho será utilizada como um procedimento metodológico,
importante para aprofundar as análises e as interpretações, ligadas à execução da PNA em
esfera municipal. Assim, essa entrevista será realizada na Secretaria Municipal de Educação,
com a secretária de educação do Município de Anápolis-GO ou alguém designado por ela,
mas que seja responsável por fazer a gestão das políticas municipais da área. Dessa forma,
investigar a efetivação das implementações dos programas e das ações que foram
direcionadas à formação e valorização do professor alfabetizador no período da pandemia da
Covid-19.
Sendo o objetivo desta pesquisa, compreender como se deu a implementação da
Política Nacional de Alfabetização (PNA) no período da pandemia Covid-19, será necessário
analisar os documentos em que a política é explicitada, portanto é importante compreender as
conteúdo teórico-metodológicos desses documentos, bem como interpretar os dados levando
em conta o contexto em que foram pensadas, produzidas e implementadas. Onde essas
políticas viram ações com objetivos e intenções.
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5. POLÍTICAS PÚBLICAS

Tendo em vista que esse estudo se propõe a compreender como se deu a

implementação da Política Nacional de Alfabetização faz-se então necessário esclarecer o
que se está entendendo por políticas públicas, políticas públicas sociais e políticas
educacionais. De modo geral, compreende-se que as políticas públicas estão relacionadas à
"ação do Estado”. Conforme Gobert, Muller (1987), “política pública é o Estado implantando
um projeto de governo, através de programas, de ações voltadas para setores específicos da
sociedade” (apud HÖFLING, 2001, p. 31). Ou seja, são ações e iniciativas realizadas pelo
Estado com o objetivo de atender as necessidades da sociedade.
Conceitualmente são:

[...] diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público; regras e

procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações
entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas
explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas,
linhas de financiamentos) que orientam ações que normalmente envolvem
aplicações de recursos públicos (TEIXEIRA, 2002, p.2).

Diante disso, pode-se entender que as políticas públicas são as estratégias e os

procedimentos realizados pelo Estado, para regular as questões de interesse público. O autor
supracitado também elucida que as políticas públicas consistem no seu “processo de
elaboração e implantação”, e ao desenvolver uma política pública, isso significa determinar
quem decide o quê, quando, com quem e para quem. É importante ressaltar que tais políticas
não são neutras, pois mostram as intenções, os conceitos, os princípios e as concepções
daqueles que estão no poder em um determinado momento. Além de considerar nas políticas
públicas as ações, devem ser consideradas também as “não-ações”.
A partir dessas definições é importante também esclarecer o que é Estado e o que é
governo. Höfling (2001), destaca a relação e a diferença entre os dois conceitos, uma vez que
ambos os termos estão intimamente ligados à política como um todo. Podendo considerar:

Estado como o conjunto de instituições permanentes – como órgãos

legislativos, tribunais, exército e outras que não formam um bloco
monolítico necessariamente – que possibilitam a ação do governo; e
Governo, como o conjunto de programas e projetos que parte da sociedade
(políticos, técnicos, organismos da sociedade civil e outros) propõe para a
sociedade como um todo, configurando-se a orientação política de um
determinado governo que assume e desempenha as funções de Estado por
um determinado período ( HÖFLING, 2001, p. 31).
 17

Assim, as políticas públicas são responsabilidade do Estado, que realiza as ações de

acordo com as demandas da sociedade ou problemas a serem solucionados, é por meio do
conjunto de ações e decisões que se constitui a política de um determinado governo. Desse
modo, seus objetivos:

Visam responder a demandas, principalmente dos setores marginalizados da

sociedade, considerados como vulneráveis. Essas demandas são
interpretadas por aqueles que ocupam o poder, mas influenciadas por uma
agenda que se cria na sociedade civil através da pressão e mobilização
social. Visam ampliar e efetivar direitos de cidadania, também gestados nas
lutas sociais e que passam a ser reconhecidos institucionalmente. Outras
políticas objetivam promover o desenvolvimento, criando alternativas de
geração de emprego e renda como forma compensatória dos ajustes criados
por outras políticas de cunho mais estratégico (econômicas) (TEIXEIRA,
2002, p.3).

No entanto, as ações e seus objetivos são de certa forma intencionais, possuem uma
orientação valorativa e exprimem as visões de mundo e as preferências daqueles que
controlam e estão no poder, exercem influências e também são influenciadas por um “jogo de
forças” e relações de poder, ou seja, as necessidades de quem, naquele momento histórico,
tem mais voz, força e poder, que terão suas demandas atendidas pelas ações do Estado.
Em relação às políticas sociais, elas referem-se às intervenções do Estado para
estabelecer um padrão de proteção social. Segundo Höfling (2001, p. 31), as políticas sociais
“determinam o padrão de proteção social implementado pelo Estado, voltadas, em princípio,
para a redistribuição dos benefícios sociais visando a diminuição das desigualdades
estruturais produzidas pelo desenvolvimento socioeconômico”.
Dessa maneira, podemos entender a educação com uma política social, “uma política
pública de corte social, de responsabilidade do Estado.” (HÖFLING, 2001, p. 31). Se
configuram na atuação do Estado, objetivando a manutenção das relações sociais e são
fundamentais para assegurar o mínimo de bem-estar para a população.
A estratégia do Estado capitalista moderno é de qualificar permanentemente sua
mão-de-obra para o mercado, implantar política e programas sociais, a fim de controlar uma
parcela da população e assim, conseguir mediar os conflitos entre as intenções capitalistas de
acúmulo de capital e expropriação da força de trabalho.
 18

As políticas públicas sociais para os neoliberais, como a defendida por Friedman6,

buscam através das ações do Estado regular os desequilíbrios gerados pelo desenvolvimento
da acumulação capitalista. Para eles, oferecer educação pública para todos os cidadãos não é
uma responsabilidade do Estado. Não defendem a universalização da educação, nem um
padrão de escola pública e para todos.
Defendem as liberdades individuais, a concorrência privada e o mercado, propondo
que as orientações e modelos educacionais do sistema público seja divida ou transferida a
responsabilidade da educação para o setor privado. Na perspectiva dessa reorganização o
Estado capitalista se desobriga da responsabilidade de reduzir ou acabar com as
desigualdades econômicas e sociais transferindo para o indivíduo a tarefa de garantir não o
direito à educação, mas a aprendizagem.
Ao entendermos esses processos de definição de políticas públicas e as relações entre
sociedade e Estado, retratam os conflitos de interesses e as relações e influência de poder,
onde os objetivos implícitos e/ou explícitos de uma política, nos permite questionar para
quem tal ação é feita ou não e o que se pretende com tal política, quem e quais grupos são
beneficiados e atendidos pelas ações do Estado, ou seja, alguns fatores determinam a atuação
do Estado, como por exemplo:

Em um Estado de inspiração neoliberal as ações e estratégias sociais

governamentais incidem essencialmente em políticas compensatórias, em
programas focalizados, voltados àqueles que, em função de sua “capacidade
e escolhas individuais”, não usufruem do progresso social. Tais ações não
têm o poder – e frequentemente, não se propõem a – de alterar as relações
estabelecidas na sociedade (HÖFLING, 2001, p. 39).

Refletindo sobre as políticas educacionais, o ideal é que haja mais rigor nas ações
direcionadas para “maior eficiência e eficácia do processo de aprendizagem, da gestão
escolar e da aplicação de recursos que são insuficientes para caracterizar uma alteração da
função política deste setor” (HÖFLING, 2001, p. 39). Enquanto tivermos a efetiva
participação dos envolvidos, da população nos setores de decisão, de planejamento e de
execução da política educacional; e deixarmos de buscar resultados quantitativos quanto à
programas da política educacional, para almejarmos alcançar indicadores qualitativos em
relação a política da educação.

6
Milton Friedman foi um dos mais importantes e influentes economistas do século XX. Foi fundador da Escola
Monetarista de Chicago. Foi um dos principais defensores do liberalismo econômico e um dos idealizadores do
neoliberalismo. Por ter desenvolvido de maneira mais explícita formulações sobre políticas sociais (e educação)
em uma abordagem neoliberal.
 19

Que o Estado possa assumir sua responsabilidade e administrar as políticas públicas

(sociais) com compromisso com a população e cumpra seu real objetivo de atender as
necessidades de todos os cidadãos, privilegiando o interesse público, “visando à reversão do
desequilíbrio social”. (HÖFLING, 2001, p. 39).

6. POLÍTICA NACIONAL DE ALFABETIZAÇÃO

O Decreto de nº 9.765, institui a Política Nacional de Alfabetização (PNA), assinado

pelo Presidente da República Jair Messias Bolsonaro, e pelo Ministro de Estado da Educação
Abraham Bragança de Vasconcellos Weintraub7, em 11 de abril de 2019 e seu Caderno de
Apresentação publicado em 15 de agosto, ambos elaborados pela Secretaria de Alfabetização
do Ministério da Educação.
Essa política foi lançada em um cenário político problemático e com alguns pontos
polêmicos relacionados às questões políticas, epistemológicas, disputas conceituais,
perspectivas pedagógicas e metodológicas, que envolvem intenções questionáveis, alguns
equívocos e omissões. Elaborada por um governo que assume um caráter neoliberal, com
uma postura e um discurso conservador e autoritário8.
Revela-se, portanto, uma “nova” Política Nacional de Alfabetização que não foi
discutida com os vários estudiosos de alfabetização e partes da sociedade civil, em especial
do âmbito educacional e que foi estruturada diante de ações antidemocráticas e negacionistas
com orientações neoliberais direcionados a priorizar interesses individuais e defender a
privatização de bens públicos. O que pode ser evidenciado no atual governo com o pouco
investimento em educação pública, principalmente no ensino superior.
A PNA foi anunciada pelos seus elaboradores, como sendo um “marco na educação
brasileira”, baseando-se em “evidências científicas” e opondo-se a “crenças e ideologias”, e
como determinado pelo Decreto nº 9.765 em seu Art. 1° das Disposições Gerais: “a Política
Nacional de Alfabetização, implementará programas e ações voltados à promoção da
7
Graduado em ciências econômicas pela Universidade de São Paulo (USP) em 1994, MBA Executivo
Internacional e mestrado em administração (área de finanças) na Fundação Getulio Vargas (FGV). É professor
da Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP). Foi nomeado pelo presidente Jair Bolsonaro para o cargo de
ministro da Educação em 8 de abril de 2019 até 20 de junho de 2020.
8
É válido destacar alguns exemplos de ações e pautas defendidas, como: iniciativas de privatização da educação
pública e “homeschooling”, financiamento de escolas militares, cortes bilionários em orçamentos da educação e
da ciência, entre outras.
 20

alfabetização baseada em evidências científicas”, e com o objetivo de “melhorar a qualidade

da alfabetização no Brasil” e de “combater o analfabetismo absoluto e o analfabetismo
funcional”.
Destacam-se na PNA alguns pontos problemáticos, que muitos pesquisadores e
professores manifestaram suas críticas.
Como a negação e invalidação de políticas e estudos produzidos anteriormente,
através da afirmação repetida diversas vezes ao longo de todo o texto do documento:
“alfabetização baseada em evidências científicas”, o que deixa explícito a visão de que o que
foi produzido até então não é de caráter científico, rigoroso e não foi baseado em
conhecimento científico, que só o deles é considerado ciência.
A acentuada discussão de um método de alfabetização, a “instrução fônica
sistemática”, que mostra uma concepção reducionista sobre alfabetização e o aprendizado da
língua escrita por meio de um método de ensino. Enquanto que deve ser discutido é o
processo de ensino e de aprendizagem que envolve múltiplas particularidades, aspectos e
meios, o que não se dá apenas por “um método”.
As crianças da Educação Infantil como público-alvo da Política de Alfabetização. É a
primeira etapa da educação básica, e sua característica específica é atender as crianças de
zero a cinco anos, ligada a concepção de educar, cuidar e brincar. Abrange conhecimentos,
conteúdos, habilidades e exigências que condizem com a sua faixa etária e nível de
desenvolvimento e aprendizagem, que precisam ser concretizados antes de se iniciar o
processo de escrita e leitura.
A definição de alfabetização no documento, é “ensino das habilidades de leitura e de
escrita em um sistema alfabético, a fim de que o alfabetizando se torne capaz de ler e escrever
palavras e textos com autonomia e compreensão”, ou seja, trazem o sentido de alfabetização
direcionado a codificação e decodificação, enfatizando o ensino e omitindo a aprendizagem,
importante no processo de alfabetização a relação ensino-aprendizagem. Sendo assim, é
coerente a inserção da Educação Infantil em uma política de Alfabetização?
O termo literacia, que é usado sem uma definição clara; o ocultamento da palavra
letramento, entre outras problemáticas que o documento carrega. Como destacado por Isabel
Frade e Sara Monteiro na Revista Brasileira de Alfabetização, onde trazem questionamentos
pertinentes sobre essa política de alfabetização:

Qual a concepção de evidências foi adotada na PNA? Qual o conceito de

alfabetização contido no documento? Por que o apagamento de conceitos,
como o de letramento? Por que não foram considerados mais de 40 anos de
 21

pesquisas e projetos de formação de alfabetizadores sobre o tema, no Brasil?

Por que a adoção de um caminho metodológico e teórico, quando há vários
caminhos com os quais a pedagogia e a política teriam que dialogar? Que
outras evidências de pesquisa e experiências válidas para tornar a discussão
mais qualificada e complexa não foram consideradas? Quem foram os
especialistas escolhidos para escrever os documentos? Quais as possíveis
repercussões da PNA para os sistemas e redes de ensino e para a produção
de materiais? Que expectativas são criadas para as famílias com a ideia de
literacia familiar? (REVISTA BRASILEIRA DE ALFABETIZALZÃO,
2019, p.11).

São perguntas que provocam certo inquietamento diante de uma política pública de
alfabetização, que nos permite interrogar qual é a perspectiva de educação brasileira e que
ações de ensino essa política pretende orientar e implementar.
No que se refere à formação e valorização do professor alfabetizador no texto do
Decreto, pouco se fala sobre tal questão. Nas Diretrizes estabelecidas pelo Decreto 9.
765/2019, no Capítulo III, no item VIII, assim afirma: a “valorização do professor da
educação infantil e do professor alfabetizador”, no Capítulo II, referente aos Princípios e
Objetivos da Política, são apresentados dez princípios, dentre eles, o “reconhecimento da
família como um dos agentes do processo de alfabetização”, que não inclui os professores
como um dos principais e fundamentais agentes desse processo.
Nos objetivos da Política, dentre os cinco apresentados, não consta em nenhum
objetivo relacionado ao trabalho do professor, a sua formação ou as condições em que o
trabalho do professor se realiza. Como podemos constatar:

Art. 4º São objetivos da Política Nacional de Alfabetização:

I - elevar a qualidade do ensino e da aprendizagem no âmbito da
alfabetização, da literacia e da numeracia, sobretudo nos primeiros anos do
ensino fundamental, por meio de abordagens cientificamente
fundamentadas;
II - contribuir para a consecução das Metas 5 e 9 do Plano Nacional de
Educação de que trata o Anexo à Lei nº 13.00art55, de 25 de junho de 2014 ;
III - assegurar o direito à alfabetização a fim de promover a cidadania e
contribuir para o desenvolvimento social e econômico do País;
IV - impactar positivamente a aprendizagem no decorrer de toda a trajetória
educacional, em suas diferentes etapas e níveis; e
V - promover o estudo, a divulgação e a aplicação do conhecimento
científico sobre literacia, alfabetização e numeracia.

Na parte de implementação da PNA direcionada a formação e valorização do

professor alfabetizador, é notado que as ações de modo geral estão relacionadas, segundo o
documento, a uma “orientação curricular”, que deve consequentemente ser seguida pelo
 22

professor, o “desenvolvimento de materiais didáticos” e uma “formação de professores” que

se torne útil e capaz de usar esses materiais. Conforme o documento:

Art. 8º  A Política Nacional de Alfabetização será implementada por meio

de programas, ações e instrumentos que incluam:
I - orientações curriculares e metas claras e objetivas para a educação
infantil e para os anos iniciais do ensino fundamental;
II - desenvolvimento de materiais didático-pedagógicos cientificamente
fundamentados para a literacia emergente, a alfabetização e a numeracia, e
de ações de capacitação de professores para o uso desses materiais na
educação infantil e nos anos iniciais do ensino fundamental;
III - recuperação e remediação para alunos que não tenham sido plenamente
alfabetizados nos anos iniciais do ensino fundamental ou que apresentem
dificuldades de aprendizagem de leitura, escrita e matemática básica;
IV - promoção de práticas de literacia familiar;
V - desenvolvimento de materiais didático-pedagógicos específicos para a
alfabetização de jovens e adultos da educação formal e da educação não
formal;
VI - produção e disseminação de sínteses de evidências científicas e de boas
práticas de alfabetização, de literacia e de numeracia;
VII - estímulo para que as etapas de formação inicial e continuada de
professores9 da educação infantil e de professores dos anos iniciais do
ensino fundamental contemplem o ensino de ciências cognitivas e suas
aplicações nos processos de ensino e de aprendizagem;
VIII - ênfase no ensino de conhecimentos linguísticos e de metodologia
de ensino de língua portuguesa e matemática nos currículos de
formação de professores10 da educação infantil e de professores dos anos
iniciais do ensino fundamental;
IX - promoção de mecanismos de certificação de professores
alfabetizadores11 e de livros e materiais didáticos de alfabetização e de
matemática básica;
X - difusão de recursos educacionais, preferencialmente com licenças
autorais abertas, para ensino e aprendizagem de leitura, de escrita e de
matemática básica;
XI - incentivo à produção e à edição de livros de literatura para diferentes
níveis de literacia;
XII - incentivo à formação de gestores educacionais para dar suporte
adequado aos professores da educação infantil, aos professores do ensino
fundamental e aos alunos; e
XIII - incentivo à elaboração e à validação de instrumentos de avaliação e
diagnóstico.

Visto isso, é perceptível, no documento, a omissão nas questões relativas à

valorização do professor e a falta de clareza no que se refere a sua formação. O texto não traz
uma concepção de valorização, como e com quais ações essa valorização do professor vai ser
concretizada.

9
Grifo dessa autora.
10
Grifo dessa autora.
11
Grifo dessa autora.
 23

Na operacionalização do PNA, guiado pelas orientações e aplicações baseadas em

evidências científicas, o MEC lançou em 18 de fevereiro de 2020, o programa Tempo de
Aprender12 com o objetivo de “ensinar gerações de cidadãos a ler e a escrever”, que propõe
ações direcionadas a aperfeiçoar, apoiar e valorizar os professores e gestores do último ano da
pré-escola e do 1º e 2º ano do ensino fundamental.
O programa conta com 4 eixos e 10 ações que tem como o objetivo de oferecer aos
alfabetizandos “a formação básica de qualidade necessária para que exerçam a cidadania e
alcancem o sucesso profissional” (Portal do MEC, 2020). Os eixos são: Formação continuada
de profissionais da alfabetização; Apoio pedagógico e gerencial para a alfabetização;
Aprimoramento das avaliações da alfabetização e Valorização dos profissionais da
alfabetização.
Considerando que a ênfase desse estudo é nos 2 eixos relacionados à formação e
valorização do professor, então a atenção deste estudo recai sobre as seguintes objetivos
previstos pela Programa: capacitar e aperfeiçoar os conhecimentos dos professores e gestores
educacionais, com o oferecimento de cursos em modalidade on-line e presencial, com
formação prática para professores alfabetizadores, para gestores educacionais da
alfabetização, intercâmbio de professores alfabetizadores e desenvolvimento profissional
cooperativo, sendo este último sem ações disponíveis (constando no site como lançamento
em breve).
E para a valorização do professor alfabetizador as ações são inconclusas. Como se
pode observar no que está exibido pelo portal do MEC:

- Valorização dos profissionais de alfabetização13: o MEC vai valorizar os

professores que conquistarem bons resultados. O Tempo de Aprender vai
premiar o desempenho de professores, diretores e coordenadores
pedagógicos do 1º e 2º ano do ensino fundamental com boas práticas e
atividades na área. A medida será realizada, de forma experimental, em
2020, e será expandida em 2021. (MEC 24/08/2214).

No site o MEC, ao apresentar o programa define o eixo Valorização dos profissionais

da alfabetização, com dois subcapítulos: a) Prêmio por desempenho para professores,
diretores e coordenadores pedagógicos b) Promoção do bem-estar, motivação e engajamento
profissional. No primeiro tópico fica evidente que eles entendem valorização como
premiação, ou seja, só receberá prêmio aqueles professores que atingirem os resultados que

12
alfabetizacao.mec.gov.br.
13
Grifo do autor.
14
Texto disponível no site do MEC: http://portal.mec.gov.br/component/tags/tag/51841.
 24

eles determinaram. O segundo fica vago, no próprio site aparece a informação de que isto
será lançado em breve.
Tais ações ou não ações revelam uma visão deturpada sobre formação docente e
tratam em segundo plano ou até mesmo abandonam a questão da valorização docente. Tendo
em vista que se espera que o professor seja formado para desenvolver um trabalho
pedagógico fundamentado em valores democráticos e éticos comprometidos com a formação
humana, portanto, esse professor precisa ter autonomia didático pedagógica para decidir
sobre os processos pedagógicos. E não, uma formação que dá ênfase nos domínios das
competências e habilidades, que segue currículos, como declara Curado Silva (2020, p. 108)
“o professor torna-se um instrumento de transmissão do conteúdo e o aluno tem sua formação
voltada para o mundo do trabalho, centrada pelas aprendizagens essenciais”.
Dessa forma, é necessário pensar em uma formação inicial e continuada como ação
essencial para a profissionalização, e um ponto importante é a relação teoria e prática:

Para tanto, há que se refletir sobre duas dimensões que se apresentam como
inseparáveis na prática docente: a formação do professor inicial e
continuada e as condições concretas nas quais ele atua. Concebendo-se a
formação como um dos componentes do desenvolvimento profissional,
entender-se-á um conjunto de questões, que historicamente tem permeado a
profissão docente: salário, jornada de trabalho, estatuto, carreira, condições
de trabalho (CURADO SILVA, 2020, p. 115)

Conjunto de questões estes, que estão diretamente relacionadas também a valorização

do professor e que devem ser reconhecidas, pautar as políticas públicas educacionais e sua
implementação e que se forme uma unidade entre formação inicial, continuada, valorização e
condições de trabalho, e se tornem indissociáveis ao se tratar do trabalho docente.
 25

CRONOGRAMA DA PESQUISA

Atividades Ago. Set. Out. Nov. Dez. Jan.

Elaboração do projeto X
Revisão teórica X
Coleta de dados  X
Análises e interpretações  X X
Realização da entrevista X
Elaboração do roteiro de execução  X
Discussão e análise dos resultados X
Elaboração da versão preliminar X X
Edição final e ajustes X
Entrega final do trabalho X
Apresentação do TCC X
 26

REFERÊNCIAS

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Nacional de Alfabetização. Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Decreto/D9765.htm. Acesso em:
15 ago.2020.

BRASIL. Ministério da Educação. Secretaria de Alfabetização. PNA: Política Nacional de

Alfabetização. Brasília: MEC, SEALF, 2019. Disponível em:
http://portal.mec.gov.br/images/banners/caderno_pna_final.pdf. Acesso em: 10 jun. 2022.

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COVID-19, o novo coronavírus. 2020. Disponível em:
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