SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL E REGULAÇÃO

DOS MERCADOS
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Sumário
NOSSA HISTÓRIA .................................................................................. 3

INTRODUÇÃO ......................................................................................... 4

SISTEMA FINANCEIRO .......................................................................... 5

EVOLUÇÃO HISTÓRICA DOS INSTRUMENTOS NORMATIVOS DO

SFN .................................................................................................................... 5

ESCASSEZ – PROBLEMAS FUNDAMENTAIS ECONÔMICOS ............ 7

RENDA, INVESTIMENTO E POUPANÇA ............................................... 8

PRODUTO INTERNO E PRODUTO NACIONAL .................................. 10

CRESCIMENTO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO ..................... 11

CONCEITOS E FUNÇÕES DA MOEDA................................................ 12

SISTEMA FINANCEIRO ........................................................................ 14

CONHECENDO O SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL ...................... 15

SUBSISTEMA NORMATIVO ................................................................. 17

CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL (CMN) ..................................... 17

BANCO CENTRAL DO BRASIL (BC OU BACEN) ................................ 18

COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS (CVM) ................................ 18

O SISTEMA MONETÁRIO NO BRASIL................................................. 19

OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DA CVM............................................... 19

SUPERINTENDÊNCIA DE SEGUROS PRIVADOS (SUSEP) .............. 20

SECRETARIA DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR (SPC) ............... 20

BANCO DO BRASIL (BB) ...................................................................... 21

BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL

(BNDES)........................................................................................................... 21

CAIXA ECONÔMICA FEDERAL (CEF) ................................................. 21

SUBSISTEMA OPERATIVO OU INTERMEDIAÇÃO FINANCEIRA ...... 22

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SISTEMA FINANCEIRO: FATORES FAVORÁVEIS À EFICIÊNCIA

ALOCATIVA ..................................................................................................... 26

FUNÇÕES DO SISTEMA FINANCEIRO ............................................... 29

DESENVOLVIMENTO FINANCEIRO E CRESCIMENTO ECONÔMICO:

EVIDÊNCIAS EMPÍRICAS ............................................................................... 33

EVOLUÇÃO RECENTE DO SETOR BANCÁRIO ................................. 36

REGULAÇÃO DOS MERCADOS .......................................................... 52

MERCADO ............................................................................................ 53
OBJETIVOS DA REGULAÇÃO ............................................................. 54
TEORIAS DA REGULAÇÃO ECONÔMICA........................................... 56
CONCLUSÃO ........................................................................................ 59

REFERÊNCIAS ..................................................................................... 60

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NOSSA HISTÓRIA

A nossa história inicia com a realização do sonho de um grupo de

empresários, em atender à crescente demanda de alunos para cursos de
Graduação e Pós-Graduação. Com isso foi criado a nossa instituição, como
entidade oferecendo serviços educacionais em nível superior.

A instituição tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de

conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a
participação no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua
formação contínua. Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais,
científicos e técnicos que constituem patrimônio da humanidade e comunicar o
saber através do ensino, de publicação ou outras normas de comunicação.

A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma

confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base
profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições
modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica,
excelência no atendimento e valor do serviço oferecido.

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INTRODUÇÃO
Em finanças, denomina-se Sistema Financeiro um grupo de instituições
que se dedicam ao trabalho de favorecer condições satisfatórias para a
manutenção de um fluxo de recursos entre poupadores e investidores. Você está
iniciando o estudo da disciplina Sistema Financeiro, dentro do curso de
Administração, voltada para explicar as estruturas e operações do mercado
financeiro. Para entendê-las, é importante rever alguns assuntos econômicos
considerados fundamentais para a compreensão do estudo proposto.

A regulação do mercado nasceu com o fenômeno da concentração,

entendida como a cumulação de mercados, ou de parcelas deste, nas mãos de
um ou de poucos agentes econômicos. É comum encontrar na doutrina a
classificação da regulação de mercado sempre atrelada ao modelo de Estado
em vigor. Em estados capitalistas estaria presente a livre concorrência, enquanto
que em estados socialistas estaria presente a grande concentração.

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SISTEMA FINANCEIRO

Um sistema é um conjunto de elementos organizados. Esses elementos

podem ser concretos como coisas, pessoas e empresas, ou abstratos, como
conceitos, regras e princípios.
Dentro de um sistema, esses elementos se organizam a parar
de determinada estrutura, a um de cumprir uma função específica.
Por isso, para entender o funcionamento do sistema financeiro brasileiro,
é necessário compreender quais funções ele exerce na sociedade brasileira,
além de por meio de qual estrutura e quais elementos isso
é feito. Dentre as principais funções do SFN, destacam-se duas:
(i) a prestação de serviços de gerenciamento de recursos e
(ii) a intermediação financeira.
A função de prestação de serviços de gerenciamento de recursos
comporta uma série de facilidades que estão à disposição dos cidadãos e do
governo graças à atuação das entidades que compõem o SFN. Dessas
facilidades, podemos destacar: A existência de um sistema de pagamentos para
transferência de recursos e arrecadação de tributos.
O serviço de custódia (guarda) de valores, bens e títulos.

EVOLUÇÃO HISTÓRICA DOS INSTRUMENTOS NORMATIVOS

DO SFN
Em 1964, com o advento da Lei 4.595, a qual dispõe sobre o Sistema
Financeiro Nacional - SFN, foi criado o Conselho Monetário Nacional – CMN e o
Banco Central do Brasil – BACEN. Esta mesma normativa prevê as normas
operacionais e rotinas de funcionamento das entidades que fazem parte desse
sistema. Até então, os responsáveis pela gestão da política monetária, de crédito
e finanças públicas era o Ministério da Fazenda, Banco do Brasil – BB e a
Superintendência da Moeda e do Crédito – SUMOC. Em 1965, foi publicada a

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Lei 4.728, a qual disciplina sobre o Mercado de Capitais. Segundo Assaf Neto
(2001, p. 111), Mercado de Capitais [...] é o grande municiador de recursos
permanentes para a economia, em virtude da ligação que efetua entre os que
têm capacidade de poupança, ou seja, os investidores, e aqueles carentes de
recursos de longo prazo, ou seja, apresentam 10 déficits de investimento. Em
1976, foi criada a Comissão de Valores Mobiliários - CVM, por meio da Lei 6.385,
com a finalidade de transferir do BACEN a responsabilidade de regulamentar e
fiscalizar as atividades relacionadas ao mercado de valores mobiliários (ações,
debêntures, entre outros).

Neste mesmo ano, foi editada a Lei 6.404/76, que dispõe sobre as
Sociedades Anônimas, com a finalidade de criar procedimentos para
constituição das mesmas, como também a composição acionária,
demonstrações financeiras, obrigações societárias, direitos e obrigações
acionárias, enfim, melhorar, substancialmente, a legislação inerente às
sociedades anônimas brasileiras, especialmente quanto à composição acionária.

Em 2001, ocorreu alteração da Lei 6.404/76 por meio do instrumento legal

denominado Lei 10.303. Aconteceu um melhoramento para os acionistas
minoritários, causando maior segurança para o mercado financeiro, uma vez que
os critérios, até então, não correspondiam aos padrões internacionais. Em 2007,
ocorreu alteração substancial, com a publicação da Lei 11.638/2007 que teve
por finalidade adequar aos padrões internacionais.

E em seguida foi publicada a Lei 11.941/2009, com o mesmo objetivo, ou

seja, adequar aos padrões internacionais. Para finalizar o histórico das principais
leis que envolvem as instituições do SFN, foram demonstrados apenas os
principais instrumentos legais que servem de base elementar para conhecimento
do Sistema Financeiro Nacional. A nossa pretensão não é esgotar o assunto e
sim subsidiar o estudo, por meio dos principais elementos normativos. Assim,
não poderíamos deixar de mencionar, resumidamente, a Resolução do CMN n.
3.040/02, que dispõe sobre requisitos e procedimentos para constituição,
autorização para funcionamento, transferência de controle societário e
reorganização societária.

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ESCASSEZ – PROBLEMAS FUNDAMENTAIS ECONÔMICOS

É por meio do conhecimento fundamental econômico que se cria uma
percepção crítica do funcionamento do sistema financeiro, o que facilita o
entendimento de diversas questões que envolvem investimentos, avaliação,
riscos, retorno, entre outros itens. A economia estuda como o indivíduo e a
sociedade devem empregar recursos produtivos limitados na produção de bens
e serviços, de modo a distribuí-los entre os vários grupos da sociedade, para
atender às necessidades humanas, que são ilimitadas. Toda sociedade
econômica apresenta os chamados problemas econômicos fundamentais que
são determinados pela lei da escassez. Eles são: o quê e quanto produzir, como
produzir e para quem produzir. Em função da escassez dos FATORES DE
PRODUÇÃO, a sociedade deverá decidir os produtos que serão produzidos e
definir as respectivas quantidades.

A sociedade deverá escolher os recursos que serão empregados para a

produção. Os produtores escolherão métodos eficientes ao menor custo
possível.

A sociedade terá de definir como os seus membros participarão da

distribuição de bens produzidos. Neste momento, você pode estar se
perguntando por que escolher com tanto cuidado o quê, quanto, como e para
quem produzir. A necessidade da escolha se deve pela limitação de recursos.
Caso a natureza oferecesse recursos em abundância e se a economia pudesse
distribuir de forma ilimitada seus bens produzidos, os problemas fundamentais
descritos não existiriam, as necessidades humanas estariam atendidas e não
fariam qualquer diferença em relação à curva de oferta de qualquer produto;
haveria eficiência na produção e distribuição dos bens e serviços aos vários
indivíduos. Entretanto, os padrões de vida são regulados pelos chamados bens
econômicos, que apresentam algum nível de escassez e valor na economia. Por
meio desses bens, os indivíduos e a sociedade decidem sobre os produtos a
serem consumidos. Quanto mais dinheiro se consome em vestuário, menos se
gasta com moradia. Quanto mais os governos aplicam em estradas, menos

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recursos restarão para a saúde e a educação. Quanto mais o indivíduo e a

sociedade consumirem hoje, menores serão suas capacidades de poupar,
produzir e gerar riqueza. Logo, toda sociedade econômica deve decidir também
como os recursos devem ser alocados para a produção. Ou seja, ao optar pela
produção de um determinado bem, há a renúncia natural pela produção de outro,
o que caracteriza a LEI DA SUBSTITUIÇÃO.

RENDA, INVESTIMENTO E POUPANÇA

A renda é representada pelo somatório de todas as remunerações de um
agente que participa do processo produtivo de uma determinada economia.
Apresenta-se sob diversos tipos: renda interna, renda nacional, renda líquida do
exterior e renda pessoal.

A renda interna corresponde ao produto interno da economia. Representa

o total das rendas geradas no interior do país a partir de salários, juros, aluguéis,
lucros e outras remunerações que são auferidas pelos agentes econômicos em
determinado período de tempo em função da participação no processo produtivo
interno. A renda nacional é o somatório das rendas recebidas pelos indivíduos
de uma nação. É determinada pelas transações produtivas externas e internas.

A renda nacional pertence ao país, é igual ao produto nacional.

Exemplificando, os lucros recebidos do exterior pertencem ao país recebedor,
sendo assim considerados renda nacional. O contrário, lucros enviados para
outras economias, são receitas geradas internamente, porém de propriedade de
outros países, não sendo considerados renda nacional, e sim renda interna.

A renda líquida do exterior é representada pela diferença entre os valores

enviados e recebidos do exterior. Quando negativa, indica uma renda líquida
enviada ao exterior, quando positiva representa um fluxo financeiro positivo
proveniente do exterior. Renda total da sociedade

A renda total da sociedade chama-se produto, de onde vêm os conceitos

de Produto Interno Bruto e Produto Nacional Bruto. Remuneração

São exemplos de remuneração:

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• Salários

• Juros sobre capital

• Aluguéis de imóveis

• Lucros sobre capital investido

A renda pessoal, conforme Assaf Neto (2006), é a renda efetivamente

transferida às pessoas, e é calculada deduzindo-se, da renda nacional,
as contribuições e benefícios previdenciários, Imposto de Renda sobre
as pessoas jurídicas, os lucros retidos pelas empresas etc. O
investimento, na economia, refere-se à aplicação de capital em
alternativas que irão promover aumento da capacidade de produção
de uma nação, possibilitando a geração de maiores riquezas. O
investimento pode ser em BENS D E CAPITAL e em estoques.

A poupança é a parcela da renda que não foi consumida na aquisição de

bens e serviços, ou seja, parte da renda economizada pelos agentes
econômicos. A poupança realimenta todo o processo produtivo por meio dos
diversos instrumentos de intermediação do mercado de capitais.

Os intermediários financeiros captam a poupança disponível e a

reconduzem ao sistema produtivo da economia mediante diversas formas de
créditos, contribuindo para a expansão do nível de investimento e oferta de bens
e serviços.

Noções gerais de economia limitam o crescimento da economia. São

direcionados, nessa situação, menos recursos para investimentos produtivos,
inibindo o crescimento do mercado. Nesses casos, os países recorrem
normalmente à poupança externa como forma de financiar seu crescimento.

É interessante acrescentar que a formação da poupança pela simples

redução do consumo não promove, necessariamente, o crescimento da
economia. É preciso que esses recursos sejam viabilizados, por meio de
instrumentos financeiros adequados para o financiamento dos investimentos
produtivos. Se a poupança não for direcionada pelo sistema financeiro aos
agentes deficitários de capital para investimento, não se verificará geração de

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riqueza na economia, somente redução de consumo e da renda nacional

(ASSAF NETO, 2006, p. 20)

PRODUTO INTERNO E PRODUTO NACIONAL

Uma economia é avaliada por meio de variáveis macroeconômicas,
identificadas, principalmente, na renda, no produto e no gasto de uma nação. O
Produto Interno Bruto (PIB) de uma economia considera os produtos finais
realizados dentro dos limites territoriais de um país. Representa o valor a preço
de mercado desses produtos em determinado período de tempo.

O PIB também pode ser entendido como os valores adicionados pelas

organizações produtivas. É repartido no segmento produtivo sob a forma de
impostos, juros, salários etc. Logo, uma parte desse produto transforma-se em
renda nacional.

O Produto Interno Líquido (PIL) é definido pela subtração da

DEPRECIAÇÃO dos ativos fixos do PIB (PIL = PIB – depreciação do capital fixo).

O aumento do PIB de uma nação caracteriza a elevação de sua

capacidade produtiva, melhorando a qualidade de vida dos indivíduos.
O produto nacional bruto (PNB) representa a renda que pertence
efetivamente aos nacionais, conforme Vasconcellos (2006).

O PNB é o somatório do PIB e a renda líquida dos fatores externos. Cabe

ressaltar que a renda é representada pela soma de todas as remunerações de
um agente econômico. Poupança é a parte da renda não consumida e
investimento é o recurso (capital) canalizado para a geração de riquezas.
Representa o consumo do estoque de capital físico em determinado período
(VASCONCELLOS, 2006, p. 421).

É motivada pelo desgaste nos ativos fixos. CEDERJ Sistema Financeiro |

Noções gerais de economia subtraímos a depreciação do PNB, encontramos o
produto nacional líquido (PNL). O produto nacional contribui efetivamente para a
avaliação do crescimento econômico de um país

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CRESCIMENTO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO

Crescimento econômico refere-se ao aumento quantitativo da capacidade
produtiva de uma nação ao longo dos anos. Portanto, envolve a expansão da
produção de bens e serviços de determinado país ou área econômica.

É determinado pelo índice de crescimento anual do Produto Nacional

Bruto per capita e é indicado ainda pelo grau tecnológico, pelo índice de aumento
da força de trabalho e pela proporção da receita nacional poupada e investida.

O conceito de desenvolvimento econômico vai além da definição de

crescimento econômico, pois considera outras variáveis. Abarca as condições
de vida da população de um país, abrangendo indicadores socioeconômicos de
renda, educação, saúde, entre outros.

Podemos notar que crescimento e desenvolvimento econômico possuem

conceitos diferentes apesar de muitas vezes serem confundidos. Os países, a
fim de promoverem o crescimento e desenvolvimento econômico, ressaltaram a
relevância do sistema financeiro, por meio, principalmente, de seu aporte de
liquidez ao mercado e oferta diversificada de recursos para financiamento.
Foram criados novos instrumentos financeiros e uma rede mais qualificada de
intermediários. Surgiram mais alternativas de prazos nas operações e um
controle de risco mais eficiente para os credores de capital.

A movimentação dos recursos da economia acontece no mercado, na

maioria das vezes, por intermediários financeiros, que trabalham voltados para
entrosar expectativas e interesses de agentes econômicos com capacidade de
poupança com os tomadores de recursos. Essas intermediações se processam
pela colocação de títulos e valores econômicos no mercado por meio de
instituições, como caixas econômicas, bancos, fundos de pensão etc.

Conforme Assaf Neto (2006, p. 22), quando ocorre uma procura por
recursos para investimento maior que a poupança disponível, justifica-
se a criação da atividade de intermediação e de seus instrumentos
financeiros.

O agente econômico com déficit de caixa recorre a empréstimos que são

viabilizados por UNIDADES SUPERAVITÁRIAS poupadores, mediante

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lançamento de diferentes ativos financeiros, como debêntures, bonds, ações,

CDB para o caso de bancos, entre outros. O mercado financeiro cumpre sua
finalidade quando permite eficiente interação entre poupadores e tomadores de
recursos, promovendo investimento e crescimento da economia.

A intermediação financeira nesse mercado deve permitir a aproximação

entre os vários agentes econômicos, promovendo transferências de poupanças
a um custo mínimo e a um nível reduzido de risco (ASSAF NETO, 2006, p. 22).
UNIDADES SUPERAVITÁRIAS São unidades que apresentam saldo positivo.

Opera com ativos financeiros de diversos poupadores e age com maior

grau de divisibilidade na administração dos recursos, favorecendo a negociação
de montantes variados com o mercado. Oferece melhores condições de
empréstimos aos tomadores de recursos. Permite oferecer operações
financeiras mais sofisticadas a todos os agentes econômicos, inclusive àqueles
menos familiarizados com a dinâmica de mercado.

CONCEITOS E FUNÇÕES DA MOEDA

A moeda é um símbolo de valor que, no âmbito da economia, designa o
único bem econômico de troca com aceitação geral. É um meio de pagamento
legalmente utilizado para realizar transações com bens e serviços. Tem
aceitação garantida por lei, portanto, apresenta CURSO LEGAL FORÇADO e
PODER LIBERATÓRIO.

Conforme Assaf Neto (2006, p. 23), o uso da moeda viabiliza o

funcionamento de toda a economia, indicando os bens e serviços a
serem produzidos de maneira a satisfazer os desejos de demanda dos
vários agentes.

A moeda possui, no sistema econômico, três funções fundamentais:

Instrumento de troca; Unidade de medida; Reserva de valores. Promove o
intercâmbio de bens e serviços por outros bens e serviços. Quando não existia
moeda, as relações comerciais eram efetuadas por trocas diretas por meio do
escambo, exigindo a coincidência de necessidades entre vendedores e
compradores com relação às mercadorias negociadas. Na época, havia grande

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dificuldade nas operações comerciais porque algumas mercadorias não

fracionavam. A vantagem da moeda, como instrumento de troca, é História da
moeda. No início não havia moeda. Sua existência é fruto de uma longa
evolução. Tudo começou com o escambo. Os indivíduos trocavam o excesso de
mercadorias por mercadorias escassas. Trocava-se arroz por frango, e assim
por diante. Não era atribuído um preço a cada mercadoria trocada, e elas
geralmente apresentavam-se em estado natural. Pela sua utilidade, certas
mercadorias eram mais procuradas do que outras.

Essas mercadorias, tais como o gado e o sal, tornaram-se moeda-

mercadoria. Esta é a origem de palavras como pecúlio – dinheiro acumulado,
vem de pecus, gado em latim; pecúnia – dinheiro, mesmo radical; capital – vem
de capita, cabeça em latim; salário – vem de sal. Com o passar do tempo, as
mercadorias se tornaram inconvenientes às operações comerciais, devido às
oscilações de valor, à não divisibilidade (algumas) e por serem perecíveis
(também algumas), não permitindo o acúmulo de riquezas. Com a descoberta
do metal, o problema de ser perecível estava resolvido.

O metal podia ser entesourado, era raro, divisível, de fácil transporte e

beleza. Inicialmente, era utilizado em seu estado natural, mas, com o tempo,
passou a ser utilizado em barras e, ainda, sob a forma de objetos, como joias.
Para evitar a aferição de peso e avaliação de seu nível de pureza a cada troca,
o metal ganhou forma definida e peso determinado, recebendo marca indicando
o valor e o responsável pela sua emissão.

As primeiras moedas surgiram no século VII a.C. e foram cunhadas na

Grécia em prata e, na Lídia, em eletro (liga de ouro e prata). De um modo geral,
as moedas até hoje refletem a mentalidade de um povo e de sua época. Nelas,
podem ser observados aspectos políticos, econômicos, culturais e tecnológicos.
A cunhagem de moedas em ouro e prata manteve-se durante muitos séculos,
sendo as peças garantidas pelo valor comercial do metal utilizado na confecção,
ou valor intrínseco. Diferentemente de como era antigamente, a moeda como
conhecemos hoje vale por seu valor extrínseco, que é o valor gravado em sua
face, independentemente do metal nela contido. Na atualidade, a moeda ficou

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restrita a valores menores, necessários para troco. A durabilidade deu lugar à

qualidade. Utilizam-se ligas modernas, que buscam resistência para suportar a
alta rotatividade do numerário de troco. O papel moeda tem origem nos recibos
entregues pelos ourives, que o serviam como garantia quando seus clientes
depositavam valores.

No Brasil, os primeiros bilhetes de banco, precursores das cédulas atuais,

foram lançados pelo Banco do Brasil, em 1810, e seus valores eram preenchidos
a mão. Com o passar dos anos, o dinheiro cada vez mais se desmaterializa,
assumindo formas abstratas, tais como cheque e cartão. A sofisticação vem
assumindo tal envergadura que muitas operações, hoje em dia, já são realizadas
sem a utilização de formas concretas como cheque ou dinheiro. Cada vez mais
o sistema financeiro busca maneiras eletrônicas de transferência de recursos.
Não existem dúvidas de que a forma eletrônica de pagamento proporciona maior
segurança do que outros meios, o que veio se confirmar com a nova
configuração do Sistema de Pagamentos Brasileiro, adotado a partir de abril de
2002 (GALLAGHER, 2004, p. 4-5).

SISTEMA FINANCEIRO
Noções gerais de economia sua divisibilidade, que permite transações de
partes dos bens e serviços. As características presentes no uso da moeda
proporcionam maior agilidade nas operações de mercado, dinamizando toda a
atividade econômica. Denominador comum monetário ou unidade de conta
permite que sejam expressos em unidades monetárias os valores de todos os
bens e serviços, e possibilita comparações de valores. A moeda é um modelo de
medida, um parâmetro de valor. Reserva de valor possibilita que os agentes
econômicos guardem seus patrimônios para uso futuro. A posse da moeda indica
liquidez imediata, possibilitando sua conversão em qualquer outro ativo
financeiro ou real. Essa característica é prejudicada em ambiente inflacionário
que corrói o poder de compra da moeda.

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CONHECENDO O SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL

De acordo com Fortuna (2002, p.15), um conceito bastante abrangente
de Sistema Financeiro pode ser o de um conjunto de instituições que
se dedicam, de alguma forma, ao trabalho de propiciar condições
satisfatórias para a manutenção do movimento de recursos entre
poupadores e investidores.

O processo de crescimento de uma economia precisa da participação de

recursos financeiros, que são identificados por meio da poupança disponível em
poder dos AGENTES ECONÔMICOS superavitários e canalizados para os
segmentos produtivos deficitários de capitais por meio de intermediários
mediante instrumentos financeiros, como por exemplo, títulos negociáveis. Esse
processo caracteriza a função social e econômica do sistema financeiro.

O Sistema Financeiro Nacional, expõe Assaf Neto (2006, p. 45), foi

regulado e estruturado pela Lei de Reforma Bancária, em 1964, pela
Lei do Mercado de Capitais, em 1965, e, mais recentemente, pela Lei
de Criação dos Bancos Múltiplos, de 1988. É formado por todas as
instituições financeiras, públicas ou privadas do país.

As instituições financeiras podem ser classificadas em dois tipos, a saber:

intermediários financeiros e instituições auxiliares. Os intermediários financeiros
captam poupança diretamente do público por iniciativa e responsabilidade
própria e aplicam esses recursos em empresas, por intermédio de empréstimos
e financiamentos.

São considerados intermediários financeiros os bancos comerciais, de

desenvolvimento, de investimento, a Caixa Econômica, bancos múltiplos,
sociedades de crédito de financiamento e investimento etc. Diferentes dos
intermediários financeiros, as instituições auxiliares se dispõem a colocar em
contato poupador e investidor.

Segundo Fortuna (2002, p. 15), a bolsa de valores é um exemplo de

instituição auxiliar porque propicia liquidez aos títulos emitidos pelas
empresas pela institucionalização do mercado secundário. Esse
processo viabiliza as condições básicas para aceitação das colocações
primárias das empresas.

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Na mesma situação, encontram-se as sociedades corretoras e

distribuidoras que se estabelecem como elemento de aproximação entre
poupadores e investidores, atuando no lançamento de títulos e ações junto ao
público. Além das classificações citadas, as instituições financeiras são
caracterizadas sob a ótica da capacidade de criar ou não MOEDA ESCRITURAL.

As instituições financeiras que criam moeda escritural são conhecidas

como bancárias ou monetárias. Permitem a criação de moeda por meio
do recebimento de depósitos à vista movimentáveis por cheques, e
operam com ativos financeiros monetários que representam os meios
de pagamento da economia. São representadas pelos bancos
comerciais, múltiplos com carteira comercial, caixas econômicas e
cooperativas de MOEDA ESCRITURAL Segundo Tostes (1999, p. 55),
representa ordem de pagamento que surgiu da generalização do uso
do papel-moeda.

A abertura de uma conta corrente mediante depósito em dinheiro permite

a qualquer pessoa movimentar esses recursos depositados no banco por meio
de cheque (moeda escritural mais utilizada atualmente). Expõe que as
instituições não bancárias, ao contrário das monetárias, não estão legalmente
autorizadas a receber depósitos à vista, não existindo então a possibilidade de
criação de moeda.

Essas instituições financeiras trabalham basicamente com ativos não

monetários, como DEBÊNTURES, ações, letras de câmbio, certificados de
depósitos bancários etc. e são representadas pelas sociedades corretoras,
bancos de investimento, sociedades financeiras, sociedades de arrendamento
mercantil etc.

O Sistema Financeiro Nacional é estruturado em dois grupos ou

subsistemas: normativo e intermediação financeira. O subsistema normativo é
constituído pelas autoridades monetárias e instituições especiais. É responsável
pelo perfeito funcionamento do mercado financeiro e de suas instituições. O
subsistema de intermediação financeira, também definido por operativo, é
formado pelas instituições que atuam em transações de intermediação
financeira.

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SUBSISTEMA NORMATIVO
A divisão normativa é formada por instituições que estabelecem diretrizes
de atuação das instituições financeiras operativas e controle do mercado. Exerce
função de extrema importância para todo o sistema financeiro. Os órgãos
normativos são estruturados de modo a promover o desenvolvimento equilibrado
do país e atender ao objetivo da coletividade. Apresentam características
comuns relativas ao controle hierárquico, estabilidade no cargo de direção,
competência para regulamentação e fiscalização.

O subsistema normativo é constituído pelo Conselho Monetário Nacional,

Banco Central do Brasil, Comissão de Valores Imobiliários, Superintendência de
Seguros Privados e Secretaria de Previdência Complementar. Também
participam do subsistema normativo as instituições especiais: Banco do Brasil,
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e Caixa
Econômica Federal.

CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL (CMN)

O Conselho Monetário Nacional é a entidade superior do sistema
financeiro. Tem funções normativas não lhe cabendo funções executivas. É o
responsável pela fixação das diretrizes da política monetária, de crédito e
cambial. Pelo envolvimento destas políticas no cenário econômico nacional, o
Conselho Monetário Nacional acaba se transformando em um conselho de
política econômica.

É constituído pelo ministro da Fazenda, que atua como presidente do

órgão, pelo ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão e pelo presidente do
Banco Central. O CMN repassa as funções executivas para o Banco Central do
Brasil, para a Comissão de Valores Imobiliários, para a Superintendência de
Seguros Privados e para a Secretaria de Previdência Complementar.

Principais atribuições do CMN:

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• autorizar a emissão de moeda;

• fixar diretrizes e normas da política cambial;

• disciplinar o crédito;

• determinar taxas de compulsório;

• regulamentar operações de redesconto;

• estabelecer normas para as transações com títulos públicos;

• regular a constituição, o funcionamento e a fiscalização de todas as

instituições financeiras que operam no país.

BANCO CENTRAL DO BRASIL (BC OU BACEN)

O Bacen, além de ser responsável pela política monetária do país, é a
entidade criada para atuar como órgão executivo central do Sistema Financeiro
Nacional (SFN). Tem a responsabilidade de cumprir e fazer cumprir as
disposições que regulam o funcionamento do sistema e as normas expedidas
pelo Conselho Monetário Nacional. O Bacen está sediado em Brasília e tem
representações regionais em São Paulo, Rio de Janeiro, Porto Alegre, Fortaleza,
Belo Horizonte e Belém.

COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS (CVM)

É um órgão normativo do Sistema Financeiro Nacional voltado,
especificamente, para o desenvolvimento, a disciplina e a fiscalização do
mercado de valores mobiliários. É representado por ações, debêntures,
COMMERCIAL PAPERS e outros títulos emitidos pelas sociedades anônimas e
autorizados pelo Conselho Monetário Nacional.

Controle do fluxo de capital estrangeiro e emissão de moeda. Logo,

podemos concluir que o Bacen pode ser considerado:

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• banco dos bancos;

• gestor do Sistema Financeiro Nacional;

• executor da Política Monetária;

• banco emissor;

• banqueiro do governo.

O SISTEMA MONETÁRIO NO BRASIL

Quando os portugueses chegaram ao Brasil, a moeda era o pau-brasil
que os índios trocavam por espelhos, miçangas e outras mercadorias. No início
da colonização, as moedas portuguesas foram introduzidas no país. Com a vinda
de D. João VI, em 1808, nasceu o primeiro Banco do Brasil com o objetivo de
facilitar acordos comerciais com a Europa. Só no 2º Império, surgiu o 1º sistema
monetário próprio, com o real, mais conhecido por mil-réis. Esta foi a moeda
oficial até 1942.

OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DA CVM

• estimular a aplicação de poupança no mercado acionário;

• assegurar o funcionamento eficiente e regular das bolsas de valores e

instituições auxiliares que operem neste mercado;

• proteger os titulares de valores mobiliários contra emissões irregulares e outros

tipos de atos ilegais que manipulem preços de valores mobiliários nos mercados
primários e secundários de ações;

• fiscalizar a emissão, o registro, a distribuição e a negociação de títulos emitidos

pelas Sociedades anônimas de capital aberto.

19
 2
0

A CVM é uma entidade de apoio, autárquica, autônoma e descentralizada,

mas vinculada ao governo. Tem como objetivo central fortalecer o mercado de
ações.

SUPERINTENDÊNCIA DE SEGUROS PRIVADOS (SUSEP)

Órgão normativo do sistema financeiro especificamente voltado para o
desenvolvimento, a disciplina e a fiscalização do mercado de seguros privados,
previdência privada aberta e capitalização. É uma entidade autárquica
responsável pela execução da política definida pelo Conselho Nacional de
Seguros Privados e pelo cumprimento das normas estabelecidas pelas
seguradoras e corretores.

SECRETARIA DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR (SPC)

É o órgão normativo do sistema financeiro responsável pelo controle e
fiscalização dos planos e benefícios do mercado de previdência complementar
(aposentadoria), como os fundos de pensão. As INSTITUIÇÕES DE
PREVIDÊNCIA PRIVADA FECHADA são consideradas complementares do
sistema oficial da previdência e assistência social, enquadram suas atividades
no segmento de competência do Ministério da Previdência e Assistência Social
e não podem ter fins lucrativos.

Atribuições da SPC

• processar os pedidos de autorização para formação, funcionamento,

fusão, incorporação, grupamento, transferência de controle e reforma dos
estatutos das entidades fechadas;

• determinar instruções e expedir circulares para implementação das

normas estabelecidas;

20
 2
1

• fiscalizar a execução das normas contábeis, atuárias e estatísticas

fixadas pelo Conselho de Previdência Complementar (CPC), como também da
política de investimentos determinadas pelo Conselho Monetário Nacional;

• fiscalizar as atividades das entidades fechadas e aplicar as penalidades

cabíveis;

• proceder à liquidação das entidades fechadas que tiverem a permissão

de funcionamento cassada ou das que deixarem de ter condições para funcionar;

• prover os serviços da Secretaria do Conselho de Previdência

Complementar.

BANCO DO BRASIL (BB)

O Banco do Brasil é uma sociedade anônima de capital misto e opera
como agente financeiro do Governo Federal. É o principal executor da política
oficial de crédito rural.

BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E

SOCIAL (BNDES)
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social representa a
instituição financeira de fomento do Brasil. É uma empresa pública que está
vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. É a
entidade responsável pela política de investimentos de longo prazo do Governo
Federal.

CAIXA ECONÔMICA FEDERAL (CEF)

A Caixa Econômica Federal é uma instituição financeira pública que atua
de forma autônoma e apresenta objetivo social. É responsável pela
operacionalização das políticas do Governo Federal para moradia popular e

21
 2
2

saneamento básico. Concede empréstimos e financiamentos a programas nas

áreas de educação, saúde, assistência social, esporte, habitação etc. Pode atuar
nas áreas de atividades voltadas a bancos comerciais, sociedade de crédito
imobiliário, de saneamento e infraestrutura urbana.

• captar recursos em cadernetas de poupança e em depósitos judiciais e

aplicar, substancialmente, em empréstimos vinculados à habitação (os recursos
obtidos junto ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço são normalmente
direcionados a áreas de saneamento básico e de infraestrutura urbana);

• exercer a gestão de loterias, de fundos e de programas, entre os quais

destacam-se o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS, o Fundo de
Compensação de Variações Salariais – FCVS, o Programa de Integração Social
– PIS, o Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social – FAS e o Fundo de
Desenvolvimento Social – FDS.

SUBSISTEMA OPERATIVO OU INTERMEDIAÇÃO FINANCEIRA

A divisão operativa é constituída pelos intermediários financeiros e outras
entidades que, de alguma forma, contribuem com o funcionamento do sistema
financeiro. A seguir são apresentadas as divisões conforme dispõe o Banco
Central do Brasil.

Instituições Financeiras Captadoras de Depósitos à Vista:

• Bancos Múltiplos com Carteira Comercial – possuem carteira comercial,

de investimento, de crédito imobiliário, de desenvolvimento e leasing e têm como
órgão fiscalizador o Bacen.

• Bancos Comerciais – representam a base do sistema monetário,

financiam a curto e médio prazos pessoas físicas e jurídicas e têm como órgão
fiscalizador o Bacen.

• Caixas Econômicas – administram o FGTS, fazem parte do sistema

brasileiro de poupança e empréstimo e do sistema financeiro de habitação e têm
como órgão fiscalizador o Bacen.

22
 2
3

Demais instituições financeiras:

• Bancos Múltiplos sem Carteira Comercial – possuem carteira de

investimento, de crédito imobiliário, de desenvolvimento e leasing e têm como
órgão fiscalizador o Bacen.

• Bancos de Investimento – intermedeiam recursos de médio e longo

prazos para financiamento de capital de giro ou fixo das empresas e têm como
órgão fiscalizador o Bacen e a CVM.

• Bancos de Desenvolvimento – visam promover o desenvolvimento

econômico e social da região que atuam e têm como órgão fiscalizador o Bacen.

• Sociedades de Crédito, Financiamento e Investimento – financiam bens

de consumo duráveis por meio de crédito direto ao consumidor, são fiscalizadas
pelo Bacen.

Caixas Econômicas

Atualmente, está funcionando apenas a Caixa Econômica Federal (CEF)

uma vez que a Caixa Econômica do Estado de São Paulo se transformou em
banco múltiplo em 6 de março de 1990, com a denominação Nossa Caixa.

Sistema Financeiro Nacional

• Sociedades de Crédito Imobiliário – operam financiamento imobiliário e

têm como órgão fiscalizador o Bacen

• Companhias Hipotecárias – instituições que destinam financiamento

para a produção, reforma ou comercialização de imóveis. São fiscalizadas pelo
Bacen.

• Associações de Poupança e Empréstimo – destinam-se a construção ou

aquisição da casa própria e não têm fins lucrativos e são fiscalizadas pelo Bacen.

• Agências de Fomento – concedem financiamento de capital de giro e

fixo associados a projetos e têm como órgão fiscalizador o Bacen.

23
 2
4

• Sociedades de Crédito ao Microempreendedor – têm como objetivo

prover financiamento a indivíduos que não têm acesso ao sistema bancário e
são fiscalizadas pelo Bacen. Outros intermediários ou auxiliares financeiros:

• Bolsas de Mercadorias e de Futuros – mercado organizado para

proporcionar facilidades na realização de compra e venda de COMMODITIES e
operações com liquidação futura e têm como órgão fiscalizador o Bacen e a
CVM.

• Bolsas de Valores – instituições onde são negociadas ações e outros

títulos de organizações de capital aberto, são constituídas pelas corretoras de
valores e têm como órgão fiscalizador a CVM. COMMODITIES Mercadorias.
Designa produtos primários como café, minérios, petróleo etc.

• Sociedades Corretoras de Títulos e Valores Mobiliários – realizam a

intermediação financeira nas bolsas de valores e são fiscalizadas pelo Bacen e
pela CVM.

• Sociedades Distribuidoras de Títulos e Valores Mobiliários – têm por

objetivo principal comprar, vender e distribuir títulos e valores mobiliários. São
diferentes das sociedades corretoras por não terem acesso às bolsas de valores.
São também fiscalizadas pelo Bacen e pela CVM.

• Sociedades de Arrendamento Mercantil – têm como finalidade conceder

LEASING e têm como órgão fiscalizador o Bacen.

• Sociedades Corretoras de Câmbio – transacionam intermediações de

câmbio, fiscalizadas pelo Bacen

.• Representações de Instituições Financeiras Estrangeiras – representam

instituições financeiras no país e têm como órgão fiscalizador o Bacen.

• Agentes Autônomos de Investimento – pessoa jurídica ou física. Fazem

a distribuição e a mediação de títulos e valores mobiliários e são fiscalizados
pelo Bacen e pela CVM.

Entidades Ligadas aos Sistemas de Previdência e Seguros

24
 2
5

• Entidades Fechadas de Previdência Privada – administram planos de

previdência complementar para uma empresa, não possuem fins lucrativos e são
fiscalizadas pela SPC. L EASING Arrendamento mercantil.

Sistema Financeiro | Sistema Financeiro Nacional

• Entidades Abertas de Previdência Privada – destinadas a complementar

aposentadoria de qualquer indivíduo, têm como órgão fiscalizador a SUSEP;

• Sociedades Seguradoras – concedem seguros para as pessoas

jurídicas e físicas e têm como órgão fiscalizador a SUSEP.

• Sociedades de Capitalização – oferecem compra programada de títulos

que geram renda e proporcionam sorteios e são fiscalizadas pela SUSEP.

• Sociedades Administradoras de Seguro-Saúde – negociam com o

público geral. São fiscalizadas pela SUSEP. Administração de Recursos de
Terceiros:

• Fundos Mútuos – representados por um conjunto de pessoas jurídicas

ou físicas que têm por fim investir recursos, têm como órgão fiscalizador a CVM.

• Clubes de Investimentos – formado por um conjunto de pessoas que

apresentam objetivos comuns de investimentos, fiscalizados pela CVM.

• Carteiras de Investidores Estrangeiros – carteira formada por

investidores que não são residentes no país, fiscalizadas pelo Bacen e CVM.

• Administradoras de Consórcio – têm como objetivo administrar

consórcios e são fiscalizadas pelo Bacen. Sistemas de Liquidação e Custódia:

• Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (SELIC) – sistema

utilizado por corretoras e bancos para o registro de operações com títulos
públicos. As instituições financeiras credenciadas são conectadas ao
computador central do SELIC via uma rede de terminais. Está sob a
responsabilidade do Bacen e ANDIMA – Associação Nacional das Instituições
do MERCADO ABERTO.

25
 2
6

• Central de Custódia e de Liquidação Financeira de Títulos (CETIP) –

mercado de balcão organizado para custódia, liquidação, e registro de títulos
privados e alguns títulos estaduais e municipais. A CETIP é normatizada pelo
Bacen e administrada pela ANDIMA.

• Caixas de Liquidação e Custódia – atendem às atividades voltadas para

a compensação, custódia, liquidação e controle de risco para o mercado
financeiro e são fiscalizadas pela CVM.

SISTEMA FINANCEIRO: FATORES FAVORÁVEIS À EFICIÊNCIA

ALOCATIVA

O sistema financeiro é composto de vários intermediários, em que fazem

parte o Banco Central, além de bancos comerciais e de investimentos, corretoras
de valores, fundos de investimentos, fundos de pensão, bolsas de valores e
companhias de seguro. Contudo, a literatura da área apresenta uma certa
tendência a colocar os bancos como sendo os representantes legítimos do
sistema financeiro. Uma possível justificativa pode está relacionada ao fato de
os bancos serem responsáveis por mais de 60% da fonte de fundos externos de
empresas não-financeiras.

A existência do sistema financeiro está condicionada a imperfeições de

mercado, tais como falhas no canal de transmissão de informação entre os
agentes econômicos e distanciamento do mercado competitivo (poder de
mercado). As trocas entre os agentes tornam-se mais onerosas quanto mais
graves são as falhas de mercado, podendo, como caso limite, inviabilizá-las. A
intermediação financeira surge, então, como um mecanismo para minimizar tais
imperfeições, facilitando (intermediando) a alocação dos recursos entre
poupadores e tomadores de empréstimos e, dessa forma, transmitindo aos
investimentos produtivos os recursos necessários.

Na Figura 1 pode-se visualizar que o ato de poupar é disjunto do ato de

investir, isto é, o indivíduo que poupa, em sua grande maioria, não é o mesmo

26
 2
7

que realiza os investimentos produtivos. Assim, quando a economia se afasta do

ambiente competitivo, há perda de recursos para o setor produtivo, pois
os custos de transação e os custos de informação envolvidos em uma
transação podem somar quantias que inviabilizem as transações. Portanto, a
eficiência propiciada pelo sistema financeiro reside exatamente na redução dos
custos de transação e custos de informação no momento em que o contrato
financeiro é firmado.

Os custos de transação referem-se aos gastos envolvidos na transação

financeira, tais como o processo de reuniões entre os interessados, o pagamento
advocatício para redação de contrato, entre outros. Os custos de transação
podem ser reduzidos, substancialmente, com a introdução dos intermediários
financeiros (bancos), pois estes desenvolveram uma especialização (expertise)
nessa atividade, obtendo, assim, vantagens relativas a ganhos de escala, isto é,
a redução do custo à medida que o número de transações é aumentado.

Segundo Mishkin (2000), os baixos custos de transação de um

intermediário financeiro significam que ele pode fornecer a seus
clientes serviços de liquidez, que permitam agilidade para os clientes
ao realizar as transações.

Custos de informação, por sua vez, dizem respeito aos custos

provenientes da assimetria de informação entre o agente e o principal, ou seja,
uma das partes do contrato está mais informada do que a outra. Quando há
assimetria de informação, conflitos de interesses tendem a ocorrer. Há dois tipos

27
 2
8

de problemas vindos da assimetria de informação: seleção adversa e risco

moral. O primeiro ocorre antes que a transação ocorra. Seleção adversa torna-
se um problema no mercado financeiro devido ao fato de que é mais provável
que tomadores com riscos de crédito elevados demandem crédito, aumentando,
assim, a probabilidade que estes sejam selecionados. Sabendo de antemão
dessa relação, os emprestadores podem decidir não conceder empréstimos,
pois não conseguem distinguir os bons dos maus tomadores de crédito. 6 O
segundo ocorre depois que a transação é efetuada. O risco moral se refere ao
risco de os tomadores de crédito se engajarem em atividades indesejáveis do
ponto de vista do emprestador, pois tais atividades reduzem a probabilidade de
que o empréstimo seja pago. Da mesma forma que a seleção adversa, o risco
moral pode ocasionar o fim da concessão de crédito como uma forma de
proteção ao risco do emprestador.

Como os problemas provocados pela informação assimétrica podem

colapsar o mercado de crédito, torna-se fundamental a presença de
intermediários financeiros para amenizar esses problemas, uma vez que esses
são mais bem equipados do que agentes individuais para distinguir os riscos de
créditos ruins dos bons, bem como criar um aparato para monitorar as ações dos
tomadores de crédito. Assim, intermediários financeiros tendem a melhorar o
bom funcionamento do mercado financeiro, facilitando a transferência de
poupança entre emprestador e tomador de crédito, o que tende a gerar, como
resultado final, aumento de recursos para o setor produtivo, ocasionando
crescimento econômico.

Segundo Becsi e Wang (1997), o canal de transmissão ou de conexão

entre o crescimento econômico e sistema financeiro reside no fato que
esse último pode aumentar tanto a quantidade quanto a qualidade do
investimento agregado.

O processo de intermediação amplia a probabilidade da realização de

investimentos mais lucrativos. O aumento da quantidade dos investimentos se
deve às economias de escala, visto que o sistema financeiro reduz os custos
envolvidos em uma transação financeira e, dessa forma, consegue captar mais

28
 2
9

recursos que podem ser utilizados em investimentos no setor privado. A

qualidade dos investimentos é ampliada com a intermediação financeira porque
o intermediário está mais disposto a financiar projetos que são mais
arriscados7 (possuem uma rentabilidade esperada mais elevada) do que um
poupador individual, pois este último possui o perfil de ser avesso ao risco. O
intermediário financeiro se beneficia de sua escala de produção
(especialização), visto que essa lhe permite diversificar sua carteira de
investimentos, diluindo o risco a níveis razoáveis.

Outro canal pelo qual o sistema financeiro pode promover o crescimento

é proporcionando às famílias menos abastadas recursos para acumulação
de capital humano, pois, de outra forma, essas famílias não teriam acesso à
educação, por ser a educação um bem caro. Assim, tanto por reduzir a
necessidade de liquidez das firmas como por resolver o problema de
indivisibilidade de alguns investimentos, quanto por facilitar a acumulação de
capital (físico e humano), o sistema financeiro contribui para criar um ambiente
mais propenso ao crescimento econômico.

Dada a importância de um sistema financeiro no estímulo ao processo

produtivo de uma economia, é relevante listar algumas das principais funções
desse setor. A próxima seção aborda este tema.

FUNÇÕES DO SISTEMA FINANCEIRO

A seção anterior expôs o cenário econômico no qual o sistema financeiro

está incluído. Percebe-se que o mundo real é caracterizado pela presença de
assimetria de informação e poder de mercado, o que dificulta a alocação eficiente
dos recursos financeiros, caso não haja um intermediário financeiro entre
poupador e investidor. Listam-se, a seguir, algumas funções do sistema
financeiro que lhe conferem a capacidade para promover a eficiência alocativa
dos recursos financeiros. São elas:

29
 3
0

a) mobilização de recursos;

b) alocação dos recursos no espaço e no tempo;

c) administração do risco;

d) seleção e monitoração de empresas; e

e) produção e divulgação de informação.

Abaixo, descreve-se cada uma dessas funções:

a) Mobilização de recursos

Compreende a função de agregação de poupanças individuais. Com esta

função, o sistema financeiro permite aos investidores individuais o financiamento
completo de seus projetos. Não havendo intermediação por parte de bancos ou
outros participantes do sistema financeiro, o investidor estaria restrito a um
projeto passível de implementação somente com seus recursos próprios. Assim,
investimentos que necessitassem de grandes volumes de recursos só poderiam
ser implementados por pouquíssimas famílias abastadas, ou seja, reduziria
muito a probabilidade do investimento ser efetivado, pois nem todas as famílias
ricas possuem interesse em produzir ou mesmo possuem o espírito
empreendedor.

Segundo Carvalho (2002), para que as firmas alcancem escalas

economicamente eficientes é essencial que tenham acesso à
poupança de vários indivíduos, situação perfeitamente compatível com
a intermediação financeira.

b) Alocação dos recursos no espaço e no tempo

Refere-se à importante função de fornecer recursos a projetos de longa

duração. Os indivíduos que poupam possuem um horizonte de curto prazo, o
que lhes confere um perfil de concessão de empréstimos de alta liquidez, isto é,
eles podem desejar converter seus empréstimos em moeda em um período
pequeno de tempo. No entanto, investimentos que criam maiores retornos

30
 3
1

necessitam de um período maior de maturação. Forma-se, deste modo, um

conflito de interesses. O sistema financeiro atua no sentido de intermediar essas
transações, pois ele capta o depósito do poupador, garantindo-lhe o direito a
liquidez, e empresta ao investidor a prazo mais elástico. Esse sistema torna-se
mais eficiente quanto maior o número de transações realizadas pelo
intermediário financeiro.

c) Administração do risco

Os intermediários financeiros figuram como os agentes mais preparados

para minimizar os riscos que envolvem as transações financeiras. Isto ocorre
devido à diversificação da carteira de concessão de crédito aos diferentes tipos
de riscos envolvidos em cada atividade produtiva. Dito em outras palavras, o
sistema financeiro busca se proteger dos riscos emprestando a diferentes firmas
e setores, pois alguns projetos fracassarão e outros serão bem-sucedidos, mas,
na média, o resultado será positivo.

Segundo Bebczuk (2003), os agentes enfrentam dois tipos de

riscos: risco idiossincrático e risco sistemático.

O primeiro pode ser entendido como inerente à natureza do projeto, o qual

pode ser mensurado pela incerteza quanto ao retorno desse projeto após a
maturação do investimento. A melhor maneira de minimizar os problemas
decorrentes deste tipo de risco é via diversificação de investimentos, pois esta
funciona como redutor de custos idiossincráticos, porque, na agregação dos
investimentos, o retorno esperado é preservado positivo. O segundo refere-se a
situações adversas que podem ocorrer com ambos os tipos de investimentos,
sendo a probabilidade de ocorrência igual para todos. Assim, uma forma de
minimizar esse risco é garantir maior liquidez aos investimentos, para que haja
recursos para eventuais necessidades.

d) Seleção e monitoração de empresas

O sistema financeiro possui a importante função de selecionar e monitorar

as empresas que possuem as melhores propostas de investimento produtivo.

31
 3
2

Esta função é exercida, primordialmente, pelos intermediários financeiros, uma

vez que estes estão mais bem equipados do que agentes individuais, pois estes
últimos não têm o conhecimento técnico necessário, bem como a escala ótima
que lhes permitiria selecionar e monitorar as empresas ou investidores a um
custo economicamente suportável. Portanto, por causa das economias de
escala, o sistema financeiro pode coletar um grande número de informação,
adquirir especialização e criar condições críveis para monitorar as ações dos
tomadores de crédito, com o intuito de garantir que o principal e os juros sejam
pagos.

e) Produção e divulgação de informação

A informação é um bem extremamente importante quando se consolida

uma transação, seja ela financeira ou não. A presença de informação assimétrica
causa desvantagens para a parte que estiver menos informada, pois a parte mais
informada pode utilizar a informação que possui a mais para seu próprio proveito,
e isto pode gerar ineficiência econômica. A assimetria de informação, como visto
anteriormente, pode ocasionar problemas de seleção adversa e de risco moral,
problemas que podem até mesmo colapsar o mercado de crédito. Com a atuação
do sistema financeiro, esses problemas são minimizados, permitindo o
funcionamento a contento do mercado de crédito. Entretanto, a informação
gerada pelo setor financeiro tende a transcender os problemas de seleção
adversa e risco moral pertencentes às duas partes da transação financeira
(poupador e tomador de empréstimo), pois o mercado como um todo se
beneficia. Por exemplo, quando um banco concede um empréstimo para uma
determinada empresa, ele não só está fornecendo liquidez para a firma (a qual
investirá na ampliação da capacidade produtiva) como também está sinalizando,
indiretamente, para o mercado que esta firma está "saudável" economicamente,
uma vez que o banco analisou seu projeto e concedeu empréstimo. Neste
sentido, o sistema financeiro poderia ser pensado como um indicador de
qualidade de firmas.

32
 3
3

DESENVOLVIMENTO FINANCEIRO E CRESCIMENTO

ECONÔMICO: EVIDÊNCIAS EMPÍRICAS

As seções anteriores mostraram, de forma esquemática,

os insights teóricos sobre a relevância do sistema financeiro no processo de
alocação dos recursos para a acumulação de capital físico e humano, os quais
são variáveis importantes para a determinação do crescimento econômico. O
objetivo neste trabalho é exatamente testar as predições da teoria que associa
desenvolvimento financeiro ao crescimento econômico.

Para tal propósito, utiliza-se a técnica de Regressão Quantílica, a qual

permite analisar a associação contemporânea entre a variável resposta
(medidas de crescimento econômico) com as variáveis explicativas (medidas de
desenvolvimento financeiro) nos diversos quantis da distribuição condicional.
Assim, obtém-se um mapeamento mais completo do impacto do
desenvolvimento financeiro sobre o crescimento econômico, pois se consegue
investigar como cada quantil responde, em vez de se ter somente uma reta de
regressão para o caso da média. Algumas vantagens inerentes à regressão
quantílica sobre os MQO podem ser listadas da seguinte forma (Koenker e
Bassett, 1978):

 A técnica de regressão quantílica permite caracterizar toda distribuição

condicional de uma variável resposta a partir de um conjunto de
regressores;
 Regressão quantílica pode ser usada quando a distribuição não é
gaussiana;
 Regressão quantílica usa a totalidade dos dados para estimar os
coeficientes angulares dos quantis, ou seja, não há subamostras do
conjunto de dados;
 Regressão quantílica é robusta a outliers;
 Por utilizar a distribuição condicional da variável resposta, podem ser
estimados os intervalos de confiança dos parâmetros e do regressando
diretamente dos quantis condicionais desejados;

33
 3
4

 Como os erros não possuem uma distribuição normal, os estimadores

provenientes da regressão quantílica podem ser mais eficientes que os
estimadores por meio de MQO;
 A regressão quantílica pode ser representada como um modelo de
programação linear, o que facilita a estimação dos parâmetros. Muitos
pacotes econométricos já possuem comandos próprios para esta
finalidade, tais como S-PLUS, Stata, SHAZAM, entre outros.

BASE DE DADOS E RESULTADOS

O objetivo empírico deste trabalho é analisar se há uma relação positiva

entre desenvolvimento financeiro e crescimento econômico nos diversos quantis
da distribuição condicional da variável resposta. Para tal, utilizam-se duas
medidas para representar a variável independente (desenvolvimento financeiro)
e duas medidas para indicar a variável dependente (crescimento econômico). As
medidas são:

a) Desenvolvimento financeiro

a.1) Medida de intensidade financeira (IF), financial depth, a qual pode ser
entendida como o tamanho do setor de intermediação financeira formal. Esta
variável é medida a partir dos exigíveis de curto prazo do sistema financeiro
como uma fração do PIB. Se o sistema financeiro desempenha as funções
descritas neste trabalho, então se espera que a relação desta variável com as
medidas de crescimento econômico seja positiva. A intuição de se utilizar a
variável intensidade financeira reside no fato de os intermediários financeiros
captarem recursos de curto prazo, convertendo-os em empréstimos de longo
prazo, beneficiando o crescimento econômico, pois assim permitem às firmas
um horizonte de investimento mais longo, além de garantir a liquidez dos
depositantes;

a.2) Participação do crédito dos bancos comerciais em relação ao total de

crédito doméstico (BANCO), este último entendido como a soma do crédito

34
 3
5

provido pelo banco central e demais bancos. Aqui se supõe que os bancos
comerciais são mais eficientes na alocação dos recursos financeiros do que o
banco central. Neste sentido, quanto maior o volume de crédito dos bancos
comerciais em relação ao total de crédito doméstico, mais eficiente o mercado
de crédito se torna, tendendo a aumentar a capacidade produtiva da economia.
Portanto, a relação é positiva com o crescimento econômico.

b) Crescimento econômico

Ambas as medidas de crescimento econômico são correspondentes aos 77

países que compõem a amostra deste trabalho. Estas são referentes ao período
de 1980 a 1992 e foram obtidas a partir do banco de dados da Summers-Heston.

b.1) Taxa de crescimento real média do PIB per capita (PIB). Esta foi
calculada como a taxa de crescimento geométrica;

b.2) Taxa de crescimento real média do capital per capita (CAPITAL). Esta
foi calculada como coeficiente de regressão por mínimos quadrados ordinários.

Além das variáveis listadas acima, também utilizou-se um conjunto de

variáveis para controlar características individuais de cada uma das 77 nações,
pois outros fatores podem ter efeito sobre a variável crescimento econômico.
Entre estas variáveis estão:

a) PIB real per capita em 1980, usando dados de Summers-Heston;

b) taxa de inflação, definida em logaritmo natural;

c) comércio internacional médio para o período de 1980 a 1995, definido como

a proporção das importações mais as exportações sobre o PIB; e

d) crescimento da escolaridade, medido como a diferença (em log) dos anos de

estudo da década de 1990 para a década de 1980, para um indivíduo de 25 anos
de idade.

35
 3
6

A escolha desse conjunto de variáveis de controle se justifica por serem

estas amplamente utilizadas em trabalhos empíricos. Somente para citar alguns
trabalhos que foram utilizados no processo de seleção das variáveis, temos:
Baumol et al. (1994); Barro (1991); Mankiw et al. (1992), Bebczuk (2001),
Levine et al. (2002), Barreto et al. (2004), entre outros. Cabe salientar ainda que
todos os dados foram obtidos da mesma base de dados (Summers-Heston),
garantindo, assim, uniformidade metodológica.

A estimação dos resultados neste trabalho se dá em duas etapas. A

primeira não utiliza as variáveis de controle (PIB inicial, taxa de inflação,
comércio internacional e escolaridade). Na segunda etapa, tais variáveis são
incluídas, com o intuito de verificar quão sensíveis são as variáveis de interesse
(medidas do desenvolvimento financeiro) quando são controladas características
individuais dos países.

EVOLUÇÃO RECENTE DO SETOR BANCÁRIO

As instituições financeiras brasileiras são extremamente sólidas e

competitivas. De fato, os bancos estrangeiros que se instalaram no país na
década de 1990, em geral, não foram capazes de conquistar espaços
significativos no mercado doméstico. Por outro lado, a funcionalidade do SFB é
muito baixa, especialmente em termos macroeconômicos. A relação crédito
privado/PIB, por exemplo, continua muito abaixo da média internacional. Há uma
percepção generalizada de que as instituições financeiras do país são incapazes
de alocar eficientemente recursos para investimentos produtivos, direcionando-
os, preferencialmente, para títulos públicos e para operações interfinanceiras.
Ademais, as linhas de crédito direcionadas para consumidores e investidores
privados são extremamente caras e escassas, principalmente as de longo prazo.

A preferência pelos empréstimos de curto prazo pode ser explicada pela

captação de recursos, feita, principalmente, pela emissão de passivos de curto
prazo, como depósitos à vista ou a prazo. A utilização desses recursos no

36
 3
7

financiamento de longo prazo provocaria o descasamento de prazos nos

balanços dos bancos, aumentando a vulnerabilidade dessas instituições perante
qualquer choque de juros. Essa preferência pelo curto prazo também é resultado
da incerteza provocada pela longa convivência com a alta inflação (Carvalho,
2004).

Entretanto, do ponto de vista microeconômico, as instituições financeiras

que operam no país não podem ser consideradas ineficientes, uma vez que uma
instituição é considerada eficiente se é capaz de maximizar seus lucros com o
menor risco possível, aproveitando as oportunidades de ganho que o mercado
oferece. Na segunda metade da década de 1990, as melhores oportunidades de
ganho foram oferecidas pelo governo federal, ao colocar quantidades crescentes
de títulos públicos com alta rentabilidade e liquidez, além de baixo risco.
Portanto, do ponto de vista microeconômico, as instituições brasileiras podem
ser consideradas eficientes. Por outro lado, uma instituição pode ser considerada
eficiente, porém disfuncional, se não contribui para o alcance de certos objetivos
definidos como desejáveis pela sociedade. No caso específico do Brasil, o
mercado de capitais tem uma participação restrita no financiamento privado, e o
crédito bancário desempenha um papel fundamental na viabilização de projetos
de investimento e no apoio ao crescimento econômico. Nesse sentido, o sistema
financeiro brasileiro é comumente considerado disfuncional ou de baixa
eficiência macroeconômica.

Essa disfuncionalidade, entretanto, é resultado mais da combinação

perversa de incentivos existente, tanto do lado do ativo quanto do passivo, do
que de alguma ineficiência intrínseca. Pelo lado do ativo, os bancos são
estimulados a concentrar suas aplicações na aquisição de títulos públicos, ao
passo que, pelo lado do passivo, o estímulo é para a captação de recursos junto
aos grupos de renda média e alta (Carvalho, 2005a).

Carvalho (2004) argumenta que as características do setor que

causam essa disfuncionalidade, impedindo o alcance da eficiência
macroeconômica, são:

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 3
8

a) a atuação dos bancos como intermediários financeiros, sendo que os

mercados de títulos têm papel quase irrelevante no financiamento à atividade
privada;

b) o alto grau de concentração existente no setor bancário;

c) a estrutura do setor bancário, que incentiva a emergência de uma forma

de competição oligopólica, na qual os bancos líderes fixam os preços básicos de
serviços financeiros e competem entre si por meio da diferenciação de serviços,
mais do que por preços;

d) a atuação dos bancos não líderes em nichos não atraentes para os

bancos líderes, devido às poucas condições para que esses primeiros exerçam
pressões competitivas mais efetivas sobre os segundos nos mercados mais
atraentes; e

e) a situação permanente de instabilidade econômica e de déficits fiscais,

que levou sucessivos governos a oferecer grande volume de títulos públicos, em
condições extremamente favoráveis de retorno e liquidez.

A tese de que as instituições financeiras brasileiras seriam ineficientes em

relação às instituições estrangeiras foi utilizada como principal justificativa à
proposta de abertura do setor aos bancos estrangeiros. Entretanto, como visto
nos itens anteriores, as instituições financeiras que entraram no Brasil, a partir
de 1995, adotaram padrões de comportamento similares e até inferiores aos
padrões das instituições nacionais.

Esses bancos se adaptaram às condições de operação do mercado

brasileiro, não representando uma ameaça competitiva aos líderes
estabelecidos. Também contrariando as expectativas, o custo do capital, que é
determinado, entre outros fatores, pela taxa básica de juros, a taxa Selic, e pelo
spread fixado pelos bancos, manteve-se excessivamente elevado.

38
 3
9

Concorrência bancária

A maioria dos trabalhos sobre concorrência bancária utiliza conceitos de

organização industrial, considerando o setor bancário como uma indústria e os
bancos como firmas. Esses trabalhos, entretanto, não consideram as
especificidades dos bancos, bem como a natureza dos serviços que produzem.

Dentre essas especificidades, Freitas (1997) cita a instabilidade do

setor bancário, que tem origem em sua própria atividade. Além disso,
não há limitações físicas – como custos tangíveis e limites de
capacidade – para que ofereçam seu “produto” principal, moeda e
crédito. Por isso, tendem, em momentos de expansão econômica, a
conceder mais crédito do que seria prudente.

A autora também relaciona a criação de novos instrumentos financeiros,

já que os bancos não incorrem em grandes despesas no desenvolvimento de
inovações. Como também não existe registro de patente, os demais
concorrentes podem imitar o inovador rapidamente. Dessa forma, os ganhos
resultantes de inovações são temporários, apesar de contribuírem para a busca
de novos produtos e serviços. Por último, a natureza dos lucros bancários
também é diferente da dos lucros das empresas industriais, já que os bancos
determinam as condições de liquidez da economia, regulando a taxa de juros.
Assim, como não existem limites naturais para a taxa de juros, os bancos podem
dificultar ou facilitar o funcionamento do processo produtivo que demanda
recursos financeiros.

Freitas (1997) busca contribuir para uma visão alternativa, que

considera o caráter dinâmico e desestabilizador dos bancos. Ao
mesmo tempo em que estão submetidos à lógica da valorização da
riqueza, também ocupam papel central no processo de criação
monetária na economia capitalista moderna, atuando,
simultaneamente, como criadores de moeda e intermediários
financeiros.

Considerando essa posição diferenciada que os bancos ocupam no

sistema monetário e de crédito, suas atividades devem ser estritamente

39
 4
0

reguladas. Quando a regulamentação bancária é mais rigorosa, as

oportunidades de criação de vantagens competitivas pelos bancos são
reduzidas, apesar de sempre existirem possibilidades de busca pela
diferenciação. Por outro lado, a ausência de uma regulamentação eficaz pode
fazer com que a concorrência assuma formas destruidoras e ameace a
estabilidade do sistema de crédito (Freitas, 1997). Portanto, a atividade bancária
é marcada por um permanente conflito entre os objetivos de estabilidade do
sistema e busca pela valorização do capital.

Assim, a concorrência bancária se circunscreve, no geral, nos limites

fixados pela regulamentação, que variam conforme a estrutura institucional e
jurídica existente em cada país. Porém, por meio da inovação, os bancos
buscam escapar desses controles, criando uma tensão dinâmica entre o
processo competitivo inovador e a necessidade de aperfeiçoamento contínuo da
regulamentação (Freitas, 1997). A concorrência no setor bancário pode ocorrer
de várias formas.

Freitas (1997) cita: construção de uma imagem de experiência,

tradição e solidez; técnicas de marketing; qualidade de suas equipes
operacionais; informações privilegiadas obtidas no relacionamento
com seus clientes; desenvolvimento de novos instrumentos e práticas
financeiras etc. A cooperação ou a formação de alianças também é
uma estratégia concorrencial muito utilizada pelos bancos.

Por meio dos correspondentes bancários, por exemplo, um banco pode

ampliar sua área de atuação, sem a necessidade de incorrer em custos para a
abertura de novas agências. Há vários trabalhos aplicados que buscaram
mensurar o grau de competição no sistema bancário brasileiro. Grande parte
desses testes concluiu que a estrutura de mercado é imperfeita, com um grau
razoável de concorrência (Rocha, 2007). Assim, os altos spreads verificados
poderiam ser explicados por algumas especificidades do setor, sendo que as
principais são informação assimétrica, fidelização de clientes, custos de
transferência (switching costs), rendas informacionais, risco moral e seleção
adversa (Nakane, 2005).

40
 4
1

As assimetrias informacionais, devido à heterogeneidade dos clientes,

criam nichos de atuação, que permitem que os bancos se protejam da
concorrência e pratiquem políticas de preços distintas (Ferreira e Farina, 2005).
Essa assimetria de informações também eleva os custos de transferência para
os clientes, criando efeitos lock-in e possibilitando a obtenção de rendas
informacionais (Nakane, 2005). Apesar de alguns avanços realizados no Brasil
para minimizar esses efeitos, alguns entraves ainda permanecem, como a
limitação da portabilidade de cadastro, as altas tarifas de encerramento de conta
e outros fatores que ainda contribuem para aumentar o custo de saída (Martinez,
2008).

Dessa forma, medidas como portabilidade de informações, cadastro

positivo e a criação da conta-salário são importantes para reduzir os efeitos dos
custos de transferência e de seleção adversa. Evolução do sistema financeiro
brasileiro. Esta seção buscará delinear a evolução do sistema financeiro
brasileiro, desde o período colonial até as relevantes alterações ocorridas na
década de 90. Do período colonial até a criação do primeiro banco no Brasil,
houve baixa entrada de capital estrangeiro e escassez monetária. Nesse
período, havia grande dificuldade de transformar a riqueza em moeda, devido à
sua escassez, predominando o escambo.

Dessa forma, o sistema monetário brasileiro nesse período era composto,

principalmente, de açúcar e escravos, em substituição à moeda metálica. O
período de 1808 até 1914 pode ser caracterizado como de abertura financeira e
de grande endividamento externo, sendo marcado pela criação, em 12 de
outubro de 1808, do primeiro banco do país. O Devido aos altos custos em que
incorrem os clientes para trocar de banco.

Banco do Brasil foi viabilizado pela vinda de D. João VI e da família real,

que promoveram a abertura dos portos e acordos comerciais com a Europa e as
colônias. As atividades do banco foram iniciadas em 1809; entretanto, a
instituição foi fechada em 1829, devido ao prejuízo obtido com as exportações e
à volta de D. João VI a Portugal, levando grande parte do lastro metálico
depositado.

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2

O segundo Banco do Brasil foi criado em 1833, mas não conseguiu

integralizar o capital para a sua instalação. Em 1836, foi criado o primeiro banco
comercial privado, o Banco do Ceará, que encerrou suas atividades em 1839.
Em 1851, foi fundado o terceiro Banco do Brasil, de controle privado, o qual, em
1853, uniu-se com o Banco Comercial do Rio de Janeiro, instituição criada em
1838. Essa fusão, a primeira do país, originou o quarto Banco do Brasil.2 Em
1863, foram instalados no país os primeiros bancos estrangeiros: o London &
Brazilian Bank e o The Brazilian and Portuguese Bank, ambos sediados no Rio
de Janeiro. Nesse período, o sistema bancário ainda não estava plenamente
constituído, contando com a presença de bancos isolados.

Estavam ausentes no sistema bancário brasileiro uma rede de agências

bancárias integradas, uma câmara de compensação que permitisse a expansão
da emissão de cheques, bem como uma carteira de redesconto para amenizar
as situações de crise de liquidez. Dessa forma, a criação endógena de moeda
bancária pelas forças de mercado estava prejudicada. Os bancos estrangeiros
eram predominantes, estando voltados principalmente para os empréstimos
comerciais com preferência pela manutenção de altos níveis de ativos de curto
prazo e para as operações cambiais por meio do financiamento ao comércio
exterior, da especulação cambial e da atuação desses bancos como agentes de
empréstimos externos na emissão de dívida pública no mercado internacional.

O Banco do Brasil atual foi originado em 1906, resultado da fusão do

Banco do Brasil de 1853 ao Banco da República do Brasil (Decreto no 1.455, de
30/12/1905). Pela maior lucratividade e segurança dos empréstimos comerciais
e das operações cambiais, em relação às demais operações existentes na
economia nesse período. Para o mercado interno ou para a agricultura, pouco
capital era alocado, já que a rentabilidade era menor e o risco era muito maior.
As operações domésticas eram realizadas, principalmente, pelos bancos
nacionais, públicos e privados (Rocha, 2002).

O encerramento dessa fase é caracterizado pelo fechamento da

economia em âmbito internacional, devido à Primeira Guerra Mundial, e pela
fuga das reservas em ouro. A partir da década de 20, inicia-se um processo de

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 4
3

nacionalização e fortalecimento do sistema bancário, que se estende até 1964.

Esse período é caracterizado por uma queda nos empréstimos externos (exceto
na década de 1920), por progressos importantes em relação ao desenvolvimento
de mecanismos de financiamento interno e pelo estabelecimento de um sistema
bancário efetivamente nacional. No início desse período, havia uma relevante
participação dos bancos estrangeiros, que eram responsáveis por cerca de 45%
dos empréstimos e depósitos do sistema bancário, controlando, como vimos, o
financiamento de curto prazo do comércio exterior e o mercado de câmbio. O
crédito às atividades econômicas internas, entretanto, era relativamente baixo,
dadas as condições favoráveis do crédito em nível internacional.

No âmbito do processo de nacionalização do sistema bancário, a Lei

Bancária de 1921 criou a Inspetoria Geral dos Bancos e limitou as atividades dos
bancos estrangeiros, cuja participação em depósitos e empréstimos decresceu
ao longo do período 1920-1945, representando, em 1945, 7% e 5%
respectivamente (Costa e De Deos, 2002). Naquele mesmo ano foi aprovado o
regulamento para a fiscalização dos bancos e das casas bancárias e, em 1934,
foram criadas as Caixas Econômicas Federais. A expansão da rede bancária
doméstica e dos depósitos bancários, ocorrida no período, permitiu o retorno dos
recursos emprestados ao sistema bancário.

As Constituições de 1934 e de 1937 determinaram a nacionalização dos

bancos estrangeiros e proibiram a posse de bancos no Brasil por não residentes.
A Constituição de 1946, por sua vez, permitiu o livre acesso dos bancos
estrangeiros ao sistema financeiro nacional, não fazendo distinção entre bancos
nacionais e bancos estrangeiros. A participação estrangeira, entretanto, ficou
muito reduzida até os anos 60. Efetivamente, no período 1946-60, apenas sete
bancos estrangeiros ingressaram no país (Corazza, 2001). Em 1945, foi criada
a Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc), que passou a ser
responsável pelo controle do mercado monetário. A Sumoc recebeu do Banco
do Brasil as atribuições da Carteira de Redesconto e da Carteira de Mobilização
e Fiscalização Bancária. Em 1952, foi criado o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico (BNDE), instituição de fomento, com o objetivo de

43
 4
4

conceder financiamento de longo prazo aos empreendimentos que

contribuíssem para o desenvolvimento do país. Uma vez que o sistema bancário
privado não era capaz de prover crédito de longo prazo e não se possuía um
mercado de capitais desenvolvido, a elevada expansão do setor urbano-
industrial, a partir de meados da década de 50, foi possibilitada pelo setor
financeiro estatal, incentivos fiscais, subsídios cambiais à importação de
equipamentos, pelo setor externo principalmente por meio de financiamento às
importações e pelo autofinanciamento das empresas. A alta inflação inibiu o
desenvolvimento de um mercado financeiro de títulos de dívida de médio e longo
prazo, e a ausência de adequação prévia dos esquemas de financiamento a
termo contribuiu para reduzir a duração da expansão industrial intensiva em
capital (Costa e De Deos, 2002).

No período de 1964 a 1979, há significativo crescimento econômico e

expansão do setor bancário brasileiro, podendo ser caracterizado, como um
todo, por uma fase de abertura financeira e de facilidade de captações
estrangeiras em âmbito internacional. Em 1964, é promovida uma reforma
financeira, na qual foram criados o Sistema Financeiro da Habitação (SFH); o
Banco Nacional de Habitação (BNH); o Conselho Monetário Nacional (CMN); e
o Banco Central do Brasil em substituição à Sumoc. São instituídos, ainda, em
1966, os bancos de investimento e o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
(FGTS). Em 1967, o CMN facilitou a obtenção de recursos originários do
mercado financeiro internacional o que possibilitou, a partir de então, grande
afluxo de capitais, além de autorizar, via Resolução 63, os bancos a captarem
empréstimos externos destinados a repasse às empresas no país.

A reforma financeira impôs, ainda, controles à entrada de bancos

estrangeiros, mas deixou livre a instalação de escritórios de representação de
bancos estrangeiros. No entanto, os acordos bilaterais e a aplicação do princípio
da reciprocidade levaram ao aumento da internacionalização do sistema
bancário nacional. Entre 1962 e 1981, quinze novos bancos estrangeiros se
instalaram no Brasil (Corazza, 2001). Ademais, a reforma promoveu a
especialização setorial do sistema financeiro, conduzindo, posteriormente e ao

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 4
5

contrário do que se esperava, à conglomeração e concentração do setor. Foi

instituído um sistema inspirado no modelo norte-americano, baseado no
princípio de especialização e segmentação do mercado financeiro, instituído por
meio da especialização das funções das instituições financeiras, bem como da
vinculação da captação com a aplicação de recursos (De Paula, 1998). Com a
segmentação, os bancos comerciais passaram a realizar somente operações de
crédito de curto prazo, captando depósitos à vista. Os bancos de investimento e
desenvolvimento passaram a ser responsáveis pelos empréstimos de longo
prazo, a partir da captação de depósitos a prazo e de recursos no exterior.

As sociedades de crédito, financiamento e investimento (financeiras)

foram direcionadas ao crédito ao consumidor e aos empréstimos pessoais,
captando letras de câmbio. As instituições do Sistema Financeiro da Habitação
(SFH), por sua vez, ficaram responsáveis pelo financiamento habitacional, para
o qual eram utilizados recursos obtidos por meio de depósitos de poupança e de
letras imobiliárias (Puga, 1999).

Entretanto, a segmentação foi menor do que a indicada pela legislação,

uma vez que diferentes instituições financeiras, pertencentes ao mesmo
conglomerado, podiam operar juntas utilizando o mesmo espaço físico, apenas
com um plano contábil separado para se enquadrarem na legislação (Puga,
1999).

Costa e De Deos (2002) consideram, contudo, que os bancos de

investimento não desempenharam o papel que lhes foi atribuído pela
reforma financeira, de financiar os investimentos, devido à falta de
funding adequado.

Os CDBs privados não conseguiam grande colocação no mercado para

captação de depósitos a prazo, pois a preferência dos investidores, em uma
situação de inflação e juros decrescentes, era aplicar em letras de câmbio com
taxa de juros prefixadas. A partir de 1968, com a redução da solicitação de
fundos de financiamento pelos órgãos do setor público, devido à política
monetária mais “frouxa”, e com retomada do crescimento econômico, foram
ampliados os empréstimos aos diversos ramos da indústria de transformação.

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6

O BNDE ampliou progressivamente seus empréstimos em favor do setor

privado. A Finame, subsidiária do BNDE em suas operações de longo prazo,
além de recursos próprios e do BNDE, contava com recursos do PIS, mediante
convênio firmado com a Caixa Econômica Federal. O Pasep, instituído em 1971,
era gerido, até 1974, pelo Banco do Brasil, quando, juntamente com o PIS, foi
transferido para a gestão do BNDE. A partir do início de 1970, há uma reversão
do observado até então, com um aumento da internacionalização financeira. A
dinâmica do endividamento externo, com a captação de recursos no exterior
sendo estimulada pela política econômica, foi um elemento determinante nesse
processo. A presença do capital estrangeiro no setor aumentou devido à abertura
de novos bancos comerciais, à participação minoritária em bancos de
investimento e à maior participação nos empréstimos (principalmente em
operações relacionadas ao repasse de capitais internacionais).

Outra característica desse período foi a maior rentabilidade das

aplicações financeiras, em detrimento dos investimentos produtivos, o que
distorceu a alocação de recursos do setor privado, promovendo um círculo
vicioso de acumulação do setor financeiro. Pode-se resumir, então, que a
reforma financeira de 1964 não conseguiu lograr seus objetivos iniciais, de
desenvolvimento do mercado de financiamento a longo prazo por bancos de
investimento privados. O crédito doméstico de longo prazo para o investimento
industrial ficou restrito ao mercado externo e ao sistema BNDE, e a diversificação
dos títulos financeiros não atingiu formas de captação de longo prazo. Além
disso, a maior parte do capital captado pelo sistema bancário, nesse período,
não foi direcionada para o setor produtivo, prejudicando o papel de fomentador
do desenvolvimento econômico do setor bancário (Costa e De Deos, 2002).

Em 1976, foi criada a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), que passou

a regulamentar o mercado de valores mobiliários. Em 1979, é implementado o
Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic), que passou a realizar a
custódia e a liquidação financeira das operações envolvendo títulos públicos,
além de eliminar o uso do cheque para a liquidação de operações com títulos
públicos. Em 1986, foi criada a Central de Custódia e de Liquidação Financeira

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7

de Títulos (Cetip), empresa que se constituiu em um mercado de balcão

organizado para registro e negociação de valores mobiliários de renda fixa. A
criação da Cetip permitiu a introdução dos Depósitos Interfinanceiros (DI ou CDI)
e a eliminação do uso do cheque para a liquidação de operações com títulos
privados.

A queda da taxa de crescimento da economia, a partir da primeira metade

da década de 80, adicionada à política de controle monetário e de crédito, que
buscava auxiliar no ajuste externo da economia (por meio do controle da
demanda agregada) e no controle da inflação, levou à retração, em termos reais,
dos empréstimos. Além da quase completa interrupção do acesso voluntário a
fontes externas, havia o problema dos altos custos dos empréstimos internos,
devido às elevadas taxas de juros domésticas e ao crescimento da correção
monetária, consequência da mencionada aceleração inflacionária.

Com o aprofundamento da recessão, o sistema BNDES passou a cumprir

a função de apoiador financeiro das empresas mais atingidas pela crise, o que
levou à queda real dos desembolsos para ampliação da capacidade produtiva.
Nesse período, pode-se destacar, ainda, o surgimento, em 1983, da
Compensação Nacional, que permitiu a integração da compensação de todo o
país, e a incorporação, em 1986, do BNH pela Caixa Econômica Federal (a
função normativa do SFH é assumida pelo CMN). Em setembro de 1988, por
meio da Resolução do CMN no 1.524, foi realizada uma nova reforma bancária
no Brasil, desregulamentando o sistema financeiro e extinguindo a exigência da
carta-patente para a criação dos bancos múltiplos. Esta reforma possibilitou que
o capital estrangeiro constituísse bancos com carteira comercial, ampliando sua
presença no país apesar de os grandes conglomerados financeiros já atuarem
antes como instituições múltiplas, ainda que como uma empresa jurídica com
contabilidade própria para cada carteira específica.

A Constituição Federal de 1988 impediu a instalação de instituições

estrangeiras no Brasil, bem como a ampliação da participação percentual do
capital estrangeiro em instituições bancárias no país, exceto nos casos de
acordos internacionais, de reciprocidade, ou de interesse do governo brasileiro.

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8

Entretanto, o texto condicional não proibiu a expansão operacional do capital

estrangeiro, o que permitiu a transformação de 26 instituições não bancárias
estrangeiras em bancos múltiplos com carteira comercial (já que as carteiras
comerciais criadas mantinham o mesmo percentual de participação estrangeira
da instituição original). Por outro lado, havia forte pressão dos organismos
internacionais, como FMI e Banco Mundial, e de acordos multilaterais (os
acordos de formação do GATS e da OMC, por exemplo, ao final da Rodada
Uruguai) pela abertura dos mercados bancários domésticos, principalmente dos
países emergentes (Rocha, 2002).

Na década de 1990, destacam-se: a instituição, em 1996, do Comitê de

Política Monetária (Copom), criado com o objetivo de estabelecer as diretrizes
da política monetária, definir a meta da taxa Selic e seu eventual viés e analisar
o Relatório de Inflação; a criação, em 1997, do Sistema de Financiamento
Imobiliário (SFI) e da Central de Risco de Crédito, mantida pelo Banco Central
do Brasil; a introdução, em julho de 1999, da sistemática de “metas para a
inflação” como diretriz para a fixação do regime de política monetária; e a
instituição, em 2001, da Cédula de Crédito Bancário, um “título de crédito
emitido, por pessoa física ou jurídica, em favor de instituição financeira ou de
entidade a esta equiparada, representando promessa de pagamento em
dinheiro, decorrente de operação de crédito de qualquer modalidade” (Medida
Provisória no 2.160-25, de 23 de agosto de 2001). Esse instrumento possibilitou
o surgimento de um título de crédito que espelhasse as relações jurídicas entre
as instituições financeiras e seus clientes, além de tornar a formalização das
diversas operações de crédito menos onerosa e complexa, uma vez que
representou maior garantia na recuperação de crédito. Essa maior garantia se
deve à definição desse título como executivo extrajudicial, ou seja, não é
necessário o protesto para que o credor possa cobrar o endossante da Cédula,
seus avalistas e terceiros garantidores. O período de 1980 a 1994 pode ser
caracterizado por uma fase de crises, recessões e instabilidade monetária e
financeira. No entanto, essa situação não afetou consideravelmente o setor
bancário, apesar da falência de alguns bancos e dos desajustes na rentabilidade
e nas contas patrimoniais dos bancos estaduais. Os ganhos do setor bancário

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9

nesse período devem-se, principalmente, à alta inflação, que permitia que os

bancos capturassem depósitos à vista para financiar a compra de títulos da
dívida pública, os quais eram rolados diariamente, normalmente a taxas de juros
nominalmente elevadas e, portanto, rentáveis.

Um estudo comparativo, realizado por economistas do Banco Mundial

sobre o sistema bancário de doze países latino-americanos, revelou que, entre
1981 e 1987, os bancos brasileiros foram recordistas de rentabilidade. Esse
resultado foi possível devido não somente à inflação elevada, mas também
devido às linhas básicas de política econômica adotadas para enfrentar a crise
provocada pelo estrangulamento cambial do início dos anos 1980. Um dos
fatores determinantes foi o compromisso do governo federal em manter a taxa
de juros elevada, o que garantiu a atratividade de seus títulos, desestimulando a
fuga de capitais para o exterior e a dolarização das transações domésticas. Esse
compromisso evitou a combinação nociva de câmbio valorizado com
desregulamentação financeira e abertura externa, como ocorreu em outros
países da América Latina nesse período (Carvalho, 2003).

Nesse cenário, o crédito ao setor privado apresentava alto risco, não sendo tão
atrativo quanto o mercado de títulos públicos (Carvalho, 2002). O desestímulo
ao crédito favoreceu a abertura de um spread considerável entre as taxas de
captação e aplicação dos bancos. Como consequência, a oferta de crédito pelo
sistema financeiro caiu de 35% do PIB em 1978 para 11% em 1991 (Carvalho,
2003).

Por outro lado, a eficácia dos instrumentos de neutralização de perdas

inflacionárias também resultou na possibilidade de sobrevivência de bancos de
baixa competitividade, denominados “Treasury Banks”, ou seja, instituições
criadas com o objetivo exclusivo de captar depósitos para financiar a aquisição
de títulos públicos. Isso foi possibilitado pela facilidade de obtenção de ganhos
proporcionada pela captação de depósitos para realização de aplicações em
dívida pública. Grande parte desses bancos não sobreviveu quando o cenário
se alterou (Carvalho, 1998).

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0

Os bancos trataram de buscar formas de proteger os lucros acumulados

contra as incertezas futuras, principalmente contra a inevitável perda dos ganhos
inflacionários em algum momento posterior. Para isso, desenvolveram
estratégias de diversificação patrimonial, com investimentos e compra de
participações em empresas do setor produtivo. Além disso, ampliaram o número
de agências e investiram na informatização das operações e na introdução de
inovações financeiras que permitissem maior extração de ganhos possibilitados
por aquele momento. Esse comportamento possibilitou um aumento na renda de
serviços bancários e uma diminuição relativa das despesas administrativas,
devido à demissão de funcionários propiciada por aqueles ganhos de escala e
informatização.

Carvalho (2004) cita dois exemplos relevantes do desenvolvimento de

inovações, ocorrido no período. A alta inflação levou à necessidade de
aceleração da circulação da moeda, o que fez com que os bancos
brasileiros se tornassem extremamente ágeis na realização.

Do grupo de bancos que funcionava em dezembro de 1988, cerca de 40%

não chegou a 2000 e quase metade deles saiu do SFN por motivo de liquidação
de pagamentos e na movimentação de recursos. Uma pesquisa da consultoria
McKinsey, realizada em 1994, apontou que os bancos brasileiros exibiam índices
de eficiência superiores aos de muitas economias desenvolvidas, no que se
refere à agilidade do sistema de pagamentos. Outro exemplo relevante foi o
desenvolvimento de operações com mercados de títulos. A alta inflação e a
indexação incentivaram o desenvolvimento de tecnologias de contratação e
negociação sofisticadas, que permitiram a neutralização da inflação e a
identificação de oportunidades de ganhos com papéis, arbitrando, por exemplo,
entre contratos com diferentes indexadores ou com diferentes preços,
determinados por diferenças em seus prêmios de liquidez.

O movimento ocorrido nos bancos nesse período acentuou,

consequentemente, as características típicas de variações na “preferência por
flexibilidade”, a partir de uma ampla e ágil capacidade de resposta a mudanças
conjunturais. Essas características foram muito importantes para que as

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1

instituições pudessem, posteriormente, reagir ao Plano Real com rapidez e

eficácia, defendendo sua lucratividade (Carvalho, 2003). O período de crise da
dívida externa encerra-se no início dos anos 90, com a volta dos créditos
voluntários, ainda durante o governo Collor, e com a destruição, a partir de 1994,
do sistema de regras e contratos indexados, que vigorava desde a reforma de
1964. A década de 90 é, assim, caracterizada por um período de ampla abertura
financeira, com inflexão do modelo de desenvolvimento seguido até então,
sustentado sobre o financiamento público e o autofinanciamento. A
reestruturação bancária e a entrada dos bancos estrangeiros no Brasil A partir
de 1990, ocorre um direcionamento da política econômica aos princípios
consolidados no “Consenso de Washington”, ou seja, à abertura comercial e
financeira, com menor participação do Estado na economia (por meio de
medidas que incentivavam a liberalização, desregulamentação e privatizações).
Uma das principais medidas adotadas para promover a abertura financeira foi a
Resolução do Conselho Monetário Nacional no 1.832, de 31 de maio de 1991,
que regulamentou os investimentos estrangeiros em títulos e valores mobiliários
nas companhias abertas brasileiras, aumentando consideravelmente o ingresso
de recursos externos.

O governo manteve, entretanto, a proibição de depósitos em moeda

estrangeira no sistema bancário doméstico, ao contrário do que ocorreu em
grande parte dos países da América Latina (Rocha, 2002). Nesse período
observa-se um aumento significativo na oferta de crédito, o que foi resultado,
principalmente: a) da queda da receita dos bancos nas operações com títulos,
após a forte redução da dívida pública em mercado promovida, em março de
1990, pelo Plano Collor; b) do fim das aplicações em overnight após o Plano
Collor II, de janeiro de 1991; c) do cenário econômico mais favorável,
possibilitado pela volta dos recursos externos em 1992 e pela retomada do
crescimento econômico; e d) da necessidade de os bancos se anteciparem
frente à perspectiva de queda da inflação (Carvalho, 2003)

A partir de 1994, com a implementação do Plano Real, são eliminadas as

receitas inflacionárias oriundas do float de recursos remunerados a taxas reais

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2

negativas ou inferiores às de aplicação. Estas receitas, que atingiram 4% do PIB

no período 1990-93, foram reduzidas a 2%, em 1994, e a 0,1%, em 1995 (Tabela
1.4). Em termos do valor da produção bancária imputada, as receitas infl
acionárias, que representavam 87,3% em 1993, reduziram-se para 49,5% em
1994, e 1,6% em 1995 (Corazza, 2001).

Tabela 1.4 - Receita inflacionária como % do PIB e do Valor da Produção Imputada

REGULAÇÃO DOS MERCADOS

Não há na literatura jurídica, nem tampouco na literatura econômica um

consenso quanto à definição do significado do termo regulação. Entretanto,
pode-se definir regulação como:

“a atuação predominantemente estatal (embora não necessariamente

exercida pelo Estado, como no caso da auto regulação, realizada pelos
próprios membros de determinada indústria) no sentido de editar
normas, fiscalizar seu cumprimento, no contexto de um determinado
mercado, limitando a liberdade de atuação de seus agentes”.( Eizirik,
Nelson Laks.1977,p.31)

Na implementação de suas políticas públicas cabe exclusivamente ao

Estado a decisão de regular determinado mercado com vistas a proteger aqueles
bens jurídicos que ele entende serem mais importantes. Assim, a decisão de
regular certos mercados é uma decisão política e social do Estado, que
considera a importância de um mercado para o país e a necessidade da
intervenção estatal para garantir seu correto funcionamento.
A regulação, portanto, tem como objetivo fazer com que os recursos
alocados em um mercado que o Estado julga importante obtenham o máximo de

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retorno e ao custo mais baixo. Entretanto, em alguns casos, os mercados

conseguem solucionar suas falhas de maneira independente, sem a intervenção
do Estado. A atuação estatal nesses casos é desnecessária e até mesmo
perigosa uma vez que jamais será tão eficiente quanto as forças do mercado.
Ademais, ao optar não por intervir em tal mercado o Estado pode concentrar
seus recursos escassos em outros setores que efetivamente necessitam.
Nesse sentido, apesar de ser uma decisão política, a implementação da
regulação de determinado mercado deve observar não apenas a sua importância
para a política econômica, mas também suas características para apurar se a
intervenção estatal é realmente necessária. Assim, observada a importância e a
necessidade de intervenção de determinado mercado, o Estado deverá optar
pela substituição das forças de mercado pela sua atuação ou por deixar o
mercado livre de qualquer controle.
No caso específico do mercado de capitais, a regulação importa na
limitação da liberdade de atuação dos seus participantes, restringindo suas
condutas ou os bens negociados. Em um modelo de economia de livre mercado,
o Estado não estabelece qualquer restrição aos agentes econômicos,
disciplinando tão somente os direitos de propriedade e as relações contratuais,
sem intervir no direito de uso dos bens ou exigir um conteúdo mínimo aos
contratos. Por outro lado, alguns países com crença capitalista menos
consolidada entendem que o desenvolvimento do mercado de capitais depende
da ampla intervenção do Estado.

MERCADO

Antes da exposição das principais teorias da regulação econômica, é

importante apresentar a definição ou conceito dos elementos que irão compor a
sua sustentação.

O mercado surgiu como um espaço físico de trocas, mas, sua atual

definição é abstrata, não vinculada uma existência material ou a relações
pessoais. Neste sentido, o mercado é simplesmente um espaço destinado às

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trocas de bens e serviços. Pode ser um espaço físico, como são as feiras, ou
virtual, como o mercado de capitais e a internet.

Nas palavras de Ronald H. Coase, o mercado “é a instituição que existe

para facilitar a troca de bens e serviços, isto é, existe para que se reduzam os
custos de se efetivarem operações de trocas”. (COASE, 1992. p. 8.). Luciano
Timm explica com clareza a natureza do mercado, como fato social, criado com
a função de concentrar os agentes econômicos em um único espaço, facilitando
as trocas e gerando eficiência, nos seguintes termos:

“Desse modo, o mercado como hoje o conhecemos, portanto, existe

como fato social, e não como construção jurídica. (...) Mais, o mercado
é um espaço público que gera eficiência, ao ensejar a concentração de
agentes interessados em um determinado bem ou serviço, facilitando
as trocas.” (TIMM, 2008, p. 84 e 85)

Raquel Sztajn sintetiza as duas correntes que tratam da natureza jurídica

do mercado, nos seguintes termos:

“Duas correntes doutrinárias distintas pretendem explicar a estrutura

dos mercados: de um lado, estão os que os veem como produto do
modelo político vigente no século XVIII, do laissezfaire, aos quais se
opõem os que afirmam serem produto de normas.”( SZTAJN, 2004. p.
32.)

Com a devida venia, não se sustenta o entendimento de que “O mercado

é uma instituição jurídica. (...) O mercado insisto neste ponto é uma instituição
jurídica constituída pelo direito positivo, o direito posto pelo estado moderno.”(
GRAU, 2008. p. 27 e 33), formulado com escora na doutrina de Natalino Irti, para
quem “Tampouco o mercado é um locus natural, diz, é sim um locus artificalis,
um sistema de relações regido pelo Direito; logo, não é instituto originário, é
instituto constituído pelo Direito. (SZTAJN, 2004, p. 35.)

OBJETIVOS DA REGULAÇÃO

De acordo com Levy e Spiller (1993) dois são os principais objetivos da

regulação: incentivar investimentos e suportar eficiência na produção e no uso.
O primeiro grande objetivo é alcançado através da existência de regras que são

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amplamente vistas como justas, que permitam lucro aos investidores e que
inspirem confiança na estabilidade do ambiente de negócios. O segundo
objetivo, por sua vez, é garantido através do estímulo à competição e preços de
mercado ou exigindo tal precificação eficiente quando a competição per se é
inadequada.

Smith e Wellenius (1999) ressaltam de maneira bastante pertinente que

ao fim e ao cabo, o maior objetivo não é uma agência bem-sucedida, mas um
setor com uma performance adequada. Segundo estes autores, além de conter
o abuso do poder de mercado, que poderia ser refletido em preços elevados,
oferta insuficiente, pobre qualidade do serviço, lento desenvolvimento e práticas
de corrupção, deve-se estimular a competição e criar um ambiente favorável ao
investimento. Especificamente no setor de telecomunicações outro objetivo em
particular deve ser buscado o de estreitar os gaps de desenvolvimento na
economia. Tendo estes macro-objetivos em mente, os órgãos reguladores
devem adotar medidas que reduzam as necessidades de decisões ad hoc da
agência, que incrementem a credibilidade da regulamentação e que usem os
recursos de forma eficiente.

Pires e Piccinini (1999) vão além, definindo objetivos bastante específicos

para a regulação:

(i) Buscar eficiência econômica, garantindo o serviço de menor custo

para o usuário;
(ii) Evitar o abuso do poder de monopólio, assegurando a menor
diferença entre preços e custos, de forma compatível com os níveis
desejados de qualidade do serviço;
(iii) Assegurar o serviço universal;
(iv) Assegurar a qualidade do serviço prestado;
(v) Estabelecer canais para atender a reclamações dos usuários ou
consumidores sobre a prestação dos serviços;
(vi) Estimular a inovação (identificar oportunidades de novos serviços,
remover obstáculos e promover políticas de incentivo à inovação);

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(vii) Assegurar a padronização tecnológica e a compatibilidade dentre

equipamentos; e,
(viii) Garantir a segurança e proteger o meio ambiente.

Os órgãos reguladores devem conseguir calibrar muito bem o trade-off

entre os interesses do consumidor e dos investidores privados. Segundo Possas,
Ponde e Fagundes (1997) “...o objetivo central da regulação de atividades
econômicas não é promover a concorrência como um fim em si mesmo, mas
aumentar o nível de eficiência econômica dos mercados correspondentes”.
Salgado (2005) ressalta que “a necessidade de um marco regulatório não seria
apenas para proteger o usuário do serviço de concessão. Regulação significa
assegurar também a estabilidade das regras de operação de mercado para os
concessionários desses direitos”. Para atingir estes objetivos é necessária uma
governança regulatória com autonomia, sem levar em consideração interesses
políticos ou corporativos e garantidor tanto das obrigações quanto dos direitos
das empresas reguladas.

Em última instância, o interesse público e o bem-estar da sociedade são

os grandes macro-objetivos a serem perseguidos.

TEORIAS DA REGULAÇÃO ECONÔMICA

Podem ser citadas pelo menos quatro importantes teorias sobre a

regulação econômica de mercados.( MATTOS, 2004).

A primeira é a teoria do “interesse público”, que sustenta que a

regulação é criada em resposta a uma demanda do público, sempre para
correção de falhas de mercado. A formulação desta teoria não encontra um
marco teórico expresso, mas redunda de noções abstratas e menos elaboradas,
de difícil compilação. Pressupõe que os mercados são extremamente frágeis e
pendem para a ineficiência. Neste sentido, o Estado lança mão da regulação
para corrigir falhas de mercado e torná-lo eficiente.

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A segunda é a teoria da “captura”, desenvolvida por George J. Stigler,

em artigo de 1971, intitulado “A teoria da regulação econômica”. Nas palavras
do autor: “Uma das teses centrais deste artigo é a de que, em regra, a regulação
é adquirida pela indústria, além de concebida e operada fundamentalmente em
seu benefício. ” Por esta teoria, haveria um verdadeiro comércio regulatório,
alheio à ideia de interesse público, no qual os agentes econômicos regulados
ditam as regras que lhes são favoráveis. Daí o nome pejorativo atribuído à teoria
da “captura”.

A terceira é teoria “econômica”, formulada por Richard Posner, em artigo

de 1974, que defende uma análise econômica da regulação, pela aplicação do
instrumental básico da economia, principalmente a lei da oferta e da procura e a
legislação antitruste.

“A teoria é baseada em duas ideias simples, mas importantes. A

primeira é que, dado que o poder coercitivo do governo pode ser usado
para dar benefícios valiosos a indivíduos ou grupos específicos,
regulação econômica – a expressão desse poder na esfera econômica
– pode ser vista como um produto cuja alocação é governada por leis
da oferta e procura. A segunda ideia é que a teoria dos cartéis pode
nos ajudar a identificar as curvas de oferta e procura.”

Para Posner “(...) o pressuposto geral da economia, que comportamento

humano pode ser compreendido como uma resposta de seres racionais
individualistas ao meio ambiente, deve ter ampla aplicação no processo político.”
Desta forma, o Estado deve implementar uma regulação considerando que esta
servirá a um grupo ou certos grupos como externalidade, positiva ou negativa.
Consciente disto, o Estado poderá regular com eficiência, no sentido de imprimir
sanção às condutas indesejáveis e incentivos às condutas desejáveis.

A quarta é a teoria de “Peltzman”, desenvolvida em artigo publicado em

1976, que traz uma exposição sobre as teorias anteriores, principalmente de
Stigler e de Posner, e advoga que a autoridade regulatória não é capturada por
um único interesse econômico, mas, sofre a pressão de vários agentes, e por
vezes não é exercida em favor da indústria.

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É o que se verifica com diplomas como o Código de Proteção e Defesa

do Consumidor, com as leis trabalhistas e ambientais.

A observação do histórico exposto na primeira parte deste artigo permite

discordar da classificação dos modelos regulatórios com base no modelo de
Estado adotado.

Neste sentido é a exposição de Luciano Timm, para quem “(...) o mercado

pode ser regulado pela ordem jurídica a partir de um modelo liberal ou de um
modelo social ou welfarista.”. (TIMM, 2008. p. 95)

Contudo, a regulação não se dá de forma simples, com base apenas no

modelo de Estado adotado pela Constituição. Por vezes, a regulação se mostra
restritiva da livre iniciativa ou da livre concorrência mesmo no ambiente
capitalista, como demonstrado.

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CONCLUSÃO

A preocupação com a instabilidade econômica que atualmente paira

sobre o Brasil, faz com que os brasileiros se preocupem ainda mais com a saúde
de suas finanças e os fatores que a influenciam, de forma direta ou
indiretamente.

E para entenderem tal influência, a população busca informações sobre o

Sistema Financeira Nacional e o Mercado Financeiro. Nos dias atuais, com o
avanço da tecnologia, informática, Internet e principalmente com a expressa
velocidade em que as informações são repassadas à sociedade, existe uma
gigantesca gama de materiais disponibilizados ao alcance da sociedade em
vários meios de comunicação, principalmente nos meios digitais. Por conta
disso, a maior relevância dessa pesquisa está em reunir em um único material,
informações de forma sucinta, que possam ajudar a sociedade na sua busca por
conhecimento.

O mercado é um fato social, não uma instituição jurídica, que pode ser
apreendido e regulado pelo direito de diversas formas, ora para promover uma
concentração, ora para restabelecer a livre concorrência, independentemente do
modelo de Estado adotado.

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