Recursos

• •
mIneraIS e
•
creSCImento
econornICo
A •
Os mais importantes produtos mine-
rais não combustíveis. em termos de
valor da produção total. são. em
ordem decrescente de importância: fer-
ro. cobre. alumínio. magnésio. zinco,
nível. estanho, chumbo e fosfato.
Estes nove produtos representam mais
de 90% do valor da produção mineral
em todo o mundo. sendo que mais de
dois terços constituídos pelo ferro.
Pelo menos mais vinte produtos mine-
rais são de importância vital na econo-
mia dos países industrializados.
É impressionante a fabulosa deman-
da desses produtos nos países indus-
trializados em contraste com os países
em desenvolvimento. Por exemplo. o
consumo dos principais produtos
minerais nos Estados Unidos é de três
a oito vezes mais alto que no resto do
mundo.
A indústria mineira
Compete a uma vasta indústria
mineira internacional satisfazer essa
enorme demanda de recursos minerais -
A indústria mineira primária dedica-se
à pesquisa e exploração dos minérios e
à extração das substâncias minerais dos
minérios. por vários processos de con-
centração e purificação. até ser conse-
guido um produto adequado aos pro-
cessos secundários de fabricação.
A fase inicial de pesquisa é caracte-
rizada pela incerteza, daí decorrendo
!Tande risco de fracassos. e pela utili-
zação de mão-de-obra altamente espe-
cializada. A dificuldade da descoberta
de uma jazida varia grandemente de
um produto mineral para outro. O cus-
to da descoberta de um depósito de
cobre, chumQo ou zinco pode oscilar
entre US$ 200.000 a US$ 500.000 em
regiões de grande potencial de minério.
Contudo. pode haver apenas uma
chance em cinqüenta de que tais minas
sejam economicamente exploráveis.
Além disso. depois da descoberta é
necessário que sejam continuados os
trabalhOs de exploração da mina a fim
de determinar sua potencialidade. As
despesas podem ser de cerca de cinco a
dez milhões de dólares para os depósi-
36
tos mais importantes.
Supondo-se que as pesquisas se con-
centrem numa região de bom potencial
de minério - baseadas em deduções
por estudos geológicos - e que ainda
não se tenha descoberto nenhuma
outra jazida na região. as probabili-
dades de descobrir pelo menos uma
jazida economicamente explorável
seriam de cerca de 50 por cento e a um
custo aproximado de US$ 10 milhões.
O custo total da exploração. quando
distribuído por todos os minérios pro-
cessados. pode atingir de 5 a 10 por
cento de seu conteúdo mineral, depen-
dendo do produto e da região. A
magnitude das despesas de exploração
pode ser ilustrada examinando-se as
despesas da Cia. Internacional de
Níquel do Canadá. No período de
1959-69. essa companhia gastou cerca
de US$ 120 milhões em exploração. o
que equivale à despesa total efetuada
em investigações e explorações pelo
Programa .das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) no mesmo
período.
Os · estágios de extração e purifi-
cação são caracterizados por grandes
inversões de capitais e pela tendência
cada vez maior de reduzir ao mínimo
as despesas com a mão-de-obra. A
maior parte da nova produção provém
de projetos que custaram mais de
US$ 100 milhões e cuja inversão de
capital se aproximou de US$ 200 mi:
Ihões. ou mesmo mais. por projeto.
A es~ialização industrial reduziu
o setor dos prodtJtos minerais a umas
150 grandes companhias que dominam
os estágios de exploração e extração e
que, mediante integração progressiva,
controlam em larga medida a fabri-
cação inicial e as subseqüentes etapas
de purificação dos metais. A maioria
dessas companhias opera em mais de
um país. podendo denominar-se com-
panhias mineiras multinacionais
(CMM).
A rentabilidade das companhias
mineiras não difere significativamente
daquela das companhias que operam
em outros setores: as empresas mine-
rais específicas apresentam uma ampla
distribuição de resultados, desde algu-
mas que são muito lucrativas. muitas
que dão rendimento médio. até as
muitas que fracassam.' Contudo. os
poucos sucessos notáveis criaram na
mentalidade pública uma imagem de
altos lucros para a indústria conside-
rada como um todo. A tendência atual
é manipular. sempre que possível, os
fatores variáveis de um projeto (parti-
cularmente a riqueza média do mate-
rial extraído. chamada teor do mine-
ral. o ritmo e, por conseguinte. a
duração da exploração) com a finali-
dade de obter um rendimento aceitável
que justifique o risco - método não
essencialmente diferente do adotado
em outros ramos do comércio em que
as variáveis se ajustam para a obtenção
de determinadas metas.
A natureza oligopolística da indús-
tria é também evidente pelo alto grau
de controle estrangeiro. particularmen-
te nos estágios de extração e purifi-
cação. Isso tem origem em duas razões
básicas. A primeira, e agora menos
importante, é o desenvolvimento histó-
rico dos projetos de mineração - parti-
cularmente no princípio do século vin-
te - nos territórios coloniais e sub-
desenvolvidos onde até o presente tem
sido mantido certo controle da explo-
ração. A segunda. e bem mais impor-
tante. é o desejo de assegurar o abaste-
cimento de matéria-prima mineral. ins-
talações de beneficiamento e fabri-
cação localizadas principalmente nos
Estados Unidos. Europa continental e
Japão. O meio de controle básico tem
sido o investimento direto (chamado
modelo anglo-americano) e os contra-
tos de compra a longo prazo com ou
sem participação nos débitos (sistema
japonês)_
Contribuição ao crescimento
É evidente que a indústria dos pro-
dutos minerais é lucrativa (se bem que
não em excesso) e essencialmente
internacional. E se bem que no
momento esteja em grande parte nas
mãos de grandes sociedades nos países
industrializados, pode não ser necessa-
riamente sempre assim _ Que perspec-
tivas os recursos minerais oferecem aos
países menos desenvolvidos?
De 103 países em desenvolvimento
(com população superior a 400_000
habitantes e cujo PNB per capita é
inferior a mil dólares). apenas 18 têm
uma produção mineral anual de mais
de US$l00 milhões_ Em outros 24 '
países, o valor da produção está situa-
do entre US$ 10 e US$ 100 milhões.
Resta um total de 61 países cujo setor
mineral é pequeno ou inexistente. Mui-
tos desses países dedicam a maior par-
te de seus esforços ã produção de ali-
mentos em quantidade capaz de suprir
às necessidades de uma população
sempre crescente e estão lutando com
sérias dificuldades para diversificar
suas economias além do setor agrícola.
Muitos deles possuem importantes jazi-
das, porém seu potencial é, em geral,
mal e superficialmente avaliado. Deve-
riam esses países desenvolver seus
recursos minerais, e quais deveriam ser
os objetivos de tal desenvolvimento?
Sem dúvida, o setor mineiro pode-
ria ser enquadrado dentro de um
esquema de desenvolvimento econômi-
co de um dado país e contribuir signi-
ficativamente para esse desenvolvimen-
to. O mais das vezes os objetivos ini-
ciais do setor ·têm de ser bem modes-
tos: a obtenção de divisas estrangeiras
através de exportações e a criação de
oportunidades para adquirir destrezas
técnicas e administrativas mediante um
emprego de mão-de-obra limitado. O
ganho líquido em divisas estrangeiras
pelo país hóspede tem sido estimado
entre 65 e 70% do valor dos minerais
exportados - a contribuição mais tan-
gível nesse setor.
Um objetivo a longo prazo seria o
setor mineiro 'proporcionar o influxo
de matérias-primas à economia, esti-
mulando assim uma integração pro-
gressiva no pr~o de fabricação e
uma integração regressiva nas inws-
trias de serviços e manufatureiras. A
capacidade de prover tais entrosamen-
tos é determinada em larga medida
pela demanda doméstica, pela dispo-
nibilidade de capital e competência
técnica locais e pelas pol íticas das cor-
porações. São estas que têm sido mais
criticadas - as economias em desenvol-
vimento acusando a dominação estran-
geira de usar pol íticas defeituosas e as
corporações contra-atacando com
argumentos baseados nos custos de
produção e na situação dos mercados.
As companhias estrangeitas sofrem
grande número de acusações: de não se
esforçarem bastante para aumentar a
participação local na compra de
maquinaria e equipamento; de não
proteger o meio ambiente; de estabe-
lecer focos de pequenos grupos de tra-
balhadores industriais altamente assala-
riados, o que gera inveja e tensões no
mercado do trabalho; e de retardarem
promoção no emprego nos quadros
profissionais e administrativoS.
Países como a Libéria, a Bolívia, o
Chile e a Venezuela são citados como
exemplos de economias que possuem
importantes setores de exportação
mineira, mas que só têm obtido van-
tagens insignificantes do desenvolvi-
mento dos seus minerais. Parte do pro-
blema pode, sem dúvida, ser atribuído
a uma partilha não equitativa do lucro
no passado, entre o país hospedeiro e a
companhia exportadora, mas é devido,
também, à inabilidade daquele em ca-
nalizar para atividades produtivas de
crescimento os ganhos em divisas
estrangeiras gerados pelo setor.
As políticas nacionais que encora-
jam o desenvolvimento dos recursos
minerais são também acusadas de levar
a um esgotamento prematuro os recur-
sos potenciais e de causar desequihbrio
na economia. Quando as críticas são
avaliadas e postos na balança as vanta-
gens e os incovenientes, o desenvolvi-
mento do setor mineiro pode ser julga-
do por alguns como um mal necessá-
rio, beneficiando principalmente inte-
resses privados nas economias desen-
volvidas. Tal atitude persistirá enquan-
to os países desenvolvidos derem má
gestão aos seus recursos e à sua econo-
mia. Contudo, se se reconhecer que o
desenvolvimento da indústria mineira
pode fornecer força adicional para o
crescimento econômico, o esforço
poderia então ser focalizado na elimi-
nação dos problemas ligados ao setor.
Conflito ...
O desenvolvimento do setor minei-
ro exige o influxo de capital e compe-
tência técnica e administrativa, asSim
como a exploração de mercados. Em
alguns países em desenvolvimento,
empresas estatais e privadas têm 'ten-
tado operar sem ajuda de companhias
especializadas nesse terreno; infeliz-
mente, porém, os resultados disso têm
variado de altamente insatisfatórios a
moderadamente satisfatórios, caracte-
rizando-se por baixos gastos para
exploração e baixas taxas de cresci-
mento.
Contudo, o sentimento predomi-
nante hoje em dia é o desejo, por parte
dos Estados soberanos, de controlar
sua própria economia assim como seu
próprio destino pol ítico. O controle
estrangeiro dos minerais é olhado
como um obstáculo particularmente
sério no caminho desse desideratum.
As . políticas para esse setor tendem,
pois, a abranger desde o desenvolvi-
mento lento dos recursos mineiros ao
ritmo da demanda doméstica, até o
desenvolvimento de um mercado de
exportação, mas numa base naciona-
lista de "0 minério é nosso", passando
por novas experiências no sentido de
atrair habilidade e capital estrangeiros.
Perante esse quadro de aspirações
nacionais, as perspectivas que se ofe-
recem às CMM empresárias tradicionais
da mineração internacional se prestam
a várias interpretações. Uma delas
pode ser chamada de perspectiva de
conflito, pois sua premissa básica é que
é inevitável o conflito entre as CMM e
os Estados individuais. Ao passo que
os governos individuais se preocupam
sobretudo com fatores que afetam suas
economias nacionais, particularmente
com a maximização das receitas nacio-
nais, as CMM desenvolvem suas estra-
tégias em termos globais para optimi-
zar seus objetivos de corporação.
Assim sendo, o que é olhado como um
benefício por um lado, pode ser visto
corno um custo pelo lado oposto. Por
conseguinte, de vez que os interesses
básicos se acham em conflito, nlo é
poss(velchegar a um acordo quanto a
objetivos aceitáveis para ambas as par-
tes. Por exemplo: uma companhia
pode investir ~m um dado país na base
de uma taxa de rendimento sobre esse
investimento que lhe assegure um
lucro adequado mais um prêmio sobre
um risco calculado (digamos, político).
Mas essa estratégia é a longo termo
contraproducente, de vez que esse
mesmo rendimento é precisamente o
que mais tarde merecerá a acusação de
"exploração estrangeira" e levará a
conflito inevitável.
Essas tendências têm forçado paíseS
"em busca de minério" e empresas
individuais a proceder a uma reavalia-
ção radical de suas políticas. ' Nos
paíSes desenvolvidos têm sido envida-
dos esforços para apressar a busca de
produtos sucedâneos e o desenvolvi-
mento de novos métodos de recupe-
ração para tratar materiais de baixo
37
teor e aumentar a reciclagem. Final -
mente, estão sendo éJesenvolv~dos
novos meios de assegurar fontes de
abastecimento, inreiramente à parte do
padrão tradicional completo de con-
trole pelas corporações das funções de
exploração, investimento e comer-
ciai ização.
Em muitos países em desenvolvimen-
to, um método comum é um acordo
de concessão entre o Estado e o inves-
tidor. A experiência com esse método
tem levado os países-hóspedes à con-
clusão de que, inicialmente quando
não têm sido descobertas jazidas, ou
quando há apenas um conhecimento
limitado da importância de uma jazida,
"a posição de negociação" é fraca ante
o investidor em potencial. Em resul-
tado, há uma tendência significativa
nos países em desenvolvimento a gas-
tar seus próprios e escassos fundos na
exploração de minério, de maneira a
fortificar sua posição de negociação.
Essa é a preparação inicial do cenário
para o conflito. Posteriormente, os
motivos de conflito, do ponto de vista
do governo hospedeiro, incluem, em
geral, questões já familiares, como a da
fixação dos preços para transferências
internas da companhia; a exploração
ineficiente; o não processamento dos
minerais no país-hóspede; as oportuni-
dades inadequadas para os nacionais
adquirirem habilidades administrativas;
a criação insuficiente de empregos em
vista de uma tecnologia indevidamente
avançada; o insuficiente reinvestimen-
to de lucros em exploração e expan-
são; e a excessiva circunspecção em
revelar as reservas de minério e seus
recursos potenciais.
crédito para equipamento e, não
menos importante, novas avenidas
abertas a financiamento por meio de
instituições de capitais nacionais e
internacionais. É claro que os riscos de
conflito não serão totalmente elimi-
nados e novas dificuldades surgirão. A
maior delas é, para o país-hóspede,
cumprir com suas obrigações contra-
tuais, mas, a este respeito, o que se
passa nos países da Europa Oriental e
na China pode servir de modelo . O
otimismo repousa na expectativa de
que, uma vez removidos os fatores de
conflito, retire-se do acordo definitivo
toda susceptibilidade política; já não
precisam os políticos demonstrar seus
sentimentos de independência nacional
cancelando contratos. Além disso, a
participação de companhias nacionais
e internacionais e de bancos em con-
tratos conjuntos estabelece novas
obrigações a respeitar. Quanto aos
empresários, seu papel é saber organi-
zar uma equipe administrativa compro-
me!ida no projeto; um meio de garan-
tir boa administração seria incluir con-
tratos em que a remuneração esteja
condicionada ao rendimento.
. economias em desenvolvimento nessas
A perspectiva de "acomodações"
está baseada na premissa de que o
desenvolvimento internacional dos
recursos minerais é possível sem ser
preciso que corporações estrangeiras
comprometam grandes capitais em
projetos nos países em desenvolvimen-
to. Se esse alvo for atingido, as pers-
pectivas de desenvolvimento para os
recursos minerais internacionais pode
ser otimista. Soluções já têm sido
alcançadas em outros setores, tais
como a licença para a fabricação de
automóveis e administração pela Fiat'
na União Soviética e a construção de
locomotivas diesel pela General Motors
na Argentina, com financiamento do
Banco de Exportação e Importação
dos Estados Unidos. No setor dos
minerais, as soluções são de origem
relativamente recente e estão sendo
observadas muito de perto. Um exem-
plo seria o projeto da exploração de
cobre de Cerro Verde, no Peru, que
está sendo controlado pela Empresa
Mineira do Estado, posto em produção
sob um contrato de administração com
um consórcio de firmas de engenharia
e financiado mediante créditos de
exportação.
A oferta de minerais
O futuro é comumente dividido
entre aquele que é mais fácil de visuali-
zar, digamos, até o fim do século, e
aquele além do qual é mais diHcil
comentar com qualquer grau de certe·
'za. O que é certo é que jazidas clássicas
continuarão a ser descobertas cada vez
mais nas regiões menos exploradas do
mundo, mas o grau de participação das
descobertas dependerá consideravel-
mente das políticas nacionais que
adotem no setor dos minerais.
Em relação ao futuro mais distante,
todavia, há maior preocupação a res-
peito da disponibilidade dos minerais
de uso corrente hoje em dia. Evidente-
mente, a produção mineral não se
pode ir duplicando indefinidamente
num ritmo cada vez mais acelerado,
mas isso dificilmente será necessário,
dada a ên'fase crescente na utilização

... ou cooperação

Apesar dessa difícil e delicada situa-

ção, esforços estão sendo envidados
em direção a uma acomodação dura-
doura. Se as causas primárias de
conflito forem corretamente identifi- Andrew J. Freyman
cadas - e ao estado for dado controle
sobre fatores que considere impor-
De nacionalidade canadense, é engenheiro
tantes ao passo que as CMM forem de minas, diplomado em pesquisas
aliviadas das tensões relativas à pro- geológicas, assim como em economia de
teção do seu investimento - que tere- minérios. Trabalha em Toronto como
consultor junto a indústrias mineiras e
mos então? Toda uma gama de possi- energéticas e, desde 1969, tem participado
bilidades em potencial, totalmente de missões do Banco Mundial no setor
novas, se desenha, abrindo caminho de produtos minerais.
para arranjos contratuais relativos a
habilidades gerenciais e técnicas, con-
tratos de compras de produtos de base,

38
dos minerais ora em circulação. Nas
próximas décadas, as perspectivas são
de uma estabilização gradual de consu-
mo mineral per capita nos países
desenvolvidos devido ao incremento da
reciclagem e à substituição por sintéti·
cos, bem como a uma eventual dimi·
nuição da capacidade da população
para absorver bens de consumo per
capita. Ao mesmo tempo, a demanda
de minerais nos países e"m desen·
volvimento aumentará cons·
tantemente.
Para fazer face à escassez provocada
por obstáculos naturais ou artificiais, a empresas
evolução tecnológica terá que ponde·
rar entre um esforço para a substi·
tuição e um esforço para a obtenção
de processos de recuperação mais aper· " ção
feiçoados para a extração de minerais
de concentrações de baixo teor (isto é,
por explosões nucleares) ou de áreas
até o momento inacessíveis no fundo
do mar ou sob as calotas glaciais da
Terra. A esse respeito, qualquer estio
mativa das "reservas minerais muno
diais" torna-se uma operação altamen·
te tentativa e válida apenas por um
período de tempo relativamente curto
' (além de exigir definições muito espe·
cíficas das suposições econômicas nas
quais é baseada).
Uma avaliação das futuras tendên·
cias é, entretanto, de considerável
importância, tanto para as economias
dos países desenvolvidos como para"a
dos países em desenvolvimento na for·
mulação de uma política mineira. É
provável que nas próximas décadas,
pelo menos, os governos dos países
industrializados e as CMM cheguem
gradualmente a um entendimento com
os países em desenvolvimento a fim de
obter acesso a regiões onde o potencial
mineral possa ser explorado de modo
relativamente fácil. Por outro lado, os
países em desenvolvimento não estão
em muito boa situação para negociar,
visto que a escassez não é problema
urgente para a maioria dos produtos
minerais do comércio mundial e são
abundantes as fontes alternativas de
suprimento. Por conseguinte, não é
provável que os setores de minérios se
desenvolvam, a menos que esse esforço
se tome um objetivo específico da po-
lítica dos países em desenvolvimento.
A oferta de capital
É provável que os investimentos
diretos estrangeiros desempenhem um"
papel decrescente no desenvolvimento
dos recursos minerais e só poderão
operar com limitações crescentes (por
exemplo, a fórmula da "desaparição
gradual" do Pacto Andino). Por outro
lado, o custo econômico da nacionali-
zação será provavelmente mais cuida-
dosamente avaliado em vista da expe-
riência chilena. A iniciativa das empre-
sas para iniciar projetos mineiros ten-
derá a transferir-se das 150 maiores e
mais tradicionais companhias para
companhias de petróleo, conglomera-
dos industriais, fornecedores de equi-
pamento, companhias de engenharia,
comerciais de minérios e até
para governos. Contudo, as tradicio-
nais CMM continuarão a desempenhar
papel importante para iniciar a forma·
de complexos consórcios e para
fornecer·lhes experiência administra-
tiva. Isso apesar de que algumas CMM
carreguem um estigma considerável de
exploração fracassada no passado e
tenham que trabalhar muito para
melhorar sua reputação internacional.
Se o investimento direto das
sociedades anônimas deve representar
um papel menos importante nas eco-
nomias em desenvolvimento, como
serão os capitais para a exploração
canalizados para esses países? O pro·
blema do financiamento é, no momen-
to atual, o mais grave que se apresenta
ao desenvolvimento internacional dos
recursos minerais. Um exemplo servirá
de ilustração: como espera o setor
mineiro em países como a Bolívia e o
Peru ter possibilidades de prosperar e
exercer papel significativo quando o
capital para exploração privada é
pequeno e o gasto público alcança
apenas de um a três milhões de dólares
por ano? (Em contraste com áreas
equivalentes, como as províncias cana·
denses da Colúmbia Britânica e Ontá-
rio, onde o custo das explorações
anuais atinge um total de 30 milhões
de dólares.) Considerando o esforço de
exploração mineira como um todo,
uma conclusão muito ~ral seria a de
que os países em desenvolvimento pos-
suem a superfície territorial e os recur-
sos potenciais para justificar gastos de
cerca de US$ 200 milhões anualmente
em exploração e demarcação. Contu-
do, no atual nível de atividade, é pro-
vável que a cifra nem sequer se aproxi-
me de US$ 50 milhões. Soluções fun-
damentais terão que ser encontradas
para estimular a exploração nos países
em desenvolvimento. Será que"um fun·
do internacional, tal como foi propos-
to pelas Nações Unidas, poderá ser
bem sucedido? Como poderão os fun-
dos de riscos das companhias anôni-
mas, e principal fonte de financiamen-
to até esta data, ser canalizados de
maneira a evitar conflito e assegurar
bom êxito? Ou está essa forma de
capital destinada a desaparecer? Basta,
nesta altura, apresentar o problema e
indicar sua magnitude.
Auxílio internacional
o desenvolvimento do setor de
minerais apresenta um problema parti-
cular às organizações internacionais de
desenvolvimento. Se bem que prova-
velmente destinadas a desempenhar
um papel cada vez mais importante no
financiamento de projetos, sua contri-
buição tenderá a permanecer apenas
uma pequena parte da necesSidade
total de fundos. Entretanto, poderão
se esforçar em aplainar dificuldades no
que toca às susceptibilidades, às aspi-
rações e às fraquezas das economias
em desenvolvimento, por um lado, e
pelo outro, à tradicional orientação
das atividades empresariais nos países
desenvolvidos. Tal papel incluiria servir
de agente catalítico, ajudando a finan-
ciar as explorações e "molhar a
bomba" de fundos de risco de consór-
cios de companhias, bancos e agências
estatais; fornecendo assistência em
acordos de negociações para reduzir ao
mínimo as causas de conflito; e aju-
dando as economias em desenvolvi-
mento a melhorar suas instituições de
"desenvolvi mento do setor "mineral e a
formulação de projetos. Uma tarefa
importante para as agências internacio-
nais seria a operação de um centro de
avaliação e informação sobre pol(tjcas
nacionais em questões de minério, que
poderia minorar a competição contra-
producente entre uns e outros países
em adjudicar incentivos concessioná-
" rios excessivos.
O setor mineiro apresenta obstá-
culos e problemas especiais, mas pode
também oferecer a muitos países um
impulso muito significativo para seu
desenvolvimento econômico. No curso
dos próximos seis a oito anos, cerca de
dez países podem iniciar a produção e
outros dez provavelmente se reunirão
ao grupo dos produtores de minerais
em grande escala. O problema não é
somente estimular o crescimento do
setor mineiro em todos esses países,
mas também avaliar o potencial da
produção mineira em pelo menos
outros cinqüenta.
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