Economia do Setor Público – Roberto Tatiwa Ferrreira

9. Educação, Saúde e Previdência

9.1. Educação
A educação pode ser oferecida pelo setor privado. Entretanto, há um consenso em
vários países de que este é um bem que produz importantes externalidades positivas e que
deve ser considerado como um bem meritório e ser provido, pelo menos em parte, pelo
governo. De acordo com o historiador grego Plutarco “A própria fonte e raiz da
honestidade e da virtude está na boa educação”.
Sabemos que em uma democracia a escolha das prioridades, as leis e a condução
das políticas públicas para atender esses objetivos é em grande parte de responsabilidade
de agentes com cargos eletivos ou de outros indicados pelos mesmos. Portanto, espera-se
que uma sociedade com um bom nível de educação está melhor preparada para eleger
melhores candidatos e exigir resultados esperados. Nesse sentido, de acordo com George
Washington à medida que a democracia avança, o governo fornece maior poder à opinião
pública a qual deve ser preparada e esclarecida.
Além disso investimento em educação tende a melhorar o capital humano e,
portanto, a produtividade. Esses fatores são importantes determinantes do crescimento
econômico. Os tigres asiáticos são um exemplo disso. Países como Coreia do Sul, Taiwan,
Singapura e Hong Kong na década de 60 promoveram uma reforma da educação que
aliada a disposição de mão de obra barata (e preparada com a educação), baixa tributação,
investimentos em infraestrutura e o forte investimento de indústrias japonesas na região,
promoveu um rápido crescimento desses países.
Outro ponto favorável ao fornecimento de educação pelo setor público é a
existência de desigualdades econômicas. Pessoas que nascem em famílias com menor
condição econômica se tiverem (e aproveitarem) oportunidade de se educarem podem ter
uma renda maior do que seus pais. O ganho da sociedade não é o maior salário de quem
tem maior educação (retorno econômico individual) e sim a redução da desigualdade nas
futuras gerações e dos problemas sociais relacionados.
Nesse sentido, se as externalidades positivas da educação crescerem a taxas
decrescentes, os investimentos públicos na educação primária e secundária se tornam
desejáveis, enquanto os do ensino superior tornam-se questionáveis. Evidências
empíricas mostram a possibilidade de ganhos na produtividade e nos salários com um
maior investimento em educação superior. Alguns pesquisadores da área defendem a
ideia de que se estes ganhos forem só privados, ou seja só do indivíduo que se educou,
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não há uma externalidade positiva para a sociedade e a educação superior não deveria ser
prioridade do setor público e deveria deixar sua oferta para o setor privado.
No entanto, se levarmos a discussão apenas por esse lado da eficiência econômica
estaremos deixando de lado alguns aspectos de equidade ao lado. Em virtude da existência
de desigualdades iniciais de renda e do mercado de crédito para a educação superior,
vários estudantes podem deixar de entrar na universidade. Ou ainda, como a expectativa
de salários é maior em determinadas carreiras, isso pode introduzir um viés e estudantes
buscarem apenas os cursos que apresentam maiores retornos no presente.
Assim várias disciplinas ou cursos, como o de artes, de história e outros
importante para a compreensão da evolução dos Homens e para a nossa cultura poderiam
deixar de existir por não representarem uma taxa de benefício privado acima dos custos
de obtenção das mesmas. De acordo com Zimmerman (2007), os estudantes devem
escolher suas carreiras de acordo com seus interesses e vocações reais e não pela taxa de
juros e pelo custo do empréstimo estudantil.
Portanto, se a educação promove externalidades o governo pode oferta-la
diretamente e/ou subsidiá-la. Várias perguntas surgem naturalmente:
Maiores gastos em educação resulta em melhor educação? OS EUA gastam
muitos recursos em educação, mas há uma percepção nesse país de que a qualidade da
educação está caindo. Uma dificuldade inicial para esse debate refere-se ao indicador de
qualidade de educação. Um deles são provas em línguas e matemática. Mas será que esse
indicador é suficiente para representar a qualidade do aprendizado? Escolas podem fazer
um esforço e concentrar seus investimentos em aulas de preparação para essas provas. O
resultado pode ser que os alunos fiquem apenas treinados para responder questões dessas
provas sem uma melhora real na sua educação.
Quais políticas podem induzir em um melhor ensino? Uma primeira política é ao
aumento de salários para professores. Essa política por si só pode não melhorar a
qualidade da educação no curto prazo. Se o aumento for insignificante os professores
podem absorver esse aumento e não mudar suas práticas, as quais muitas vezes, dependem
também da disponibilidade de um boa estrutura da escola (disponibilidade de boas salas
de aula, biblioteca, laboratórios de informática, etc). Entretanto, um bom salário pode
manter os professores iniciais na profissão e estes terão as condições financeiras, que
resulta em tempo disponível para adquirir conhecimento e experiência. Além disso bons
salários tende atrair pessoas mais capacitadas no longo prazo para essa carreira.
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Uma outra política discutida atualmente é a redução do número de estudantes por

sala de aula. O Tenesse fez um projeto piloto (objeto de estudo reduzido) para avaliar essa
política e encontrou bons resultados positivos. Baseado nestes resultados, a Califórnia
aprovou uma lei em 1996 aprovou uma lei que exigia que as suas escolas reduzissem o
tamanho de suas turmas para algo em torno de 10 alunos. Os resultados em termos de
resultados de provas padronizadas não foram bons. Na verdade, houve uma piora. Um
estudo feito em 2002 apontou como principal falha desse evento, a necessidade de se
contratar rapidamente um número alto de professores inexperientes.
Outra política controversa é a de “responsabilidade da escola”. Nesse programa o
governo estabelece uma meta em termos de notas nas provas padronizadas. Vários estados
dos EUA passaram a fornecer recompensas financeiras baseadas nos desempenhos desses
testes. Em 2005, estudos mostraram que professores de Chicago direcionaram seus
ensinos para obter bons resultados nas provas. Algumas escolas davam longas suspensões
para alunos com médias baixas próximas das datas das provas para eles não participarem
da avaliação e em 2003, foram encontradas evidências de que alguns professores
“trapacearam” a prova, alterando respostas dos alunos nos testes.
Em 2010, outro estudo apontou que era melhor pagar aos estudantes para eles
fazerem as atividades da escola, ler livros e ter elevada frequência, do que dar
recompensas para a escola.

9.2. Saúde

A saúde também é considerada em muitas sociedades um bem meritório dada a

sua importância e a possibilidade de que muitos indivíduos não tem recursos suficientes
para pagar um plano ou um seguro de saúde.
Ademais, há várias falhas de mercado que dificultam a existência de um mercado
de saúde completamente privado. Um desses problemas é o de informações assimétricas
(quando uma das partes da transação tem informações importantes que a outra não tem).
Pessoas podem omitir informações, como por exemplo maus hábitos de saúde, riscos no
trabalho doenças pré-existentes, etc e adquirir um plano de saúde com o mesmo preço
de uma pessoa potencialmente mais saudável. No longo prazo, a empresa que oferece
saúde teria um gasto maior do que o esperado.
Normalmente, esse risco é coberto cobrando um plano médio mais caro para
todos. Entretanto, esse plano ainda pode ser vantajoso para quem tem maior potencial de
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problemas de saúde e não tão atrativo para os mais saudáveis, os quais podem deixar de
consumir esse bem.
Considere o seguinte exemplo. No início há apenas um plano (seguro) saúde com
cobertura elevada. Surge uma nova operadora com um plano com preços (prêmio)
menores e uma cobertura (benefícios) um pouco menor, de tal forma que a análise de
custo – benefício atraia os indivíduos de baixo risco de saúde. Como no plano de
cobertura elevada ficaram os de maior risco de saúde e, portanto, maior custo essa
operadora tem que elevar seu preço. Esse aumento pode ser o suficiente para atrair uma
parcela do grupo de alto risco forçando o plano de alta cobertura fechar.
Agora suponha que uma terceira operadora inicie suas atividades e utilize a mesma
estratégia da segunda. Essa competição, pode gerar uma instabilidade nesse mercado,
prejudicando também os demandantes de plano de saúde privada.
Esse problema está relacionado com o problema de seleção adversa, e a
operadora pode cobrar um valor médio abaixo do seu custo (mais elevado pelo consumo
elevado de pessoas com maior problema de saúde e que só elas sabem dessa condição),
perdendo dinheiro e sendo obrigada a encerrar as atividades, ou cobrar um valor alto que
também não atrairia demanda suficiente para mantê-la no mercado.
O problema de seleção adversa é usualmente resolvido pelas operadoras
privadas de saúde através de estudos, informações históricas sobre o indivíduo ou sua
família (prática chamada de coeficiente de experiência ou de screening), informações
estatísticas que classificam pessoas ou grupos de pessoas (trabalhadores) por classes de
risco e cobram preços diferenciados para os vários grupos. Esse tipo de estratégia se torna
muito necessária por parte das operadoras, principalmente se o mercado não tiver uma
regulação que faça com que os prêmios reflitam o tipo de risco de cada indivíduo.
Entretanto, a prática de triagem por parte das seguradoras dificulta a obtenção de uma
combinação eficiente de riscos entre os indivíduos.
No modelo de Rothschild e Stiglitz (1976), há dois tipos de indivíduos que tem
informações privadas sobre seu estado de saúde e essas informações influenciam sua
decisão de adquirir um seguro. As seguradoras, por sua vez, sabem que a decisão de
compra dos pacientes é influenciada pela sua percepção do seu estado de saúde e
oferecem contratos de cobertura abaixo do ideal, a fim de separar o individuo de baixo
risco dos de alto risco. O equilíbrio desse modelo é do tipo separador, no qual o indivíduo
de baixo risco obtem uma cobertura inferior da ideal, enquanto os indivíduos de alto risco
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não melhoram sua situação com respeito ao equilíbrio de primeiro melhor. Em outras
palavras, o alto risco impõe uma externalidade negativa sobre o baixo risco.
Outros modelos mostram que o tipo de equilíbrio desse mercado depende da
estrutura de mercado, do poder de mercado das operadoras e da fração dos indivíduos de
alto risco na população.
O governo pode ajudar a corrigir esses problemas através da regulação
(estabelecer uma cobertura miníma ou restringir os preços (prêmios), por exemplo). Ou
ainda, pode subsidiar os planos com elevada cobertura e taxar os de baixa cobertura. Ou
ainda, as operadoras podem ser desencorajadas da prática de screening e um Fundo
Público financiado pela taxação dos planos de baixa cobertura, podem ser usados para
compensar os riscos entre os diferentes grupos de risco (baixa participação de grupos de
risco alto na economia).
Outro problema estudado pelos economistas da área de saúde é o problema moral
(moral hazard). Para quem tem um plano de saúde que paga toda as suas despesas após o
pagamento de uma taxa fixa, ele costuma ter um uso acima do necessário de exames e
consultas. Desta forma, mesmo indivíduos com risco moderado (não elevado) ou até
mesmo baixo, poderia acabar custando mais do que as operadoras estimaram e ter que
corrigir seus preços. Novamente, o mercado e os indivíduos mais saudáveis podem optar
por um plano de coparticipação, onde o segurado paga parte da consulta ou do exame.
Quando o governo pretende ofertar saúde pública e se o serviço tiver qualidade
e for abrangente, não haveria incentivo para pagar pelo serviço privado. Isso pode levar
a um problema de congestionamento do uso do bem público em questão. Além disso,
provavelmente os indivíduos de menor risco (ao usar menos e pagar tributos) estarão
subsidiando os de alto risco (equilíbrio de Segundo Melhor).
Outro problema está relacionado com a crescente população e com a maior
expectativa de vida da mesma e os problemas de saúde inerentes a este processo. Para
manter uma oferta de bem público de qualidade e sem congestionamento o governo terá
que gastar com uma velocidade acima do crescimento populacional e com uma crescente
população que não já paga mais tantos impostos devido a sua aposentadoria.
Como financiar esse gasto? Cobrando mais impostos de todos? Isso pode gerar
a necessidade de uma carga tributária crescente, ou muito elevada tal que as pessoas que
são potencialmente mais saudáveis ou tem condições financeiras podem sentir uma falta
de equidade às avessas.
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As formas usuais de fornecimento de saúde pública são através da oferta de

seguros saúdes (leis que obrigam e incentivam empresas a contratarem seguros de saúde
para seus trabalhadores e o estado também fornece um seguro saúde básico para uma
parcela elegível da população) como nos EUA, ou através de um sistema único de saúde,
como no Reino Unido, Canadá e Brasil por exemplo. No Reino Unido e no Canadá há
um processo de racionamento e triagem. O paciente deve primeiro se consultar com um
clínico geral que decide encaminhar ou não pacientes para hospitais mais especializados,
os quais decidem qual o tipo de tratamento adequado.
Na forma utilizada pelos EUA, há uma parcela alta da população sem cobertura
de planos de saúde. Mas as que tem plano de saúde tem acesso rápido a tratamentos
especializados e de ponta. Enquanto que os de sistema único, tentam manter o acesso ao
atendimento básico e de emergência, mas tratamentos mais especializados podem
demorar mais tempo. Por outro lado, os gastos per capita e com administração da saúde
são menores no sistema único.

9.3. Educação e Saúde no Brasil

Com a constituição de 1988, União, estados e municípios têm papel definidos nas
áreas de Saúde e Educação. Na área de Saúde, de acordo com a Lei Complementar
141/2012, os estados e Distrito Federal devem destinar no mínimo 12% da receita de
impostos e os municípios 15%. À União cabe o investimento de 10% da receita
arrecadada com impostos.
No caso da Educação a União deve destinar à educação no mínimo 18% da receita
de impostos (líquida de transferências pagas). Para os Estados, o Distrito Federal e os
municípios esse percentual é de pelo menos 25% da receita de impostos e transferências
líquidas. Esses montantes devem ser aplicados: nos respectivos sistemas públicos de
ensino; em escolas comunitárias, confessionais e filantrópicas, nos termos da lei; ou ainda
em atividades universitárias de pesquisa e extensão. As receitas do salário-educação
(contribuição social) não são incluídas no cálculo dos recursos mínimos obrigatórios.
O quadro e o gráfico abaixo fornecem uma ideia da composição dos gastos.
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Gráfico: Participação dos Entes Federativos nos Gastos de Saúde e

Educação:2000 – 2009 (fonte: STN)

Quadro 1: Composição dos Gastos Por Ente da Federação: 2015 e 2016

Fonte: Balanço do Setor Público Nacional

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De acordo com a CF/1988, os estados e o Distrito Federal devem atuar

prioritariamente no ensino fundamental e médio, e os municípios, no ensino fundamental
e na educação infantil. A próxima figura mostra a participação dos gastos em educação
no orçamento total em 2014 do Brasil e outros países selecionados.

Fonte: OCDE

Entretanto apesar de ter um gasto elevado como proporção do PIB, em termos per
capita o Brasil gasto muito pouco quando comparado com outros países emergentes e
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desenvolvidos. Principalmente na educação básica. De acordo com um relatório da

OCDE:
“O Brasil gasta anualmente US$ 3,8 mil (R$ 11,7 mil) por aluno do primeiro ciclo
do ensino fundamental (até a 5ª série), informa o documento. O valor em dólar é calculado
com base na Paridade do Poder de Compra (PPC) para comparação internacional.
A cifra representa menos da metade da quantia média desembolsada por ano com
cada estudante nessa fase escolar pelos países da OCDE, que é de US$ 8,7 mil.
Luxemburgo, primeiro da lista, gasta US$ 21,2 mil.
Entre os países analisados no estudo, apenas seis gastam menos com alunos na
faixa de dez anos de idade do que o Brasil, entre eles a Argentina (U$ 3,4 mil), o México
(US$ 2,9 mil) e a Colômbia (U$ 2,5 mil). A Indonésia é o país lanterna, com gastos de
apenas US$ 1,5 mil.
Nos anos finais do ensino fundamental e no médio a situação não é diferente. O
Brasil gasta anualmente a mesma soma de US$ 3,8 mil por aluno desses ciclos e também
está entre os últimos na lista dos 39 países que forneceram dados a respeito.
A média nos países da OCDE nos últimos anos do ensino fundamental e no médio é de
US$ 10,5 mil por aluno, o que representa 176% a mais do que o Brasil.
A situação no Brasil muda em relação aos gastos com estudantes universitários: a
quantia passa para quase US$ 11,7 mil (R$ 36 mil), mais do que o triplo das despesas no
ensino fundamental e médio” (OCDE,2017).
As próximas figuras ilustram essas situação.
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Figura: Ensino Médio

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Figura: Ensino Superior

Entretanto, não fica claro nesses dados se o gasto com a educação superior inclui
gastos com pesquisa e desenvolvimento, ou são apenas os gastos relacionados com a
atividade de ensino. Isso pode distorcer a comparação entre gastos com ensino
fundamental e médio comparados com o superior. Os próximos gráficos mostram esses
gastos em relação ao PIB.

Em relação a qualidade do ensino público, a próxima Figura apresenta a média do

Ideb para 5º e 9º anos. Dos 5.490 que tiveram avaliação auferida pelo Ideb em 2013 (rede
pública), 34% apresentaram notas menores que 4 (1.845 municípios). Apenas 20% dos
municípios apresentaram notas superiores a 5,3 (1.093 municípios). Destes, 65% ficam
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no Sudeste (706 municípios), 23% no Sul (252 municípios), 9% no Centro-Oeste (99

municípios), 3% no Nordeste (33 municípios) e 0,3% no Norte (3 municípios)

Em relação a saúde, o sistema de saúde brasileiro visa um atendimento universal

e integral a todos os seus cidadãos. No entanto, o financiamento para atingir esses
princípios, não é suficiente e provavelmente não é utilizado de forma eficiente para
garantir a qualidade de todos os serviços prestados. Assim, uma parcela da população,
para fugir dessa falha estrutural, recorre à compra de planos e seguros de saúde, como
mostra a tabela abaixo.

Fonte: Machado et al e Banco Mundial (2015)

Como esperado a população mais pobre tem baixo acesso aos planos privados e
concentram seus gastos no consumo de medicamentos como mostra as próximas figuras.
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Fonte: IPEA (2012)

Fonte: IBGE 2008. Elaborado por Santos et al (2013)

De acordo com um relatório econômico da OCDE (2015) em relação ao Brasil, uma

pesquisa baseada em entrevistas aos usuários do SUS, a principal reclamação é sobre o
acesso. Claro esse resultado reflete o maior número de casos na triagem inicial ou nos
ambulatórios.
Uma das possíveis causas da demora ao acesso é o número de médicos disponíveis
e a possibilidade da taxa de atendimento por médico ser baixa quando compara com
outros países, como mostram as próximas figuras.
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Figura: Participação das Principais Reclamações

Fonte: OCDE 2015

Figura: Disponibilidade de Profissionais da Saúde: Comparação Internacional

Fonte: OCDE 2015

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Esses números também podem ser reflexo do nível de gasto com a saúde per
capita. A próxima figura mostra uma comparação internacional dessa variável.

9.4. Previdência
Assim como a saúde e a educação, a previdência exibe falhas de mercado na sua
oferta do setor privado. A previdência privada também pode sofrer com o problema de
seleção adversa. Pessoas podem apresentar uma expectativa de vida maior do que a
esperada e os que são potencialmente menos saudáveis ou os que tem a renda
comprometida de alguma forma podem sair mais cedo do plano, criando um risco ao
cálculo atuarial da anuidade. Para o lado dos consumidores, há o risco e a dúvida se aquela
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instituição que oferece o plano privado vai gerir bem os seus recursos e se ela estará no
mercado amanhã.
Há duas formas básicas de previdência:
a) Financiada (ou plenamente fundada): O indivíduo faz uma poupança no
mercado financeiro a qual é acrescida de juros. Esses recursos são usados como
benefício na aposentadoria.
Esse tipo de aposentadoria apresenta como vantagens o auto financiamento que
não acarreta problemas entre gerações, mas há o risco e a dúvida se aquela instituição que
oferece o plano privado vai gerir bem os seus recursos e se ela estará no mercado amanhã.
Vale lembrar que os EUA mudaram desse tipo de aposentadoria em 1939 para a de
repartição, em virtude da crise de 1929 a qual “quebrou” várias instituições financeiras e
as poupanças dos indivíduos nelas depositadas. Outra desvantagem é pelo lado da
equidade, muitos apontam para o problema de que uma parcela considerável da sociedade
não teria condições de pagar um plano de previdência e/ou que suas poupanças seriam
insuficientes para a sua manutenção na velhice.
b) Repartição (pay-as-you-go) nesse sistema os aposentados são financiados pelos
trabalhadores que pagam contribuições previdenciárias. Esse tipo de previdência
está sujeita à problemas de Redistribuição Intergeracional. Suponha que:

Nb = número de beneficiários;
Nc = número de trabalhadores que contribuem para a previdência;
B= benefício médio de aposentadoria;
t= alíquota do imposto (da contribuição);
S= salário médio por trabalhador.

Então para o sistema estar em equilíbrio: Nb*B = t*Nc*S . Podemos reescrever essa
igualdade como:

𝑁𝑐
𝐵=𝑡∗ ∗𝑆
𝑁𝑏
Note que, para B aumentar Nc e/ou S devem aumentar. Um aumento e t uma vez
no presente melhora o B para os aposentados atuais, entretanto para os aposentados do
futuro, o B futuro será menor uma vez que tiveram que contribuir mais com maior t
quando jovens.
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Note que esse sistema também pode trazer distorções dentro da própria geração.
Pessoas que ganham muito acima do salário médio tendem a receber um benefício bem
menor do que seus ganhos, em ralação aos que contribuíram com o salário perto da média.
Outra desvantagem desse modelo de previdência acontece quando há necessidade
de uma mudança para a financiada por exemplo. Neste caso, vários indivíduos que já
contribuíram por vários anos podem não receber os benefícios da aposentadoria.
Um problema em várias economias é a expressiva redução na relação entre Nc e
Nb. Ou seja, o número de aposentados tem aumentado e vivido mais anos, gerando um
déficit na previdência. Como nem S e nem t podem crescer na mesma velocidade que
Nc/Nb tende a reduzir esse problema tende a se agravar no longo prazo.
Uma reforma da previdência pode alterar vários parâmetros dessa equação: i)
elevação da alíquota de contribuição (t); ii) aumentar a idade de aposentadoria (reduzindo
a velocidade de crescimento de Nb); iii) reduzir a correção monetária de B; iv) alterar a
fórmula do cálculo de B (reduzindo sua relação com a média dos salários de x anos de
contribuição); iv) privatizar o sistema (já sabemos dos riscos. Temos que adicionar o
custo de administração!)
Os próximos gráficos mostram alguns aspectos sobre a evolução do déficit da
previdência no Brasil. O Gráfico abaixo mostra o resultado do Regime Geral de
Previdência Social (setor privado).
Gráfico x: Evolução do Déficit do RGPS

Fonte: Secretária de Receita Federal

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O Gráfico abaixo mostra a evolução do resultado do Regime Próprio de

Previdência Social (RPPS) que abrange os servidores civis da união.

Gráfico: Evolução do Déficit do RPPS

Fonte: Secretária de Receita Federal

O próximo Gráfico mostra a evolução da inatividade remunerada e das pensões dos

militares.
Gráfico : Evolução Inatividade Remunerada e das Pensões dos Militares

Fonte: Secretária de Receita Federal