Direito Do Ambiente - Apontamentos

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Direito do Ambiente - Apontamentos
Direito do Ambiente (Universidade Autónoma de Lisboa)
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FERNANDO DOS REIS CONDESSO

Catedrático de Direito Administrativo da Universidade de Lisboa
Colaboração de Ricardo Alexandre Azevedo dos Reis Condesso

Doutor em Administração e Políticas Públicas
DIREITO DO AMBIENTE
(Ambiente e Território. Urbanismo e Reabilitação urbana)
ALMEDINA
2016

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Dedicatória
Aos meus dois filhos,

À Catarina Alexandra, para que continue, no seu caminho de
dedicação à profissão, não apenas preocupada em saber e saber-decidir,
como também procurando a felicidade e usufruir da paz de consciência
valorando mais, em jurisdição voluntária, a que atualmente se dedica, a
Justiça e o acerto das decisões do que os prazos estritos, atenta ao valor do
“tempo adequado” para que, neste domínio social sensível, as coisas
resultem bem para as famílias e a sociedade, podendo ser aceites em termos
perduráveis; e fazendo votos para que, também, prossiga, de novo
entusiasmada, em tarefas académicas, que não posso deixar de estimular.
Ao Ricardo Alexandre que, para além das suas funções como quadro
dos CTT, não deixou de, recentemente, se doutorar e com classificação
máxima, com uma tese na área da Administração e das Políticas Públicas,
fruto da sua experiência anterior de docência universitária e investigação
(que não se reduziu apenas aos domínios das finanças internacionais e
produtos bancários, mas também tem abrangido matérias de ciências do
território), eu não poderia deixar de agradecer o apoio em muitos temas desta
publicação e de o estimular para que continue com as suas publicações
especializadas nestas áreas, que me são mais próximas, e gostaria de
continuar a apreciar, tal como sei, por colegas de universidade, que a
academia também aprecia, indicando-as como bibliografia destacável.
A Adriana, que, se ainda cá estivesse, seguramente que se sentiria
recompensada pelo desempenho do seu papel de mãe, que em geral lhe
coube na sua educação, pela disponibilidade permanente e pelo apoio e
estímulo que sempre lhes dedicou, pondo-os acima de tudo.
À Tina, que sei que, há muito, lhes dedica de coração muitos dos seus
melhores e mais felizes momentos.

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Índice
I - DIREITO AMBIENTAL. ENQUADRAMENTO CONSTITUCIONAL. NORMAÇÃO VERTICAL

1.1.Ontologia, ergonologia e nomologia na Constituição ambienta
1.2.Posição geral sobre o direito constitucional do ambiente. Estado direito ambiental
1.3.Conceito de ambiente e de direito do ambiente
1.4.Características do direito do ambiente
1.5. Princípios fundamentais do direito ambiental
1.6. Regimes jusambientais no domínio da conservação da natureza, da água, proteção do ar e do solo
e de luta contra o ruido
1.6.1. Regime jurídico da conservação da natureza e da biodiversidade
1.6.2. Enquadramento jurídico dos rios internacionais. Regime jurídico da água
1.6.3. Proteção do ar e solo. Luta contra o ruído
2. AMBIENTE E SISTEMA DE PLANEAMENTO FÍSICO. PROGRAMAÇÃO E PLANEAMENTO
PARA A ADMINISTRAÇÃO TERRITORIAL
2.1.Enquadramento geral
2.2.Considerações iniciais sobre ambiente e ordenamento do território
2.3.Sistema de gestão territorial. Âmbitos de ordenamento. Invalidade de normas e sanções jurídicas.
Garantias dos particulares
2.4.Conteúdos dos diferentes programas e planos de ordenamento territorial. Normas de programação e
de planeamento de natureza ambiental
2.5. Articulação relacional dos conteúdos dos Instrumentos de Gestão Territorial
2.6. Princípio da estabilidade e da reformabilidade dos planos
2.7.Situaçoes de suspensão de Instrumentos de Gestão Territorial e de procedimentos. Regime de recurso
a medidas cautelares no âmbito do ordenamento do território
2.8.Avaliação da adequação e concretização dos planos
2.9.Ambiente, programação geral e planeamento
2.10.Fundamentos, caraterísticas e princípios gerais da política e direito do planeamento territorial em
Portugal
3. AMBIENTE E DIREITO DA URBANIZAÇÃO, EDIFICAÇÃO, REABILITAÇÃO URBANA,
REGULARIZAÇÃO DE OBRAS INACABADAS E DE LOTEAMENTOS OU CONSTRUÇÕES
ILEGAIS.
3.1. Ambiente e regime jurídico da urbanização, loteamento e edificação urbana
3.2. Regime geral da urbanização e edificação
3.3.Pedido de informação prévia
3.4.Procedimento de licenciamento de operações urbanísticas
3.5.Regime da comunicação prévia
3.6. Regime de utilização de edificações
3.7. Caducidade e revogação da licença e autorização de utilização e cessação de efeitos da comunicação
prévia. Titulação das operações. Tutela da legalidade
3.8.Ambiente e regime jurídico geral da reabilitação urbana. Medidas excecionais de regularização
admitidas até 2021
3.9.Direito à habitação e regimes privilegiados de legalização e reabilitação. Regime excecional e
temporário da reabilitação de habitações até 2021
3.10. Ambiente e regime jurídico da reconversão das áreas urbanas de génese ilegal

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I - DIREITO AMBIENTAL. ENQUADRAMENTO CONSTITUCIONAL.

NORMAÇÃO VERTICAL
1.1.Ontologia, ergonologia e nomologia na Constituição ambiental
O direito nacional do ambiente é um direito de transcrição da normação unionista

europeia, especialmente de diretivas e decisões pretorianas. E, assim, dependente deste na sua
interpretação concreta, e mesmo na aplicabilidade direta 1. Mas o ordenamento jurídico
português conta com grandes orientações na matéria ambiental inseridas no próprio texto
constitucional.
Com efeito, o direito português do ambiente é enquadrado por várias normas da lei
fundamental2. A Constituição Portuguesa refere-se a esta matéria em variados artigos (artigo 9.º,
52.º, 65.º, 90.º) e, sobretudo, diretamente, no artigo 66.º.
O artigo 9.º enuncia, logo, como tarefas fundamentais do Estado, não só a promoção do
bem-estar e qualidade de vida do povo, como a efetivação dos direitos ambientais (mediante a
transformação e modernização das estruturas económicas e sociais, a proteção e valorização do
património cultural, a defesa da natureza e do ambiente, a preservação dos recursos naturais,
assim como a prossecução de um correto ordenamento do território3 [al.d) e e)].
Face a este imperativo estatal, não podemos, desde já, passar sem antecipar considerações
sobre a Administração do território, a propósito da proteção e promoção de componentes
ambientais no direito do ordenamento do território, do urbanismo e do património cultural
(direito do ambiente e ambiente urbano) e que, aliás, também poderia reservar para a análise do
artigo 66.º, referente à tarefa aí enunciada de ordenar e promover o ordenamento do território.
O direito do ordenamento do território disciplina a atuação da Administração para
assegurar, num dado território, uma distribuição racional das atividades humanas. É o direito
concretizador da política de ordenamento do território, resultante da Carta Europeia de
Ordenamento do Território e da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e
Urbanismo, com grande destaque quer na LBA quer na LBPSOTU.
O seu objetivo geral é criar e estimular as condições de ocupação, uso e transformação do
solo favoráveis a um desenvolvimento social e económico coerente, equilibrado e resiliente das
várias áreas do país 4.
Em conexão com ele, temos o direito dos solos, concretizador da política nacional sobre os
solos, a qual, em relação aos solos para aproveitamento urbano, pretenderia dotar a
Administração Pública de instrumentos para prosseguir os objetivos urbanísticos fixados nos
planos, evitar a especulação imobiliária, propiciando a oferta de terrenos em quantidades e
preços razoáveis, e permitir a solução do défice habitacional.
O artigo 65.º, ao tratar da habitação e do urbanismo, atribui ao Estado, regiões político-
administrativas (Autónomas) dos Açores e da Madeira) e todos os Poderes administrativos
1Teoria pretoriana do efeito direto de normas que não tenham sido transcritas nacionalmente no prazo imposto, desde que precisas,
claras, incondicionais e não carentes de medidas complementares de génese nacional ou europeia. Jurisprudência do Tribunal de
Justiça da CE, no Acórdão Van Gend en Loosde, 5 de Fevereiro de 1963. CONDESSO, Fernando -Lições sobre Introdução ao
Estudo do Direito e Princípios Gerais de Direito. Lições Policopiadas.Ano 2009/2010. Lisboa: ISCSP, 2010-2011; Em: Direito
Internacional Público. Lições policopiadas. UML.Lisboa, 1992.
2 Etimológicamente, ontologia deriva do grego ον, οντις, o que é (o ser, o ser das coisas); e ergonologia, de έργον, ου, função, que
parece adequado para traduzir a ideia de função jurídica do Direito.

3 O conceito de ordenamento do território apela a processos integrados de organização dos diferentes espaços biofísicos, com a
finalidade do seu uso e transformação de modo a compatibilizar-se com as suas aptidoes e vocações, sem colocar em causa a
permanência dos valores de bem-estar biológico e de estabilidade geológica, em ordem a viabilizar a potenciaçao das respetivas
capacidade de suporte de vida.
4 Sobre o conceito de desenvolvimento resiliente, que na última Cimeira Mundial do Ambiente, irrompeu em força para tentar dar
um conteúdo mais preciso e operativo ao difuso conceito de sustentabiliddade, vide CONDESSO, F. –“Direito Constitucional
Ambiental”. In Direito do Ambiente. Almedina, 2014, p.11, nota 5.

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Locais (“autarquias”)5 a tarefa de definirem as “regras de ocupação, uso e transformação dos

solos urbanos”, destacando como seus instrumentos essenciais o planeamento territorial no
âmbito do direito do ordenamento do território e do urbanismo. A atual Lei de Bases da política
dos solos, ordenamento do território e urbanismo, também o refere.
Numa abordagem macrotipológica do planeamento, da distinção entre planos económico-

sociais e territoriais-urbanísticos, importa referir a importância dos fatores espaço e tempo na
sua programação. Em termos teóricos, um plano visa inserir certos objetivos na evolução
temporal das coisas, valorizando simultaneamente a abordagem espacial.
Como referimos atrás, o planeamento económico-social liga-se a projeções temporais
(plano anual e a médio prazo: artigo 92.º da Constituição) e a âmbitos territoriais [planos
nacionais e regionais: artigos 229.º, n.º 1, al. o), 234.º, n.º 1 e 258.º da Constituição Portuguesa].
Trata-se da procura da realização de situações de estacionamento e de desenvolvimento. Mas,
umas vezes, é o tempo do fazer que orienta o que se deve passar no território. E daí que a
estratégia planificadora se paute pelo fator tempo. Desenvolve-se num dado tempo previsto. E
serve objetivos de transformação do espaço para esse tempo. E, portanto, de desenvolvimento
económico-social. Embora sem deixar de realizar situações de ordenamento. Temos uma
planificação de desenvolvimento: planos de desenvolvimento económico-social, refere a
Constituição. Os planos de atividades das pessoas coletivas infraestaduais são também desta
natureza, dispondo no tempo (anuais e plurianuais), e no território, desde logo sobre
desenvolvimento económico-social, v.g. do município (enquadrados pelos planos municipais de
urbanismo), etc.. Mas outras vezes, o tempo passa pelo fazer das coisas, assentes num quadro
operativo físico, o território, sendo sobretudo essencial que o tempo das coisas, aí a realizar, não
venha antes do tempo de as pensar, de as programar. De as ordenar no espaço. Embora também
ao serviço do desenvolvimento económico-social. Temos a planificação de ordenamento. E, por
isso, podemos, em termos de macrotipologia, distinguir dois grandes tipos de planos, os
económico-sociais e os territoriais ou físicos. Os primeiros resultantes de uma atividade
planificadora estratégico-temporal. Os segundos, de uma atividade planificadora estratégico-
espacial. Em boa verdade, o fator tempo e espaço têm tal importância no planeamento
urbanístico, que talvez se justificasse uma subdistinção teórica entre o ordenamento territorial
geral e o ordenamento urbanístico, em termos de concretização de um planeamento estratégico-
espacial e de um planeamento estratégico-espacial-temporal. Para acentuar a maior importância
do fator tempo no primeiro. Mais do que instrumento de enquadramento, também instrumento
de programação, faseamento, escalonamento temporal. De temporalizarão da planificação
territorial.
O planeamento territorial em geral tem o território como conteúdo, por visar agir
diretamente sobre ele. É, portanto, um planeamento físico. O planeamento económico-social
aparece subordinante ou subordinado, como efeito condicionante ou induzido do planeamento
territorial. O planeamento económico é uma atividade definidora dentro de quadros temporais
previstos de objetivos e de meios que visam o desenvolvimento económico-social. Matéria do
direito em parte específica, direito de planeamento físico, em parte do direito do urbanismo em
sentido estrito.
De qualquer modo, de facto, cada vez mais o ambiente e o fenómeno urbano aparecem
indissociáveis. O ambiente do Homem nos países europeus, como vai ocorrendo noutras partes
do mundo, é já o ambiente urbano. E veja-se como, apesar das fortes críticas de certa doutrina
de teorizações multidisciplinares, face à questão da procura de um conceito ambiental restrito,
mais operativo, é o conceito amplo, resultante já da Lei de Bases do Ambiente de 7 de abril de
5 Pelo menos, os municipais e intermunicipais. Atualmente, os poderes locais constitucionalizados em funcionamento são os
municípios e, também, ainda as freguesias, no futuro as regiões administrativas, assembleias representativas e outras figuras
possíveis de nas regiões autónomas (art.º235.º CRP).

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1987, que vence de novo. Com efeito, a atual lei não conseguiu erigir-se numa linha de
“depuração” material, tal como a nova lei de bases da política dos solos se viu obrigada a
agregar à sua designação os vocábulos e as grandes orientações para o “ordenamento do
território” e o “urbanismo”, não afastando aí a relativa centralidade da problemática ambiental.
Na maioria dos Estados Europeus, a principal condição humana já é a condição urbana. E
em Portugal, embora os níveis de urbanização não sejam tão elevados, como na média Europeia,
são já bastantes significativos e crescentes. Decorre desta condição que uma preocupação
dominante em qualquer cenário de desenvolvimento é viver melhor nas cidades. Mas se o
Homem Europeu vive em cidades, para viver melhor terá que ter melhores cidades. A qualidade
de vida nas cidades depende da qualidade do Ambiente Urbano, onde os problemas ambientais
evoluem em ininterrupto rescendo de temas e de complexidade.
Outra razão, mais ligada às problemáticas do Ambiente em geral, é que é nas cidades que
se geram muitos dos problemas associados à poluição, porque é aí que o homem produz, ou
seja, as cidades são focos e fontes de problemas ambientais. Por isso, é também nelas que se
devem procurar as soluções de muitos dos problemas do Ambiente, até problemas
transfronteiriços, originados pelas emanações originadas em torno das grandes cidades. Por isso,
as políticas ambientais vão evoluindo continuamente, para integrar a componente urbana.
Numa linha paralela ao do direito do urbanismo, que vai ter de caminhar rapidamente de
um direito tradicional da construção e edificação para um direito centrado na reabilitação do
edificado, marginalizando o fenómeno expansivo dos lugares e do edificado, e integrando
fortemente componentes de qualidade de vida e de defesa do ambiente, dos espaços de vida, das
paisagens, no fundo da defesa do património histórico, estético e ambiental existente.
Também é importante que a metodologia do ambiente (a visão sistémica das questões
ambientais e que constitui, hoje em dia, uma ciência) aborde o tratamento das questões da
cidade. O habitat do homem, o seu espaço cultural, é a cidade, pelo que é necessário procurar
aplicar à cidade a metodologia das questões ambientais. Ou seja, há que trazer a perspetiva dos
ambientalistas à solução de alguns problemas urbanos. Outro motivo para o tratamento dos
problemas do ambiente urbano, a nível comunitário europeu, é a grande semelhança entre as
cidades europeias quanto aos problemas ambientais com que se debatem, semelhança que se
deve a terem tido quase todas processos muito semelhantes de crescimento, desenvolvimento e
envelhecimento. As cidades europeias e a sua vivência são património cultural europeu da maior
relevância e, portanto, a conclusão que a Comissão Europeia tem vindo propor à reflexão é que
o problema do ambiente nas cidades europeias oferece uma oportunidade grande à cooperação
entre os Estados.
Aliás, o ambiente urbano, é hoje um dos temas de política comunitária, precisamente
porque, na União Europeia, cerca de 80 % da população vive em cidades e as áreas urbanas são
os locais onde os problemas do ambiente mais afetam a qualidade de vida dos cidadãos.
As tendências demográficas, incluindo a evolução da população, a dimensão dos agregados
familiares e a ocupação do espaço, continuaram a levar ao aumento das pressões nas áreas
urbanas. Embora de acordo com o princípio da subsidiariedade, a responsabilidade pelas
medidas de defesa, de correção e de melhoria da qualidade do ambiente urbano recai sobre as
autoridades competentes, essencialmente as autoridades locais.
Mas a União Europeia também tem preocupações neste âmbito. Parte da sua legislação
sobre o ambiente, por exemplo as diretivas relativas à incineração de resíduos urbanos
(Diretiva 89/369/CEE e Diretiva 89/429/CEE) e ao tratamento de águas residuais urbanas
(Diretiva 91/271/CEE), bem como muitas atividades desenvolvidas através dos fundos
estruturais, levam-na inevitavelmente a desempenhar um papel importante no desenvolvimento
das cidades. Os transportes, a energia, a indústria e, nalguns casos, o turismo constituem as
principais atividades sectoriais com impacto na qualidade do ambiente urbano e que, ao mesmo

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tempo, podem beneficiar significativamente de um ordenamento racional e de uma gestão

sustentável das áreas urbanas6.
Já, em 1990, o Livro Verde sobre o Ambiente Urbano (COM (90) 218, de 27.6.1990)
apontava ações (ordenamento do território urbano e rural, otimização da gestão do crescimento
industrial e económico do consumo de energia e da produção de resíduos, racionalização do
tráfego urbano incluindo a melhoria dos serviços de transportes públicos, proteção e valorização
do património histórico das cidades e criação de espaços verdes) 7.
Nesta linha, o artigo 90.º vem impor que os próprios planos de desenvolvimento económico
e social tenham por objetivo promover a coordenação da política económica com as políticas de
defesa do mundo rural, de preservação do equilíbrio ecológico e da defesa do ambiente e
qualidade de vida. Importantes são ainda, como normas de aplicação geral, os artigos 52.º e
268.º, n.º2.
O primeiro veio impor legislação específica que confira “a todos, pessoalmente ou através
de associações de defesa dos interesses em causa”, um amplo direito de ação popular (que
garanta designadamente a devida indemnização dos lesados), em geral visando promover a
prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações (não só atentatórias da saúde
pública e direitos dos consumidores, como da qualidade de vida), e a preservação do ambiente e
do património cultural (al.a, n.3, artigo 52.º).
Quanto aos n.º1 e 2 do artigo 268.º da CRP, embora com caráter geral, vem consagrar
direitos e garantias dos administrados, de extrema utilidade para a defesa de valores
ambientais, não só no plano corretivo, como sobretudo preventivo e precautivo.
Aí se consagra, como direito fundamental, o direito de se ser informado pela
Administração, não só sobre o andamento dos processos em que se seja diretamente interessado
(e o Código de Procedimento Administrativo tal como o Código de Processo nos Tribunais
Administrativos vêm consagrar um conceito amplo de interessado, integrando todos os titulares
de interesses difusos), assim como também o direito de acesso aos “arquivos e registos
administrativos”, com exceções muito limitadas. De base também constitucional, expressos ou
imanentes a outros valores aí consagrados, todos já densificados na lei.
Desde logo, a primeira e anterior legislação, a Lei n.º 65/93, de 26.8, complementada pela
Lei nº8/95, de 29 de Março (ambas, fruto de propostas de lei do autor), que integraram as
expressas (relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das
pessoas), e, numa conceção de limite imanente resultante de outros valores constitucionalmente
previstos (referentes à vida interna das empresas), o que o Tribunal Constitucional viria a
coonestar em posterior Acórdão de 1999, o Tribunal Constitucional 254/99. A LADA de 1993
foi ainda objeto de alterações introduzidas pela Leis nº 94/99, de 16 de Julho, e n.º19/2006, de
12 de Julho. Atualmente a matéria foi transferida para dois diplomas e com algum sentido de
retrocesso no domínio da transparência, as Leis nº 46/2007, de 24 de Agosto de 2007 (LADA,
mas com novo âmbito mais vasto, passado a ter uma parte que trata da comercialização de
dados públicos) e a Lei 19/2006 de 12 de Junho (acesso à informação ambiental) 8.
6 CONDESSO, Fernando -“Desenvolvimento rural, património e turismo”. In Cuadernos de desarrollo rural, International Journal
of Rural Development, N.º 8, (66), enero-junio 2011, Pp.197-222.Revista indexada en ISI.

7 O artigo 65.º é, ainda, uma normação autorizatória das expropriações dos solos necessárias à satisfação de fins de utilidade pública
(n.º4). Em geral, as regras fundamentais do instituto português da expropriação são as seguintes: o seu objeto são bens imóveis e
direitos a eles inerentes (direito de propriedade, outros direitos reais — usufruto, superfície, uso e habitação e servidões prediais —
ou direitos obrigacionais, vg. o direito de habitação). Os seus pressupostos de legitimidade são: a)-o princípio da legalidade (só é
possível com base na lei); b)-o princípio da utilidade pública (por causa de utilidade pública compreendida nas atribuições da
entidade beneficiária); c)-o princípio da interdição de excesso (necessidade, adequação e proporcionalidade); e o princípio da
garantia patrimonial (indemnização justa, isto é compensação total do valor do bem, medido pela quantia que seria recebida na
alienação livre no mercado, descontando os fatores especulativos).
8 Vide críticas em Fernando CONDESSO: obras citadas e editadas pela Dykinson, Madrid, Espanha, 2011 e LAMBERT
ACADEMIC PUBLISHING GMBH & CO. KG, Saarbrücken, Alemanha, 2012.

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Mas é o artigo 66.º da Constituição Portuguesa, com a significativa epígrafe “Ambiente e

qualidade de vida”, que consagra o direito de todos “a um ambiente de vida humano, sadio e
ecologicamente equilibrado e o dever de o defender”, incumbindo o Estado de, no quadro de
um desenvolvimento sustentável, o garantir “por meio de organismos próprios e com o
envolvimento e a participação dos cidadãos”.
A tipologia das normas ambientais resulta, em grande parte, de elas nascerem
“enformadas” por orientações axilares, impostas pela Constituição de 1976-1982 e pela União
Europeia9.
Aqui não há Estado liberal mínimo para a economia. O Estado está sujeito a respeitar o
direito ao ambiente (com o controlo do tribunal constitucional sobre o poder normativo, que
contrarie os valores consagrados na nossa Grundnorm), além de comprometido a prestações
cujo cumprimento traduz regulações que, logo que possam e de fato comecem a ser aplicadas 10,
se posteriormente omitidas ou questionadas normativamente, implicam “omissão específica”, a
qual, face ao princípio da não regressão dos direitos fundamentais sociais, viabilizam
diretamente o desencadeamento do mecanismo de controlo da inconstitucionalidade.
Característica de um direito assente em vertentes múltiplas e complementares e igualmente
importantes, cuja concretização prestativa, defensiva ou corretiva, exige disciplinas legais
próprias, não ficando cumprido o imperativo regulador da Constituição com uma normação
genérica.
No entanto, a água (matéria de regulação ambiental vertical), uma vez declarada já pela
ONU como um direito do homem, componente de um específico direito fundamental, dentro do
próprio direito do ambiente, assumido na ordem jurídica pela via aberta no artigo 16,2 da
Constituição Portuguesa, mais exigente e de aplicabilidade direta (regime dos Decreto-Lei, tal
como o direito fundamental de natureza análoga aos Decreto-Lei de acesso à informação: artigo
268.º, 2), tal exige hoje legislação que garanta o mínimo de consumo (nos termos apontados
pela OMS), mesmo às pessoas com rendimentos deficientes que a não possam pagar (a defesa
do ambiente legitima restrições ao direito de propriedade e a direitos de iniciativa e expressão
empresarial). Estamos perante verdadeiras “restrições ambientais», isto é, restrições e servidões
ambientais11, interdições e condicionamentos de direito administrativo, por razão de interesse
público ambiental. Designadamente, às possibilidades de construção, configuradas apenas como
faculdades dependentes do conteúdo de normas interditadoras e circunscritivas para o exercício
do ius aedificandi, como são as normas de proteção do ambiente e outras exigências, tais como
“aprovações” administrativas expressas no planeamento territorial em geral e no planeamento
ambiental, que integra regulamentos que densificam as diferentes faculdades construtivas na
propriedade urbana e, em Estado Social, criam outras imposições na propriedade em geral.
Os deveres do Estado especificamente constitucionalizados e enfatizados com a inclusão
da defesa do ambiente como tarefa fundamental deste, consistem essencialmente em quatro
importantes incumbências (artigo 9.º): a)-a defesa dos espaços naturais de maior valor
(territórios naturais, rios, lagos e mar, orlas costeiras, etc.); b)-o ordenamento do espaço
territorial; c)-a gestão da utilização dos recursos naturais, ordenamento da implantação urbana e
industrial e da exploração agrícola e florestal); d)-a intervenção nos espaços ambientalmente
degradados (regeneração de rios poluídos, replantação de florestas incendiadas e interdição de
nelas construir, recuperação de áreas urbanas degradadas, reconversão de áreas urbanas de
génese ilegal, etc.).
9 A revisão geral do texto constitucional, em 1982, foi efetivada por proposta da respetiva comissão parlamentar, de que o autor foi
primeiro vice-presidente e coordenador por parte do partido maioritário, três anos antes de ter terminado o processo de adesão à
CEE e em 1 de janeiro ter integrado o primeiro elenco de deputados portugueses ao Parlamento Europeu.
10 Vide CONDESSO, Fernando -“El marco orgánico y de gestión y el modelo jurídico fijado para la Administración del agua en
Portugal”..Em VVAA: Planificación y Gestión del Agua ante el Cambio Climático: Experiencias Comparadas y el Caso de Madrid.
Ángel Menéndez Rexach (Dir.). La Ley. Madrid, 2012, Pp. 341-384.
11 Sobre o tema, vide “Restriçoes administrativas”. In Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2001, Pp.1213-1273.

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Não pode, ainda, deixar de se destacar que o direito de impedir ou corrigir, preventiva ou
sucessivamente, a degradação do ambiente está reconhecido a todos os cidadãos e
organizações, em conformidade com a natureza do bem ambiental, justificando mesmo o
exercício do direito de resistência em face da Administração ou de concessionários de bens
(como é o caso da água) ou de serviços públicos.
Cabe à lei definir os termos do seu exercício, que integra vários domínios de atuação,
desde ações de manifestação e ações de representação individuais ou coletivas (ao abrigo dos
direitos gerais de manifestação e petição), acesso à informação ambiental, meios
impugnatórios administrativos (reclamações e recursos hierárquicos ou tutelares), meios
jurisdicionais (desde a impugnação contenciosa dos atos administrativos, o acionamento dos
meios de proteção penal e a ação popular, pública ou cível, para defesa do ambiente e execução
do princípio poluidor-pagador). Este, de qualquer modo, porque já não evita o mal, não pode
dispensar outras técnicas jurídicas com maiores virtualidades no domínio da prevenção de
lesões ambientais 12. O que nos coloca face à pertinente problemática da comutação de coimas e
multas por medidas alternativas voluntárias.
Com efeito, mesmo com determinação do poluidor, a este (v.g., se for industrial) pode ser
financeiramente preferível indemnizar a inovar tecnologicamente. Nestas situações, as
indemnizações são configuradas em termos relativos, como custos menores, em termos de
montante e de momento de desembolso (aliás, alongado desde logo pela morosidade dos
tribunais), mesmo que se se tivesse como certa a condenação no seu pagamento (o que a
dificuldade de prova e a impossível democratização do acesso à justiça em termos de condições
de igualdade no mérito do exercício da procuradoria, não assegura).
A constituição ambiental formal e material e as normas que ela implica traduzem uma
normação muito ampla. Em geral, na sua linha de orientação, se quisermos defender um
conceito material integral, teremos uma tríade dos elementos implicados, naturais, sociais e
territoriais (ordenamento do território, meio urbano13 e infraestruturas, transportes, património
cultural, etc.). Sem o que o direito não cobriria o espectro das exigências atuais de regulação
jurídica, como se o mundo pudesse ser visto sem a intervenção reconformadora do homem, ele
mesmo destinatário do direito e o objeto central dos efeitos das condutas humanas face aos
elementos naturais da vida e à sua retroação imediata ou a posteriori sobre a natureza e os
próprios homens.
Face ao texto constitucional, legislação nacional básica, e ao direito unionista europeu que
se lhe sobrepõe, temos um conceito bastante amplo. Ou seja, não só um direito vertical do
ambiente, mas também planos de interferência horizontal, integradores de preocupações
ambientais em todas as políticas sectoriais (limitações à localização da vivência e das
atividades humanas em geral: “ambiente de vida” humano, sadio e ecologicamente
“equilibrado”).
Ele poderá ainda ser devidamente operativo, sobretudo, se se reduzir a sua apetência
hiperbólica a três grandes objetivos essenciais: a proteção da natureza e recursos, o combate à
poluição e disfunções ambientais e a melhoria da qualidade de vida? E aqui não deixam de
confluir valores ligados simultaneamente ao direito do ambiente e aos direitos de personalidade
(v.g., proteção contra o ruído de vizinhança, protegido também pelo direito civil).
Então, quais deveriam ser os critérios fundamentais em que deveria assentar em geral o
objeto do direito do ambiente, face aos problemas do meio ambiente, a tratar, numa guerra
12 CONDESSO, F. .Direito do Ambiente, Coimbra:Almedina, 2001: o procedimento de avaliação de impactos ambientais, a
colaboração dos consumidores através da ecoetiqueta, a ecoauditoria, a ecogestão e ecocontabilidade, além das técnicas fiscai s, etc..
13 Em geral, CONDESSO, Fernando ; CONDESSO, Catarina -“Urbanismo sustentável”. Em Direito do urbanismo. Quid Juris.
Lisboa, 1999, Pp.141-209; –“The problem of the aesthetic in modern law of the urbanism: a case of leakage systematic of the right
for public administration and courts». Em VVAA: Revista Electrónica Iberoamericana, Centro de Estudios Iberoamericanos,
URJC, Madrid, Vol.4, N.º1, 2011 http://www.urjc.es/ceib, Pp.38-57.

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aberta ao desenvolvimento meramente quantitativo, para a preservação da biodiversidade

biológica e a promoção do tal desenvolvimento económico-social resiliente?
O direito do ambiente coloca especial relevância nestes fins, que ele visa alcançar, para
além de se justificar nas ténues noções-barreira de resiliência ou de defesa da continuidade
intergeracional. Ele tem uma matriz ecológica, tendencialmente pan-natural. Não tem fins
apenas antropocêntricos e do presente.
Na perspetiva fundante de um conceito de desenvolvimento ambientalmente compatível, tal
implica regular não só as relações dos homens entre si, como também “as relações do homem
com a natureza”.
Esta é uma sua finalidade e o critério heurístico-base do direito do ambiente14.
Estruturalmente de base ecológica, sem prejuízo de implicar, pela sua teleologia, elementos
económicos, sociais e culturais. De abordagem sempre para-ecológica, mesmo que transnatural.
Direito estratégico (objetivos, intervenções planificadoras e programadoras)15. Um direito
fazendo ponte com uma componente territorial e urbana.
A temática relacional dos solos, a urbanização e a edificação, exige uma arquitetura verde
ou ecológica. Direito de intervenção pública hiperbólica, mas carente de uma jurisdição
universal compulsória, enquanto direito de interesse global e ligado à “vida” atual e futura. É
um direito de conformação da intervenção antropotópica, pois é o homem no território que
modifica os ecossistemas (contaminando-os, e a partir deles os outros componentes naturais do
ambiente), impondo o controlo da degradação e erosão dos solos e face a preocupações
localizadas (situadas no ambiente urbano, v.g., sobre os resíduos, a conservação dos habitats
para a proteção da vida selvagem e das áreas territoriais sensíveis, como as águas, costas
marítimas e praias).
Como direito de proteção de um bem de natureza complexa16 implicou um direito
sancionatório e desde logo criminal ambiental (sendo atualmente patente na União Europeia um
movimento sancionador, pressionador de ultracriminalização, em vez da admissão ponderada de
medidas alternativas a favor do ambiente). É um direito que não dispensa, no que se reporta ao
grosso das suas normas, verticais e mesmo horizontais, que sejam de direito administrativo, a
teoria geral deste e os seus princípios constitucionais.
Ou seja, não vive apenas das normas especiais, mas também de normas gerais
jusadministrativas. Quanto às normas de direito procedimental geral, aplicam-se em tudo o que
envolve, orgânica, funcional e relacionalmente, a atuação da Administração (ou de entidades
particulares de regime jurídico misto, desempenhando tarefas da função administrativa do
Estado-Comunidade), quer em gestão pública, quer em gestão privada (que é sempre
administrativizada, pois os princípios gerais da atividade têm que estar sempre presentes,
mesmo que recorra ao direito privado (n.º2, artigo 266.º CRP). Administração que, aliás, não
está dispensada de aferir da constitucionalidade das normas que pretenda aplicar (princípio da
constitucionalidade).
1.2. Posição geral sobre o direito constitucional do ambiente. Estado direito ambiental
Em termos de apreciação conclusiva sobre o direito ambiental constitucional, claramente

posicionando Portugal como um Estado de Direito Ambiental, refiro que o normativo-chave
para o enquadramento constitucional do direito do ambiente em Portugal é fruto do espírito já
14 CONDESSO, Fernando -Direito do ambiente. Almedina. Coimbra, 2001, 1319 p.; La defensa del medio ambiente y el derecho a
la información en las Instituciones de la Unión Europea y en la Península Ibérica. Biblioteca da URJC. Madrid, 2003, p.995;
“Direito do Ambiente”.Em VVAA: acto-um, arte, ciência, cultura, n.º1. Universidade Moderna. Setúbal, Junho 2001, Pp. 66-85.
15 CONDESSO, Fernando -“Recapitulação sobre o conceito de ordenamento do Território, a nova política territorial europeia e o
futuro modelo territorial peninsular”. Em: O Ordenamento do Território: Administração e Políticas Públicas, Direito
Administrativo e Desenvolvimento Regional. Lisboa: ISCSP, 2005, Pp.737-800.
16 Sobre o tema, com grande clareza, profundidade e síntese, o desenvolvimento de José Joaquim Gomes CANOTILHO em
“Procedimento Administrativo e Defesa do Ambiente”. Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 123.º, n.º3799, Pp.291 e ss.

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bastante evoluído da consciência ambientalista presente nesse ano em que foi elaborada, 1975,
embora ainda abordado em termos antropocêntricos.
Não se aposta, aqui, propriamente, numa conceção do ambiente como tal, mas em
preocupações jurídicas com a defesa da vida humana, designadamente em termos de
obrigações-atribuições constitucionalizadas do Estado. Estas abarcam um elenco material
exemplificativo, que é bastante amplo, que vai desde prevenir e controlar a poluição, os seus
efeitos e as formas prejudiciais de erosão; criar e desenvolver reservas e parques naturais e de
recreio; classificar, proteger e promover sítios paisagens e sua valorização, de modo a garantir a
conservação da natureza; promover o aproveitamento racional dos recursos naturais,
salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica, com respeito pelo
princípio da solidariedade entre gerações; promover a integração de objetivos ambientais nas
várias políticas de âmbito sectorial; promover a educação ambiental e o respeito pelos valores
do ambiente; assegurar que a política fiscal compatibilize desenvolvimento com proteção do
ambiente e qualidade de vida; até ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em
vista uma correta localização das atividades, um equilibrado desenvolvimento socioeconómico;
garantir a preservação de valores culturais de interesse histórico ou artístico e promover, em
colaboração com as autarquias locais, a qualidade ambiental das povoações e da vida urbana,
designadamente no plano arquitetónico e da proteção das zonas históricas.
Em termos de considerações gerais acerca deste conceito constitucional de ambiente,
constata-se que a Constituição portuguesa não define nem distingue os conceitos de ambiente e
qualidade de vida, usados de modo interligado. No entanto, a junção das duas expressões, com a
referência autónoma à qualidade de vida, e tendo presente o amplíssimo espectro de matérias
elencadas, revela que este conceito não só não se identifica com o de ambiente num sentido
estrito, como é marcado pelo espírito da época.
Estávamos face a um espírito profundamente antropocêntrico. Desde logo, ao aparecer em

geral a ligar o ambiente à vida do homem, o que de certo modo tem o interesse de apontar, com
grande antecipação histórica, para algo então ainda não defendido, que é o do direito ambiental
como um novo direito do homem.
É sabido que só muito recentemente, um Organismo da ONU veio declarar uma sua
componente, o direito à água, como direito humano, apesar da Cimeira de Istambul não se
atrever a tanto, refugiando-se na declaração final a recorrer meramente à fórmula de
“necessidade humana”17.
Este “ambiente de vida” é implica a qualidade de vida. Com esta teleologia
antropocêntrica, procura-se pois realçar preocupações escatológicas, apontando-se para o
conceito do bem ambiental composto apenas pelo que importa à existência dos seres humanos e
à subsistência da espécie humana 18. Ora, importa dizer que hoje, quanto ao conceito de
ambiente, objeto de proteção jurídica, ele aparece, na melhor doutrina, configurado de modo
unitário, integrando uma vertente ecológica, como modo de ser global da realidade natural, em
termos de “equilíbrio”, mesmo que naturalmente instável, dos seus diferentes elementos, sem
prejuízo de abarcar ainda áreas territoriais particularmente importantes pela sua beleza, valor
paisagístico, científico ou histórico, os suportes territoriais de referência relativamente a
empreendimentos agrícolas, industriais e comerciais, que possam ter implicações no ambiente.
17 Sobre o tema, desenvolvidamente, CONDESSO, Fernando -“Principios de Gestión y Objetivos Medioambientales. El Agua:
¿Necesidad básica o Derecho Humano?”; “Experiencias Comparadas: El Marco Orgánico y de Gestión del Modelo Jurídico para la
Administración del aAgua en Portugal”. Em VVAA: REXACH, Ángel Menéndez (Dir. -. Planificación y Gestión del Agua ante el
Cambio climático: Experiencias Comparadas y el Caso de Madrid. La Ley. Madrid, 2011, respectivamente, Pp.49-78 e Pp. 341-
384; ; -“Derecho nacional, europeo e internacional de las aguas peninsulares: Marco orgânico y de gestión. Tratado de Albufeira”.
Revista Monfragüe, Espanha, n.º1, 2013, Pp.22-49, http://monfragueresiliente.com/numero1/inv2.html; Face à legislaçao anterior,
CONDESSO, F. –“O Direito das Águas”. In Direito do Ambiente, o.c., Pp.814-942.
18 CONDESSO, Fernando -“O âmbito material e as características do direito do ambiente”. Em:Direito do ambiente. Almedina.
Coimbra, 2001, Pp.469 e ss.

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Como entender a configuração estrutural-funcional do conceito constitucional português?

No quadro da Constituição e na linha de grande abrangência temática, colhida dos diplomas
internacionais e unionistas europeus, cabem não só todo o conjunto dos sistemas físico-
químicos e biológicos (ambiente natural), como também os fatores económicos, sociais e
culturais (a que os cultores da geografia humana vêm apelidando de ambiente social e ambiente
urbano19). E, até, atenta a sua redação integral, abarca mesmo, neste direito a um ambiente de
vida humano e a um direito a um ambiente sadio, elementos territoriais-urbanos, o próprio
ambiente construído e elementos sanitários. Assim, aparece, também claramente, a configuração
estrutural-funcional do conceito constitucional20.
Quanto ao seu conceito de qualidade de vida, ele aparece legalmente definido como uma
consequência derivada da interação de múltiplos fatores no mecanismo e funcionamento das
sociedades humanas, implicando desde logo a situação de bem-estar físico, mental, social e
cultural, no plano individual, e relações de interdependência-solidariedade no plano coletivo.
O direito constitucional ao ambiente, na sua leitura de direito negativo, é não só
diretamente vinculativo dos particulares, como também obriga à abstenção do Estado de
práticas ambientalmente nocivas. Aplica-se-lhe, aliás, nas áreas do direito à água, recentemente
declarado no âmbito da ONU como direito do homem (dada a cláusula aberta na Constituição
Portuguesa do artigo 16.º, 2) e do direito de acesso à informação (direito fundamental análogo,
artigo 268.º, n.º2), como direitos fundamentais regidos pela disciplina do grupo dos “direitos,
liberdades e garantias”, que é o regime constitucional específico e muito rigoroso destes. E, em
geral, como direto ao ambiente, englobado no regime geral dos direitos fundamentais sociais,
de aplicação progressiva, mas sem retroação, embora –como se referiu anteriormente- com
áreas deste que são destacáveis, como é o caso do direito humano à água.
Na sua leitura de direito positivo, de dever de defesa do ambiente, ele tem duas vertentes
operativas, impondo a todos que não poluam e que impeçam que outros venham a poluir. E,
desde logo, obriga o Estado a atuar para defender esse direito ao ambiente. Isto é, para prevenir
e controlar as ações poluidoras e para corrigir as situações-efeito da poluição e a erosão dos
solos; planear a correta localização das atividades económico-sociais; conservar a natureza e o
património cultural, natural e construído, com recurso a medidas legislativas, administrativas e
penais, desde logo com recurso a medidas de política ambiental 21.
1.3.Conceito de ambiente e de direito do ambiente
Qual o conceito de ambiente e, portanto, qual a amplitude temática do direito do ambiente?

O conceito de ambiente, quanto à sua extensão, dimensão, conteúdo e limites, para
efeitos de enquadramento jurídico, continua a não ser pacífico. Há divergências sobre o
conceito de ambiente, sobre a emergência de um valor ou bem ambiental, sobre o dano
ambiental e sua exata configuração, sobre a forma de efetivar a responsabilidade (pública 22 e
privada) decorrente de ações danosas23.
Discute-se, ainda hoje, a questão adjetiva sobre se o objeto de análise é o ambiente
como envolvente que rodeia um sujeito e se consubstancia com ele; ou é o meio ambiente
19 CONDESSO, Fernando dos Reis– “Do Ambiente Urbano”. In Direito do Ambiente. O.c., Pp.1132-1213.
20 “Os sistemas físicos, químicos e biológicos e os factores económicos sociais e culturais, além de serem interativos entre si,
produzem efeitos, direta ou indiretamente, sobre unidades exis-tenciais vivas e sobre a qualidade de vida do homem».
21 Em geral, CONDESSO, Fernando -Direito do ambiente. Almedina. Coimbra, 2001; “Direito ambiental em Portugal. Fundamentos
concetuais, Caracterização e princípios gerais”. REIB, URJC, Madrid, jun2013; RIDARN, IJ-LXVIII-618, n.º9. Disponível em
http://www.ijeditores.com.ar/articulos.php?idarticulo=65618&print=2>. [Em linha].(Consultado em 1.12.2013).
22 Matéria hoje disciplinada no na Lei n.º 67/2007, de 31.12.Vide capítulo XI.
23 Ver CANOTILHO, José Joaquim Gomes -«A Responsabilidade por Danos Ambientais:Aproximação juspublicística. In Direito
do Ambiente. Lisboa:INA, 1994, p.402-3.

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como conceito comumente aceite pelas instituições e pelo próprio ordenamento jurídico 24.
No fundo, vamos vivendo com um conceito aberto e em contínua expensão, dado que o
objetivo do bem-estar do homem e da proteção da qualidade de vida é um objetivo de
realização contínua. Por isso, é difícil formar um conceito material, tendo de nos contentar
com um conceito normativo.
Entre os conceitos materiais, importa começar por referir que o mero conceito de matriz
material não enquadra adequadamente as matérias submetidas à lei por razões ambientais. É
puramente naturalista. Inclui apenas os recursos naturais abióticos e bióticos, a flora e fauna.
Basta referir que certas interdições, condicionamento e sanções, fora do âmbito do ambiente
natural, por exemplo no plano urbanístico, só têm sentido numa lógica ambiental.
A exigência da aplicação de certos instrumentos específicos de intervenção ambiental,
como a avaliação do impacto ambiental, estende-se a áreas que atiram o conceito para fora do
âmbito naturalocêntrico, etc.. O que implica a não vigência de uma conceção restrita. Em
termos mais amplos, o conceito material “naturalossocial”, embora acentue a abordagem
antropocêntrica, vai mais longe, integrando ainda os conceitos de bem-estar, qualidade de vida e
desenvolvimento da personalidade. E mesmo um conceito material integral, que abranja a
tríade dos elementos natural, social e territorial, integrando os elementos do ordenamento do
território, designadamente o meio urbano25 e as respetivas infraestruturas, como o habitat,
transportes, património cultural26, etc., não cobriria o espectro das exigência atuais de regulação
jurídica.
O conceito restrito procura reduzir a complexidade temática do conceito amplo, isolando o
conceito de ambiente ao de ambiente natural, como se o mundo presente pudesse ser visto sem a
intervenção reconformadora do homem. E como se o mundo do direito não tivesse que ter
presente a “retroação”, com o homem para regular o agir deste. Independentemente dos seus
beneficiários, destinatário do direito é apenas o homem.
O objeto central da proteção jurídico-ambiental diz respeito aos eventuais efeitos da
adoção de certas medidas do homem relativamente aos elementos naturais da vida e a respetiva
retroação sobre os próprios homens.
O conceito normativo é amplo, embora não totalizante e imperialista, mas tendo em conta
o âmbito normativo e os domínios de proteção das normas jurídicas incidentes sobre os
problemas do ambiente27-28.
Portanto, tal não significa que, face ao quadro de regulação jurídica, ou seja, em termos de
conceito de operatividade normativa, embora não se possa aceitar um conceito restrito, se possa
defender um conceito totalizante. Atendendo à normação internacional, europeia e nacional,
constata-se que só é possível construir um conceito “intermédio”, que seja fruto de uma
contenção artificial, negociada, conjuntural, que não esconde as dificuldades de contrariar
outros interesses instalados e de balizar uma área de vocação para-imperialista, como é a do
tratamento da problemática ambiental. Uma área do real, construível de acordo com o princípio
da verticalidade ou o da transversalidade29, no tratamento dos elementos que o compõem. Isto
é, sem poder também esquecer o princípio da integração das preocupações ambientais em
24 No mesmo sentido, como refere o autor citado, MARTÍN MATTEO, R. –Tratado de Derecho Ambiental. Vol.I, Madrid:Trivium,
1991, p.80 e segs. Este autor considera que o ambiente integra os elementos naturais de titulatidade comum e de característi cas
dinâmicas (já em Derecho Ambiental –Madrid:IEAL, 1977).
25 Em geral, CONDESSO, Fernando e Catarina –Direito do urbanismo. Lisboa: Quid Juris, 1999.
26 CONDESSO, F. –Fundamentos conceptuales, económicos y jurídicos de la ordenación del territorio. (Lecciones policopiadas al
curso de doctorado). Madrid: UICA, Universidad Complutense de Madrid, 2010, Pp.229 e ss. (Desarrollo y cohesión en la
Península Ibérica: El problema de la ordenación territorial. Barcelona: Erasmus Ediciones, Jan 2010): -Direito do Ambiente.
Coimbra: Almedina, 2014.
27 A «ratio legis», a razão de ser da lei, da norma jurídica.
28 CARAVITA - Diritto pubblico dell’ambiente. Bolonia, 1990, pág. 50.
29 CONDESSO, F. –“Princípios Fundamentais do Direito Ambiental”. Direito do Ambiente.Coimbra:Almedina, 2014, p.141 e ss.

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todos os sectores de atividade, o que aponta para a consideração dos elementos do ambiente
humano, quando tal for necessário à consecução de objetivos ambientais.
Se o conceito de direito do ambiente em sentido estrito é o sistema de normas jurídicas
que, tendo especialmente em vista as relações do homem com o meio, prossegue certos
objetivos (conservação da natureza, manutenção dos “equilíbrios” ecológicos, salvaguarda do
património genético como conjunto de espécies vivas que atualmente existem na face da Terra),
efetiva a proteção dos recursos naturais e o leva ao combate às diversas formas de poluição: é
um conceito naturalocêntrico), a verdade é que a lei fundamental prevê outras regulações, desde
o ordenamento do território e a defesa da qualidade ambiental das povoações e da vida urbana, a
proteção das zonas históricas, como, em geral, a preservação de valores culturais de interesse
histórico, artístico e arquitetónico.
Há, nesta perspetiva, uma integração no conceito de ambiente de matérias que ultrapassam
o âmbito da natureza, que são enquadráveis, numa delimitação temática estrita, nos conceitos de
direito do ordenamento do território, do urbanismo e da proteção do património cultural 30. Tal
como as normas criadas para satisfazer as orientações protetivas em termos de medicina,
designadamente no âmbito da ecotoxicologia, são em termos estritos enquadráveis no conceito
de direito da saúde. As referentes ao enquadramento da economia, no direito agrícola ambiental,
industrial ambiental, turismo ambiental, etc., são de direito económico.
Este conceito amplo pode ser tao extensivo, que se torne totalizante, mas tem pelo menos
que admitir o complexo de relações de uma unidade vital para com a sua envolvência específica,
exprimindo no essencial a globalidade das condições de vida, isto é, os animais, as plantas e o
mundo social e artificial, humanamente conformado. Em termos tendenciais, poderá, pois,
afirmar-se que nos interessarão, sob o ponto de vista jurídico, todas as medidas juridicamente
vinculantes que se destinem a proteger e a regular, de forma planificada, conformadora,
preventiva e promocional, o ambiente natural e humano perante os feitos perturbadores do
´processo civilizacional.
Um conceito unitário passa pela formulação de um conceito funcional, escatológico ou
teleológico pode ter em conta a transversalidade, a horizontalidade, a integração em geral das
preocupações ambientais. Em relação a todos os bens a considerar subsiste uma ideia finalista:
proteger e melhorar a qualidade de vida e em concreto a qualidade de vida do homem, a sua
saúde, a sua cultura, o seu bem-estar, a sua envolvente natural.
A Constituição portuguesa não define nem distingue os conceitos de ambiente e qualidade

de vida, usados de modo interligado. No entanto, a junção das duas expressões, com a referência
autónoma à qualidade de vida, e tendo presente o amplíssimo espectro de matérias elencadas,
revela que este conceito não só não se identifica com o de ambiente num sentido estrito, como é
marcado pelo espírito da época, profundamente antropocêntrico, desde logo ao aparecer em
geral a ligar o ambiente à vida do homem, o que de certo modo tem o interesse de apontar, com
grande antecipação histórica, para algo então ainda não defendido, que é o do DA como um
novo direito do homem. É sabido que só muito recentemente, a ONU veio declarar uma sua
componente, o direito à agua, como direito humano, apesar da Cimeira de Istambul não se
atrever a tanto refugiando-se na declaração final a recorrer à fórmula de “necessidade humana”.
Este “ambiente de vida” é assim o ambiente que permita uma qualidade de vida. Com esta
teleologia antropocêntrica, procura-se pois realçar preocupações escatológicas, apontando-se
para o conceito do bem ambiental composto apenas pelo que importa à existência dos seres
humanos e à subsistência da espécie humana 31.
Ora, importa dizer que hoje, quanto ao conceito de ambiente, objeto de proteção jurídica,
aparece, na melhor doutrina, configurado de modo unitário, integrando uma vertente ecológica,
30 Em geral, NABAIS, José Casalta –Introdução ao Direito do Património Cultural. Almedina, 2010.
31 CONDESSO, F. –Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2001.

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como modo de ser global da realidade natural, em termos de equilíbrio, mesmo que
naturalmente instável, dos seus diferentes elementos, sem prejuízo de abarcar ainda áreas
territoriais particularmente importantes pela sua beleza, valor paisagístico, científico ou
histórico e os suportes territoriais32 de referência relativamente a empreendimentos agrícolas,
industriais e comerciais, que possam ter implicações no ambiente.
Em termos de configuração estrutural-funcional do conceito constitucional, diria que no

quadro da Constituição, na sua correta visão unitária, e na linha de grande abrangência
temática, colhida dos diplomas internacionais e unionistas europeus, cabe não só todo o
conjunto dos sistemas físico-químicos e biológicos (ambiente natural), como também os fatores
económicos, sociais e culturais (a que os cultores da geografia humana vêm apelidando de
ambiente social).E, até, atenta a sua redação integral, abarca mesmo neste direito a um ambiente
de vida humano e a um direito a um ambiente sadio, o próprio ambiente construído e elementos
sanitários. Assim, aparece, também claramente, a configuração estrutural-funcional do conceito
constitucional33.
Quanto ao conceito de qualidade de vida, ele é uma consequência derivada da interação de
múltiplos fatores no mecanismo e funcionamento das sociedades humanas, implicando desde
logo a situação de bem-estar físico, mental, social e cultural, no plano individual, e relações de
interdependência-solidariedade no plano coletivo.
O direito constitucional ao ambiente, na sua leitura de direito negativo, é não só
diretamente vinculativo dos particulares, como também obriga à abstenção do Estado de
práticas ambientalmente nocivas. Aplica-se-lhe, aliás, como direito fundamental de natureza
análoga aos mais importantes dos direitos, o grupo dos “direitos, liberdades e garantias”, o
regime constitucional específico e muito rigoroso destes.
Na sua leitura de direito positivo, de dever de defesa do ambiente, ele tem duas vertentes
operativas, impondo a todos que não poluam e que impeçam que outros poluem. E, desde logo,
obriga o Estado a atuar para defender esse direito ao ambiente. Isto é, para prevenir e controlar
as ações poluidoras e para corrigir as situações-efeito da poluição e a erosão dos solos; planear a
correta localização das atividades económico-sociais; conservar a natureza e o património
cultural, natural e construído34, com recurso a medidas legislativas, administrativas e penais,
desde logo com recurso a medidas de política ambiental.
Quanto à noção de direito ambiental, que concluir então? Em face do direito unionista, do
texto constitucional e da legislação nacional básica parece que se aponta para a consagração
tendencial de um conceito que poderíamos designar de conceito para-imperialístico do
ambiente, que aparece sobremaneira, quer na amplitude vertical da temática abrangida, isto é,
no plano da sua concretização objetiva, referente às águas, ar, conservação da natureza,
resíduos, etc. (direito vertical do ambiente), quer no plano da interferência horizontal, em face
do mandato comunitário e constitucional de integrar as preocupações ambientais em todas as
políticas sectoriais, desde logo as limitações à localização da vivência e das atividades humanas
em geral.
Isto, compreensivelmente, porque se trata de um conceito que tem que ver com um
“ambiente de vida” “humano, sadio e ecologicamente equilibrado”, a que o homem tem direito.
De qualquer modo, em termos genéricos, podemos afirmar que, sem prejuízo de se integrarem
normas de cunho ambiental em todos os ramos de atividade, em Portugal as principais normas
vigentes na matéria, que são abordadas apenas com a designação de direito do ambiente, e que
32 CONDESSO, F.- Ordenamento do território. (…). Lisboa:ISCSP, 2005.

33 «Os sistemas físicos, químicos e biológicos e os factores económicos sociais e culturais, além de serem interactivos entre si,
produzem efeitos, directa ou indirectamente, sobre unidades existenciais vivas e sobre a qualidade de vida do homem».
34 Defendendo ordenamentalmente as paisagens e áreas naturais, através de delimitações territoriais e medidas circunscritivas
protectivas.

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aparecem designadamente nas normas constitucionais e nas incluídas na Lei de Bases, têm três
grandes objetivos essenciais: a proteção da natureza e dos recursos, o combate à poluição e às
disfunções ambientais e a melhoria da qualidade de vida.
O direito do ambiente coloca especial relevância nos fins que visa alcançar e que têm a ver
com os direitos fundamentais do homem, sendo o direito “o meio privilegiado para toda a
política a favor do ambiente”35.
O direito vem combater a agressão ao ambiente para salvar o homem da devolução natural
da sua agressão. Isto é, é o ambiente agredido–agressor, reagindo às condutas humanas, que
levou à criação do direito ambiental, na medida em que isso, por mexer com o equilíbrio
ecológico da biosfera ou dos diferentes ecossistemas, seja necessário para a conservação e
continuidade dos ecossistemas. Desde logo, evitando mudanças danosas ao nível climático,
hidrográfico, edáfico, que podem pôr em causa a espécie humana e a continuidade
intergeracional.
Este é o critério fundamental em que tem assentado em geral o direito do ambiente (sem
prejuízo das motivações referentes à melhoria da qualidade de vida). Não porque os problemas
do ambiente sejam só da espécie humana, mas porque, no estádio atual de enquadramento do
tema, a grande tensão passa pela ação nefasta do homem. Com efeito, os problemas do ambiente
colocam, há muito, frente a frente, em guerra contra o desenvolvimento quantitativo, a
preservação da biodiversidade biológica e a promoção de um desenvolvimento económico-
social sustentável.
Como direito com uma parte de matriz ecológica é um direito tendencialmente pan-
natural. E é-o, na medida em que não é apenas antropocêntrico e do presente, mas protege cada
vez mais os outros seres vivos, todos os seres vivos e a natureza enquanto tal,
independentemente das razões escatológicas subjacentes. É um ramo do direito que, na
perspetiva fundante do conceito de desenvolvimento sustentável, implica direitos do homem
atual, concebidos como se fossem “direitos” de outros seres, regulando não só as relações dos
homens entre si como também as relações entre o homem e a natureza e “direitos” de homens
que ainda não existem, concebidos abstratamente como vindouros, direitos de uma geração,
humanidade, que virá. Esta é uma sua finalidade e o critério heurístico-base do direito do
ambiente. O critério de descoberta das suas normas no emaranhado da sua atual dispersão.
Posto isto, o direito do ambiente pode ser definido como o conjunto de normas jurídicas
que enquadram o relacionamento do homem com os elementos naturais e artificiais, que
condicionam, direta ou indiretamente, os seres vivos em geral e a qualidade de vida humana.
Ou, se se preferir, numa leitura antropocêntrica, que não exclui a proteção da natureza, essencial
à própria vida do homem e à sua qualidade, e à subsistência do género humano, o direito
ambiental é o direito que regula a atuação do homem em relação ao conjunto dos sistemas
físico-químico-biológicos, as suas relações ecossistémicas e os fatores económico-culturais com
efeito direto e indireto, mediato e imediato, na natureza e na vida do homem, em si, e em termos
da sua qualidade36
1.4.Características do direito do ambiente
São características do direito do ambiente, tal como o concebemos hoje, o ser um direito
constituído por normas recentes. É um direito novo. E, embora não somente por isso, é um
direito ainda não sedimentado, mesmo dogmática e conceptualmente, densificado sobretudo a
partir da década de sessenta, em grande parte integrando e vivendo da tipologia da intervenção
administrativa, mas que tende a avançar para uma construção científico-jurídica autónoma. E
um direito disperso por um número extenso de diplomas normativos e, portanto, não codificado.
35 Declaração de Limoges, de Novembro de 1990, proclamada em reunião de associações ambientalistas de todos os continentes.
36 CONDESSO, F. – Direito do Ambiente. Almedina, 2014, p.278.

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Mesmo as suas regulamentações verticais constam de normas dispersas de acordo com as

diferentes matérias. Devido à sua horizontalidade tem muitas normas avulsas, extravagantes,
isoladas em diplomas que visam regular diversos aspectos da vida em sociedade, das atividades
humanas, designadamente, no campo económico, sanitário, ordenamental, urbanístico e do
patrimonial cultural. Além disso, é um direito de base e terminologia científica, o que força a
sua nota de direito experimental e revisível por natureza (dado o aprofundamento contínuo dos
conhecimentos sobre ecologia e das tecnologias para responder aos vários problemas) e pelas
limitações da sua concretização (confiscada pela génese negocial das suas normas de mínimos,
os normalmente tolerados pelas organizações económicas, mas acima do que no momento
normativo já se devis considerar necessário em face das exigências ecológicas). Em Portugal, só
a partir de 1971 se começou a tratar autonomamente os problemas relacionados com a defesa do
ambiente, sendo criada uma Comissão Nacional do Ambiente, que ficou integrada na Junta
Nacional de Investigação Científica e Tecnológica.
Além de novo, em geral, afirma-se como um direito de natureza eclética, pluridisciplinar,
de natureza pública e privada, cruzando na sua defesa ou na defesa dos cidadãos perante as
agressões sofridas, mesmo pelas entidades públicas, o direito público (especialmente o direito
constitucional, o administrativo de fonte nacional, o direito internacional, o direito
administrativo comunitário, e o direito penal), e o direito privado (designadamente o direito da
responsabilidade civil por danos e o direito internacional privado). Temos ramos de direito não
administrativo que tratam matéria ambiental. Além do direito ambiental internacional, o
ambiente é objeto de normação em vários ramos do direito interno, embora o direito
administrativo seja aquele que se revela mais adequado para o enquadramento da proteção do
ambiente.
Quanto a estes outros ramos do direito, temos o direito constitucional, que contém normas
fundamentais nesta matéria (direito constitucional ambiental); o direito civil, afetando
interesses de ordem particular, onde historicamente apareceram colocadas as primeiras normas
ambientais, sobre fumos e cheiros agredindo as relações de vizinhança (direito civil ambiental);
o direito criminal, com os impropriamente chamados delitos ambientais (direito penal
ambiental)37 e o direito laboral (direito laboral ambiental), sendo indiscutível a relação
trabalhador-ambiente, desde a localização das indústrias, aos processos de fabrico,
manuseamento de produtos, sistemas de gestão de resíduos, etc. (Declaração de Cocoyoc,
Programas Comunitários do Ambiente).
Temos áreas do direito administrativo com interesse ou com nomas avulsas de defesa de
interesses ambientais: direito da saúde, direito do consumo, direito do ordenamento do
território em geral; direito do urbanismo em geral (posições interditadoras ou condicionadoras
em planos e obras particulares, com exigências de licenças ou de comunicações pré-operativas à
Administração urbanística, para efetivar urbanizações, loteamentos e construções); direito do
património cultural; direito dos bens do domínio público (designadamente, hídrico); direito
administrativo da economia (especialmente o direito agrário, o direito industrial e também o
direito público do comércio, v.g., condicionantes à implantação de hipermercados ou centros
comerciais, eventualmente com exigências de estudos de impacto ambiental, etc.).
Mas dominam as áreas do direito administrativo, desde o direito da organização
administrativa do ambiente; o direito da prevenção e correção das poluições : medidas técnicas,
limitadoras e incentivadoras (al.a, n.º2, art.º 66.º da CRP), o direito ambiental sancionatório:
contraordenacional e penal e o direito fiscal ambiental (al.h, n.º2, art.º 66.º da CRP); o direito da
conservação da natureza (al.c, 2, art.º 66.º da CRP38) e o direito da conservação dos recursos
naturais: espaços (al.d, 2, art.º 66.º da CRP); o direito ambiental da regulação da atividade
37 Quanto a sançoes financeira, já o Código hitita, elaborado de 1380 a 1346, previa uma «coima» em prata para a contaminação de
um reservatório ou de um poço de utilização comunitária (OST, François –la nature hors la loi: l’écologie à l’épreuve du droit.
Paris:éditions la découvert, (textes à l’appui/série écologique et societé), 1995, p. 29). Diga-se que a primeira reserva natural data de
1370 antes de cristo (Akhenaton, no Egipto) e a primeira lei de proteção de espécies é do imperador indiano Asoka no século III
a.c.( LYSTER, S. –International Wildlife Law. Cambridge, 1985, p.XXI. Apud OST, François –la nature hors la loi: l’écologie à
l’épreuve du droit. Paris:éditions la découvert, (textes à l’appui/série écologique et societé), 1995, p. 29, nota 5).
38 “Direito da conservação da natureza”. In Direito do Ambiente. Almedina, 2001,Pp.689-813

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económica (al.f, 2, art.º 66 da CRP39), designadamente agrícola (alínea d) do n.º1 e n.º2 do art.º
96.º da CRP); o direito do planeamento ambiental (al.b, 2, art.º 66.º da CRP40); o direito à
informação ambiental, designadamente o direito de acesso a documentos administrativos com
informação ambiental (n.º 1 e 2 do art.º 268.º da CRP41) e o direito de participação
procedimental42 e de acesso à jurisdicional ambiental, designadamente através da ação
popular (n.º3 do art.º 52.º).
No entanto, se falamos de direito ambiental vertical em sentido estrito, no sentido de corpo
de normas que constituem o tratamento integrado do direito ambiental, referimos estas áreas,
além da organização da Administração ambiental: os princípios constituintes da política e do
direito ambiental, os princípios teleológicos da política e do direito ambiental e os princípios
ambientais constitucionalmente expressos43; o direito ambiental instrumental: os meios de ação,
designadamente o planeamento, o Estudo de Avaliação do Impacto Ambiental, o direito de
acesso à informação ambiental, a eco-etiqueta e a auditoria ambiental; o direito ambiental das
águas doces e marítimas; o direito da conservação da natureza (conservação dos espaços
naturais; proteção dos habitats, zonas húmidas, fauna, flora, florestas) e a conservação dos
solos; o direito da antipoluição na atmosfera, isto é, o direito ambiental atmosférico: a proteção
do ar e a proteção contra a emissão de ruído através do ar e o direito dos resíduos (regimes
jurídicos dos resíduos urbanos, dos resíduos perigosos, desde os químicos, hospitalares até aos
radioativos, e do vasilhame). Além disso e em síntese, é um direito recente, não sedimentado,
disperso, experimental, até porque de matriz e base científica ecológica, e, por isso,
especialmente vocacionado para a evolução permanente, estratégico, prospetivo.
Há várias teorias sobre a natureza do bem jurídico ambiental. Nem as teorias do bem
ambiental individual ou nem as do bem coletivo, indivisível, parecem poder merecer
acolhimento.
Desde logo, o direito do ambiente assenta na necessidade de proteger em termos
autónomos, um bem ou o seu gozo, o bem ambiental, simultaneamente pela comunidade ou
pelos indivíduos como cidadãos. Este é o seu fundamento, que implica que haja necessidade de
normações circunscritivas ao exercício de direitos dominiais ou a atividades humanas, sejam
públicas ou particulares44.
Nos termos constitucionais (princípio geral), todos os cidadãos têm direito a um ambiente
humano e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender, incumbindo ao Estado, por meio
de organismos próprios e por apelo a iniciativas populares e comunitárias, promover a melhoria
da qualidade de vida, quer individual, quer coletiva. E os cidadãos diretamente ameaçados ou
lesados no seu direito a um ambiente de vida humana sadio e ecologicamente equilibrado
podem pedir, nos termos gerais de direito, a cessação das causas de violação e a respetiva
indemnização. O direito ao ambiente e qualidade de vida é um direito fundamental autónomo,
referido essencialmente à defesa da qualidade dos elementos naturais, componentes ambientais
naturais (referidos no art.º7.º da LBA), e portanto, estruturalmente, um “direito ecológico”, sem
prejuízo de ele implicar, pela sua teleologia, elementos económicos, sociais e culturais.
A abordagem é sempre para-ecológica, mesmo que transnatural. Isto é, ele gira em geral à
volta da perspetiva ecológica, que unifica os diferentes elementos de incidência, sem negar
importância a dimensões económicas, sociais e culturais. Há, desde logo, na própria
Constituição, normas sobre o direito subjetivo ambiental, e portanto, no nosso ordenamento
jurídico, ele é um direito fundamental. E não há apenas normas sobre tarefas e fins ambientais
do Estado.
39 Vide, em geral, sobre a tese neoliberal, designadamente face a problemas ambientais, CONDESSO, F. – Europa em crise:
Renegociação da Dívida, Solução Federal. Lisboa: Caleidoscópio, 2012.

40 CONDESSO, F. –“O Direito do Planeamento Territorial em Portugal”. In Conferência México da ATINA; Conferência sobre
Ambiente, Unisantos, Brasil.

41 CONDESSO, F. – Derecho a la Información de los Poderes Públicos. Madrid: Dykinson, 2010, etc.
42 CONDESSO, F. –Direito do Ambiente. Almedina, 2014, p.79-87.
43 DIAS, José Eduardo Figueiredo -O Direito Administrativo do Ambiente. C.urso de Pós-Graduação do CEDOUA (1995/96).
Lições Policopiadas. Coimbra: CEDOUA, Faculdade de Direito, Universidade de Coimbra, 1996.

44 Sobre o tema, com grande clareza, profundidade e síntese, o desenvolvimento de JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO, em
«Procedimento Administrativo e Defesa do Ambiente», na Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 123.º, n.º3799, p.291 e
segs.

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É um direito de vocação para-imperialista, de intervenção radical45, aberto à informação e

participação dos cidadãos em geral, de nomogénese global, atribuição de poderes concorrentes
aos vários escalões de poder nacional e supranacional, com uso de todo o tipo de formas de
intervenção administrativa46, e incidindo sobre um bem jurídico de natureza complexa, com
pluralização de titularidade acionária e indemnizatória e um direito de sancionamento
simultaneamente administrativo e criminal.
O direito do ambiente é um direito estratégico, porque exige cada vez mais, pelo menos
em parte, para atingir eficazmente os seus objetivos, intervenções planificadoras e
programadoras47. Umas visando diretamente a problemática ambiental, ligada à proteção de
zonas naturais ou altamente sensíveis num plano ambiental. Outras visando objetivos
ordenamentais físicos autónomas, mas que não podem deixar de considerar as perspetivas de
defesa ambiental.
E mais, é um direito prospetivo, no sentido de que se concebe tendo presente que há que
proteger o não direito dos sujeitos de hoje em prejudicar os direitos ambientais dos homens de
amanhã. Mas, mesmo assim, um direito cada vez mais preocupado com o homem sedentário e
concentracionário, que tudo complica ao tender a viver polarizado em aglomerados urbanos, ou
seja, um direito em que a urbe aparece enquadrada como um ecossistema, e portanto um bem
globalmente considerado exigindo uma polarização normativa adequada.
É um direito com uma componente territorial e urbana. Também é um direito de
intervenção pública hiperbólica, exigindo legislação universal enquanto direito de interesse
planetário, global, no sentido que supõe, em geral, uma interdependência dos homens e das
regiões, o que pressupõe o desenvolvimento de uma visão global dos problemas.
É um direito de fundamentação e consequências hiperbólicas. Um direito de fontes
localizadas, mas de incidência e génese global, exigindo pensar globalmente e agir localmente
Um direito de nomogénese global, integrando desde normas de direito internacional, nível de
intervenção onde começam por singrar as primeiras normas significativas modernas, até normas
regulamentares autárquicas.
E é um direito de atribuição de poderes públicos concorrentes, aos vários escalões dos
poderes políticos estabelecidos, internacionais ou nacionais, e dentre destes.
Sobre a natureza das intervenções e das normas ambientais, ele recorre a toda a tipologia
de intervenção administrativa e de normação, designadamente administrativa.
Embora seja essencialmente preventivo e circunscritivo da liberdade individual (limitando
e condicionando através de valores-limites permitidos e autorizações prévias de atividade),
também é corretivo das poluições e sancionatório – simultaneamente contraordenacional e
crimininalizador, isto é, de sanções administrativas e criminais e incentivador48, com uma gama
de instrumentos de subsidiação financeira promotores de boas práticas e inovações para-
ambientais.
Enfim, é um direito tendencialmente imperialista ou para-imperialista, porque não se
contenta em criar normas próprias, verticalmente enquadradas, na defesa de bens-objetivos.
Exige, já, o respeito de todas as atividades particulares ou públicas, transversalmente,
interditando ou condicionando atuações em setores de intervenção humana, independentemente
da importância permanente daquelas suas normas naturais.
Quanto a ser um direito de conformação da intervenção antropotópica, a intervenção do
homem no território modificar os ecossistemas existentes e contaminando-os, e a partir deles os
outros componentes naturais do ambiente.
Por isso, uma vertente fundamental da defesa do ambiente passa pelo controlo da
degradação e erosão dos solos e por preocupações localizadas, situadas no ambiente urbano,
45 CONDESSO, F. – “Políticas Ambientais”. Conferência do MIR, Porto, 1994.

46 Vide sobre a tipologia da intervenção administrativa, CONDESSO, F. –Direito Administrativo Geral. Lições policopiadas,
Lisboa:ISCSP, 1992.
47 CONDESSO, F. –O Ordenamento do Território: (…).Lisboa, 2005.
48 Vg. O Regulamento n.º2092/91, de 24 de Junho de 1991, relativo ao modo de produção biológico de produtos agrícolas e à sua
indicação nos produtos agrícolas e nos géneros alimentícios, o Regulamento n.º2080/92, de 30 de Junho de 1992, que institui um
regime comunitário de ajudas às medidas florestais na agricultura, o Regulamento 1765/92, de 30 de Junho de 1992, que institu i um
sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses, etc..

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v.g. sobre os resíduos, a conservação dos habitats para a proteção da vida selvagem e das áreas
territoriais sensíveis, como as costas marítimas e as praias.
A temática relacional dos solos, a urbanização e a construção passa pela procura de um
novo modelo de arquitetura, a arquitetura ambiental, que vai ganhando adeptos e doutrinadores
sob a designação de “arquitetura verde” ou “arquitetura ecológica”. Tudo revelações de uma
incidência crescente da aplicação ambiental do princípio da transversalidade, no que diz respeito
ao uso, transformação e ocupação dos solos.
Como direito de proteção de um bem de natureza complexa, destaco apenas que existe um
direito criminal ambiental, embora as diferentes legislações divirjam sobre o âmbito do
penalmente punível. Os diferentes códigos penais foram recolhendo orientações oriundas de
organismos e congressos internacionais. Com efeito, a criação de novos tipos de crimes, em
vários países, deve-se a tomadas de posição de organismos internacionais.
Em Portugal, a punição criminal vem expressa no Código Penal. Esta criminalização,
iniciada com as alterações de 1995 ao Código penal, vêm proteger o ambiente de forma direta,
em si mesmo, embora com limitações subjetivas. As suas normas restringem-se à proteção dos
elementos componentes do ambiente natural e não aos elementos referentes ao ambiente
humano, isto é, aos aspetos culturais, históricos ou artísticos ligados ao conceito amplo de
ambiente, ao ambiente construído. Por exemplo, o direito do urbanismo, contrariamente do que
acontece noutros países, sofre sempre e apenas sanções contraordenacionais e nunca é objeto de
tipificações criminais específicas.
Dito tudo isto, não deixo de afirmar que o direito ambiental é já um direito
tendencialmente autónomo. Com efeito, a sua autonomia não dispensa, em grande parte, a
teoria geral do direito administrativo, nem normas, gerais ou outras especiais, deste. E
enquanto direito dependente da legislação unionista europeia, especialmente Diretivas é
dependente destas na sua transcrição e interpretação concreta, se não mesmo na aplicabilidade
direta (efeito direto)49. Estas normas aplicam-se-lhe em tudo o que envolve, orgânica, funcional
e relacionalmente, a atuação da Administração (ou de entidades particulares de regime jurídico
misto, desempenhando tarefas da função administrativa do Estado-comunidade), quer em gestão
pública, quer em gestão privada (que é sempre administrativizada, nos termos do n.º2 do
art.º266.º e n.º5 do art.º2 do Código do Procedimento Administrativo).
A gestão pública sujeita, contenciosamente, ao controlo da jurisdição administrativa e a
gestão dita privada sujeita, indevidamente, em geral à apreciação da jurisdição comum.
Portanto, é um direito com especificidades: em termos do valor protegido50, da sua
operatividade e indivisibilidade das ordens jurídicas e do seu conteúdo, de contenção dos
objetivos, em termos de contributo de todos os ramos clássicos do direito e da sujeição intensa
às ciências naturais, natural ao seu destacado carácter para-autónomo, e, sobretudo, em termos
de princípios fundamentais.
1.5. Princípios fundamentais do direito ambiental
Quais os princípios gerais detetáveis na atualidade no nosso direito do ambiente? No que

concerne aos princípios de aplicação geral, como direito de intervenção “radical” que ele é
(visando atacar ao males na origem), ele tem de ir à raiz das coisas, à origem das poluições e
dos desvios, agindo em todos os azimutes, vertical e horizontalmente. Obedece, pois, aos
princípios da transversalidade, horizontalidade ou integração, além do tratamento vertical dos
elementos ambientais). Daqui deriva já a força do princípio da correção na fonte ou na fase
mais recuada. Com efeito, sem prejuízo do princípio da correção dos efeitos nefastos das
poluições entretanto ocasionadas, ganham realce os princípios que visam prevenir tais
ocorrências.
49CONDESSO, F. – Direio do Ambiente, o.c, 2014, p.35-37; -Direito Internacional Público. Lisboa: Lições policopiadas, 1992.
50Há a autonomia do bem jurídico ambiente, tutelado por si e em si, como bem jurídico da comunidade dos viventes, abrangendo
valores e interesses integrantes do interesse geral da sociedade.

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Face à sua ocorrência em concreto, impõe-se, consequentemente, o princípio do

poluidor-pagador e o princípio da restituição da situação ao momento ex-ante à provocação do
dano. E, de qualquer maneira, em termos gerais, sempre, o princípio da responsabilidade do
poluidor, causador dos problemas, que pode implicar não só condenações financeiras face ao
desencadear de procedimentos de contraordenação, como processos e condenações criminais. E
a reparação ou a prevenção contra o dano ambiental pode também legitimar a interposição de
ações populares por cidadãos e organizações não governamentais e também ações públicas pelo
ministério público. Até ações em relação ao consumidor, se conivente, em vez de possível
instrumento de pressão na correção dos comportamentos do produtor (v.g., a técnica da eco-
etiqueta, etc.) e a ligação à afirmação dos princípios da globalidade e da processualidade. Daí,
a afirmação, em termos amplíssimos, de um princípio de transparência ambiental, com grande
amplitude, titulando um direito aberto à informação dos cidadãos em geral e das ONGA,
suscetível de viabilizar, o mais cedo possível, a participação esclarecida e o desencadear de
mecanismos de ação popular na defesa dos bens que protege.
Trata-se de um direito de acesso à informação, não só instrumental do direito de
participação procedimental, mas mesmo um direito, livre de qualquer objetivo institucional,
exercido num contexto da mera cidadania, sem necessidade de qualquer justificação concreta,
ou exigência de enunciação pelo particular requerente de qualquer fim, que não seja o de
fiscalizar os poderes públicos e cumprir o dever constitucional de zelar pela defesa do ambiente
e da qualidade de vida. E aqui, estamos perante, não só a um direito de acesso a qualquer
documento com matéria ambiental, na face pós-procedimental, em que o processo está findo
com decisão administrativa decidida, como mesmo, para viabilizar eventual tarefa de dissuasão
de cometimento de danos ambientais, de acesso a quaisquer documentos solicitados. Tal direito
assiste a todo e qualquer indivíduo, interessado, diretamente ou não, numa dada matéria e em
relação a informações constantes de documentos detidos por poderes públicos, nos termos da
Lei de aplicação geral n.º 46/2007, de 24 de agosto e da Lei especificamente para matéria
ambiental, Lei n.º19/2006, 12.6, a complementar, entre outros, na parte do planeamento
territorial, com o decreto-lei n.º 80/2015, de 14.5. Com efeito, este diploma, que consagra o
regime jurídico da urbanização e edificação, direito do urbanismo em sentido estrito, contém
matérias, que após a sua finalização ficam abertas ao conhecimento de qualquer pessoa.
O direito do urbanismo reporta-se ao conjunto de princípios, regras de atuação dos
poderes públicos, visando regular, designadamente com objetivos orientadores, interditadores
ou condicionadores, o uso, ocupação e transformação dos solos, segundo lógicas de
ordenamento físico, para efeitos de um adequado desenvolvimento e conservação do espaço
urbano, integrando ou estando sujeito à aplicação de importantes cláusulas de proteção
ambiental. No fundo, trata-se essencialmente da organização do desenvolvimento dos
aglomerados populacionais, e das limitações às faculdades de construção prejudiciais para a
agricultura e o ambiente ou por outras razões de interesse público, e especialmente da sua
expansão e renovação, e em geral das intervenções administrativas no solo, assim como das
formas da sua utilização (edificação, defesa e recuperação-valorização do património,
construído ou natural, designadamente o histórico-cultural e elementos paisagísticos, etc.). O
direito à informação referente ao planeamento territorial compreende as faculdades de examinar
livremente e onde quer que se encontrem os processos em elaboração ou findos, acedendo,
designadamente, aos estudos de base e a qualquer outra documentação, escrita e desenhada, que
fundamentem as opções estabelecidas; obter cópias simples ou autenticadas de atas de reuniões
deliberativas e certidões dos instrumentos aprovados; serem-lhe comunicadas informações sobre

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as disposições constantes de instrumentos de gestão territorial e tomar conhecimento através das

entidades responsáveis pela elaboração dos planos sobre as condicionantes e as servidões
aplicáveis ao uso do solo. Aliás, as entidades responsáveis pela elaboração e pelo registo dos
instrumentos de gestão territorial devem criar e manter sempre atualizado um sistema que
assegure o exercício do direito à informação, designadamente através do recurso a meios
informáticos (artigo 5.º).
Os cidadãos e as associações representativas dos interesses económicos, sociais,
culturais e ambientais têm o direito de participar na elaboração, alteração, revisão, execução e
avaliação dos IGT. (artigo 6.º, n.º 1). O direito de participação compreende a possibilidade de
formulação de sugestões e pedidos de esclarecimento ao longo dos procedimentos de
elaboração, alteração, revisão, execução e avaliação e a intervenção na fase de discussão pública
que precede obrigatoriamente a aprovação. (artigo 6.º, n.º 2). As entidades públicas
responsáveis pela elaboração, alteração, revisão, execução e avaliação dos instrumentos de
gestão territorial divulgam, designadamente através da comunicação social: a decisão de
desencadear o processo de elaboração, alteração ou revisão, identificando os objetivos a
prosseguir; a conclusão da fase de elaboração, alteração ou revisão, bem como o teor dos
elementos a submeter a discussão pública; a abertura e a duração da fase de discussão pública;
as conclusões da discussão pública, os mecanismos de execução utilizados no âmbito dos
instrumentos de gestão territorial e o início e as conclusões dos procedimentos de avaliação
(artigo 6.º, n.º 3). E as entidades responsáveis estão sujeitas ao dever de ponderação das
propostas apresentadas, e de resposta fundamentada aos pedidos de esclarecimento formulados
(artigo 6.º, n.º 4). Durante a elaboração dos PMOT, a câmara municipal deve facultar aos
interessados todos os elementos relevantes para que estes possam conhecer o estádio dos
trabalhos e a evolução da tramitação procedimental, bem como formular sugestões à autarquia e
à comissão mista de coordenação (artigo 77.º, n.º 1).
Concluído o período de acompanhamento e, quando for o caso, decorrido o período
adicional de concertação, a câmara municipal procede à abertura de um período de discussão
pública, através de aviso a publicar no Diário da República e a divulgar através da
comunicação social e da respetiva página da Internet (n.º3 dos artigos 77.º e 48.º).No que tange
à abertura da discussão pública, o respetivo aviso deve fazer constar a indicação do período de
discussão, das eventuais sessões públicas a que haja lugar e dos locais onde se encontra
disponível a proposta, o respetivo relatório ambiental, o parecer da comissão de
acompanhamento (ou a ata da conferência decisória nos PDM), os demais pareceres
eventualmente emitidos, os resultados da concertação, bem como da forma como os
interessados podem apresentar as suas reclamações, observações ou sugestões (n.º4 dos artigos
77.º e 48.º). O período de discussão pública deve ser anunciado com a antecedência mínima de
5 dias, e não pode ser inferior a 30 dias para o PDM e PEOT e a 22 dias para os PU e PP.
Quanto à participação e informação (n.º 5 dos artigos 77.º e 48.º), a câmara municipal e
a entidade responsável pela elaboração do PEOT ponderarão as reclamações, observações,
sugestões e pedidos de esclarecimento apresentados pelos particulares, ficando obrigadas a
resposta fundamentada perante aqueles que invoquem, designadamente a desconformidade com
outros instrumentos de gestão territorial eficazes; a incompatibilidade com planos, programas e
projetos que devessem ser ponderados em fase de elaboração; a desconformidade com
disposições legais e regulamentares aplicáveis e a eventual lesão de direitos subjetivos (n.º 6
dos artigos 77.º e 48.º). A resposta será comunicada por escrito aos interessados. Mas, no caso
de se adotar a forma de audição através de representantes, ou no caso de a apresentação de

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observações escritas ser em número superior a 20, poderá a autoridade instrutora optar pela
publicação das respostas aos interessados em dois jornais diários e num jornal regional, quando
exista (LPPAP: artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto).
Findo o período de discussão pública, a câmara municipal ou a entidade estadual
responsável ponderam e divulgam, designadamente através da comunicação social e da
respetiva página da Internet, os respetivos resultados e elaboram a versão final da proposta para
aprovação.E, aliás, há mesmo obrigações informativas ativas, que se impõem ao labor da
própria Administração. Com efeito, as entidades públicas responsáveis pela elaboração,
alteração, revisão, execução e avaliação dos instrumentos de gestão territorial (uns ambientais,
de aplicação direta aos particulares –PEOT- emitidos pelo ministério do ambiente para enformar
políticas, projetos e outros planos – PSIT-; e outros oriundos de entidades várias mas contendo
matéria ambiental e a integrar-se em planos de aplicação plurisubjetiva, ou seja a respeitar pelas
administrações e também logo pelos particulares) devem divulgar, designadamente através da
comunicação social: a) Decisão de desencadear o processo de elaboração, alteração ou revisão,
identificando os objetivos a prosseguir; b) Conclusão da fase de elaboração, alteração ou
revisão, bem como o teor dos elementos a submeter a discussão pública; c) Abertura e a
duração da fase de discussão pública; d) Conclusões da discussão pública; e) Mecanismos de
execução utilizados nos IGT; e f) O início e as conclusões dos procedimentos de avaliação.
As entidades públicas estão sujeitas ao dever de ponderação das propostas e dever de
resposta fundamentada aos pedidos de esclarecimento formulados. Ou seja, o domínio do
ambiente é orientado (porque a defesa do ambiente é um direito e também um dever de todos),
pelos princípios de um forte apelo à participação e à afirmação do princípio da informação
pública, oficiosa ou por livre iniciativa dos cidadãos. Isto é, pela obrigação de dar a conhecer e
promover a intervenção (“apelo e apoio” a iniciativas particulares) dos cidadãos e das
Organizações Não Governamentais na elaboração e aplicação da política do ambiente.
Começo por destacar, agora, dois princípios axilares, cuja distinção nem sempre é bem
compreendida: o princípio da prevenção, com medidas atuando na fonte das poluições para
evitar a sua criação, prevenir a degradação ambiental, sempre mais eficaz do que a repressão e a
correção “a posteriori” dos males causados. Demonstrado que esteja a relação de causalidade
adequada, ele entra em ação. E o princípio da precaução, que impõe a inexigência de prova
científica para interditar ou condicionar certas condutas, em certas situações especiais com um
mínimo de comprovação factual, independentemente da incapacidade de se apresentar ainda
prova cientificamente comprovada. Ele age quando a evolução da ciência e da tecnologia
disponíveis ainda não permitiram comprovações sobre a sua origem, desde que haja suficientes
razões casuísticas para poder suspeitar-se e, portanto, atribuir –se a hipótese da existência de
uma dada fatoriedade, relacional o possível, poder desencadear de um dado mal ambiental ou à
saúde. O `próprio direito do urbanismo já assumiu este princípio ambiental no caso de
instalações eletromagnéticas. Isto é, ele é invocável desde que haja a constatação ou
desconfiança, fundada em certa repetição de efeitos, repetidos face a certos factos, de que pode
haver uma dada relação ou propiciação entre certos eventos anti-ambientais face a certas
condutas, mesmo que a ciência ainda não tenha podido dar como provada uma relação de
causalidade (fatoriedade)-efeito. Neste âmbito, apontarei ainda outros dois subprincípios, um
de natureza cautelar, o da resiliência, e outro, ativo, o da cooperação. O princípio da
cooperação, a todos os níveis das administrações nacionais, intergovernamentais e
supranacionais, implica a concertação também internacional de soluções adequadas à dimensão
dos problemas. Aliás, mais do que isso, a globalização económica e, independentemente desta,

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sempre a inultrapassável globalização da problemática ambiental, exigem há muito uma

organização jurisdicional ambiental de sujeição obrigatória, o que a inoperatividade da
sociedade internacional não tem conseguido impor. O, até há pouco super-proclamado princípio
da sustentabilidade, procurando a conciliação entre o desenvolvimento e o ambiente, através da
integração das políticas de “crescimento” económico e social e de defesa da natureza, foi dando
lugar, face à sua excessiva imprecisão e falta de critérios operativos, ao conceito de
ambientalmente compatível ou mesmo de resiliência, cuja utilidade, não sendo meramente ética,
apropriado e reinterpretado a favor de todos os interesses, poderá não vir a ter melhor sorte.
Com efeito, qualquer que seja o conceito mais adequados, os objetivos que o devia comandar
têm cedido, em parte, a poderosos interesses económicos, com compromissos anti-ambientais
com o mundo empresarial de cedência nos conteúdos impositivos e na dilação do tempo de
“vacatio legis”, entre organismos empresariais dos diferentes setores, União Europeia e
Estados.
Neste plano, aparece, por vezes, como um direito negociado (v.g. na indústria
automóvel, energética, tabaqueira, etc.). Por isso, configura-se, em geral, na prática, como um
direito de proteção de um bem que é relativizado excessivamente pela lógica do
desenvolvimento económico-social. Seja ele referido como sustentável, compatível ou
resiliente, tem tido uma tutela normativa medida por níveis de tolerabilidade e de aceitabilidade
dos grandes grupos económicos. O ambiente poderá continuar a acomodar-se ao instalado
conceito de soberania e às vedações estaduais? A soberania dos Estados poderá vigorar no
âmbito da defesa do ambiente, mesmo que limitada por um futuro direito internacional à
“ingerência ambiental” (em nome dos direitos humanos e da sua natureza de “ius cogens”), que,
eventualmente, se consiga impor? Hoje, vivemos um processo de desvios e ameaças ambientais
de repercussão mundial. Trata-se de um processo, que vai sendo conhecido pelos cidadãos, em
geral, em si, e na sua inexorável capacidade de destruição globalizadora, o que acentuará a
“angústia ecológica”“, designadamente entre os jovens. A factualidade ambiental exige, por um
lado, a necessidade de retorno a um mundo ecocêntrico e, por outro, a integração do direito ao
“ambiente são” no catálogo dos direitos do homem.
As preocupações ínsitas aos dados factuais ambientais, em permanente agravação, têm
que passar a ter resultados palpáveis nos meios dirigentes das sociedades deste novo século. O
que, de qualquer modo, impõe, incontornavelmente, uma nova reorientação dos poderes no
plano supranacional. Ou seja, exigem-se estruturas organizacionais universais para uma
efetiva aplicação das normas internacionais. Seja a nível de instituições administrativas
mundiais independentes, seja mesmo de um tribunal ambiental mundial com jurisdição
obrigatória sobre todos os Estados e outras instituições públicas e particulares, que atuem como
agentes contaminadores do ambiente, pelo menos quando impliquem consequências
transfronteiriças.
1.6. Regimes jusambientais no domínio da água, ruído e da natureza.
1
O conceito de conservação da natureza aponta para a ideia de utilização humana cautelosa da Natureza, de modo a
nao pôr em causa de forma perene simultaneamente quer máxima rentabilidade das atividades e usos quer a sua
compatibilidade com a manutenção da capacidade de regeneração de todos os recursos vivos.
1
CONDESSO, Fernando -“O Direito da Conservação da Natureza”. In Direito do Ambiente, o.c., Pp.689-813.
1
http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=1369&tabela=leis.
1
A Rede Natura 2000 é uma rede ecológica resultante da aplicação das Directivas n.º 79/409/CEE (Diretiva Aves) e
n.º 92/43/CEE (Diretiva Habitats), de acordo com o sintetizado no quadro seguinte e tem por objectivo contribuir
para assegurar a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens no

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território europeu dos Estados-membros da UE. Vide, v.g.,

http://www.confagri.pt/Ambiente/AreasTematicas/Pages/BiodSintesPlanoSectorRN2000.aspx.
1
Variedade das formas de vida e dos processos que as relacionam, com todos os organismos vivos, as diferenças
genéticas entre eles e as comunidades e os seus ecossistemas (complexos dinâmicos constituídos por comunidades
vegetais, animais e de microrganismos, relacionados entre si e com o meio envolvente, considerados como uma
unidade funcional).
1
Os recursos naturais são os “componentes ambientais naturais com utilidade para o ser humano e geradores de bens
e serviços, incluindo a fauna, a flora, o ar, a água, os minerais e o solo.
1
“Áreas classificadas” são as “áreas definidas e delimitadas cartograficamente do território nacional e das águas sob
jurisdição nacional, que, em função da sua relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade”, tenham
sido objeto de regulamentação específica, sendo “valores naturais classificados” os valores naturais que, face à sua
relevância para a conservação da natureza e da biodiversidade, estão sujeitos a regimes legais de proteção.
1
Áreas classificadas são as áreas do território nacional e das águas sob jurisdição nacional relevantes para a
conservação da natureza e da biodiversidade dotadas de um estatuto legal de proteção adequado quer à manutenção
da biodiversidade e dos serviços dos ecossistemas e do património geológico quer à valorização da paisagem,
definidas e delimitadas cartograficamente e objeto de regulamentação específica
1
O artigo 35.º sobre instrumentos contratuais e parcerias público-privadas dispõe não só que o ICNB deve promover
na sua ação em geral a participação das autarquias locais, setor privado, organizações representativas da sociedade
civil e outras entidades públicas no exercício de ações de conservação ativa e de suporte e no financiamento do
SNAC, se adequada e útil à prossecução dos objetivos de conservação, a qual participação pode ser realizada por
recurso a parcerias, acordos, contratos de gestão e de concessão ou por meio de quaisquer outros instrumentos
contratuais, cuja execução ele fiscalizará em ordem a garantir a correta prossecução dos objetivos de conservação,
podendo (caso não seja viável recorrer ao regime geral das parcerias), conceder a entidades privadas, por prazo
determinado e com contrapartidas ou rendas periódicas, a prossecução por conta e risco delas, algumas das suas
atribuições, delegando os poderes necessários para o efeito assim como o pode fazer, assumindo o delegado a
obrigação de prosseguir essas atribuições ou colaborar na sua prossecução sob orientação da autoridade nacional. A
escolha do concessionário ou do delegado faz-se segundo as regras do Código dos Contratos Públicos e os termos e
condições da parceria são regulados pelo contrato escrito, a comunicar ao governo (membros responsáveis pelas áreas
da conservação da natureza e pelas finanças).
1
Área contendo maioritariamente amostras representativas de regiões naturais características, de paisagens naturais e
humanizadas, de elementos de biodiversidade e de geossítios, com valor científico, ecológico ou educativo e onde as
medidas adotadas se reportam a atuações para a manutenção e recuperação das espécies, dos habitats e dos geossítios,
regime de visitação, regulamentação das atividades permitidas, condicionadas ou proibidas e promoção de atividades
que, sem ameaçarem valores naturais e funções do ecossistema, se revelem aptas ao desenvolvimento local
sustentável.
1
Área predominantemente de ecossistemas naturais ou seminaturais, em que a preservação da biodiversidade a longo
prazo possa depender de atividade humana, assegurando um fluxo sustentável de produtos naturais e de serviços e
onde caberá promover práticas de maneio respeitadoras da biodiversidade conjugadas com atividades de recreio e
lazer que não ponham em causa os atributos e qualidades da área e possam contribuir para o desenvolvimento local.
1
Área com características ecológicas, geológicas e fisiográficas ou outros atributos que tenham valor científico,
ecológico ou educativo, desde que não se encontre habitada de forma permanente ou significativa e onde se pretenda
a manutenção e recuperação de espécies, habitats e geossítios, condicionamento da visitação e limitação da utilização
dos recursos.
1
Área com paisagens com origem na interação harmoniosa do homem e natureza, com reconhecido “grande valor”
estético, ecológico ou cultural e onde deva processar-se a conservação dos elementos da biodiversidade com a
valorização da paisagem, a manutenção ou recuperação dos padrões da paisagem e dos processos ecológicos que lhe
estão subjacentes, promovendo as práticas tradicionais de uso do solo, os métodos de construção e as manifestações
sociais e culturais e fomento das iniciativas que beneficiem a geração de benefícios para as comunidades locais, a
partir de produtos ou da prestação de serviços (artigo 19.º).
1
Uma ocorrência natural com um ou mais aspetos que, pela sua singularidade, raridade ou representatividade em
termos ecológicos, estéticos, científicos e culturais, exija a sua conservação e a manutenção da sua integridade, com
recorrendo à limitação ou impedimento das formas de exploração ou ocupação suscetíveis de alterar as suas
características e a criação de oportunidades para a investigação, educação e apreciação pública.
1
Área com estatuto privado em terrenos não incluídos em áreas protegidas, que, apedido do proprietário, passa a
integrar a RNAP, sujeita ao cordo sobre gestão, sem que tal lhe confira direitos ou prerrogativas especiais de
autoridade nem condicione a aplicação dos programas e planos territoriais existentes, através de um reconhecimento
público que, inexistindo o reconhecimento governamental de interesse público ou hipótese de empreendimento com
relevante interesse geral, viabiliza a interdição ou o condicionamento de atuações que possam prejudicar a
biodiversidade, o património geológico ou outras características da área protegida.
1
N.º 3 do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio.
1
Naturalmente, com normas jurídicas gerais e abstratas produzindo efeitos jurídicos externos, aplicando-se-lhe o
direito administrativo geral, nomeadamente, o regime do Código do Procedimento Administrativo.
1
A emitir no prazo de 30 dias sob pena de se considerar favorável e sem prejuízo do disposto no regime jurídico da
urbanização e edificação e que caducam no prazo de dois anos se não estiverem integrados em procedimentos dos
regimes de controlo prévio de operações urbanísticas ou de regulamentação do exercício de atividades, caso em que
prevalecem os prazos neles previstos.
1
Artigo 23.º-B.

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1
A Rede Natura 2000 é uma rede ecológica de âmbito europeu com um regime de diploma próprio, compreendendo
as áreas classificadas como zona especial de conservação (ZEC) e as áreas classificadas como zona de proteção
especial (ZPE). Deriva da aplicação da Diretiva Aves (Diretiva n.º 79/409/CEE, do Conselho, de 2 de abril, alterada
pelas Diretivas n.ºs91/244/CEE, da Comissão, de 6.3, 94/24/CE, do Conselho, de 8.6, e 97/49/CE, da Comissão, de
29.6), e da Diretiva Habitats (Diretiva n.º 92/43/CEE, do Conselho, de 21.5, com as alterações da Diretiva
n.º97/62/CE, do Conselho, de 27.10) (artigo 25.º).
1
Espaços terrestres ou marinhos dedicados particularmente à proteção e à manutenção da biodiversidade e dos
recursos naturais e culturais associados, integrados, pelo menos, por uma área protegida, estabelecida em
conformidade com este RJCNB, e por uma área natural adjacente, situada em território não nacional ou nas águas
marítimas de um Estado que partilhe uma fronteira terrestre ou marítima com Portugal e aí sujeita a um regime
jurídico especial de conservação da natureza e da biodiversidade.
1
Visando o reforço da proteção e manutenção da biodiversidade e recursos naturais e culturais associados, áreas
delimitadas no território nacional ou nas águas marítimas sujeitas a jurisdição nacional, coincidentes com áreas
protegidas integradas na RNAP ou com áreas que integrem a Rede Natura 2000, cujos valores naturais sejam
reconhecidos como de relevância supranacional. V.g., ao abrigo da Convenção sobre Zonas Húmidas de Importância
Internacional Especialmente como «Habitat» de Aves Aquáticas (Convenção de Ramsar), adotada em Ramsar em 2
de fevereiro de 1971; Convenção para a Proteção do Meio Marinho do Atlântico Nordeste (Convenção OSPAR),
adotada em Paris em 22 de setembro de 1992; Convenção Relativa à Proteção do Património Mundial, Cultural e
Natural, adotada em Paris em 16 de novembro de 1972, na parte relativa aos valores naturais; Programa
ManBiosphere, da Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura (UNESCO), lançado em
1970; Resoluções do Comité de Ministros n.º (76) 17 sobre Reservas Biogenéticas do Conselho da Europa e (98) 29
sobre Áreas Diplomadas do Conselho da Europa; Decisão do Conselho Executivo da UNESCO (161 EX/Decisions,
3.3.1), adotada em Paris em 2001, relativa aos geossítios e geoparques.
1
O artigo 28.º trata do Sistema de Informação sobre o Património Natural (SIPNAT), constituído pelo inventário da
biodiversidade e do património geológico presentes no território nacional e nas águas sob jurisdição nacional e o
artigo 29.º trata do Cadastro Nacional dos Valores Naturais Classificados.
1
Artigo 42.º, 47º, 48.º e Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, designadamente artigos 18.º e 19.º.
1
Atualmente, 884 milhões de pessoas no mundo não têm acesso a água potável segura. 2,6 mil milhões de pessoas
não têm acesso a saneamento básico, 40% da população mundial.
1
Sobre esta temática em termos desenvolvidos, ver CONDESSO, Fernando -“El Agua: ¿necesidad básica o derecho
humano?”. In Ángel Menéndez Rexach (Dir.). Planificación Y Gestión del Agua ante el Cambio Climático:
Experiencias Comparadas y el Caso de Madrid. Madrid: La Ley, 2012; -“Direito Internacional, Europeu e Peninsular
da água. Factualidade e Normação”. In Gestión de Recursos Hídricos en España e Íberoamérica. Madrid: Thomson
Reuters Aranzadi, 2015, Pp.85-107; -“Planificación y gestión de aguas en áreas metropolitanas”. In I e II Seminario
iberoamericano sobre planificación y gestión del agua en áreas metropolitanas. URJC, Madrid, 2008 e 2010; -
«Agua, Cambio Ambiental y Derechos Humanos». In Congreso sobre Ambiente 2010, Organização da Asociación
Mundial de los Juristas Ambientalistas, México: Facultad de Derecho, Universidad Autónoma de México, Octubre
2010;–“El marco orgánico y de gestión y el modelo jurídico fijado para la Administración del Agua en Portugal”. Em
VVAA: Planificación y Gestión del Agua ante el Cambio Climático: Experiencias Comparadas y el Caso de Madrid.
Ángel Menéndez Rexach (Dir.). Madrid: La Ley, 2012, Pp. 341-384; -“Agua: Cambios en la Disponibilidad, Uso y
Gestión del Recurso”. In Jornadas Internacionales Agua y Cambio Ambiental Global. Comité Científico Español de
IHDP (International Human Dimensions Programme). Madrid: IUCA-UCM, 9-10.6.2009; -Direito do Ambiente.
Coimbra: Almedina, 2014;–“El Agua: aún sobre la idea de necesidad básica o ya derecho humano”. In II Seminario
iberoamericano sobre planificación y gestión del agua en áreas metropolitanas. Organización: Universidad
Autónoma de Madrid y Universidad Rey Juan Carlos, Madrid, 21-22.10.2010; -«Agua, Cambio Ambiental y
Derechos Humanos». In Congreso sobre Ambiente 2010, Organização da Associação Mundial dos Juristas
Ambientalistas, México: Faculdade de Direito, Universidade Autónoma de México, outubro de 2010; -“Planificación
y gestión de aguas en áreas metropolitanas”. In I e II Seminario iberoamericano sobre planificación y gestión del
agua en áreas metropolitanas. URJC, MADRID, 2008 y 2010;–“O Direito das Águas”. In Direito do Ambiente.
Coimbra: Almedina, 2001, Pp.814-942, Pp. 1213-1273; - «Medio Ambiente y Territorio en Europa: Propuestas para
una Política de Ordenación Espacial en la Península Ibérica». Revista Consejo General del Poder Judicial. Escuela
Judicial, Madrid, Vol. 67, 2004, Pp. 95-124; –“Desenvolvimento rural, património e turismo”. In Cuadernos de
desarrollo rural, International Journal of Rural Development, 8, (66), p.197-222. Revista indexada en ISI, SCopus,
Publindex A1, Redalyc, Scielo. Código SICI: 0122-1450.(201106)8:66<195:DRPT>2.0.TX;2-U. Bogotá: Facultad de
Estudios Ambientales y Rurales, Instituto de Estudios Rurales, Departamento de Desarrollo Rural y Regional,
Pontificia Universidad Javeriana, enero-junio 2011. ISSN: 2215-7727; -Políticas urbanas y territoriales en la
Península Ibérica. Tomo I, GIT, Mérida, Serie Estudios Portugueses, n.º28, 2005. Vva –El Cambio climático en
España y sus consecuencias en el Sector del Agua. Aqualia, Universidad Rey Juan carlos, 2008. VVA -Gestión de
Recursos Hídricos en España e Íberoamérica. Madrid: Thomson Reuters Aranzadi, 2015. CONDESSO, F. –
“Derecho Nacional, Europeo e Internacional de las aguas peninsulares. Marco orgánico y de Gestión. Tratado de
Albufeira”. In Revista Monfragüe: Resarrollo resiliente. Artículos de investigación, Volume I, n.1, p. 22- 49.
1
“Water is a limited natural resource and a public good fundamental for life and health. The human right to water is
indispensable for leading a life in human dignity.”: Introdução ao Comentário n.º15, de 2002, do CDESC da ONU:
Committee on Economic, Social and Cultural Rights, Twenty-ninth session, Geneva, 11-29 November 2002, Agenda
item 3, Substantive issues arising in the implementation of the international covenant on economic, social and
cultural rights , General Comment No. 15 (2002), The right to water (arts. 11 and 12 of the International Covenant
on Economic, Social and Cultural Rights), p.1.

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1
A fonte tradicional de captação para abastecimento humano vem dos rios e da chuva. Em geral, só 2,5% da água
existente na terra é doce. Desta, 67,4 % situa-se nas calotes polares e glaciares (a maioria na Antártida), e 30, 1% é
subterrânea. A água doce à superfície e na atmosfera representa apenas 0,4%. E mesmo desta , só 1,6% circula em
rios (2/3 está em lagos).
1
CONDESSO, F. – Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2001, Pp.94 e ss. Os problemas à volta do rio Nilo e
do Planalto do Tibete (com tensões provocadas pelo Egipto e China) ou o conflito de Israel com a Palestina (Israel
depende de três aquíferos palestinianos para o seu abastecimento de água doce em mais de 50%: Strategic Foresight
Group –The Blue Peace: Rethinking Middle East Water, 2010,
http://www.strategicforesight.com/Highlights%20The%20 Blue%20Peace.pdf, consultado em 20.6.2013; Institute for
Defence Studies and Analyses, IDSA Comment, Hari Bansh Jha -Tibetan Waters: a source of cooperation or
conflict? 30.9.2011,
http://www.idsa.in/idsacomments/TibetanWatersASourceofCooperationorConflict_hbjha_300911, consultado em
20.6.2013); Brahma Chellaney -Coming Water Wars, in International Economy, Fall 2009, Pp.38-39) revelam bem o
que está em jogo e o potencial explosivo do tema do abastecimento de água.
1
Vide, já no virar do século, CONDESSO, Fernando – Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2001.
1
Há uma enorme interdependência entre Estados soberanos. Mais de 2/3 dos Estados existentes (com 40% da
população mundial e 60% dos fluxos de água doce) partilham rios comuns. Há 263 bacias de rios internacionais para
145 Estados ribeirinhos. Até 2013, ano da entrada em vigor do primeiro tratado de carácter universal na matéria, só
em 117 bacias existiam órgãos comuns de gestão.
1
V.g., 60% da população mundial (Ásia) ocupa um espaço que apenas possui 36% dos recursos de água doce
acessível. Aqui, quer a China quer a Índia já vivem em stress hídrico
1
Mais de 1 bilhão de pessoas não têm acesso à água potável. Até o final do século, 3,2 bilhões sofrerão com escassez.
No mundo todo, estima-se que 1,7 milhão de mortes anuais sejam causadas pelas águas poluídas, segundo a OMS
(Organização Mundial da Saúde). E a poluição tende a crescer
(http://www1.folha.uol.com.br/folha/publifolha/ult10037u351817.shtml, 25.2.2009). A irrigação para cultivos
agrícolas atualmente responde por mais de dois terços de toda a água retirada de lagos, rios e reservatórios
subterrâneos. Com efeito, já hoje mais de um bilhão de pessoas já não têm acesso a água potável suficiente para
suprir suas necessidades básicas diárias. A pecuária, que por vezes contamina rios e lençóis freáticos, contribui de
maneira decisiva para a escassez de água, uma vez que, de acordo com relatório publicado em 2003 pela FAO, para
se produzir 1 kg de carne são consumidos cerca de 15.000 litros de água, enquanto são necessários apenas 1.300 litros
para se produzir a mesma quantidade de grãos (http://pt.wikipedia.org/wiki/Escassez_de_%C3%A1gua). Segundo a
FAO (ONU) referia em 2007, no prazo de 20 anos, faltará água para dois terços (60%) da população mundial e mais
de 2,5 bilhões não têm já saneamento básico adequado (Pasquale Steduto).Vide CLARKE, Robin e KING, Jannet -O
Atlas da Água. São Paulo: Publifolha, 2006).
1
V.g., GERBER, Leda Maria Dummer –“Outorga do direito de uso da água”. In
http://www.estig.ipbeja.pt/~ac_direito/leda.pdf.
1
SHAFFER, Gregory e POLLACK, Mark –“Hard vs. Soft Law: Alternatives, complements and Antagonists”. In
International Governance, Legal Studies Research Paper Series. Research paper 9-23, University of Minnesota Law
School, 2010; DWORKIN, Ronald -Law’s Empire. Cambridge Massachussets: Belknap Press, 1986; TRUBEK,
David et alteri - “Soft Law”, “Hard Law” and EU integration. Grainne de Burca e Joanne Scott (eds.), 2006; -Law
and the New Governance in the EU and the US. Oxford and Portland: Hart Publishing.
1
Convenção de Helsínquia elaborada sob a égide da Comissão Económica das Nações Unidas para a Europa
(UNECE), aprovada em 17.3.1992, assinada por Portugal em 9.6.1992 (Diário da República Portuguesa Série I-A, n.º
1714, de 26.7.1994; depósito em 9.12.1994). Entrada em vigor na ordem internacional em 6.10.1996:
http://www.gddc.pt/siii/im.asp?id=616. Vide, v.g., PAPACONSTANTINOU, Maria –“The ECE Convention on the
Protection and the Use of Transboundary Watercourses and International Lakes and the UN Convention on
International Watercourses”. In Revue Hellénique de Droit International, 1999, Vol.1, No.52, p.263-266.
1
Vide, v.g., ONU, ACNUDH, ONU-Habitat, OMS. (O) Direito à Água, Fact Sheet Nº 35. 2010.
1
http://www.un.org/waterforlifedecade/pdf/human_right_to_water_and_sanitation_media_brief_por.pdf, consultado
em 10.9.2014. Vide, em geral sobre o tema, PNUD. Relatório do Desenvolvimento Humano 2006. A água para lá da
escassez: Poder, pobreza e a crise mundial da água. 2006; OMS -O direito à água. 2003.
1
A favor, votaram 122 representantes de Estados, tendo havido 41 abstenções, nenhum voto contra, e estavam
ausentes da Sala 29 representantes.
1
ONU-HABITAT, COHRE, AAAS, SDC -Manual sobre o Direito à Água e Saneamento, 2007.
1
Em Portugal, vide, v.g., a obra coletiva no âmbito do ICJP, FDUL e ERSAR, Direito à Água. In
http://www.icjp.pt/sites/default/files/publicacoes/files/curso_tecnico_3.pdf.
1
A água serve para regar as culturas agrícolas em España, admitindo-se que possa acordar-se a sua abrangência para
várias dezenas de hectómetros cúbicos.
1
www.cadc-albufeira.org.
1
“Acessibilidade económica aos serviços de água e saneamento na Região Norte”, in Público, de 28.11.2013, p.17
(Local).
1
1
Transpondo a Diretiva n.º2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23.10.
1
Transpondo a Diretiva n.º 98/83/CE, do Conselho, de 3.11.
1
CONDESSO, Fernando -“Principios de Gestión y Objetivos Medioambientales : El Agua: ¿Necesidad Básica o
Derecho Humano?”; “Experiencias Comparadas: El Marco Orgánico y de Gestión del Modelo Jurídico para la

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Administraión del Agua en Portugal”. In Ángel Menéndez Rexach (Dir.). Planificación y gestión del Agua ante el
Cambio Climático: Experiencias Comparadas y el Caso de Madrid. Madrid: La Ley, 2012, Pp.49-78 e Pp.341-384 ; -
“Derecho nacional, europeo e internacional de las aguas peninsulares: Marco orgânico y de gestión. Tratado de
Albufeira”. Revista Monfragüe, Espanha, n.º1, 2013, Pp.22-49, http://monfragueresiliente.com/numero1/inv2.html;
Face à legislaçao anterior, CONDESSO, F. –“O Direito das Águas”. In Direito do Ambiente, o.c., Pp.814-942.
1
Diretiva n.º91/271/CEE, do Conselho, de 21.5.
1
Trnaspondo a Diretiva n.º 91/676/CEE, do Conselho, de 12. 12.
1
Site do MAOTDR.
1
Só podendo delegar esta tarefa na ARH, se as aguas não se destinam a consumo humano ou a fins múltiplos que o
incluam
1
Vide, ainda, DL 372/93, DL 101/97 e programas, avaliações e correções, iniciados em 2000, quando se publica o
PEAASAR 2000-2006; os poderes de regulação do Instituto Regulador das Águas e dos Resíduos (IRAR);
PEAASAR 2007-2013, atual documento fundamental de orientação da política nacional até 2013 ou mesmo mais.
Hoje, o DL n.º90/2009, de 9 de Abril, veio prever modificações no modelo de gestão dos sistemas hídricos, que passa
a estar baseado em contratos de parceria Estado-municípios e na integração dos sistemas em baixa nos sistemas em
alta, e procede à exploração e gestão partilhada dos sistemas: Ministério do ambiente -“Tratamento de Águas
Residuais Urbanas em Portugal Continental”, Junho de 1996 e -“É Necessário Cuidar das Águas. Programa Nacional
de Tratamento de Águas Residuais Urbanas. Contratualização com as Autarquias”, Dezembro de 1996; Ministério do
ambiente e Instituto da água -“Recursos Hídricos de Portugal Continental e sua Utilização”, Dezembro de 1995;
Ministério do ambiente e recursos naturais -“Livro Branco sobre o Estado do Ambiente em Portugal”, Abril 1991;
Ministério do ambiente e recursos naturais -“Plano Nacional da Política de Ambiente”, 1995; Ministério do ambiente
e recursos naturais, Direcção-geral do ambiente -“Investimentos em Ambiente no Âmbito do PDR. Período
1994/1999”, Julho 1995.
1
Decisão n.º 1600/2002/CE, de 22.6. 2002.
Em: http://europa.eu/legislation_summaries/agriculture/environment/l28027_pt.htm.
1
Diretiva n.º 2010/75/EU.
Em: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:334:0017:0119:pt:PDF.[Em
linha].(Consultado em 15.11.2013).
1
Instalaçao de incineraçao é uma “unidade ou equipamento técnico, fixo ou móvel, destinado ao tratamento térmico
de resíduos, com ou sem valorização do calor gerado pela combustão, através da queima dos resíduos por oxidação e
outros processos de tratamento térmico, como a pirólise, a gaseificação ou processos de plasma, se as substâncias
resultantes do tratamento forem subsequentemente incineradas”.
1
Instalação de coincineração de resíduos é uma “unidade técnica fixa ou móvel que tem como principal finalidade a
geração de energia ou a produção de materiais e que utiliza resíduos como combustível habitual ou complementar, ou
na qual os resíduos são sujeitos a tratamento térmico com vista à sua eliminação através da incineração dos resíduos
por oxidação ou por outros processos de tratamento térmico, como a pirólise, a gaseificação ou processos de plasma,
se as substâncias resultantes do tratamento forem subsequentemente incineradas”.
1
Com efeito, abrange domínios antes regulados de modo disperso pelos regimes de prevenção e controlo integrado
da poluição proveniente de certas atividades, limitação das emissões para o ar de certos poluentes provenientes das
grandes instalações de combustão, incineração e coincineração de resíduos, limitação da emissão de compostos
orgânicos voláteis resultantes da utilização de solventes orgânicos em certas atividades e instalações e condições de
licenciamento para a descarga, armazenagem, deposição ou injeção no solo de águas residuais ou de resíduos da
indústria de dióxido de titânio.
1
DR N.º167, 1.ª Série, 30.8.2013, Pp. 5324 e ss..
Em: http://dre.pt/pdf1sdip/2013/08/16700/0532405389.pdf. [Em linha].(Consultado em 30.8.2013)
1
Sobre prevenção e controlo integrado geral da poluição proveniente de certas atividades (Diretiva n.º 96/61/CE,
24.9.1996, Diretiva n.º 2003/35/CE, de 26.5.2003, Diretiva de codificação n.º2008/1/CE, de 15.1.2008; emissões para
o ar de certos poluentes provenientes das grandes instalações de combustão (Diretiva n.º2001/80/CE, de 23.10.2001);
incineração e coincineração de resíduos (Diretiva n.º2000/76/CE, de 4.12.2000; emissão de compostos orgânicos
voláteis resultantes da utilização de solventes orgânicos em certas atividades e instalações (Diretiva n.º1999/13/CE,
de 11.3.1999; condições de licenciamento para a descarga, armazenagem, deposição ou injeção no solo de águas
residuais ou de resíduos da indústria de dióxido de titânio (Diretivas n.º78/176/CEE, de 20.2.1978, n.º 82/883/CEE,
3.12.1982 e n.º92/112/CEE, de 15.12.1992)
1
Quanto ao conteúdo da licença ambiental, esta, que deve indicar o seu prazo de validade, tem de integrar e respeitar
várias exigências (artigo 41.º), desde os “documentos de referência” sobre as MTD para a definição das condições de
licenciamento das atividades previstas no anexo I (n.1, n.º4 e n.º 6 a 8.º), medidas necessárias ao cumprimento das
condições referidas nas normas deste regime (artigos 7.º e 31.º), para assegurar a proteção do ar, água e solo e
prevenir ou reduzir a poluição sonora e a produção de resíduos, visando alcançar um nível elevado de proteção do
ambiente no seu todo, o estatuído no Decreto-Lei n.º78/2004, de 3 de abril, relativo à prevenção e controlo das
emissões atmosféricas, para assegurar a proteção do recurso natural ar, com o objetivo de alcançar, evitar ou reduzir a
níveis aceitáveis a poluição atmosférica originada pelas instalações abrangidas. Cabe-lhe fixar (al. a, n.º3, n.º5 e n.º9.º
a 11.º), os VLE para as substâncias poluentes (lista constante do anexo II, etc.), suscetíveis de serem emitidas em
volume significativo, tendo em conta a sua natureza e potencial de transferência de poluição de um meio físico para
outro, concretamente água, ar e solo (valores que a APA pode sempre complementar ou substituir por parâmetros ou
medidas técnicas equivalentes); indicações que, na medida do necessário, garantam a proteção do solo e das águas
subterrâneas, o controlo do ruído e medidas sobre a gestão dos resíduos gerados pela instalação e as medidas de
monitorização das emissões da instalação, incluindo a descrição da metodologia, a frequência e o processo de

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avaliação das medições, de modo a assegurar a verificação do cumprimento das condições da licença, bem como a
previsão da respetiva comunicação à autoridade competente, em conformidade com a legislação aplicável, com a
obrigação de comunicação à APA dos dados relativos à monitorização das emissões e sua periodicidade (artigo 14.º)
assim como os requisitos para a manutenção e controlo periódicos das medidas para prevenir as emissões poluentes
previstas na alínea b), no que se refere ao solo e às águas subterrâneas, bem como os requisitos de monitorização
periódica relativos a substâncias perigosas relevantes, suscetíveis de estarem presentes no local ou que apresentem a
possibilidade de causar poluição do solo e das águas subterrâneas no local da instalação; medidas relativas às
condições não habituais de exploração que possam afetar o ambiente, designadamente o arranque, as fugas, as
avarias, as paragens momentâneas e a desativação definitiva da instalação; condições suplementares para garantir o
cumprimento do objetivo de qualidade ambiental, se para esse efeito forem exigíveis condições mais restritivas do
que as que podem ser obtidas com a utilização das MTD e os prazos de entrega de relatórios e planos
complementares, nomeadamente para a melhoria do desempenho ambiental ou para a desativação da instalação.
1
Mas isto desde que se respeite a Lei n.º 58/2005, de 29.12 (posteriormente alterada pelos Decretos-Leis n..º
245/2009, de 22.9, 103/2010, de 24.9, 60/2012, de 14.3 e 130/2012, de 22.6).
1
Importa optar por modos, incluindo tecnologias, de projetação, construção, conservação, exploração e desativação
da instalação e os utilizados no processo de produção, incluindo tecnologias, que sejam considerados os mais eficazes
para alcançar um nível geral elevado de proteção do ambiente no seu todo, desde que desenvolvidos a uma escala que
permita a sua aplicação no contexto do sector económico em causa em condições económica e tecnicamente viáveis,
tendo em conta os custos e os benefícios, quer sejam ou não utilizadas ou produzidas a nível nacional, desde que
acessíveis ao operador em condições razoáveis. A sua determinação deve ter em conta os custos e benefícios que
podem resultar de uma ação, os princípios da precaução e da prevenção, os critérios do anexo III ao decreto-lei, e um
conjunto variado de documentos de referência sobre as MTD (n.º3).
1
O pedido de licenciamento da atividade de incineração ou coincineração de resíduos é divulgado pela APA, de
forma a garantir a informação e a participação do público (artigo 65.º sobre acesso à informação. Vide artigo 39.º, no
que concerne à licença ambiental.).
1
Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de julho, alterado pelos Decretos-Leis n.os 245/2009, de 22 de setembro, 29-
A/2011, de 1 de março, e 60/2012, de 14 de março
1
Artigo 10.º.
1
Entre muitos outros não deixaria de destacar a importância dos artigos artigo 27.º, sobre avaliação de impacte
ambiental ou regime de prevenção de acidentes graves que envolvam substâncias perigosas; artigo 28.º, sobre gestão
de resíduos; 36.º, instalações sujeitas ao regime de avaliação de impacto ambiental e ao regime de prevenção de
acidentes graves que envolvam substâncias perigosas; artigo 38.º, avaliação técnica; artigo 24.º, emissões de gases
com efeito de estufa; artigo 25.º, utilização dos recursos hídricos; artigo 26.º, gestão de efluentes pecuários, etc.
1
Este regime não se aplica às instalações de gaseificação ou de pirólise nas situaçoes em que os gases resultantes
deste tratamento térmico de resíduos atinjam “um tal grau de pureza” que tenham deixado de constituir resíduos
mesmo antes de serem incinerados e não possam produzir emissões superiores às da combustão do gás natural.
1
Produtos que consistam, na totalidade ou em parte, em matéria vegetal derivada da agricultura e silvicultura, a qual
possa ser utilizada como combustível para efeitos de recuperação do seu teor energético e vários outros resíduos
quando utilizados como combustível (matéria-prima vegetal resultante de atividades nos domínios da agricultura e da
silvicultura; resíduos vegetais da indústria de transformação de produtos alimentares, se o calor gerado for
recuperado; resíduos vegetais fibrosos da indústria de pasta virgem e de produção de papel, se forem coincinerados
no local de produção e se o calor gerado for recuperado; matérias-primas de cortiça; resíduos de madeira, com
exceção dos que possam conter compostos orgânicos halogenados ou metais pesados resultantes de tratamento com
conservantes ou revestimento, incluindo, em especial, resíduos de madeira deste tipo provenientes de obras de
construção e demolição: subalíneas i a v da alínea f do artigo 3.º).
1
Regulamento (CE) n.º 1774/2002, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de outubro de 2002, que estabelece
as regras sanitárias relativas aos subprodutos animais não destinados ao consumo humano
1
Artigo 86.º.
1
Temperaturas que devem ser medidas próximo da parede interior ou noutro ponto representativo da câmara de
combustão autorizado pela APA, durante, pelo menos, dois segundos. Visa-se que, após a última injeção de ar de
combustão, os gases resultantes do processo atinjam, de forma controlada e homogénea, no interior da câmara de
combustão, mesmo nas condições mais desfavoráveis, uma temperatura de 850ºC. Tratando-se de incineração e de
coincineração de resíduos perigosos com um teor superior a 1 /prct. de substâncias orgânicas halogenadas, expressas
em cloro, a temperatura deve atingir 1100ºC durante, pelo menos, dois segundos. Nas instalações de incineração, a
câmara de combustão tem de ser equipada com, pelo menos, um queimador auxiliar, o qual deve ser ativado
automaticamente sempre que a temperatura dos gases de combustão, após a última injeção de ar de combustão, desça
para valores inferiores a 850 ºC ou 1100 ºC, respetivamente. Os queimadores auxiliares têm de ser obrigatoriamente
utilizados durante as operações de arranque e de paragem, a fim de garantir a manutenção da temperatura mínima,
durante aquelas operações e enquanto a câmara de combustão contiver resíduos não queimados. Nas instalações de
incineração de resíduos, durante o arranque e a paragem ou sempre que a temperatura dos gases de combustão desça
para valores inferiores aso mínimos indicados, os queimadores auxiliares não podem utilizar combustíveis suscetíveis
de provocar maiores níveis de emissão do que os resultantes da combustão de gasóleo (alínea c) do n.º 1 do artigo 2.º
do Decreto-Lei n.º 281/2000, de 10 de novembro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 69/2008, de 14 de abril, e
142/2010, de 31 de dezembro, que fixa os limites ao teor de enxofre de certos tipos de combustíveis líquidos
derivados do petróleo). No que concerne ainda a condições de exploração (artigo 90.º), a exploração das instalações
de incineração de resíduos deve processar-se de modo a atingir um nível de incineração que permita que o teor de

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COT das escórias e das cinzas de fundo seja inferior a 3 /prct. ou que a sua perda por combustão seja inferior a 5
/prct. do peso, sobre matéria seca, do material, e para tal, se necessário, devem ser utilizadas técnicas adequadas de
tratamento prévio dos resíduos. Quanto à alimentação de resíduos e à descarga dos poluentes (artigo 87.º), as
instalações de incineração e de coincineração têm de possuir e ter em funcionamento um sistema automático que
impeça a alimentação de resíduos no arranque, enquanto não for atingida a temperatura dos referidos 850 ºC ou de
1100 ºC ou enquanto não for atingida a temperatura especificada pela APA; se a temperatura descer abaixo de 850ºC
ou de 1100ºC ou, sempre que não seja mantida a temperatura especificada pela APA ou, finalmente, se a
monitorização em contínuo das emissões indicarem que foi excedido qualquer dos VLE devido a perturbações ou a
avarias dos dispositivos de tratamento dos efluentes gasosos.
1
Neste caso terá de haver um novo procedimento de licenciamento. O legislador define como alterações substanciais
não só aquelas em que o operador de resíduos não perigosos pretende a incineração ou a coincineração de resíduos
perigosos, como outras modificações ou ampliações que consistam, no mínimo, num aumento de capacidade igual ao
valor dos limiares estabelecidos para as operações de incineração ou coincineração de resíduos no anexo I
1
Diversas das reguladas no artigo 86.º, n.º s 1 e 2 do artigo 90.º e, no que se refere à temperatura de combustão, n.º 1
do artigo 87.º.
1
Idem.
1
Artigo 2.º (Âmbito de aplicação): 1-O presente decreto-lei é aplicável às operações de gestão de resíduos destinados
a prevenir ou reduzir a produção de resíduos, o seu carácter nocivo e os impactes adversos decorrentes da sua
produção e gestão, bem como a diminuição dos impactes associados à utilização dos recursos, de forma a melhorar a
eficiência da sua utilização e a proteção do ambiente e da saúde humana.2-Excluem-se do âmbito de aplicação do
presente decreto-lei: a) Os efluentes gasosos lançados na atmosfera, o dióxido de carbono captado e transportado para
efeitos de armazenamento geológico e geologicamente armazenado, nos termos do regime jurídico relativo ao
armazenamento geológico de dióxido de carbono, e o dióxido de carbono objeto de armazenamento geológico em
quantidades totais inferiores a 100 000 t, destinado à investigação, desenvolvimento ou ensaio de novos produtos e
processos; b) A terra (in situ), incluindo os solos contaminados não escavados e os edifícios com ligação permanente
ao solo; c) O solo não contaminado e outros materiais naturais resultantes de escavações no âmbito de atividades de
construção desde que os materiais em causa sejam utilizados para construção no seu estado natural e no local em que
foram escavados; d) Os resíduos radioativos; e) Os explosivos abatidos à carga ou em fim de vida; f) As matérias
fecais não abrangidas pela alínea c) do n.º 3, as palhas e outro material natural não perigoso de origem agrícola ou
silvícola que seja utilizado na agricultura ou na silvicultura ou para a produção de energia a partir dessa biomassa
através de processos ou métodos que não prejudiquem o ambiente nem ponham em perigo a saúde humana; g) Os
sedimentos deslocados no interior das águas de superfície para efeitos de gestão das águas e dos cursos de água, de
prevenção de inundações ou de atenuação dos efeitos de inundações e secas ou da recuperação de terras caso se
demonstre a sua não perigosidade.3-São ainda excluídos do âmbito de aplicação do presente decreto-lei, nos termos
da lei: a) As águas residuais; b) Resíduos resultantes da prospeção, extração, tratamento e armazenagem de recursos
minerais, bem como da exploração de pedreiras, abrangidos pelo Decreto-Lei n.º 10/2010, de 4 de Fevereiro; c) Os
subprodutos animais, incluindo os produtos transformados abrangidos pelo Regulamento (CE) n.º 1069/2009, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Outubro, com exceção dos destinados à incineração, à deposição em
aterros ou à utilização numa unidade de biogás ou de compostagem; d) As carcaças de animais cuja morte não tenha
resultado de abate, incluindo os animais mortos para erradicação de doenças epizoóticas, e que tenham sido
eliminadas nos termos do Regulamento (CE) n.º 1069/2009, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de
Outubro.
1
CONDESSO, Fernando -“O Direito dos Resíduos”.In Direito do Ambiente, o.c., Pp.986-1089.
1
Transcrevendo a Diretiva 2008/50/CE, de 21 de Maio, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na
Europa. Ela agregou num único diploma as normas da Diretiva 96/62/CE, de 27.9 e das Diretivas 1999/30/CE, de
22.4, 2000/69/CE, de 16,11 e 2002/3/CE, de 12.2) relativas aos poluentes SO2, NO2, NOx, PM10, Pb, C6H6, CO e
O3, e ainda a Decisão 97/101/CE, do Conselho, de 27.1.1997). Ou seja, passou a conter toda a legislação comunitária
nesta matéria, sendo em geral revista com o objectivo de incorporar os últimos progressos científicos e técnicos neste
domínio bem como a experiência adquirida nos Estados-Membros.
1
http://www.apambiente.pt/index.php?ref=16&subref=82&sub2ref=316. Vide, ainda, para a legislaçao anterior,
CONDESSO, F. – “O Direito de Combate às Poluiçoes no Meio atmosférico: O Direito de combate à Poluiço
Gasosa”. In Direito do Ambiente, o.c., Pp.94-967.
1
Vide Declaração de Rectificação nº 18/2007, de 16 de Março. O RGR contém quatro capítulos (disposições gerais,
planeamento municipal, regulação da produção de ruído e fiscalização e sanções) e 2 Anexos.
1
Vide Diretrizes para elaboração de mapas de ruído, Instituto do Ambiente, março de 2007, em www.iambiente.pt.
1
Zona sensível é a área definida em plano municipal de ordenamento do território como estando vocacionada para
uso habitacional, ou para escolas, hospitais ou similares, ou espaços de lazer, existentes ou previstos, podendo conter
pequenas unidades de comércio e de serviços destinadas à população local,
tais como cafés e outros estabelecimentos de restauração, papelarias e outros estabelecimentos de comércio
tradicional, sem funcionamento no período nocturno.Consideram-se os seguintes períodos de referência: diurno, das
7h00 às 20h00; do entardecer, das 20h00 às 23h00 e noturno, das 23h00 às 7h00.
1
E Declaração de Rectificação nº 57/2006, de 31 de Agosto. Transpõe para o direito nacional a Directiva
2002/49/CE, de 25.6, relativa à avaliação e gestão do ruído ambiente. Sobre a normaçao anterior às alteraçoes
normativas da última década, CONDESSO, Fernando -“O Direito de Combate ao Ruído”. In Direito do Ambiente,
o.c., Pp.968-985.

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1
Os Mapas Estratégicos de Ruído e os Planos de Ação sao divulgados e disponibilizados ao público, com resumo não
técnico (disponíveis para consulta nas entidades gestoras ou concessionárias, nas Câmaras Municipais e no Instituto
do Ambiente).
2. DEFESA DO AMBIENTE NO SISTEMA DE PLANEAMENTO FÍSICO.

PROGRAMAÇÃO E PLANEAMENTO PARA A ADMINISTRAÇÃO TERRITORIAL
2.1.Enquadramento geral
Entre os princípios gerais da elaboração do planeamento territorial, temos o da justa

ponderação dos interesses relevantes (entre os quais estão sempre presentes os ambientais e os
direitos adquiridos nos desenvolvimentos urbanísticos, tais como licenças válidas ou
declarações de informação prévia, autorizações várias mesmo precárias que nada justifique fazer
terminar, etc., e da inter-relação entre o planeamento ordenamental estratégico-territorial. E, no
planeamento ambiental51 e urbanístico, o da identificação dos recursos e valores territoriais, da
determinação do destino básico dos terrenos (através da definição do uso do solo pelos PIMOT
e PMOT, por meio da sua classificação e determinação do perímetro urbano, através da
qualificação do solo urbano (terreno para o qual é reconhecida vocação para o processo de
urbanização e de edificação: solos urbanizados, cuja urbanização seja possível programar e
afetos à estrutura ecológica necessários ao equilíbrio do sistema urbano) e mesmo o atual
princípio da excecionalidade da classificação do solo como urbano52.
Em termos de macrotipologia do planeamento físico, temos alguns diretamente
vocacionados para a proteção do ambiente, os Programas Especiais de ordenamento do território
e outros programas e planos, como o Plano nacional da Água, do ministério do ambiente,
integrantes da gama dos programas setoriais com incidência territorial, a traduzir depois pelas
Administrações públicas para os planos diretamente aplicáveis aos proprietários.
Mas todos integram frequentemente permanentes preocupações ambientais, quer os
restantes tipos, o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (designadamente
enquanto instrumento de cooperação leal com os outros Estados para a organização do território
da União Europeia (direito ambiental, Rede Natura, etc., e importa ainda destacar que os
Estados se comprometeram a aplicar as orientações da Estratégia Territorial Europeia ou
Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário), quer os programas regionais de
ordenamento do território (que hoje já não têm a pretensão utópica de se aplicarem diretamente
aos cidadãos, cobrindo já todo o território nacional, a transcrever para os PMOT e PIMOT. A
estes cabe a articulação da estratégia intermunicipal de proteção da natureza e de garantia da
qualidade ambiental. Os Planos intermunicipais de ordenamento do território e os Planos
municipais de ordenamento do território, da “autoria” dos municípios ou suas associações e que
contêm também, por imposição do RJIGT, normas de proteção ambiental, por transcrição dos
PEOT, ou por criação protetiva autónoma. Todos, planos, projetos ou quaisquer atuações
públicas, devem-lhes respeito, pois eles se impõem às Administrações públicas, que têm de se
conformar ou pelo menos não conterem orientações incompatíveis com eles. E os PMOT
(planos diretores municipais, de urbanização, de pormenor), sejam de conteúdo normal, de
conteúdo simplificado ou de temáticas específicas, como, v.g., os planos de pormenor de
reabilitação urbana (modalidade específica do RJIGT e regulados na lei de reabilitação urbana)
ou os planos de pormenor de AUGI ou de salvaguarda do património cultura, planos de
ordenamento dos parques arqueológicos (Lei n.º107/2001, de 8 de setembro, e no Decreto-Lei
n.º 131/2002, de 11 de maio), etc.- e outros na medida em que constem de legislação específica)
51 Sobre o planeamento ambiental, vide CONDESSO, Fernando –“O Planeamento Ambiental”. In Direito do Ambiente, o.c.,
PP.1123-1131.
52 CONDESSO, Ricardo Alexandre Azevedo e Fernando Condesso –O.c.In Jurismat, n.5 .

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são os mais importantes planos-regulamentos de eficácia externa, impondo-se a qualquer

cidadão. O que, com a nova lei dos solos E Decreto-Lei n.º80/2015, de 14 de maio, se aplicará
também aos PIMOT. Todos os planos sub-ordenados devem respeitar as normas dos supra-
ordenadores, sob pena de nulidade das normas feridas de antinomia. Tal como estes últimos
veem as suas normas derrogadas automaticamente, com a obrigação de substituição, quando
uma norma desconforme ou incompatível de um plano sub-ordenado consegue a aprovação
governamental, em aplicação do princípio excecional da contracorrente e em contradição com
o princípio da hierarquia dos planos.
Resumidamente, diga-se que o PNPOT, no seu conteúdo material, integra as opções e as
diretrizes, não só relativas à conformação do sistema urbano, das redes, das infraestruturas e
equipamentos de interesse nacional, como à salvaguarda e valorização das áreas de interesse
nacional em termos ambientais (e patrimoniais e de desenvolvimento rural), as orientações para
a coordenação entre as políticas de ordenamento do território e de desenvolvimento regional, em
particular para as áreas em que as condições de vida ou a qualidade do ambiente sejam
inferiores à média nacional e os mecanismos de articulação entre as políticas de ordenamento do
território e de ambiente que assegurem as condições necessárias à concretização de uma
estratégia de desenvolvimento sustentável e de utilização parcimoniosa dos recursos naturais.
Devendo ter presente s orientações da ETE europeia.
Quanto ao conteúdo dos PSIT em geral, estes planos, programas e estratégias de
desenvolvimento dos diversos sectores da administração estadual, reportam-se não só a
transportes, comunicações, educação e formação, saúde, habitação, comércio, como a cultura,
indústria, turismo, agricultura, energia, recursos geológicos, florestas, ambiente, etc.
Em geral, ao sistema de administração territorial cabe no seu conjunto, identificar os
recursos e valores naturais, os sistemas indispensáveis à utilização sustentável do território e
efetivar o estabelecimento das medidas básicas e os limiares de utilização que garantem a
renovação e valorização do património natural. Entre os recursos a identificar pelos IGT temos
os recursos territoriais com relevância estratégica para a sustentabilidade ambiental e a
solidariedade intergeracional, designadamente a orla costeira, as zonas ribeirinhas, as albufeiras
de águas públicas, as áreas protegidas, a rede hidrográfica e todos os outros recursos territoriais
relevantes para a conservação da natureza e da biodiversidade.
Em termos de identificação tipológica, podemos constatar que cabe ao PNPOT, aos PROT
e aos PSIT-PSOT definirem os princípios e as diretrizes concretizadoras das orientações
políticas relativas à proteção dos recursos e valores naturais, aos PMOT e PIMOT cabe
estabelecer, no quadro definido pela legislação e pelo sistema programador dos suborninadores
IGT, cuja eficácia condicione o respetivo conteúdo, os parâmetros de ocupação e de utilização
do solo adequados à salvaguarda e valorização dos recursos e valores naturais.
Designadamente, os parâmetros urbanísticos aplicáveis e a delimitação de zonas de proteção de
elementos e conjuntos construídos que representam testemunhos da história da ocupação e do
uso do território e assumem interesse relevante para a memória e a identidade das comunidades.
E os PEOT têm a especial e expressa responsabilidade de direcionar os usos preferenciais,
condicionados e interditos, determinados por critérios de conservação da natureza e da
biodiversidade, por forma a compatibilizar a defesa do ambiente com a fruição dos terrenos
pelas populações. Portanto, hoje, possuírem aplicabilidade direta, ao estarem despidos da
natureza de imposições diretas para os particulares e só conterem comandos impositivos para a
Administração planificante, para serem transcritos (no que for necessário para dar execução
direta aos particulares) nos PMOT e PIMOT.
2.2.Considerações iniciais sobre ambiente e ordenamento do território

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As novas bases gerais de política pública de solos, do ordenamento do território e do

urbanismo (que o legislador afirmou como uma “reforma estruturante, tanto do ponto de vista
dos conteúdos, no sentido de definir um conjunto de normas relativas à disciplina do uso do
solo, como do ponto do vista do seu sistema jurídico, com objetivo de traduzir uma visão
conjunta do sistema de programação e planeamento e dos instrumentos de política de solos,
entendidos como os instrumentos por excelência de execução dos planos territoriais), constante
da recente Lei n.º31/2014, de 30 de maio, veio exigir adaptações ao regime dos Instrumentos de
Gestão Territorial (que constavam do Decreto-Lei n.º380/99, de 22 de setembro, tendo o
legislador optado por criar um novo diploma, o Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio).
A inovação maior introduzida em 2015 passa pela distinção fundamental entre programas
e planos, com clara diferenciação material entre programas veiculando as intervenções de
natureza estratégica da administração central, dirigidas a todas as Administrações Públicas
(devem ser cumpridas pelo Estado seu autor e integradas nos planos diretores municipais ou
intermunicipais e aí adotadas as orientações de desenvolvimento territorial decorrentes dos
programas de âmbito nacional, regional e sub-regional). Os programas são inaplicáveis aos
particulares, não podendo ser invocadas normas suas contra eles, porque não os vinculam.
Desde logo, temos não só os instrumentos setoriais da área do ambiente como os próprios
instrumentos de planeamento especial de direta natureza ambiental que deixam de ser
plurisubjetivos e portanto deixam de vincular os proprietários e particulares em geral, mesmo
supletivamente. Nem prevalecem operativamente sobre os PIMOT e PMOT. Ou seja, “todas as
normas relativas à ocupação, uso e transformação dos solos, para poderem ser impostas aos
particulares”, devem estar previstas nos regulamentos dos planos de ordenamento territorial
dependentes dos municípios. Só estes legitimam intervenções da Administração de caráter
dispositivo e vinculativo dos particulares, designadamente no âmbito da gestão local, face ao
Decreto-Lei n.º555/99, de 16 de dezembro. No RJUE apenas há invalidade (nulidade) de atos
administrativos que violem um PMOT ou um PIMOT, sendo indiferente para o particular o que
estipule qualquer programa estatal.
Os planos diretores intermunicipais ou municipais são instrumentos de “definição da
estratégia municipal ou intermunicipal, dotados do quadro estratégico de desenvolvimento
territorial ao nível local ou sub-regional”. Os “planos territoriais passam a ser os únicos
instrumentos passíveis de determinar a classificação e qualificação do uso do solo “e a sua
“execução e programação”.
Inova-se com a possibilidade, prevista na lei de bases, de as entidades municipais e
intermunicipais, “por vontade conjunta dos municípios constituintes destas, e de municípios
vizinhos, se associarem para definirem, de modo coordenado, a estratégia de desenvolvimento e
o modelo territorial, as opções de localização e de gestão de equipamentos públicos e
infraestruturas, aprovando conjuntamente programas intermunicipais de ordenamento e
desenvolvimento, planos diretores, planos de urbanização ou planos de pormenor” para o
território a abranger.
Institui-se a obrigatoriedade da demonstração da sustentabilidade económica e financeira
da transformação do solo rústico em urbano, através de indicadores demográficos e dos níveis
de oferta e procura do solo urbano. A reclassificação do solo como urbano implica a fixação,
por via contratual, quer dos encargos urbanísticos da operação e do prazo de execução quer
acerca da redistribuição de benefícios e encargos. Importa sempre demonstrar a verificação do
princípio da sustentabilidade financeira e do princípio da incorporação dos custos. Mas o
direito de construir só se adquire (após a demonstração da viabilidade económica na
transformação do solo rústico em solo urbano) com a aprovação da programação e com o
cumprimento dos ónus urbanísticos fixados no contrato. Destaque-se a disciplina sobre a
reserva de solo e a venda ou arrendamento forçado de prédios urbanos, cujos proprietários não
cumpram os ónus e os deveres a que estão obrigados por um plano territorial. Clarifica-se o

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âmbito das relações entre os diversos níveis de planeamento, estabelecendo-se um “princípio de

prevalência cronológica uniforme”, com obrigatoriedade de atualização e adaptação dos
instrumentos anteriores.
É criado um novo organismo, a Comissão Nacional do Território, que sucede nas
competências da Comissão Nacional de Reserva Ecológica Nacional (extinta). Esta Comissão
passa a articular e avaliar a política nacional do ordenamento do território, cabendo-lhe propor
a aprovação de normas técnicas no âmbito do planeamento, emitir pareceres e recomendações
sobre todas as questões relativas ao ordenamento do território e à articulação com os
instrumentos de ordenamento do espaço marítimo53.
No âmbito da defesa dos valores ambientais, no que se reporta à defesa da reserva
ecológica nacional, Comissão Nacional do Território (artigo 184.º) tem um papel central, desde
a elaboração e atualização das orientações estratégicas de âmbito nacional desta Reserva,
emissão de recomendações técnicas e guias de apoio adequados ao exercício das competências
pelas entidades responsáveis nesta matéria, devendo dar parecer sobre a aplicação dos critérios
da sua delimitação. E, em caso de divergência entre as entidades com competências, na
aprovação de delimitação da REN a nível municipal, cabe-lhe elaborar o enquadramento geral
para a celebração dos contratos de parceria entre as comissões de coordenação e
desenvolvimento regional e os municípios, gestão da informação sobre a REN, nomeadamente
publicitando-a no seu sítio na Internet. Os pareceres que devam ser solicitados à Comissão
Nacional do Território, nos casos previstos no presente decreto-lei, são vinculativos para as
entidades responsáveis pela elaboração dos programas.
Este regime dos Instrumentos de Gestão Territorial mantém-se, naturalmente, numa linha
de orientação que vem do passado, com o ambiente a aparecer no ordenamento do território
como um bem primordial a acautelar e a justificá-lo.
Com efeito, aos programas e planos territoriais, que devem conter os indicadores
qualitativos e quantitativos para a sua elaboração e para efeitos de avaliação, cabe explicitar
claramente, nos fundamentos das suas previsões, indicações e determinações, os elementos
(com base no conhecimento sistematicamente adquirido) referentes às características físicas,
morfológicas e ecológicas do território, aos recursos naturais e ao património arquitetónico e
arqueológico e às transformações ambientais, económicas, sociais e culturais. Além,
naturalmente, dos elementos referentes à dinâmica demográfica natural e migratória, às
assimetrias regionais e às condições de acesso às infraestruturas, aos equipamentos, aos serviços
e às funções urbanas (artigo 4.º)
Os IGT devem identificar os recursos e valores naturais e os sistemas indispensáveis à
utilização sustentável do território. E estabelecer as medidas e os limiares mínimos e máximos
de utilização, de modo a garantir a renovação e a valorização do património natural. Assim
também proceder à identificação de recursos e valores naturais com relevância estratégica
para a sustentabilidade ambiental e a solidariedade intergeracional. Designadamente, no que
se reporta à orla costeira e zonas ribeirinhas, albufeiras de águas públicas, áreas protegidas e
zonas únicas que as integram, rede hidrográfica e outros recursos territoriais relevantes para a
conservação da natureza e da biodiversidade.
Em geral, os programas territoriais devem definir os princípios e apontar as diretrizes que
concretizam as orientações políticas relativas à proteção e à valorização dos recursos e valores
naturais.
Entre os valores a proteger por todos eles, destacam-se diretamente os ambientais, desde os
recursos e valores naturais e sistemas indispensáveis à utilização sustentável do território (com
medidas e limiares mínimos e máximos de utilização, que garantem a renovação e valorização
53 Sobre as funções da Comissão Nacional do Território, regem os artigos 184.º a 186.º.

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do património natural) e que tenham relevância estratégica para a sustentabilidade ambiental e

a solidariedade intergeracional (rede hidrográfica, zonas ribeirinhas e estuários, albufeiras de
águas públicas, orla costeira, áreas protegidas e zonas únicas que integram, em geral recursos
territoriais relevantes para a conservação da natureza e da biodiversidade). Devem definir os
princípios e diretrizes que concretizam orientações políticas relativas à proteção e à valorização
destes recursos e valores naturais, parâmetros urbanísticos de ocupação e de utilização do solo
adequados à sua salvaguarda e valorização e construção de regimes de salvaguarda,
determinados por critérios de proteção e valorização dos sistemas e valores naturais, por forma a
compatibilizá-los com a fruição pelas populações (artigo 12.º).
No que concerne à estrutura ecológica dos territórios, impõe-se a identificação das áreas,
valores e sistemas fundamentais para a proteção e valorização ambiental dos espaços rústicos e
urbanos. Designadamente, a enunciação das áreas de reserva ecológica e das redes de proteção
e valorização ambiental, regionais e municipais, que incluem as áreas de risco de desequilíbrio
ambiental. Devem definir nos diferentes programas, designadamente os setoriais relevantes, os
princípios, diretrizes e medidas que concretizem as orientações políticas relativas às áreas de
proteção e valorização ambiental de modo a garantir a salvaguarda e valorização dos
ecossistemas e o estabelecimento (planos intermunicipais e municipais, no quadro definido
pelos instrumentos de gestão territorial supra-ordenadores, cuja eficácia condicione o seu
conteúdo) dos parâmetros e condições de ocupação e de utilização do solo, de modo a assegurar
a compatibilização das funções de proteção, regulação e enquadramento com os usos
produtivos, recreio e lazer e bem-estar das populações (artigo 16.º). Impõe medidas
indispensáveis à proteção e à valorização do património arquitetónico, arqueológico e
paisagístico (parâmetros urbanísticos aplicáveis e delimitação de zonas de proteção, acautelando
o uso dos espaços envolventes).
No que se reporta a áreas de exploração de recursos energéticos e geológicos, devem ser
delimitadas e regulamentadas de modo a minimizar os impactes ambientais e propiciar a
compatibilização de usos (artigo 15.º). E, mesmo no âmbito da defesa do mundo rural, apesar
dos objetivos serem diretamente económicos, devem identificar as áreas afetas a usos agrícolas
e florestais, designadamente não só as áreas de reserva agrícola, como obras de aproveitamento
hidroagrícola e áreas de regime florestal, impondo-se que qualquer utilização para fins
diferentes possa apenas ter caráter excecional. Não é admitida quando não for
comprovadamente necessária face a outros valores públicos com relativa primazia (artigo 14.º).
Em conclusão, à função pública do ordenamento do território cabe a realização eficaz da
proteção do ambiente através do planeamento em geral, que deve identificar (para além das
áreas afetas à defesa nacional, segurança e proteção civil e das redes de acessibilidades, de
infraestruturas e de equipamentos coletivos), os recursos e valores naturais, as áreas agrícolas
e florestais, a estrutura ecológica, o património arquitetónico e arqueológico, o sistema urbano
e a localização e distribuição das atividades económicas, em ordem ao estabelecimento das
medidas básicas e dos limiares de utilização que garantam a renovação e valorização do
património natural.
2.3.Sistema de gestão territorial. Âmbitos de ordenamento. Invalidade de normas e

sanções jurídicas. Garantias dos particulares
O “sistema de gestão territorial”, em que assenta a política de ordenamento do território e

de urbanismo, é organizado em três âmbitos de interação coordenada, através de programas e
planos de ordenamento do território.
O âmbito nacional, constituído pelo programa nacional da política de ordenamento do
território, programas setoriais e programas especiais, todos eles com fortes preocupações e

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implicações em matéria ambiental. Há uma linha de programas, os especiais, que se dedica

dominantemente à problemática ambiental.
Os programas especiais, elaborados pela administração central, embora hoje tenham
perdido a sua característica de aplicabilidade direta aos particulares, visam diretamente a
prossecução de objetivos considerados indispensáveis à tutela de interesses públicos e de
recursos de relevância nacional com repercussão territorial, estabelecendo, exclusivamente,
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais. Têm como objeto quatro áreas
territoriais de especial sensibilidade ambiental, devendo visar salvaguardar (com base em
determinados por critérios de proteção e de valorização) os sistemas e valores naturais, para
poder compatibilizá-los com a fruição pelas populações: desde logo, a orla costeira (POOC), as
áreas protegidas (POAP), as albufeiras de águas públicas (POAAP) e os estuários (POE),
embora se considerem também como tal os planos de ordenamento dos parques arqueológicos
(POPA).
O âmbito regional é concretizado através dos Programas Regionais de Ordenamento do
Território (PROT). No âmbito local, o de exercício intermunicipal abrange programas
intermunicipais, planos diretores intermunicipais, planos de urbanização intermunicipais e
planos de pormenor intermunicipais. No âmbito municipal temos os Planos Municipais de
Ordenamento do Território, que compreendem os Planos Diretores Municipais (PDM), os
Planos de Urbanização (PU) e os Planos de Pormenor (PP). Os planos intermunicipais ou os
planos municipais estabelecem, no quadro definido pelos programas e pelos planos territoriais
cuja eficácia condicione o seu conteúdo, os parâmetros urbanísticos de ocupação e de
utilização do solo adequados à salvaguarda e à valorização dos recursos e valores naturais.
Em geral, quanto às matérias reguladas pela atual legislação, refira-se que as normas que a
orientam podem agregar-se em grandes princípios, regimes normativos e regulação de
instrumentos, que se mantêm e se passam a citar: a definição do regime de coordenação dos
âmbitos nacional, regional e municipal do sistema; o regime de elaboração, aprovação,
execução e avaliação dos instrumentos de gestão territorial; o estabelecimento dos
instrumentos operacionais necessários à programação da execução dos planos; o regime geral
de uso do solo e a regulamentação da política de solos; regulamentação dos instrumentos de
transformação da estrutura fundiária; e os mecanismos de perequação compensatória,
realizadores do princípio da igualdade, ou seja, técnicas de compensação de benefícios e
encargos entre proprietários afetados pela execução dos planos municipais.
Quanto à definição do regime de coordenação destes âmbitos do sistema, a legislação
efetiva a definição do regime aplicável aos diferentes instrumentos de gestão territorial, criados
ou reconduzidos ao sistema por força da lei de bases dos solos e do RJIGT, e a revisão dos
regimes dos instrumentos já existentes, atribuindo novo valor aos planos intermunicipais (sem
prejuízo da manutenção da sua caracterização meramente endoadministrativa, como programa
territorial e ampliando os instrumentos que cabem nesta categoria resultante da colaboração
intermunicipal, numa abordagem não panmunicipais e antes simétrica da dos meramente
municipais.
Quanto à defesa da legalidade, sanções jurídicas e à garantística graciosa e contenciosa

dos particulares, importa dizer que, em termos gerais, em face da intervenção programadora e
planificadora da Administração, são reconhecidas aos interessados, todas as garantias gerais
consagradas no Código do Procedimento Administrativo e no regime de participação
procedimental, nomeadamente o direito de ação popular, assim como direito de apresentação
de queixa por ilegalidade, quer ao Provedor de Justiça, quer ao Ministério Público, e os direitos
processuais nos tribunais competentes.

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No âmbito dos instrumentos de ordenamento do território que possam ter implicações

diretas para os particulares é, ainda, reconhecido o direito de promoverem a sua impugnação
direta, por ilegalidade ofensiva de direitos e interesses legalmente protegidos.
E o cumprimento das normas dos planos territoriais intermunicipais e municipais ficam
sujeitas à fiscalização das câmaras municipais territorialmente competentes e de outras
entidades estaduais e regionais legalmente competentes para o efeito.
Neste aspeto, importa destacar que as ações de inspeção e em geral a fiscalização (no
cumprimento geral do dever de vigilância ou pontualmente, em função das queixas e denúncias)
das normas de gestão das áreas abrangidas pelos vários programas ambientais de natureza
especial (PEOT), que decorrem dos regulamentos relacionados com programas especiais de
ordenamento do território, que são ambientais cabe às entidades que legalmente são
competentes em matéria de proteção e salvaguarda de recursos e valores naturais.
A isto, importa juntar quer o regime de embargo e demolição quer o das contraordenações.
Com efeito, sem prejuízo da coima aplicável e das atribuições de outras entidades, pode ser
determinado o embargo de trabalhos ou a demolição de obras em várias situações irregulares
(artigo 132.º), desde a violação dos planos intermunicipais e municipais (pelo presidente da
câmara municipal), até aos casos em que esteja em causa a prossecução de objetivos de interesse
nacional ou regional (inspetor-geral da agricultura, do mar, do ambiente e do ordenamento do
território ou presidente da comissão de coordenação e desenvolvimento regional territorialmente
competente, respetivamente). Sendo certo que a continuação dos trabalhos embargados constitui
um crime de desobediência (alínea b), n.º 1, artigo 348.º do Código Penal; artigo 133.º Regime
Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial).
No plano da vinculatividade dos planos, só os planos municipais de ordenamento do

território e os planos especiais de ordenamento do território vinculam não só as entidades
públicas, como também, direta e imediatamente, os particulares (artigo 3.2), pois os outros só
valerão indiretamente para estes, face às suas orientações, na medida em que estejam
transpostas para os PMOT ou PEOT.
Os programas territoriais vinculam as entidades públicas. Só indiretamente, após

transcrição em planos, virão a vincular nas suas orientações. Ou seja, apenas na medida em que
as suas normas estejam transpostas para os PIMOT e PMOT.
Já os planos territoriais vinculam não só as entidades públicas como também, direta e
imediatamente, os particulares. Sem prejuízo de esta norma impositiva do Decreto-Lei
n.º80/2015 não prejudicar a vinculação direta e imediata dos particulares relativamente às
normas de intervenção sobre a ocupação e utilização dos espaços florestais.
Portanto, quanto à sua vinculação jurídica, o programa nacional da política de
ordenamento do território, os programas sectoriais com incidência territorial, os programas
regionais mas, agora também, os programas especiais vinculam apenas as entidades públicas
(artigo 3.1), que estão obrigados a transcrevê-los para os planos territoriais, enquanto só as
normas do planos podem ser invocadas face aos particulares como fundamento para a
viabilização ou não das suas operações nos solos.
Ou seja, as normas que, em função da sua incidência territorial urbanística, condicionem a
ocupação, uso e transformação do solo, constantes de programas territoriais, em nenhum caso
têm primazia sobre os planos, devendo, para o efeito da sua aplicabilidade aos particulares, ser
obrigatoriamente integradas nos planos territoriais (artigo 3.º).
Com efeito, só os atos praticados em violação de uma norma de um plano de âmbito
intermunicipal ou municipal aplicável são inválidos (nulos, segundo o artigo 130.º), sendo-lhes
aplicável o regime jurídico da invalidade da pertinente legislação sobre e urbanização e
edificação (artigos 68.º e 69.º do RJUE).

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Quanto à invalidade das normas dos planos e programas (artigo 129.º), elas são nulas se
violarem qualquer programa ou plano territorial com o qual devessem ser compatíveis ou
conformes.
Em geral, as orientações e as normas dos programas e dos planos territoriais que
extravasem o âmbito material são nulas, tal como o são as normas de regulamentos do sistema
de Instrumentos de Gestão Territorial que desrespeitem as normas legais ou outras
regulamentares com que devam conformar-se ou com elas sejam incompatíveis. E os programas
e os planos territoriais aprovados em violação de instrumentos de ordenamento do espaço
marítimo também são nulos se não tiverem previsto as necessárias medidas de compatibilização
(artigo 25.º)
O regime a declaração de nulidade não prejudica os efeitos dos atos administrativos
anteriormente praticados com base no plano, salvo disposição expressa em contrário,
acompanhada da necessária comunicação do dever de indemnizar.
No domínio da violação dos programas e planos territoriais, o princípio geral é o de que a
compatibilidade ou a conformidade entre os diversos programas e planos territoriais é condição
da sua validade (n.º1, artigo 128.º). Sendo eles, desde logo, obrigados a aplicar os conceitos
técnicos e as definições nos domínios do ordenamento do território e do urbanismo fixados por
decreto regulamentar, sem que sejam admissíveis outros conceitos, designações, definições ou
abreviaturas para o mesmo conteúdo e finalidade.
Os regulamentos dos Instrumentos de Gestão Territorial ficam também sujeitos à aplicação
do regime da anulabilidade dos planos, por invocação do desrespeito de princípios gerais da
atividade administrativa, tais como o da falta de (justa) ponderação dos interesses públicos e
privados relevantes, etc..
No plano da invalidade do licenciamento ou comunicação prévia, comina-se a nulidade dos

atos administrativos que decidam pedidos de licenciamento ou admitam comunicações prévias,
com inobservância das proibições ou limitações decorrentes do estabelecimento de medidas
preventivas e de normas provisórias, que violem os pareceres vinculativos emitidos ou que
tenham sido praticados sem prévia solicitação dos pareceres vinculativos devidos. (artigo
143.º)
As obras e os trabalhos efetuados com desrespeito das proibições, condicionantes ou

pareceres vinculativos decorrentes das medidas preventivas e das normas provisórias, mesmo
que licenciados ou objeto de comunicação prévia, podem ser embargados, demolidos e, no caso
de terrenos, pode ser imposta (pelo presidente da câmara municipal ou, quando se trate de
medidas preventivas estabelecidas pelo Governo, pelo membro do Governo responsável pela
área do ordenamento do território) a reposição da configuração do terreno e recuperação do
coberto vegetal, segundo projeto a aprovar pelas referidas entidades. Mas o embargo ou a
demolição de obras e trabalhos ficam sujeitos ao dever de indemnização (142.º, artigo 144.º).
Quanto às situações de desconformidade com planos, o princípio geral que vigora em

termos de condições de validade dos diferentes planos e dos atos de decisão concreta de gestão
territorial é o da exigência de compatibilidade entre os diversos instrumentos de gestão
territorial e da exigência de conformidade dos atos praticados com os instrumentos de gestão
territorial aplicáveis (n.º 1 do artigo 101.º).
Assim, o legislador declara que são nulos os planos e os atos administrativos elaborados e
aprovados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial com o qual devessem ser
compatíveis (art.º 102.º) ou que os não respeitem (art.º 103.º).

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Tal como são nulos os atos administrativos que decidam pedidos de licenciamento com
inobservância das proibições ou limitações constantes do estabelecimento de medidas
preventivas ou que violem os pareceres vinculativos nelas previstos (artigo 115.º) quando
expressamente negativos, e emitidos nos prazos legalmente previstos.
No entanto, a declaração de nulidade de um plano ou norma de um plano, a ocorrer, não
prejudica os efeitos dos atos administrativos entretanto praticados com base no plano, exceto se
houver menção expressa em contrário, a qual só é válida quando acompanhada da comunicação
do dever de indemnizar.
2.4. Conteúdos dos diferentes programas e planos de ordenamento territorial.

Normas de programação e de planeamento de natureza ambiental
O legislador estabelece com precisão nos diferentes tipos de programas e planos a sua
abrangência espacial e objetivos genéricos.
Quanto ao programa nacional de ordenamento do território, ele tem a natureza de
referência estratégica global, dado que é um instrumento essencial articulador das políticas de
ordenamento do território e de desenvolvimento económico e social territorializado (situado).
Os seus objetivos (artigo 30.º e ss.) são o estabelecimento das grandes opções com
relevância para a organização do território nacional, tendo presente os compromissos de
cooperação com os outros Estados europeus, especialmente o EDEC/ETE, consubstanciando o
enquadramento geral a ter em conta na elaboração de todos os programas e planos territoriais37.
No sentido de promover a “coesão territorial” de todo o País em ordem a se ir
ultrapassando as assimetrias regionais e a desigualdade de oportunidades dos cidadãos das
diferentes regiões, ele define os princípios orientadores da disciplina de ocupação do território
ao mesmo tempo que aponta no espaço nacional as estratégias de desenvolvimento económico e
social, definindo elementos de base para o desenvolvimento territorial integrado, harmonioso e
sustentável de todo o território nacional, sem prejuízo do respeito da identidade própria das suas
diversas parcelas e da inserção global no espaço da União Europeia 54, articulando as políticas
sectoriais com incidência na ordenação do território, racionalizando o crescimento da
população, a implantação de equipamentos estruturantes e a definição das redes, estabelecendo
os parâmetros de acesso às funções urbanas e às formas de mobilidade
Os seus objetivos concretos consistem na fixação das opções e as diretrizes relativas à

configuração do sistema urbano, das redes, das infraestruturas e equipamentos de interesse
nacional, bem como à salvaguarda e valorização das áreas de interesse nacional em termos
ambientais, patrimoniais e de desenvolvimento rural e imposição dos princípios e finalidades
assumidas pelo Estado, quer quanto à localização de atividades, serviços e investimentos
públicos, quer em matéria de qualidade de vida e efetivação dos direitos económicos, sociais,
culturais e ambientais, em ordem à promoção de uma efetiva equidade a nível territorial.
Dele consta um relatório e um programa de ação. O relatório é um documento prospetivo,
onde aparece consignada a definição dos cenários de desenvolvimento territorial, a elaborar com
base em cenários contrastados, e no já referido programa de ação que define os objetivos a
atingir numa perspetiva de médio e longo prazo.
Os programas regionais e sub-regionais de ordenamento do território definem a estratégia

regional ou sub-regional de desenvolvimento territorial, integrando as opções estabelecidas a
54CONDESSO, F. - «Situación actual de la ordenación del territorio en la península ibérica». In V Congreso Internacional sobre
Fronteras del desarrollo y desarrollo de fronteras». Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Extremadura. Cáceres, 30 y 31
de Octubre 2000-10-21, p. 10.

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nível nacional e considerando as estratégias sub-regionais e municipais de desenvolvimento

local.
Podem existir estruturações de planeamento territorial através de unidades de planeamento
de espaços sub-regionais, por proposta das comissões de coordenação e desenvolvimento
regional ao Governo (designadamente, correspondentes às áreas geográficas das entidades
intermunicipais e integrados em áreas de atuação e suscetíveis de elaboração e de aprovação
faseadas).
Eles são os instrumentos de definição do quadro estratégico subjacente ao ordenamento do
espaço regional e servem de referência, territorialmente próxima, para a elaboração dos planos
intermunicipais e municipais.
A configuração destes planos concretiza-se na definição dos seus objetivos, nomeadamente
explicitando-se a sua articulação com a estratégia regional de desenvolvimento económico e
social, constante dos correspondentes planos de desenvolvimento regional, desde logo os
instrumentos plurianuais de desenvolvimento regional ligados à UE, cujos objetivos o programa
regional deverá traduzir territorialmente, equacionando ainda as medidas tendentes à atenuação
das assimetrias de desenvolvimento que se verifiquem no âmbito do espaço regional.
Entre os seus objetivos (artigo 55.º), cabe-lhe a definição da política ambiental a nível
regional, designadamente a estrutura ecológica regional de proteção e valorização ambiental e a
receção, neste âmbito territorial, das políticas e das medidas estabelecidas nos programas
setoriais e especiais.
Os programas intermunicipais são instrumentos facultativos (visando definir o modelo de

organização do território), não substituem os PMOT.
Pode existir se estiver em causa abranger a área total ou parcial de uma entidade
intermunicipal. Quanto à área geográfica total da EIM, a iniciativa depende apenas dos seus
órgãos.
Quanto a elaboração apenas para uma área parcial (dois ou mais municípios), exige-se que
estas áreas integrantes da mesma entidade intermunicipal sejam contíguas.
No caso de áreas IM parciais não contíguas ou com áreas não integradas na mesma EI tal
só é possível com autorização do Governo, sujeita a prévio parecer das CCDR.
Estes programas intermunicipais têm como interesse maior assegurar a articulação entre o
programa regional e os planos intermunicipais e municipais, em áreas territoriais estrutural ou
funcionalmente interdependentes ou em áreas homogéneas de risco, que aconselhem uma “ação
integrada de planeamento”.
Devem servir, nomeadamente, para traçar as grandes opções estratégicas de organização
do território e de investimento público, as suas prioridades e a programação, em articulação com
as estratégias definidas nos programas de âmbitos nacional e regional, efetivar a avaliação dos
impactos das estratégias de desenvolvimento adotadas e desenvolvidas (atentas as
especificidades e recursos diferenciadores de cada território) e coordenar a incidência
intermunicipal dos projetos de redes, equipamentos, infraestruturas e de distribuição das
atividades industriais, turísticas, comerciais e de serviços (constantes do programa nacional da
política de ordenamento do território, dos programas regionais e dos programas setoriais e
especiais aplicáveis).
Em geral, cabe-lhes articular melhor a estratégia intermunicipal de desenvolvimento
económico e social, de conservação da natureza e de garantia da qualidade ambiental, com
diretrizes e orientações para os planos territoriais de âmbito intermunicipal e municipal e sobre
redes de infraestruturas, de equipamentos, de transportes e mobilidade e de serviços, assim
como os padrões mínimos e objetivos a atingir em matéria de qualidade ambiental, de
conservação da natureza e de valorização paisagística, definindo também os objetivos, a médio

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e longo prazo, de racionalização demográfica e os objetivos sobre acesso a equipamentos e

serviços públicos.
A avaliação ambiental resulta de se deliberar que o programa fique sujeito a ela. Se ficar
dispensada, deve declarar-se as razões que justificam a sua inexigibilidade. Para o efeito, tal
decisão pode ser precedida de uma consulta prºevia (n.º 3, artigo 3.º, Decreto-Lei n.º 232/2007).
Os pareceres solicitados devem pronunciar-se sobre o âmbito da avaliação ambiental e sobre o
alcance da informação a incluir no relatório ambiental (artigo 5.º).
Com especial importância no âmbito da proteção dos valores ambientais, temos os

PIMOT, PMOT, PEOT e PSOT ligados a matérias de defesa ambiental. Vejamos esses planos
Os planos intermunicipais e municipais de ordenamento do território têm natureza
regulamentar, desde logo com aplicação direta para os particulares (externa), cabendo-lhes em
geral concretizar o regime de uso do solo (regras de ocupação, transformação e utilização do
solo), definindo modelos de ocupação territorial e da organização de redes e sistemas urbanos e
os parâmetros de aproveitamento do solo, tal como garantir a sustentabilidade socioeconómica e
financeira e a qualidade ambiental da zona abrangida (artigo 69.º).
Fica interditada na mesma área de abrangência, a existência de planos municipais
territoriais (plano diretor, plano de urbanização ou plano de pormenor de âmbito municipal),
quando já existam aí planos intermunicipais do mesmo tipo, sem prejuízo das regras relativas à
dinâmica de planos territoriais (n.º4 do artigo 27.º), passando o plano diretor intermunicipal, a
existir, a definir o quadro estratégico de desenvolvimento territorial do município, em termos de
elaboração dos seus planos, substituindo assim o papel do PDM.
O uso do solos é definido nestes planos, através de uma dupla e escalonada definição:
primeiro, a classificação do solos (destino básico dos terrenos, assentando na distinção
fundamental entre solo urbano e solo rústico55) e, se seguida, a qualificação das difernets
calsses de solos (integração em diferentes categorias e subcategorias dos solos (segundo as suas
duas distintas classes), com o estabelecimento do respetivo aproveitamento face à utilização
dominante considerada e às regras de ocupação, uso e transformação do solo para cada uma
dessas categorias e subcategorias)56.
O solo deve considerar-se como urbano se está total ou parcialmente urbanizado ou
edificado, e, como tal, afetado em plano territorial à urbanização ou edificação.
55 A classificação do solo (classes de solos) é efetivada nos planos municipais de ordenamento do território, de acordo com os
critérios uniformes de classificação e reclassificação do solo estipulados no Decreto Regulamentar n.º 11/2009, de 29 de Maio, e
tendo presente o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, aprovado pelo Decreto-Lei n.º80/2015, de 14 de maio. É solo
rural aquele que “se destina ao aproveitamento agrícola, pecuário e florestal ou de recursos geológicos, a espaços naturais de
proteção ou de lazer ou a outros tipos de ocupação humana que não lhe confiram o estatuto de solo urbano”. Esta classificação do
solo como rural visa “proteger o solo como recurso natural escasso e não renovável, salvaguardar as áreas afetas a usos agrícolas e
florestais, à exploração de recursos geológicos ou à conservação da natureza e da biodiversidade e enquadrar adequadamente ou tras
ocupações e usos incompatíveis com a integração em espaço urbano ou que não confiram o estatuto de solo urbano”
(http://www.dgterritorio.pt/glossario/ordenamento_e_cidades/conceitos_igt/solo_rural/). O solo urbano é o solo que se destina a
urbanização e edificação, nele se compreendendo os terrenos urbanizados e aqueles cuja urbanização seja possível programar,
constituindo o seu todo o perímetro urbano. ste conceito corresponde ao conceito de solo urbano estabelecido no Regime Jurídi co
dos Instrumentos de Gestão Territorial”. Esta classificação do solo (urbano) visa “a sustentabilidade, a valorização e o pleno
aproveitamento das áreas urbanas, no respeito pelos imperativos de economia do solo e dos demais recursos territoriais. O sol o
urbano compreende os terrenos urbanizados e aqueles cuja urbanização seja possível programar, incluindo os solos afectos à
estrutura ecológica necessários ao equilíbrio do espaço urbano”.
56 “A qualificação do solo rural regula o seu aproveitamento sustentável com base nas seguintes funções: a) Produção agrícola,
pecuária e florestal; b) Exploração de recursos geológicos; c) Produção de energias renováveis; d) Conservação de recursos e
valores naturais, ambientais, florestais, culturais e paisagísticos; e) Outras funções compatíveis com o estatuto de solo rural. A
qualificação do solo urbano respeita as finalidades do processo de urbanização e da edificação e os princípios da
multifuncionalidade dos espaços urbanos, da compatibilização e integração de usos, do equilíbrio ecológico e da salvaguarda e
valorização dos recursos e valores naturais, ambientais, culturais e paisagísticos. A qualificação do solo urbano processa-se através
da sua integração em categorias funcionais e operativas a estabelecer e a regulamentar nos planos municipais de ordenamento do
território de acordo com os seguintes critérios: a) As categorias funcionais são estabelecidas com base na utilização dominante e em
caraterísticas morfotipológicas de organização do espaço urbano; b) As categorias operativas são estabelecidas para efeitos de
execução do plano municipal de ordenamento do território, com base no grau de urbanização do solo, no grau de consolidação
morfotipológica e na programação da urbanização e da edificação”
(http://www.dgterritorio.pt/glossario/ordenamento_e_cidades/conceitos_igt/qualificacao_do_solo/).

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O solo considera-se rústico se não está classificado como urbano e se, tendo aptidão para
isso, se destine o outros fins diferentes da urbanização, designadamente para o aproveitamento
agrícola, pecuário, florestal ou a conservação, a valorização e a exploração de recursos naturais,
de recursos geológicos ou de recursos energéticos, ou ainda se destine para espaços naturais,
culturais, de turismo, de recreio e de lazer ou vise a proteção de riscos, independentemente de
ser ocupado por infraestruturas (artigo71.º).
Pode ocorrer sempre e apenas a reclassificação de solo urbano em solo rústico. Não é
livre, antes excecional, a reclassificação do solo rústico para solo urbano (artigo 72.º). Esta só
deve ocorrer se inequivocamente puder contribuir para o desenvolvimento sustentável do
território.
Tal apenas deve ocorre nos casos de inexistência de áreas urbanas disponíveis e
comprovadamente necessárias para o desenvolvimento económico e social e tal seja
indispensabilidade de qualificação urbanística, desde que traduza uma opção de planeamento
sustentável em termos ambientais, patrimoniais, económicos e sociais.
A invocação da sustentabilidade económica e financeira depende de vºarias

condicionantes.
- a demonstração da indisponibilidade de solo urbano na área urbana existente para a
finalidade em concreto (v.g., face aos níveis de oferta e procura de solo urbano, com
diferenciação tipológica quanto ao uso, e dos fluxos demográficos);
- o impacto da carga urbanística proposta, no sistema de infraestruturas existente;
- a previsão dos encargos necessários ao seu reforço à execução de novas infraestruturas e
à respetiva manutenção (obrigando à fixação contratual dos encargos urbanísticos das
operações, prazo de execução e condições de redistribuição de benefícios e encargos,
considerando todos os custos urbanísticos envolvidos); e
- a viabilidade económico-financeira da proposta (com identificação dos sujeitos
responsáveis pelo financiamento, demonstração das fontes de financiamento contratualizadas e
de investimento público)57.
Findo o prazo fixado sem a realização das operações urbanísticas em causa ocorre
automaticamente a caducidade, total ou parcial, da classificação do solo como urbano (sem
prejuízo das faculdades urbanísticas adquiridas, mediante título urbanístico nos termos da lei),
situação em que a câmara municipal deve, no prazo de 60 dias, iniciar o procedimento de
alteração ou de revisão do plano, em ordem a garantir a coerência do modelo territorial (n.º8).
Quanto à qualificação do solo (artigo 74.º), esta, sem pôr em causa a sua classificação, visa
definir o conteúdo do seu aproveitamento, face às suas concretas potencialidades no âmbito dos
objetivos de desenvolvimento do território, fixando os usos dominantes e, quando admissível, a
sua edificabilidade e processa-se através da sua integração em categorias de que vai depender a
suscetibilidade de urbanização ou de edificação, obedecendo a critérios uniformes
regulamentados e aplicáveis a todo o território nacional.
Estas categorias podem ser, designadamente, espaços agrícolas ou florestais, de exploração
de recursos energéticos e geológicos; afetos a atividades industriais diretamente ligadas às
utilizações antes enunciadas, espaços naturais e de valor cultural e paisagístico, espaços
destinados a infraestruturas ou a outros tipos de ocupação humana que não impliquem a
57 Esta reclassificação do solo processa-se nos termos previstos no decreto regulamentar que estabelece os critérios uniformes de
classificação e reclassificação do solo, através dos procedimentos de elaboração, de revisão ou de alteração de planos de pormenor,
com efeitos registais, acompanhado do respetivo contrato (n.º4 do artigo 72.º). se se destinar apenas à execução de infraestruturas e
de equipamentos de utilização coletiva processa-se através dos procedimentos de elaboração, de revisão ou de alteração de planos
territoriais, nos quais é fixado o prazo de execução (n.º6).

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classificação como solo urbano, designadamente permitindo usos múltiplos em atividades

compatíveis com espaços agrícolas, florestais ou naturais (turismo, etc.).
Quanto aos planos municipais de ordenamento do território, temos, essencialmente, os

Planos Diretores Municipais, os Planos de Urbanização e os Planos de Pormenor .
A nova configuração do acompanhamento da elaboração destes planos municipais, quer na
vertente da intervenção dos diversos sectores da Administração, quer na previsão da submissão
da proposta de plano diretor municipal a parecer final da Comissão de Coordenação de
Desenvolvimento Regional, conta com a colaboração entre as distintas Administrações públicas
territoriais. Neste âmbito do Município.
Trata-se em geral de instrumentos de natureza regulamentar plurisubjetiva, aprovados
pelos municípios, segundo princípios de conformidade ou pelo menos de compatibilidade,
integrando preocupações com a qualidade ambiental (artigo 69.º), definindo a estrutura
ecológica municipal (REN, REDE NATURA) para efeitos de proteção e de valorização
ambiental municipal e os princípios e as regras de garantia da qualidade ambiental, da
integridade paisagística e da preservação do património cultural.
Se forem suscetíveis de provocar efeitos significativos no ambiente ou se constituírem
enquadramento para a aprovação de projetos sujeitos a avaliação de impacto ambiental ou a
avaliação de incidências ambientais, os planos de urbanização de localidades e os planos de
pormenor têm de ser objeto de avaliação ambiental (artigo 78.º).
Esta “qualificação” (que pode ser precedida de consulta das entidades com
responsabilidades ambientais específicas, face aos possíveis efeitos ambientais resultantes da
aplicação do plano), cabe à câmara municipal à base dos critérios legais em vigor 58.
A câmara municipal, logo que delibere a elaboração de um destes planos, deve solicitar
parecer sobre o âmbito da avaliação ambiental e sobre o alcance da informação a incluir no
relatório ambiental.
Os PMOT, em geral, estabelecem indicadores relevantes para a elaboração dos demais
programas e planos territoriais, destacando-se como objetivos diretos a definição do regime de
uso do solo e dos espaços públicos (parâmetros de uso e aproveitamento do solo e parâmetros
de uso e fruição do espaço público), e dos modelos de evolução previsível da ocupação humana
e da organização de redes e sistemas urbanos.
Com efeito, a estes planos cabe (artigo 75.º)5 estabelecer a base de gestão programada do
território municipal e exprimir a estratégia de desenvolvimento local (PEL), adequando ao
âmbito do município o quadro de desenvolvimento do território constante dos programas,
enquanto instrumentos de natureza estratégica de âmbito supramunicipal (desde logo,
PNPOT,PSOT, PEOT, PROT), transcrevendo as normas condicionadoras de intervenção nos
solos constantes dos programas especiais e articulando as opções de política sectorial que
tenham implicações locais (PSOT). Devem estabelecer os princípios e os critérios subjacentes a
opções de localização de infraestruturas, equipamentos, serviços e funções, os critérios de
localização e distribuição das atividades industriais, de armazenagem e logística, turísticas,
comerciais e de serviços decorrentes da estratégia de desenvolvimento local.
Os planos municipais podem ter um prazo de vigência máximo previamente fixado, com
consequências intraadministrativas várias, mas sem prejuízo de se manterem em aplicação até à
entrada em vigor de outra regulamentação de planeamento, nos termos gerais do regime dos
regulamentos do CPA.
58 Anexo ao Decreto-Lei n.º232/2007, de 15 de junho, alterado pelo Decreto-Lei n.º 58/2011, de 4 de maio.

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Portanto, enquanto instrumento concretizadores de normação legal, de que depende a sua

aplicação, permanecem eficazes enquanto não ocorrer a entrada em vigor do instrumento
regulamentar de revisão ou alteração do mesmo.
De qualquer modo, independentemente da eventual data pré-fixada, todos os planos
municipais têm de ser revistos quando a sua monitorização e avaliação, traduzida em relatórios
de estado do ordenamento do território, revelarem níveis de execução e evolução das condições
ambientais, económicas, sociais e culturais que exijam a modificação do modelo territorial
(artigo 93.º).
Quanto ao Plano Diretor Municipal (artigo 95.º e ss.), que é um plano da autoria do
Município, cobre todo território. É considerado ainda como instrumento não só de urbanismo
mas também de ordenamento do território e de desenvolvimento local.
É o único plano objetivamente pan-municipal (para todo o concelho) e a quem cabe já
diretamente a proteção e a salvaguarda de recursos e de valores naturais que condicionem a
ocupação, uso e transformação do solo.
Hoje, o território nacional está ordenado por estes planos, pois a sua vigência leva à
cobertura de todo o território nacional.
Sendo, por isso, o mais importante Instrumentos de Gestão Territorial existente, na
prática, em Portugal. Estabelece, embora numa lógica de interdependência coerente com os
municípios vizinhos, o modelo territorial municipal, o modelo de estrutura espacial do território
municipal.
Constitui uma síntese da estratégia de desenvolvimento e de ordenamento local, com as
opções de localização e de gestão de equipamentos de utilização coletiva, integrando as opções
de âmbito nacional, setoriais, regionais e intermunicipais, com incidência na respetiva área de
intervenção.
Mas neste aspeto, tanto é documento de referência para a elaboração dos outros planos
municipais, como, face ao princípio ordenamental da coordenação das estratégias de
ordenamento territorial global, para o desenvolvimento das intervenções setoriais da
administração do Estado no território do município.
Não pode deixar de efetivar a articulação do modelo de organização municipal do território
com a disciplina consagrada nos vários instrumentos de gestão territorial aplicáveis.
O modelo de estrutura espacial do território municipal (representado na planta de

ordenamento) assenta na classificação do solo e desenvolve-se através da sua qualificação. Ora,
o regime de uso do solo é definido nos planos intermunicipais e municipais de ordenamento do
território, através da sua classificação e qualificação.
O Plano Diretor Municipal deixará de ser elaborado nas situações e nas áreas já cobertas
por Plano diretor intermunicipal, na medida em que exista um plano intermunicipal.
A sua planta de ordenamento representa o modelo de estrutura espacial do território
municipal de acordo com a classificação e a qualificação dos solos, bem como com as unidades
operativas de planeamento e gestão definidas, cabendo à planta de condicionantes identificar as
servidões e restrições de utilidade pública em vigor que possam constituir limitações ou
impedimentos a qualquer forma específica de aproveitamento.
O PDM, além destas plantas e do seu regulamento, deve, entre outros elementos, ser
também acompanhado de uma Relatório ambiental e de um Mapa de ruído.
A função do PDM é muito ampla, dada a sua natureza e abrangência: a caracterização

concreta dos elementos económicos, sociais e biofísicos (incluindo a estrutura fundiária da área
de intervenção); a especificação, qualitativa e quantitativa, dos índices, indicadores e parâmetros
de referência, urbanísticos ou de ordenamento (a estabelecer em plano de urbanização e plano

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de pormenor, e nos de natureza supletiva, aplicáveis na ausência destes); a identificação das

áreas e a definição de estratégias de localização, distribuição e desenvolvimento das atividades
industriais, turísticas, comerciais e de serviços; a referenciação espacial dos usos e das
atividades, nomeadamente através da definição das classes e categorias de espaços; a definição e
caracterização da área de intervenção (identificando as redes urbana, viária, de transportes e de
equipamentos de educação, de saúde, de abastecimento público e de segurança, os sistemas de
telecomunicações, de abastecimento de energia, de captação, de tratamento e abastecimento de
água, de drenagem e tratamento de efluentes e de recolha, depósito e tratamento de resíduos); a
definição dos sistemas de proteção dos valores e recursos naturais, culturais, agrícolas e
florestais (identificando a estrutura ecológica municipal); a definição de estratégias para o
espaço rural (identificando aptidões, potencialidades e referências aos usos múltiplos
possíveis)59; a identificação e a delimitação dos perímetros urbanos (com a definição do sistema
urbano municipal); a definição de programas na área habitacional; a definição de unidades
operativas de planeamento e gestão, para efeitos de programação da execução do plano
(estabelecendo para cada uma das mesmas os objetivos, os termos de referência para a
necessária elaboração de planos de urbanização e de pormenor); a programação da execução
das opções de ordenamento estabelecidas; a identificação de condicionantes (designadamente
reservas e zonas de proteção e as necessárias à concretização dos planos de proteção civil de
carácter permanente); as condições de atuação sobre áreas críticas, situações de emergência ou
de exceção, sobre áreas degradadas em geral; as condições de reconversão das áreas urbanas
de génese ilegal (AUGI); a identificação das áreas de interesse público para efeitos de
expropriação (a definição das regras de gestão); os critérios para a definição das áreas de
cedência (a definição das regras de gestão); e os critérios de perequação compensatória de
benefícios e encargos decorrentes da gestão urbanística (a concretizar nos instrumentos de
planeamento previstos nas unidades operativas de planeamento e gestão).
O plano de urbanização desenvolve e concretiza o plano diretor municipal e estrutura a

ocupação do solo e o seu aproveitamento (mas o regime do uso do solo deve constar,
preferencialmente, de plano de urbanização municipal, quer nas sedes de concelho quer noutras
áreas urbanas com mais de 25.000 mil habitantes). Fornece o quadro de referência para a
aplicação das políticas urbanas. Define a localização das infraestruturas e dos equipamentos
coletivos principais. Contém, além do mais, o regulamento e o seu relatório explicativo, também
um relatório ambiental, cabe-lhe a definição do zonamento para localização das diversas
funções urbanas (planta de zonamento). Dispõe sobre a organização urbana, a partir da
qualificação do solo, definindo a rede viária estruturante, a localização de equipamentos de uso
e interesse coletivo, a estrutura ecológica, e o sistema urbano de circulação, de transporte
público e privado e de estacionamento (planta de enquadramento, plantas de identificação de
traçados e mapa de ruído), em ordem à devida adequação do perímetro urbano e sobre a
delimitação e objetivos das unidades ou subunidades operativas de planeamento e gestão.
Estrutura as ações de compensação e redistribuição de benefícios e encargos e identificando os
sistemas de execução do plano. O plano de pormenor, que abrange áreas de intervenção
contínuas do território municipal (correspondendo ou não a uma unidade ou subunidade
operativa de planeamento e gestão ou a parte delas), desempenha importantes funcões
ordenamentais territoriais: desde a identificação e delimitação dos valores culturais e à
informação arqueológica contida no solo e no subsolo, valores paisagísticos e naturais e todas
59 As categorias de solo rural são os espaços agrícolas ou florestais, os espaços agrícolas ou florestais de produção, os espaços
agrícolas ou florestais de conservação, os espaços de uso múltiplo agrícola e florestal, os espaços de exploração de recursos
geológicos, os espaços naturais, os espaços afetos a atividades industriais, os espaços de atividades industriais (diretamente ligadas
ao aproveitamento de produtos agrícolas, pecuários, florestais e geológicos), aglomerados rurais, áreas de edificação dispersa,
espaço cultural, espaço de ocupação turística e espaço destinado a equipamentos e outras estruturas ou ocupações compatíveis com
o estatuto de solo rural.

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as infraestruturas relevantes) à previsão detalhada (artigo 101.º) sobre as operações de

transformação fundiária (com a identificação dos sistemas de execução do plano e soluções de
perequação) e sobre a ocupação de qualquer área do território municipal (com distribuição de
funções, definição de parâmetros urbanísticos, designadamente, densidade máxima de fogos,
número de pisos e altura total das edificações ou altura das fachadas, operações de demolição,
conservação e reabilitação das construções existentes), em geral, com regulamentação da
edificação e regras sobre a implantação das infraestruturas e desenho dos espaços de utilização
coletiva, assim como a implantação, a volumetria e as regras para a edificação e a disciplina da
sua integração na paisagem, a localização e a inserção urbanística dos equipamentos de
utilização coletiva e a organização espacial de todas as atividades de interesse geral ou seja, o
desenho urbano (espaços públicos, incluindo os espaços de circulação viária e pedonal e de
estacionamento, bem como o respetivo tratamento, a localização de equipamentos e zonas
verdes, os alinhamentos, as implantações, a modelação do terreno e a distribuição volumétrica).
No caso de planos de pormenor em área ainda sem plano de urbanização, eles devem incluir as
intervenções em solo rústico, procedendo à “prévia explicitação do zonamento”, dos
fundamentos e dos efeitos da alteração do zonamento, tendo por base o disposto no plano
diretor municipal e plano diretor intermunicipal.
Existem várias modalidades específicas de planos de pormenor (PP) citadas no artigo 103.º
do Decreto-Lei 80/2015, desde os planos de intervenção no espaço rústico (que regula
diretamente no essencial) aos planos de reabilitação urbana (solo urbano correspondente à
totalidade ou a parte de centro histórico delimitado em plano diretor ou plano de urbanização
eficaz ou área de reabilitação urbana legalmente constituída), aos planos de reconversão urbana
e aos planos de salvaguarda do património cultural (cuja disciplina remete para diplomas
próprios).
O plano de intervenção no espaço rústico, que não pode promover a reclassificação do
solo rústico em urbano, é um plano que se reporta a solo rústico, devendo estabelecer regras
sobre a construção de novas edificações e a reconstrução, alteração, ampliação ou demolição
das edificações existentes (se necessárias ao exercício das atividades autorizadas no solo
rústico), sobre a implantação de novas infraestruturas de circulação de veículos, de animais e de
pessoas, e novos equipamentos, públicos ou privados, de utilização coletiva, assim como sobre a
remodelação, ampliação ou alteração dos existentes. Deve, ainda, proceder à criação ou
beneficiação de espaços de utilização coletiva, públicos ou privados, e respetivos acessos e
áreas de estacionamento, assim como à criação de condições para a prestação de serviços
complementares das atividades autorizadas no solo rústico e operações de proteção,
valorização e requalificação da paisagem natural e cultural (artigo 104.º). Os planos de
pormenor são compostos de um regulamento, uma planta de implantação (desenho urbano e
parcelas, alinhamentos e polígono-base para a implantação de edificações, altura total das
edificações ou altura das fachadas, número de pisos, número máximo de fogos, área de
construção e seus usos, demolição e manutenção ou reabilitação das edificações existentes e
natureza e localização dos equipamentos, dos espaços verdes e de outros espaços de utilização
coletiva), planta de condicionantes (servidões administrativas e restrições de utilidade pública
implicando limitações ou impedimentos a qualquer forma específica de aproveitamento),
plantas e quadros da operação de transformação fundiária (novos prédios, bens do domínio
público, etc.) e de áreas a ceder para o domínio municipal e planta de localização
(enquadramento do plano no território municipal envolvente, indicando principais vias de
comunicação e outras infraestruturas relevantes, estrutura ecológica e grandes equipamentos,
existentes e previstos e demais elementos considerados relevantes).
O relatório ambiental, existente quando justificado pela necessária avaliação de efeitos
significativos no ambiente, resultantes da aplicação do plano, deve identificar, descrever e
avaliar as alternativas razoáveis, face aos objetivos e ao seu âmbito de aplicação territorial).

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Elemento importante de controlo da aplicação do princípio da justa ponderação dos interesses

relevantes, públicos e privados, é a exigência da junção das participações recebidas durante a
discussão pública e o relatório da sua ponderação (alínea f, n.º4, artigo 107.º).
Quanto aos planos intermunicipais e metropolitanos, estes são de elaboração facultativa,
obedecendo ao mesmo regime dos PMOT e visando os mesmos objetivos e com a mesma
natureza destes. Com efeito, por força de alteração na recente Lei dos Solos, os seus
regulamentos são, hoje, de aplicabilidade direta aos particulares, o que agora de regula.Os
planos diretores intermunicipais designar-se-ão por plano metropolitano de ordenamento do
território se cobrirem todos os municípios de uma área metropolitana. Em geral, os planos
diretores intermunicipais, a existirem, substituem os planos diretores municipais na definição da
disciplina territorial dos mesmos e servirão como instrumentos de referência para a elaboração
dos outros planos intermunicipais e municipais e para o desenvolvimento das intervenções
setoriais da Administração, em concretização do princípio da coordenação das estratégias de
ordenamento territorial. Caber-lhes-á definir a classificação e a qualificação do solo que servem
de base à definição do modelo de organização espacial dos territórios municipais abrangidos,
assegurando a articulação entre o programa regional e os planos intermunicipais e municipais,
no caso de áreas territoriais que, pela interdependência estrutural ou funcional ou pela existência
de áreas homogéneas de risco, necessitem de uma ação integrada de planeamento. Tanto pode
abranger uma área geográfica cobrindo a totalidade de uma entidade intermunicipal, como uma
área geográfica de dois ou mais municípios territorialmente contíguos integrados na mesma
entidade intermunicipal. Em causa, áreas territoriais que, pela interdependência de seus
elementos estruturantes, necessitem de uma coordenação municipal integrada. Na prática, estes
planos podem servir especialmente para articular as estratégias de desenvolvimento económico
e social dos municípios envolvidos, designadamente em termos de estratégia intermunicipal de
proteção da natureza e de garantia da qualidade ambiental; coordenação da incidência
intermunicipal dos projetos de redes, equipamentos, infraestruturas e distribuição das atividades
industriais, turísticas, comerciais e de serviços constantes do programa nacional da política de
ordenamento do território, dos planos regionais de ordenamento do território e dos planos
sectoriais aplicáveis; estabelecimento de objetivos, a médio e longo prazo, de racionalização do
povoamento; definição de objetivos em matéria de acesso a equipamentos e serviços públicos
(artigo 62.º). Portanto, estes planos abarcam a totalidade ou parte das áreas territoriais
pertencentes a dois ou mais municípios vizinhos.
Os seus objetivos podem, pois, passar pela integração de diretrizes para o uso integrado do
território de vários municípios vizinhos e servir à definição de redes intermunicipais de
infraestruturas, equipamentos, transportes e serviços e dos padrões mínimos e objetivos a atingir
em matéria de qualidade ambiental60.
2.5. Articulação relacional dos conteúdos dos instrumentos de gestão territorial
No que diz respeito aos programas de âmbito nacional e regional, o programa nacional da
política de ordenamento do território, os programas sectoriais, os programas especiais de
ordenamento do território e os programas regionais de ordenamento do território exige-se que
eles traduzam um compromisso recíproco de compatibilização das respetivas opções.
O programa nacional da política de ordenamento do território, os sectoriais e os especiais
estabelecem os princípios e as regras orientadoras para os programas regionais de ordenamento
do território, sendo que o nacional condiciona os setoriais e especiais, cujas orientações
desenvolvem e concretizam.
60Quanto aos novos planos de urbanização e de pormenor intermunicipais, são-lhes aplicáveis as regras adaptadas dos planos de
urbanização e de pormenor municipais.

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Os programas sucessivos, que incidam sobre um mesmo território, devem-se respeito

segundo a procedência cronológica.
Quando procedam à alteração de programa ou de plano territorial preexistente, os novos
programas e planos territoriais devem indicar expressamente as normas incompatíveis que
determinam a sua alteração (n.º5 do artigo 28.º).
No caso de não haver atualização tempestiva (prazo fixado pelo programa) dos planos de
âmbito intermunicipal ou municipal preexistentes, tal implica a suspensão das normas dos
planos que deviam ter sido alteradas (declaração da comissão de coordenação e
desenvolvimento regional territorialmente competente), que vigora até à atualização dessas
normas.
Nesse período, não pode praticar-se nenhum ato ou operação administrativa que implique a
ocupação, uso e transformação do solo na área abrangida.
No que diz respeito à relação entre os instrumentos de autoria estadual ou regional e os

autárquicos, cabe aos regionais definir o quadro estratégico a desenvolver pelos programas e
pelos planos intermunicipais e municipais, que devem assegurar a programação e a
concretização das políticas com incidência territorial, que, como tal, estejam assumidas pelos
programas territoriais de âmbito nacional e regional (artigo 27.º):
A vigência superveniente de um programa territorial de âmbito nacional e regional ou de
normas legais e regulamentares obriga à alteração ou atualização das normas desconformes ou
incompatíveis dos planos territoriais intermunicipais e municipais subordinados.
O programa nacional da política de ordenamento do território e os planos regionais
definem o quadro estratégico a desenvolver pelos planos municipais de ordenamento do
território e, quando existam, pelos planos intermunicipais de ordenamento do território.Com os
de âmbito municipal a terem de atender às orientações definidas nos programas intermunicipais
preexistentes.
Os planos municipais de ordenamento do território definem a política municipal de gestão
territorial de acordo com as diretrizes estabelecidas pelos pertinentes programas de
ordenamento do território (nacional de política de ordenamento do território, especiais e
regionais) e, sempre que existam, pelos planos intermunicipais (e metropolitanos) de
ordenamento do território.
Os planos municipais de ordenamento do território e, quando existam, os planos
intermunicipais de ordenamento do território, devem acautelar a programação e a concretização
das políticas de desenvolvimento económico e social e de ambiente, com incidência espacial,
promovidas pela administração central, através dos planos sectoriais. E os seus próprios planos
estratégicos locais, quando elaborados, só têm sentido se transcritos atempadamente para os
PMOT.
Os planos especiais de ordenamento do território prevalecem sobre os planos
intermunicipais de ordenamento do território, quando existam, e sobre os planos municipais de
ordenamento do território, que significa não só que têm de ser transcritos nestes, quando
aprovados ou alterados, como que servem dos seus parâmetros interpretativos e, mesmo que não
transcritos levam a sua aplicação às operações urbanísticas, inaplicando-se as normas não
conformes dos PIM e PMOT, nas unidades originária ou superveniente.
2.6. Princípio da estabilidade e da reformabilidade dos planos
O legislador consagra o princípio da estabilidade do conteúdo dos planos. Atenta a

natureza da vinculação plurisubjetiva dos planos intermunicipais e municipais e o consequente
acréscimo da relevância da salvaguarda dos princípios da estabilidade do planeamento e da
segurança jurídica, estabelece-se um período de três anos após a respetiva entrada em vigor,

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durante o qual apenas poderão ser objeto de alteração em circunstâncias excecionais, por força
da entrada em vigor de leis ou regulamentos ou para introdução de meros ajustamentos de
natureza técnica, estando, nos dois últimos casos, sujeita a um procedimento simplificado e
célere, igualmente sujeito a publicidade.
Os instrumentos de gestão territorial podem ser objeto de alteração e de revisão. A
dinâmica dos instrumentos de gestão territorial estrutura-se em torno do conceito central de
alteração, estabelecendo-se que a mesma pode decorrer, para além da entrada em vigor de leis
ou regulamentos que colidam com as respetivas disposições ou estabeleçam servidões
administrativas ou restrições de utilidade pública que as afetem, da evolução das perspetivas de
desenvolvimento económico e social que lhes estão subjacentes e, nos casos de plano regional,
sectorial e intermunicipal, ainda da ratificação de planos municipais ou aprovação de planos
especiais que com eles não se conformem.
O conceito de revisão é reservado para os planos especiais e municipais, isto é, para os de
aplicabilidade direta às operações urbanísticas, estabelecendo-se que a mesma pode decorrer da
necessidade de adequação à evolução, a médio e longo prazos, das condições que determinaram
a respetiva elaboração tendo em conta os relatórios de avaliação da sua execução, ou ainda da
respetiva suspensão e consequente necessidade de adequação à prossecução dos interesses
públicos que a determinaram, a qual apenas poderá ocorrer, à exceção da decorrente de
situações de suspensão, após o referido período de três anos. Mas vejamos mais detalhadamente
o seu regime.
Como se enquadram as alterações consequentes da programação e planificação e revisão?

Os programas e planos territoriais podem ser objeto de alteração quer na sua
regulamentação quer na parte da respetiva área de intervenção, face à evolução não só das
condições económicas, sociais e culturais subjacentes como das condições ambientais, em que
se fundamentam as suas opções (al.a, n.º2, artigo 115.º).
E pode sempre verificar-se a sua suspensão se existirem circunstâncias excecionais que se
repercutam no ordenamento do território, de modo a colocar em causa a prossecução de
interesses públicos relevantes, tais como os ambientais.
No entanto, o legislador veio dispensar da avaliação ambiental as “pequenas alterações”
aos programas e aos planos territoriais (redefinição do uso do solo, determinada pela cessação
de servidões administrativas e de restrições de utilidade pública ou pela desafetação de bens
imóveis do domínio público ou dos fins de utilidade pública a que se encontravam adstritos,
designadamente os do domínio privado indisponível do Estado) desde que a entidade
competente para a sua alteração assuma a responsabilidade de determinar que elas não são
suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente 61 (artigo 120.º).
No que concerne à revisão dos Instrumentos de Gestão Territorial, tendo em conta o

relatório sobre o estado do ordenamento do território (n.º 2 do artigo 189.º), deve proceder-se à
revisão dos programas sempre que ela se imponha face à necessidade de adequação das opções
estratégicas que determinaram a sua elaboração e à dos planos caso exista a necessidade de
adequação à evolução, a médio e longo prazo, das condições ambientais, económicas, sociais e
culturais, que estiveram presentes na sua origem (revisão admitida apenas decorridos três anos
desde a entrada em vigor do plano), assim como situações de suspensão do plano e necessidade
da sua adequação à prossecução dos interesses públicos que a determinaram.
Esta disciplina é também aplicável aos programas setoriais e especiais (com as necessárias
adaptações), enquanto a revisão do programa nacional de política de ordenamento do território
fica dependente do resultado da avaliação do seu programa de ação. (artigo 124.º).
61A deliberação das entidades competentes é tomada no prazo de 60 dias a contar da data da verificação da desafetação (capítulo
VIII, artigo 123.º).

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2.7.Situaçoes de suspensão de instrumentos de gestão territorial e de procedimentos.

Regime de recurso a medidas cautelares no âmbito do ordenamento do território
Em geral a suspensão dos Instrumentos de Gestão Territorial ou é preventiva face a

processos de revisão ou face a procedimento de concessão de licenças ou autorizações ou
obedece a razoes de excecionalidade da suspensão, por circunstâncias supervenientes (em
princípio, circunstâncias excecionais, que se repercutam no ordenamento do território, pondo
em causa a prossecução de interesses públicos relevantes, na medida em que traduzam uma
alteração significativa das perspetivas de desenvolvimento económico-social incompatíveis
com a concretização das opções estabelecidas no plano).
Os procedimentos de informação prévia, de comunicação prévia e de licenciamento, nas
áreas a abranger por novas regras urbanísticas constantes de planos intermunicipais ou
municipais ou da sua revisão, ficam suspensos a partir da data fixada para o início do período de
discussão pública e até à data da entrada em vigor daqueles planos. E cessando a suspensão do
procedimento, ele é decidido de acordo com as novas regras urbanísticas em vigor.
Caso as novas regras urbanísticas não entrem em vigor no prazo de 180 dias desde a data
do início da respetiva discussão pública, cessa a suspensão do procedimento, devendo neste
caso prosseguir a apreciação do pedido até à decisão final de acordo com as regras urbanísticas
em vigor à data da sua prática.
Não se suspende o procedimento nos termos do presente artigo, quando o pedido seja feito
ao abrigo de normas provisórias ou tenha por objeto obras de reconstrução ou de alteração em
edificações existentes, desde que tais obras não originem ou agravem desconformidade com as
normas em vigor ou tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de
salubridade da edificação.
Quando haja lugar à suspensão do procedimento, os interessados podem apresentar novo
requerimento com referência às regras do plano colocado à discussão pública, mas a respetiva
decisão final fica condicionada à entrada em vigor das regras urbanísticas que conformam a
pretensão.
Caso a versão final do plano aprovado implique alterações ao projeto a que se refere o
número anterior, os interessados podem, querendo, reformular a sua pretensão, dispondo de
idêntica possibilidade aqueles que não tenham feito uso da faculdade prevista no mesmo
número (artigo 145.º).
Em situações em que se imponha a elaboração, alteração ou revisão de um plano de âmbito

intermunicipal, municipal ou programa especial (neste caso, só a título excecional: n.º8, artigo
134.º) podem ser estabelecidas medidas preventivas ou normas provisórias, que têm a natureza
de regulamentos administrativos (artigo 136.º).
As medidas preventivas visam prevenir alterações concomitantes das circunstâncias e

condições de fato existentes na altura quer com o objetivo de vir a limitar a liberdade de
planeamento quer de comprometer ou de tornar mais onerosa a execução do programa ou do
plano. Estas medidas provocam a suspensão da eficácia do plano na área abrangida e pode
também levar à suspensão de outros programas e planos territoriais na área.
Com exceção das ações validamente autorizadas antes da sua entrada destas medidas e
aquelas em que exista já informação prévia favorável ou aprovação do projeto de arquitetura
válidas, tal ato precautivo leva à aplicação de medidas preventivas (n.º 7 do artigo 126.º) que
implica, sejam interdições de atuação, seja a limitação ou a sujeição a parecer vinculativo de

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certas operações e ações 62, desde as operações de loteamento e obras de urbanização,

construção, ampliação, alteração e reconstrução (com exceção das que estejam isentas de
controlo administrativo prévio), demolição (não regulamentarmente dispensadas de controlo
administrativo prévio), trabalhos de remodelação de terrenos, ou derrube de árvores em maciço
ou destruição do solo vivo e do coberto vegetal.
O legislador prevê que o Governo possa também, segundo o mesmo regime substantivo,
estabelecer medidas preventivas visando salvaguardar situações excecionais de reconhecido
interesse nacional ou regional (execução de empreendimentos de relevante interesse público,
situações de calamidade pública ou outras situações de risco) ou para garantir a elaboração,
alteração ou revisão de programas especiais.
Quando a ação em causa prejudique de forma grave e irreversível a finalidade do plano, as
exceções à aplicação destas medidas podem, nesses casos excecionais devidamente
fundamentados, ser afastadas, o que implica a devida indemnização.
Se a imposição de proibições e limitações a prever nessas medidas se revelar desadequada
ou excessiva e se se verificar cumulativamente a existência de opções de planeamento
suficientemente densificadas e documentadas no âmbito do procedimento de elaboração, revisão
ou alteração do plano territorial em causa e a necessidade dessas medidas para a salvaguarda de
interesses públicos inerentes à elaboração, revisão ou alteração do plano em causa (artigo 135.º),
ponderados os vários interesses públicos em causa, poderá optar-se por normas provisórias que
definam de forma positiva o regime transitoriamente aplicável a uma determinada área do
território63.
Há um limite material das medidas cautelares (artigo 139.º).

A imposição de medidas preventivas ou de normas provisórias só é possível nos casos em
que fundadamente se preveja ou receie que os prejuízos resultantes da possível alteração das
características do local sejam socialmente mais gravosas do que os inerentes à sua adoção,
tendo, por isso, de ser demonstrada a necessidade e clarificadas as vantagens e os
inconvenientes económicos, técnicos, sociais e ambientais derivados dessa adoção.
A extensão da área64 sujeita a medidas deve ser apenas a que se demonstre adequada à
consecução dos fins protetivos em causa (artigo 140.º).
E devem ainda ser enunciadas as normas do futuro plano que ficariam comprometidas na
sua execução caso essas medidas e normas não sejam tomadas, se o estado dos trabalhos de
elaboração ou de revisão o permitir.
O prazo da sua vigência não pode ser superior a dois anos, sem prejuízo de poder ser
prorrogado por mais um, quando se demonstre essa necessidade.
Deve ser fixado no ato que as decrete, mas na falta dessa fixação, elas regem apenas pelo
prazo de um ano, prorrogável por seis meses.
As prorrogações processam-se nos mesmos termos do seu estabelecimento, devendo o
parecer da CCDR, para ser considerado, ser emitido no prazo de 10 dias (artigo 141.º)
E não só deixam de vigorar se forem revogadas ou tiver decorrido o prazo fixado, como
caducam se entrar em vigor o plano que motivou a sua adoção (caso em que os planos devem
62 Neste caso, cabe ao órgão competente para o seu estabelecimento das medidas preventivas determinar quais as entidades a
consultar.
63 No caso de plano municipal compete à assembleia municipal aprovar as medidas preventivas e as normas provisórias, sob
proposta da câmara municipal. No caso de programa ou plano intermunicipal compete ao conselho metropolitano ou à assembleia
intermunicipal ou às assembleias municipais dos municípios associados aprovar as medidas preventivas e as normas provisórias,
mediante proposta, respetivamente, da comissão executiva metropolitana, do conselho metropolitano ou das câmaras municipais dos
municípios associados. Nos casos previstos no n.º 8 do artigo 134.º, as medidas preventivas são aprovadas por resolução do
Conselho de Ministros, salvo norma especial que determine a sua aprovação por decreto-lei ou decreto regulamentar (artigo 137.º).
64 Na delimitação dessa área a abranger, os limites, quando não possam coincidir, no todo ou em parte, com as divisões
administrativas, devem ser definidos, sempre que possível, por referência a elementos físicos facilmente identificáveis,
designadamente vias públicas e linhas de água.

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referir tal fato expressamente), se a entidade competente desistir da elaboração do plano que as
motivara ou se cessar o interesse na salvaguarda das situações excecionais de reconhecido
interesse público.
As medidas preventivas devem ser total ou parcialmente revogadas quando se revelem
desnecessárias no decorrer dos trabalhos de elaboração ou de revisão do plano. E, a menos que
ocorram casos excecionais fundamentados, uma área só pode voltar a ser abrangida de novo por
medidas preventivas ou normas provisórias quatro anos depois da data da sua anterior
caducidade.
Por fim, refira-se que a adoção de tais medidas e normas cautelares implica o dever de
indemnizar nos casos em que delas resulte sacrifício de direitos preexistentes e juridicamente
consolidados (artigo 142.º, artigo 171.º).
2.8. Avaliação da adequação e concretização dos planos
Quanto à avaliação da adequação e concretização das normas consagradas nos

instrumentos de gestão territorial, impõe-se que as entidades responsáveis pela sua elaboração
promovam a sua avaliação permanente.
Para este efeito, impõe-se a recolha e tratamento da informação de carácter estatístico,
técnico e científico relevante, e a elaboração de relatórios periódicos de avaliação, incidindo
nomeadamente sobre o desenvolvimento das orientações fundamentais do programa nacional da
política de ordenamento do território e em especial sobre a articulação entre as ações sectoriais,
recomendando, quando necessário, a respetiva revisão ou alteração.
Estes relatórios, articulando as vertentes técnica e política da avaliação do sistema, devem
efetivar o balanço da execução dos instrumentos e os níveis de coordenação interna e externa
obtidos.
Cabe à Comissão Nacional do Território (artigo 184.º) recomendar a elaboração, alteração
ou revisão dos relatórios periódicos de avaliação sobre o desenvolvimento das orientações
fundamentais do programa nacional da política de ordenamento do território, em especial sobre
a articulação das estratégias setoriais e orientações estratégicas de âmbito regional, acompanhar
e monitorizar a elaboração do relatório nacional sobre o estado do ordenamento do território e
publicar relatórios, pareceres e outros trabalhos emitidos ou realizados no âmbito das suas
competências, além de, em geral, dever acompanhar a aplicação e o desenvolvimento das
dinâmicas de ordenamento do território e urbanismo, designadamente emitindo pareceres e
recomendações sobre questões relativas ao ordenamento do território, propor normas técnicas e
procedimentos uniformes para todo o território nacional e apresentar à Direção-Geral do
Território propostas de elaboração de manuais técnicos de boas práticas em política de
ordenamento do território. Para o efeito, pode promover as consultas necessárias aos diversos
serviços da administração central, regional e local, deve facultar a informação por estes
solicitada e assegurar os contatos necessários com a comunidade científica e a participação dos
cidadãos.
Os Relatórios sobre o Estado do Ordenamento do Território são da responsabilidade do
Governo, com a periodicidade bianual, e devem ser submetidos à apreciação da Assembleia da
República (artigo 189.º), sem prejuízo da elaboração pela CCDR, de quatro em quatro anos, de
um relatório ordenamental do território a nível regional, a apresentar também ao governo.
As entidades locais implicadas nos planos devem elaborar, também de quatro em quatro
anos, um relatório a submeter às respetivas assembleias.
Todos estes devem traduzir o balanço da execução dos programas e dos planos territoriais,
que são objeto de avaliação e os níveis de coordenação interna e externa obtidos,
fundamentando, sendo o caso, a necessidade de uma revisão.

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A aprovação dos relatórios é precedida de um período de discussão pública não inferior a

30 dias.
Fica interdita a revisão dos programas e planos sem a elaboração destes relatórios, que
devem ser revistos no prazo de quatro anos (artigo 202.º), sem prejuízo de, durante esse período,
poder ser objeto de revisão qualquer Instrumentos de Gestão Territorial, através de uma
ponderação assente num relatório de avaliação ad hoc, desde que ele permita comprovar existir
a sua necessidade que não apareça fundamentada em Relatório normal sobre o estado do
ordenamento do território.
Portanto, em matéria de avaliação dos instrumentos de gestão territorial, prevêem-se

formas de acompanhamento permanente, com a criação e o desenvolvimento de um sistema
nacional de dados sobre o território e a elaboração de relatórios periódicos sobre a
concretização das orientações dos programas e planos. E, desde logo, sobre a articulação entre
as ações setoriais e ainda a possibilidade de recurso à avaliação por entidades independentes,
relacionando-se a dinâmica dos instrumentos de gestão com a sua prévia avaliação, de que pode
resultar a fundamentação de propostas de alteração, quer do plano, quer dos mecanismos de
execução.
2.9.Ambiente, programação geral e planeamento
Os elementos a identificar no planeamento em geral são, desde logo, todos os recursos e

valores naturais, os sistemas indispensáveis à utilização sustentável do território e as medidas
básicas e limiares de utilização que garantem a renovação e valorização do património natural.
Em causa, portanto, entre os recursos fundamentais importa destacar os naturais, ligados ao
ambiente.
Os Instrumentos de Gestão Territorial devem identificar os recursos territoriais com
relevância estratégica para a sustentabilidade ambiental e a solidariedade intergeracional,
designadamente a orla costeira e zonas ribeirinhas, albufeiras de águas públicas, áreas
protegidas, rede hidrográfica e outros recursos territoriais relevantes para a conservação da
natureza e da biodiversidade.
O legislador manda que todos os tipos de planos, incluindo os que destituídos de
aplicabilidade direta aos cidadãos, desde o PNPOT, aos PROT, PIMOT e PSIT, definam os
princípios e diretrizes que concretizam as orientações políticas relativas à proteção dos recursos
e valores naturais.
Os PMOT têm de estabelecer, no quadro definido pelo sistema de Instrumentos de Gestão
Territorial, cuja eficácia condicione o respetivo conteúdo, os parâmetros de ocupação e de
utilização do solo adequados à salvaguarda e valorização dos recursos e valores naturais,
designadamente os parâmetros urbanísticos aplicáveis e a delimitação de zonas de proteção de
elementos e conjuntos construídos que representam testemunhos da história da ocupação e do
uso do território e assumem interesse relevante para a memória e a identidade das
comunidades).
Mas a maior densidade registadora e protetiva, enquanto tais valores não estiverem
devidamente acautelados nos PMOT, tem-se encontrado nos anteriores planos especiais de
ordenamento do território, a quem coube especialmente estabelecer os usos preferenciais,
condicionados e interditos estritamente por razoes ambientais.
Eles desdobraram-se em planos de ordenamento de áreas protegidas, planos de
ordenamento de albufeiras de águas públicas, planos de ordenamento da orla costeira e planos
de ordenamento dos estuários.
Eram um meio meramente supletivo de intervenção governamental, têm como objetivo a
defesa de valores de interesse nacional com incidência territorial delimitada bem como a tutela

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de princípios fundamentais consagrados no programa nacional da política de ordenamento do

território; nesse âmbito, estabelecendo regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e
assegurando a permanência dos sistemas indispensáveis à utilização sustentável do território.
Em termos de hierarquia e articulação jurídica interplanificadora, importa referir que,
quando sobre a mesma área territorial incidir mais do que um PSIT ou mais do que um PEOT, o
programa ou plano posterior deve indicar expressamente quais as normas dos preexistentes que
vem revogar, sob pena de invalidade por violação deste.
Os programas especiais de ordenamento do território deixam de prevalecer sobre os planos
intermunicipais e municipais de ordenamento do território.
No que se refere aos programas sectoriais com incidência no território e importância

ambiental, eles são instrumentos de programação ou de concretização das diversas políticas com
incidência na organização do território.
Além dos programas especiais, há também programas setoriais do Ministério do Ambiente,
com ou sem incidência territorial (enquadrados em diplomas específicos) que têm forte interesse
no plano ambiental.
Aqui, neste tipo de programas, temos os chamados cenários de desenvolvimento referentes
aos sectores da Administração geral, v.g. nos distintos domínios materiais das atribuições do
Estado, desde os transportes, comunicações, energia e recursos geológicos, habitação, economia
(turismo, agricultura, comércio, indústria, florestas) e ambiente, até à educação, formação,
cultura ou saúde.
São setoriais aqueles planos que traduzem decisões de localização e realização de grandes
iniciativas públicas com incidência territorial. E o sistema admite ainda o carácter de sectorial
para os planos de ordenamento sectorial e os regimes territoriais definidos como tais por lei
especial.
Estes programas tratam de definir, desde logo, as opções sectoriais e os objetivos a
alcançar no quadro das diretrizes nacionais aplicáveis, as atuações de fixação de objetivos
sectoriais, a expressão territorial da política sectorial definida e a articulação da política sectorial
com a disciplina consagrada nos demais instrumentos de gestão territorial aplicáveis.
Quando se decide a elaboração de um plano sectorial, há que identificar e ponderar, nos
diversos âmbitos, os “planos”, programas e projetos, designadamente da iniciativa da
Administração Pública, com incidência na área abrangida, considerando os já existentes e os em
elaboração, para garantir a sua compatibilidade.
Aplicam-se-lhes as mesmas normas referentes à avaliação ambiental que são aplicadas aos
programas especiais de ordenamento do território (v.g., n.º4 do artigo 41.º).
Os programas setoriais resultantes do setor administrativo governamental do ambiente
contêm em geral importantes normas desta natureza, mesmo que sem as implicações exigências
diretas dos antes designados planos especiais 65 (v.g., planos de bacias hidrográficas, planos de
65Regime do Decreto-Lei n.º80/2015, de 14 de maio e aplicação da legislação atual a situações que vêm do passado: no domínio da
aplicabilidade do Decreto-Lei n.º 80/2015 a situações que venham do passado, há normas transitórias a atentar 65. Se, por uma lado
(artigo 197.º), há aplicação direta das atuais regras aos procedimentos já iniciados à data da sua entrada em vigor, sem prejuízo da
salvaguarda dos atos já praticados, não deixa de se excetuar os procedimentos relativos aos instrumentos de gestão territorial que se
encontrem em fase de discussão pública, à data da entrada em vigor do novo diploma, a que se aplica o regime do DL n.º 380/99, de
22.9. Quanto aos programas especiais em vigor (artigo 198.º), o seu conteúdo deve ser integrado no prazo e nas condições agora
estabelecidas (artigo 78.º) na lei bases de política pública de solos, do ordenamento do território e urbanismo. Na sua transposição
para os planos municipais ou intermunicipais, tem de ser assegurada a conformidade entre os dois planos ao nível dos regulamentos
e das plantas, sendo aplicáveis de modo adaptado as novas regras (n.º 4 do artigo 3.º e artigo 91.º). No que concerne à classificação
do solo (artigo 199.º), as atuais regras são aplicáveis nos termos do artigo 82.º da lei bases de política pública de solos, do
ordenamento do território e urbanismo. Mas os planos municipais ou intermunicipais têm de, no prazo máximo de cinco anos após a
entrada em vigor do DL 80/2015, passar a incluir as regras de classificação e qualificação agora previstas, sob pena de suspensão
das normas do plano territorial que deveriam ter sido alteradas, impedindo-se que, na área abrangida e enquanto se mantiver tal
suspensão, se pratiquem atos ou operações que impliquem a ocupação, uso e transformação do solo. No que se refere aos
“instrumentos de gestão territorial” (artigo 200.º), deve, no período de dois anos a contar da data de entrada em vigor do re gime
atual, reconduzir-se os planos setoriais e regionais aos novos programas com este âmbito, findo o qual, a inexistir tal transposição do
conteúdo dos planos especiais (artigo 78.º da lei bases de política pública de solos, do ordenamento do território e urbanismo), eles

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resíduos, de incineração de resíduos perigosos, de prevenção do ruído, tal como outros com
origem setorial distinta, mas com relevância ambiental, tais como os florestais e agrícolas, etc.).
O programa setorial da Rede Natura 2000 (PSRN2000) é um instrumento dinâmico,
atualizável periodicamente face a informação de base que o justifique, de gestão territorial da
biodiversidade visando a salvaguarda e valorização (habitats naturais e seminaturais e as
espécies da flora e da fauna dos sítios, ZPE do continente e manutenção das espécies e habitats
num estado de conservação favorável nestas áreas)66.
Na sua essência, é um instrumento para a gestão. Define as orientações estratégicas para a
gestão do território em causa. Vincula as Entidades Públicas, dele se extraindo orientações
estratégicas e normas programáticas para a atuação da Administração Central e Local.
Quanto aos programas especiais de ordenamento do território, eles são instrumentos
ambientais específicos. Atualmente, existem vários tipos de PEOT, tendo por objeto a orla
costeira, as áreas protegidas, as albufeiras de águas públicas, os estuários 67 e os parques
arqueológicos (artigo 42.º)68.
Os programas especiais de ordenamento do território, à semelhança do estabelecido em
matéria de planos sectoriais, são elaborados aprovados pelo governo. Estabelecem as diretivas
para a proteção e valorização de recursos e valores naturais e definem normas de execução.
Portanto, visam a prossecução de objetivos considerados indispensáveis à tutela de
interesses públicos nacionais com incidência territorial delimitada, designadamente recursos de
relevância nacional com repercussão territorial, estabelecendo, exclusivamente, regimes de
salvaguarda desses recursos e valores naturais e garantindo as condições de permanência dos
sistemas indispensáveis à utilização sustentável do território.
Neste aspeto, cabe-lhes caso a caso explicitar a sua finalidade, com menção expressa dos
interesses públicos prosseguidos, a especificação dos objetivos a atingir, a indicação da entidade
publica responsável pela respetiva elaboração e o respetivo âmbito territorial, com menção
expressa das autarquias locais envolvidas.
Estão proibidas normas que procedam à classificação ou à qualificação do uso do solo, que
são nulas.
Até aqui tínhamos os planos especiais com direta vinculação dos particulares, pelo que a
sua disciplina de elaboração exigia a discussão pública nos termos previstos para o planeamento
municipal. Agora, transformados em programas, impõe-se apenas que as normas que
estabelecem ações permitidas, condicionadas ou interditas, relativas à ocupação, uso e
transformação do solo, devam ser integradas nos planos territoriais, o que já era obrigação
prevista na legislação anterior, embora, enquanto não ocorresse, como instrumento de supletiva
aplicação direta, fossem vinculativos dos particulares em geral.
De qualquer modo, a sua função preventiva geral do ambiente implica por princípio o
estabelecimento dessas “ações permitidas, condicionadas ou interditas”, de acordo com os
diferentes objetivos, pelo que, no fundo vem antecipar estas em ordem à sua obrigatória
transcrição (n.º2 do artigo 44.º e n.º 5 do artigo 3.º).
As normas de gestão das suas áreas abrangidas, designadamente as relativas à circulação
de pessoas, veículos ou animais, à prática de atividades desportivas ou a quaisquer
devem, no prazo de um ano, passar a ser reconduzidos aos programas especiais 65-65. Para efeitos de cálculo de áreas destinadas à
implantação de espaços verdes e de utilização coletiva, de infraestruturas viárias e de equipamentos, sempre que os planos
municipais não determinarem os parâmetros de dimensionamento, é aplicável o disposto na Portaria n.º 216-B/2008, de 3 de março.
66 Enquadrado pelo artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 49/2005 de 24/4, aprovado em
2008, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 115-A/2008, de 21 de julho.

67 A elaboração dos POE é uma competência das Administrações de Região Hidrográfica. Os seus objetivos gerais são a proteção e
valorização das características ambientais dos estuários, garantindo a utilização sustentável dos recursos hídricos, assim como dos
valores naturais associados; assegurar a gestão integrada das águas de transição com as águas interiores e costeiras confinantes, bem
como dos respectivos sedimentos; assegurar o funcionamento sustentável dos ecossistemas estuarinos;
Preservar e recuperar as espécies aquáticas e ribeirinhas protegidas ou ameaçadas e os respetivos habitats e garantir a articulação
com os instrumentos de gestão territorial, planos e programas de interesse local, regional e nacional, aplicáveis na área abrangida.
68 Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro e o Decreto-Lei n.º 131/2002, de 11 de maio.

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comportamentos suscetíveis de afetar ou comprometer os recursos ou valores naturais a

salvaguardar podem ser desenvolvidas em regulamento próprio, nas situações e nos termos que
o programa admitir, a aprovar pela entidade que elabora o programa e que fica sujeito a
discussão pública, no prazo de 30 dias a contar da data da sua publicação (a publicitar no seu
sítio na Internet e no dos municípios abrangidos).
Os programas especiais devem identificar o instrumento de ordenamento do espaço
marítimo e as medidas de articulação e de coordenação de usos e atividades, se incidirem sobre
a mesma área ou sobre áreas que, pela interdependência estrutural ou funcional dos seus
elementos, necessitem de uma coordenação integrada.
Deles constam o Relatório do programa (diagnóstico da situação territorial sobre a qual
intervém e à fundamentação técnica das opções e objetivos estabelecidos) e o Relatório
ambiental (identificação, descrição e avaliação dos efeitos significativos no ambiente resultantes
da aplicação do programa e alternativas razoáveis), o Programa de execução, o plano de
financiamento e os Indicadores qualitativos e quantitativos que suportem a sua avaliação (artigo
45.º e capítulo VIII).
No que se reporta aos diferentes instrumentos consagrados no regime da programação

ambiental de natureza territorial, importa referir aspetos essenciais quer substantivos quer
procedimentos, por serem aqueles que especificamente ordenam, a montante, a normação que o
sistema de planeamento de origem autárquica tem de reproduzir.
A elaboração e conteúdos dos programas de ordenamento das albufeiras de águas públicas

69
, programas de ordenamento dos estuários 70, programa de ordenamento dos parques
arqueológicos71 e programas de ordenamento das orlas costeiras (POOC) 72 e programas de
ordenamento das áreas protegidas (POGAP) seguem a legislação própria complementar do
regime do Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio.
Refiro apenas alguns apontamentos acerca destes últimos.
A elaboração e conteúdos dos programas de ordenamento das áreas protegidas pressupõem
a instauração de uma política de salvaguarda e conservação (recursos e valores naturais) a
69 Decreto-Lei n.º 107/2009, de 15 de Maio. Aplica-se às albufeiras de águas públicas de serviço público, abreviadamente
designadas albufeiras de águas públicas, decorrentes da construção de uma infra-estrutura hidráulica, bem como aos respectivos
leitos, às margens e aos terrenos circundantes, numa faixa que corresponde à zona terrestre de protecção e lagoas ou lagos de águas
públicas identificados no anexo i do presente decreto-lei, do qual faz parte integrante, bem como aos respectivos leitos, às margens e
aos terrenos circundantes, numa faixa que corresponde à zona terrestre de protecção.
70 Decreto-Lei n.º 129/2008, de 21 de Julho. Aplica-se aos estuários (águas de transição e seus leitos e margens) e às orlas estuarinas
(zona terrestre de protecção cuja largura é fixada na resolução do Conselho de Ministros que aprovar o POE até ao máximo de 500
m, contados a partir da margem, sem prejuízo de os perímetros urbanos definidos nos planos municipais de ordenamento do
território, integrados na zona terrestre de protecção, os POE apenas disporem sobre regras e medidas de protecção, salvaguarda,
valorização e qualidade dos recursos hídricos, em conformidade com o disposto na Lei da Água e nos seus termos). A elaboração
dos POE é uma competência das Administrações de Região Hidrográfica. Os seus objetivos gerais são a proteção e valorização das
características ambientais dos estuários, garantindo a utilização sustentável dos recursos hídricos, assim como dos valores naturais
associados; assegurar a gestão integrada das águas de transição com as águas interiores e costeiras confinantes, bem como dos
respectivos sedimentos; assegurar o funcionamento sustentável dos ecossistemas estuarinos; Preservar e recuperar as espécies
aquáticas e ribeirinhas protegidas ou ameaçadas e os respetivos habitats e garantir a articulação com os instrumentos de gestão
territorial, planos e programas de interesse local, regional e nacional, aplicáveis na área abrangida.
71 A Lei nº 107/2001, de 8 de Setembro, estabelece as bases da política e do regime de protecção e valorização do património
cultural. Tendo vindo proceder ao enquadramento da matéria em causa, consagrando também os parques arqueológicos, que define
como instrumentos do regime de valorização dos bens culturais.A sua legislação de desenvolvimento para assegurar o ordenamento
e a gestão dos parques arqueológicos faz-se designadamente através da elaboração de um programa especial de ordenamento do
território, designado por plano de ordenamento de parque arqueológico: Decreto-Lei n.º131/2002, de 11 de Maio. Artigo 2.º (Parque
arqueológico): “Entende-se por ‘parque arqueológico’ qualquer monumento, sítio ou conjunto de sítios arqueológicos de interesse
nacional, integrado num território envolvente marcado de forma significativa pela intervenção humana passada, território esse que
integra e dá significado ao monumento, sítio ou conjunto de sítios, cujo ordenamento e gestão devam ser determinados pela
necessidade de garantir a preservação dos testemunhos arqueológicos aí existentes.”
72 DL n.º 159/2012, de 24 de Julho. Artigo 1.º (Objeto e âmbito de intervenção): “1-O presente diploma regula a elaboração e a
implementação dos planos (agora programas) de ordenamento da orla costeira, adiante designados por POOC, e estabelece o regime
sancionatório aplicável às infrações praticadas na orla costeira, no que respeita ao acesso, circulação e permanência indevidos em
zonas interditas e respetiva sinalização. 2-Os POOC incidem sobre a orla costeira, compreendendo, do lado da terra, uma ‘zona
terrestre de proteção’ e, do lado do mar, uma ‘zona marítima de proteção’.”

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instituir em cada uma das áreas protegidas da Rede Nacional de Áreas Protegidas (RNAP), a
sujeitar a procedimento especial para viabilizar uma gestão compatível com a utilização
sustentável do território, através de diferentes regimes de proteção e respetivo zonamento (usos
e atividades a interditar, a condicionar e a promover, por regime de proteção), e num conjunto
de Áreas de Intervenção Específica (AIE). Os POAP em vigor são vinculativos para as
entidades públicas, mas já não para os particulares.
Há programas de Ordenamento de Áreas Protegidas de Portugal continental de âmbito
nacional73. As 25 Áreas Protegidas (AP) com POAP em vigor são um Parque Nacional, 13
Parques Naturais, 9 Reservas Naturais e 2 Paisagens Protegidas.
O conjunto de 25 áreas protegidas de âmbito nacional com POAP abrange uma área total
que corresponde a 7,6% do território de Portugal continental, sendo que desde 2008 todas as
áreas protegidas ficaram dotadas de POAP.
Os programas considerados especiais e setoriais pelo regime jurídico dos Instrumentos de

Gestão Territorial ficam sujeitos a avaliação ambiental, a menos que se justifique a sua
desnecessidade (alínea g) do n.º 1 do artigo 46.º), a qual pode ser precedida de pedidos de
pareceres (a emitir no prazo de 20 dias), que devem conter, também, a pronúncia sobre o âmbito
da avaliação ambiental e sobre o alcance da informação a incluir no relatório ambiental 74.
No entanto, se hoje os antigos planos especiais passam a programas especiais e, portanto,

sem aplicabilidade direta aos particulares, eles podem ainda sujeitar certas operações a parecer
prévio vinculativo ou autorização do ICNB, pronúncias da administração estadual a emitir no
prazo de 30 dias, sob pena de se considerar favorável nos termos do disposto no regime jurídico
da urbanização e edificação, as quais caducam no prazo de dois anos se não estiverem
integrados em procedimentos dos regimes de controlo prévio de operações urbanísticas ou de
regulamentação do exercício de atividades, caso em que prevalecem os prazos neles previstos.
2.10. Caraterísticas e princípios gerais da política e direito do planeamento territorial

em Portugal
2.10.1.Conceitos, fundamentos, objetivos e características
A problemática do ordenamento físico visando pré-configurar uma perspetiva global do

território (como quadro geral de referência, essencialmente estratégico, para os municípios) e a
do urbanismo, a ele subordinado e mais diretamente vocacionada a estabelecer a ordem concreta
no espaço urbano e na edificação em geral, tem sofrido um tratamento de complexificação
crescente, face à hiperbolização da factualidade que lhe subjaz.
Assistimos a uma irreversível lógica de concentração da radicação da população nos
espaços físicos plurifuncionais 75 e a integração das preocupações ambientais, o que vai
transformando as políticas e normações territoriais em áreas fundamentais de ação pública,
nacional e europeia, para garantir a sanidade e qualidade de vida do homem.
73 PNPG - Parque Nacional da Peneda-Gerês; PNAl - Parque Natural do Alvão; PNArr - PN da Arrábida; PNDI - PN do Douro
Internacional; PNLN - PN do Litoral Norte; PNM - PN de Montesinho; PNRF - PN da Ria Formosa; PNSE - PN da Serra da
Estrela; PNSSM - PN da Serra de São Mamede; PNSAC - PN das Serras de Aire e Candeeiros; PNSC - PN de Sintra-Cascais;
PNSACV - PN do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina; PNTI - PN do Tejo Internacional; PNVG - PN do Vale do Guadiana;
RNB - Reserva Natural das Berlengas; RNDSJ - RN das Dunas de São Jacinto; RNES - RN do Estuário do Sado; RNET - RN do
Estuário do Tejo; RNLSAS - RN das Lagoas de Santo André e da Sancha; RNPA - RN do Paul de Arzila; RNPB - RN do Paul do
Boquilobo; RNSCMVRSA - RN do Sapal de Castro Marim e Vila Real de Santo António; RNSM - RN da Serra da Malcata;
PPAFCC - Paisagem Protegida da Arriba Fóssil da Costa da Caparica; PPSA - PP da Serra do Açor.
74 Artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de junho, alterado pelo Decreto-Lei n.º 58/2011, de 4 de maio.
75 Já em 1964, o artigo de ALARCÃO, Alberto –“Êxodo rural e atração urbana”. Análise Social, n.º7-8, Vol.II, 1964, Pp.538-563.

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O ordenamento do território é um tema clássico, pois nasce ligado ao urbanismo, tendo

como inspiração e precedente a planificação económica 76 e de desenvolvimento regional77.
Mas, só recentemente assumido constitucionalmente, foi ganhando dimensão prática e
fortemente jurídica 78, especialmente através do planeamento físico79e mesmo no plano unionista
europeu como função pública (lugar de encontro e atuação coordenada de todos os poderes
públicos com jurisdição territorializada, designadamente a União Europeia 80, face à repercussão
das suas políticas setoriais e à Estratégia Territorial Europeia ou “Esquema de Desenvolvimento
do Espaço Comunitário”, enquanto estratégia pan-europeia de desenvolvimento do seu
Espaço81).
Tal evolução levou à ultrapassagem da mera abordagem municipal tradicional do
território como solo82. Obtendo-se mesmo avanços parahiperbólicos na Administração do
território, para efeito da correta prossecução de um desenvolvimento económico-social,
ambientalmente resiliente.
E, para além das políticas nacionais mais ou menos liberalizantes, prosseguidas a partir da
União Europeia e das novas Escolas de Economia mainstream83), permitindo potenciar a nível
da União Europeia84, a luta contra as assimetrias de desenvolvimento, de dotação de
equipamentos, de enquadramento de investimentos e de coordenação das novas problemáticas
campo-cidade85 (integração da vertente da coesão territorial no atual Tratado de Lisboa).
O ordenamento do território e o planeamento, como seu instrumento fundamental, são a
política, a técnica e a arte de situar adequadamente as populações e as atividades económicas
nos diferentes territórios, numa perspetiva racional de conciliação entre o desenvolvimento
económico-social, a defesa de uma ambiente urbano e rural promotor da qualidade de vida (ou
seja, naturalmente resiliente) e atento aos interesses coletivos essenciais, tais como a beleza das
paisagens, a estética dos aglomerados de vivência humana 86 e o património arqueológico,
histórico, cultural ou paisagístico, natural ou edificado87.
76 AUSLAND, Patrick Mc –The ideologies of Planning law. Pergamon Press, 1980.

77 SOTELO NAVALPOTRO, J.A. –Regional development models. Madrid, 2000; PÉREZ MORENO, A. –“Urbanismo y desarrollo
regional: contenido del nuevo regionalismo”. Revista Espanhola de Direito Administrativo, n.º8, 1976, Pp.47 e ss.; GOMEZ
ORTEGA, D. –Ordenación Territorial. Madrid, 2002, Pp.29 e ss.; Meilán Gil, J. L. –El território: protagonista del desarrollo.
Madrid, 1971;. Vide, ainda, Seminar on Regional Planning of Tokyo, de 28 julho a 8 de agosto de 1958, United Nations, Dept. of
Economic and Social Affairs, 1959; e III Conferência de Conselheiros Económicos da comissão para a Europa da ONU de 1964
(v.g., em ONU, Comissão Económica para a Europa -Three decades of the United Nations Economic Commission for Europe,
1978), World Comissiom on Environment and Development, 1987.
78 GUIDO, D’Angelo –Urbanística e Diritto. Nápoles: Morano, 1969.
79 MALCOM, Grant -Urban planning law.Londres: Sweet-Maxwell, 1982, Pp.1-64.
80SCHEID, Hildebrand A. –“Nuevas iniciativas de la Unión Europea en material de Ordenación del Territorio. Revista da las
Instituciones Europeas, 1996; MARINERO PERAL, A.M. –“La ordenación del Territorio en la Unión Europea. In Noticias de la
Unión Europea, 190, 2000; AUBY, Jean-Bernard -Droit de lÚrbanisme et droit europén: Doctrine. AJDA, L’Actualité Juridique,
Droit Administratif, Actualité de l’Urbanisme, n.º10, oct.1995, Pp.667 e ss.
81 A nível europeu, importa destacar pelo menos três pilares de atuação: cooperação transfronteiriça, programas de ordenamento
territorial (CONDESSO, F. -El desarrollo armónico de la Península Ibérica: El problema de la ordenación territorial. Barcelona:
Erasmus Ediciones, Jan 2010); competências setorais da uniao europeia e os novos objetivos territoriais do Tratado de Lisboa
(CONDESSO, F. -«Medio ambiente y territorio en Europa: Propuestas para una política de ordenación espacial en la Península
Ibérica». Revista Consejo General del Poder Judicial. Escuela Judicial, Madrid, Volume 67, 2004, Pp.95-124; -Políticas urbanas y
territoriales en la Península Ibérica. Tomo I, GIT, Mérida, Serie Estudios Portugueses, n.º28, 2005; -Direito do ambiente. Coimbra:
Almedina, 2001; -Direito do Urbanismo: Noções Fundamentais. Em colaboração com Catarina Condesso. Lisboa. Quid Juris?,
1999.AUBY, J.B. –“Droit de l’urbanisme et droit européen”.L’Actulalité juridique: Droit administratif, 1995; Bouyssou, F. –“Droit
de l’’urbanisme et Droit international”.Melanges Pierre Vella. Paris, 1995.
82 LARA CARVAJAL, J.M.DE –“La actividade urbanizadora”. In PEREZ HERRERO, J.M. (Dir.) –La carestia de suelo y
soluciones.Madrid, 2000, Pp.87 e ss.

83 Vide, CONDESSO, F. -Europa em Crise: (…). Lisboa: Caleidoscópio, 2012; e, para publicação em 2014, Economia, Política e
Direito (economia política, economia situada e direito económico).

84 Vide, desenvolvidamente, UE, COMISSÃO -COM(2008) 616 final, Livro Verde sobre a Coesão Territorial Europeia: Tirar
Partido da Diversidade Territorial. SEC(2008) 2550, Bruxelas, 6.10.2008.

85 Sobre os seus objetivos, ver desenvolvidamente CONDESSO, F. –Ordenamento do Território: Administração e Políticas Públicas,
Direito Administrativo e Desenvolvimento Regional.Lisboa: ISCSP, 2005; GONZÁLEZ-VARAS IBAÑEZ, Santiago –Urbanismo y
Ordenación del Territorio. Madrid: Thomson-Aranzadi, 2004, p.25
86 Sobre o valor da estética e a possível valorização negativa de uma envolvente urbana, vide NEUMAN, M. –“La imagen y la
ciudad. Ciudad y Territorio, n.º104, 1995, p.377. Em geral, CONDESSO, F. -“Sobre a estética urbana”. Direito do
Ambiente.Coimbra: Almedina, 2014, p.259 e ss.; -“Questão da degradação estético-cultural do ambiente urbano por demissão dos

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Face à supremacia do direito territorial, construído à base de vinculações segundo

escalões dos vários poderes de intervenção no território, importa que vigore globalmente entre
estes uma distribuição de funções regida pelo princípio do equilíbrio de todo o sistema na
articulação desses poderes, de modo que os municípios, local das decisões concretas, não
fiquem competencialmente esvaziados de todo o conteúdo conformador do desenvolvimento
futuro dos territórios concretos que administram88. Ou seja, há limites à vinculação do plano.
A limitação tem de processar-se de acordo com o concreto carácter do escalão em que é
criada, de diretriz ou com fins locais específicos, com sujeição estrita dos planos de
ordenamento do território a uma concreta definição normativa e balizas substantivas e
procedimentais, o que impede o uso do planeamento físico para “legislar” ou confiscar
livremente poderes decisórios.
Tal como impede regulamentações de natureza territorial sem seguir procedimentos
especiais, em qualquer escalão do poder territorial, para fugir à específica lógica exigencial da
regulamentação de planificação.
A legislação nacional disciplina em termos amplos os instrumentos de administração
territorial (Instrumentos de Gestão Territorial), essencialmente no Decreto-Lei n.º 80/2015, de
14.5, objeto contínuo de alterações, pretendendo dar-lhe conteúdos mais precisos e articulados,
numa lógica de hierarquização, conforme se vai descendo na sua escala territorial e se vai
substituindo orientações mais gerais por imposições face à colocação de questões mais
concretas.
No que concerne aos elementos essenciais, referentes ao conteúdo do planeamento, eles
devem desempenhar três tarefas condicionantes do seu êxito: a identificação dos recursos e
valores territoriais, a determinação do destino básico dos terrenos, através da definição do uso
do solo (pelos planos municipais de ordenamento), por meio da sua classificação e a
determinação da definição do perímetro urbano, através da qualificação do solo urbano (terreno
para o qual é reconhecida vocação para o processo de urbanização e de edificação: solos
urbanizados ou cuja urbanização seja possível programar e afetos à estrutura ecológica
necessários ao equilíbrio do sistema urbano) e da classificação dos solos (segundo o princípio
de que, nesta fase de revisão geral do planeamento municipal, deve já ser apenas
excecionalmente admitida a transição de solos rurais como solo urbano) 89.
A nova Lei de Bases da Política de Solos, do Ordenamento do Território e de Urbanismo90,
pretendeu propiciar uma nova reforma dos diplomas que regulam todo o planeamento do
território, urbanismo e edificação, ou seja, essencialmente os Decretos-leis n.º380/99, de 22.9 e
n.º555/99, de 16.12, o primeiro já substituído pelo Decreto-Lei n 80/2015 e o segundo já
alterado. Esta lei de bases tem como novidade integrar num só diploma as matérias respeitantes
a todas as políticas nestas áreas, lançando assim as bases para uma “nova fase” da afirmação
destas políticas. Está em causa, na justificação governamental, assumido o solo como “fator
decisivo de competitividade, associando positivamente a conservação e o aproveitamento
eficiente dos recursos, a qualidade ambiental e a criação de boas condições para o
desenvolvimento económico e social”. Isto, reforçando a integração de políticas no território, a
eficácia dos mecanismos de execução dos planos; a sustentabilidade económica e financeira dos
poderes administrativo e jurisdicional. Problema da estética urbana”, “Direito do Ambiente em Portugal”.In Eugenio Soriano, José
(coord.) -Derecho Ambiental Iberoamericano. São Paulo, Brasil.
87 BIELZA DE ORY, V.; MIGUEL GONZÁLEZ, R. –“El patrimonio cultural: Componente de ordenación del territorio”. Revista
Aragoneza de Administración Pública, n.º10, 1997.

88 LORA-TAMAYO VALLVÉ, M. -Urbanismo de obra pública y derecho a urbanizar. Madrid, 1992.
89 CONDESSO, F. -“O Ordenamento do Território e o seu Enquadramento Legal em Portugal”. In A Efetividade do Direito
Ambiental e a Gestão do Meio Ambiente na América Ibérica: Balanço de Resultados das Quatro Décadas da Conferência de
Estocolmo. Santos: Unisantos, 2012, Pp.157-170.
90 Não aplicável ao ordenamento e à gestão do espaço marítimo nacional, que conta com legislação específica, mas sem prejuízo da
coerência, articulação e compatibilização da política de solos e de ordenamento do território com a política do ordenamento e da
gestão do espaço marítimo nacional.

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processos de desenvolvimento urbano, simplificando as condições de realização das operações

urbanísticas e promovendo uma maior equidade e coesão social e territorial.
A nova Lei de Bases da Política de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo
vem consagrar um direito geral “ao ordenamento do território”, numa postura semelhante ao
texto constitucional em relação ao ambiente (“a um ordenamento do território racional,
proporcional e equilibrado), através de um intervencionismo público em matéria de solos,
ordenamento do território e urbanismo com respeito pelos direitos e interesses legalmente
protegidos (art.º5.º).
Os fins da LBPSOTU são: no domínio dos solos em geral: o aproveitamento racional e

eficiente do solo, com a devida valorização das suas potencialidades, quer em relação às áreas
agrícolas, florestais e silvo-pastoris quer à orla costeira, margens dos rios e albufeiras, quer ao
património natural, cultural e paisagístico (garantindo adequadamente as suas funções
ambientais, económicas, sociais e culturais); no âmbito da economia situada: o
desenvolvimento sustentável (compatível com a economia territorial) e avanço para a correção
das assimetrias regionais 91; no plano do ordenamento físico e urbanístico: a reabilitação dos
centros urbanos e dos aglomerados rurais, a requalificação de áreas degradadas e a reconversão
de áreas urbanas de génese ilegal; a limitação da expansão urbana e da edificação dispersa; e, no
campo específico do ambiente: a potenciação da resiliência do território e o combate à
contaminação dos solos (face aos fatores agressivos do ambiente e da saúde humana) 92.
Quanto às características atuais do direito do ordenamento do território93, podemos referi-

lo como um direito estratégico, porque exige cada vez mais (pelo menos em parte para atingir
eficazmente os seus objetivos) intervenções planificadoras e programadoras.
Umas, visando diretamente a problemática ambiental, ligada à proteção de zonas naturais
ou altamente sensíveis num plano ambiental. Outras, visando objetivos ordenamentais físicos
autónomas, mas que não podem deixar de considerar as perspetivas de defesa ambiental.
E é também um direito prospetivo, no sentido de que se concebe tendo presente que há que
impor o dever dos sujeitos de hoje não prejudicarem os direitos ambientais dos homens de
amanhã. Estamos face a um direito com uma componente territorial geral.
Mas, mesmo assim, um direito cada vez mais preocupado com o homem sedentário e
concentracionário, que tudo complica, ao tender viver polarizado em aglomerados urbanos 94.
Ou seja, um direito em que a urbe aparece enquadrada como um ecossistema. E, portanto,
como um bem globalmente considerado. Exigindo uma polarização normativa adequada.
91 c)-“Economia e eficiência, assegurando a utilização racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a
sustentabilidade ambiental e financeira das opções adotadas pelos programas e planos territoriais”.
92 Subordinadas aos seguintes princípios ambientais: “a)-Do desenvolvimento sustentável, que obriga à satisfação das necessidades
do presente sem comprometer as das gerações futuras, para o que concorrem a preservação de recursos naturais e a herança cultural,
a capacidade de produção dos ecossistemas a longo prazo, o ordenamento racional e equilibrado do território com vista ao combate
às assimetrias regionais, a promoção da coesão territorial, a produção e o consumo sustentáveis de energia, a salvaguarda da
biodiversidade, do equilíbrio biológico, do clima e da estabilidade geológica, harmonizando a vida humana e o ambiente; b) -Da
prevenção e da precaução, que obrigam à adoção de medidas antecipatórias com o objetivo de obviar ou minorar os impactes
adversos no ambiente; c)-Da transversalidade e da integração de políticas ambientais nas políticas de ordenamento do território e
urbanismo, nomeadamente mediante a realização de avaliação ambiental que identifique e monitorize efeitos significativos no
ambiente que resultem de um programa ou plano territorial; d)-Do poluidor-pagador e do utilizador-pagador, que obriga o
responsável pela poluição ou o utente de serviços públicos a assumir os custos da atividade poluente ou os cu stos da utilização dos
recursos; e)-Da responsabilidade, que obriga à responsabilização de todos os que direta ou indiretamente, com dolo ou negligência,
provoquem ameaças ou danos ao ambiente; f)-Da recuperação, que obriga o causador do dano ambiental à restauração do estado do
ambiente tal como se encontrava anteriormente à ocorrência do facto danoso.
93 CONDESSO, F –“Definição e caraterísticas do direito do urbanismo”. In CONDESSO, Fernando e Catarina -Direito do
urbanismo. Pp.53 e ss..

94 De facto, conjuntos de edificações e sua área envolvente, possuindo vias públicas. Em geral, hoje, já áreas delimitadas com tal
designação nos planos municipais de ordenamento do território, que fixam os perímetros urbanos.

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Como direito de intervenção pública hiperbólica, implica legislação panterritorial

enquanto direito de interesse global, no sentido que supõe, em geral, uma interdependência dos
homens e das regiões.
O que pressupõe o desenvolvimento de uma visão global dos problemas. É, por isso, um
direito de nomogénese global, integrando desde normas de direito internacional, nível de
intervenção onde começaram por singrar as primeiras normas significativas modernas, até
normas regulamentares autárquicas. Portanto, é um direito de atribuição de intervenções
concorrentes aos vários escalões dos poderes públicos estabelecidos, internacionais ou
nacionais, e dentro destes 95.
2.10.2. Macroprincípios jurídicos do planeamento físico
São muitas as questões fundamentais que o atual sistema de planeamento físico suscita,
designadamente relacionadas com a aplicabilidade direta ou não dos regulamentos dos planos, a
compatibilidade e conformidade das normas dos diferentes planos e a sua função integradora, a
leitura doutrinal do princípio da discricionariedade do plano, o significado e operatividade do
princípio da justa ponderação dos interesses relevantes, os standards (padrões urbanísticos) de
operatividade imediata e de operatividade diferida, a relação do direito geral dos solos com o
planeamento e entre eles e o direito de construir 96.
O implica a questão da natureza do direito de propriedade, do planeamento e dos
instrumentos jurídicos de gestão urbanística.
São muitos os princípios a que obedece o planeamento territorial, todos eles, desde os
substantivos, operativos, aos orgânico-procedimentais, de importância axilar para que esta
função pública possa atingir os seus objetivos globais em termos de adequada administração do
território97.
Importa começar por referir que o planeamento, enquanto atividade regulamentar pública
de natureza especial, está sujeito aos princípios constitucionais da atividade administrativa, com
realce para o da proibição de excesso, e ainda aos princípios específicos ou que, nele, assumem
um especial enfoque.
Da vasta gama de princípios do planeamento destacarei os basilares, muitos deles mera
modulação específica da aplicação a este campo de estudo de princípios gerais da atividade
administrativa, agregando-os em quatro grandes tópicos caracterizadores do direito do
planeamento territorial, supremacia do planeamento face à administração urbanística, tipicidade
e procedimentalização do planeamento, ampla margem de conformação administrativa e
hiperbolicidade da intervenção administrativa 98.
A)-Supremacia do planeamento sobre a gestão urbanística
a)-Princípio da gestão urbanística de conformidade com o planeamento

A natural supremacia dos planos, face à administração urbanística e seus corolários, é
conatural ao princípio da inderrogabilidade singular das normas. A gestão ou Administração
individual e concreta dos solos fica condicionada à partida pelos regulamentos planificantes de
base autárquica, sendo que todas as normas para poderem ter aplicação direta pelos proprietários
no território municipal devem estar aí obrigatoriamente.
95 CONDESSO, F. –Ordenamento do Território: Administração e Políticas Públicas, Direito Administrativo e Desenvolvimento

Regional. Lisboa: ISCSP, 2005.
96 RUEDA PÉREZ, M. A. (dir.) –Perspectivas del régimen del suelo, urbanismo y vivienda. Madrid, 2003.
97 CONDESSO, Ricardo -Las estructuras de gobernación en Portugal ante las asimetrías de desarrollo territorial: ¿Qué modelo
seguir? Tese doutoral. Biblioteca FFLUNEX, Espanha, 2012.

98 Em geral, CONDESSO, F. –“Os Princípios do Planeamento Territorial”. In Direito do urbanismo, o.c., Pp.228-258.

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Não exclusivamente. Também fica sujeita ao direito do urbanismo, especialmente ao seu

regime geral, o RJUE. Mas este ou normas especiais do direito do urbanismo podem permitir ou
mesmo legitimar o afastamento do regulamento planificante, que assim perde o carácter
absoluto, da possibilidade de ultrapassagem em situações excecionais devidamente justificadas,
tendo presente o art.º 65.º da CRP (direito à habitação), as normas referentes às AUGI, RJRU,
RJUE e seus art.º 60.º99 sobre a conservação do existente e os corolários sobre alterações
futuras, ou a possibilidade de licenciamentos especiais contra-plamo do 88.º100 ou de alterações
durante a execução da obra, com ou sem a aplicação do regime das comunicações (artigo
83.º101), etc..
O princípio geral da precedência e vinculação pelo planeamento da gestão territorial
concreta visa executar a política de solos, de ordenamento do território e de urbanismo102, de
acordo com os planos em vigor.
E, na linha lógica, desta exigência, desde logo, temos o princípio da obrigatoriedade de
planeamento no âmbito municipal (artigo 4.º da lei de bases de política de ordenamento do
território e urbanismo, em atual processo de substituição por uma lei de política dos solos,
ordenamento do território e do urbanismo), consequência do princípio da precedência do
planeamento para a gestão territorial. Com efeito, é, hoje, inquestionável a necessidade de
imposição da gestão urbanística de conformidade com os planos.
Este princípio da gestão urbanística impede um desenvolvimento urbanístico espontâneo
(impondo a vigência e execução de um sistema legal de planificação), segundo meras decisões
privadas ou públicas casuísticas, sem ordenação e disciplina. O que, portanto, implica um dever
de planificação.
Perdidas, na generalidade dos municípios do país, mesmo onde era obrigatório e não foram
elaboradas, as oportunidades legislativas ligadas aos regimes dos planos designados como
“áreas de desenvolvimento prioritário” e “áreas de construção prioritária”, hoje, quanto aos
planos gerais de todo o território de cada município, PDM, existe uma obrigação de os elaborar
por parte dos municípios.
E a lei impõe procedimentos estritos para a elaboração destes planos, no chamado regime
jurídico dos instrumentos de gestão territorial, não só para garantir a necessária ponderação e
99 Artigo 60.º (Edificações existentes): “1-As edificações construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respetivas não
são afetadas por normas legais e regulamentares supervenientes. 2 - A licença de obras de reconstrução ou de alteração das
edificações não pode ser recusada com fundamento em normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária,
desde que tais obras não originem ou agravem desconformidade com as normas em vigor ou tenham como resultado a melhoria das
condições de segurança e de salubridade da edificação. 3 - O disposto no número anterior aplica-se em sede de fiscalização
sucessiva de obras sujeitas a comunicação prévia. 4 - Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, a lei pode impor condições
específicas para o exercício de certas atividades em edificações já afetas a tais atividades ao abrigo do direito anterior, bem como
condicionar a execução das obras referidas no número anterior à realização dos trabalhos acessórios que se mostrem necessários
para a melhoria das condições de segurança e salubridade da edificação.” Quanto ao n.º 4.º, temos v.g., exigência de licenciamento
para efeitos de casas abertas ao público, restauração e bebidas, etc., em que se impõe não só licença de exploração típica como
prévia autorização de utilização.
100 Atual artigo 88.º (Obras inacabadas): “1-Quando as obras já tenham atingido um estado avançado de execução, mas a licença ou
comunicação prévia haja caducado, pode ser requerida a concessão de licença especial para a sua conclusão, desde que não se
mostre aconselhável a demolição da obra, por razões ambientais, urbanísticas, técnicas ou económicas.”
101 Artigo 83.º (Alterações durante a execução da obra): “1-Podem ser realizadas em obra alterações ao projeto, mediante
comunicação prévia” (artigo 35.º), “desde que essa comunicação seja efetuada com a antecedência necessária” de modo que as obras
estejam concluídas antes da apresentação do pedido de autorização de utilização, para que não se esteja face a um mero fenóme no
de tentativa encapotada de regularização de situações de ilegalidade (ou seja, antes de os responsáveis da obra terem declarado que a
“obra está concluída e que foi executada de acordo com os projetos de arquitetura e especialidades, bem como com os arranjos
exteriores aprovados e com as condições do respetivo procedimento de controlo prévio e que as alterações efetuadas ao projeto estão
em conformidade com as normas legais e regulamentares que lhe são aplicáveis”( n.º1 do artigo 63.º). “2-Podem ser efetuadas sem
dependência de comunicação prévia à câmara municipal as alterações em obra que não correspondam a obras que estivessem
sujeitas a controlo prévio.3-As alterações em obra ao projeto inicialmente aprovado ou apresentado que envolvam a realização de
obras de ampliação ou de alterações à implantação das edificações estão sujeitas”, consoante os casos, ao procedimento de
licenciamento normal de alterações dos termos e condições da licença original (salvo as exceções previstas, precedência de consulta
pública, sujeição a aprovação de terceiros portadores de interesses legítimos na sua manutenção, limites no domínio do loteamento:
artigo 27.º, 48.º) ou o procedimento de comunicação prévia (indicação de prazo da sua execução e limitações previstas no arti go
35.º; e aplicação da al.a, n2, artigo 11.º e do artigo 121.º).4-(…), apenas são apresentados os elementos instrutórios que sofreram
alterações”.
102 Sistema de gestão territorial (título III), capítulo I Gestão territorial, Artigo 37.º Objetivos da gestão territorial.

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cooperação interadministrativa em face de todos os interesses relevantes envolvidos, como para

propiciar a concertação e contratualização entre os interesses públicos e privados implicados,
incentivando uma vinculação recíproca entre a iniciativa pública e a privada na concretização
dos programas e planos territoriais (art.º 3.º, 1, al. h LBPSOTU; art.º47.º sobre a
contratualização do planeamento103)
b)- Principio da demolição de uma edificação contra-plano como última ratio

Sobre esta magna questão da “regularização” de operações urbanísticas, especialmente
quando implicam o direito fundamental à habitação, a nova Lei de Bases da Política de Solos,
do Ordenamento do Território e de Urbanismo refere um “procedimento excecional para a
regularização de operações urbanísticas ilegais, no sentido geral de obras realizadas sem o
devido controlo prévio, quando exigido, e ainda para a “finalização de operações urbanísticas
inacabadas ou abandonadas pelos seus promotores”, matéria que hoje deve ter-se por
enquadrada já no art.º 88.º do RJUE e outros. Expressamente quanto às obras inacabadas por
caducidade de existentes licenciamentos ou de admissão expressas ou tácitas de comunicações
prévias, ou, por maioria de razão, quanto a obras prosseguidas ou acabadas depois da
caducidade ou mesmo com génese, substantiva ou procedimental, ilegal. Embora, essa
regularização não prejudique a aplicação de sanções e de medidas de tutela da legalidade
urbanística (diferentes da demolição, v.g. embargo ou imposição de alterações, ou mesmo, fora
das situações previstas designadamente no n.º 3 do referido artigo, o cumprimento de planos
intermunicipais e municipais e outras normas legais e regulamentares vigentes “à data em que
tenham lugar”. Podendo sempre a lei “dispensar o cumprimento de requisitos de legalidade
relativos a construções”, cuja aplicação se tenha “tornado impossível ou que não seja razoável
exigir”, desde que fique pelo menos assegurado o cumprimento dos “requisitos atinentes à
saúde pública e à segurança de pessoas e bens” (requisito de “habitabilidade” em sentido
amplo)104.
No fundo, tudo deve ser tendencialmente regularizável, em solos urbanos ou rurais, mesmo
que com imposição de alterações por razoes de sanidade e segurança (ou seja, por falta de
condições mínimas de habitabilidade), e embora possam ocorrer dificuldades acrescidas em
zonas de comprovado risco de instabilidade geotécnica ou incontornável perturbação da lógicas
ínsita a áreas protegidas. Regularizável, quer estejam em causa desconformidades com normas
procedimentais de controlo prévio quer normas que, na altura da edificação, já inviabilizavam a
construção ou que passaram a inviabilizá-la no momento da regularização. E o critério auxiliar
da regularização do edificado pode ser algo mais captado, face ao estatuído sobre o seu critério
de “utilização e conservação” (art.º 60.º): a existência ou não de condições de segurança,
salubridade e estéticas, necessárias ao fim a que se destinam (n.º1), é o critério direto da
aceitabilidade da utilização das edificações e portanto, indiretamente a orientação para a sua
subsistência, e, por, isso com o macro-princípio essencial quanto ao edificado de que os
proprietários devam “manter as edificações existentes em boas condições de utilização,
realizando as obras de conservação ou de outra natureza que, nos termos legalmente definidos,
se revelem indispensáveis a essa finalidade.
*
Já face ao atual RJUE, à partida sem possibilidade jurídica de contestação (por
interpretação extensiva), devia ter-se como resolvida a questão prévia de saber se a preservação
do existente contra-plano, a regularizar ou demolir, face ao art.º 106.º, e tendo presente os
termos constantes do licenciamento especial previsto no art.º88.º do mesmo RJUE,
103 “3 -Os particulares interessados na elaboração, alteração ou revisão de um plano de urbanização ou de plano de pormenor podem
apresentar propostas de contratos para planeamento aos municípios”.
104 A ele também se referem, a propósito de imposições administrativas de conservação, várias leis de solos de regiões autónomas
espanholas, vide, v.g., GONZÁLEZ-VARAS IBAÑEZ, Santiago –Urbanismo y Ordenación del Territorio. Madrid: Aranzdi, 2004,
P.274.

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expressamente preocupado em responder a situações de obras inacabadas, também se aplica

àquelas entretanto ou em geral já acabadas, a responder positivamente. Em causa podem estar
obras inacabadas, sem possibilidade de serem terminadas face à caducidade da licença ou da
admissão de comunicação prévia, mesmo que com construções pós-caducidade e mesmo que
contra-plano (alterações desconformes com normas atualmente em vigor; artigo 88.º, n.1 e 2).
Ou mesmo obras efetivas sem qualquer controlo prévio, partindo erradamente do pressuposto de
isenção legal para tal. Serão ilegalizáveis apenas as situadas dentro de áreas ambientalmente
protegidas, constantes de normas com aplicabilidade plurisubjetiva (PEOT, PMOT; em geral,
planeamento ambiental para áreas naturais, albufeiras de águas públicas, estuários, orla
marítima, águas, restrições e servidões administrativas e normas ambientais integrantes de
planos locais de aplicabilidade direta); a menos que haja normas excecionatórias que o
permitam. Ou obras já acabadas, efetivadas sem controlo prévio na altura legalmente exigido, e
já antes ou atualmente em desconformidade com normação atualmente em vigor: artigo 88.º,
n.º3).
Pois, se se pretende preservar as quase acabadas (em estado avançado de construção), por
igual ou mesmo maioria de razão, ele deve ter-se como, no mínimo, se outro mais favorável
ainda não existir, o regime aplicável às já acabadas, em situação ilegal, quer tenham partido de
situações com título de admissão de comunicação prévia já caducada (n.ºs 1 e 2), quer não tenha
havido qualquer título de controlo prévio legal (n.º3). Podemos, pois, com propriedade, face à
normação atual, falar em preservação do existente não só face ao artigo 60.º referente a
construções feitas antes da existência de legislação de controlo prévio, em que não há qualquer
anomalia da construção original, efetivada à base da legislação então vigente, como para além
do disposto nele, com controlo administrativo ou sem ele, com garantia de não afetação dessa
construção existente, nem (em princípio) de obras futuras nela a efetivar (preservação relativa a
partir do existente de possibilidades edificatórias, segundo a legislação original), apesar de
desconformidade com normação superveniente, designadamente planificadora; e quer a
construção esteja ainda totalmente erigida (em caso de pretendidas alterações ou mesmo
reconstrução), quer já em ruínas (ou melhor em situações de existência de anterior construção
não ilegal: para as situações em que se pretenda a reconstrução); e também (aqui, já apenas um
princípio do primado da preservação do construído), embora com disciplinas reguladoras
distintas daquela e mesmo entre si, àquelas em que, face a construções ilegais ou que entretanto
se tornaram ilegais, o legislador cria soluções próprias de regularização, seja o artigo 106.º,
“secundum legem geral”, seja as distintas normas do artigo 88.º do RJUE (contra legem geral, e
cujo n.º 2 remete para o artigo 60.º), assim como os artigos 84.º e 85.º, ambos em casos
inacabados de urbanização e o 84.º ainda também em situações de edificação (obras inacabadas,
passíveis de serem terminadas pela Câmara Municipal ou por terceiros).
Com efeito, o artigo 106.º, em si e juntamente com os artigos 84.º, 85.º, 88.1, o regime das
AUGI, o artigo 59.º, 60.º e 61.º da LBPSOTU, o artigo 65.º da Constituição, tal com a mais
recente jurisprudência do STA e dos TCAN-S, consagram claramente o princípio da demolição
como última ratio. Ou seja, só se de todo em todo, não houver solução: ou porque o proprietário
não está disposto a regularizar a situação, com pedido de licenciamento especial ou alterações
propostas pela Câmara Municipal, ou porque, mesmo que esteja ou passe estar, como agora
acontece, o construído não tenha por onde se pegue, por razoes insupríveis de segurança da
habitação ou de incapacidade de lhe introduzir modificações que resolvam problemas de
insalubridade. Ou seja, estando o proprietário ou passando a estar interessado na sua “salvação”
no termos do ordenamento jurídico, no plano material, a Câmara Municipal demonstre que não
é possível aproveitar a obra ilegal, acabada ou inacabada, ou mesmo com título construtivo
válido mas caducado (inacabada mas em estado avançado de conclusão, ou, por maioria de
razão, se já acabada, mesmo que fosse recente, mas muito mais se pelo tempo decorrido se tiver
sedimentado no património do respetivo proprietário, e desde logo com elementos de

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oficialidade, registos para efeitos fiscais ou prediais, numa situação de isotonia exigindo
tratamento igual à de uma situação de construção sem licença, por esta ser nula e portanto de
nenhum efeito, mas ter decorrido tempo largo (10 anos, na tese de Marcelo Caetano, em seu
Manual de Direito Administrativo, tudo hoje com cobertura expressa ou por analogia, dado não
se ver argumentos que possa justificar tratamento distinto, com base mesmo em lei escrita: o
artigo 134, n.º 3 (efeitos putativos de ato nulo; o ato é ilegal mas a Administração deve fazer de
conta que é legal e tratar como se o fosse, em nome de princípios basilares do direito, como o da
segurança jurídica e o da boa fé, da proporcionalidade, etc.). E, casos há em que este princípio
do aproveitamento do existente total ou do existente parcial, quando seja o fato, pode mesmo
ser, se não diretamente baseado, pelo menos apoiado, em razões relacionadas com a existência
anterior a legislação impositiva de controlo prévio (zonas urbanas e envolventes, 1951; zonas
rurais, inexistindo regulamento municipal de extensão do RGEU, 1991); neste caso, fatos
passíveis de constatação por inspeção local e análise física ao solo e subsolo de terrenos com
vestígios de ruínas referentes a casario de família ou de apoio agrícola, até documentos de
acesso oficial, e mesmo um amplo conhecimento de cidadãos da zona, ainda vivos. Portanto, de
fato, temos hoje vigente este princípio da demolição apenas quando nada em termos
regularizadores o proprietário queira fazer ou, mesmo que o queira, nada seja possível fazer para
dar ao edificado condições de legalização. O artigo 106.º do RJUE pressupõe um licenciamento
de regularização edificatória normal, em situações que caibam na normação vigente no
momento em que se pretende regularizar a ilegalidade, mas não pode deixar de se invocar
extensivamente o artigo 88, n.º 3, para o licenciamento especial aí previsto (situações quase
acabadas, em que seria desperdício demolir, e por maioria de razão, situações de construção já
acabadas, em que o desperdício seria maior).
Concluindo este ponto, face ao ordenamento jurídico português, são absolutamente
residuais os casos em que, por incapacidade total de dotar o imóvel de condições de salubridade
e segurança, a sua salvação (mesmo que com imposição eventual de condições para o efeito), se
revele, em apreciação casuística, completamente e na totalidade impossível. Mesmo que um
proprietário não tenha apresentado em dado momento, pretendido pelo município, um pedido de
licenciamento com projeto de regularização-legalização, pode sempre fazê-lo e o pedido de
licenciamento deve ser deferido, mesmo que possa haver norma de PDM aplicável (então face
ao artigo 88.º, n.º3, seja obra acaba, seja obra inacabada, em ordem a evitar uma demolição,
cabendo ao município atentar nos artigos 115.º e 116.º do Código do Procedimento
Administrativo, e ter presente que também é tarefa sua tentar por sua iniciativa enquadrar
situações construtivas anómalas, sob pena de um eventual assumir de responsabilidades e de
obrigação de indemnizar por uma demolição que poderia ser evitada, por lhe caber em primeira
linha aplicar devidamente o direito aos fatos, que portanto também lhe cabe diligenciar apurar
(Decreto-Lei n.º Lei n.º67/2007, de 31 de Dezembro, em concretização do artigo 22.º da
Constituição). Decidir mandar demolir e executar tal ordem sem diligenciar a efetivação do
preceituado no artigo 106, n.º1 e 2, ou sem ter presente o artigo 60.º, caso seja aplicável, ou
desprezando a possibilidade de licenciamento especial do artigo 88.º, a justificar adequadamente
que nas situações de poder vinculado quer nas de “poder discricionário”, é algo inadmissível e
responsabilizante.
Face às normas citadas, pode referir-se que o art.º 65.º da Constituição tem também de ser
chamado à colação em matéria de regularização de edificações ocupadas ou aptas para
habitação, pois nele o urbanismo está intimamente, teleologicamente, imbricado no direito
fundamental à habitação, da natureza dos “direitos económicos, sociais e culturais”, que integra
e consagra. Pelo que, independentemente da sua possibilidade concreta de maior ou menor
concretização pelo legislador, pelo menos há que considerar as situações urbanísticas referentes
a edificações (e, nesta linha protetiva de loteamentos e edificações ilegais a regularização a todo
o custo, temos as leis das AUGI) ou edifícios isolados aptos a habitação, e por maioria de razão

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se já habitados, especialmente se não for uma habitação secundária ou, em geral, os

proprietários não tiverem outra habitação para viverem e, em princípio, se a regularização não
ofender regras ambientais ordenamentais diretamente aplicáveis aos cidadãos em função da
localização (PEOT e PMOT), em que só casuisticamente poderá haver alguma justificação
excecionatória face à cumulativamente dimensão e estilo da construção e meios económicos do
proprietário.
O artigo 88.º do RJUE refere-se expressamente a obras muito adiantadas embora ainda não
acabadas, ou seja quase acabadas, inacabadas portanto mas que estão tao adiantadas que é como
se já estivessem acabadas. Tendo presente a boa interpretação, aliás acolhida no direito
comparado, é obra em “estado avançado” de construção mas ainda inacabada, v.g., aquela a que
falte colocar na totalidade ou em parte o telhado, rebocar paredes em tijolo, não pintada
exteriormente, com incompletudes várias visíveis a um simples olhar… Embora, face à ratio
legis, seja tanto mais aplicável esta norma do artigo 88.º quanto mais acabada estiver a obra,
porque obviamente maior seria o desaproveitamento da construção quanto mais se tivesse de
destruir, para voltar depois a construir.
Refere-se, pois, as situações em que os seus proprietários, face a à aplicação de novas
normas (por exemplo, normas de um PDM, etc.), posteriores à caducidade do título construtivo,
não conseguiriam vir a ter uma licença normal segundo o artigo 106.º, para serem terminadas
como estava previsto anteriormente, face à necessidade normal de novo procedimento de
licenciamento segundo as novas regras. Estando sem possibilidade disso, a construção já quase
acabada (ou acabada, por maioria de razão) teria de seguir a nova legislação, e portanto teria de
ser demolida e reconstruída em termos diferentes com nova licença como se nada tivesse
acontecido antes. Se chegou a haver antes um título licenciador ou admissão de comunicação
prévia, aplica-se o n.º1 e 2 e as regras do artigo 60.º, que deve ser lido como um poder
vinculado: o município é obrigado a legalizar o resto da construção com uma licença especial
não obrigando a aplicar as novas normas, embora também não possa aproveitar-se para agravar
o desrespeito delas (fazer como estava no título caducado).
Se, como é entendimento da doutrina (v.g., Fernanda Pula de Oliveira, Maria José
Castanheira Neves, Dulce Lopes, Fernanda Maças, no Regime Jurídico da Urbanização e
Edificação: Comentado, Almedina, 2012), em qualquer outra situação, ou seja, se não houve
nunca tal título (isto é, se estamos face a uma construção isolada de génese ilegal; se fossem
várias, uma área delas, aplicar-se-ia também normação semelhante, a AUGI, que aliás pode
servir de orientação analógica quanto ao construído passível de ser salvo), que na totalidade ou
em parte, não está conforme às novas regras, temos o seu n.º3: “Podem ser concedidas as
licenças (…) quando a câmara municipal reconheça o interesse na conclusão da obra e não se
mostre aconselhável a demolição da mesma, por razões ambientais, urbanísticas, técnicas ou
económicas. Ou seja, a Câmara Municipal mesmo em construções ilegais que vão contra
normas legais atuais e portanto não suscetíveis de legalizar nos termos do artigo 106.º (mesmo
que fossem concluídas ontem e não acabadas ou, como até é o caso, estivessem inacabadas há
20 e tal anos) pode permitir acabar ou manter o já construído, desde que declare e fundamente
que “reconhece -se “o interesse em não a demolir não existindo razoes urbanísticas,
económicas, etc. para as demolir. Ora, se este poder discricionário existe qual o interesse da
Câmara em as demolir – em certas aldeias não seria demolir metade do edificado? Ou então
ofender o princípio constitucional de tratamento igual de todos os cidadãos, mandando demolir
umas e não outras? Razões urbanísticas podem existir para se defender tal interesse. Havendo
ocupação habitacional, não é verdade que o artigo 65.º da Constituição (“Constituição do
Urbanismo”), intitulado “Habitação e Urbanismo”, consagra o direito à habitação como um
direito económico, social e cultural. Artigo constitucional fundador portanto de um direito
fundamental do cidadão, que -embora não obrigue a dar casa gratuita num país que não é rico de
meios públicos para o efeito-, pelo menos impede em princípio a sua demolição, quando seja

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uma obra (para ou) já ocupada para habitação de uma família, e ainda mais se não tem outra
para o efeito. Portanto, independentemente da densidade, maior ou menor, com que o legislador
ordinário o tenha ou venha a concretizar, pelo menos, integra e exige a ponderação
regularizadora pelo município, aberta-permitida pelo legislador, para levar – neste caso de
habitação, impor mesmo o reconhecimento do “interesse”, referido no normativo em apreço
(n.º3 do art.º88.º RJUE), na manutenção e mesmo na conclusão (situação expressada, por que
seria aquela em que as dúvidas legitimadoras da emissão de uma licença especial poderiam
ocorrer: se o que ainda não está concluído deve ser defendido, muito mais o já concluído, sem
necessidade de o expressar e a resultar portanto da incontornável metodologia científica de
interpretação jurídica). Basta fundar a concessão da licença numa das razões, mas naturalmente
que razões técnicas e ambientais (ambiente rural ou urbano) podem existir também, v.g., se não
se vislumbrar a vantagem de transformar um pequeno terreno, sem unidade mínima legal de
cultura, em terreno agrícola, quando não serve a mais do que a construção e horta de
subsistência familiar: inútil para a atividade agrícola a não ser de apoio à casa, ficaria
abandonado, numa zona de casario, irracionalmente, sem se ver qual o interesse público a criar à
custa do desinteresse privado!? Tecnicamente e economicamente, poderíamos estar face a uma
demolição que só poderia ser utilmente seguida de uma reconstrução sensivelmente idêntica,
ofendendo o princípio da proporcionalidade se tudo fosse deitado abaixo e não só algo disforme,
em grande desproporção face à relação custo económico e também como se referiu custo de
agressão ao direito fundamental à habitação, valor superior a qualquer norma regulamentar de
duvidosa legalidade, porque valor constitucional em comparação com o benefício municipal
concreto, que em geral não se enxergaria.
O macro-princípio do direito urbanístico, mesmo colocando em causa a normação de
planeamento geral em vigor, hoje claramente previsto no ordenamento jurídico vigente, é o da
preservação do edificado ilegal, mesmo que tenha de haver “dispensa” do cumprimento de
“requisitos de legalidade relativos à construção, cuja aplicação se tenha tornado impossível ou
que não seja razoável exigir”, desde que se assegure o mínimo, que é o cumprimento dos
“requisitos atinentes à saúde pública e à segurança de pessoas e bens” (art.º 59.º, n.º3,
LBPSOTU).
A demolição é, pois, a ultima ratio, reservada apenas para os casos em que, por sua
iniciativa ou, na inércia do proprietário, por iniciativa a efetivar pelo Câmara Municipal, os
proprietários não tenham querido diligenciar a sua regularização, no todo ou em parte. E, isto,
aliás, se o município não entender haver interesses públicos que permitam mesmo impor-lhe a
“salvação” do edificado ou do já edificado, designadamente face às razoes relacionadas com os
condicionalismos do art.º 88.º e outros, que justifiquem não a demolição mas um procedimento
expropriativo para-regularizador (art.º 34, 35.º LPSOTU, etc.).
B)- Garantias de tipicidade, procedimentalização e segurança jurídica
O princípio da tipicidade, para além da densificação do princípio da legalidade em termos

meramente atributivos, legitimador, de tarefas públicas e de sujeição a um sistema de
vinculações, é fundamental para impor o cumprimento de regras substantivas e procedimentais
conaturais à lógica e objetivos ínsitos ao planeamento,
a)- princípio da tipicidade dos programas e planos

O princípio da tipicidade é um corolário do princípio da legalidade da Administração, que
justifica e implica uma especial procedimentalização Tais como as especialidades sobre prazos
de elaboração, regras estritas sobre participação e acesso permanente à informação ativa da
Administração designadamente publicitação de Relatórios periódicos com os resultados dos
processos de acompanhamento de execução, sobre segurança jurídica face ao plano,

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intervenções hiperbólicas articuladas e harmonizadoras de todas as entidades territoriais

implicadas, com possíveis pareceres bloqueantes-vinculativos do poder discricionário. É a lei
indica a designação, define os objetivos e determina o conteúdo técnico de cada plano. Este
princípio da tipicidade dos planos resulta da definição por lei das figuras e dos procedimento de
formação dos planos físicos. Impõe e permite apenas as figuras de planos legalmente criadas e
procedimentalizadas, impedindo a Administração Pública de elaborar os planos que quiser, o
que lhe iria permitir fugir ao procedimento legalmente previsto para os diferentes objetivos
planificadores. Ela só pode criar as espécies de planos que o legislador regula. Só podem
elaborar-se os previstos na lei, embora a sua elaboração técnica possa ser atribuída por concurso
ou contratação a particulares, a sua aprovação cabe às entidades territoriais competentes na
matéria, parlamento (PNPOT), Governo (todos os planos não municipais) e assembleias
municipais (PMOT). Isto sem prejuízo da determinação em lei especial de regimes particulares
para certos tipos de bens.
b)- Princípio da procedimentalização ordenamental

Em geral, o direito do ordenamento do território é um direito procedimentalizador especial
dos condicionamentos e operações das entidades públicas e dos particulares relacionadas com a
ocupação, o uso e a transformação do solo. A intervenção administrativa no domínio do
planeamento e urbanismo encontra-se sujeita a normas de procedimento, quer no domínio da
planificação, quer no da viabilização de construções.
Quanto aos diferentes procedimentos administrativos de elaboração dos planos, podemos
defini-los, dizendo que o procedimento de ordenamento territorial, e portanto o urbanístico, é a
sucessão ordenada de atos e formalidades integrando designadamente a audição dos
particulares, a colaboração e concertação de várias entidades públicas e a ponderação dos
diferentes interesses relevantes envolvidos, tendentes à manifestação de vontade das
Administrações competentes para a formulação racional das opções ordenamentais em geral e
das de urbanização, sobretudo no domínio da ocupação, uso e transformação dos solos, através
de um plano. E quais são estes procedimentos de formulação dos planos territoriais? Os
procedimentos são variados, de acordo com a diferente tipologia planificante 105.
c)-Princípio da segurança jurídica

No atual ordenamento jurídico vigora uma clara limitação do direito de propriedade pelo
planeamento. Princípio que convive em geral também com um regime planificador respeitador
dos princípios da estabilidade e da flexibilidade.
Quanto à aquisição das faculdades urbanísticas, que integram o conteúdo do
aproveitamento do solo urbano, como refere a artigo 15.º da atual LPSOTU, ela “é efetuada de
forma sucessiva e gradual”, ficando sujeita ao cumprimento dos ónus e deveres jusurbanísticos,
leis e planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipais aplicáveis. Mas a inexistência
das faculdades urbanísticas pode implicar legalmente uma “indemnização por expropriação”.
Com efeito, hoje, os proprietários do solo têm apenas o direito a “utilizar o solo de acordo
com a sua natureza”, observando o previsto em programas e planos territoriais. E, sendo solos
105 CONDESSO, F.; MORA ALISEDA, J., SÂO PEDRO, B. (Dir.) -Infraestructuras, Competitividad y Cooperación Territorial.
Madrid. Ministerio de Educación y Ciência; -Planeamiento y Pespectivas del Territorio. Madrid. EMinisterio de Educación y
Ciencia, 2001; CONDESSO, F. -Desarrollo y cohesión en la Península Ibérica: El problema de la ordenación territorial. Barcelona:
Erasmus Ediciones, 254 pág.s.; -Ordenamento do Terrritório: Administração e Políticas Públicas, Direito Administrativo e
Desenvolvimento Regional, Lisboa: ISCSP, 2005, p. 964;-Desenvolvimento rural, património e turismo”. Cuadernos de desarrollo
rural, International Journal of Rural Development, 8, (66), p.197-222, Código SICI: 0122-1450 (201106)8:66<195:drpt>2.0.TX;2-
U. Bogotá: Facultad de Estudios Ambientales y Rurales, Instituto de Estudios Rurales, Departamento de D esarrollo Rural y
Regional, Pontificia Universidad Javeriana, enero-junio 2011.Revista indexada en ISI, SCopus, Publindex A1, Redalyc, Scielo;
ISSN: 2215-7727; -O Ordenamento do Território da Península Ibérica e o novo contexto da Estratégia Territorial Europeia (tese
interdisciplinar sobre temas de Administração Pública, Políticas Públicas e Direito do Planeamento Territorial;-“O ordenamento do
território e o seu enquadramento legal em Portugal”. In A efetividade do direito ambiental e a gestão do meio ambiente na américa
ibérica: Balanço de Resultados das Quatro décadas da Conferência de Estocolmo. Santos: Unisantos, 2012, p.157-170

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rústicos, o direito de explorar a sua aptidão produtiva, mas preservando e valorizando os bens
culturais, naturais, ambientais e paisagísticos e de biodiversidade (art.º13.º). Este uso legal do
solo deve respeitar os limites constantes dos planos intermunicipais e municipais, face à
classificação e qualificação aí efetivada, cabendo ao regime de uso do solo definir a disciplina
relativa à sua ocupação, utilização e transformação (art.º 9.º LPSOTU). Com efeito, o uso do
solo é definido exclusivamente pelos planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipal,
ao indicarem as áreas de construção ou, na impossibilidade dessa definição, ao preverem
parâmetros e índices legais quantitativos e qualitativos de aproveitamento ou de edificabilidade
(art.º20.º).
No entanto, segundo a nova LBPSOTU (art.º2.º, al. i), garante-se a “segurança jurídica” e a
“proteção da confiança”, através da estabilidade dos regimes legais e do respeito pelos direitos
preexistentes e juridicamente consolidados. Em causa, não estará em geral a estabilidade dos
regimes legais, face à garantia do adequado desenvolvimento dos direitos dos cidadãos pelo
reconhecimento das situações jurídicas validamente constituídas e dos direitos a tal ligados. Há
a garantia da existência de um período de vigência mínima dos planos vinculativos, embora seja
uma garantia de natureza relativa, na medida em que existe também a admissão legal de um
princípio da adaptação em face das evolução das perspetivas de desenvolvimento económico e
social, o que permite que também os instrumentos de aplicabilidade direta (vinculativos dos
particulares) fiquem sujeitos quer ao princípio da revisão obrigatória (segundo prazos ou
condições a prever legalmente), quer da revisão excecional fora desse prazo.
Serve, ainda, à ideia de segurança e de confiança o princípio geral da não retroatividade,
sem prejuízo de estar poder ocorrer quanto a certas normas jurídicas (instrumentos
supervenientes com que colidam ou estes se criarem servidões ou restrições de utilidade pública,
afetando as suas disposições). E não pode ainda esquecer-se o princípio da suspensabilidade
dos planos em casos excecionais, de relevante interesse público, ou de normas de planos
vinculativos dos particulares, no caso dessas normas não terem sofrido a devida alteração no
prazo fixado por planos não vinculativos sobre-ordenadores (nova LBPDOTU).
Por fim, refira-se que esta garantia não impede o direito planificador físico de admitir o
sacrifício de direitos preexistentes e juridicamente consolidados, quer nos casos legalmente
expressamente previstos quer através de planos territoriais aplicáveis, mas, como expropriação
do plano que é, tal implica adequadas ou o pagamento de indemnização. Estas, aliás, têm de ser
previstas obrigatoriamente e de forma expressa no plano territorial de âmbito intermunicipal ou
municipal, que fundamenta a imposição do sacrifício, onde nomeadamente pode passar pela
definição dos seus mecanismos de perequação. No entanto, é inquestionável que serão
indemnizáveis todos sacrifícios impostos aos proprietários do solo que tenham efeito
equivalente a uma expropriação (art.º 17.º LBPSOTU). Além disso, a reserva de solo para
infraestruturas urbanísticas, equipamentos, espaços verdes ou outros espaços de utilização
coletiva, incidindo sobre solos privados, implica a obrigatoriedade da aquisição pela
Administração Pública, em prazo que deve ficar consignado no plano territorial ou instrumento
de programação, sob pena de caducidade (a amenos que o atraso seja imputável à falta de
iniciativa do proprietário ou ao incumprimento dos respetivos ónus ou deveres urbanísticos). No
caso de não fixação de prazo, essa reserva do solo caduca no prazo de cinco anos contados a
partir da data da entrada em vigor do plano territorial que a prevê (Artigo 18.º), sendo as
“associações” de municípios, institucionalizadas (ou formadas ad hoc apenas para a elaboração
de planos intermunicipais de ordenamento do território) e os municípios obrigadas a declarar a
caducidade essa reserva de solo, e a efetivar uma redefinição do uso do solo, no caso de o plano
territorial vigente não haver previsto um regime supletivo para tal.
d)- Princípio da participação

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Este princípio vive de várias vertentes, umas condicionantes do conhecimento para a

vigência das normas, outras favorecentes do conhecimento para o devido controlo da legalidade
e do mérito das decisões públicas106.
Uma dessas vertentes é o princípio da publicidade (diário da república e outros meios de
divulgação adequada), as outras estão ligadas aos princípios da transparência e da informação
cidadã.
No que concerne à publicidade, ela é condição de produção de eficácia destes instrumentos
de ordenamento territorial, que depende da sua publicação em Diário da República, onde têm de
ser publicitados todos os planos o programa nacional de política de ordenamento do território,
os planos regionais de ordenamento do território acompanhados do esquema respetivo, os
planos especiais de ordenamento do território, os planos municipais e intermunicipais de
ordenamento do território e os planos e programas de ação sectorial com incidência na
organização do território.
Quanto à participação dos cidadãos (desde a de iniciativa particular até à ligada à

discussão pública das versões dos planos), a al. g) fala nessa participação como condição do
reforço do acesso à informação e à intervenção nos procedimentos de elaboração, execução,
avaliação e revisão dos programas e planos territoriais. E a al. e), ao falar na subsidiariedade, na
simplificação e coordenação dos procedimentos dos diversos níveis da Administração Pública,
mostra ter em vista “aproximar o nível decisório ao cidadão”.
Este princípio da participação das populações e a salvaguarda dos direitos e interesses
legalmente protegidos dos particulares que também propicia é uma peça axilar de um
planeamento não autocrático.
Ele tem hoje assento, desde logo, no art.º6.º, n.º1 da LBPSOTU, que estabelece que “todos
gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativos ao solo,
ordenamento do território e urbanismo”, nomeadamente do direito de participação efetiva nos
procedimentos com incidência na ocupação, uso e transformação dos solos, através da
apresentação de propostas, sugestões e reclamações, do direito a obter uma “resposta
fundamentada da administração” e do direito de acesso à informação de que as entidades
públicas disponham e aos documentos que integram os procedimentos. Expressamente, o
art.º8.º, 2, al.b), refere-se à igualdade e à transparência no exercício dos direitos e no
cumprimento dos deveres relacionados com o solo, designadamente, através do direito de
participação e do direito à informação dos cidadãos.
Em causa, um direito à intervenção dos particulares nos processos de elaboração,
execução, avaliação e revisão dos instrumentos de gestão territorial, designadamente na fase
prévia à aprovação. Todos os instrumentos de gestão territorial estão sujeitos ao conhecimento e
à discussão pública. Os diferentes interessados no planeamento, titulares de direitos subjetivos,
como os proprietários dos terrenos ou de direitos reais sobre eles, ou portadores de interesses
legítimos ou difusos (relacionados com um âmbito especial) podem participar na elaboração do
plano, designadamente na fase do inquérito público e da sua aplicação. E podem fazê-lo mesmo
os cidadãos em geral [v.g. art.º 6.º, n.º2, al.b) e art.º 5.º, n.º 1 da Lei n.º46/2007, de 24 de Agosto
de 2007, que, na esteira da Lei n.º 83/95, de 31.8], enquanto interessados e preocupados com a
evolução territorial, macro-urbanística. O direito procedimental administrativo (v.g., artigo 65.º
do CPA) permite-o ao integrar a legitimidade dos interessados e contrainteressados, associações
de residentes e de cidadãos envolvidos na atuação de Administração que possa provocar
prejuízos.
106CONDESSO, F. -Derecho a la Información. Crisis del Sistema Político. Transparencia de los Poderes Públicos. Madrid:
Dykinson, 2011; -Derecho de acceso de los ciudadanos a la documentación e información. Cuestiones y fundamentos politológicos,
económico-financieros, comunicacionales y ambientales. Tomo I, EUA, RU, Tubinguen: Lambert Academic Publishing Gmbh &
Co, KG, março de 2012; -Derecho de acceso de los ciudadanos a la documentación y información: Regímenes jurídicos Unión
Europea y Península Ibérica. Tomo II, Saarsbruck, Lambert Academic Publishing Gmbh & Co, KG, EAE, 2012.

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Hoje, a legislação do planeamento só prevê explicitamente a participação na fase sucessiva

à elaboração do projeto, através da participação na consulta ou inquérito público, para os
cidadãos apresentarem propostas e comentários sobre documentos expostos formalmente para o
efeito. Os próprios loteamentos e até certos licenciamentos de grande significado podem ser
processados com inquérito público, embora tenha sido eliminado do texto legal anterior a
referência expressa à participação preventiva dos cidadãos nos próprios planos de pormenor.
No entanto, essa participação continua a ser possível pelas regras procedimentais gerais e
face ao direito constitucional de petição, até previamente a qualquer iniciativa pública, pata
solicitar a criação, extinção ou alteração de um plano. Portanto, esta participação traduz-se
mesmo na possibilidade de os cidadãos solicitarem a elaboração dos planos pertinentes, em
requerimento devidamente fundamentado, e ainda na possibilidade de os cidadãos fazerem as
observações e sugestões que entenderem, preventivamente aquando da manifestação de tal
intenção pelos poderes públicos, no início da elaboração do plano, mas também durante o
procedimento ou antes, pelo menos, na fase oficialmente prevista e regulada, do inquérito
público e da formulação do projeto final, embora aqui se esteja já no momento em que as
opções dos responsáveis pela criação do plano começam a ficar muito sedimentadas em face das
posições de múltiplas entidades estaduais e, portanto, possa haver maior resistência à alteração.
Ou seja, podem não se reservar apenas para a fase da divulgação pública do projeto já
elaborado. Isto é, além da participação na fase de inquérito público, os interessados podem
também participar na fase anterior e até apresentar petições fundamentadas, integrando ou não
projetos, e solicitar a elaboração, a alteração, a revisão ou revogação de um regulamento
ordenamental ou urbanístico ou parte do mesmo, nos termos do art.º 97.º do Código do
Procedimento Administrativo. Aliás, nada impede que os cidadãos se pronunciem sobre os
próprios objetivos e fins gerais da planificação, embora sem impor apreciações e motivações à
Administração pública.
O princípio da participação procedimental vem realizar um princípio constitucional,
previsto no art.º 267.º, n.º 1 e 4 da CRP, aparecendo, além do mais, na Administração
planificadora, como um instrumento de apoio à realização do princípio da justa ponderação dos
interesses relevantes envolvidos no planeamento, na medida em que é um meio de recolha dos
interesses privados e até públicos. Assim sendo, podemos dizer que o princípio da participação
tem uma finalidade subjetiva (tutela procedimental dos direitos e interesses legalmente
protegidos) e objetiva (dar a conhecer à Administração Pública todos os interesses que possam
vir a revelar-se relevantes para as opções do plano, sem cujo levantamento e pesagem o plano
será inválido). No que diz respeito à legitimidade de intervenção dos particulares, podem
participar no debate planificador quaisquer pessoas singulares ou coletivas, não apenas nas
situações em que possam ser atingidas com as disposições de um plano, mas mesmo,
simplesmente, como interessados nas suas opções (enquanto cidadãos), efetivando um controlo
individual ou em grupo da atividade administrativa. Aliás, a participação coletiva, através de
associações de defesa dos portadores de interesses públicos, é frequente nos domínios do
ordenamento do território, ambiente e urbanismo.
Quer na participação-audição (pareceres, observações, sugestões, representação de
interesses sociais e profissionais, muitas vezes em órgãos consultivos ou de gestão da
Administração), quer na participação-negociação, numa linha de Administração concertada
(troca de pontos de vista, informação e negociação, para acertar uma linha convergente de
soluções no plano dos meios e dos objetivos e, muitas vezes, executar as decisões
administrativas), estamos perante mecanismos ínsito ao moderno direito administrativo e
naturalmente ordenamental físico. E as relações participativas com os diretamente interessados
na orientação do plano podem terminar por um contrato administrativo ou desembocar na
solução de tomada de decisão unilateral da Administração Pública.

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Os cidadãos afirmam a democracia administrativa também (independentemente dos

resultados ou do vencimento do conteúdo das suas posições, forma ou efeitos), pela participação
no processo de formulação das soluções.
A participação tem que ver com o “agree” do procedimento e não com o ato ou decisão
concreta ou a forma que ela assuma, sendo certo que a Administração mantém os seus poderes
públicos, podendo impor a sua vontade na equação dos interesses referentes aos solos que
entenda dever prevalecer. As observações da população têm de constar de um relatório da
Câmara Municipal, que acompanha cada proposta de plano, dirigida à Assembleia Municipal,
aquando da sua aprovação. E, no final, no caso de, sobre as várias soluções, houver uma
divergência profunda das entidades que se pronunciaram, designadamente dos munícipes, não
sanáveis na altura da aprovação, a Câmara Municipal deve alterar as suas opções no projeto
final do plano.
As formas de participação no procedimento planificador devem ser adequadas a compensar
o enorme poder discricionário da Administração planificadora e a conciliar os diferentes
interesses envolvidos na planificação, que acabam por configurar, embora com limitações
normativas, a programação contida em cada plano. A lei programa finalisticamente, quase sem
possibilidade de condicionar o conteúdo concreto dos planos. Os fins ou objetivos, resultantes
da lei de planificação ou de outras leis, são diretivas (“richt punkten» da planificação), que
referem os meios e os momentos adequados a atingi-los, mas sem poder tocar na natureza
criadora da planificação, inconciliável com uma mera atividade executiva de normas legais.
Mesmo que os interesses superiores levem o Estado a formular padrões urbanísticos, estes são
limitações de mínimos à discricionariedade, que traduzem preocupações de equilíbrio, o que não
impede que, designadamente por solicitação dos cidadãos, o planificador possa dar uma
concretização mais exigente.
O que importa reter é que o direito de participação, com a formulação de críticas, queixas,
reclamações, observações e sugestões, obriga a Administração Pública a considerá-las,
aceitando-as ou contraditando-as com razoabilidade e lógica, pois se exige que as decisões
tenham uma fundamentação suficientemente pormenorizada, precisa, coerente, assim
condicionando ou limitando as opções finais e permitindo o devido controlo público e
jurisdicional.
e)- Princípio da transparência

Quanto ao direito à informação, hoje, vigoram em Portugal, algumas componentes
importantes da efetivação do princípio da transparência em relação à atividade administrativa,
quer por imposições ativas à própria entidade pública, quer pela criação de um regime
concretizador de direitos fundamentais, quer pelos diretamente interessados nas fases
endoprocedimentais (acesso pelos interessados, contrainteressados e terceiros com interesse
legítimo), que pelos meros administrados, em geral após as tomadas de decisão, mas por vezes
também, embora em muitas matérias, que não a do planeamento, condicionadamente na fase
endoprocedimental. Ou seja, este princípio aplica-se a esta matéria, mesmo na fase de
preparação e elaboração do plano. Como estabelece a art.º49.º da LPSOTU, o procedimento de
elaboração, alteração ou revisão dos programas e planos territoriais assegura aos particulares
as garantias gerais que a lei lhes confere, nomeadamente, a informação e os meios de
participação pública efetiva”, e o “direito de apresentação de observações e sugestões à
entidade responsável pela sua elaboração e de consulta do respetivo processo, o que a legislação
sobre os Instrumentos de Gestão Territorial concretiza nos termos mais amplos. Com efeito,
existe o livre acesso à informação administrativa sobre o planeamento, quer na fase do
procedimento, quer após a sua aprovação e publicação, através de exame direto, de emissão de
fotocópia e de certidão. Portanto, consagra-se um direito geral de acesso, em qualquer fase do
procedimento. Neste aspeto, ultrapassando os atuais direitos instrumentais referentes aos

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interessados na fase endoprocedimental, assim amplificando o direito geral de acesso previsto

na LADA e na Convenção Europeia sobre o acesso à informação oficial assinada sob a égide do
Conselho da Europa, em princípio nas matérias em geral restrito ao momento posterior às
tomadas de decisão administrativa, sem prejuízo de regras mais abertas constantes da Lei de
aceso à informação ambiental, tal como impõe a diretiva europeia e a Convenção de Aärhus.
O legislador atribui carácter público a todos os instrumentos de gestão territorial e estipula
os meios de acesso à informação ordenamental. As Câmaras Municipais, aliás, para além das
declarações vinculativas sobre viabilidade construtiva, no domínio do controle prévio da
operações urbanísticas (pedido procedimentalizado de informação prévia, com deliberação
formal válida por um ano ou enquanto não ocorrerem alterações normativas supervenientes),
deveriam, em face de pedido de informação concreta de qualquer interessado que pretendesse
efetivar uma intervenção no solo, ter de emitir uma informação escrita sobre o possível
aproveitamento do solo, a qual fizesse menção expressa dos instrumentos de gestão territorial
cujo teor fundamente a resposta, assim como uma informação completa e atualizada
relativamente à disciplina de ordenamento do território aplicável à área em causa 107.
C)- Ampla margem de conformação administrativa e suas limitações
a)- Princípio da discricionariedade da programação e planificação territorial

Sobre a discricionariedade planificadora, imporá referir que a discricionariedade do
conteúdo do plano108 é limitada em geral por princípios constitucionais da atividade
administrativa e também por normas legais que se referem a alguns de planos e mesmo a alguns
tipos de imóveis que ficam sujeitos a um regime jurídico particular. São limitações de
preservação, de índole real (impostas em face das características das próprias coisas imóveis,
como acontece com os solos da reserva agrícola nacional, interdição de ações, em especial
operações urbanísticas, que ponham em causa a sua utilização para a agricultura, ou as áreas da
reserva ecológica nacional, interdição de edificação, aterros, escavações, destruição do coberto
vegetal e da vida animal e de construção de vias de comunicação e outros acessos, as áreas
incluídas em parques e reservas naturais e em áreas de paisagem protegida condicionamento
rigoroso de obras de modificação ou transformação, servidões non aedificandi junto de estradas
e terrenos adjacentes a vias ferroviárias109, em geral restrições referentes ao regime de bens do
domínio público110) ou funcional (tendo que ver com o destino que os bens por razões de
interesse público recebem por determinação legal) 111.
A atividade de planificação territorial, de natureza provisional, assente na situação local e
em juízos de prognose, exige o exercício daquilo que a doutrina tem chamado
“discricionariedade de planeamento”. Esta assume especial relevo no domínio da conformação
do conteúdo do plano, ou seja, das opções a adotar no domínio do regime de ocupação, uso e
transformação dos solos, desde logo na determinação dos destinos funcionais das diferentes
parcelas do território, através da técnica do zonamento. Tudo dentro dos princípios básicos da
política ordenamental, e sobretudo do macroprincípio da preservação e defesa dos solos com
aptidão natural ou aproveitados para atividades agrícolas, pecuárias ou florestais (restringindo-
se a sua afetação a outras utilizações aos casos em que tal for comprovadamente necessário), do
princípio do estabelecimento do regime de uso dos solos de modo que a sua qualificação regule,
107 Vide, desenvolvidamente, este tema do direito de acesso à informação administrativa, o capítulo intitulado “Princípio geral do
livre acesso à informação e regime específico do acesso à informação ambiental no direito nacional”.
108 Vide, sobre um certo entendimento coordenador do conceito, PONCE SOLÉ, J. –Discrecionalidad urbanística y autonomía
municipal. Madrid, 1996, especialmente Pp.59 e 109 e ss.

109 Decreto-Lei n.º276/2003, de 4 de novembro de 2003: Diário da República n.º255, de 4.11.2003.
110 Vide MONIZ, Ana Raquel Gonçalves -O Domínio Público: O Critério e o Regime Jurídico da Dominialidade. Coimbra:
Almedina, 2005.
111 Em geral, CONDESSO, F. –“As restrições urbanísticas”. In Direito do urbanismo. Lisboa: Quid Juris?, 1999, Pp.353468;
“Restrições administrativas”. In Direito do ambiente.Pp.1226-1272.

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com respeito pela sua classificação básica, o aproveitamento dos terrenos em função da
atividade dominante que neles possa ser efetuada ou desenvolvida, do princípio da salvaguarda
dos valores naturais essenciais, integrando as edificações na paisagem, preservando os recursos
hídricos, as zonas ribeirinhas, a orla costeira, as florestas e outros locais com interesse particular
para a conservação da natureza, e as paisagens resultantes da atuação humana, caracterizadas
pela diversidade, pela harmonia e pelos sistemas socioculturais que suportam, e do princípio da
adequação dos níveis de densificação urbana (impedindo a degradação da qualidade de vida,
bem como o desequilíbrio da organização económica e social), do princípio da rentabilização
das infraestruturas (evitando a extensão desnecessária das redes e dos perímetros urbanos e
racionalizando o aproveitamento das áreas intersticiais).
De qualquer maneira, em relação à chamada “discricionariedade de planificação”, importa
referir que os poderes de planificação são atribuídos com liberdade criadora, que traduz uma
forma de atuação específica em face da discricionariedade administrativa tradicional, na medida
em que se entenda que esta é a faculdade resultante da lei de, dentro de certos pressupostos, a
Administração poder escolher entre várias soluções, consideradas igualmente justas, corretas.
No entanto, a liberdade de decisão no domínio da planificação releva da natureza programática
das suas normas, orientadas para situações futuras. Trata-se de uma liberdade para criar normas
e executá-las ao longo do tempo, implicando a ponderação e a prognose. A decisão
planificadora, entrando na política da Administração, pauta-se essencialmente por critérios
jurídicos, resultando, aliás, em geral do preenchimento de conceitos jurídicos indeterminados, e
nessa medida vinculada, embora não passível de total controlo jurisdicional, integral, dado que
assenta essencialmente na ponderação de interesses e na prognose.
O tribunal fica limitado no seu controlo devido à liberdade de inovação existente nas mãos
da Administração. Ou seja, o controlo jurisdicional não sofre limitações no preenchimento dos
conceitos imprecisos, dos trâmites processuais, da forma e da fundamentação, do tratamento das
informações e da fundamentação da ponderação. Mas, fora destes domínios, fica limitado aos
seus contornos externos: existiu ou não uma ponderação de interesses? O tribunal poderá saber-
se todos os interesses a integrar na ponderação foram ou não tomados em consideração, se o
princípio da proporcionalidade foi ou não violado num exercício em que os vários interesses
deviam ser objeto de adequada ponderação, se os diferentes interesses foram ponderados com o
devido significado. Isto é, no fundo, o tribunal limita-se a verificar a exatidão dos dados
objetivos (desde logo, o material a ser ponderado), e a coerência da fundamentação aduzida,
tendo presente os padrões gerais de atuação e com “uma representável apreciação de
prognoses”.
Embora seja uma margem de liberdade limitada. Limitada mesmo pelo princípio da
sujeição às diretivas gerais e setoriais de planeamento e pelos padrões urbanísticos (critérios
materiais de planeamento, impostos por normas jurídicas; limites antepostos à planificação e
gestão, de garantia mínima inderrogável de certas soluções, fixando a proporção de espaços
públicos e equipamentos coletivos, limite máximo de densidades urbanas, etc.) e pelas diretivas
sectoriais e gerais do planeamento, entre as quais a que obriga à justa ponderação dos interesses
públicos e privados dignos de relevo. Mas a discricionariedade está limitada também em geral
pelos princípios do planeamento urbanístico, e desde logo pelos importantes princípios
constitucionais da legalidade, da proporcionalidade em sentido amplo ou princípio da proibição
de excesso (que engloba os princípios da adequação, da necessidade e da proporcionalidade em
sentido estrito), o princípio da igualdade112, e o da justiça e o da imparcialidade. Portanto, a
planificação dos aglomerados urbanos do território é naturalmente uma atividade
“discricionária”, embora sempre norteada pelo interesse urbanístico, que é o desenvolvimento
racional, isto é, mais correto e adequado, da urbe ou em geral do território abrangido. E
112 Vide JOUANJAN, Olivier –Le principe d’égalité devant la loi en droit allemand. Paris, 1992.

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juridicamente obrigada ao respeito de certos princípios fundamentais da atividade

administrativa. Em geral, quanto às limitações, umas impõem-se à priori e outras, durante o
procedimento.
As limitações à priori são de ordem material, derivadas da obrigação de integrar as
orientações resultantes de interesses públicos com assento legal, que funcionam como diretrizes
condicionadoras à priori do conteúdo planificado. Trata--se de linhas gerais e específicas de
conformação do plano, que se impõem ex-ante à concretização intraplanificante. Trata-se das
diretrizes gerais e setoriais de planeamento e de padrões de urbanização. Não são interesses
públicos a ponderar pela Administração planificante, mas valorados como uma primeira
prioridade. Trata-se de interesses enquadradores do plano, estruturantes do plano, e não a
estruturar pelo plano. São interesses dirigentes do plano e não dirigidos pelo plano. E portanto
constitutivos do plano e não apenas recolhidos e selecionados, privilegiados, ou preteridos e que
portanto poderão ser esquecidos pelo plano.
As limitações setoriais são derivadas de normas de proteção específica dos solos, ou de
regimes jurídicos próprios para certos tipos de bens imóveis, obrigando a compatibilizar com
eles os planos. Estas limitações resultam das características e qualidades dos solos ou do destino
que as normas lhes atribuem. Ou seja, resultam dos atributos dos imóveis, e das atribuições
dadas aos imóveis. E logicamente visam a manutenção deles como estão, na medida em que a
modificação da sua estrutura ou da sua função iria contra interesses públicos específicos que a
legislação específica visa salvaguardar.
Em causa está o princípio da preservação de bens de interesse público nacional, que deve
prevalecer sobre o interesse do desenvolvimento urbanístico e portanto não admite derrogações
urbanísticas. Em regra, é definido pelo legislador estadual, pelo Direito Comunitário ou pelo
Direito Internacional Público, sem admitir juízos de comparação com outros interesses públicos
ou privados, que irão ser medidos apenas no procedimento, ao ficar sujeitos ao jogo de
avaliação, que apenas exige que sejam tomados no seu devido significado, porque assumem
uma relevância relativa ou necessariamente relativizada pela natureza ôntica do ordenamento
territorial. São um limite absoluto à atividade planificadora. Temos aqui o regime dos solos
incluídos na RAN, REN, terrenos florestais incendiados, terrenos da faixa costeira, de áreas
protegidas e de albufeiras públicas. E há limitações de ordem procedimental com influência na
conformação do conteúdo do plano, visando o levantamento e o arrolamento dos interesses
implicados, a audição dos particulares e de entidades públicas sectoriais sobre eles, a
consensualização de posições destas, a ponderação e a priorização dos interesses relevantes a
considerar para viabilizar o plano, e a motivação das soluções adotadas e das rejeitadas quando
explicitadas pelos diferentes implicados. Tudo isto exige a aplicação não só dos princípios
constitucionais referentes à atividade administrativa já referidos, como dos princípios da
cooperação entre Administrações, da participação dos particulares, da harmonização dos planos,
vertical (compatibilização ou conformação) e horizontal (articulação) e da justa ponderação dos
interesses.
b)-Planeamento e princípios da igualdade e da interdição de excesso
α)- Aplicação do princípio da igualdade

No que concerne ao da igualdade, este princípio exige que a desigualdade natural à
natureza discriminatória do planeamento não traduza uma desigualdade de tratamento. Ou seja,
implica que haja uma repartição dos benefícios e encargos decorrentes do plano, através de
adequadas técnicas perequativas a favor dos proprietários dos terrenos abrangidos pelo plano e
suas medidas expropriativas. Este princípio da atividade administrativa resulta de um
imperativo constitucional, expresso no n.º 1 do art.º 13.º e n.º 2 do art.º 266.º da lei fundamental.

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A CRP impõe o respeito pela Administração Urbanística da igualdade de tratamento dos

vários proprietários. Acontece que a planificação territorial concretiza, em termos diferentes, os
usos futuros do solo. E portanto, o plano urbanístico é por natureza revelador da realização de
oportunidades desiguais entre os proprietários dos terrenos abrangidos, dado que ele cria,
prescreve, diferentes tipos e níveis de intensidade na utilização das parcelas sujeitas a
planificação. Isto significa que o princípio da igualdade exige a reconstrução a nível
extraterritorial desse tratamento igual.
Para além das situações em que a igualdade não possa ser efetivado por si, com afetações
niveladas pelas intervenções que mais favorecem os proprietários locais, há princípios da
aproximação igualadora a respeitar: o princípio da racionalidade do plano, o princípio da
compensação dos sacrifícios especiais e o princípio da correção da desigualdade de destinos dos
terrenos.
Em face do princípio da igualdade de tratamento dos cidadãos por parte da Administração
Urbanística, impõe-se a criação de técnicas corretoras dos efeitos discriminatórios da
planificação territorial. O princípio da racionalidade ou da igualdade imanente ao plano exige
sempre, desde logo, que o plano, para diferenciar o tratamento dos destinatários, tenha de fazê-
lo com disposições objetivamente fundadas na razoabilidade das coisas em função dos objetivos
impostos. O princípio da compensação ou da igualdade em face dos encargos públicos implica
que as disposições do plano respeitem a igualdade perante os encargos, o que em si transcende a
dinâmica do plano, mas equilibra as medidas expropriativas geradas por ele, ao repor ou
restabelecer no plano jurídico a igualdade entre todos, pela indemnização dos especialmente
sacrificados no contexto dos tocados pelas soluções do plano. O princípio da correção da
desigualdade de oportunidades implica uma igualização de tratamento no domínio das
oportunidades urbanísticas, em face das medidas que definem formas e intensidades de
utilização das diferentes parcelas de solo. Dado que não conferem direito a indemnização,
implicam técnicas perequativas adjacentes ao plano, corretora das desigualdades resultantes do
plano para os vários proprietários.
Quanto às técnicas realizadoras da igualdade da planificação em face das medidas não
expropriavas, existem várias soluções: a socialização do solo urbanizável; a reprivatização do
ius edificandi113, separando a dominialidade sobre o solo da referente ao espaço aéreo supra
ordenado; a associação da Administração Pública e dos proprietários (abrangidos por uma zona,
plano ou por todos os planos); a tributação das mais-valias dos proprietários beneficiados com
identificação dos sacrificados e a criação de um plafond legal de densidade de edificação
(publicização do espaço supra-telúrico, para além de um certo volume de construção).
Estas várias soluções agrupam-se em dois tipos de técnicas, de diferente densificação
igualizadora. Há técnicas que visam realizar a igualdade de tratamento em termos territoriais
supra-plano, ou seja, não dentro do mesmo plano, mas dentro de todos os planos urbanísticos: a
publicização dos solos urbanizáveis, dos espaços de edificação (ius aedificandi ou para além do
Plafond Legal de Construção) e da totalidade das mais-valias geradas pela urbanização. Há
outras técnicas que se contentam com a igualdade dos vizinhos sujeitos a uma dada
planificação, os integrados no mesmo plano ou até só na mesma zona de um plano: técnicas de
transparência de coeficientes de ocupação do solo, do aproveitamento médio e as de perequação
através da constituição de associações de execução dos planos, englobando a Administração e
os proprietários implicados pelo plano.
Este objetivo da igualização restrita é, de qualquer modo, mais eficaz, ou porque permite
critérios de comparação entre os diferentes proprietários, ou porque dispensa critérios, ao
emparcelar, dividir custos e dividir em termos proporcionais os diferentes lotes.
113Sobre o planeamento, constituição do ius aedificandi e direitos adquiridos, vide CONDESSO, F. –Direito do Urbanismo:
(…).com CATARINA CONDESSO. Lisboa: Quid Juris, 1999, Pp.60-67; Soriano, José Eugenio – Hacia la tercera desamortización
(por la reforma de la Leyndel Suelo). Madrid, 1995.

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De qualquer modo, nenhuma técnica é eficaz sozinha, exigindo-se, em termos de igualdade

geral, o recurso a várias técnicas, que os municípios, dado que não ofendem princípios
fundamentais do direito dos solos e do direito de propriedade, podem e devem consagrar nos
planos, nos cumprimentos da obrigação, dirigida a toda a Administração Pública, de realizar o
princípio da igualdade consagrado na CRP, em termos de norma de aplicabilidade direta.
O princípio da igualdade pode ser referido como “perequação compensatória”, a qual visa
realmente trazer equidade ao planeamento, em face da sua natureza fisicamente discriminatória.
O seu anteprojeto de lei exigia apenas uma “justa repartição” dos encargos e benefícios
decorrentes da aplicação dos instrumentos de gestão territorial. A referência inicial ao tema, no
referido anteprojeto governamental, considerava que os Instrumentos de Gestão Territorial
vinculativos dos particulares “poderiam” (em vez do atual “devem”) prever um mecanismo
equitativo de perequação compensatória das vantagens e inconvenientes para os particulares.
Com a designação dada à exigência da não discriminação no tratamento, em face da desigual
oportunidade para os proprietários, implicada pelos planos, parecia pretender ser uma releitura
soft do princípio constitucional da igualdade, realizador de uma fórmula restrita do mesmo. Os
instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares devem prever mecanismos
equitativos de perequação compensatória, destinados a assegurar a redistribuição entre os
interessados dos encargos e benefícios deles resultantes, nos termos a estabelecer na lei,
existindo o dever de indemnizar sempre que os instrumentos de gestão territorial vinculativos
dos particulares determinem restrições significativas de efeitos equivalentes à expropriação, a
direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados (que não possam ser
compensados pelas técnicas de perequação), em prazo e condições de exercício a definidos no
RJIGT.
Acrescente-se que, agora já numa linha do princípio da responsabilidade civil
extracontratual da Administração territorial, entre outras normas que preveem compensações, a
nova LBPSOTU vem manter que são indemnizáveis quaisquer sacrifícios impostos aos
proprietários do solo que tenham efeito equivalente a uma expropriação, além de dispor,
naturalmente que o sacrifício de direitos preexistentes e juridicamente consolidados só pode ter
lugar nos casos expressamente previstos na lei ou nos planos territoriais aplicáveis e mediante o
pagamento de compensação ou indemnização. Acrescentando que esta compensação ou
indemnização é prevista, obrigatoriamente e de forma expressa, no plano territorial de âmbito
intermunicipal ou municipal que fundamenta a imposição do sacrifício, nomeadamente através
da definição de mecanismos de perequação deles resultantes (art.º17.º).
β)- Aplicação do princípio da interdição de excesso

O princípio da proporcionalidade, na sua proibição de excesso, proíbe que as medidas do
plano estabeleçam restrições ou interditem realizações transformadoras nos imóveis, que não se
apresentem como idóneas, necessárias, adequadas. E elas não são necessárias se se pode
prosseguir o mesmo fim com outros meios menos sacrificadores dos particulares. Não são
adequadas se não forem idóneas para o efeito pretendido. Nem são proporcionadas se os custos
ou inconvenientes daí resultantes são notoriamente excessivos em comparação com o fim
público a prosseguir;
c)- Princípio da prevalência dos planos supra-ordenados sobre os PMOT

Este princípio implica uma dada hierarquia. Esta, hoje, ainda sofre o ataque do princípio
da contracorrente planificadora. Mas impõe em geral ou a não incompatibilidade114 ou mesmo
a conformidade entre planos, com os devidos sancionamentos jurídicos das infrações, a
invalidação com nulidade da norma infra-ordenada antinómica e mesmo o contraordenacional,
114 COUTET, William -“La notion de compatibilité dans le droit de l’Urbanisme”. In AJDA, 1976 (6), Pp.291 e ss.

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consequência do fato do princípio da hierarquia implicar a imposição da prevalência dos planos

supra-ordenados. Este princípio aplica-se em geral entre planos em relação de escalões
descendentes na carta territorial e dos poderes orgânico-administrativos implicados, desde a Lei
do PNPOT até à base territorial. Assim, os planos regionais e os planos especiais impõem-se aos
planos municipais. Entre estes a relação de conformação é clara: PDM, PU e PP. Nesta relação
entram também os planos sectoriais, desde que tenham incidência territorial, como resulta
naturalmente do RJIGT . Sobre este sistema, importa ter presente que o princípio da legalidade-
tipicidade da Administração implica necessariamente que só possam ser considerados planos de
ordenamento do território os planos expressamente previstos em lei e que, consequentemente,
quaisquer outros planos devem ser entendidos como documentos de trabalho programáticos ou
estratégicos, vinculando as administrações públicas, mas sem eficácia e carácter normativo
externo para os proprietários. No entanto, este princípio convive com a possibilidade embora
excecional da ratificação governamental de normas autárquicas nulas. Em geral, é de diferente
natureza a vinculatividade derivada dos diferentes tipos de planos. Em geral, na LBPSOTU não
toca na diferenciação e respetiva localização tipológica no que concerne ao conceito de plano
apenas vinculativo para a Administração pública (na lógica do princípio da hierarquia e sanção
de nulidade) e os planos também vinculativos dos particulares (que permitem a sal invocação
direta pela administração urbanística para interditar ou condicionar o desenvolvimento
urbanístico e em geral qualquer operação urbanística e a que, aliás, as próprias entidades
públicas estão sujeitas, mesmo que dispensadas dos mecanismos camarários de controlo prévio).
Neste campo, a grande inovação opera-se no plano da vinculação, não positiva, mas
negativa aos planos de aplicabilidade indireta. Com efeito, em termos de vinculação (art.º46.º da
LBPSOTU), não só se mantém a dualidade de planos, uns que apenas se impõem ao
planeamento infra territorial, e outros que se aplicam diretamente aos particulares, como se
resolve o problema da inação reconfiguradora destes planos quando não transcrevam aquelas
orientações. Com efeito, os planos territoriais de âmbito municipal, e agora também os
intermunicipais e as normas legais ou regulamentares em matéria de recursos florestais,
“vinculam as entidades públicas e ainda, direta e imediatamente, os particulares”. Mas, os
primeiros, que vinculam apenas as entidades públicas, que prossigam objetivos de interesse
nacional ou regional, cujo conteúdo, em função da sua incidência territorial urbanística, devam
ser vertidos em plano diretor intermunicipal ou municipal e em outros planos territoriais, no
caso de a respetiva associação de municípios ou o município não ter procedido à atualização, no
prazo aí estabelecido para a atualização, implica a suspensão das normas do plano territorial
intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, “não podendo, na área abrangida,
haver lugar à prática de quaisquer atos ou operações que impliquem a alteração do uso do solo,
enquanto durar a suspensão”.
Ocorre, ainda, que, no domínio da elaboração e aprovação dos planos, se constata a
vigência de um princípio da pluralidade de intervenção de poderes políticos e administrativos.
Depende do âmbito territorial de competências a exercer, com exceção do âmbito regional, na
ausência de regiões autárquicas, pouco ocupado por municípios associados e em geral coberto
pela Administração estatal. Tradicionalmente, não sem alguma polémica sobre a sua
inconstitucionalidade, existia generalizadamente a figura da ratificação governamental dos
planos aprovados pelas assembleias municipais, até que este instituto foi evoluindo para um
princípio da excecionalidade da ratificação governamental dos planos da autoria das autarquias.
Ela podia ser total ou parcial, de acordo com a conformidade das suas disposições com as
normas e os instrumentos vigentes e eficazes. Mas era sempre uma legalização pela via estatal
de uma regulamentação que, sem ela, seria nula. Portanto, visando fazer respeitas a lei e o
princípio da hierarquia dos planos, permitia que o poder estatal afrontasse este princípio, em
aplicação, primeiro distorcida e mais tarde coerente (derrogação automática da norma
supraordenadora e obrigação de substituição da mesma), do princípio da contracorrente, cuja

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admissibilidade marcava, portanto, a vigência, não de uma hierarquia de planos, mas realmente
de uma hierarquia de poderes, com domínio final do poder estadual. Após a aprovação do
programa nacional da política de ordenamento do território e dos novos planos regionais de
ordenamento do território, a ratificação de planos municipais pelo Governo passou a só ter lugar
nos casos em que fosse suscitada, no âmbito do procedimento de elaboração e aprovação dos
planos, a desconformidade com as disposições legais e regulamentares vigentes ou com
instrumentos de gestão territorial eficazes. E a não revisão normal dos PDM, após 10 anos de
vigência, obrigava à ratificação dos PU e PP, que se elaborassem após aquele período.
Entretanto, tornou-se um instituto excecional.
Atualmente, nos termos da LBPSOTU, reafirma-se que a ratificação pelo Governo do
plano diretor intermunicipal ou do plano diretor municipal, que pode ser total ou parcial
(aproveitando apenas a parte objeto de ratificação é excecional), só pode ocorrer nas situações
em que, no âmbito do respetivo procedimento de elaboração e aprovação, seja “suscitada pela
associação de municípios ou pelo município a sua incompatibilidade com programa especial,
regional ou sectorial”. A acontecer, essa ratificação tem como efeito a revogação ou alteração
das normas incompatíveis do programa regional, sectorial ou especial (art.º51.º), a substituir.
d)-Princípio da integração de todas as regras sobre o uso do solo

Este princípio da integração das regras sobre a utilização do espaço deriva do fato de um
correto ordenamento do território só ser possível através da existência e preservação de todas as
normas que o implicam, designadamente da Reserva Agrícola Nacional e Reserva Ecológica
Nacional, das áreas naturais protegidas, do património classificado, da disciplina da faixa
costeira, da planificação do sector florestal, dos terrenos baldios, etc., cada uma visando
acautelar interesses públicos específicos de valor prevalecente, que se impõem à partida, com
todos os outros a serem ponderados, e conjugados, e por isso passíveis de derrogação parcial
(v.g. recuo da zona agrícola para permitir a expansão urbana, construções de carácter excecional
nos baldios, etc.), recebem um enquadramento aglutinador capaz de estabelecer o necessário
equilíbrio, em termos de um ordenamento integrado do território.
Esta integração de todas as regras de disciplina do território implica a alteração dos planos
quando os regimes específicos de utilização do solo sofram alterações derivadas das suas
dinâmicas, autónomas do planeamento, a execução de uma política integrada de ordenamento
do território, assegurando um desenvolvimento económico e social sustentável, com a definição
dos princípios e regras de ocupação, uso e transformação do solo e de utilização de áreas
protegidas, a compatibilização com a proteção e valorização dos recursos naturais, das áreas
agrícolas e florestais e do património natural e construído e com a previsão de zonas destinadas
ao recreio e lazer, a aplicação das disposições legais e regulamentares vigentes e dos princípios
legais de ordenamento do território e salvaguarda e valorização do património natural e
construído e a articulação com planos, programas e projetos de âmbito nacional, municipal ou
supramunicipal. As restrições de utilidade pública, com caráter permanente e expressão
territorial suscetíveis de impedir ou condicionar o aproveitamento do solo, são obrigatoriamente
transcritas nos planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipal.
e) - Imposição de padrões urbanísticos

Os padrões urbanísticos funcionam como limites à liberdade de intervenção da
Administração urbanística, antepostos à discricionariedade planificadora e à gestão do território.
A sua teorização resulta da criação de regras que consagram soluções que impõem limites de
garantia mínima na elaboração planificadora. Numa linha geral de evolução da legislação do
pós-guerra, que tem tendido, crescentemente, à imposição de limites e vínculos, de vária ordem,
impostos à atividade administrativa, antepostos à planificação e à gestão urbanística. Em geral,
podemos constatar a existência normativa de limites, quer para condicionar ex-lege o conteúdo

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dos planos físicos, aquando da sua formação (que designaria por padrões de aplicação mediata
ou padrões para transposição. São normas que exigem o método da concretização, isto é, de
“transcrição” do conteúdo da norma extra-planificante para a do plano. Em obediência a
exigências ordenamentais mínimas, a integrar no regulamento dos planos. E, portanto, de
aplicabilidade diferida, porque obrigam o planificador, e só por via dele vinculam os
particulares. E há também normas dirigidas a estes, ou seja, à atividade de construção, na fase
do seu concreto desenvolvimento (padrões de aplicação direta), independentemente da
existência do plano ou na omissão dispositiva deste, nas situações de normas supletivas.
Assim, há normas de operatividade direta, que se impõem à Administração e aos
particulares, na ausência de planos. Com elas, a lei pretende evitar o comprometimento negativo
do ordenamento do território. E, por isso, ela visa sujeitar posteriormente a atividade de
construção a um regime particularmente limitativo, com interdição de lotear, urbanizar e
edificar, antes da aprovação de instrumentos de urbanização geral. São normas interditadoras,
próprias da atividade circunscritiva dos poderes públicos. Intentam, por vezes, limitar a
atividade de edificação na ausência de instrumentos urbanísticos fundamentais. Em geral, o
direito de intervenção nos solos conta com normas de aplicação direta, impostas, com ou sem
plano, há limites ex-lege (v.g., reservas de solo junto ao mar, distâncias mínimas de proteção
estradal fora do aglomerado urbano, normas de proteção do ambiente que imponham restrições
para a manutenção de certo habitat, de proteção da zona costeira, de centros históricos,
interdição de construções de qualquer tipo em zonas de incêndios de florestas, etc.
No entanto, há algumas normas que, mais do que impedir o atuar dos particulares,
interditam o atuar de um certo modo, para garantir a configuração e utilização das coisas face a
objetivos funcionais pré-fixados. Impõem um dado atuar, ou seja, enunciam exigências
padronizadas ao desenvolvimento urbanístico, a integrar em todas as situações previstas no
quadro de referência indicado. Aqui temos um tipo de “normas-padrão”, no sentido de padrões
urbanísticos de aplicabilidade direta. Basta que tal seja a intenção da norma jurídica e a sua
configuração técnica permita essa aplicação imediata, sem a intermediação regulamentar do
plano. Ou seja, que tenha carácter impositivo a uma dada realidade urbanística concreta, pela
sua pormenorização, incondicionalidade e precisão (sem o que a sua invocação para indeferir
qualquer projeto introduziria insegurança jurídica e arbitrariedade, que chocariam com a
realização do direito de propriedade urbana, com as faculdades edificatórias já definidas). Aqui
cabem todas aquelas normas extra-planificantes com indicação de limites variados de volume,
altura, etc., em conformidade com a tipologia das zonas em que se pretende construir (centro
histórico, centro habitado ou restante parte do território) e em relação com as funções da própria
construção (residencial, comercial ou industrial).
À teoria do planeamento interessam os padrões de planeamento. Há padrões urbanísticos
(a final, dirigidos aos particulares, de aplicação derivada do plano), contidos em normas extra-
planificantes de operatividade diferida (só são aplicáveis aos particulares depois da aprovação
do plano). Ou seja, normas com padrões a inserir nos instrumentos planificadores. Elas
funcionam como limite importante à discricionariedade da planificação. São padrões de
fixação de limites mínimos, a ser concretizados (e que podem ser elevados) em sede de
formação do plano, correspondendo a exigências de interesse público, em face dos dados
factuais justificativos de um maior sacrifício da posição do proprietário.
Os parâmetros concretizadores destes padrões dependem, por vezes, da individualização
de zonas territoriais homogéneas. Prevendo, para cada uma, padrões adequados para cada tipo
de zonas ou da simples situação de expansão urbana, prevendo uma dada proporção de
equipamentos comunitários ou estabelecimentos de serviços e comércio na inserção urbana (nos
ordenamentos jurídicos em que tal ocorre, articulando o planeamento comercial de natureza
económica com o urbanismo comercial). A sua função é de ordenação de interesses e poderes
administrativos diferentes. A fixação ou modificação dos “padrões urbanísticos” configuram

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modos de explorar funções de orientação e coordenação da atividade administrativa local e

regional, atribuídas ao Estado. Mesmo podendo as regiões definir padrões urbanísticos, o Estado
fica com a possibilidade de impor padrões mínimos, que, neste caso, se impõem não só ao
planificador municipal como ao legislador padronizador regional.
Os padrões de planeamento urbanístico são critérios materiais de planeamento e edificação
impostos por normas jurídicas. Quando existem num dado ordenamento jurídico, a ordenação
concreta pelo planificador fica limitada nas suas escolhas, diferentemente do que ocorre quando
o poder legislativo e regulamentar se limita a remeter para o plano a livre ordenação territorial.
Em geral, visam garantir um melhor equilíbrio entre o homem e o ambiente, para assegurar a
conservação e o aproveitamento da paisagem urbana tradicional. Há a imposição de um
mínimo inderrogável, porque o conteúdo do plano tem obrigatoriamente de se conformar com
ele, em nome da qualidade de vida no meio urbano, que pode chegar à pré-fixação do limite
máximo de densidade urbana, em termos de edificações ou de residentes, e pode passar também
pela fixação de uma proporção de espaços públicos e equipamentos coletivos, como instalações
desportivas, áreas de estacionamento, espaços verdes, etc. Em geral, com especial interesse,
estão os parâmetros do dimensionamento das parcelas que, em loteamentos futuros, deverão ser
destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e de equipamentos de
utilização coletiva. Neste caso, eles dirigem-se aos urbanizadores e loteadores, os promotores
urbanísticos e proprietários. Isto é, não se aplicam diretamente ao licenciamento da construção,
mas à formulação do loteamento intermediador da atividade construtiva. Só se aplicam
diferidamente, na concretização do conteúdo deste tipo de planos de pormenor, de iniciativa
particular, que são os loteamentos. Pela abordagem planificadora, são realmente padrões de
aplicabilidade diferida em relação à atividade construtiva. Mas na perspetival da vinca atividade
para os particulares, eles impõem-se na ausência de plano ou na falta de disposições divergentes
inseridas em plano de iniciativa pública. Mas também os padrões de equipamentos desportivos
comunitários aparecem a pretender a sua aplicação aos loteamentos, com a diferença que os
planos públicos que se elaborem anteriormente não podem desconhecer as suas imposições, pois
não são de aplicação supletiva, isto é, na falta de ordenamento com disciplina distinta,
porquanto o ordenamento, a existir, tem que os respeitar.
Poderíamos considerar os padrões que se dirigem aos loteamentos como exemplo de
estatuição de padrões de aplicação diferida, de planeamento (embora nalguns casos, de
aplicação apenas a título supletivo, isto é, na ausência de normas nos planos de iniciativa
pública sobre a matéria, os PHOT), que se impõem aos particulares (licenciamento loteador)?
Deve caber ao Estado, numa lógica de igualdade de exigências, regulamentar os critérios gerais
e parâmetros do dimensionamento das parcelas destinadas a espaços verdes e de utilização
coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos de utilização coletiva. Estes não visam a sua
aplicação à construção, por isso não seriam “padrões de aplicação direta», apesar de vincularem
os particulares loteadores e a Administração licenciadora dos lotes. O loteamento é uma
atividade de planeamento, embora de iniciativa particular. Por isso, as limitações ao loteamento
são padrões dirigidos a uma planificação e não ao desenvolvimento construtivo. Aliás, os
limites diretos à construção, mais do que padrões urbanísticos, ao imporem certas soluções
proíbem outras, ou seja, são interdições construtivas, o que significa que os verdadeiros padrões
seriam apenas as exigências ordenadoras dirigidas aos conteúdos dos planos urbanísticos. Mas
qual o interesse da fronteira definidora dos tipos de padrões? Será que a atividade destinatária
decide tudo neste campo, sendo irrelevante a sua força obrigatória ou não para o planeamento de
iniciativa pública? Isto é, que se imponham sempre à Administração que planifique e não só à
atividade loteadora, quando não há planeamento público? Ou que apenas se imponha à atividade
loteadora, se não houver plano que, sem vinculação às suas regras, imponha uma dada
disciplina? Qual a imperatividade jurídica, a vinculatividade decisiva a referenciar no plano
classificativo? Se se reporta mais ao ângulo da aplicação direta ou não, das normas que os

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contêm, aos particulares, independentemente de serem loteadores ou construtores, e não tanto da

sua aplicação direta ou não à construção, isto é, se o interesse do conceito o faz inserir em geral
no desenvolvimento urbanístico, e não apenas no domínio de licenciamento de obras
particulares, há que considerar que devem ser tidos como padrões de aplicabilidade direta,
embora de natureza supletiva (se a Administração urbanística nada disser de diferente nos
planos da sua autoria). Em boa verdade, seriam padrões que apenas se dirigem ao loteamento,
ou seja, padrões de loteamento, que podem não o ser, e nessa medida não funcionando como
garantia de mínimos, porquanto o poder planificador municipal pode assumir outros valores e o
poder ratificativo do governo (permitindo bloquear a eficácia do plano, mas não substituir as
soluções propostas) não é suficiente para acautelar em geral o respeito pelos parâmetros que a
Administração estadual considerar de seguir no interesse público para os aglomerados urbanos
do país em geral. Mas o interesse do conceito coloca-o no âmbito da limitação à
discricionariedade do planeamento. Assim, será de considerar de aplicabilidade diferida em
termos do desenvolvimento construtivo, todo o padrão que se coloque a qualquer tipo de
planeamento, mesmo que apenas seja aplicável ao plano de iniciativa particular (cuja
responsabilidade última é da Administração, que o aprova ou não), na ausência de normas
diferentes sobre a matéria, em plano supraordenado de iniciativa pública?
A falta de equipamentos coletivos tem sido responsável pela proliferação de cidades
dormitórios, em que o espaço de recreação e de desporto praticamente se confina aos caminhos
de peões, completados por pequenas zonas tratadas especialmente para crianças, o que tornava
indispensável preencher esta lacuna normativa. Importa, pois, estabelecer um conjunto de regras
destinadas a uniformizar os tipos de equipamentos coletivos a consagrar nos vários instrumentos
de planeamento. Deve impor-se a obrigação de, nos instrumentos de planeamento, serem
previstos equipamentos convenientemente integrados na estrutura urbana, com vista à sua
adequada utilização pela população interessada. Exigir-se que, nos estudos de expansão urbana
dos aglomerados existentes, sejam tomadas em consideração as eventuais insuficiências desses
equipamentos. Os equipamentos coletivos devem ser previstos quer nos PMOT quer nos
loteamentos e urbanizações urbanos.
A razão de ser da imposição destes parâmetros tem que ver, desde logo, com o objetivo de
“reduzir a arbitrariedade e de balizar a discricionariedade, de salvaguardar a existência de
espaços mínimos para a implantação de infra estruturas e de equipamentos, indispensáveis ao
quotidiano da vida urbana, à criação, ao desenvolvimento e à manutenção de funções urbanas e,
ainda, acautelar níveis mínimos de desafogo, de conforto e de fruição aos cidadãos, pela criação
de espaços verdes e de utilização coletiva”.
Dada a sua importância teórica, e apesar da quase total cobertura do território nacional, por
PDM, também operativa, dada a sua aplicação no silêncio das normas destes planos, as normas
sobre os padrões ou parâmetros urbanísticos merecem uma referência pormenorizada. O
dimensionamento das parcelas destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva,
infraestruturas viárias e equipamentos de utilização coletiva são os fixados em normas, tidos
como valores mínimos a considerar, atendendo à tipologia de ocupação do espaço. Em termos
de tipologia de ocupação, nos espaços habitacionais, temos os espaços verdes e os espaços de
utilização coletiva (espaços livres, entendidos corno espaços exteriores que se prestam a uma
utilização menos condicionada a comportamentos espontâneos e a uma estada descontraída por
parte da população utente115, que inclui, nomeadamente, jardins, equipamentos desportivos a
céu aberto e praças) devem ocupar uma dada área por cada porção definida de solo em área
bruta de construção para habitação (superfície total da edificação, medida pelo perímetro
exterior das paredes exteriores, incluindo varandas privativas, locais acessórios e espaços de
circulação, mas não áreas em cave destinadas exclusivamente a estacionamento) ou então uma
115 LYNCH .o.c., 1990.

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certa área por fogo, no caso de moradias unifamiliares. Os equipamentos de utilização coletiva
[edificações destinadas à prestação de serviços à coletividade (saúde, educação, assistência,
social, segurança, proteção civil, etc.), à prestação de serviços de carácter económico
(matadouros, feiras, etc.) e à prática, pela coletividade, de atividades culturais, de desporto e de
recreio e lazer, etc.] devem ocupar uma área razoável de cerca de um quarto de área bruta de
construção para habitação ou definida por fogo nas moradias unifamiliares. A rede viária e o
estacionamento devem ter também exigências mínimas, por área bruta de construção para
habitação, com dimensões diferentes conforme o lugar é à superfície ou em estrutura edificada
(para o cálculo das áreas por lugar de estacionamento devendo considerar-se certos valores
normais para os veículos ligeiros (v.g., 20 m2 por lugar à superfície e 25 m2 por lugar em
estrutura edificada) e os veículos pesados (v.g., 75 m2 por lugar à superfície e 130 m2 por lugar
em estrutura edificada). Nos espaços para serviços e comércio (inserem-se nesta tipologia todos
os casos em que a percentagem de área construída destinada a serviços e comércio exceda uma
significativa percentagem do total da área construída), impõe-se cerca de um quarto por cada
área bruta considerada, quer quanto a espaços verdes e de utilização coletiva, quer também
quanto a equipamentos de utilização coletiva. Nos espaços industriais, o dimensionamento
destes espaços obrigatórios pode reduzir-se face à área bruta de construção para a indústria. Nos
espaços mistos, de habitação, comércio e serviços, devem aplicar-se as mesmas dimensões, de
acordo com a área-destino, a cada uma das áreas brutas para habitação ou comércio e serviços.
Quanto a estacionamento em áreas não habitacionais ou mistas (além de se dever destinar uma
percentagem da área de estacionamento a uso público, grátis ou não: cerca de um terço da área
de estacionamento afeta a habitação e indústria; dois terços da área de estacionamento afeta a
comércio e serviços), há que reservar espaços com as dimensões significativas. Quanto às áreas
de arruamentos (isto é, o espaço construído destinado à circulação de pessoas e viaturas,
incluindo a faixa de rodagem e os passeios e com exceção de arruamentos em áreas urbanas
consolidadas com alinhamentos definidos), nas várias zonas funcionais, deve impor-se o
respeito de um dado perfil tipo total, face à dimensão da faixa de rodagem e também quanto à
dimensão mínima dos passeios.
Nesta linha de orientação, vigora, hoje, a Portaria n.º 216-B/2008, de 3 de Março, que fixa
os parâmetros para o dimensionamento das áreas destinadas a espaços verdes e de utilização
coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos de utilização coletiva, tendo presente que o
RJUE, na redação da Lei n.º 60/2007, de 4 de Setembro, impôs que os projetos de loteamento
tivessem de prever áreas destinadas à sua implantação, com parâmetros de dimensionamento a
definir em plano municipal de ordenamento do território, e cujos valores mínimos face aos tipos
de ocupação do espaço constam dos quadros I e II anexos à portaria116.
Em suma, no poder planificador coexistem áreas de discricionariedade e áreas com
soluções vinculadas pelo legislador, desde logo os padrões urbanísticos, porquanto os critérios
materiais condicionam o poder discricionário de disposição sobre o plano.
f) – Princípio da justa ponderação dos interesses relevantes envolvidos

Trata-se de um princípio da prevenção (ponderação prévia de todas as intervenções com
impacto relevante no território). O planeamento é afirmado (al.f) da nova Lei dos Solos, como
visando a equidade, a justa repartição dos benefícios e dos encargos decorrentes da aplicação
dos programas e planos territoriais e dos instrumentos de política de solos.
No que se refere a este princípio da adequada ponderação dos interesses envolvidos
(art.º39.º, LBPSOTU), para além do levantamento geral, pesagem e seleção dos interesses
públicos e particulares relevantes, implica que, na elaboração de novos instrumentos de gestão
territorial, devam ser identificados e ponderados os planos, programas e projetos com incidência
116Hoje, nesta matéria, vigoram os padrões de dimensionamento estabelecidos na Portaria n.º216-B/2008, de 3.3 e seus dois quadros
anexos (Diário da República, 1.ª série, n.º 44,PP.1372-(3) e 1372-(4).

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na área a que respeitam, já existentes ou em preparação, e asseguradas as necessárias

compatibilizações.
O princípio da ponderação é uma diretiva que se impõe ao planificador, pois ele não é
livre de efetivar essa ponderação ou não. Mas a ponderação não impõe ex-ante os interesses a
ponderar. Senão não seria uma ponderação, mas a concretização desses interesses. Estes não são
interesses a preservar obrigatoriamente, mas a ponderar obrigatoriamente. Eles não são
impostos. O que se impõe é que não sejam desconhecidos. Não esquecidos na planificação,
mesmo que “esquecidos» no plano.
A proteção dos interesses relevantes em presença faz-se através do processo de
ponderação, que em si se impõe como uma das diretivas da planificação, não podendo haver
plano sem a sua efetivação.
A ponderação dos interesses é realizada dentro da planificação, enquanto as diretivas em
geral orientam desde o início a planificação, limitando permanentemente esta atividade. Não se
trata apenas de posições a obrigar à consideração do planificador, mas de posições já
consideradas pelo legislador e que se impõem ao planificador. Neste sentido, o princípio da
justa ponderação dos interesses envolvidos no plano é uma, embora apenas uma dentro várias,
das diretivas da planificação.
Este princípio da ponderação dos interesses em conflito assume uma primordial
importância no planeamento, porque ele exige a apreciação e valoração, em termos
proporcionais à sua importância relativa, de todos os interesses relevantes envolvidos no plano,
sejam eles públicos ou privados.
Ele impõe um levantamento de todos os interesses juridicamente protegidos (método
tópico), a sua pesagem relativa (método da balança) e, a final, um juízo de primazia
relacionadora ou hierarquizadora do conjunto, isto é, dos interesses inter-ponderados (método
relacional). Ou seja, tem que haver uma ponderação, colocando em apreciação todos os
interesses, que segundo a natureza das coisas, devam ser enquadrados, de molde a não se
desconhecer o significado de todos os interesses atingidos pelo plano, para não haver qualquer
desequilíbrio entre eles, por atribuição desproporcional de peso objetivo aos vários interesses
em presença. Há aqui uma obrigação constitutiva, fundamental, de toda a planificação e que é
de raiz constitucional, porque naturalmente exigida pela cláusula do Estado de direito (art.º 2.º,
n.os 2 e 3 do art.º 3.º e art.º 266.º).
É um princípio característico também da planificação estritamente urbanística, criando
para os particulares um direito subjetivo a ver os seus interesses individuais juridicamente
protegidos, em jogo no processo de ponderação num dado plano, ponderados com justiça
relativamente aos outros interesses concorrentes, por muito relevantes que sejam.
A garantia constitucional da propriedade não admite expropriações ilegais por parte da
Administração, apenas se podendo expropriar para servir o interesse público, o que leva à
exigência de um direito a um controlo jurisdicional da justa ponderação de interesses
conflituantes. Há direitos subjetivos dos particulares imediata e mediatamente atingidos. O
plano pode visar a expropriação direta, quando implica a transferência da propriedade. Mas
pode também ter efeitos expropriativos materiais intensos, efeitos expropriativos mediatos sobre
prédios vizinhos. A realização de certos planos pode ainda ter efeitos negativos consideráveis (o
que exigirá uma compensação). Ou ter reflexos negativos na propriedade dos particulares 117.
Tudo isto impõe a ponderação dos interesses em jogo pelos efeitos ocasionados. Os titulares de
prédios vizinhos de área em intervenção podem ser mediatamente atingidos, estando defendidos
na medida em que haja normas que os protegem, v.g. do RGEU.
CAUPERS, João –“Estado de Direito, Ordenamento do Território e Direito de Propriedade”. Revista Jurídica do urbanismo e do
117
Ambiente. Coimbra: Almedina, n.º 3, 1995.

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Neste domínio dos interesses a ponderar, temos a segurança pública, a ordem pública, a
proteção da natureza, da paisagem, da vizinhança, a segurança e fluidez do tráfego, a saúde das
pessoas, a posse e a propriedade, etc.
Em termos da ponderação dos interesses, a planificação tem três fases: reunião do material
a sujeitar a ponderação (levantamento dos interesses a recolher), valorização-pesagem em si de
cada um desses interesses (atribuição de relevo) e a sua ponderação no conjunto (relativização).
A que se segue a decisão de integração na solução do plano, em termos conjugados ou
excludentes, isto é, a sua aceitação ou não.
É através da participação dos particulares, quanto seja eficaz, e, de qualquer modo, de
métodos prognósticos que se efetiva a investigação, a determinação dos interesses futuros a
ponderar, recorrendo-se assim juízos de plausibilidade, princípios da experiência na procura de
padrões de probabilidade naturalmente muito inseguros. E quanto à medição relativa do valor
dos interesses reunidos não há normalmente critério normativo definidor da sua priorização.
Tem que se proceder, tendo presente os objetivos a alcançar e os princípios gerais da
planificação, sem bitolas rígidas ou listagens fixas de valor universal. Não há, de antemão,
interesses com primazia, nem se pode, de antemão, fazer uma ordenação objetiva dos interesses
concorrentes. Apenas se pode, uma vez recolhidos os interesses relevantes, conformar
aproximativamente critérios de ponderação orientadores para ajudar o planeador desde o início
do processo de valorização relativa. Um interesse privado pode ter valor semelhante ou superior
a um dado interesse público. Há interesses originariamente privados que, pelo seu alcance,
podem acabar por dever assumir carácter de interesse público. O peso dos interesses só pode
resultar de uma apreciação, caso a caso.
Há vícios do planeamento, quer quando o resultado não aparece orientado pelo princípio
da ponderação, como quando o processo de criação de um plano de urbanização padece ele
mesmo de vícios evidentes de procedimento, que tenham influenciado os resultados da
ponderação. Deve entender-se que há violação do princípio da ponderação justa dos interesses
concorrentes quando a ponderação não existiu, não foram tomados em consideração interesses
que o deveriam ser, seja desconhecido o valor e significado de cada interesse em apreciação,
desde logo desprezando-se o valor-prioridade resultante de norma jurídica ou de princípios
gerais reconhecidos, se constate uma hierarquização desequilibrada ou uma falta de relação
objetiva desse peso relativo de cada interesse em presença.
g)- Princípio da sujeição do conteúdo futuro dos instrumentos de planeamento à sua

prévia avaliação
O acompanhamento e a avaliação dos programas e planos territoriais deve ser periódica e é
com base em relatórios desta avaliação (Relatórios sobre o “estado do solo, do ordenamento do
território e do urbanismo”), que eles devem ser objeto revisão, alteração, suspensão ou
revogação, face à evolução ou reponderação das condições económicas, sociais, culturais e
ambientais subjacentes à sua elaboração (art.º50.º e 72.º, LPSOTU). Além disso, nos termos do
RJIGT deve ser publicado bienalmente um “Relatório sobre o estado do ordenamento do
território” e deve existir um sistema nacional de dados sobre o território, articulado aos níveis
regional e local.
O Governo tem de apresenta à Assembleia da República, de dois em dois anos, um
relatório sobre o estado dos programas e planos territoriais, no qual é feita a avaliação da
execução do programa nacional das políticas de ordenamento do território e são discutidos os
princípios orientadores e as formas de articulação das políticas sectoriais e regionais com
incidência territorial.
Quanto ao acompanhamento desta política de solos, a lei estabelece também formas de
acompanhamento permanente e de avaliação técnica da gestão territorial e prevê mecanismos
que garantam a eficiência dos instrumentos que a concretizam (art.º73.º). Assim, é estabelecida

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a criação de um sistema nacional de informação territorial para disponibilizar informaticamente

dados sobre o território, articulado aos níveis nacional, regional e local e um sistema nacional
de informação cadastral que identifique as unidades prediais. Além disso, todos os programas e
planos territoriais têm de definir parâmetros e indicadores para viabilizar a monitorização da
estratégia, objetivos e resultados da sua execução118.
Todas as entidades de poder territorial ficam obrigadas a recolher esta informação e
promover a elaboração dos relatórios de execução e a normalização de fontes de dados e de
indicadores comuns. Esta informação tem de ser disponibilizada publicamente, pelos meios
informáticos adequados, promovendo-se a interoperabilidade e a articulação aos vários níveis
territoriais. A necessidade da alteração, revisão ou revogação de um programa ou plano
territorial fundamenta-se no respetivo relatório de execução.
D)- Pluralização das intervenções os poderes públicos e princípio da interação

coordenada dos instrumentos de gestão territorial.
Com efeito, quanto à organização do sistema, ele assenta na interação coordenada,

estruturada em três âmbitos geográficos distintos: o âmbito nacional, que define o quadro
estratégico para o ordenamento de todo o espaço nacional, estabelecendo as diretrizes a
considerar no ordenamento regional e municipal e a compatibilização destas com os diversos
instrumentos de política sectorial, e instituindo, quando necessário, os instrumentos de natureza
especial; o âmbito regional, que define o quadro estratégico para o ordenamento do espaço
regional, em estreita articulação com as políticas nacionais de desenvolvimento económico e
social, estabelecendo os grandes princípios orientadores do ordenamento municipal, âmbito que,
nesta fase histórica, continuará nas mãos do Estado, embora com um papel das estruturas
periféricas, desconcentradas, que deveria tender a acentuar-se, com um reforço de legitimidade,
isto é, com uma participação institucionalizada dos administrados (em alternativa ao vigente
défice democrático, resultante da não criação das autarquias regionais, dotadas de poder próprio,
de fonte eleitoral), em todas as fases do planeamento, independentemente da participação dos
seus representantes municipais e da audição alargada, universal, situada na fase da apreciação
de “projeto»; e o âmbito municipal, que define, de acordo com as diretrizes e os princípios de
âmbito nacional e regional e com opções próprias de desenvolvimento estratégico, o regime de
uso do solo.
Cabe ao programa nacional da política de ordenamento território, os programas sectoriais e
os programas especiais prosseguem objetivos de interesse nacional e estabelecem os princípios e
as regras orientadoras da disciplina a definir pelos programas regionais.
Os programas regionais prosseguem os objetivos de interesse regional e respeitam o
disposto nos programas territoriais de âmbito nacional. Os planos territoriais de âmbito
intermunicipal e municipal devem desenvolver e concretizar as orientações definidas nos
programas territoriais preexistentes de âmbito nacional ou regional, com os quais se devem
compatibilizar.
Os planos territoriais de âmbito municipal devem ainda atender às orientações definidas
nos programas intermunicipais preexistentes.
A existência de um plano diretor, de um plano de urbanização ou de um plano de pormenor
de âmbito intermunicipal exclui a possibilidade de existência, ao nível municipal, de planos
territoriais do mesmo tipo, na área por eles abrangida, sem prejuízo das regras relativas à
dinâmica de planos territoriais. Sempre que entre em vigor um programa territorial de âmbito
nacional ou regional, é obrigatória a alteração ou atualização dos planos territoriais de âmbito
intermunicipal e municipal, que com ele não sejam compatíveis, nos termos da lei.
118 Artigo 57.º.

lOMoARcPSD|4084793
O programa ou o plano territorial posterior avalia e pondera as regras dos programas ou

planos preexistentes ou em preparação, identificando expressamente as normas incompatíveis a
alterar ou a revogar nos termos da lei119.
Neste aspeto da interação, os planos obedecem ainda a exigências específicas de
harmonização dos planos e de homogeneidade da planificação. A homogeneidade existe
sempre que a lei exija a sujeição de todo um território a um mesmo tipo de plano,
independentemente de tratamentos específicos em outros planos de acordo com as suas
características próprias. ,
Assim, o PDM trata das áreas urbanas e rurais, sem prejuízo de as áreas urbanas e
urbanizáveis serem tratadas especificamente nos PU e PP. Mas há que proceder também à
harmonização e à hierarquização ou graduação dos interesses com expressão territorial. Para tal
exige-se coordenação, seja em termos de endocoordenação (intradministrativa), seja
heterocoordenação (de políticas, externa, interadministrativa) das intervenções. E mesmo, se
necessário, concertação e articulação das soluções e posições 120.
Em causa também a coordenação e compatibilização das diversas políticas públicas com
incidência territorial com as políticas de desenvolvimento económico e social, sem o que não
estaria assegurada a adequada ponderação dos interesses públicos e privados em presença (art.º
2.º, al. d, LBSOTU).
Impõe-se uma harmonização horizontal (articulação) e uma harmonização vertical (em
termos de não incompatibilização ou mesmo de conformação, segundo o modelo de respeito
hierárquico mais (PMOT sobre-ordenador em relação aos sub-ordenados) ou menos (PMOT em
relação aos PROT). Ou seja, a harmonização em duplo sentido. E, por princípio, descendente,
em modelo hierárquico (embora relativo, porquanto também pode ser ascendente, quando
disposições de planos de maior abrangência territorial não são respeitadas, por proposta
municipal e ratificação governamental, implicando o princípio da contracorrente, com a
derrogação automática e necessária substituição da normas de escalão territorial superior. Ou
seja, mais do que hierarquização dos instrumentos, domínio de uma hierarquização de poderes.
Nesta lógica, normas incompatíveis ou desconformes com plano sobre ordenador são nulas,
v.g., as normas dos PU e PP que sejam desconformes (apresentem qualquer diferença) com o
disposto no PDM (a menos que sejam ratificadas por Resolução do conselho de Ministros).
Resumindo, em termos de principiologia constitutiva do modelo ordenamental físico, a
legislação aponta pata um novo modelo de ordenamento do território, que se baseia em vários
princípios, em face dos quais são delimitadas as responsabilidades públicas, quer do Estado,
quer das autarquias locais, e dos particulares, em ordem a assegurar-se o desenvolvimento
económico e social e o princípio da igualdade no acesso aos equipamentos e serviços
públicos121.
Os princípios são as seguintes: princípio da identificação122, hierarquização123 e

harmonização dos interesses públicos 124; o princípio geral da fundamentação dos critérios de
identificação e hierarquização dos interesses públicos a tutelar nos diferentes instrumentos de
gestão territorial; o princípio da justa ponderação dos interesses relevantes, com formulação de
regras de funcionamento da comissão de coordenação, visando ajudar a assegurar o seu
119 Artigo 44.º.

120 MORELL OCAÑA, L -“Coordinación de la ordenación del territorio con políticas sectoriales que inciden sobre el madio físico”.
DA, n.º230-231, 1992, Pp.229 e ss.
121 Para maiores desenvolvimentos, ver CONDESSO, Fernando dos Reis e Catarina - Direito do Urbanismo. lisboa:Quid Juris?,
1999, p.228 e ss
122 Designadamente, recursos e valores naturais, estrutura ecológica, património arquitetónico, arqueológico e paisagístico, áreas
perigosas e áreas de risco, recursos energéticos e geológicos.

123 Seguindo critérios devidamente fundamentados.
124 Estratégias de promoção da qualidade de vida e desenvolvimento económico e social equilibrado, tendo presente as gerações
presentes e futuras, a sustentabilidade e a solidariedade intrageracional e intergeracional na ocupação e utilização do território.

lOMoARcPSD|4084793
contributo para a efetiva consideração, responsabilização e concertação dos interesses relevantes

em presença bem como para uma efetiva discussão pública; o dever de fundamentação técnica
das soluções expressas nos instrumentos de gestão territorial1258; o princípio da
compatibilização das opções tomadas nos diferentes instrumentos; princípio da primazia dos
interesses públicos que traduzam o mais adequado uso do solo, em termos ambientais,
económicos, sociais e culturais, sem prejuízo da priorização de ações relacionadas com
interesses ligados à saúde pública, à proteção civil e à prevenção e minimização de riscos, à
segurança e também à defesa nacional; os princípios da estabilidade do planeamento e da
segurança jurídica; o princípio da participação e o princípio da liberdade de acesso, a todo o
tempo, a informação planificadora; o princípio da sustentabilidade dos ecossistemas; o
princípio da solidariedade intergeracional; o princípio da excecionalidade da transformação
de solo rural em solo urbano126; o princípio da dependência da alteração da classificação do
solo rural da sua comprovada indispensabilidade económica, social e demográfica -o princípio
da explicitação dos efeitos das medidas protetivas, estabelecidas nos instrumentos de gestão
territorial; o princípio da participação interventiva e publicitadora dos interessados na
elaboração dos instrumentos de planeamento territorial (n.º5 do artigo 65.º)127, com a
formulação de regras de funcionamento da comissão de coordenação, em ordem a assegurar o
contributo desta para uma discussão pública; o princípio da interação coordenada na
organização do sistema de gestão territorial, regulando-se formas de coordenação das diversas
intervenções públicas com impacte territorial interadministratividade, quer no âmbito de cada
uma das pessoas coletivas responsáveis pelas diversas fases do processo de planeamento, quer
no âmbito das relações entre as mesmas; o princípio da coordenação efetiva de intervenções das
entidades públicas intervenientes no processo de planeamento, com o concomitante
estabelecimento, como regra, da criação de uma comissão (mista, plural) de coordenação, cuja
composição deve traduzir a natureza dos interesses a salvaguardar e a relevância das
implicações técnicas a considerar; e o princípio da obrigação de promoção articulada da
elaboração dos vários instrumentos, por parte do Estado e das autarquias locais, segundo as
atribuições respetivas, e no cumprimento dos limites materiais impostos à intervenção dos
diversos órgãos e agentes relativamente ao processo de planeamento nacional, regional e
municipal, da política de ordenamento do território.
3. AMBIENTE E DIREITO DA URBANIZAÇÃO, EDIFICAÇÃO,

REABILITAÇÃO URBANA, REGULARIZAÇÃO DE OBRAS INACABADAS E DE
LOTEAMENTOS OU CONSTRUÇÕES ILEGAIS
3.1. Ambiente e regime jurídico da urbanização, loteamento e edificação urbana
Apesar de o direito do urbanismo se definir como o conjunto de princípios, regras e

instrumentos de atuação dos poderes públicos com o objetivo de regular, interditar e
condicionar, o uso, a ocupação e a transformação dos solos segundo lógicas de ordenamento
físico, para efeitos de desenvolvimento urbano, não deixa de ter normas que convivem dando
125 Quanto ao princípio da fundamentação técnica, os instrumentos de gestão territorial devem explicitar, de forma racional e clara,
os fundamentos das respectivas previsões, indicações e determinações, a estabelecer com base no conhecimento sistematicamente
adquirido (artigo 4.°) das características físicas, morfológicas e ecológicas do território, dos recursos naturais e do património
arquitectónico e arqueológico, da dinâmica demográfica e migratória, das transformações económicas sociais culturais e ambientais
e das assimetrias regionais e das condições de acesso às infraestruturas, aos equipamentos, aos serviços e às funções urbanas.
126 Face ao desaparecimento da pressão demográfica que caracterizou os anos 60 e 70.
127 Portanto, garantia de participação na vertente da intervenção ao longo de todo o procedimento e na vertente da divulgação das
decisões de desencadear os processos de elaboração, alteração ou revisão, da conclusão das diversas fases e teor dos elementos a
submeter a discussão pública, das conclusões desta bem como dos procedimentos de avaliação (alargando-se o dever de publicitação
designadamente através da comunicação social).

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eficácia ao direito do ambiente e por vezes acrescentando elementos direta e objetivamente

defensivos de componentes ambientais.
Em causa, estão limitações às faculdades de construção, prejudiciais não só para o correto
desenvolvimento urbano e para a agricultura como também para o ambiente. E especialmente
quando se trata de lógicas de expansão, mas também de renovação urbana.
Em geral, trata das intervenções administrativas no solo e das formas da sua utilização,
edificação, defesa e recuperação-valorização do património, construído ou natural,
designadamente o histórico-cultural e elementos paisagísticos, etc. Reconhecendo esta
abordagem, não é por caso que o Código Penal já veio criminalizar, no âmbito temático da
defesa ambiental (art.os 277.º128 e 278-A) atuações especificamente contrárias a regras
urbanísticas. Mais direto quanto a certas preocupações ambientais é o art.º 278.º-A (violação de
regras urbanísticas), que pune criminalmente “quem proceder a obra de construção,
reconstrução ou ampliação de imóvel que incida sobre via pública, terreno da Reserva
Ecológica Nacional, Reserva Agrícola Nacional” e do domínio público ou terreno
especialmente protegido por disposição legal, consciente da desconformidade da sua conduta
com as normas urbanísticas aplicáveis, responsabilizando mesmo as pessoas coletivas e
entidades, nos termos gerais, pelo referido crime. E permite que o tribunal ordene, na decisão de
condenação, a demolição da obra ou a restituição do solo ao estado anterior, à custa do autor
do facto129.
Refiro, aqui, apenas aspetos mais significativos relacionados com o regime normal de
aprovação de operações urbanísticas segundo o RJUE.
Começo por me reportar ao artigo 20.º deste regime, sobre a apreciação dos projetos de
obras de edificação. No caso de pedido de licenciamento relativo a obras a seguir
descriminadas130, a apreciação do projeto de arquitetura incide sobre a sua conformidade com
as normas dos planos especiais de ordenamento do território, de áreas protegidas, orla
costeira, estuários, albufeira de águas públicas e quaisquer outras normas legais e
regulamentares relativas ao aspeto exterior e a inserção urbana e paisagística das edificações,
além do respeito pelos planos municipais de ordenamento no território previstos no Regime
Jurídico dos Instrumentos de Gestão (Administração) Territorial e os constantes da legislação
sobre áreas de desenvolvimento urbano prioritário e de construção prioritária, e ainda com
servidões administrativas e restrições de utilidade pública, umas e outras muitas vezes com
claras implicações ambientais.
As obras em causa relacionadas com edifícios são estas: a)-obras de construção, de
alteração ou de ampliação em área não abrangida por operação de loteamento ou por plano de
pormenor que contenha o desenho urbano (expressão da definição dos espaços públicos, de
circulação viária e pedonal, de estacionamento e do tratamento, alinhamentos, implantações,
128 O art.º 277.º refere-se a infração de regras de construção, dano em instalações e perturbação de serviços e o art.º278-A refere-se
diretamente a violação de regras urbanísticas. Para o primeiro, quem, no âmbito de atividade profissional, criar perigo para a vida ou
para a integridade física de outrem, ou para bens patrimoniais alheios de valor elevado, é punido com pena de prisão se tal resultar
por haver infringido regras legais, regulamentares ou técnicas que devam ser observadas no planeamento, direção ou execução de
construção, demolição ou instalação, ou na sua modificação ou conservação; destruir, danificar ou tornar não utilizável, total ou
parcialmente, instalação para aproveitamento, produção, armazenamento, condução ou distribuição de água, óleo, gasolina, calor,
eletricidade, gás ou energia nuclear, ou para proteção contra forças da natureza; impedir ou perturbar a exploração de serviços de
comunicações ou de fornecimento ao público de água, luz, energia ou calor, subtraindo ou desviando, destruindo, danificando ou
tornando não utilizável, total ou parcialmente, coisa ou energia que serve tais serviços; destruir, danificar ou tornar não u tilizável,
total ou parcialmente, aparelhagem ou outros meios existentes em local de trabalho e destinados a prevenir acidentes, ou,
infringindo regras legais, regulamentares ou técnicas, omitir a instalação de tais meios ou aparelhagem. De facto, estamos aqui face
a um “crime de infração de regras de segurança (artº277º, nº1, al.b), 2ª parte do Código Penal), que pode tocar também em bens
ambientais. Face a um crime de perigo concreto quanto ao grau de lesão dos bens jurídicos, e de resultado, quanto à forma de
consumação do ataque ao objeto da ação. As condutas assumem relevância criminal ao preencher o tipo incriminador do crime de
infração de regras de construção com criação de perigo concreto para a vida ou para a integridade física de outrem, ou para b ens
patrimoniais alheios de valor elevado.
129 Em geral, vide LOPES, Mouraz –“Os Novos Crimes Urbanísticos no Código Penal”. in As Alterações de 2010 ao Código Penal e
ao Código de Processo Penal. Coimbra Editora, CEJ, 2010.

130 Obras previstas nas alíneas c), d), e), f) e g) do n.º 2 do artigo 4.º do DL 555/99, de 16.12

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modelação do terreno, distribuição volumétrica, e a localização dos equipamentos e zonas

verdes), a distribuição de funções e a definição de parâmetros urbanísticos (designadamente
índices, densidade de fogos, número de pisos e cérceas) e os indicadores relativos às cores e
materiais a utilizar e as operações de demolição, conservação e reabilitação das construções
existentes); b)-as obras de reconstrução, ampliação, alteração, conservação ou demolição de
imóveis classificados ou em vias de classificação, e dos imóveis integrados em conjuntos ou
sítios classificados ou em vias de classificação, tal como as obras de construção, reconstrução,
ampliação, alteração exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de proteção de
imóveis classificados ou em vias de classificação; c)- as obras de reconstrução sem preservação
das fachadas; e d) As obras de demolição das edificações que não se encontrem previstas em
licença de obras de reconstrução.
Já quanto à apreciação dos projetos de loteamento, de obras de urbanização e trabalhos
de remodelação de terrenos (artigo 21.º), esta análise municipal deve incidir também sobre a
sua conformidade com uma adequada integração urbana e paisagística.
Qualquer pedido de licenciamento deve ser indeferido (artigo 24.º) quando, além de
desrespeitar o planeamento territorial, designadamente ambiental, e pode sê-lo quando se tratar
de operações urbanísticas referentes as mesmas obras anteriormente enunciadas e ainda as
operações de loteamento e as obras de urbanização e os trabalhos de remodelação de terrenos
em área não abrangida por operação de loteamento; e essa operação afetar negativamente o
património arqueológico, histórico, cultural ou paisagístico, natural ou edificado ou quando se
trate de obras de construção, de alteração ou de ampliação em área não abrangida por operação
de loteamento ou por plano de pormenor normal, bastante densificado (os elementos referidos
anteriormente) e as obras de reconstrução, ampliação, alteração, conservação ou demolição de
imóveis classificados ou em vias de classificação, bem como dos imóveis integrados em
conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação, e as obras de construção,
reconstrução, ampliação, alteração exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de
proteção de imóveis classificados ou em vias de classificação, desde que sejam suscetíveis de
manifestamente afetar o acesso e a utilização de imóveis classificados de interesse nacional ou
interesse público, a estética das povoações, a sua adequada inserção no ambiente urbano ou a
beleza das paisagens.
As obras de edificação, salvo se de escassa relevância urbanística ou certas efetivadas por
entidades com funções públicas (sem prejuízo da obrigação de respeito pelas normas vigentes
em geral, face ao princípio da inderrogabilidade singular das normas), são em geral objeto ou de
controlo prévio ou de comunicação antecipada que permite esse controlo, quer estejam em causa
projetos de arquitetura quer de especialidades, com destaque para a imposição de projetos
acústicos, projetos de eletricidade-energia e de gás, exigência de projetos de redes de esgotos,
de arranjos exteriores ao edificado e de comportamento térmico.
Portanto, através de exigência de licenciamento ou comunicação prévia e controlo final
através de autorização de utilização, em que ganham relevo, entre outras condicionantes, não só
normas ambientais inseridas quer em PEOT, certos PSIT com legislação impositiva, planos de
água e PMOT, como ainda normas relativas ao aspeto exterior do edificado e sobre a correta
inserção urbana e paisagística, conceitos indeterminados, permitindo a terceiros impugnarem
administrativamente e jurisdicionalmente nos tribunais administrativos as aprovações
edificatórias que manifestamente agridam estes valores, na medida m que desconsidera-los no
projeto de arquitetura pode ter eficácia lesiva à sua qualidade de vida e a elementos ambientais,
evitando assim que tal aprovação se transforme num ato constitutivo de direitos, vinculativo
posteriormente para efeitos do licenciamento.
Os terceiros ou titulares de interesses difusos podem atacar a sua lesão face à localização
(não respeito distâncias mínimas, área de implantação, volumetria ou outra posição jurídica de

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desvantagem, não permitindo correto arejamento, iluminação natural, exposição à luz solar, etc.
(art.º 58.º do RGEU131).
Quanto ao projeto de loteamento e obras de urbanização e de trabalhos de remodelação de

terrenos, também eles ficam sujeitos ao planeamento físico e servidões-restrições
administrativas. Que em muitos aspetos podem conter normação de proteção do ambiente e em
geral a normas sobre uso e integração urbana, paisagística (art.º 21.º, RJUE), em termos
semelhantes aos dos projetos de arquitetura, com normas substantivas dotadas de exigências
referentes a parâmetros do dimensionamento das áreas para implantação de espaços que
potenciam a qualidade de vida e do ambiente urbano (v.g., espaços verdes: art.º43.º, RJUE).
Em geral, do artigo 24.º e 25.º do RJUE resulta, embora com certo grau de
discricionariedade, a possibilidade de recusa de aprovações de operações urbanísticas que
possam afetar negativamente a património paisagístico natural ou construído, arqueológico,
cultural, histórico (art.º 24,2,a) ou possam afetar manifestamente a estética das povoações. A
sua adequada inserção no ambiente urbano ou a beleza das paisagens, designadamente devido a
desconformidades com as cérceas dominantes, volumetria ou outras posições (n.º4), a obra
dificultar manifestamente o acesso e a utilização de imóveis classificados de interesse nacional
ou de interesse público, tudo conceitos que pretendem expressar de modo difuso fatos ou
valores em defesa da qualidade de vida e do ambiente, e que fala a Constituição.
Sobre a aplicação de conceitos de conteúdo impreciso, importa, tendo presente o artigo

71.º do CPTA, sobre o controlo das decisões ou omissões da Administração132, referir que só
podem ter um preenchimento como sendo o impositivo: aquele que de acordo com a análise de
cada situação concreta seja de considerar que melhor realiza o interesse público específico e
situado.
No caso de valorações assentes em conceitos imprecisos (“estética” das povoações,
“arranjo” urbanístico, “beleza das paisagens”, até mesmo “desconformidade” com as cérceas
dominantes, integração urbana, arejamento, integração paisagística, etc.), ainda antes do CPTA
e do RJUE já a jurisdição administrativa referia que podia deferir impugnações de
licenciamentos, pelo menos em situações de “erro manifesto ou de utilização de critérios de
apreciação claramente desadequados ao nível da integração de conceito indeterminado” (sobre o
artigo 121.º do RGEU: ASTA, 1.ª Secção, processo 37.572, de 10.12.1998).
Indo mais longe, no processo n.º1112/04, de 28.11.2005, o ASTA doutrinava que “o
legislador, reportando-se aos termos ‘estética das povoações’, ‘adequada inserção no ambiente
urbano’ e ‘beleza das paisagens’ (art.º63.º, n.º1, al.d, do Decreto-Lei 445/91), conceitos
indeterminados, não está a entregar à Administração poderes discricionários. Mas a fixar-lhe um
quadro de vinculação, podendo o tribunal substituir pelos seus os juízos ‘estética’ e ‘adequada
inserção no ambiente’ formulados pela entidade administrativa, em caso de erro grosseiro ou
utilização de critério manifestamente desajustado”.
131 Artigo 58.º: “A construção ou reconstrução de qualquer edifício deve executar-se por forma que fiquem assegurados o
arejamento, iluminação natural e exposição prolongada à acção directa dos raios solares, e bem assim o seu abastecimento de
água potável e a evacuação inofensiva dos esgotos. § único. As câmaras municipais poderão condicionar a licença para se
executarem obras importantes em edificações existentes à execução simultânea dos trabalhos acessórios indispensáveis para lhe s
assegurar as condições mínimas de salubridade prescritas neste regulamento.
132 Artigo 71.º (poderes de pronúncia do tribunal): “1-Ainda que o requerimento apresentado não tenha obtido resposta ou a sua
apreciação tenha sido recusada, o tribunal não se limita a devolver a questão ao órgão administrativo competente, anulando ou
declarando nulo ou inexistente o eventual acto de indeferimento, mas pronuncia-se sobre a pretensão material do interessado,
impondo a prática do acto devido. 2 - Quando a emissão do acto pretendido envolva a formulação de valorações próprias do
exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente
possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do acto a praticar, mas debe explicitar as vinculações a observar pela
Administração na emissão do acto devido”.

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A questão do preenchimento de conceitos vagos é que o seu uso pode ser acompanhado de
reais poderes discricionários (quanto ao tempo e), neste caso quanto a recorrer ou não à sua
lógica aplicativa.
Há casos em que a Administração pode também não se entender sequer obrigada (poder
discricionário) a recorrer à aplicação desses conceitos vagos; e portanto, nestes casos, vai
decidir uma questão sem ter de resolver o caso mediando a ponderação sobre o conteúdo a dar a
um conceito vago na sua aplicação, que não chega a colocar-se. Nesse aspeto, ela foge a usá-lo.
Mas se a Administração, no uso de poder discricionário entende dever aplicar o conceito
num dado procedimento, decide ponderar aplicá-lo. E então coloca-se na apreciação da sua
decisão final de fundo a questão em termos de análise da fundamentação oferecida,
eventualmente inadequada, incoerente, contraditória ou de qualquer modo com uma conclusão
que não é a que melhor serve o interesse público e a justiça do caso na sua densificação
concreta. E, por isso, o tribunal não pode deixar de se pronunciar por princípio, com muito
maior margem de poder interventivo na solução final.
É que se, em causa, estava o exercício de um poder discricionário (“pode”), logo o que
passa também a ficar sujeito a análise é o modo adequado ou não como ela preencheu o
conceito indeterminado, que não implica discricionariedade de conteúdo, mas obrigação de,
decidindo com recurso a ele, a Administração se conformar com a melhor solução na sua
aplicação.
Isto é controlável jurisdicionalmente em termos que vão para além, ou seja, mais intensos
do que o do mero uso ou não do poder discricionário. Isto é, não há a atribuição de um poder
discricionário no âmbito do recurso pelo legislador aos conceitos imprecisos, especialmente
indeterminados, pois o que há é no poder discricionário a possibilidade de recorrer ou não a uma
dada cláusula com conceitos imprecisos.
Uma nota complementar cabe fazer no domínio de legislação sobre dos solos e
administração territorial, designadamente a lei que traça a política geral do direito dos solos, e
que tem duas vertentes. Uma que pretende concretizar uma política pública sectorial realizadora
de uma oferta de terrenos suficientes e a preços anti-especulativos para a construção em
aglomerados urbanos.
É um direito instrumental de objetivos urbanísticos, direito programático ao serviço do
urbanismo, preocupado em dar instrumentos jurídicos à Administração Pública para prosseguir
certos objetivos de interesse público. Uma outra vertente contém normas de aplicação direta,
regimes jurídicos particulares aplicáveis a certos tipos de bens imóveis, e que tornarão nulas
quaisquer normas de um plano que sejam incompatíveis com eles.
O direito dos solos visa dar à Administração Pública instrumentos para corrigir os defeitos
ou os excessos do jogo do livre funcionamento do mercado de terrenos urbanizáveis, traduzindo
uma intervenção administrativa económica corretiva dos mercados, com o objetivo da
regularizar os preços dos solos, de obter terrenos a preços razoáveis para a construção social e
de constituir património imobiliário público para programas públicos de urbanização, através do
controlo público da iniciativa privada, do recurso à expropriação e ao direito de preferência, e
da atividade económica da administração como agente imobiliário, comprando, trocando e
vendendo terrenos para construção, numa abordagem de Estado social que não se compadece
com as teorias económicas do Estado mínimo.
A nossa legislação de solos, na parte respeitante à política dos solos, apontava
tradicionalmente sobretudo para a aquisição de reservas de terrenos para urbanização, mas
falhou neste aspeto por inexistência de meios financeiros por parte dos municípios.
O macro-enquadramento da política dos solos, consta dos artigos 65.º, n.º 4 do artigo 80.º,
al. c) do artigo 65.º, al. d) da Constituição, que fixam os seguintes princípios: o princípio do
controlo efetivo do parque imobiliário por parte da Administração Pública (Estado e

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autarquias); o princípio da admissibilidade de expropriação dos solos de acordo com o interesse

urbanístico; o princípio da definição do direito de utilização dos solos, pelo Estado e pelas
autarquias locais, com afetação de atribuições comuns, numa postura antiliberal ou
plenipotenciária sobre eles, fora da linha do Código civil, dependendo a construção e, fora das
zonas agrícolas, a remoção de terrenos de autorizações públicas, com o ius aedificandi fora dos
poderes do titular da propriedade; e o princípio da promoção pelo Estado do aproveitamento
racional dos recursos naturais e também dos solos.
Portanto, a nossa normação sobre solos consagra princípios gerais sobre aspetos
fundamentais da disciplina dos solos, tais como, com interesse para a defesa do ambiente e do
ordenamento territorial: o princípio da apropriação pública, designadamente através de
expropriações ou direito de preferência, de solos necessários para a criação, expansão ou
desenvolvimento de aglomerados urbanos, criação ou ampliação de parques industriais, espaços
verdes urbanos de proteção e recreio, e para a recuperação de áreas degradadas; o princípio
do controlo público das iniciativas particulares, designadamente a aprovação administrativa
prévia ou o controlo simultâneo e sucessivo nas situações de operações de alteração do uso ou
da ocupação dos solos para fins urbanísticos; o princípio da admissibilidade de cooperação dos
particulares na urbanização, através da realização de obras de urbanização de terrenos para
construção; o princípio da possibilidade de expropriação total, em bloco ou sucessivamente por
zonas, da área necessária à execução de um plano133 ou empreendimento; o princípio da
cedência aos particulares do direito à utilização de terrenos, para os fins que legitimam a sua
apropriação pública ou de renovação urbana, apenas em direito de superfície, por prazos
legalmente fixados, exceto se se encontrarem em áreas abrangidas por planos de urbanização
legalmente aprovados (situação passível de cedência em propriedade plena) ou de cedência para
cooperativas de habitação ou para habitação própria; o princípio da obrigatoriedade de fixação
de um prazo máximo para construção no ato de transmissão em propriedade plena, a cumprir
sob pena de reversão à Administração Pública, sujeito a sanções; a diretiva à Administração
planificadora e de gestão urbanística, no sentido de fixar os números ou percentagens de fogos a
construir, com fixação ou controlo dos valores das rendas ou dos preços de venda, para fins
destinados a habitação social, aquando da execução de qualquer plano de expansão,
desenvolvimento ou renovação urbana ou de criação de novos aglomerados; o princípio da
aplicação de medidas preventivas ou medidas provisórias na previsão da aprovação de um
plano; a faculdade de a Administração Pública se relacionar com os particulares, para assegurar
a disponibilidade de terrenos para expansão, desenvolvimento e renovação urbana ou de criação
de novos aglomerados urbanos e execução do plano de urbanização; a sujeição a interdição ou
a restrições de demolição de edifícios destinados a habitação; a previsão de legislação especial
para proteção de edifícios e zonas de interesse histórico, cultural e artístico, ou limitação a
certos tipos de atividade e ainda interdição, em zonas a delimitar, de uma utilização de edifícios
ou parte deles para o exercício de atividades industriais ou profissões liberais; a faculdade de
declaração administrativa de áreas críticas de recuperação e de reconversão urbanas,
delimitadas em função da falta ou insuficiência de equipamento social, de áreas livres e espaços
verdes ou com edifícios deficientes, em termos de solidez, segurança, salubridade, pela
gravidade da sua situação, para superar os inconvenientes e perigos da situação; a faculdade de
expropriação administrativa de faixas adjacentes, com profundidade máxima de 50 m,
133 A importância deste instituto como instrumento ao serviço do correto ordenamento do território, aparece logo na própria
obrigação condicionante da expropriação mas que revela também a relação entre expropriação e planeamento territorial, tal como
resulta do conteúdo do artigo 10.º (Resolução de expropriar): 1 - A resolução de requerer a declaração de utilidade pública da
expropriação deve ser fundamentada, mencionando expressa e claramente:
a) A causa de utilidade pública a prosseguir e a norma habilitante;
b) Os bens a expropriar, os proprietários e demais interessados conhecidos;
c) A previsão do montante dos encargos a suportar com a expropriação;
d) O previsto em instrumento de gestão territorial para os imóveis a expropriar e para a zona da sua localização.

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destinadas a habitação, em caso de abertura, alargamento de ruas, praças, jardins e outros

lugares públicos; assim como de terrenos rústicos a aproveitar para construção urbana, derivado
de obras, ou de terrenos próprios para fins de construções adjacentes a vias públicas de
aglomerados urbanos ou prédios urbanos a reconstruir ou remodelar quando sem motivo
justificado, devidamente notificado, o proprietário não atue no prazo estabelecido; o princípio
da interdição de desalojamento administrativo de habitantes de prédios a demolir ou a
desocupar temporariamente, sem se encontrar providenciado o respetivo realojamento; tal como
pode impor a realização de operações urbanísticas necessárias à execução de plano territorial de
âmbito intermunicipal ou municipal (nomeadamente, a obrigação de nele construir, de
conservar, reabilitar e demolir as construções e edificações que nele existam ou de as utilizar em
conformidade com o previsto em plano territorial, sendo certo que, sem prejuízo lei especial, se
o proprietário não cumprir a obrigação no prazo estabelecido, ou manifestar oposição à mesma,
a sua execução apenas pode ter lugar mediante expropriação ou venda forçada do imóvel
(artigos 16.º e 35.º); a delimitação de zonas da defesa e de controlo urbanos, incidindo sobre os
solos circundantes dos aglomerados ou incluídos neles e sobre alterações ao uso dos mesmos,
em termos inconvenientes para os interesses comunitários, designadamente o equilíbrio
biofísico e a preservação de condições para o desenvolvimento futuro dos aglomerados urbanos
ou de parques industriais, com interdições ou sujeição a autorização e condicionamentos à
construção.
Especial importância têm os normativos de defesa dos direitos dos proprietários. Desde
logo, o princípio da temporalidade da reserva de solo (a reserva de solo privado efetivada em
plano territorial ou instrumento de programação para infraestruturas urbanísticas, equipamentos
e espaços verdes e outros espaços de utilização coletiva, obriga à aquisição pela Administração
Pública no prazo aí estabelecido134, são pena de caducidade, a menos que o atraso seja
imputável à falta de iniciativa do proprietário ou ao incumprimento de ónus ou deveres
urbanísticos; as associações de municípios e as autarquias locais ficam obrigadas a declarar a
caducidade e a proceder à redefinição do uso do solo, a menos que o plano territorial tenha
previsto um regime de uso do solo supletivamente aplicável 135).
Também o princípio da exclusividade do uso do solo por decisão do poder local. O uso do
solo e sua edificabilidade cabe apenas a planos territoriais de âmbito intermunicipal ou
municipal, ao definirem as áreas de construção ou ao adotarem, nos termos da legislação,
parâmetros e índices quantitativos e qualitativos, de aproveitamento ou de edificabilidade,
podendo esta nos termos de legislação urbanística ser objeto de direitos subjetivos autónomos
do solo, nomeadamente para viabilizar a transferência de edificabilidade (artigo 20.º).
Destacaria ainda o importante normativo explicitador do princípio da predeterminação e
indemnização da ablação de direitos preexistentes e juridicamente consolidados.
O sacrifício de direitos preexistentes e juridicamente consolidados só pode ter lugar se
expressamente permitidos por lei ou resulte de planos territoriais e sempre mediante “o
pagamento de compensação ou indemnização”, previstas, expressa e obrigatoriamente no plano
territorial de âmbito intermunicipal ou municipal que fundamenta a imposição do sacrifício,
nomeadamente através da definição de mecanismos de perequação deles resultantes, sem
prejuízo de serem também sempre indemnizáveis quaisquer sacrifícios impostos aos
proprietários do solo que tenham efeito equivalente a uma expropriação (artigo 17.º).
3.2. Regime geral da urbanização e edificação
3.2.2.Fundamentos concetuais e jurídicos. Controlo e sancionamento da ilegalidade
134 Não havendo fixação de prazo, a reserva caduca no prazo de cinco anos desde a data da entrada em vigor do plano territorial.
135 Artigo 18.º.

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As operações urbanísticas estão enquadradas por legislação própria e regulamentação,

quer nacional quer regional e municipal. Esta normação contém normas e cominações cuja
preocupação assenta na problemática da defesa de valores ambientais, culturais e ordenamentais
do território.
O controlo público do respeito pela normação que as enquadram, processa-se em termos
prévios segundo técnicas variadas, concomitantes e posteriores à sua efetivação (controlo
administrativo prévio, através de deliberação sobre pedido de informação prévia, licença e
comunicação prévia, fiscalização simultânea e controlo sucessivo, designadamente através de
autorização de utilização) e consequentes medidas de suspensão-embargo, de sancionamento
administrativo, com demolição ou obrigação de correção-regularização e sancionamento
contraordenacional.
O diploma base que disciplina esta matéria é o Decreto-Lei n.º555/99, de 16 de dezembro,
alterado pela última vez pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, que procedeu a
alterações no CPTA e antes, com incidência fundamental no RJUE, face ao disposto na
LPSOTU, o Decreto-Lei n.º136/2014, de 9.9, que republicou o Decreto-Lei nº. 555/99. A tudo o
que não esteja especialmente previsto neste o diploma e seja de natureza procedimental, aplica-
se subsidiariamente o Código do Procedimento Administrativo geral136.
Mas com este diploma fundamental, coexistem outros regimes especiais de licenciamento
em matéria de edificação, como v.g. o das unidades hoteleiras, defesa do património cultural,
estabelecimentos de restauração e bebidas 137, unidades hospitalares, o relativo a postos de
abastecimento de combustível (que merece referência autónoma nesta publicação), etc.
Nas áreas a abranger por novas regras urbanísticas constantes de instrumento de gestão
territorial diretamente vinculativo dos particulares ou sua revisão, quanto à suspensão do
procedimento decisório de controlo prévio e regras de decisão posterior, aplica-se o disposto no
regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial em matéria de suspensão de
procedimentos (eventual suspensão a partir do inicio da fase de audição pública do projeto de
plano territorial e eventual aplicação das novas regas planificadoras após a sua aprovação), etc..
Os órgãos administrativos competentes estão obrigados a adotar as medidas adequadas de
tutela e restauração da legalidade urbanística quando sejam realizadas operações urbanísticas
sem os necessários atos administrativos de controlo prévio, em desconformidade com os atos
administrativos de controlo prévio, ao abrigo de ato administrativo de controlo prévio revogado
ou declarado nulo, em desconformidade com as condições da comunicação prévia, em
desconformidade com as normas legais ou regulamentares aplicáveis.
Estas medidas podem consistir no embargo de obras ou de trabalhos de remodelação de
terrenos, suspensão administrativa da eficácia de ato de controlo prévio, determinação da
realização de trabalhos de correção ou alteração, sempre que possível, legalização das operações
urbanísticas, determinação da demolição total ou parcial de obras, reposição do terreno nas
136 O RJUE obriga a relacionar os instrumentos de gestão territorial, das servidões e restrições de utilidade pública e de outros
instrumentos relevantes, a disponibilizar no sítio da Internet do município (artigo 119.º). As câmaras municipais têm de manter
atualizada a relação destes instrumentos e das zonas de servidões administrativas e de restrições de utilidade pública aplicáveis na
área do município, desde os referentes aos programas regional e especiais de ordenamento do território e planos intermunicipais e
municipais de ordenamento do território, medidas preventivas, áreas de desenvolvimento urbano prioritário, áreas de construção
prioritária, áreas de reabilitação urbana, alvarás de loteamento vigentes, zonas de proteção de imóveis classificados ou em vias de
classificação, reservas arqueológicas de proteção e zonas especiais de proteção de parque arqueológico, zonas de proteção a
edifícios e outras construções de interesse público, imóveis ou elementos naturais classificados como de interesse municipal, zonas
terrestres de proteção das albufeiras, lagoas ou lagos de águas públicas, zonas terrestres de proteção dos estuários, áreas integradas
no domínio hídrico público ou privado, áreas classificadas, áreas integradas na Reserva Agrícola Nacional e na Reserva Ecológ ica
Nacional e zonas de proteção estabelecidas pelo Decreto-Lei n.º 173/2006, de 24 de agosto, assim como a relação atualizada dos
regulamentos municipais sobre urbanismo, dos programas de ação territorial em execução e das unidades de execução delimitadas.
Até à codificação das normas técnicas de construção, cabe aos membros do Governo responsáveis pelas obras públicas e pelo
ordenamento do território promover a publicação da relação das disposições legais e regulamentares a observar pelos técnicos
responsáveis dos projetos de obras e sua execução, devendo essa relação constar dos sítios na Internet dos ministérios em causa.
137 O DL n.º 48/2011, de 1 de Abril, veio simplificar o regime de acesso e de exercício de diversas atividades económicas no âmbito
da iniciativa «Licenciamento zero», face à autorização legislativa efetuada pela Lei n.º 49/2010, de 12.11, e pelo artigo 147.º da Lei
n.º 55-A/2010, de 31.12, e na Portaria n.º 131/2011, de 4.4.

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condições em que se encontrava antes do início das obras ou trabalhos e determinação da

cessação da utilização de edifícios ou suas frações autónomas.
Independentemente destas situações, a câmara municipal pode determinar a execução de
obras de conservação necessárias à correção de más condições de segurança ou salubridade ou
à melhoria do arranjo estético e determinar a demolição, total ou parcial, das construções que
ameacem ruína ou ofereçam perigo para a saúde pública e segurança das pessoas.
É sancionável como contraordenação a realização, tal como a tentativa e a negligência 138,

de quaisquer operações urbanísticas que desrespeitem as normas do RJUE, desde essa
realização sem a obtenção prévio licenciamento (sem o alvará de licenciamento, exceto nos
casos de efetivação legal de demolições, escavação e contenção periférica (artigo 81.º) ou de
deferimento tácito (artigo 113.º), ou a realização de operações urbanísticas sujeitas a
comunicação prévia sem que esta tenha ocorrido; ou efetivação de obras que estejam em
desconformidade com o projeto ou com as condições do licenciamento ou da comunicação
prévia, ou cuja execução de trabalhos seja feita em violação da obrigação de executar em termos
exatos os projetos e respeitar as condições do licenciamento ou comunicação prévia (n.º 2,
artigo 80.º-A), ou, ainda, a ocorrência da ocupação de edifícios ou frações autónomas sem a
devida autorização de utilização ou sem respeitar o uso previsto no alvará de licenciamento ou
na comunicação prévia (salvo se estes não tiverem sido emitidos no prazo legal por razões
exclusivamente imputáveis à câmara municipal). E são, naturalmente, sancionáveis quer outras
condutas que visem desrespeitar medidas de reposição da ilegalidade, ou possam conduzir a ela
ou não cumpram obrigações pós-construtivas: o prosseguimento de obras cujo embargo tenha
sido legitimamente ordenado; a não conclusão de operações urbanísticas (n. os 2 e 3 do artigo
89.º) nos prazos fixados; a deterioração dolosa da edificação pelo proprietário ou por terceiro ou
a violação grave do dever de conservação, a não remoção dos entulhos e demais detritos
resultantes da obra; a não comunicação à câmara municipal dos negócios jurídicos de que
resulte o fracionamento ou a divisão de prédios rústicos (no prazo de 20 dias a contar da data de
celebração), etc..
A instauração dos processos de contraordenação para aplicar as respetivas coimas
pertence ao presidente da câmara municipal (podendo ser delegada em qualquer dos seus
membros)139.
3.2.2.Urbanismo e política de habitação
Em termos de política habitacional e urbanismo, estabelece o artigo 65.º da Constituição

que todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em
condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar e,
para assegurar este direito à habitação, impõe ao Estado certas obrigações, que ele terá de ir
realizando (naturalmente, de acordo com as suas possibilidades face ao desenvolvimento do país
e com apoios dependentes da capacidade das finanças públicas face às várias tarefas que lhe
incumbem), desde a programação e execução de uma política de habitação inserida em planos
territoriais que garantam a construção de habitações económicas e sociais, estímulo à ao acesso
138Isto, sem prejuízo da responsabilidade civil, criminal ou disciplinar. Quanto à culpa que é, “por força da lei, um elemento
constitutivo da contraordenação, diferenciado da tipicidade e da ilicitude”, ela “analisa-se na possibilidade de um juízo de censura
ou de reprovação da conduta do agente, por, em face das circunstâncias, poder e dever agir de outro modo”. Em processo de
contraordenação fiscal (alínea a, n.º 1, artigo 379.º e n.º 2, artigo 374.º, do Código de Processo Penal [aplicáveis face à L ei-Quadro
das Contraordenações: artigo 41.º, Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro), uma sentença é nula se cometer omissão de pronúncia
quanto à questão da “ilicitude,
culpa e gravidade da conduta da arguida serem nulas ou, pelo menos, de baixa intensidade” (Acórdão do STA, proferido em 26 -04-
2007, no proc. n.º 01168/06 (relator Jorge Lino).
139 Acórdão da Relação de Lisboa de 30-05-2011, Proc. 301/09.2TFLSB.L1-5, Relator Neto de Moura.

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à habitação própria ou arrendada; incentivo e apoio a iniciativas das comunidades locais e das
populações, tendentes a resolver os respetivos problemas habitacionais e ao fomento da criação
de cooperativas de habitação e à autoconstrução; adoção de políticas tendentes a estabelecer um
sistema de renda compatível com o rendimento familiar e de acesso à habitação própria.
Que o Estado não tenha até hoje conseguido realizar estes objetivos, tendo presentes a
escassez de recursos financeiros, défices orçamentais e endividamentos públicos, é uma coisa,
mas que o Estado feche os olhos, não querendo aceitar a realidade de muitas construções
(erigidas fora dos regimes procedimentais legalmente estabelecidos) mas traduzindo às
situações que deixou criar em todo o país, quer nas zonas urbanas e periurbanas depois de 1951
quer em zonas inicialmente rurais, depois de 1991, descansando com normas transitórias para
zonas declaradas ou não como AUGI ou deixando aos tribunais, conforme as dispares
dinâmicas locais e meios jurisdicionais, e às desigualitárias posturas de gestão municipal do
País a resolução de imensas situações de habitações irregulares ou mesmo ilegais, é algo de
incompreensível.
Urge uma lei de caracter geral que legalize todas as habitações construídas ilegalmente
(fora de áreas ambientalmente protegidas ou de arias de domínio público) cuja construção tenha
perdurado por mais de 10 anos sem que as entidades públicas as tenham feito demolir, amenos
que os municípios demonstrem a sua insustentabilidade em termos de segurança ou
insalubridade insuperáveis.
Uma lei nacional que acabe com confusões nos autarcas e populações. E respeite um
tratamento igual para todos. Acabando com incertezas de décadas, criadas por governantes,
autarcas e dirigentes (por vezes ineptos, para levar à aprovação de PP de zona, se não mesmo
corruptos) de comissões de AUGI, ou com gestões municipais assentes umas vezes em jogos
financeiros (exigência atual de licenciamentos regularizadores de habitações, no tempo da sua
construção, não os exigiam), outras em jogos eleitorais de gestores municipais.
Em geral, por um lado, importa elaborar um código do urbanismo, integrando as matérias

do planeamento físico diretamente aplicável aos cidadãos, da urbanização e da edificação e da
reabilitação urbana em geral e específica para edificações de habitação ou aptas para tal,
imprimindo maior coerência, transparência e segurança à aplicação do direito do urbanismo. E,
por outro, a política do urbanismo do futuro deve assentar essencialmente na reabilitação das
edificações e das habitações situadas em áreas urbanas menos corretas, com a preocupação
fundamental de se proceder a obras que imprimam segurança e salubridade, juntamente com a
referida regularização por via legal para todo o país das situações ilegais que perduraram no
tempo, com interdição de processos de contraordenação repetidos ou em situações antigas em
relação às quais o Estado cobra impostos.
Não há que incentivar (a todo o custo e muito menos com dependência de crédito bancário
de retorno duvidoso, à custa da crença na salvação pelo erário público para tapar os “erros
morais” dos seus gestores -lógica corrente do “too big to fall”-) a construção de novas
habitações, mas deve incentivar-se este domínio do social em termos fiscais e sobretudo de
condições de crédito à reabilitação urbana.
Quanto à política de habitação, nesta matéria, há que rever a brutalidade das tributações
sobre a habitação.
Há que garantir o direito universalmente aceite a uma habitação digna. Por um lado,
prevendo apoios ao arrendamento para as classes desfavorecidas. Desde logo, reformulando
todas as normas urbanísticas que preveem imposições de demolições de construções em vez de
apoios à reabilitação e apoiando os aglomerados familiares débeis.
Portanto, impõe-se, não só certificar ou reabilitar todas situações nas zonas urbanas e rurais
anteriores respetivamente a 1951 ou 1991, como regularizar ex lege todos os casos de

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edificações para habitação existentes, que não ameacem ruína nem estejam com falhas no plano
da segurança.
Esta é uma das grandes questões sociais, que se prende com a clarificação da situação
jurídica de mais de metade do parque habitacional nacional. Em relação a prédios
irregularmente construídos, serão os mesmos objeto de imediata regularização no plano jurídico,
com interdição de demolição, por força de lei geral. Com dispensa de pareceres dos Estado e de
atos autorizatórios municipais, através de diploma legal, aplicável automaticamente a todo o
país, em relação a todas as edificações com habitação ou aptas para tal, mesmo que sujeitas a
qualquer decisão administrativa ou judicial, ainda não cumpridas, desde que não construídas há
mais de 10 anos e, em alternativa, o respetivo proprietário apresente teros de responsabilidade
emitidos por técnico legalmente habilitado que garanta a segurança do edifício e seus residentes,
ou, não o apresentando, o município não o notifique de que considera existir perigo de
estabilidade, com as devidas provas técnicas, indicando as alterações a efetivar para a sua
regularização definitiva e, em caso de famílias economicamente carenciadas, prontificando-se
pagar tais obras e a realojá-las pelo período de realização das mesmas.
Entretanto, enquanto a regularização se não processa, nos casos de habitações tributadas,

serão interditados processos contraordenacionais em situações não só de áreas classificadas
como áreas urbanas de génese ilegal (augi), com em relação a construções antigas sem título
legal suficiente ou já sancionadas anteriormente. E clarificadas as inexigências de títulos de
utilização, quando não haja alterações de uso, independentemente de alterações de natureza
jurídica desse uso, em todas as situações em que deva aplicar-se o princípio da preservação do
existente.
Exige-se o saneamento pela via legislativa de todas as situações antigas sem título de
controlo prévio, que sejam ilegais, construídas há mais de 10 anos (numa linha de orientação
semelhantes à dos efeitos putativos de atos administrativos nulos), com obrigação de os
municípios emitirem títulos declarativos do facto, a menos que notifiquem, em certo prazo
razoável, o proprietário para efetivar correções que permitam superar riscos de segurança do
edifício. Estabelecendo-se um prazo curto de levantamento das que apresentem insegurança e
devam sofrer alterações, em geral interditando qualquer princípio de mera demolição em
situações de edificações para habitação.
3.2.3.Proteção das edificações “existentes”. Regime especial de obras inacabadas e de

execução de operações urbanísticas privadas pela câmara municipal ou por terceiro.
Alterações durante a execução da obra. Interdição de deterioração e obrigação de
conservação do edificado
As edificações construídas ao abrigo de normas de direito urbanístico anteriormente

existente e suas utilizações não são afetadas por normas legais e regulamentares
supervenientes140. As licenças para obras de reconstrução ou de alteração das edificações
nestas condições não pode ser recusada com fundamento nas normas legais ou regulamentares
supervenientes a essa construção originária, a menos que tais obras originem ou venham agravar
a desconformidade com as normas em vigor num nesse momento. E, mesmo assim, tal exceção
só se impõe se as obras novas não vierem melhorar as condições de segurança e de salubridade
da edificação, pois neste caso e, pelo menos, na estrita medida em que tal ocorra e seja
necessário, são sempre legítimas.
Esta disciplina deve também ser respeitada em sede de fiscalização sucessiva de obras
sujeitas a comunicação prévia. Sem prejuízo de tudo isto, a lei para o exercício de certas
140 Artigo 60.º.

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atividades em edificações já construídas que se pretendam para fins diferentes e mesmo já afetas
a tais atividades ao abrigo do direito anterior há leis que impõem legitimamente condições
específicas para tais obras ou utilizações. Tal como pode a lei condicionar a execução destas
obras à realização dos trabalhos acessórios que sejam necessários para a melhoria das condições
de segurança e salubridade da edificação.
Quando as obras iniciadas normalmente ao abrigo de lei em vigor, já tenham atingido um

estado avançado de execução, mas a licença ou comunicação prévia tenha caducado, pode ser
requerida a concessão de uma licença especial para a sua conclusão, desde que haja razões
ambientais, urbanísticas, técnicas ou económicas que não aconselhem a sua demolição.
Em obra já em execução podem ser realizadas alterações ao projeto, mediante

comunicação prévia efetuada com a antecedência necessária para que as obras estejam
concluídas antes da apresentação do requerimento de autorização de utilização da obra. Essas
alterações podem ser efetuadas sem dependência de comunicação prévia à câmara municipal se
a obra não estivesse sujeita a controlo prévio.
As alterações em obra ao projeto inicialmente aprovado ou apresentado que envolvam a
realização de obras de ampliação ou de alterações à implantação das edificações estão sujeitas
aos procedimentos de licença pu comunicação prévia, conforme o que couber, mas nestas
situações apenas são apresentados os elementos instrutórios que sofreram alterações.
Em ordem a salvaguardar o património cultural, qualidade do meio urbano e o meio

ambiente, a segurança das edificações e do público em geral ou, no caso de obras de
urbanização, também para proteção de interesses de terceiros adquirentes de lotes, a câmara
municipal pode promover a realização das obras por conta do titular do alvará ou do
apresentante da comunicação prévia quando, por causa que seja imputável a este último, não se
tiverem iniciadas no prazo de um ano a contar da data da emissão do alvará ou do título da
comunicação prévia; nos casos em que a câmara municipal tenha declarado a caducidade, as
obras tiverem estado interrompidas por mais de um ano ou não tiverem sido concluídas no prazo
fixado ou das suas prorrogações ou, ainda, não tenham sido efetivadas as correções ou
alterações que hajam sido objeto de intimação municipal para o efeito 141.
A execução destas obras e o pagamento das despesas suportadas pela Câmara municipal
obedecem às mesmas regras gerais da posse administrativa e execução coerciva e das despesas
realizadas com a execução coerciva142, podendo ainda a câmara municipal acionar as respetivas
cauções.
Qualquer adquirente dos lotes, de edifícios construídos nos lotes ou de suas frações
autónomas tem também legitimidade para requerer a autorização judicial para promover
diretamente a execução das obras de urbanização quando, verificando-se as situações
anteriormente enunciadas, a câmara municipal não promova a sua execução 143.
141141Artigo 105.º.
142 Artigos 107.º-108.º e artigos 25.º e 54.º, respetivamente. Logo que se mostre reembolsada das despesas efetuadas, a câmara
municipal procede ao levantamento do embargo que possa ter sido decretado ou, quando se trate de obras de urbanização, emite
oficiosamente alvará, competindo ao presidente da câmara dar conhecimento das respetivas deliberações, quando seja caso disso, à
Direção-Geral do Território, para efeitos cadastrais, e à conservatória do registo predial.
143 O requerimento é instruído com cópia do alvará ou do título da comunicação prévia, orçamento a preços correntes do mercado
relativo à execução das obras de urbanização em conformidade com os projetos aprovados e condições fixadas no licenciamento e
quaisquer outros elementos que o requerente entenda necessários para o conhecimento do pedido. Antes de decidir, o tribunal
notifica a câmara municipal, o titular do alvará ou o apresentante da comunicação prévia para responderem no prazo de 30 dias e
ordena a realização das diligências que entenda úteis para o conhecimento do pedido, nomeadamente a inspeção judicial do local. Se
deferir o pedido, o tribunal fixa especificadamente as obras a realizar e o respetivo orçamento e determina que a caução a que se
refere o artigo 54.º fique à sua ordem, a fim de responder pelas despesas com as obras até ao limite do orçamento. Na falta ou
insuficiência da caução, o tribunal determina que os custos sejam suportados pelo município, sem prejuízo do direito de regresso
deste sobre o titular do alvará ou o apresentante da comunicação prévia. Da sentença cabe recurso nos termos gerais. Compete aos

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Este processo, pesem alterações da lei de custas anteriores à última revisão deste RJUE, é
urgente e isento de custas.
As edificações existente, qualquer que tenha sido o regime jurídico que as amparou, têm de
ser objeto de conservação pelo menos de oito em oito anos, devendo o proprietário,
independentemente desse prazo, realizar todas as obras necessárias à manutenção da sua
segurança, salubridade e arranjo estético. E a câmara municipal pode ainda, a todo o tempo,
oficiosamente ou a requerimento de qualquer interessado, obrigar a obras de conservação que
sejam necessárias para a correção de más condições de segurança ou de salubridade ou à
melhoria do arranjo estético, tal como pode, oficiosamente ou a requerimento de qualquer
interessado, ordenar a demolição total ou parcial das construções que ameacem ruína ou
ofereçam perigo para a saúde pública e para a segurança das pessoas.
O proprietário ou qualquer pessoa singular ou coletiva não pode, dolosamente, provocar ou

agravar uma situação de falta de segurança ou de salubridade, provocar a deterioração do
edifício ou prejudicar o seu arranjo estético.
Não havendo prova em contrário, presume-se existir violação desta obrigação por parte do
proprietário se o edifício, encontrando-se total ou parcialmente devoluto, tiver apenas os vãos
do piso superior ou dos pisos superiores desguarnecidos ou estiverem em falta elementos
decorativos (v.g., cantarias ou revestimento azulejar relevante), em áreas da edificação que não
sejam acessíveis pelos transeuntes, sendo patente que tal falta resulta de atuação humana.
As deliberações referentes a imposição camarária de obras de conservação ou demolição

devem ser precedidas de vistoria144, o que implica procedimentos e várias formalidades que só
podem ser preteridas quando exista risco iminente de desmoronamento ou grave perigo para a
saúde pública, nos termos previstos na lei para o estado de necessidade.
Quando o proprietário não iniciar as obras de conservação ou não as concluir dentro dos
prazos fixados, a câmara municipal pode tomar posse administrativa do imóvel para lhes dar
execução imediata. A esta execução coerciva aplicam-se regras gerais da posse administrativa e
execução coerciva e da cobrança de despesas realizadas com essa execução 145.
A câmara municipal pode ordenar o despejo sumário dos prédios ou parte de prédios onde
importa realizar as obras de conservação, se tal for necessário para a sua execução, o qual pode
ser determinado oficiosamente ou, quando o proprietário pretenda proceder às mesmas, a
requerimento deste. Se não houver risco iminente de desmoronamento ou grave perigo para a
tribunais administrativos de círculo onde se localiza o prédio no qual se devam realizar as obras de urbanização conhecer estes
pedidos. A câmara municipal emite oficiosamente alvará para execução de obras por terceiro, competindo ao seu presidente dar
conhecimento das respetivas deliberações à Direção-Geral do Território, para efeitos cadastrais, e à conservatória do registo predial,
quando tenha havido receção provisória das obras; ou seja integralmente reembolsada das despesas efetuadas.
144 Uma vistoria prévia, a realizar por três técnicos a nomear pela câmara municipal, dois dos quais com habilitação legal para ser
autor de projeto, correspondentes à obra objeto de vistoria, segundo o regime da qualificação profissional dos técnicos responsáveis
pela elaboração e subscrição de projetos. Do ato que determinar a realização da vistoria e respetivos fundamentos é notificado o
proprietário do imóvel, mediante carta registada expedida com, pelo menos, sete dias de antecedência. Até à véspera da vistor ia, o
proprietário pode indicar um perito para intervir na realização da vistoria e formular quesitos a que deverão responder os técnicos
nomeados. Da vistoria é imediatamente lavrado auto, do qual constam obrigatoriamente a identificação do imóvel, a descrição d o
estado do mesmo e as obras preconizadas e, bem assim, as respostas aos quesitos que sejam formuladas pelo proprietário. A
descrição do estado do imóvel inclui a identificação do seu estado de conservação, apurado através da determinação do nível de
conservação do imóvel (artigo 5.º do Decreto-Lei n.º266-B/2012, de 31 de dezembro), e na respetiva regulamentação. O auto é
assinado por todos os técnicos e pelo perito que hajam participado na vistoria e, se algum deles não quiser ou não puder assiná-lo,
faz-se menção desse facto. Quando o proprietário não indique perito até à data devida, a vistoria é realizada sem a presença deste,
sem prejuízo de, em eventual impugnação administrativa ou contenciosa da deliberação em causa, o proprietário poder alegar factos
não constantes do auto de vistoria, quando prove que não foi regularmente notificado.
145 Artigos 107.º e 108.º.

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saúde pública, em que o despejo poderá executar-se imediatamente, ele deve executar-se no
prazo de 45 dias a contar da sua notificação aos ocupantes 146.
3.2.4. Procedimento de regularização de operações ilegais segundo o RJUE
Quando se verifique a realização de operações urbanísticas ilegais, se for possível

assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares em vigor, a câmara
municipal notifica os interessados para a legalização das operações urbanísticas, fixando um
prazo para o efeito.
O procedimento de legalização deve ser instruído com os elementos exigíveis em função
da pretensão concreta do requerente, mas com algumas especificidades.
A câmara municipal pode solicitar a entrega dos documentos e elementos, nomeadamente
os projetos das especialidade e respetivos termos de responsabilidade ou os certificados de
aprovação emitidos pelas entidades certificadoras competentes, que se afigurem necessários,
designadamente, para garantir a segurança e saúde públicas. Para estes efeitos, pode ser
dispensado147 o cumprimento de normas técnicas relativas à construção, cujo cumprimento se
tenha tornado impossível ou que não seja razoável exigir, desde que se verifique terem sido
cumpridas as condições técnicas vigentes à data da realização da operação urbanística em
questão, competindo ao requerente fazer a prova dessa data.
O interessado na legalização da operação urbanística pode solicitar à câmara municipal

informação sobre os termos em que esta se deve processar, devendo a câmara municipal
fornecer essa informação no prazo máximo de 15 dias.
Os municípios aprovam os regulamentos necessários para concretizar e executar o disposto
no presente artigo, devendo, designadamente, concretizar os procedimentos em função das
operações urbanísticas e pormenorizar, sempre que possível, os aspetos que envolvam a
formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa, em especial os
morfológicos e estéticos.
Nos casos em que os interessados não promovam as diligências necessárias à legalização
voluntária das operações urbanísticas, a câmara municipal pode proceder oficiosamente à
legalização, exigindo o pagamento das taxas fixadas em regulamento municipal.
Esta faculdade apenas pode ser exercida quando estejam em causa obras que não
impliquem a realização de cálculos de estabilidade.
Caso o requerente, tendo sido notificado para o pagamento das taxas devidas, não proceda
ao respetivo pagamento, é promovido o procedimento de execução fiscal do montante liquidado.
A legalização oficiosa tem por único efeito o reconhecimento de que as obras promovidas
cumprem os parâmetros urbanísticos previstos nos instrumentos de gestão territorial aplicáveis,
sendo efetuada sob reserva de direitos de terceiros.
3.2.5.Tipologia das operações urbanísticas e operações sujeitas a controlo prévio
A realização de operações urbanísticas, ou seja, todas as operações materiais de

urbanização, de edificação, de utilização dos edifícios ou do solo (neste último caso desde que
para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais, mineiros ou de abastecimento
146 A deliberação que ordene o despejo é eficaz a partir da sua notificação aos ocupantes. Ao despejo de ocupante titular de contrato
de arrendamento aplica-se o disposto no Decreto-Lei n.º 157/2006, de 8 de agosto.
147 Além de diversa documentação, nos casos em que não haja obras de ampliação ou de alteração a realizar: apresentação da
calendarização da execução da obra, estimativa do custo total da obra, documento comprovativo da prestação de caução, apólice de
seguro de construção, apólice de seguro que cubra a responsabilidade pela reparação dos danos emergentes de acidentes de trabalho,
títulos habilitantes para o exercício da atividade de construção válidos à data da construção da obra, livro de obra, plano de
segurança e saúde.

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público de água) depende, embora com certas exceções, da obtenção de uma licença, da
efetivação de comunicação prévia (com prazo de espera para permitir o controlo da sua
legalidade) e de autorização de utilização posterior ao término das respetivas obras.
Implicam a prévia obtenção de uma licença administrativa quer operações de

loteamento148 e obras de urbanização149, quer trabalhos de remodelação de terrenos em área
não abrangida por operação de loteamento150; assim como obras de construção, de alteração ou
de ampliação em área não abrangida por operação de loteamento ou por plano de pormenor;
obras de conservação151, reconstrução152, ampliação153, alteração154 ou demolição155 de imóveis
classificados ou em vias de classificação, bem como de imóveis integrados em conjuntos ou
sítios classificados ou em vias de classificação, e as obras de construção, reconstrução,
ampliação, alteração exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de proteção de
imóveis classificados ou em vias de classificação; obras de reconstrução das quais resulte um
aumento da altura da fachada ou do número de pisos; obras de demolição das edificações156 que
não se encontrem previstas em licença de obras de reconstrução; obras de construção,
reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de imóveis em áreas sujeitas a servidão
administrativa ou restrição de utilidade pública, sem prejuízo do disposto em legislação
especial e outras operações urbanísticas que não estejam sujeitas a comunicação prévia nem
isentas de controlo prévio.
3.2.6.Tipologia dos procedimentos e títulos comprovativos do controlo prévio
Os proprietários não são obrigados ao procedimento de licenciamento de atos de

reparcelamento de propriedade se as parcelas daí resultantes não forem destinadas de imediato a
urbanização ou a edificação.
A concessão de licenças, tal como a aprovação da informação prévia urbanística, é da
competência da câmara municipal (passível de delegação no presidente e de subdelegação deste
nos vereadores)157.
A comunicação prévia (que quando permitida é meramente opcional ao regime de

licenciamento, pois o interessado pode sempre preferir o mais exigente procedimento
licenciador e que consiste numa declaração que, desde que corretamente instruída, permite ao
interessado proceder imediatamente à realização de operações urbanísticas após o pagamento
148 Ações que tenham por objeto ou por efeito a constituição de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, à
edificação urbana e que resulte da divisão de um ou vários prédios ou do seu reparcelamento
149 Obras de criação e remodelação de infraestruturas destinadas a servir diretamente os espaços urbanos ou as edificações,
designadamente arruamentos viários e pedonais, redes de esgotos e de abastecimento de água, eletricidade, gás e tel ecomunicações,
e ainda espaços verdes e outros espaços de utilização coletiva.
150 operações urbanísticas não compreendidas nas alíneas anteriores que impliquem a destruição do revestimento vegetal, a alteração
do relevo natural e das camadas de solo arável ou o derrube de árvores de alto porte ou em maciço para fins não exclusivamente
agrícolas, pecuários, florestais ou mineiros.
151 Obras destinadas a manter uma edificação nas condições existentes à data da sua construção, reconstrução, ampliação ou
alteração, designadamente as obras de restauro, reparação ou limpeza

152 São as obras de construção subsequentes a uma demolição, total ou parcial, de uma edificação existente, se elas visarem a
“reconstituição da estrutura das fachadas”.

153 Obras de que resulte o aumento da área de implantação, da área total de construção, da altura da fachada ou do volume de uma
edificação existente
154 Obras de que resulte a modificação das características físicas de uma edificação existente ou a sua fração, designadamente a
respetiva estrutura resistente, o número de fogos ou divisões interiores, ou a natureza e cor dos materiais de revestimento exterior,
sem aumento da área total de construção, da área de implantação ou da altura da fachada
155 Obras de destruição, total ou parcial, de uma edificação existente.
156 A edificação é definida como atividade ou o resultado da construção, reconstrução, ampliação, alteração ou conservação de um
imóvel, desde que destinado à utilização humana e qualquer outra construção incorporada no solo com caráter de permanência,
enquanto as obras de construção serão as obras de criação de novas edificações,
157 Artigo 125.º (Alvarás anteriores): As alterações aos alvarás emitidos ao abrigo da legislação agora revogada e dos Decretos-Leis
n.os 166/70, de 15 de abril, 46 673, de 29 de novembro de 1965, 289/73, de 6 de junho, e 400/84, de 31 de dezembro, regem-se pelo
disposto no presente diploma.

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das taxas devidas, por autoliquidação, dispensando a prática de quaisquer atos permissivos)
reporta-se a um conjunto alargado de outras operações urbanísticas, não só operações
urbanísticas precedidas de informação prévia favorável (n. os 2 e 3, artigo 14.º) e edificação de
piscinas associadas a edificação principal, como mesmo a obras de reconstrução desde que dela
não resulte um aumento da altura da fachada ou do número de pisos, obras de urbanização e
trabalhos de remodelação de terrenos em área abrangida por operação de loteamento, obras de
construção, de alteração ou de ampliação em área abrangida por operação de loteamento ou
plano de pormenor, obras de construção, de alteração ou de ampliação em zona urbana
consolidada158 que respeitem os planos municipais ou intermunicipais e das quais não resulte
edificação com cércea superior à altura mais frequente das fachadas da frente edificada do lado
do arruamento onde se integra a nova edificação, no troço de rua compreendido entre as duas
transversais mais próximas, para um e para outro lado. A comunicação prévia é dirigida ao
presidente da câmara municipal, efetuada através da plataforma eletrónica.
A figura da autorização é exigida para a utilização dos edifícios ou suas frações e

alterações da utilização dos mesmos, ligada ou à verificação do respeito pela lei e disciplina
imposta através de atos administrativos por parte de uma operação acabada de efetivar, ou a
certas situações de construções já existentes quando se pretenda dar-lhe uma vocação de uso,
mesmo que originariamente a mesma construção tenha sido erigida face a regime que não
implicou nenhum controlo administrativo, mas que exige na altura um controlo da sua aptidão
ou podendo levar à exigência de adaptação para o efeito).
A concessão da autorização é da competência do presidente da câmara, podendo ser
delegada nos vereadores, com faculdade de subdelegação, ou nos dirigentes dos serviços
municipais.
3.2.7.Papel regulamentar dos municípios. Obrigação de discussão pública
Para dar plena execução ao RJUE, impõe-se quer portarias governamentais de natureza
procedimental e aplicação nacional quer regulamentos municipais, que por sua vez estão
dependentes, normas legais e regulamentares, indiretamente da programação e diretamente do
planeamento territorial disciplinado no RJIGT.
Quanto ao papel regulamentar dos municípios, no exercício de poderes próprios ou
remetidos pela lei material, a elas cabem aprovar regulamentos municipais quer de urbanização
e edificação quer relativos ao lançamento e liquidação das taxas e prestação de caução
legalmente devidas. Estes regulamentos devem ter como objetivo a concretização e execução do
RJUE, designadamente a concretização das obras de escassa relevância urbanística para efeitos
de delimitação das situações isentas de controlo prévio, pormenorização, quando possível, dos
aspetos que envolvem a formulação de valorações próprias do exercício da função
administrativa, em especial os aspetos morfológicos e estéticos a que devem obedecer os
projetos de urbanização e edificação, e as condições exigíveis para avaliar a idoneidade da
utilização dos edifícios e suas frações; disciplinar os aspetos relativos ao projeto, execução,
receção e conservação das obras e serviços de urbanização, podendo, em particular, estabelecer
normas para o controlo da qualidade da execução e fixar critérios morfológicos e estéticos a que
os projetos devam conformar-se; disciplinar os aspetos relativos à segurança, funcionalidade,
economia, harmonia e equilíbrio socio-ambiental, estética, qualidade, conservação e utilização
dos edifícios, suas frações e demais construções e instalações; fixar os critérios e trâmites do
reconhecimento de que as edificações construídas se conformam com as regras em vigor à data
da sua construção, assim como do licenciamento ou comunicação prévia de obras de
158Zona caracterizada por uma densidade de ocupação, que permite identificar uma malha ou estrutura urbana já definida, onde
existem as infraestruturas essenciais e onde se encontram definidos os alinhamentos dos planos municipais.

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reconstrução ou de alteração das edificações para efeitos da aplicação do regime da garantia das
edificações existentes; fixar os montantes das taxas a cobrar; indicar a instituição e o número da
conta bancária do município onde é possível efetuar o depósito dos montantes das taxas devidas,
identificando o órgão à ordem do qual é efetuado o pagamento; condições a observar na
execução de operações urbanísticas objeto de comunicação prévia; determinar quais os atos e
operações que devem estar submetidos a discussão pública, designadamente, concretizar as
operações de loteamento com significativa relevância urbanística e definir os termos do
procedimento da sua discussão e regular outros aspetos relativos à urbanização e edificação cuja
disciplina não esteja reservada por lei a instrumentos de gestão territorial.
Antes da sua aprovação pelos órgãos municipais, têm que ser submetidos a discussão
pública (por prazo não inferior a 30 dias), todos os projetos dos regulamentos s municipais de
urbanização, edificação e os relativos ao lançamento e liquidação das taxas e prestação de
cauções devidas pela realização de operações urbanísticas. Uma vez aprovados, os regulamentos
são publicados na 2.ª série do Diário da República, independentemente da efetivação de outras
formas legais de publicidade.
Os projetos de regulamento municipal da taxa pela realização, manutenção e reforço de
infraestruturas urbanísticas devem ser acompanhados da fundamentação do cálculo das taxas
previstas.
Para o efeito, a assembleia municipal tem de ponderar, entre outros elementos pertinentes,
o programa plurianual de investimentos municipais na execução, manutenção e reforço das
infraestruturas gerais (que pode ser definido por áreas geográficas diferenciadas), os usos e as
tipologias das edificações e, eventualmente, a localização e correspondentes infraestruturas
locais.
Para a resolução de conflitos na aplicação dos regulamentos municipais destes podem os
interessados requerer a intervenção de uma comissão arbitral, cuja constituição e funcionamento
obedece à lei sobre a arbitragem voluntária.
As associações públicas de natureza profissional e as associações empresariais do setor da
construção civil podem promover a criação de centros de arbitragem institucionalizada para a
realização de arbitragens neste âmbito.
Fora destes centros, a comissão arbitral é constituída por um representante da câmara
municipal, um representante do interessado e um técnico designado por cooptação que seja
especialista na matéria sobre que incide o litígio, que preside, mas, na falta de acordo, este
técnico é nomeado pelo presidente do tribunal administrativo de círculo competente.
3.2.8.Isenção de controlo prévio. Obras de escassa relevância urbanística
Estão isentas de controlo prévio159 as obras de conservação, de alteração no interior de

edifícios ou suas frações que não impliquem modificações na estrutura de estabilidade, das
cérceas, da forma das fachadas e da forma dos telhados ou coberturas, as obras de escassa
relevância urbanística 160 e os destaques de parcelas de terreno em perímetro urbano e fora do
perímetro urbano161.
Neste caso, estão isentos de licença quer os atos que tenham por efeito a separação de uma
única parcela de prédio com descrição predial que se situe dentro de perímetro urbano desde que
159 Sem prejuízo da sujeição a comunicação prévia das obras de construção, de alteração ou de ampliação em zona urbana
consolidada que respeitem os planos municipais ou intermunicipais e das quais não resulte edificação com cércea superior à altura
mais frequente das fachadas da frente edificada do lado do arruamento onde se integra a nova edificação, no troço de rua
compreendido entre as duas transversais mais próximas, para um e para outro lado (al. d, n.º 2, artigo 4.º),
160 Obras de edificação ou demolição que, pela sua natureza, dimensão ou localização tenham escasso impacte urbanístico
161 N.os 4 e 5, artigo 6.º. 1. Sobre o destaque de parcelas de terreno em perímetro urbano, vide o Parecer n.º115/2005, de 25.10.2005,
da CCDR do Alentejo, relatora Gertrudes Maria C. do Castelo Gonçalves, e sobre o destaque de parcelas de terreno fora do
perímetro urbano, o Parecer n.º137/2005, de 15.12.2005, da CCDR do Alentejo, relator Luís Manuel Rosmaninho Santos.No RJUE
também o artigo 50.º trata do fraccionamento de prédios rústicos e respectivas notas.

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as duas parcelas resultantes do destaque confrontem com arruamentos públicos 162, quer esses
atos quando, em áreas situadas fora dos perímetros urbanos 163, cumulativamente se mostrem
cumpridas certas condições (na parcela destacada só seja construído um edifício que se destine
exclusivamente a fins habitacionais e que não tenha mais de dois fogos, e na parcela restante se
respeite a área mínima fixada no projeto de intervenção em espaço rural em vigor ou, quando
aquele não exista, a área de unidade de cultura fixada nos termos da lei geral para a região
respetiva). Se a parcela a destacar se situar em perímetro urbano e fora deste, o regime será o
respeita à localização da área maior.
Em nenhum caso serra permitido efetuar na área correspondente ao prédio originário um
novo destaque (a menos que siga para todo o prédio originário, o devido procedimento de
controlo administrativo) durante um prazo de 10 anos contados da data do destaque anterior 164.
O registo predial da parcela destacada efetiva-se face a certidão emitida pela câmara municipal
comprovativa da verificação dos requisitos do destaque.
O conceito de obras de escassa relevância urbanística engloba as edificações contíguas ou
não ao edifício principal com altura não superior a 2,2 m ou, em alternativa, à cércea do rés-do-
chão do edifício principal com área igual ou inferior a 10 m2 e que não confinem com a via
pública; a construção de muros de vedação até 1,8 m de altura que não confinem com a via
pública e de muros de suporte de terras até uma altura de 2 m ou que não alterem
significativamente a topografia dos terrenos existentes; a edificação de estufas de jardim com
altura inferior a 3 m e área igual ou inferior a 20 m2; as pequenas obras de arranjo e
melhoramento da área envolvente das edificações que não afetem área do domínio público; a
edificação de equipamento lúdico ou de lazer associado a edificação principal com área inferior
à desta última; a demolição das edificações referidas nas alíneas anteriores; a instalação de
painéis solares fotovoltaicos ou geradores eólicos associada a edificação principal, para
produção de energias renováveis, incluindo de microprodução, que não excedam, no primeiro
caso, a área de cobertura da edificação e a cércea desta em 1 m de altura, e, no segundo, a cércea
da mesma em 4 m e que o equipamento gerador não tenha raio superior a 1,5 m, bem como de
coletores solares térmicos para aquecimento de águas sanitárias que não excedam os limites
previstos para os painéis solares fotovoltaicos; a substituição dos materiais de revestimento
exterior ou de cobertura ou telhado por outros que, conferindo acabamento exterior idêntico ao
original, promovam a eficiência energética e outras obras, como tal qualificadas em
regulamento municipal.
Excetuam-se as obras e instalações em imóveis classificados ou em vias de classificação,
de interesse nacional ou de interesse público; imóveis situados em zonas de proteção de imóveis
classificados ou em vias de classificação e imóveis integrados em conjuntos ou sítios
classificados ou em vias de classificação165.
O regulamento municipal pode estabelecer-lhes limites além dos previstos na lei.

Mas há outras situações isentas de controlo prévio com base na qualidade das instituições
operadoras. Não só as operações urbanísticas promovidas pelas autarquias locais e suas
associações em área abrangida por plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do
território, como ainda, embora sujeitas a parecer municipal não vinculativos, as operações
162 Vide, sobre o tema, o Parecer n.º 115/2005, de 25.10.2005, da CCDR do Alentejo, sendo relatora Gertrudes Maria C. do Castelo
Gonçalves.
163 Vide, sobre este tema, o Parecer n.º 137/2005, de 15.12.2005, da CCDR do Alentejo, o ASTJ de 24-05-2011 e, também, o artigo
50.º do RJUE sobre fracionamento de prédios rústicos.

164 Este regime não isenta a realização das operações urbanísticas nele previstas da observância das normas legais e regulamentar es
aplicáveis, designadamente as constantes de planos municipais, intermunicipais ou especiais de ordenamento do território, de

servidões ou restrições de utilidade pública, as normas técnicas de construção, as de proteção do património cultural imóvel, e a
obrigação de comunicação prévia nos termos do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março, que estabelece o regime
jurídico da Reserva Agrícola Nacional.
165 E qualquer descrição predial pode ser atualizada mediante declaração de realização de obras de escassa relevância urbanística dos
termos de normação urbanística.

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urbanísticas promovidas pela Administração Pública e entidades concessionárias de tarefas

administrativas, isto é, as operações urbanísticas promovidas pelo Estado relativas a
equipamentos ou infraestruturas destinados à instalação de serviços públicos ou afetos ao uso
direto e imediato do público; as obras de edificação ou demolição promovidas por institutos
públicos ou entidades da Administração Pública que tenham por atribuições específicas a
salvaguarda do património cultural ou a promoção e gestão do parque habitacional do Estado e
que estejam diretamente relacionadas com a prossecução destas atribuições; as obras de
edificação ou demolição promovidas por entidades públicas que tenham por atribuições
específicas a administração das áreas portuárias ou do domínio público ferroviário ou
aeroportuário, quando realizadas na respetiva área de jurisdição e diretamente relacionadas com
a prossecução daquelas atribuições; as obras de edificação ou de demolição e os trabalhos
promovidos por entidades concessionárias de obras ou serviços públicos, quando se reconduzam
à prossecução do objeto da concessão e as operações urbanísticas promovidas por empresas
públicas relativamente a parques empresariais e similares, nomeadamente zonas empresariais
responsáveis (ZER), zonas industriais e de logística. A execução destas operações, com exceção
como se referiu das promovidas pelos municípios, fica sujeita a parecer prévio não vinculativo
da câmara municipal, que deve ser emitido no prazo de 20 dias a contar da data da receção do
pedido.
As operações de loteamento e as obras de urbanização promovidas pelo Estado devem ser

previamente autorizadas pelo ministro da tutela e pelo ministro responsável pelo ordenamento
do território, depois de ouvida a câmara municipal, a qual se deve pronunciar no prazo de 20
dias após a receção do respetivo pedido.
As operações de loteamento e as obras de urbanização promovidas pelas autarquias locais
e suas associações em área não abrangida por plano municipal ou intermunicipal de
ordenamento do território devem ser previamente autorizadas pela assembleia municipal, depois
de submetidas a parecer prévio não vinculativo da Comissão de Coordenação e
Desenvolvimento Regional (CCDR), a qual deve pronunciar-se no prazo de 20 dias a contar da
receção do respetivo pedido. As operações de loteamento e as obras de urbanização promovidas
pelas autarquias locais e suas associações ou pelo Estado, em área não abrangida por plano de
urbanização ou plano de pormenor, são submetidas a discussão pública, nos termos
estabelecidos no regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, com as necessárias
adaptações, exceto no que se refere aos períodos de anúncio e de duração da discussão pública
que são, respetivamente, de 8 e de 15 dias.
A realização destas operações urbanísticas deve observar as normas legais e
regulamentares que lhes forem aplicáveis, designadamente as constantes de instrumento de
gestão territorial, do regime jurídico de proteção do património cultural, do regime jurídico
aplicável à gestão de resíduos de construção e demolição, e as normas técnicas de construção.
De qualquer modo, estas operações só podem iniciar-se depois de emitidos os pareceres ou
autorizações ou após o decurso dos prazos fixados para a sua emissão. Mas a todas estas
operações urbanísticas tem de se aplicar a disciplina referente ao termo de responsabilidade,
publicitação do início e fim das operações e pagamento de taxas urbanísticas, a realizar através
de autoliquidação antes do início da obra, nos termos dos regulamentos municipais.
No caso de operações isentas de controlo prévio, o interessado particular deve notificar a

câmara municipal dessa intenção, até cinco dias antes do seu início, comunicando também a
identidade da pessoa, singular ou coletiva, encarregada da execução dos mesmos, para efeitos de
eventual fiscalização e de operações de gestão de resíduos de construção e demolição.
3.2.9. Formas de procedimento

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O controlo prévio das operações urbanísticas obedece às formas de procedimento previstas

no RJUE, devendo ainda ser observadas condições especiais de licenciamento previstas. Sem
prejuízo das competências do gestor de procedimento, a direção da instrução do procedimento
compete ao presidente da câmara municipal, podendo ser delegada nos vereadores, com
faculdade de subdelegação nos dirigentes dos serviços municipais.
Cada procedimento é acompanhado por gestor de procedimento, a quem compete
assegurar o normal desenvolvimento da tramitação processual, acompanhando, nomeadamente,
a instrução, o cumprimento de prazos, a prestação de informação e os esclarecimentos aos
interessados 166.
O controlo prévio das operações urbanísticas obedece às formas de procedimento
consagradas pelo legislador no RJUE com a observação das condições especiais de
licenciamento ou comunicação prévia, sendo proibido o recurso a tipos de procedimento não
legalmente previstos ou o desrespeito de exigências procedimentais legalmente impostas.
Os procedimentos iniciam-se através de requerimento ou comunicação, apresentados com

recurso a meios eletrónicos e através do sistema previsto, dirigidos ao presidente da câmara
municipal. Dele devem constar a identificação do requerente ou comunicante, incluindo o
domicílio ou sede e a indicação da qualidade de titular de qualquer direito que lhe confira a
faculdade de realizar a operação urbanística, a indicação do que se pretende em termos claros e
precisos, identificando o tipo de operação urbanística a realizar e a localização visada e
acompanhado pelos documentos instrutórios necessários para o efeito 167.
3.2.10. Disciplina da consulta a entidades externas
A consulta às entidades que devam emitir parecer, autorização ou aprovação sobre o

pedido, que não respeitem a aspetos relacionados com a localização, é promovida pelo gestor do
procedimento e é efetuada em simultâneo através da plataforma eletrónica.
Com exceção de planos de salvaguarda que exijam expressamente a consulta, está
dispensada a consulta a entidades externas em procedimentos relativos a operações urbanísticas
que já tenham sido objeto de apreciação favorável no âmbito do procedimento de informação
prévia, de aprovação de operações de loteamento urbano ou de aprovação de planos de
pormenor. Nestes casos, o gestor do procedimento comunica à CCDR o pedido, com a
identificação das entidades exteriores ao município a consultar, as quais se devem pronunciar
exclusivamente no âmbito das suas atribuições, no prazo de 20 dias a contar da data de
disponibilização do processo.
Considera-se haver concordância daquelas entidades com a pretensão formulada se os
respetivos pareceres, autorizações ou aprovações não forem recebidos dentro deste prazo.
Os pareceres das entidades exteriores ao município168, desde que sejam recebidos dentro do
prazo, têm caráter vinculativo se isso resultar da lei e se se fundamentarem em
condicionamentos legais ou regulamentares.
Os projetos de arquitetura e de especialidades, tal como os pedidos de autorização de
utilização, quando acompanhados por termo de responsabilidade subscrito por técnico autor de
166 O comprovativo eletrónico de apresentação do requerimento de licenciamento, informação prévia ou comunicação prévia contém
a identificação do gestor do procedimento, bem como a indicação do local, do horário e da forma pelo qual pode ser contactado. Em
caso de substituição do gestor de procedimento, é notificada ao interessado a identidade do novo gestor, bem como os elemento s
referidos no número anterior.
167 O pedido de licenciamento ou a comunicação prévia de operação urbanística devem ser publicitados sob forma de aviso, segundo
o modelo aprovado por portaria do membro do Governo responsável pelo ordenamento do território, a colocar no local de execuçã o
da operação de forma visível da via pública, no prazo de 10 dias a contar da apresentação do requerimento inicial ou comunicação.
168 Constam de diploma próprio os projetos, estudos e certificações técnicas que carecem de consulta, de aprovação ou de parecer,
interno ou externo, bem como as condições a que deve obedecer a sua elaboração.

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projeto legalmente habilitado (lei da qualificação profissional exigível aos técnicos responsáveis
pela elaboração e subscrição de projetos, fiscalização de obra e direção de obra) que ateste o
cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis, incluindo a menção a plano
municipal ou intermunicipal de ordenamento do território em vigor ou licença de loteamento,
estão dispensados da apresentação na câmara municipal de consultas, certificações, aprovações
ou pareceres externos (sem prejuízo da necessidade da sua obtenção quando legalmente
prevista).
A realização de vistoria, certificação, aprovação ou parecer, pelo município ou por
entidade exterior, sobre a conformidade da execução dos projetos das especialidades e outros
estudos com o projeto aprovado ou apresentado é dispensada mediante emissão de termo de
responsabilidade por técnico legalmente habilitado para esse efeito, de acordo com o respetivo
regime legal, que ateste essa conformidade, com exceção das especialidades de eletricidade e de
gás que são reguladas por legislação especial que assegure a segurança das instalações.
No termo do prazo fixado para a promoção das consultas, o interessado pode solicitar a
passagem de certidão dessa promoção, a qual é emitida pela câmara municipal no prazo de oito
dias e, se esta for negativa, promover diretamente as consultas que não hajam sido realizadas
(artigo 13.º-B), ou pedir ao tribunal administrativo que intime a câmara municipal (artigo 112.º),
podendo o interessado obter comprovativo eletrónico da promoção ou não promoção da
consulta das entidades externas pela câmara municipal e promover diretamente a consulta das
entidades externas.
A consulta de entidades da administração central, direta ou indireta, do setor empresarial

do Estado e de entidades concessionárias que exerçam poderes de autoridade, que se devam
pronunciar sobre a operação urbanística em razão da localização (parecer, aprovação ou
autorização), é efetuada através de uma única entidade coordenadora, a CCDR territorialmente
competente, a qual emite uma decisão global e vinculativa de toda a administração.
A CCDR identifica, no prazo de cinco dias a contar da receção dos elementos, as entidades
que legalmente devam emitir parecer, aprovação ou autorização de localização, promovendo
dentro daquele prazo a consulta, a efetivar em simultâneo e com recurso ao sistema informático.
As entidades consultadas devem pronunciar-se no prazo imperativo de 20 dias.
Todos estes prazos se suspendem, por uma única vez, quando as entidades consultadas
verificarem que existem omissões ou irregularidades no requerimento e nos elementos
instrutórios cuja junção é obrigatória e requererem à CCDR, no prazo de 8 dias, que convide o
requerente a supri-las, no prazo de 15 dias, retomando o seu curso com a receção pela entidade
consultada dos elementos adicionais solicitados ou com o indeferimento do requerimento de
aperfeiçoamento pela CCDR ou quando as entidades consultadas estejam, por força de
compromissos assumidos no âmbito de tratados internacionais, ou de obrigação decorrente da
legislação comunitária, sujeitas à obtenção de parecer prévio de entidade sediada fora do
território nacional, devendo essa circunstância ser comunicada à CCDR e não podendo a
suspensão ter uma duração superior a 20 dias.
Caso não existam posições divergentes entre as entidades consultadas, a CCDR toma a
decisão final no prazo de cinco dias a contar do fim do prazo de 20dias. Caso existam pareceres
negativos das entidades consultadas, a CCDR promove uma reunião, preferencialmente por
videoconferência, a realizar no prazo de 10 dias a contar do último parecer recebido dentro do
prazo de 20 dias, com todas as entidades e com o requerente, tendo em vista obter uma solução
concertada que permita ultrapassar as objeções formuladas, e toma decisão final vinculativa no
prazo de 10 dias. Nesta conferência decisória, as entidades consultadas são representadas por
pessoas com poderes para as vincular.

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Não sendo possível obter a posição de todas as entidades, por motivo de falta de
comparência de algum representante ou por ter sido submetida a apreciação alguma questão
nova, os trabalhos da conferência podem ser suspensos por um período máximo de cinco dias.
Quando a CCDR não adote posição favorável a uma operação urbanística por esta ser
desconforme com instrumento de gestão territorial, pode a CCDR, quando a operação se revista
de especial relevância regional ou local, por sua iniciativa ou a solicitação do município,
respetivamente, propor ao Governo a aprovação em resolução do Conselho de Ministros da
alteração, suspensão ou ratificação, total ou parcial, de plano da sua competência relativamente
ao qual a desconformidade se verifica.
Quando a decisão seja proferida em conferência decisória, os pareceres emitidos têm
natureza não vinculativa, independentemente da sua classificação em legislação especial. O
procedimento de decisão da administração central previsto nos números anteriores é objeto de
portaria dos membros do Governo responsáveis pelo ordenamento do território e pela
administração local.
A CCDR comunica ao município a decisão da conferência decisória no prazo de cinco dias
após a sua realização. Caso a CCDR não cumpra este dever de comunicação no prazo devido,
considera-se que as consultas tiveram um sentido favorável.
O interessado na consulta a entidades externas pode solicitar previamente os pareceres,

autorizações ou aprovações legalmente exigidos junto das entidades competentes, entregando-os
com o requerimento inicial, caso em que não há lugar a nova consulta desde que, até à data da
apresentação de tal pedido ou comunicação na câmara municipal, não haja decorrido mais de
dois anos desde a emissão dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos ou desde que,
caso tenha sido esgotado este prazo, não se tenham verificado alterações dos pressupostos de
facto ou de direito em que os mesmos se basearam.
As comunicações prévias de operações urbanísticas são sempre precedidas das consultas às
entidades externas a que haja lugar. Para estes efeitos, na falta de pronúncia da entidade
consultada no prazo legal, o requerimento inicial ou a comunicação prévia podem ser instruídos
com prova da solicitação das consultas e declaração do requerente ou comunicante de que os
mesmos não foram emitidos dentro daquele prazo.
Nos procedimentos de controlo prévio, com exceção das comunicações prévias, não tendo
o interessado promovido todas as consultas necessárias, o gestor do procedimento promove as
consultas a que haja lugar.
3.2.11.Procedimentos especiais. Empreendimentos turísticos
Os empreendimentos turísticos estão sujeitos ao regime jurídico das operações de

loteamento nos casos em que se pretenda efetuar a divisão jurídica do terreno em lotes.
Nestas situações a operação de loteamento pode realizar-se em áreas em que o uso turístico
seja compatível com o disposto nos instrumentos de gestão territorial válidos e eficazes. Sempre
que as obras se situem em área que nos termos de plano de urbanização, plano de pormenor ou
licença ou comunicação prévia de loteamento em vigor esteja expressamente afeta ao uso
proposto, é dispensada a autorização prévia de localização que, nos termos da lei, devesse ser
emitida por parte de órgãos da administração central, sem prejuízo das demais autorizações ou
aprovações exigidas por lei relativas a servidões administrativas ou restrições de utilidade
pública.
3.2.12.Condicionamentos aos loteamentos

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Há certas condições especiais a preencher no licenciamento ou na comunicação prévia de

loteamentos. As operações de loteamento podem realizar-se normalmente em áreas dentro do
perímetro urbano e em terrenos já urbanizados ou cuja urbanização se encontre programada em
plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do território. No caso de área não abrangida
por qualquer plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do território, o licenciamento
de operação de loteamento depende de parecer prévio favorável da CCDR, o qual caduca no
prazo de dois anos, se, dentro desse prazo, não for licenciada a operação de loteamento, ou, uma
vez esgotado, existirem alterações nos pressupostos de facto e de direito em que ele se
fundamentou. A CCDR deve avaliar a operação do ponto de vista do ordenamento do território
e a verificar a sua articulação com os instrumentos legais de desenvolvimento territorial,
pronunciando-se no prazo de 20 dias a contar da data de disponibilização do processo, sob pena
de se ter por concordante com o loteamento pretendido. A apresentação de requerimento de
intimação jurisdicional para a prática de ato legalmente devido suspende a contagem do prazo
da CCDR169.
O RJUE refere-se expressamente a questões relacionadas com áreas para espaços verdes e
de utilização coletiva, infraestruturas e equipamentos (artigo 43.º), mandando que os projetos de
loteamento prevejam áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização coletiva,
infraestruturas viárias e equipamentos. Os espaços verdes e de utilização coletiva,
infraestruturas viárias e equipamentos de natureza privada constituem partes comuns dos lotes
resultantes da operação de loteamento e dos edifícios que neles venham a ser construídos,
regendo-se pelos artigos 1420.º a 1438.º-A do Código Civil.
Os parâmetros para o dimensionamento destas áreas são os definidos no plano municipal
ou intermunicipal de ordenamento do território. Para aferir se o projeto de loteamento respeita
estes parâmetros consideram-se quer as parcelas de natureza privada a afetar àqueles fins quer
as parcelas a ceder à câmara municipal nos termos previstos para a sua gestão.
O RJUE viabiliza esta administração por moradores e grupos de moradores das zonas
loteadas e urbanizadas, através de acordos de cooperação ou de contratos de concessão do
domínio municipal, com sujeição a um prazo de vigência e a fiscalização pela câmara municipal
sobre o respeito pelas regras referentes ao conteúdo do direito de uso privativo, obrigações do
concessionário e do município em matéria de obras, prestação de serviços e manutenção de
infraestruturas, garantias a prestar e modos e termos do sequestro e rescisão170).
3.2.13.Cedência gratuita de parcelas para espaços verdes e equipamentos de

utilização coletiva
O proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o prédio a lotear têm de ceder
gratuitamente ao município as parcelas para implantação de espaços verdes públicos e
equipamentos de utilização coletiva e as infraestruturas que, de acordo com a lei e a licença ou
comunicação prévia, devam integrar o domínio municipal. Por isso, com o pedido de
licenciamento ou comunicação prévia, o requerente deve assinalar as áreas de cedência ao
município em planta a entregar. As parcelas de terreno cedidas ao município integram-se no
domínio municipal com a emissão do alvará ou, nas situações e comunicação prévia, através de
instrumento notarial próprio a realizar no prazo de 20 dias após a receção da comunicação
169Artigo 112.º.
170 O sequestro traduz-se (na expectativa de dificuldade meramente transitórias de cumprimentos do acordo) na substituição
temporária da sua gestão, com posse momentânea por parte da entidade pública de todos os meios usados pelos moradores,
enquanto os gestores particulares não estiverem em condições de desempenhar as suas tarefas normalmente. O resgate, em princípio,
pressupõe ou um interesse público para o município entender dever reassumir diretamente as tarefas de gestão dessas áreas ou a
desconfiança credível sobre a possibilidade de os moradores poderem voltar a desempenhar tais tarefas nos termos acordados.

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prévia, devendo a câmara municipal definir, no alvará ou no instrumento notarial, as parcelas

afetas aos domínios público e privado do município.
Se o prédio a lotear já estiver servido pelas infraestruturas 171ou não se justificar a
localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no prédio em causa ou ainda nos
casos em que os espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos
de natureza privada constituam partes comuns dos lotes resultantes da operação de loteamento e
dos edifícios que neles venham a ser construídos (regidos pelo Código Civil), não há lugar a
qualquer cedência para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de
uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em
regulamento municipal (artigo 44.º).
O proprietário e demais titulares de direitos reais sobre prédio a sujeitar a qualquer
operação urbanística que nos termos de regulamento municipal seja considerada como de
impacte relevante ficam também sujeitos às cedências e compensações previstas para as
operações de loteamento172.
O cedente tem direito de reversão sobre as parcelas cedidas sempre que sejam afetas a fins
diversos dos para que tenham sido cedidas173. Mas considera-se que não existe alteração de
afetação se as parcelas cedidas foram afetas à implantação de espaços verdes públicos,
equipamentos de utilização coletiva e infraestruturas a integrar devam integrar no domínio
municipal, independentemente das especificações eventualmente constantes do documento que
titula a transmissão. E este direito também não pode ser exercido se a alteração aos fins a que se
destinavam as parcelas cedidas forem depois alterados por tal ser considerado necessário pela
câmara municipal para a devida execução de plano intermunicipal ou municipal de ordenamento
do território ou área de reabilitação urbana.
Ao exercício do direito de reversão aplica-se o Código das Expropriações.
Em alternativa ao exercício do direito de reversão ou quando o exercício deste direito não
possa ser atuado (alteração da finalidade das cedências por iniciativa da câmara municipal em
situações em que tal se mostre necessário à execução de plano municipal ou intermunicipal de
ordenamento do território ou área de reabilitação urbana174), o cedente pode exigir ao município
uma indemnização, a determinar nos termos estabelecidos no Código das Expropriações com
referência ao fim a que se encontre afeta a parcela, calculada à data em que pudesse haver lugar
à reversão.
As parcelas que tenham sido objeto de reversão ficam sujeitas às mesmas finalidades a que
deveriam estar afetas aquando da cedência, exceto se se tratar de parcela a afetar a equipamento
de utilização coletiva, neste caso devendo ser afeta a espaço verde175. 6 – Estes direitos podem
ser exercidos pelos proprietários de, pelo menos, um terço dos lotes constituídos em
consequência da operação de loteamento. Sem prejuízo dos direitos legalmente estabelecidos de
realojamento dos ocupantes, se, na parcela revertida, existirem imóveis construídos, o tribunal, a
pedido do cedente, pode ordenar a sua demolição176, sendo o município é responsável pelos
prejuízos causados aos proprietários dos imóveis por atos ilícitos177.
3.2.14. Regime de loteamento e execução de instrumentos de gestão territorial e de

outros instrumentos urbanísticos
171 Alínea h), artigo 2.º.

172 Quanto esteja em causa a realização de operação urbanística sujeita a avaliação de impacte ambiental (AIA), não pode ser
emitida licença ou apresentada comunicação prévia ao abrigo do RJUE sem previamente ter sido emitida uma declaração de impact e
ambiental (DIA) favorável ou condicionalmente favorável ou, no caso de o procedimento de AIA ter decorrido em fase de estudo
prévio ou de anteprojeto, emitida decisão favorável sobre a conformidade do projeto de execução com a DIA.
173 Artigo 45.º.
174 N.º 10, artigo 45.º e n.º 1, artigo 48.º.
175 Neste caso, é obrigatório proceder-se ao averbamento do facto no alvará ou à sua integração na comunicação prévia.
176 Artigo 37.º e ss. da Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro.
177 Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, alterada pela Lei n.º 31/2008, de 17 de julho.

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As operações de loteamento licenciadas ou objeto de comunicação prévia podem ser

alteradas por iniciativa da câmara municipal se as alterações em causa se mostrarem necessárias
à execução de plano intermunicipal ou municipal de ordenamento do território ou a uma área de
reabilitação urbana. Esta deliberação camarária deve ser devidamente fundamentada 178 e é
precedida de audiência prévia do titular do alvará e outros interessados, que têm 30 dias para se
pronunciarem sobre o projeto de decisão de alteração. A pessoa coletiva que aprovar os
instrumentos de alteração que impliquem, direta ou indiretamente, danos causados ao titular do
alvará e outros interessados é responsável nos termos do regime geral aplicável às situações de
indemnização pelo sacrifício. E mesmo, nas situações de afetação das condições da licença ou
comunicação prévia que, pela sua gravidade ou intensidade, eliminem ou restrinjam o seu
conteúdo económico, o titular do alvará e demais interessados têm direito a uma indemnização
correspondente ao valor económico do direito eliminado ou da parte do direito que tiver sido
restringido. Mas, enquanto não forem alteradas as condições das operações de loteamento, as
obras de construção, de alteração ou de ampliação, na área abrangida por aquelas operações de
loteamento, não têm que se conformar com planos intermunicipais ou municipais de
ordenamento do território ou áreas de reabilitação urbana posteriores à licença ou comunicação
prévia da operação de loteamento.
Quanto a alterações de uma operação de loteamento que tenha sido objeto de comunicação
prévia, a sua apresentação e efetivação depende da demonstrada da não oposição dos titulares
da maioria dos lotes constantes dessa comunicação.
3.2.15.Obras de urbanização e edificação. Execução por fases. Prazos pra

urbanização e para edificação
O órgão competente para o licenciamento das obras de urbanização, face à deliberação

(artigo 26.º) ou através de regulamento municipal (artigo 34.º), deve enunciar as condições a
observar na sua execução, incluindo o cumprimento das normas sobre a gestão de resíduos de
construção e de demolição produzidos e o prazo para a sua conclusão, o montante da caução
para garantir a regular execução das obras e, se for caso disso, as condições gerais do contrato
de urbanização (artigo 55.º).
A execução das obras pode efetivar-se por fases, se o interessado o requerer,

descriminando para cada fase, quer as obras a fazer, quer o orçamento e prazos, devendo no
caso de procedimento de licenciamento o mesmo ser decidido no prazo de 30 dias. Em qualquer
caso, cada fase a efetivar deve ter coerência interna e corresponder a uma zona da área a lotear
ou a urbanizar que possa funcionar autonomamente.
As obras de urbanização com as condições definidas na licença ou comunicação prévia

podem ser alteradas por iniciativa da câmara municipal (artigo 48.º).
O prazo de execução, nas situações de declaração em comunicação prévia (artigo 34.º do
RJUE), é o fixado pelo interessado, sem poder ultrapassar os limites fixados mediante o
regulamento municipal.
O prazo (alínea a), n.º 1 e n.º 2) pode ser prorrogado a requerimento fundamentado do
interessado, por uma única vez e por período não superior a metade do prazo inicial, quando não
seja possível concluir as obras dentro do prazo fixado. Mas se a obra se encontrar em fase de
acabamento, pode ainda o presidente da câmara municipal, a requerimento fundamentado do
178 Implicando a emissão de novo alvará e a publicação e submissão a registo deste, a expensas do município.

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interessado, conceder uma nova prorrogação (n.º 2, artigo 116.º). O prazo pode também ser
prorrogado se houver alteração da licença ou da comunicação prévia.
Quanto ao contrato de urbanização, se o interessado apresentar proposta de contrato de
urbanização até à aprovação das obras de urbanização, ele pode ser celebrado, estipulando-se
então as obrigações das partes contratantes sobre a execução das obras de urbanização,
responsabilidades a que ficam sujeitas as partes e o prazo de cumprimento) quando a execução
de obras de urbanização envolver, em virtude de disposição legal ou regulamentar ou por força
de convenção, mais de um responsável.
No que concerne às obras de edificação, cabe à câmara municipal fixar as condições da
sua execução ao deferir o pedido de licenciamento ou, no caso das obras sujeitas a comunicação
prévia, através de regulamento municipal. Devendo cumprir-se sempre o regime da gestão de
resíduos de construção e de demolição que se tenha de efetivar. Cabendo ao requerente ou
comunicante propor as condições referentes à ocupação da via pública, colocação de tapumes e
vedações.
Quanto ao prazo, as soluções são idênticas às anteriormente referidas (artigo 58.º).
No caso de procedimentos de licenciamento ou de comunicação prévia de obras quando
respeitem a edifícios contíguos e funcionalmente ligados entre si, que determinem, em termos
urbanísticos, impactes semelhantes a uma operação de loteamento, nos termos a definir por
regulamento municipal, terá de haver a áreas para espaços verdes e de utilização coletiva,
infraestruturas viárias e equipamentos, e os parâmetros para o seu dimensionamento estão
definidos em plano intermunicipal ou municipal de ordenamento do território. E, para aferir se
se respeita esses parâmetros consideram-se as parcelas de natureza privada a afetar a esses fins e
as parcelas a ceder à câmara municipal. Devendo os licenciados ou comunicantes ceder
gratuitamente ao município as parcelas para a sua implantação a integrar no domínio municipal
(artigo 43.º,n.º1 a 3 do artigo 44.º). Se
No caso de procedimentos de licenciamento e de comunicação prévia de obras cuja

operação contemple a criação de áreas de circulação viária e pedonal, espaços verdes e
equipamento de uso privativo, se o prédio já estiver servido pelas infraestruturas (alínea h),
artigo 2.º), se não se justificar a localização de nenhum equipamento ou espaço verde públicos
ou nos casos em que, sendo de natureza privada, constituam partes comuns (n.º 4, artigo 43.º),
não há lugar a qualquer cedência para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao
pagamento de uma compensação ao município (n.º 4, artigo 44.º).
O cedente tem o direito de reversão sobre as parcelas cedidas se estas forem afetas a fins
diversos daqueles para que hajam sido cedidas, considerando-se que não existe alteração de
afetação sempre que as parcelas cedidas sejam afetas a um dos fins antes referidos,
independentemente das especificações eventualmente constantes do documento que titula a
transmissão. Ao exercício do direito de reversão aplica-se, com as necessárias adaptações, o
disposto no Código das Expropriações. Em alternativa ao exercício do direito ou no caso do em
que o direito de reversão não possa ser exercido (n.º10, artigo 45.º), o cedente pode exigir ao
município uma indemnização (Código das Expropriações, com referência ao fim a que se
encontre afeta a parcela, calculada à data em que pudesse haver lugar à reversão).
As parcelas que tenham revertido para o cedente ficam sujeitas às mesmas finalidades a
que deveriam estar afetas aquando da cedência, salvo quando se trate de parcela a afetar a
equipamento de utilização coletiva, devendo nesse caso ser afeta a espaço verde, procedendo-se
ainda ao averbamento desse facto no respetivo alvará ou à sua integração na comunicação
prévia. Os direitos aqui previstos podem ser exercidos pelos proprietários de, pelo menos, um
terço dos lotes constituídos em consequência da operação de loteamento ou de edificação.
Havendo imóveis construídos na parcela revertida, o tribunal pode ordenar a sua
demolição, a requerimento do cedente (artigos 37.º e ss. da Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro).

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O município é responsável pelos prejuízos causados aos proprietários dos imóveis, enqudrada
em matéria de atos ilícitos179. A demolição não prejudica os direitos legalmente estabelecidos de
realojamento dos ocupantes. O direito de reversão não pode ser exercido quando os fins das
parcelas cedidas sejam legalmente alterados (n.º 1, artigo 48.º). A gestão das infraestruturas e
dos espaços verdes e de utilização coletiva pode, em muitos aspetos (n.º2, artigo 46.º) ser
confiada a moradores ou a grupos de moradores das zonas loteadas e urbanizadas, mediante a
celebração com o município de acordos de cooperação ou de contratos de concessão do domínio
municipal.
3.3.Pedido de informação prévia
Qualquer interessado pode pedir à câmara municipal, a título prévio, informação sobre a
viabilidade de realizar determinada operação urbanística ou conjunto de operações urbanísticas
diretamente relacionadas, bem como sobre os respetivos condicionamentos legais ou
regulamentares, nomeadamente relativos a infraestruturas, servidões administrativas e restrições
de utilidade pública, índices urbanísticos, cérceas, afastamentos e demais condicionantes
aplicáveis à pretensão.
O interessado pode, em qualquer circunstância, designadamente quando o pedido respeite a
operação de loteamento em área não abrangida por plano de pormenor, ou a obra de construção,
ampliação ou alteração em área não abrangida por plano de pormenor ou operação de
loteamento, requerer que a informação prévia contemple especificamente os seguintes aspetos,
em função da informação pretendida e dos elementos apresentados, a volumetria, alinhamento,
cércea e implantação da edificação e dos muros de vedação; o projeto de arquitetura e memória
descritiva; o programa de utilização das edificações, incluindo a área total de construção a afetar
aos diversos usos e o número de fogos e outras unidades de utilização, com identificação das
áreas acessórias, técnicas e de serviço; as infraestruturas locais e ligação às infraestruturas
gerais; a estimativa de encargos urbanísticos devidos e as áreas de cedência destinadas à
implantação de espaços verdes, equipamentos de utilização coletiva e infraestruturas viárias.
Quando o interessado não seja o proprietário do prédio, o pedido de informação prévia
inclui a identificação daquele bem como dos titulares de qualquer outro direito real sobre o
prédio, através de certidão emitida pela conservatória do registo predial. Neste caso, a câmara
municipal deve notificar o proprietário e os demais titulares de qualquer outro direito real sobre
o prédio da abertura do procedimento.
No âmbito do procedimento de informação prévia, há lugar a consultas externas às
entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações condicionem legalmente a informação a
prestar, sempre que tal consulta seja exigível num eventual pedido de licenciamento ou com a
apresentação de comunicação prévia. Esta pronúncia não incide sobre avaliação de impacte
ambiental.
A câmara municipal deve deliberar sobre o pedido de informação prévia no prazo de 20
dias ou, no caso de requerimento o particular de informação prévia contemplando
especificamente aspetos pormenorizados atrás enunciados (em função da informação pretendida
e dos elementos apresentados), no prazo de 30 dias contados a partir, prazos que se contam da
data da receção do pedido ou dos elementos solicitados na apreciação liminar do requerimento
para suprir deficiências ou da data da receção do último dos pareceres, autorizações ou
aprovações emitidos pelas entidades exteriores ao município, quando tenha havido lugar a
consultas ou, ainda, do termo do prazo para a receção dos pareceres, autorizações ou
aprovações, sempre que alguma das entidades consultadas não se pronuncie até essa data.
179 Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro. Vide o seu enquadramento no respetivo capítulo.

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Os pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades exteriores ao município

são obrigatoriamente notificados ao requerente juntamente com a informação prévia aprovada
pela câmara municipal, dela fazendo parte integrante.
A câmara municipal indica sempre, na informação favorável, o procedimento de controlo
prévio a que se encontra sujeita a realização da operação urbanística projetada. No caso de uma
informação desfavorável, dela deve constar a indicação dos termos em que a mesma, sempre
que possível, pode ser revista por forma a serem cumpridas as prescrições urbanísticas
aplicáveis, designadamente as constantes de plano municipal ou intermunicipal de ordenamento
do território ou de operação de loteamento.
A informação prévia favorável vincula as entidades competentes na decisão sobre um

eventual pedido de licenciamento e no controlo sucessivo de operações urbanísticas sujeitas a
comunicação prévia.
Quando seja proferida face a requerimento pormenorizado do requerente ou este não seja o
proprietário em que se exige uma certidão emitida pela conservatória do registo predial sobre os
vários titulares de direitos reais (n.os 2 e 3, artigo 14.º), ou respeite a área sujeita a plano de
pormenor ou a operação de loteamento, tem por efeito a sujeição da operação urbanística em
causa ao regime da comunicação prévia, a efetuar nos exatos termos em que foi apreciada, e
dispensa a realização de novas consultas externas.
Este pedido de licenciamento ou a apresentação de comunicação prévia deve ser efetuado
no prazo de um ano após a decisão favorável do pedido de informação prévia e é sempre
acompanhado de declaração dos autores e coordenador dos projetos de que aquela respeita os
limites constantes da informação prévia favorável.
Decorrido este prazo, o particular pode requerer ao presidente da câmara a declaração de
que se mantêm os pressupostos de facto e de direito que levaram à anterior decisão favorável,
devendo o mesmo decidir no prazo de 20 dias e correndo novo prazo de um ano para efetuar a
apresentação dos pedidos de licenciamento ou de comunicação prévia se os pressupostos se
mantiverem ou se o presidente da câmara municipal não tiver respondido no prazo legalmente
previsto.
Não se suspendem os procedimentos de licenciamento ou comunicação prévia requeridos
ou apresentados com suporte em informação prévia nas áreas a abranger por novas regras
urbanísticas, constantes de plano municipal, intermunicipal ou especial de ordenamento do
território ou sua revisão, a partir da data fixada para o início da discussão pública e até à data da
entrada em vigor daquele instrumento.
3.4. Procedimento de licenciamento de operações urbanísticas
3.4.1. Operações sujeitas a licenciamento e seu regime
A apreciação dos pedidos relativos às operações urbanísticas sujeitas a licença

administrativa180 permite o procedimento de informação prévia, que a realizarem-se de acordo
com a respetiva deliberação municipal pode dispensar o procedimento licenciador.
A apreciação do projeto de arquitetura, no caso de pedido de licenciamento relativo a obras
de construção, alteração ou ampliação em área não abrangida por operação de loteamento ou
por plano de pormenor; obras de conservação, reconstrução, ampliação, alteração ou demolição
de imóveis classificados ou em vias de classificação, bem como de imóveis integrados em
conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação, e as obras de construção,
reconstrução, ampliação, alteração exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de
180 N.º 2 do artigo 4.º e artigo 18.º.

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proteção de imóveis classificados ou em vias de classificação; obras de reconstrução das quais

resulte um aumento da altura da fachada ou do número de pisos e obras de demolição das
edificações que não se encontrem previstas em licença de obras de reconstrução (alíneas c) a f),
n.º 2, artigo 4.º), incide sobre a sua conformidade com planos municipais ou intermunicipais de
ordenamento no território, planos especiais de ordenamento do território, medidas preventivas,
área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária, servidões
administrativas, restrições de utilidade pública e quaisquer outras normas legais e
regulamentares relativas ao aspeto exterior e a inserção urbana e paisagística das edificações e
sobre o uso proposto.
Para estes efeitos, a apreciação da inserção urbana das edificações é efetuada na perspetiva
formal e funcional, tendo em atenção o edificado existente, bem como o espaço público
envolvente e as infraestruturas existentes e previstas.
A câmara municipal deve deliberar sobre o projeto de arquitetura no prazo de 30 dias,
contado a partir da data da receção do pedido (ou dos elementos solicitados pela Câmara
Municipal, na apreciação liminar do requerimento, para sanear as suas deficiências), ou da data
da receção do último dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades
exteriores ao município, se houve lugar a consultas ou, ainda, do termo do prazo para a receção
dos pareceres, autorizações ou aprovações, sempre que alguma das entidades consultadas não se
pronuncie até essa data.
O interessado, caso não tenha ainda apresentado os projetos de especialidades, deve
apresentá-los (ou os que não o tenham sido), assim como outros estudos necessários à execução
da obra no prazo de seis meses a contar da notificação do ato que aprovou o projeto de
arquitetura (podendo o presidente da câmara prorrogar este prazo, por uma só vez e por período
não superior a três meses, mediante requerimento fundamentado apresentado antes do respetivo
termo).
A falta de apresentação dos projetos das especialidades e outros estudos no prazo normal
ou no da prorrogação implica a suspensão do processo de licenciamento pelo período máximo
de seis meses, findo o qual é declarada a caducidade após audiência prévia do interessado.
As declarações de responsabilidade dos autores dos projetos de arquitetura, no que respeita
aos aspetos interiores das edificações, bem como dos autores dos projetos das especialidades e
de outros estudos (n.º 4, artigo 10.º), constituem garantia bastante do cumprimento das normas
legais e regulamentares aplicáveis, excluindo a sua apreciação prévia, exceto se das declarações
constar a referência a normas técnicas ou regulamentares em vigor que não foram observadas na
elaboração dos projetos, fundamentando as razões da sua não observância (n.º5, artigo 10.º)
A apreciação dos projetos de loteamento, obras de urbanização e dos trabalhos de

remodelação de terrenos pela câmara municipal incide sobre a sua conformidade com planos
municipais ou intermunicipais de ordenamento do território, planos especiais de ordenamento
do território, medidas preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de
construção prioritária, servidões administrativas, restrições de utilidade pública e quaisquer
outras normas legais e regulamentares aplicáveis, bem como sobre o uso e a integração urbana e
paisagística.
Os municípios podem determinar, através de regulamento municipal, a prévia sujeição a
discussão pública do licenciamento de operações de loteamento com significativa relevância
urbanística, a qual tem sempre lugar quando a operação de loteamento exceda 4 ha ou 100 fogos
ou 10% da população do aglomerado urbano em que se insere a pretensão.
A câmara municipal toma a deliberação final sobre o pedido de licenciamento no prazo de
45 dias no caso de operação de loteamento, de 30 dias no caso de obras de urbanização e de 45
dias no caso de obras de construção, de alteração ou de ampliação em área não abrangida por
operação de loteamento ou por plano de pormenor; obras de conservação, reconstrução,

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ampliação, alteração ou demolição de imóveis classificados ou em vias de classificação e de

imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação, e obras de
construção, reconstrução, ampliação, alteração exterior ou demolição de imóveis situados em
zonas de proteção de imóveis classificados ou em vias de classificação; obras de reconstrução
das quais resulte um aumento da altura da fachada ou do número de pisos e obras de demolição
das edificações que não se encontrem previstas em licença de obras de reconstrução (alíneas c) a
f), n.º 2, artigo 4.º). Estes prazos
Os prazos para decisão sobre operações de loteamento e obras de urbanização contam-se
a partir da data da receção do pedido ou dos elementos solicitados para suprir deficiências de
instrução, da data da receção do último dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos
pelas entidades exteriores ao município, quando tenha havido lugar a consultas ou ainda do
termo do prazo para a receção dos pareceres, autorizações ou aprovações, sempre que alguma
das entidades consultadas não se pronuncie até essa data.
O prazo para outro tipo de operações conta-se da data da apresentação dos projetos das
especialidades e outros estudos ou da data da aprovação do projeto de arquitetura se o
interessado os tiver apresentado juntamente com o requerimento inicial; ou quando haja lugar a
consulta de entidades externas, a partir da data da receção do último dos pareceres, autorizações
ou aprovações; ou ainda do termo do prazo para a receção dos pareceres, autorizações ou
aprovações, sempre que alguma das entidades consultadas não se pronuncie até essa data.
Quando o pedido de licenciamento de obras de urbanização seja apresentado em
simultâneo com o pedido de licenciamento de operação de loteamento, o prazo referente às
obras de urbanização conta-se a partir da deliberação que aprove o pedido de loteamento.
A câmara municipal pode (a requerimento do interessado e cujo deferimento do pedido
dará lugar à emissão de alvará), aprovar uma licença parcial para construção da estrutura,
imediatamente após a entrega de todos os projetos das especialidades e outros estudos e desde
que se mostrem aprovado o projeto de arquitetura e prestada caução para demolição da estrutura
até ao piso de menor cota em caso de indeferimento, nos casos de obras de construção, alteração
ou ampliação em área não abrangida por operação de loteamento ou por plano de pormenor; ou
de obras de conservação, reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de imóveis
classificados ou em vias de classificação e de imóveis integrados em conjuntos ou sítios
classificados ou em vias de classificação e de obras de construção, reconstrução, ampliação,
alteração exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de proteção de imóveis
classificados ou em vias de classificação; assim como obras de reconstrução das quais resulte
um aumento da altura da fachada ou do número de pisos e obras de demolição das edificações
que não se encontrem previstas em licença de obras de reconstrução.
3.4.2.Situações de interdição ou de condicionamento dos pedidos de licenciamento.

Poderes vinculados, poderes discricionários e aplicação de conceitos imprecisos
O pedido de licenciamento tem de ser indeferido se uma norma de um plano

intermunicipal ou municipal de ordenamento do território, área de desenvolvimento urbano
prioritário, área de construção prioritária, medidas preventivas, servidão administrativa ou
restrição de utilidade pública assim como quaisquer outras normas legais e regulamentares
aplicáveis; se existir uma declaração de utilidade pública para efeitos de expropriação
abarcando o prédio objeto do pedido de licenciamento (a menos que ela se reporte à própria
operação urbanística; se tiver sido objeto de parecer negativo ou recusa de aprovação ou
autorização de qualquer entidade consultada cuja posição seja vinculativa. E deve ainda ser
indeferido na ausência de arruamentos ou de infraestruturas de abastecimento de água e
saneamento ou se a obra projetada constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportável
para as infraestruturas existentes.

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Em termos de poder discricionário, temos várias situações. Ou seja, o licenciamento pode

ser recusado com fundamento no facto de a operação urbanística afetar negativamente o
património arqueológico, histórico, cultural ou paisagístico, natural ou edificado; a operação
urbanística constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportável para as
infraestruturas ou serviços gerais existentes ou implicar, para o município, a construção ou
manutenção de equipamentos, a realização de trabalhos ou a prestação de serviços por este não
previstos (nos casos de operações de loteamento, obras de urbanização e trabalhos de
remodelação de terrenos em área não abrangida por operação de loteamento, ausência de
arruamentos ou de infraestruturas de abastecimento de água e saneamento ou se a obra projetada
constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportável para as infraestruturas existentes,
obras de conservação, reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de imóveis classificados
ou em vias de classificação e de imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em
vias de classificação, e de obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração exterior ou
demolição de imóveis situados em zonas de proteção de imóveis classificados ou em vias de
classificação, obras de reconstrução das quais resulte um aumento da altura da fachada ou do
número de pisos, assim como quando o pedido de licenciamento tiver por objeto a realização
das obras na ausência de arruamentos ou de infraestruturas de abastecimento de água e
saneamento ou se a obra projetada constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportável
para as infraestruturas existentes; obras de conservação, reconstrução, ampliação, alteração ou
demolição de imóveis classificados ou em vias de classificação, bem como de imóveis
integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação, e as obras de
construção, reconstrução, ampliação, alteração exterior ou demolição de imóveis situados em
zonas de proteção de imóveis classificados ou em vias de classificação). E pode também ser
recusado quando a obra seja suscetível de manifestamente afetar o acesso e a utilização de
imóveis classificados de interesse nacional ou interesse público, a estética das povoações, a sua
adequada inserção no ambiente urbano ou a beleza das paisagens, designadamente em
resultado da desconformidade com as cérceas dominantes, a volumetria das edificações e outras
prescrições expressamente previstas em regulamento.
Mas há também situações que viabilizam ainda uma reapreciação do pedido que permite
superar em certas condições o indeferimento. Quando exista um projeto de decisão de
indeferimento com os fundamentos em a operação urbanística constituir, comprovadamente,
uma sobrecarga incomportável para as infraestruturas ou serviços gerais existentes ou implicar,
para o município, a construção ou manutenção de equipamentos, a realização de trabalhos ou a
prestação de serviços por este não previstos, designadamente quanto a arruamentos e redes de
abastecimento de água, de energia elétrica ou de saneamento, ou se as obras de conservação,
reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de imóveis classificados ou em vias de
classificação e de imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de
classificação ou as obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração exterior ou
classificação181, o pedido pode ser deferido desde que o requerente, na audiência prévia, se
comprometa a realizar os trabalhos necessários ou a assumir os encargos inerentes à sua
execução, bem como os encargos de funcionamento das infraestruturas por um período mínimo
de 10 anos.
Em caso de deferimento, o requerente deve, antes da emissão do alvará, celebrar com a
câmara municipal contrato relativo ao cumprimento das obrigações assumidas e prestar caução
adequada, beneficiando de redução proporcional ou isenção das taxas por realização de
infraestruturas urbanísticas (segundo o regulamento municipal), devendo ser mencionadas
expressamente quer a prestação da caução quer a execução ou manutenção das obras de
181 Alínea c, n.º 2, artigo 4.º, al. c, n.º2 e n.º5, artigo 24.º; n.º5, artigo 25.º.

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urbanização tidas como condição do deferimento do pedido. Os encargos contratuais a suportar

pelo requerente devem ser proporcionais à sobrecarga resultante da operação urbanística para as
infraestruturas.
A deliberação final de deferimento do pedido de licenciamento consubstancia a licença
para a realização da operação urbanística.
3.4.3. Regime de alterações à licença
Os termos e condições de uma licença valida podem ser modificados face a um

requerimento do interessado nesse sentido. Embora com várias especialidades, a alteração à
licença obedece, pois, ao regime procedimental próprio das operações de loteamento. Desde
logo, todas as alterações de licenças de operações de loteamento têm que ser precedidas de uma
consulta pública quando o procedimento de licenciamento imponha isso em regulamento
municipal ou sempre que sejam ultrapassados limites estabelecidos no RJUE (n.º 2, artigo 22.º).
Mas fica dispensada a consulta às entidades exteriores ao município se o pedido de alteração se
conformar com os pressupostos de facto e de direito dos anteriores pareceres, autorizações ou
aprovações já emitidos no procedimento. Os documentos constantes do processo inicial que se
mantenham válidos e adequados, mantêm-se validas neste procedimento de alteração, devendo
no entanto a câmara municipal, se necessário, promover a sua atualização.
Para além disso, a alteração da licença de operação de loteamento não pode ser aprovada
se ocorrer oposição escrita dos titulares da maioria da área dos lotes constantes do alvará,
devendo, para o efeito, o gestor de procedimento proceder à sua notificação para pronúncia no
prazo de 10 dias182. Desde que respeitem os parâmetros urbanísticos ou as utilizações
constantes de plano intermunicipal ou municipal de ordenamento do território, quaisquer
alterações (quer visem alterar número de lotes ou não), se se traduzirem na alteração de áreas de
implantação, de construção ou no número de fogos até 3% do inicialmente previsto, são
aprovadas por simples deliberação da câmara municipal, com dispensa de quaisquer outras
formalidades, sem prejuízo do necessário cumprimento de todas as outras normas aplicáveis.
Quer a exigência de concordância (ou, pelo menos, a inexistência de oposição) da maioria
dos titulares de lotes quer a possibilidade de utilização dos documentos constantes do processo
inicial não se aplicam a alterações às condições da licença que impliquem um novo prazo para
a execução das operações urbanísticas licenciadas inicialmente ou se reportem ao montante da
caução para garantia das obras de urbanização, que se regem pelas regras do procedimento de
urbanização e de edificação183.
3.5. Regime da comunicação prévia
A comunicação prévia traduz-se numa declaração que, desde que corretamente instruída
(segundo portaria específica do governo e com junção de termo de responsabilidade subscrito
por técnico legalmente habilitado), permite ao interessado (após o pagamento das taxas devidas,
por autoliquidação, nos termos da regulamentação da assembleia municipal respetiva), com
dispensa da prática de quaisquer outros atos permissivos, proceder imediatamente à realização
de determinadas operações urbanísticas com respeito pelas normas legais e regulamentares
aplicáveis, designadamente as relativas às normas técnicas de construção e o disposto nos
instrumentos de gestão territorial. O prazo de pagamento não pode ser inferior a 60 dias,
contados do termo do prazo para a eventual notificação de despacho de suprimento de
182 Quanto a alterações no interesse público, para a execução de instrumentos de gestão territorial e outros instrumentos urbanísticos,
por iniciativa pública as condições são necessidade, fundamentação, emissão de novo alvará, não oposição dos titulares da maioria
dos lotes, etc.: artigo 48.º.
183 Artigos 53.º, 54.º e 58.º.

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deficiências da comunicação184. Não é possível apresentar a comunicação prévia para obras a

efetivar numa área abrangida por uma operação de loteamento enquanto não tiver ocorrido a
receção provisória das obras de urbanização ou a prestação de caução.
Quando sejam necessárias consultas externas, a comunicação prévia pode ter lugar quando
tais consultas já tenham sido efetuadas no âmbito de pedido de informação prévia, de aprovação
de planos de pormenor ou de operações de loteamento urbano, ou, não sendo os casos, se o
interessado instruir a comunicação prévia com as consultas promovidas por ele185.
A comunicação prévia é dirigida ao presidente da câmara municipal através da plataforma
eletrónica 186, com indicação do prazo de execução das obras, sem prejuízo das regras sobre
caducidade ou renovação187.
As operações urbanísticas objeto de comunicação prévia são objeto de emissão de
comprovativo eletrónico da sua apresentação e o comunicante pode solicitar aos serviços
municipais a emissão de certidão do facto, sem dependência de qualquer despacho. Após a
apresentação da comunicação prévia, aplica-se-lhe o regime de notificação para o
aperfeiçoamento do requerimento ou da sua instrução, para, por uma única vez e no prazo de 15
dias, corrigir ou completar o pedido, ficando suspensos os termos ulteriores do procedimento.
Caso o suprimento das deficiências no prazo em causa não ocorra, o presidente da Câmara
municipal deve rejeitar liminarmente a comunicação.
No entanto, a câmara municipal deve, de qualquer maneira, em sede de fiscalização
sucessiva, inviabilizar a execução das operações urbanísticas objeto de comunicação prévia e
promover as medidas necessárias à reposição da legalidade urbanística, quando constate que não
foram cumpridas as normas e condicionantes legais e regulamentares, ou que estas não tenham
sido precedidas de pedido de consulta obrigatória das devidas entidades externas ou não estejam
conformes com a pronúncia destas.
3.6. Regime de utilização de edificações
A autorização de utilização de edifícios ou suas frações autónomas na sequência de

realização de obra sujeita a controlo prévio destina-se a verificar a conclusão da operação
urbanística, no todo ou em parte, e a conformidade da obra com o projeto de arquitetura e
arranjos exteriores aprovados e com as condições do respetivo procedimento de controlo prévio,
assim como a conformidade da utilização prevista com as normas legais e regulamentares que
fixam os usos e utilizações admissíveis, podendo contemplar utilizações mistas.
No caso dos pedidos de autorização de utilização, de alteração de utilização ou de alguma
informação constante de licença de utilização que já tenha sido emitida, que não sejam
precedidos de operações urbanísticas sujeitas a controlo prévio, a autorização de utilização de
edifícios ou suas frações autónomas destina-se a verificar a conformidade da utilização prevista
com as normas legais e regulamentares que fixam os usos e utilizações admissíveis, bem como a
idoneidade do edifício ou sua fração autónoma para o fim pretendido, podendo contemplar
utilizações mistas.
O pedido de autorização de utilização deve ser instruído com as telas finais, acompanhadas
de termo de responsabilidade subscrito pelo diretor de obra ou pelo diretor de fiscalização de
obra, no qual aqueles devem declarar que a obra está concluída e que foi executada de acordo
com os projetos de arquitetura e especialidades, bem como com os arranjos exteriores aprovados
e com as condições do respetivo procedimento de controlo prévio e que as alterações efetuadas
184 N.º 2 do artigo 11.º.

185 Artigo 13.º-B.
186 N.º 1 do artigo 8.º-A.
187 Artigos 71.º e 72.º.

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ao projeto estão em conformidade com as normas legais e regulamentares que lhe são
aplicáveis. O pedido de autorização de utilização pode ainda ser instruído com termo de
responsabilidade subscrito por pessoa legalmente habilitada a ser autor de projeto, nos termos
do regime jurídico que define a qualificação profissional exigível aos técnicos responsáveis pela
elaboração e subscrição de projetos, pela fiscalização de obra e pela direção de obra188.
A autorização de utilização deve ser concedida no prazo de 10 dias a contar da receção do

requerimento, com base nos termos de responsabilidade referidos no artigo anterior, salvo na
situação prevista no número seguinte.
O presidente da câmara municipal, oficiosamente ou a requerimento do gestor do
procedimento e no prazo legal, determina a realização de vistoria, quando se verifique que o
pedido de autorização de utilização não estar instruído com os termos de responsabilidade; haja
indícios sérios (nomeadamente com base nos elementos constantes do processo ou do livro de
obra, a concretizar no despacho que determina a vistoria), de que a obra se encontra em
desconformidade com o respetivo projeto ou condições estabelecidas; ou no caso de pedidos de
autorização de utilização, de alteração de utilização ou de alguma informação constante de
licença de utilização que já tenha sido emitida, que não sejam precedidos de operações
urbanísticas sujeitas a controlo prévio, em que a autorização de utilização de edifícios ou suas
frações autónomas se destina a verificar a conformidade da utilização prevista com as normas
legais e regulamentares que fixam os usos e utilizações admissíveis e a idoneidade do edifício
ou da sua fração autónoma para o fim pretendido, podendo contemplar utilizações mistas189, se
existirem indícios sérios de que o edifício ou sua fração autónoma não são idóneo para o fim
pretendido.
Quando o pedido de autorização de utilização for instruído com termo de responsabilidade,
é dispensada a realização de vistoria municipal e a apresentação na câmara municipal de
certificações, aprovações e pareceres externos. Basta a comunicação da conclusão dos
trabalhos, acompanhada de declaração subscrita pelo autor do projeto e pelo diretor de obra ou
diretor de fiscalização de obra, de que tais elementos foram obtidos. Não havendo vistoria no
prazo devido, o requerente pode solicitar a emissão do alvará de autorização de utilização, a
emitir no prazo de cinco dias, mediante a apresentação do comprovativo do requerimento da
mesma.
Havendo vistoria, esta realiza-se no prazo de 15 dias a contar da decisão do presidente da

câmara, decorrendo sempre que possível em data a acordar com o requerente. A vistoria é
efetuada por uma comissão composta, no mínimo, por três técnicos, a designar pela câmara
municipal, dos quais pelo menos dois devem ter habilitação legal para ser autor de projeto,
correspondente à obra objeto de vistoria, segundo o regime da qualificação profissional dos
técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projetos 190. As conclusões da vistoria são
obrigatoriamente seguidas na decisão sobre o pedido de autorização. No caso da imposição de
obras de alteração decorrentes da vistoria, a emissão da autorização requerida depende da
verificação da adequada realização dessas obras, mediante nova vistoria a requerer pelo
interessado, a qual deve decorrer no prazo de 15 dias a contar do respetivo requerimento. Não
sendo a vistoria realizada nos prazos devidos, o requerente pode solicitar a emissão do título de
autorização de utilização, mediante a apresentação do comprovativo do requerimento da mesma
188 Os pedidos de autorização de utilização e de suas alterações são apresentados através da plataforma eletrónica (n.º 1, artigo 8.º-
A), podendo ser utilizado o «Balcão do Empreendedor», para os pedidos relativos à instalação de estabelecimento e suas alterações
de utilização (portaria específica).
190 A data da sua realização é notificada pela câmara municipal ao requerente da autorização de utilização, o qual pode fazer -se
acompanhar dos autores dos projetos e do técnico responsável pela direção técnica da obra, que participam, sem direito a voto, na
vistoria.

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devidamente instruído (artigo 63.º, n.º5 do artigo 65.º), o qual é emitido no prazo de cinco dias e
sem a prévia realização de vistoria.
No caso de edifícios constituídos em regime de propriedade horizontal, a autorização pode

ter por objeto o edifício na sua totalidade ou cada uma das suas frações autónomas. A
autorização de utilização só pode ser concedida autonomamente para uma ou mais frações
autónomas quando as partes comuns dos edifícios em que se integram estejam também em
condições de serem utilizadas. Caso o interessado não tenha ainda requerido a certificação pela
câmara municipal de que o edifício satisfaz os requisitos legais para a sua constituição em
regime de propriedade horizontal, tal pedido pode integrar o requerimento de autorização de
utilização. Estas disposições são aplicáveis, com as necessárias adaptações, aos edifícios
compostos por unidades suscetíveis de utilização independente que não estejam sujeitos ao
regime da propriedade horizontal.
3.7.Caducidade e revogação da licença e da autorização de utilização e cessação de

efeitos da comunicação prévia. Titulação das operações. Tutela da legalidade
3.7.1. Caducidade e revogação
A licença ou comunicação prévia para a realização de operação de loteamento caduca no

caso de não ser apresentada a comunicação prévia para a realização das obras de urbanização no
prazo de um ano191 a contar da notificação do ato de licenciamento ou, na hipótese de
comunicação prévia, não for apresentada comunicação prévia para a realização de obras de
urbanização no prazo de um ano a contar da data daquela; ou se não for requerido o alvará único
correspondente à operação de loteamento e de obras de urbanização192, no prazo de um ano a
contar da comunicação prévia das respetivas obras de urbanização; e ainda se não forem
concluídas as obras de edificação previstas na operação de loteamento no prazo fixado para esse
efeito193.
A licença ou comunicação prévia para a realização de operação de loteamento que não
exija a realização de obras de urbanização e a licença para a realização das operações
urbanísticas194, caducam, no caso da licença, se no prazo de um ano a contar da notificação do
ato de licenciamento não for requerida a emissão do respetivo alvará ou, no caso da
comunicação prévia e sendo devida, não ocorra o pagamento das taxas no prazo previsto para o
efeito, determinando, em qualquer dos casos, a imediata cessação da operação urbanística.
Para além destas situações, a licença ou a comunicação prévia para a realização das
operações urbanísticas referidas no número anterior, bem como a licença ou a comunicação
prévia para a realização de operação de loteamento que exija a realização de obras de
urbanização, caducam ainda se as obras não forem iniciadas no prazo de 12 meses a contar da
data de emissão do alvará ou do pagamento das taxas no caso de comunicação prévia, ou nos
casos de deferimento tácito; as obras estiverem suspensas por período superior a seis meses,
salvo se a suspensão decorrer de facto não imputável ao titular da licença ou da comunicação
prévia; as obras estiverem abandonadas por período superior a seis meses; as obras não forem
concluídas no prazo fixado na licença ou comunicação prévia, ou suas prorrogações, contado a
partir da data de emissão do alvará ou do pagamento das taxas no caso da comunicação prévia.
191 O Decreto-Lei n.º 120/2013 de 21 de Agosto, veio aprovar um regime excecional de extensão de prazos (dobro) previstos para a
execução de obras, caducidade de licença ou admissão de comunicação prévia e a apresentação de requerimento do respetivo alvará
de licenciamento ou de autorização de utilização, previstos nos artigos 58.º, 59.º, 71.º e 76.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de
dezembro.
193 Alínea g) do n.º 1 do artigo 77.º.
194 Alíneas b) a e) do n.º 2, n.º 4 do artigo 4.º.

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O abandono das obras ou trabalhos por período superior a seis meses presume-se sempre
que eles se encontrem suspensos, sem motivo justificativo registado no livro de obra; decorram
na ausência do diretor da obra ou se desconheça o paradeiro do titular da respetiva licença ou
comunicação prévia sem que este haja indicado à câmara municipal procurador bastante que o
represente195.
A caducidade, nestas situações, deve ser declarada pela câmara municipal, verificadas as
situações-pressuposto, mas só depois de audiência prévia do interessado.
Tratando-se de licença para a realização de operação de loteamento ou de obras de

urbanização, a caducidade da licença e da comunicação em certas situações segue termos
específicos a saber:
As situações em causa são as seguintes (motivos previstos na alínea c) do n.º 1 e nos n. os 3
e 4 do artigo 71.º): as obras de edificação previstas na operação de loteamento não concluídas
no prazo máximo para a sua conclusão (prazo previsto no instrumento de programação da
execução do plano territorial de âmbito intermunicipal ou municipal aplicável, nunca superior a
10 anos); as operações de loteamento que não exija a realização de obras de urbanização e
operações urbanísticas196; no caso da licença, se no prazo de um ano a contar da notificação do
ato de licenciamento não for requerida a emissão do respetivo alvará ou, no caso da
comunicação prévia e sendo devida, não ocorra o pagamento das taxas no prazo previsto para o
efeito, determinando, em qualquer dos casos, a imediata cessação da operação urbanística)., e a
operação de loteamento que exija a realização de obras de urbanização se as obras não forem
iniciadas no prazo de 12 meses a contar da data de emissão do alvará ou do pagamento das taxas
no caso de comunicação prévia, ou nos casos de deferimento tácitos (artigo 113.º); se as obras
estiverem suspensas por período superior a seis meses por facto imputável ao titular da licença
ou comunicação prévia; se as obras estiverem abandonadas por período superior a seis meses ou
se as obras não forem concluídas no prazo fixado na licença ou comunicação prévia, ou suas
prorrogações, contado a partir da data de emissão do alvará ou do pagamento das taxas no caso
da comunicação prévia.
Os termos específicos do seu regime são os seguintes: a caducidade não produz efeitos
relativamente aos lotes para os quais já haja sido deferido pedido de licenciamento para obras de
edificação ou já tenha sido apresentada comunicação prévia da realização dessas obras; nem
relativamente às parcelas cedidas para implantação de espaços verdes públicos e equipamentos
de utilização coletiva e infraestruturas que sejam indispensáveis aos referidos lotes e sejam
identificadas pela Câmara Municipal na sua declaração. E nas situações de abandono por mais
de seis meses, a caducidade não produz efeitos, ainda, quanto à divisão ou reparcelamento
fundiário resultante da operação de loteamento, mantendo-se os lotes constituídos por esta
operação, a respetiva área e localização e extinguindo-se as demais especificações relativas aos
lotes197.
O titular de licença ou comunicação prévia que haja caducado pode requerer nova licença
ou apresentar nova comunicação prévia. Neste caso, serão utilizados no novo processo os
elementos que instruíram o processo anterior desde que o novo requerimento seja apresentado
no prazo de 18 meses a contar da data da caducidade ou, se este prazo estiver esgotado, não
existirem alterações de facto e de direito que justifiquem nova apresentação.
Sem prejuízo do que se dispõe no número seguinte, a licença ou as autorizações de

utilização só podem ser revogadas nos termos estabelecidos na lei para os atos constitutivos de
195 Os prazos contam-se de acordo com o artigo 279.º do Código Civil.

196 As previstas nas alíneas b) a e) do n.º 2 e no n.º 4 do artigo 4.º.
197 As especificações previstas na alínea e) do n.º 1 do artigo 77.º.

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direitos. Nos casos a que se refere o n.º 2 do artigo 105.º, a licença pode ser revogada pela
câmara municipal decorrido o prazo de seis meses a contar do termo do prazo estabelecido de
acordo com o n.º 1 do mesmo artigo.
XXX
3.7.2.Títulos das operações urbanísticas
As operações urbanísticas objeto de licenciamento são tituladas por alvará, cuja emissão é
condição de eficácia da licença. O requerimento de emissão de alvará só pode ser indeferido
com fundamento na caducidade, suspensão, revogação, anulação ou declaração de nulidade da
licença, na caducidade ou cassação do título da comunicação prévia ou na falta de pagamento
das taxas.
A comunicação prévia relativa a operações urbanísticas é titulada pelo comprovativo
eletrónico da sua apresentação emitido pela plataforma eletrónica referida, acompanhado do
documento comprovativo do pagamento das taxas e, no caso de operações de loteamento, é
titulada, ainda, por documento comprovativo da prestação de caução e da celebração do
instrumento notarial (n.º 3 do artigo 44.º) ou por declaração da câmara municipal relativa à sua
inexigibilidade. A autorização de utilização dos edifícios é titulada por alvará.
Cabe ao presidente da câmara municipal emitir o alvará para a realização das operações
urbanísticas, podendo delegar esta competência nos vereadores, com faculdade de
subdelegação, ou nos dirigentes dos serviços municipais.
O interessado deve, no prazo de um ano a contar da data da notificação do ato de
licenciamento ou da autorização de utilização, requerer a emissão do respetivo alvará,
apresentando para o efeito os elementos previstos em portaria aprovada pelo membro do
Governo responsável pelo ordenamento do território. Pode ainda o presidente da câmara
municipal, a requerimento fundamentado do interessado, conceder prorrogação, por uma única
vez, do prazo previsto no número anterior.
No caso de operação de loteamento que exija a realização de obras de urbanização, é
emitido um único alvará, que deve ser requerido no prazo de um ano a contar da comunicação
prévia das obras de urbanização. Sem prejuízo do disposto sobre a concessão da autorização de
utilização (artigo 64.º) e sobre a realização da vistoria (artigo 65.º), o alvará é emitido no prazo
de 30 dias a contar da apresentação do requerimento ou da receção dos elementos referentes ao
suprimentos de deficiências da instrução inicial do requerimento, desde que pagas as taxas
devidas. No caso de substituição do titular de alvará de licença, o substituto deve disso fazer
prova junto do presidente da câmara para que este proceda ao averbamento no prazo de 15 dias
a contar da data da substituição. A titularidade do alvará de autorização de utilização de
edifícios ou frações autónomas é transmitida automaticamente com a propriedade a que respeita.
O alvará ou o título da comunicação prévia é cassado pelo presidente da câmara municipal
quando a licença caduque, seja revogada, anulada ou declarada nula ou a comunicação prévia
caduque, não cumpra as normas legais ou regulamentares aplicáveis, não tenha sido antecedida
dos pareceres, autorizações ou aprovações legalmente exigidos ou não se conforme com os
mesmos.
3.7.3..Execução das operações urbanísticas. Demolição, escavação e contenção

periférica
A execução das obras e trabalhos sujeitos a licença só pode iniciar-se depois de emitido o
alvará, com exceção das situações referidas no artigo seguinte e salvo os casos de deferimento
tácito. As obras e os trabalhos sujeitos ao regime da declaração de comunicação prévia
devidamente instruída podem iniciar-se.

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As obras e trabalhos urbanísticas promovidas pela Administração Pública só podem

iniciar-se depois de emitidos os pareceres ou autorizações aí referidos ou após o decurso dos
prazos fixados para a respetiva emissão. No prazo de 60 dias (a contar do início dos trabalhos) o
promotor da obra deve apresentar na câmara municipal uma cópia das especialidades e de outros
estudos relativos às obras de construção, de alteração ou de ampliação em área não abrangida
por operação de loteamento ou por plano de pormenor, assim como obras de conservação,
reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de imóveis classificados ou em vias de
classificação, bem como de imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias
de classificação, e as obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração exterior ou
classificação e ainda obras de reconstrução das quais resulte um aumento da altura da fachada
ou do número de pisos.
Quando o procedimento de licenciamento haja sido precedido de informação prévia
favorável que vincule a câmara municipal, pode o presidente da câmara municipal, a pedido do
interessado, permitir a execução de trabalhos de demolição ou de escavação e contenção
periférica até à profundidade do piso de menor cota, logo após o saneamento da deficiências do
requerimento, desde que seja prestada caução para reposição do terreno nas condições em que
se encontrava antes do início dos trabalhos. Nas obras sujeitas a licença nos termos do presente
diploma, a decisão referida no número anterior pode ser proferida em qualquer momento após a
aprovação do projeto de arquitetura.
Para estes efeitos, o requerente deve apresentar, consoante os casos, o plano de
demolições, o projeto de estabilidade ou o projeto de escavação e contenção periférica até à data
da apresentação do pedido referido no mesmo número.
O presidente da câmara decide sobre o pedido no prazo de 15 dias a contar da data da sua
apresentação. É título bastante para a execução dos trabalhos de demolição, escavação ou
contenção periférica a notificação do deferimento do respetivo pedido, que o requerente, a
partir do início da execução dos trabalhos por ela abrangidos, deverá guardar no local da obra.
Os alvarás de licenças de operaçoes de loteamento ou de obras de urbanização e a
notificação de deferimento do pedido de demolição, escavação ou contenção periférica referente
a procedimento de apreciação de operação urbanºistica em curso (neste caso, desde que exista
declaração de informação prévia favorável que ainda vincule a câmara municipal), constituem
título bastante para instruir os pedidos de, de saneamento, de gás, de eletricidade e de
telecomunicações, podendo os requerentes optar, mediante autorização das entidades gestoras,
pela realização das obras indispensáveis à sua concretização nas condições regulamentares e
técnicas definidas por aquelas entidades.
No caso de obras sujeitas a comunicação prévia, constitui título bastante para estes efeitos
a apresentação do comprovativo eletrónico da sua apresentação emitido pela plataforma
eletrónica, acompanhado do documento comprovativo do pagamento das taxas e, no caso de
operações de loteamento, também pelo documento comprovativo da prestação de caução e da
celebração do instrumento notarial devido ou por declaração da câmara municipal relativa à sua
inexigibilidade198. Até à apresentação do alvará de autorização de utilização, as ligações
referidas no número anterior são efetuadas pelo prazo fixado no alvará respetivo ou no título da
comunicação prévia, e apenas podem ser prorrogadas pelo período correspondente à
prorrogação daquele prazo, salvo nos casos em que aquele alvará não haja sido emitido por
razões exclusivamente imputáveis à câmara municipal.
No caso de obras sujeitas a comunicação prévia, se for necessária a compatibilização de
projetos com as infraestruturas existentes ou a sua realização no caso de inexistência, estas serão
promovidas pela entidade prestadora ou pelo requerente.

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3.7.4. Medidas de tutela da legalidade urbanística. Reposição da legalidade

urbanística. Legalização. Embargo. Trabalhos de correção ou alteração. Demolição da
obra e reposição do terreno. Posse administrativa. Cessação da utilização de edifícios ou
frações
A) -Sancionamento jurídico
Vejamos em primeiro lugar o regime de invalidade de atos urbanísticos, que funciona em

termos de sancionamento jurídico para operações indevidas e deve ser articulado com a teoria
dos vícios e tipologia sancionatória da ilegalidade, constante da matéria no capítulo sobre o
procedimento administrativo geral.
A questão da validade e eficácia dos atos de licenciamento e autorização de utilização e
dos efeitos da comunicação prévia são u tema importante na economia das decisões urbanísticas
A validade das licenças ou das autorizações de utilização depende da sua conformidade
com as normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática, sem prejuízo
do disposto em matéria de edificações que tenham tido origem no passado (artigo 60.º).
São nulas as licenças, as autorizações de utilização e as decisões relativas a pedidos de
informação prévia que violem uma norma de plano intermunicipal ou municipal de
ordenamento do território, medidas preventivas ou licença ou comunicação prévia de
loteamento em vigor. Também são nulas se não tiverem sido precedidas de consulta das
entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis ou se, sendo
devido respeitá-los e recebidos em tempo, não estiverem em conformidade com esses pareceres,
autorizações ou aprovações.
Estes factos geradores das nulidades e quaisquer outros factos de que possa resultar a
invalidade dos atos administrativos devem ser participados por quem deles tenha conhecimento
ao Ministério Público, para efeitos de propositura da competente ação administrativa especial e
respetivos meios processuais acessórios.
A citação ao titular da licença ou da autorização de utilização para contestar a ação, se tiver

por objeto estes atos com fundamento em qualquer invalidade, tem os efeitos do regime do
embargo (artigo 103.º). Mas nada impede que o tribunal, oficiosamente ou a requerimento dos
interessados, autorize o prosseguimento dos trabalhos se do recurso resultarem indícios de
ilegalidade da sua interposição ou da sua improcedência. O juiz tem o prazo de 10 dias para
decidir esta questão, se houver lugar a isso.
Tudo isto, sem prejuízo da responsabilidade da própria Administração urbanística 199 e da
possibilidade, nos termos gerais de direito, aos atos nulos se atribuírem efeitos jurídicos
putativos, se estivermos face a situações de facto decorrentes desses atos.
Com efeito, a possibilidade de o órgão que emitiu o ato ou deliberação declarar a nulidade
caduca no prazo de 10 anos, caducando também o direito de propor a ação prevista no n.º 1 se
os factos que determinaram a nulidade não forem participados ao Ministério Público nesse
prazo, exceto relativamente a monumentos nacionais e respetiva zona de proteção.
Quanto à responsabilidade civil do município, este responde civilmente nos termos

gerais200 por ações e omissões cometidas em violação das normas do RJUE, o que inclui a
responsabilidade por prejuízos resultantes de operações urbanísticas executadas com base em
atos de controlo prévio ilegais, nomeadamente em caso de revogação, anulação ou declaração
de nulidade de licenças ou autorizações de utilização, sempre que a causa de revogação,
199 Artigo 70.º e regimes da responsabilidade extracontratual e contratual.

200 Vide capítulo anterior sobre o princípio da responsabilidade civil extra-contratual da Administração.

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anulação ou declaração de nulidade resulte de uma conduta ilícita dos titulares dos seus órgãos
ou dos seus funcionários e agentes. Para estes efeitos são solidariamente responsáveis o titular
do órgão administrativo singular que haja praticado os atos ao abrigo dos quais foram
executadas ou desenvolvidas as operações urbanísticas referidas sem que tivesse sido
promovida a consulta de entidades externas ou em desrespeito do parecer, autorização ou
aprovação emitidos, quando vinculativos; os membros dos órgãos colegiais que tenham votado
a favor desses atos; os trabalhadores que tenham prestado informação favorável à prática do ato
de controlo prévio ilegal, em caso de dolo ou culpa grave (direito de regresso, na medida em
que a Administração tenha pago); os membros da câmara municipal quando não promovam as
medidas necessárias à reposição da legalidade (n.º 8 do artigo 35.º), também em caso de dolo ou
culpa grave, devendo entender-se como tal o desprezo sem análise séria de posições que lhes
foram representadas contra a prática dos atos quer por outros membros dos órgãos, funcionários,
juristas ou particulares).
Quando a ilegalidade que fundamenta a revogação, anulação ou declaração de nulidade

de ato administrativo resulte de parecer vinculativo, autorização ou aprovação legalmente
exigível, a entidade que o emitiu no prazo devido responde solidariamente com o município,
que fica sobre aquela com direito de regresso nos termos gerais de direito. Os titulares dos
órgãos municipais devem desencadear obrigatoriamente procedimentos disciplinares aos
trabalhadores sempre que se verifique alguma das situações de falta grave ou dolosa e os
tribunais administrativos que decidam questões de responsabilidade do município por ação de
indemnização colocada por particulares prejudicados devem prosseguir para apurar o grau de
responsabilidade dos vários agentes, para efeitos de eventual direito de regresso ao município.
Todos os intervenientes nas operações urbanísticas, pessoas jurídicas, que violem, com
dolo ou negligência, por ação ou omissão, os deveres inerentes ao exercício da atividade a que
estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar aplicável são responsáveis
pelo ressarcimento dos danos causados a terceiros e pelos custos e encargos das medidas
específicas de reconstituição da situação que existiria caso a ordem jurídica urbanística não
tivesse sido violada. Relativamente a operações urbanísticas sujeitas a controlo prévio que
tenham sido desenvolvidas em violação das condições previstas na licença, comunicação prévia
ou autorização, consideram-se solidariamente responsáveis os empreiteiros, os diretores da
obra e os responsáveis pela fiscalização, sem prejuízo da responsabilidade dos promotores e
dos donos da obra, nos termos gerais. Relativamente a operações urbanísticas sujeitas a controlo
prévio que tenham sido realizadas sem tal controlo ou estejam em desconformidade com os
seus pressupostos ou com qualquer das condições previstas na lei para a isenção de controlo
prévio, consideram-se solidariamente responsáveis os promotores e donos da obra, os
responsáveis pelos usos e utilizações existentes e os empreiteiros e diretores da obra201. No
caso de operações urbanísticas incompatíveis com os instrumentos de gestão territorial
aplicáveis, são solidariamente responsáveis os autores e coordenadores dos projetos e dos
demais documentos técnicos, os diretores da obra e os responsáveis pela fiscalização.
A aprovação do projeto ou o exercício da fiscalização municipal não isentam os técnicos
responsáveis pela sua fiscalização ou direção, da responsabilidade pela condução dos trabalhos
em estrita observância pelas condições da licença ou da comunicação prévia.
201 Consideram-se promotor a pessoa jurídica, pública ou privada, seja ou não proprietária dos terrenos relativamente aos quais se
refere a operação urbanística, que é responsável pela sua execução ou desenvolvimento; b) O proprietário do imóvel no qual foram
executadas ou desenvolvidas operações urbanísticas, quando tenha tido conhecimento das obras, trabalhos, edificações, usos e
utilizações ilícitos, presumindo-se tal conhecimento, salvo prova em contrário, quando o proprietário tenha permitido, por qualquer
ato, ao responsável direto da violação o acesso à utilização do imóvel.
Considera-se empreiteiro a pessoa jurídica, pública ou privada, que exerce a atividade de execução das obras de edificação e
urbanização e se encontre devidamente habilitada pelo InCI, I. P. As pessoas coletivas são responsáveis pelas infrações cometidas
pelos seus órgãos, funcionários e agentes.

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Todos os intervenientes na realização de operações urbanísticas respondem solidariamente

quando se verifique a impossibilidade de determinar o autor do dano ou, havendo concorrência
de culpas, não seja possível precisar o grau de intervenção de cada interveniente no dano
produzido.
Os funcionários e agentes da Administração Pública que deixem de participar infrações às

entidades fiscalizadoras ou prestem informações falsas ou erradas sobre as infrações à lei e aos
regulamentos de que tenham conhecimento no exercício das suas funções incorrem em
responsabilidade disciplinar, punível com pena de suspensão a demissão. Mas qualquer pessoa
tem legitimidade para comunicar à câmara municipal, ao Ministério Público, às ordens ou
associações profissionais, ao Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção,
ou a outras entidades competentes a violação das normas do RJUE. No entanto, não são
admitidas denúncias anónimas.
No domínio da fiscalização das operações urbanísticas e inspeções, a realização de

quaisquer operações urbanísticas está sujeita a fiscalização administrativa concomitante e
sucessiva às operações, independentemente de estarem isentas de fiscalização prévia (controlo
prévio, com sujeição a licenciamento, comunicação prévia) ou autorização de utilização.
A fiscalização administrativa visa assegurar a conformidade daquelas operações com as
disposições legais e regulamentares aplicáveis e a prevenir os perigos que da sua realização
possam resultar para a saúde e segurança das pessoas.
Esta fiscalização (em geral municipal, sem prejuízo da exercível pelo Estado), com auxílio
de funcionários municipais com formação adequada para preparar e executar as decisões,
compete ao presidente da câmara municipal, com a faculdade de delegação em qualquer dos
vereadores (sem prejuízo das competências atribuídas por lei a outras entidades) e sendo certo
que os atos praticados pelo presidente da câmara municipal no exercício dos poderes de
fiscalização e que envolvam um juízo de legalidade de atos praticados pela câmara municipal,
ou que suspendam ou ponham termo à sua eficácia, podem ser por esta revogados ou suspensos.
O presidente da câmara municipal pode solicitar colaboração de quaisquer autoridades
administrativas ou policiais. A câmara municipal pode contratar com empresas privadas
habilitadas a efetuar fiscalização de obras a realização das inspeções e vistorias (artigo 64.º) 202.
Podem realizar inspeções aos locais onde se desenvolvam atividades sujeitas a
fiscalização, sem dependência de prévia notificação, os funcionários municipais responsáveis
pela fiscalização de obras ou as empresas privadas contratadas para o efeito, o que, de qualquer
modo, não dispensa a obtenção de prévio mandado judicial para a entrada no domicílio de
qualquer pessoa sem o seu consentimento, requerido pelo presidente da câmara municipal junto
dos tribunais administrativos (nos termos do código do processo nos tribunais administrativos
para os processos urgentes).
O presidente da câmara municipal, para além dos casos especialmente previstos no RJUE,
pode ainda ordenar a realização de vistorias aos imóveis em que estejam a ser executadas
operações urbanísticas se o exercício dos poderes de fiscalização dependerem da prova de factos
que, pela sua natureza ou especial complexidade, impliquem uma apreciação valorativa de
caráter pericial. As suas conclusões são obrigatoriamente seguidas na decisão a tomar. Elas são
efetivadas por três técnicos a nomear pela câmara municipal, dois dos quais com habilitação
legal para ser autor de projeto, correspondentes à obra objeto de vistoria, segundo o regime da
qualificação profissional dos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projetos,
202Através de contratos com observância das regras constantes de decreto regulamentar, de onde constam o âmbito das obrigações a
assumir pelas empresas, o respetivo regime da responsabilidade e as garantias a prestar

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podendo o proprietário do imóvel indicar um perito para participar e quesitar os técnicos

nomeados (artigo 90.º).
No que se reporta ao sancionamento contraordenacional, como dissemos, são

sancionáveis como contraordenação as infrações urbanísticas por desrespeito ao RJUE, mesmo
sob a forma tentada e culposa 203, cabendo ao presidente da camara municipal a instauração dos
processos de contraordenação para aplicar as coimas previstas neste regime segundo os
parâmetros aplicativos do regime jurídico geral das contraordenações com as especificidades
previstas no domínio urbanístico204.
A fundamentação da decisão administrativa sobre uma infração num processo

contraordenacional, pode ser feita no próprio ato, mas considera-se efetivada nos termos gerais
de direito procedimental através de mera remissão para os meios de prova constantes do auto de
notícia, desde que essa remissão possibilite ao destinatário ficar a conhecer esses meios de
prova que suportam os factos dados como comprovados.
O princípio do contraditório e o direito ao recurso exigem que o tribunal proceda à

realização de audiência de julgamento se, no recurso de uma impugnação, o arguido solicitar a
realização de uma prova, v.g., apresentando um rol de testemunhas 205. No recurso de aplicação
de coima, “o juiz só pode decidir por despacho depois de notificados o arguido e o Ministério
Público, anunciando essa sua intenção” (art.º 64.º, n.º 2, regime geral das contraordenações). A
indicação pelo arguido nas suas alegações de testemunhas, tal conduta traduz a sua vontade de
que as mesmas sejam ouvidas em audiência de julgamento, reveladora de uma oposição
inequívoca do arguido a essa forma de apreciação da causa. Com a omissão de tal formalidade,
o despacho enferma da nulidade insanável e da nulidade, pelo que é “inválido 206.
A realização de obra sem a correspondente licença de utilização trata-se de um ilícito

instantâneo (que se consuma “com a realização da obra sem licença, no momento em que
efetuaram as obras sem a necessária licença), embora com efeitos duradouros (no tempo
permanecem a sua ressonância, traduzida nos os efeitos dessa conduta). Não é um ilícito
contínuo, permanente, a ser cometido ininterruptamente até à remoção do facto causal207. A
manutenção da obra ilícita não constitui elemento da contraordenação da realização de
operações urbanísticas sujeitas a prévio licenciamento ou autorização sem alvará e, por isso, a
prescrição do procedimento criminal corre desde o dia em que o facto se tiver consumado, ou
seja a data da conclusão da obra208.
O direito à defesa em processo contraordenacional tem de ser assegurado proporcionando

ao arguido um conhecimento efetivo dos elementos necessários para a sua defesa.
203 Isto, sem prejuízo da responsabilidade civil, criminal ou disciplinar. Quanto à culpa que é, “por força da lei, um elemento
constitutivo da contraordenação, diferenciado da tipicidade e da ilicitude”, ela “analisa-se na possibilidade de um juízo de censura
ou de reprovação da conduta do agente, por, em face das circunstâncias, poder e dever agir de outro modo”. Em processo de
contraordenação fiscal (alínea a, n.º 1, artigo 379.º e n.º 2, artigo 374.º, do Código de Processo Penal [aplicáveis face à L ei-Quadro
das Contraordenações: artigo 41.º, Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro), uma sentença é nula se cometer omissão de pronúncia
quanto à questão da “ilicitude, culpa e gravidade da conduta da arguida serem nulas ou, pelo menos, de baixa intensidade” (Acórdão
do STA, proferido em 26.4.2007, no proc. n.º1168/06 (relator Jorge Lino).
204 Acórdão da Relação de Lisboa de 30.5.2011, Proc. 301/09.2TFLSB.L1-5, Relator Neto de Moura.
205 Acórdão da Relação de Coimbra de 27.10.2010, Proc. 94/10.0TACNT.C1, Relator Orlando Gonçalves. Aqui se decidiu que o
facto de alguém obter licença municipal para a edificação em prédio rústico de um telheiro com 24 m2, numa área edificada que
totaliza cerca de 55 m2, “destinado exclusivamente a arrumos e anexos”, comete contraordenação (alíneas a) e d), o artigo 98º do
RJUE), no caso de, depois, vir a utilizar essa construção para o “alojamento de um animal de raça equídea”.
206 Nos termos do disposto no art.º 122.º, n.º 1, todos do CPP. Vide Acórdão do STA, proferido em 30-11-2004, no proc. n.º 0707/04
(relator Pimenta do Vale).

207 Acórdão da Relação de Coimbra de 19.1.2011, Proc. 849/10.6TBCBR.C1
Relator Alberto Mira.

208 Acórdão da Relação de Coimbra de 5.1.2011, Proc. 604/10.3TALRA.C1, Relator Jorge Jacob.

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À luz das garantias do direito de defesa, constitucionalmente assegurado 209, a descrição

factual que consta da decisão de aplicação de coima deve ser suficiente para permitir
apercebermo-nos dos factos que são imputados para se poder, com base nessa perceção,
apresentar adequadamente a defesa, mesmo que se traduza numa descrição sumária, como
requisito mínimo disso210.
Estas exigências só devem considerar-se satisfeitas se as “indicações contidas na decisão”
forem suficientes para permitir o exercício efetivo dos direitos de defesa, de tal modo que, “pela
mesma ordem de razões, se a coima for fixada no limite mínimo abstratamente aplicável ou num
valor muito próximo deste limite”, de tal modo, que a exigência da indicação dos elementos que
contribuíram para a fixação da coima não assume “relevo jurídico autónomo”, perdendo o seu
“significado essencial”, ao não ter o arguido necessidade de conhecer os elementos que
contribuíram para a fixação da coima pois não pode diminuir o seu valor. Este “constitui o
limite mínimo abstratamente aplicável”, “não estando, por isso, prejudicado o exercício efetivo
dos seus direitos de defesa”, casos em que “a omissão da indicação de tais elementos não
constitui nulidade insuprível no processo de contraordenação tributário” 211.
Mas uma decisão que aplique uma coima tem de conter não apenas a descrição sumária
dos factos e a indicação das normas violadas e punitivas como ainda tem de enunciar a coima e
as sanções acessórias cominadas, com indicação dos elementos que contribuíram para o
sancionamento, em ordem a “dotar o arguido das informações indispensáveis à preparação da
sua defesa”, mas estas exigências consideram-se efetivadas se as indicações contidas na decisão
forem “suficientes para permitir ao arguido o exercício efetivo dos seus direitos de defesa” 212. E
este requisito de a decisão administrativa de aplicação da coima conter a descrição sumária dos
factos, tem de se “interpretar em correlação necessária com o tipo legal de infração no qual se
prevê e pune a contraordenação que for imputada ao agente”, sendo essencial não apenas a
indicação da tipificação da infração como a enunciação de elementos essenciais referentes a ter
sido cometida de forma negligente, sendo o caso” 213.
O direito à defesa em processo contraordenacional implica que “da decisão de aplicação
de coima constem todos os elementos que serviram de base à condenação”, não podendo
considerar-se como tal o mero cumprimento do requisito de que, na decisão de aplicação de
coima, sejam indicados os elementos que contribuíram para a sua fixação através de uma
simples “remissão para uma informação que consta do processo contraordenacional”.
Em processo de contraordenação, “a não indicação na decisão de aplicação de coima dos
elementos que contribuíram para a sua fixação, constitui nulidade insuprível” 214.
Em processo de contraordenação, a decisão da autoridade administrativa que aplica uma

coima deve ser notificada ao arguido, face ao disposto no direito processual penal, (aplicação
subsidiária nos termos do art.º 41.º, nº 1, do regime jurídico das contraordenações).
Se é utilizado o recurso a carta registada, presume-se que o arguido fica devidamente
notificado no terceiro dia útil posterior ao do envio do registo postal (art.º 113.º, nº 2, do CPP.),
a partir de quando se inicia a contagem do prazo de 20 dias para se interpor recurso de
impugnação judicial. E isto, independentemente do arguido ter assinado em data anterior o aviso
de receção com que se fez acompanhar tal meio de notificação215.
209 Art.º 32.º, n.º10, CRP.

210 Acórdão do STA, de 29.3.2006, o proc. n.º143/06, Relator Jorge Lopes de Sousa.
211 Acórdão do STA, de 12.12.2006, no proc. n.º 1045/06. Relator Brandão de Pinho.
212 Acórdão do STA, proferido em 7.11.2007, no proc. n.º814/07 (relator António Calhau)
213 Acórdão do STA proferido em 11.5.2011, no proc. n.º209/11 (relator Casimiro Gonçalves)
214 Acórdão do STA, proferido em 30.11.2005, no proc. n.º833/05 (relator Jorge Lopes de Sousa
215 Trata-se de uma presunção iuris tantum, pelo que só pode ser ilidida em benefício do arguido e nunca em seu desfavor, de acordo
com o art.º 254.º, n.º6, do CPC (“aplicável em processo de contraordenações face ao disposto no art.º. 41.º do regime jurídic o das
contraordenações, na medida em que constitui preceito regulador do processo penal, ex vi do art. 4.º do CPP, uma vez que nem o
regime jurídico das contraordenações, nem o CPP dispõem de norma que regule o regime da presunção estabelecida no nº2 do art.
113.º do CPP”): Acórdão da Relação de Évora de 10.5.2011, Proc. 2419/10.0TASTB.E1, Relator António João Latas.

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A definição de imóvel assenta no conceito de incorporação no solo com carácter de

permanência 216-217.
Em processo de contraordenação, a dedução da acusação pelo Ministério Público não

impede que este Magistrado promova e o juiz decida a declaração da nulidade da decisão
administrativa. Tratando-se de nulidades insupríveis, sendo estas de conhecimento oficioso e
podendo ser arguidas até a decisão se tornar definitiva (art.º 63.º, n.ºs 1 e 5 do RGCO), sempre
se lhe impunha arguir tal nulidade, na defesa do princípio da legalidade. O facto do Ministério
Público não retirar a acusação isso não significa que, ao defender a nulidade dos termos
subsequentes do processo à decisão administrativa, se está perante a nulidade de falta de
promoção por não ter sustentado a acusação até ao julgamento.
Com efeito, a falta de promoção do processo significará inexistência de acusação ou falta
de impulso do processo, mas, aqui, ela existe e impulso do processo também existe, uma vez
que o Ministério Público está a promover o seu andamento nos termos legais. A ser nula a
acusação por esse facto, a decisão administrativa continuaria a figurar na ordem jurídica, com a
consequente condenação do arguido, sem que tivesse sido exercida a ação penal, o que é,
manifestamente, ilegal”218.
O recurso de impugnação da decisão da autoridade administrativa no âmbito de um

processo de contraordenação, pertence ainda à fase administrativa do processo, só começando a
fase judicial com a apresentação dos autos ao juiz pelo Ministério Público. O prazo previsto no
nº3, do art.59, do RGCO não é um prazo judicial, não lhe sendo aplicáveis as regras do processo
civil nem do processo penal, e não se presumindo a notificação ao mandatário efetuada no
terceiro dia posterior ao registo (regra prevista no nº3, do art.254, do Código de Processo Civil),
mas sim no próprio dia da receção da sua219.
Certas contraordenações podem ainda determinar quando a gravidade da infração o

justifique, a aplicação de sanções acessórias, desde a apreensão dos objetos pertencentes ao
agente que tenham sido utilizados como instrumento na prática da infração; a interdição do
exercício no município, até ao máximo de quatro anos, da profissão ou atividade conexas com a
infração praticada ou a privação do direito a subsídios outorgados por entidades ou serviços
públicos220.
As sanções aplicadas aos autores dos projetos, responsáveis pela direção técnica da obra
ou a quem subscreva o termo de responsabilidade (artigo 63.º) são comunicadas à ordem ou
associação profissional. A interdição de exercício de atividade, quando aplicada a uma pessoa
coletiva, estende-se a outras pessoas coletivas constituídas pelos mesmos sócios.
O prazo para recorrer da decisão administrativa que aplica coima por uma infração
contraordenacional é de 20 dias a contar da sua notificação, suspendendo-se aos sábados,
domingos e feriados”221. O prazo do regime geral das contraordenações para interposição do
recurso da decisão de coima não é um prazo judicial, pelo que não se lhe aplica o art.º 144.º, n.º
216 CONDESSO, F. –Direito do Urbanismo. Lisboa, Quid Juris, 1999. Pp.275 e ss.
217 Pelo que não está sujeita a licença administrativa a composição de um barracão de madeira, numa área aproximada de 60 m2,
constituído por diversas construções adquiridas como se se tratassem de abrigos de jardim, que foram colocados de forma
justaposta, alguns dos quais com ligação interna, os quais se encontram apoiados sobre um estrado de madeira e este, por sua vez,
sobre vigas colocadas sobre o solo: Acórdão da Relação de Évora de 24.5.2011, Proc. 1070/09.1TBLLE.E1, Relator Edgar Valente.
218 Acórdão do STA proferido em 17.11.2010, no proc. n.º556/10 (relator Pimenta do Vale)
219 Acórdão de uniformização de jurisprudência nº2/94, de 10 de Março de 1994 (D.R., Iª Série de 7 de Maio de 1994). Vide
Acórdão da Relação de Lisboa de 30.5.2011, Proc. 301/09.2TFLSB.L1-5, Relator Neto de Moura.

220 Todas as sanções, quando aplicadas a empresas de construção, empreiteiros ou construtores, são comunicadas ao InCI, I. P.
221 Acórdão do STA, proferido em 20.12.2006, no proc. n.º992/06 (relator Baeta de Queiroz)

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3, do Código do Processo Civil, mas sim o art.º 279.º deste Código”. E, sendo vários os arguidos
que sejam condenados numa coima, a pagar solidariamente por eles, o prazo de recurso a que se
alude no art.º 59.º, n.º 3), só começa a correr depois de efetuada a notificação do último (n.º 4,
do art.º 47.º, RGCO)222.
Em matéria de direito sancionatório, “vale o princípio constitucional da aplicação do
regime globalmente mais favorável ao infrator”, pois, “embora apenas previsto expressamente
para as infrações criminais” (art.º 29.º, n.º 4, da C.R.P.), deve ser aplicado “analogicamente aos
outros direitos sancionatórios” e, por isso, “para além de nunca poder ser aplicável uma lei
sobre prescrição mais gravosa para o arguido do que a vigente no momento da prática da
infração, será mesmo aplicável retroativamente o regime que, globalmente, mais favoreça o
infrator”223.
A atenuação especial da coima exige a verificação cumulativa de dois pressupostos, a
saber: o reconhecimento da sua responsabilidade por parte do infrator e a regularização da
situação infracional até à decisão do processo224. A falta de formulação de conclusões na
motivação de recurso, por via do qual se intenta impugnar a decisão da autoridade
administrativa que aplicou uma coima, só implica a rejeição do recurso se o recorrente,
previamente convidado a efetuar tal formulação, o não fizer 225.
Em processo de contraordenação, constitui nulidade insuprível, a falta de indicação, na
decisão de aplicação de coima, dos elementos que contribuíram para a sua fixação, pelo que não
satisfaz aquele requisito a remissão para uma informação que consta do processo de
contraordenação226. No entanto, uma declaração de nulidade insuprível consequente a esse
facto, ou seja, em geral à falta de descrição sumária dos factos base do ato, não leva à
absolvição da instância, existindo jurisprudência que entende que tal implica apenas “a remessa
do processo à Administração, para possível sanação daquela irregularidade e renovação do ato
sancionatório que ao caso caiba” 227.
No caso de ratificação judicial de embargo de obra nova, a ocorrência do requisito legal
“obra nova não concluída” tem de estar verificado “na ocasião da notificação verbal” (nº 2 do
artigo 412º, do CPC), e “não na data em que o respetivo requerimento judicial de ratificação
entrou em juízo ou noutra data posterior”.
Com efeito, a “lei, no caso de embargo de obra nova (ou respetiva ratificação judicial),
contenta-se com a verificação de um dano jurídico, bastando, pois, que o facto tenha a feição de
ilícito porque contrário à ordem jurídica concretizada num direito de propriedade (numa posse
ou fruição legal) para que haja de considerar-se prejudicial para os efeitos de tal embargo de
obra nova”. Foi expressamente afastado pela lei o princípio da proporcionalidade, previsto para
o procedimento cautelar comum, no que respeita ao decretamento (ou ratificação) de embargo
de obra nova, conforme decorre do texto do art.º 392.º, n.º 1, do CPC”228.
O embargo extrajudicial, consistente no simples aviso verbal dirigido ao responsável da
obra para a não continuar, como intimação meramente verbal e produzida particularmente pelo
interessado na presença de duas testemunhas, não carece, para ser válida e eficaz, de ser
reduzida a qualquer documento escrito, que a descreva”.
222 Acórdão do STA, proferido em 22.2.1996, no proc. n.º10551 (relator Benjamim Rodrigues), Acórdão do STA, proferido em
20.1.1993, no proc. n.º14557 (relator Rodrigues Pardal)
223 Acórdão do STA, proferido em 30.11.2004, no proc. n.º1017/04 (relator Jorge Lopes de Sousa)
224 Acórdão do STA proferido em 2.7.2008, no proc. n.º331/08 (relator Miranda de Pacheco)
225 Acórdão n.º 265/01, do Plenário do TC, proferido em 19.6.2001, no proc. n.º 213/2001 (relator Bravo Serra) Acórdão n.º 265/01,
do Plenário do TC, proferido em 19.6.2001, no proc. n.º 213/2001 (relator Bravo Serra) . O ATC declara com força obrigatória geral
a inconstitucionalidade de uma interpretação diferente que pretendesse partir (em violação do n.º10, do art.º 32.º, em conjugação
com o n. 2, do art.º 18.º,ambos da CRP), da norma que resulta das disposições conjugadas constantes do n.º3 do art.º 59.º e d o n.º 1
do art.º 63.º do DL 433/82, de 27.10.
226 Acórdão do STA, proferido em 22.2.2006, no proc. n.º834/05 (relator Pimenta do Vale.
227 Acórdão do STA, proferido em 17.1.2007, no proc. n.º1124/06 (relator Jorge Lino.
228 Acórdão da Relação de Coimbra de 2.11.2010, Proc. 77/10.0TBAGN.C1, Relator Moreira do Carmo.

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Trata-se de uma opção ao dispor do embargante que tenha especial urgência em obter
aquela sustação (artigo 412º, nº 2, do Código de Processo Civil). A junção, pelo embargante, de
uma informação elaborada por polícia municipal onde este escreve ter-lhe sido dito pelo
advogado daquele que o embargo ficara sem efeito e que as partes haviam chegado a acordo,
não justifica o indeferimento liminar do requerimento inicial do pedido de ratificação judicial do
embargo (artigo 412º, nº 3, do Código de Processo Civil) 229.
O campo de aplicação dos art.os 59.º (altura de qualquer edificação) e 60.º (distância
mínima entre fachadas de edificações) do RGEU230 restringe-se às fachadas principais das
edificações, regendo para as laterais o art.º 73º (janelas dos compartimentos das habitações) 231.
Para além dos interesses públicos que pretendem salvaguardar, existem normas do PDM que
têm também em vista a proteção dos interesses particulares. A violação dos direitos à
salubridade e à insolação, decorrente da edificação de um pavilhão com altura máxima superior
ao previsto no PDM, confere aos ofendidos o direito de fazerem diretamente o embargo de obra
nova por via extrajudicial232.
O presidente da câmara municipal é competente, sem prejuízo das competências de outras
entidades, para embargar obras de urbanização, de edificação, de demolição e quaisquer
trabalhos de remodelação de terrenos 233, quando estejam a ser executados sem a necessária
licença ou comunicação prévia ou desconformes quer com projeto ou condições do
licenciamento ou comunicação prévia (exceto em caso de Alterações legalmente admitidas –
comunicadas previamente em tempo ou isentas de controlo - durante a execução da obra nos
termos do artigo 83.º) quer com normas legais e regulamentares aplicáveis 234.
229 Acórdão da Relação de Lisboa, de 14.1.2011, Proc. 2235/10.9TJLSB.L1-7, Relator Luís Lameiras.
230 Artigo 59.º: A altura de qualquer edificação será fixada de forma que em todos os planos verticais perpendiculares à fachada
nenhum dos seus elementos, com excepção de chaminés e acessórios decorativos, ultrapasse o limite definido pela linha recta a 45º,
traçada em cada um desses planos a partir do alinhamento da edificação fronteira, definido pela intersecção do seu plano com o
terreno exterior. § 1º Nas edificações construídas sobre terrenos em declive consentir-se-á, na parte descendente a partir do referido
plano médio, uma tolerância de altura até ao máximo de 1,50m. §2º Nos edifícios de gaveto formado por dois arruamentos de lar gura
ou de níveis diferentes, desde que se não imponham soluções especiais, a fachada sobre o arruamento mais estreito ou mais baixo
poderá elevar-se até à altura permitida para o outro arruamento, na extensão máxima de 15 metros. § 3º Nas edificações que ocupem
todo o intervalo entre dois arruamentos de larguras ou níveis diferentes, salvo nos casos que exijam soluções especiais, as alturas das
fachadas obedecerão ao disposto neste artigo. § 4º Em caso de simples interrupção de continuidade numa fila de construções po derá
o intervalo entre as duas edificações confinantes ser igual à média das alturas dessas edificações, sem prejuízo, no entanto, do
disposto no artigo 60º. Acórdão da Relação de Lisboa, de 10.5.2011, Proc. 987/10.5TBALQ.L1 -1, Relator Manuel Marques: O
campo de aplicação dos art.os 59.º e 60.º do RGEU restringe-se às fachadas principais das edificações, regendo para as laterais o art.
73º. 2.Para além dos interesses públicos que pretendem salvaguardar, existem normas do PDM que têm também em vista a protecçã o
dos interesses particulares. 3. A violação dos direitos à salubridade e à insolação, decorrente da edificação de um pavilhão com altura
máxima superior ao previsto no PDM, confere aos ofendidos o direito de fazerem directamente o embargo de obra nova por via
extrajudicial.Acórdão da Relação de Lisboa de 10.5.2011; Proc. 987/10.5TBALQ.L1-1, Relator Manuel Marques: 1.O campo de
aplicação dos arts. 59.º e 60.º do REGEU restringe-se às fachadas principais das edificações, regendo para as laterais o art. 73.º.2.
Para além dos interesses públicos que pretendem salvaguardar, existem normas do PDM que têm também em vista a protecção dos
interesses particulares.3.A violação dos direitos à salubridade e à insolação, decorrente da edificação de um pavilhão com altura
máxima superior ao previsto no PDM, confere aos ofendidos o direito de fazerem directamente o embargo de obra nova por via
extrajudicial. Artigo 60.º:”Independentemente do estabelecido no artigo anterior, a distância mínima entre fachadas de edificações
nas quais existam vãos de compartimentos de habitação não poderá ser inferior a 10 metros. § único. Tratando-se de arruamentos já
ladeados, no todo ou na maior parte, por edificações, as câmaras municipais poderão, sem prejuízo do que esteja previsto em plano
de urbanização aprovado, estabelecer alinhamentos com menor intervalo, não inferior, contudo, ao definido pelas construções
existentes”.
231 Artigo 73.º:”As janelas dos compartimentos das habitações deverão ser sempre dispostas de forma que o seu afastamento de
qualquer muro ou fachada fronteiros, medido perpendicularmente ao plano da janela e atendendo ao disposto no artigo 75.º, não seja
inferior a metade da altura desse muro ou fachada acima do nível do pavimento do compartimento, com o mínimo de 3 metros. Além
disso não deverá haver a um e outro lado do eixo vertical da janela qualquer obstáculo à iluminação a distância inferior a 2 metros,
devendo garantir-se, em toda esta largura, o afastamento mínimo de 3 metros acima fixado”.
232 Acórdão da Relação de Lisboa de 10.5.2011, Proc. 987/10.5TBALQ.L1-1, Relator Manuel Marques.
233 O auto da ordem de embargo, imediato lavrado e notificado às pessoas identificadas (e depois reproduzido no prazo de cinco dias
úteis no sistema informático), deve conter, além do mais, as razões de facto e de direito que o justificam, o estado da obra e a
indicação da ordem de suspensão e proibição de prosseguir a obra, prazo e cominações legais para incumprimento. Se a ordem de
embargo incidir só em parte da obra, o auto de embargo parcial, tem de identificar a parte que se encontra embargada.
234 A notificação é feita ao responsável pela direção técnica da obra, bem como ao titular do alvará de licença ou apresentante da
comunicação prévia e, quando possível, ao proprietário do imóvel no qual estejam a ser executadas as obras ou seu representante,
sendo suficiente para obrigar à suspensão dos trabalhos qualquer dessas notificações ou a de quem se encontre a executar a obra no
local.

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O embargo obriga à suspensão imediata, no todo ou em parte, dos trabalhos de execução

da obra235. Tratando-se de obras licenciadas ou objeto de comunicação prévia, o embargo
determina também a suspensão da eficácia da licença ou, no caso de comunicação prévia, a
imediata cessação da operação urbanística e, no caso de obras de urbanização, a suspensão de
eficácia da licença de loteamento urbano a que a mesma respeita ou a cessação das respetivas
obras.
O prazo do embargo interrompe-se com a apresentação de pedido de alteração à licença ou
comunicação prévia (artigos 27.º e 35.º). O embargo suspende também o prazo que estiver
fixado no alvará de licença ou estabelecido na comunicação prévia pelo período da sua vigência.
O embargo, ainda que parcial, suspende o prazo que estiver fixado para a execução das
obras no respetivo alvará de licença ou estabelecido na comunicação prévia.
A ordem de embargo caduca quando é proferida uma decisão com caráter definitivo
definidora da situação jurídica da obra ou no termo do prazo que fixado, mas caduca
automaticamente, inexistindo este ou não havendo decisão definitiva no prazo de seis meses
(prorrogável uma única vez por igual período).
Nos caos de ilegalidade por desconformidade com o projeto ou as condições de
licenciamento ou comunicação prévia, ou de violação das normas legais e regulamentares
aplicáveis, o presidente da câmara municipal, se for caso disso, pode ainda ordenar a realização
de trabalhos de correção ou alteração da obra, fixando um prazo para o efeito (maior ou menor
conforme a sua natureza e grau de complexidade).
No entanto, a obra permanece embargada até ser proferida uma decisão definitiva, se
decorrido o prazo fixado, os trabalhos não estiverem integralmente realizados. E a própria
câmara municipal pode promover a realização dos trabalhos de correção ou alteração por conta
do titular da licença ou do apresentante da comunicação prévia, se se estiver perante obras de
urbanização ou outras indispensáveis para assegurar a proteção de interesses de terceiros ou o
correto ordenamento urbano236.
O presidente da câmara municipal pode igualmente, quando for caso disso, ordenar a
demolição total ou parcial da obra ou a reposição do terreno nas condições em que se
encontrava antes da data de início das obras ou trabalhos, fixando um prazo para o efeito. Mas a
demolição pode ser evitada se a obra for suscetível de ser licenciada, de ser objeto de
comunicação prévia ou se puder assegurar-se a sua conformidade com as normas legais e
regulamentares aplicáveis, mediante a realização de trabalhos de correção ou de alteração.
A ordem de demolição ou de reposição deve ser precedida da audição do interessado. Este
dispõe de 15 dias para se pronunciar, a contar da data da sua notificação. O presidente da
câmara municipal, decorrido o prazo para demolição ou reposição do terreno sem o
cumprimento voluntário, ordena a demolição ou reposição por conta do infrator.
O presidente da câmara, em caso de incumprimento de medidas de tutela da legalidade
urbanística (e independentemente de responsabilidade criminal), pode determinar a posse
administrativa do imóvel onde está a ser realizada a obra, por forma a permitir a execução
coerciva de tais medidas237.
235 É interdito o fornecimento de energia elétrica, gás e água às obras embargadas, devendo para o efeito ser notificado o ato que o
ordenou às entidades responsáveis pelos referidos fornecimentos.

236 Artigos 107.º e 108.º.
237 O ato administrativo que tiver determinado a posse administrativa é notificado ao dono da obra e aos demais titulares de direitos
reais sobre o imóvel por carta registada com aviso de receção. A posse administrativa é realizada pelos funcionários municipais
responsáveis pela fiscalização de obras, mediante a elaboração de um auto onde, para além de se identificar o ato referido no
número anterior, é especificado o estado em que se encontra o terreno, a obra e as demais construções existentes no local, bem como
os equipamentos que ali se encontrarem. Tratando-se da execução coerciva de uma ordem de embargo, os funcionários municipais
responsáveis pela fiscalização de obras procedem à selagem do estaleiro da obra e dos respetivos equipamentos. Em casos
devidamente justificados, o presidente da câmara pode autorizar a transferência ou a retirada dos equipamentos do local de
realização da obra, por sua iniciativa ou a requerimento do dono da obra ou do seu empreiteiro. O dono da obra ou o seu empreiteiro
devem ser notificados sempre que os equipamentos sejam depositados noutro local.

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As quantias relativas às despesas realizadas com a execução coerciva, incluindo quaisquer

indemnizações ou sanções pecuniárias que a Administração tenha de suportar para o efeito, são
de conta do infrator238.
A posse administrativa do terreno e dos equipamentos mantém-se pelo período necessário
à execução coerciva da respetiva medida de tutela da legalidade urbanística, caducando no
termo do prazo fixado para a mesma.
Tratando-se de execução coerciva de uma ordem de demolição ou de trabalhos de
correção ou alteração de obras, estas devem ser executadas no mesmo prazo que havia sido
concedido para o efeito ao seu destinatário, contando-se aquele prazo a partir da data de início
da posse administrativa.
Cabe ao presidente da câmara municipal ordenar e fixar prazo para a cessação da
utilização de edifícios ou frações autónomas quando sejam ocupados sem a necessária
autorização de utilização ou quando estejam a ser afetos a fim diverso do previsto no seu alvará.
A câmara municipal, quando os ocupantes não cessarem a utilização indevida no prazo
fixado, pode ordenar o despejo administrativo, mas este deve ser sobrerrestado quando,
tratando-se de edifício ou fração que estejam a ser utilizados para habitação, o ocupante
apresente atestado médico que confirme doença aguda de modo que a execução possa pôr em
risco de vida de quem se encontre no local, o que obriga a câmara municipal a providenciar
previamente pelo realojamento da pessoa em questão à custa do responsável pela utilização
indevida.
B)-Direito penal ao serviço do urbanismo
O desrespeito dos atos administrativos que determinem qualquer medida de tutela da

legalidade urbanística constitui crime de desobediência239 e se ocorrerem falsas declarações ou
informações prestadas240, nos termos de responsabilidade dos técnicos ou no livro de obra tal
integra o crime de falsificação de documentos 241.
C)-Garantias dos particulares e direito processual. Intimação judicial. Impugnação

de pareceres. Ação administrativa especial contra ordens de embargo e de reposição da
situação anterior
Face a ausência de decisão, ou seja, a “silêncio” da Administração, decorridos que sejam

os prazos fixados para a prática de um ato urbanístico, sem que o mesmo tenha sido praticado, o
interessado pode recorrer ao processo urgente de intimação judicial para a prática de ato
legalmente devido242, no caso de se tratar de ato que devesse ser praticado por qualquer órgão
municipal no âmbito do procedimento de licenciamento, ou, no caso de qualquer outro ato, deve
considerar, com todas as consequências a retirar disso, a pretensão constante do seu
requerimento como tacitamente deferida 243.
Quanto à intimação, esta traduz-se na apresentação de um pedido, instruído com cópia do
requerimento apresentado na administração pública, ao tribunal administrativo competente,
238 Quando aquelas quantias não forem pagas voluntariamente no prazo de 20 dias a contar da notificação para o efeito, são cobradas
judicialmente em processo de execução fiscal, servindo de título executivo certidão, passada pelos serviços competentes,
comprovativa das despesas efetuadas, podendo ainda a câmara aceitar, para extinção da dívida, dação em cumprimento ou em
função do cumprimento nos termos da lei.
239 Artigo 348.º, Código Penal.
240 Alíneas e) e f) do n.º 1 do artigo 98.º.
241 Artigo 256.º do Código Penal.
242 Artigo 112.º
243 Artigo 110.º - Direito à informação Artigo 111.º - Silêncio da Administração Artigo 112.º - Intimação judicial para a prática de
ato legalmente devido Artigo 113.º - Deferimento tácito Artigo 114.º - Impugnação administrativa Artigo 115.º - Ação
administrativa especial

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solicitando sentença que interpele da entidade administrativa faltosa para efetivar o

cumprimento do seu dever de decisão.
A entidade administrativa requerida pode contestar no prazo de 14 dias. Se o ato
pretendido for ainda adotado dentro do prazo para a contestação, o processo termina por
inutilidade superveniente da lide.
Findo o prazo para a contestação sem comprovação da prática do ato solicitado, o processo
vai ao juiz que tem 5 dias para decidir pela intimação ou pela rejeição do pedido (no caso de
inexistirem os pressupostos para a constituição do dever de decisão, por violação de disposições
legais ou regulamentares).
Na decisão, o juiz estabelece um prazo não inferior a 30 dias para o cumprimento do dever
de decisão e simultaneamente fixa uma sanção pecuniária compulsória244, na medida em que
estamos face a decisão condenatória para emissão de um ato administrativo, que aliás impõe
explicitamente o cumprimento de deveres de respeito do tribunal por parte do seu destinatário
público. O tribunal tem não só o poder de fixar oficiosamente um prazo para o seu cumprimento
(sem prejuízo de, justificadamente, poder prorrogá-lo), e, quando entenda que se justifica para
prevenir o incumprimento, tem também o poder de impor uma sanção pecuniária
compulsória245.
A imposição de sanção pecuniária compulsória consiste na condenação dos titulares dos
órgãos incumbidos da execução, que para o efeito devem ser individualmente identificados, ao
pagamento de uma quantia pecuniária por cada dia de atraso que, para além do prazo limite
estabelecido, se possa vir a verificar na execução da sentença.
Deve ser fixada de acordo com critérios de razoabilidade, podendo o seu montante diário
oscilar entre 5% e 10 % do salário mínimo nacional mais elevado em vigor no momento. Se o
órgão ou algum dos órgãos obrigados for colegial, não são abrangidos pela sanção pecuniária
compulsória os membros do órgão que votem a favor da execução integral e imediata, nos
termos judicialmente estabelecidos, e que façam registar em ata esse voto, nem aqueles que, não
estando presentes na votação, comuniquem por escrito ao presidente a sua vontade de executar a
sentença.
Ela só cessa logo que se comprove ter sido realizada integralmente a execução da sentença,
ou se o exequente desistir do pedido ou ainda se a execução já não puder ser realizada pelos
destinatários da medida, por terem cessado ou terem sido suspensos do exercício das respetivas
funções. A liquidação das importâncias devidas em consequência da imposição destas sanções é
feita pelo tribunal, trimestralmente e, no final, quando cessar a aplicação da medida. Neste
âmbito, o titular do órgão pode deduzir oposição com fundamento na existência de causas de
justificação ou de “desculpação” da conduta246.
Quando no processo tenha sido deduzido pedido de condenação da Administração à
adoção de atos jurídicos ou comportamentos que envolvam a formulação de valorações próprias
do exercício da função administrativa, sem que a apreciação do caso concreto permita
identificar apenas uma atuação como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o
conteúdo do ato jurídico ou do comportamento a adotar, mas deve explicitar as vinculações a
observar pela Administração.
Quando, nesta matéria, o quadro normativo permita ao tribunal especificar o conteúdo dos
atos e operações a adotar, mas da instrução realizada não resultem elementos de facto
suficientes para proceder a essa especificação, o tribunal notifica a Administração para
apresentar, no prazo de 20 dias, proposta fundamentada sobre a matéria e ouve em seguida os
demais intervenientes no processo, podendo ordenar as diligências complementares que
244 N.4 a 6 do artigo 95.º (Objeto e limites da decisão) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
245 Ou nos termos gerais do artigo 169.º ou nos termos concomitantes da decisão e sem mais, previsto no RJUE.
246 Artigo 169.º (Sanção pecuniária compulsória).

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considere necessárias antes de proferir a sentença. O recurso desta decisão tem efeito
meramente devolutivo.
Decorrido o prazo fixado pelo tribunal sem que se mostre praticado o ato devido, o
interessado pode prevalecer-se do deferimento tácito247.
Tratando-se de aprovação do projeto de arquitetura, o interessado pode juntar os projetos
das especialidades e outros estudos ou, caso já o tenha feito no requerimento inicial, inicia-se a
contagem do prazo de 45 dias (alínea c) do n.º 1 do artigo 23.º)
O interessado pode iniciar e prosseguir a execução dos trabalhos de acordo com o

requerimento apresentado e acompanhado dos elementos instrutórios necessários 248 ou, no caso
de pedido de autorização, dar de imediato utilização à obra, desde que pague previamente as
taxas devidas.
Nesta caso, se a câmara municipal se recusar a liquidar ou a receber as taxas devidas, o
interessado procede ao depósito do montante devido em instituição de crédito à ordem da
câmara municipal, ou, quando não esteja efetuada a liquidação, provar que se encontra garantido
o seu pagamento mediante caução, por qualquer meio em direito admitido, por montante
calculado nos termos do regulamento municipal de taxas.
Para tal devem ser afixados nos serviços de tesouraria da câmara municipal o número e a
instituição bancária em que a mesma tenha conta e onde seja possível efetuar o depósito, bem
como a indicação do regulamento municipal de taxas.
Caso a câmara municipal não efetue a liquidação da taxa devida nem dê cumprimento ao
disposto no número anterior, o interessado pode iniciar os trabalhos ou dar de imediato
utilização à obra, dando desse facto conhecimento à câmara municipal e requerendo ao tribunal
administrativo de círculo da área da sede da autarquia que intime esta (nos termos já analisados
para a intimarão de condenação para a pratica do ato), para emitir o alvará de licença ou
autorização de utilização.
De qualquer modo, mesmo que não o faça, a certidão da sentença transitada em julgado
que haja intimado à emissão do alvará de licença ou autorização de utilização passa a substituir,
para todos os efeitos legais, o alvará não emitido.
Nestas situações, a obra não pode ser embargada por qualquer autoridade administrativa
com fundamento na falta de licença.
Os pareceres expressos que sejam emitidos por órgãos da administração central no âmbito
dos procedimentos regulados no RJUE podem ser objeto de impugnação administrativa
autónoma.
A impugnação de todos os atos praticados ou dos pareceres emitidos ao abrigo deste RJUE
deve ser decidida no prazo de 30 dias, findo o qual se consideram deferida.
A ação administrativa especial contra os atos de demolição de obra e de reposição do

terreno tem efeito suspensivo249.
Com a citação da petição de recurso, a autoridade administrativa tem o dever de impedir,
com urgência, o início ou a prossecução da execução do ato recorrido. A todo o tempo e até à
decisão em 1.ª instância, o juiz pode conceder o efeito meramente devolutivo à ação,
oficiosamente ou a requerimento do recorrido ou do Ministério Público, caso do mesmo
resultem indícios da ilegalidade da sua interposição ou da sua improcedência.
Desta decisão cabe recurso com efeito meramente devolutivo, que sobe imediatamente, em
separado.
247 Artigo 113.º.

248 N.º 4, artigo 9.º
249 Artigo 106.º.

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3.8.Ambiente e regime jurídico da reabilitação urbana. Medidas excecionais de

regularização admitidas até 2021
3.8.1. Considerações gerais
A promoção da reabilitação urbana constitui um objetivo estratégico e um desígnio

nacional. Atualmente, urbanisticamente, atribui-se prioridade a uma política baseada num
“paradigma de cidades com sistemas coerentes e bairros aptos para uma habitação condigna” e
com vida social.
As soluções consagradas no atual regime jurídico da reabilitação urbana derivam de uma
perspetiva distinta da que vinha “enformando” a política do território. A reabilitação urbana,
sendo diversa da construção nova, tem de ser olhada e regulada de acordo com essa diversidade
natural.
Por isso, na esteira designadamente da Lei de Bases da Política de Solos, de Ordenamento
do Território e de Urbanismo e do próprio Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, veio
adotar-se uma visão diferente. Passa a optar-se por um conceito de “reabilitação evolutiva”,
visando a melhoria das condições de habitabilidade, tendo presente quer o edificado existente
quer a capacidade económica do proprietário.
Deste modo, ao invés de uma aposta em novas construções, esta política do ordenamento
do território privilegia soluções mais adequadas à nossa realidade, com aposta na reabilitação,
através de operações urbanísticas de conservação, alteração, reconstrução e ampliação,
promove-se, desde logo, o regresso das populações aos centros históricos dos aglomerados
urbanos, hoje em geral “despovoados e envelhecidos”.
A reabilitação do edificado em Portugal tem representado percentagens diminutas no

campo da construção civil. De acordo com os Censos 2011, apenas cerca de 6,5% de toda a
atividade do setor. Ou seja, muito aquém da média europeia, que se situa em 37%. Acresce que
temos cerca de dois milhões de fogos a precisar de serem recuperados, isto é, cerca de 34% do
nosso parque habitacional.
Em 2012, o regime jurídico da reabilitação urbana 250, sofrera já uma alteração significativa,
que traduziu um avanço importante para a sua “agilização e dinamização” 251. Flexibiliza e
simplifica os procedimentos de criação de áreas de reabilitação urbana. Cria um procedimento
simplificado de controlo prévio de operações urbanísticas. Regula a reabilitação urbana de
edifícios ou frações, mesmo que localizados fora de áreas de reabilitação urbana, desde que a
sua construção esteja concluída há pelo menos 30 anos, caso se justifique uma intervenção de
reabilitação que permita conferir-lhes “adequadas caraterísticas de desempenho e de segurança”.
Esta revisão veio reforçar o conceito de “proteção do existente»252.
De acordo com este regime específico de proteção do existente, é permitida a não
observância de normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária, desde
que a operação de reabilitação urbana não origine ou agrave a desconformidade com essas
normas ou permita mesmo a melhoria generalizada do estado do edifício. Em todo o caso, a não
observância de tais regras de construção deve ser identificada e fundamentada pelo técnico autor
do projeto de reabilitação, mediante um termo de responsabilidade. Portanto, reforça-se,
simplificando, a responsabilidade do técnico, designadamente através de declarações sobre os
factos em causa.
250 Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro.

251 Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto.
252 Já previsto no Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro.

lOMoARcPSD|4084793
A reabilitação urbana deve assumir-se como uma realidade economicamente viável em

todas as áreas consolidadas, garantindo-se a sua execução para todas as populações e para a
habitação já existente, e não apenas para nichos de mercado.
Esta revisão de 2012, inscreve-se num conjunto de reformas centrado nas ideias de
requalificação e revitalização das cidades e dinamização das atividades económicas do setor da
construção. Por isso, abrange não só a reabilitação urbana como o mercado de arrendamento,
que são tidos como “domínios estratégicos e essenciais, cuja estreita conexão se afigura
indiscutível”. Assim, são então objeto de um tratamento integrado, articulando-se a alteração ao
regime jurídico da reabilitação com a reforma do arrendamento urbano 253.
A importância da reabilitação urbana como fator de desenvolvimento das cidades e da
economia implicou medidas complementares 254, com o objetivo de dispensar as obras de
reabilitação urbana da aplicação de certas normas técnicas da construção orientadas para a
construção nova (e não para a reabilitação de edifícios existentes, constituindo hoje um
inadmissível entrave à regularização e dinamização da sua reabilitação).
Este regime excecional veio adotar medidas excecionais, embora temporárias, de
simplificação administrativa, reforçando o objetivo de dinamização efetiva dos processos
administrativos de reabilitação urbana.
No regime jurídico da reabilitação urbana (RJRU), perpassam, em geral, claras

preocupações com o ambiente, desde logo constatáveis nos objetivos expressos a prosseguir, ao
visar, além da valorização do património cultural (al.d), a regularização dos espaços verdes e
urbanos em geral (al.j), contribuir também em geral para a promoção da sustentabilidade
ambiental (artigo 2.º, al.g), o que é destacado profusamente na lei e logo em sede dos princípios
orientadores a que a reabilitação deve obedecer (“soluções inovadoras e sustentáveis do ponto
de vista económico-social e ambiental”255).
Tudo isto implica intervenções para melhorar o ambiente no âmbito urbano, desde a
“criação de espaços verdes, a utilização de energias renováveis e a adoção de critérios de real
promoção da eficiência energética dos edifícios, públicos e privados” 256.
Aliás, hoje, a reabilitação urbana dos edifícios é mesmo uma obrigação legal,
designadamente para realizar obras de arranjo estético, sendo também interdito que se possa
provocar a sua deterioração e prejudicar esse arranjo estético na medida em que já exista 257.
Quanto a este aspeto, se for atribuído a um edifício ou sua fração um nível de “conservação
1 ou 2”258, pode impor-se ao proprietário a obrigação de o reabilitar, determinando-se a
realização e o prazo para a conclusão das obras ou trabalhos necessários à restituição das suas
características de desempenho e segurança funcional, estrutural e construtiva, de acordo com
critérios de necessidade, adequação e proporcionalidade.
No caso de este não cumprir a obrigação de reabilitar, não iniciar as operações urbanísticas
compreendidas na ação de reabilitação ou não as concluir dentro dos prazos fixados, o RJRU
permite que seja tomada posse administrativa dos edifícios ou suas frações para dar execução
imediata às obras determinadas259.
No âmbito de operações de reabilitação urbana sistemática, em alternativa à aplicação
deste regime de obras coercivas e na estrita medida em que tal seja necessário, adequado e
253 Tudo operada pelas simultºaneas Leis n.os 30/2012 e 31/2012, ambas de 14 de agosto.
254 O despacho n.º14574/2012, de 5 de novembro, dos Ministros da Economia e do Emprego e da Agricultura, do Mar, do Ambiente
e do Ordenamento do Território, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 218, de 12 de novembro de 2012, cria uma
comissão redatora de natureza multidisciplinar com a missão de elaborar um projeto de diploma com «Exigências Técnicas Mínimas
para a Reabilitação de Edifícios Antigos», em regime excecional e temporário, visando complementar de modo mais eficaz as
medidas consagradas no Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro, com a redação dada pela Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto.
255 Artigo 4.º, al. b).
256 OLIVEIRA, F. Paula de; LOPES, Dulce, ALVES, Cláudia –Regime Jurídico da Reabilitaçao Urbana. Comentário. Coimbra:
Almedina, 2011, p.47.

257 Artigo 6.º.
258 Sobre o regime de onservacao em geral, vide o Decreto-Lei n.º 266-B/2012. D.R. n.º 252, 2.º Suplemento, Série I, de 31 de
dezembro (regime de determinação do nível de conservação): http://dre.pt/pdf1sdip/2012/12/25202/0025500258.pdf

259 Nos termos do artigos 107.º e 108.º do RJUE.

lOMoARcPSD|4084793
proporcional, atendendo aos interesses públicos e privados em presença, pode recorrer-se aos
regimes de expropriação ou de venda forçada 260.
Os próprios conteúdos materiais dos planos de pormenor de reabilitação urbana (al.c, i e

d) devem integrar essas preocupações ambientais, designadamente estabelecendo a valorização
e proteção de bens culturais, naturais e paisagísticos existentes na sua área de intervenção.
De fato, o regime jurídico da reabilitação urbana, que, em evolução acelerada, está a efetivar
claramente a passagem de mero ramo especial do direito do urbanismo (cuja centralidade, a par
crescentemente com o planeamento físico, vinha estando assente essencialmente nas disciplinas
da urbanização, loteamento e edificação), para entrar já no âmago mesmo do direito do
urbanismo, da edificação, da atualidade. Com pretensão de secundarizar a aplicação das normas
tradicionais ao serviço da expansão dos aglomerados e das construções (alargamento
exponencial de perímetros urbanos e a expansão incontrolada ou, com o planeamento,
relativamente irracional das construções e infraestruturas no território e em geral com
desnecessários custos territoriais, financeiros, ambientais e sociais), permitindo a consolidação e
ocupação do já edificado e dos espaços existentes dentro das cidades), integrando-se assim no
coração do próprio direito do urbanismo uma salutar tendência para a contenção estabilizadora
dos perímetros urbano existentes devidamente reabilitados, quando necessário. Sendo a RU uma
forma normal e não excecional de gestão urbanística, a par com a construção a que se reporta o
RJUE. Aliás, se nas zonas urbanizadas tidas como consolidadas, esta gestão urbanística se
processará dominante e preferencialmente por apelo a operações urbanísticas disciplinadas pelo
RUI, já nas zonas urbanizadas a consolidar (“colmatar”), ela passará a ser efetivada por meio da
prévia delimitação de unidades de execução (RJIGT), se se justificar que as intervenções
passem por uma solução integrada de conjunto, como será normalmente a situação frequente de
espaços vazios ou carentes de melhorias no meio do aglomerado, a colmatar por projeto
conjunto, etc. e, nas zonas urbanizadas muito insuficiente ou que estejam deficientemente
consolidadas ou degradadas tal como nas zonas urbanizadas a renovar, essa gestão passará por
delimitação áreas de reabilitação urbana segundo o RJRU (podendo abarcar em parte zonas de
colmatação) e nas zonas de urbanização programada (“zonas urbanizáveis”), ela passará
sobretudo pela criação de unidades de execução a delimitar pelo município (RJIGT).
Portanto, o conceito de reabilitação urbana implica a intervenção pública no edificado

existente, com obras de remodelação e beneficiação, não só das infraestruturas urbanas,
equipamentos e espaços urbanos, como, em geral, imbuído de preocupações essenciais quer
com espaços verdes e os arranjos estéticos, quer com a eficiência energética e a maximização
do uso de energias alternativas.
Quanto a aspetos essenciais do regime jurídico geral da reabilitação urbana261, esta

assume-se hoje como uma componente indispensável da política das cidades e da política de
habitação, na medida em que nela convergem os objetivos de requalificação e revitalização das
cidades, em particular das suas áreas mais degradadas, e de qualificação do parque
habitacional, procurando-se um funcionamento globalmente mais harmonioso e sustentável das
cidades e a garantia, para todos, de uma habitação condigna.
Os atuais programas governamentais conferem à reabilitação urbana uma elevada
prioridade, tendo, neste domínio, sido já adotadas medidas que procuram, de forma articulada,
concretizar os objetivos ali traçados, designadamente ao nível fiscal e financeiro, cumprindo
destacar o regime de incentivos fiscais à reabilitação urbana, por via das alterações introduzidas
260 Artigos 61.º e 62.º.

261 Decreto-Lei n.º307/2009, de 23 de Outubro.

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desde o Orçamento do Estado para 2009, Estatuto dos Benefícios Fiscais 262 e, ainda, a exclusão
da reabilitação urbana dos limites do endividamento municipal.
O atual regime jurídico da reabilitação urbana procura responder à necessidade de
encontrar soluções para os seus cinco grandes desafios.
São eles a articulação do dever de reabilitação por parte dos proprietários e a
responsabilidade pública de qualificar e modernizar o espaço, os equipamentos e as
infraestruturas dessas áreas, a garantia da complementaridade e coordenação entre os atores
implicados (concentrando recursos em operações integradas de reabilitação nas “áreas de
reabilitação urbana», a delimitar pelos municípios e onde se intensificam os apoios fiscais e
financeiros), a diversificação dos modelos de gestão das intervenções (abrindo-se, para isso, a
possibilidade de intervenção dos proprietários e de outros agentes particulares), a criação de
mecanismos de agilização de procedimentos de controlo prévio destas operações) e a ampliação
de instrumentos para equilibrar os direitos dos proprietários e a necessidade de remover os
obstáculos à reabilitação, ligados à estrutura de propriedade.
O atual quadro legislativo tem apresentado um carácter disperso e assistemático, tratando,
essencialmente, da disciplina das áreas de intervenção das sociedades de reabilitação urbana
(SRU263) e da figura das áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística (ACRRU264).
Por isso, o objetivo central deste regime é abandonar o regime anterior que se reportava
essencialmente a um modelo de gestão das intervenções de reabilitação assente na criação,
funcionamento, atribuições e poderes das “sociedades de reabilitação urbana”, e instituir um
novo regime enquadrador no plano normativo da reabilitação urbana ao “nível programático,
procedimental e de execução”. E, complementarmente, associar à delimitação das áreas de
intervenção (as “áreas de reabilitação urbana») a definição municipal dos objetivos da
reabilitação da área delimitada e dos meios adequados para o efeito.
Em geral, este regime recebe um conceito amplo de reabilitação urbana. E atribui relevo
simultaneamente à vertente imobiliária ou patrimonial da reabilitação e também à integração e
coordenação da intervenção. Procede-se à definição dos objetivos essenciais a alcançar através
da reabilitação urbana, e à determinação dos princípios a aplicar em ordem a se conseguirem
soluções coerentes entre os “aspetos funcionais, económicos, sociais, culturais e ambientais das
áreas em presença.
3.8.2. Regime jurídico de aplicação geral à reabilitação urbana
Vejamos primeiro o regime jurídico de aplicação geral à reabilitação urbana265 e só

depois o atual vigente regime transitório excecional ao mesmo.
A)-Princípios orientadores da reabilitação urbana
O regime jurídico da reabilitação urbana é enquadrado por vários princípios axilares.

Importa destacar os seguintes:
-o princípio da responsabilização dos proprietários e titulares de outros direitos, ónus e
encargos sobre os edifícios (pois a sua iniciativa deve ter um papel preponderante na
reabilitação do edificado, assumindo os respetivos custos, mesmo que apoiados);
-princípio da subsidiariedade da ação pública (na medida em que as ações de reabilitação
urbana de espaços privados só são diretamente promovidas por entidades públicas no caso de os
262 Aprovados, respetivamente, pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de Julho.
263 Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de Maio. Tendo, como conteúdo, uma “unidade de intervenção com documento estratégico
aprovado e, como território, um “unidade de intervenção”.
264 Capítulo XI da Lei dos Solos, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de Novembro.
265 Decreto-Lei n.º307/2009, de 23 de Outubro, aprovado no uso da autorização concedida pela Lei n.º 95 -A/2009, de 2 de
Setembro, alterado pelos DL n.º 136/2014, de 9/9 e Lei n.º32/2012, de 14/8.

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particulares, isoladamente ou em cooperação com elas não as assegurarem, designadamente se

não tiverem condições para isso);
-princípio da solidariedade intergeracional (dado que importa transmitir às gerações
futuras espaços urbanos corretamente ordenados e conservados);
-princípio da sustentabilidade (a intervenção deve basear-se num modelo financeiramente
sustentado e equilibrado e contribuir para valorizar as áreas urbanas e os edifícios
intervencionados através de soluções inovadoras e sustentáveis no plano sociocultural e
ambiental);
-princípio da integração (com intervenção preferencial em áreas cuja delimitação permita
uma resposta adequada e articulada às componentes morfológica, económica, social, cultural e
ambiental do desenvolvimento urbano);
-princípio da coordenação (traduzida nas ideias de convergência, articulação,
compatibilização e complementaridade entre todas as ações de iniciativa pública entre si e entre
estas e as ações de iniciativa particular);
-princípio da preferência pela contratualização (o regime aposta no incentivo à adoção de
modelos de execução e promoção de operações de reabilitação urbana e de operações
urbanísticas tendentes a isso baseados na concertação entre a iniciativa pública e a iniciativa
privada);
-princípio da proteção do existente (ocorre a dispensa do cumprimento de certas normas
urbanísticas vigentes no momento da intervenção mas não no momento da construção, desde
que a intervenção agora não venha agravar a desconformidade dos edifícios com as novas regras
ou, independentemente disso, se tiverem como resultado a melhoria das condições de segurança
e salubridade da edificação ou delas resultar uma melhoria das condições de desempenho e
segurança funcional, estrutural e construtiva da edificação e o sacrifício decorrente do
cumprimento daquelas disposições seja desproporcionado em face da desconformidade criada
ou agravada pela realização da intervenção);
-princípio da justa ponderação dos interesses relevantes implicados (exigindo uma
adequada ponderação de todos os interesses relevantes em face das operações de reabilitação
urbana); e
-princípio da equidade (impondo uma justa repartição dos encargos e benefícios resultantes
da execução das operações de reabilitação urbana, tal como já ocorre no RJUE em geral).
B)- Síntese do regime especial de reabilitação urbana
O regime jurídico da reabilitação urbana estrutura as intervenções de reabilitação com base

em dois conceitos fundamentais:
-o conceito de “área de reabilitação urbana», cuja delimitação pelo município tem como
efeito determinar a parcela territorial que justifica uma intervenção integrada no âmbito deste
diploma; e
-o conceito de “operação de reabilitação urbana», correspondente à estruturação concreta
das intervenções a efetuar no interior da respetiva área de reabilitação urbana.
Procurou-se, desde logo, regular de forma mais clara os procedimentos a que deve
obedecer a definição de áreas a submeter a reabilitação urbana, bem como a programação e o
planeamento das intervenções a realizar nessas mesmas áreas.
A delimitação de área de reabilitação urbana, pelos municípios, pode ser feita através de
instrumento próprio, precedida de parecer do Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana ou
por via da aprovação de um plano de pormenor de reabilitação urbana, correspondendo à
respetiva área de intervenção.

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A esta delimitação é associada a exigência da determinação dos objetivos e da estratégia da

intervenção, sendo este também o momento da definição do tipo de operação de reabilitação
urbana a realizar e da escolha da entidade gestora.
Com efeito, numa lógica de flexibilidade e com vista a possibilitar uma mais adequada
resposta em face dos diversos casos concretos verificados, opta-se por permitir a realização de
dois tipos distintos de operação de reabilitação urbana. No primeiro caso, designado por
“operação de reabilitação urbana simples», trata-se de uma intervenção essencialmente dirigida
à reabilitação do edificado, tendo como objetivo a reabilitação urbana de uma área. No segundo
caso, designado por “operação de reabilitação urbana sistemática», é acentuada a vertente
integrada da intervenção, dirigindo-se à reabilitação do edificado e à qualificação das
infraestruturas, dos equipamentos e dos espaços verdes e urbanos de utilização coletiva, com os
objetivos de requalificar e revitalizar o tecido urbano.
Num caso como noutro, à delimitação da área de reabilitação urbana atribui-se um
conjunto significativo de efeitos.
Entre estes, destaca-se, desde logo, a emergência de uma obrigação de definição dos
benefícios fiscais associados aos impostos municipais sobre o património.
Decorre também daquele ato a atribuição aos proprietários do acesso aos apoios e
incentivos fiscais e financeiros à reabilitação urbana.
O ato de delimitação da área de reabilitação urbana, sempre que se opte por uma operação
de reabilitação urbana sistemática, tem ainda como imediata consequência a declaração de
utilidade pública da expropriação ou da venda forçada dos imóveis existentes ou, bem assim, da
constituição de servidões.
As entidades gestoras das operações de reabilitação urbana podem corresponder ao

próprio município ou a entidades do sector empresarial local existentes ou a criar.
Se estas entidades gestoras de tipo empresarial tiverem por objeto social exclusivo a
gestão de operações de reabilitação urbana, revestem a qualidade de “sociedades de reabilitação
urbana”, admitindo-se, em casos excecionais, a participação de capitais do Estado nestas
empresas municipais.
Em qualquer caso, cabe ao município, sempre que não promova diretamente a gestão da
operação de reabilitação urbana, determinar os poderes da entidade gestora, por via do instituto
da delegação de poderes, sendo certo que se presume, caso a entidade gestora revista a
qualidade de sociedade de reabilitação urbana e o município nada estabeleça em contrário, a
delegação de determinados poderes na gestora.
O papel dos intervenientes públicos na promoção e condução das medidas necessárias à
reabilitação urbana surge melhor delineado, não deixando, no entanto, de se destacar o dever de
reabilitação dos edifícios ou frações a cargo dos respetivos proprietários.
No que concerne a estes últimos, e aos demais interessados na operação de reabilitação
urbana, são reforçadas as garantias de participação, quer ao nível das consultas promovidas
aquando da delimitação das áreas de reabilitação urbana e da elaboração dos instrumentos de
estratégia e programação das intervenções a realizar quer no âmbito da respetiva execução.
A este respeito, é devidamente enquadrado o papel dos diversos atores públicos e privados
na prossecução das tarefas de reabilitação urbana.
De modo a promover a participação de particulares neste domínio, permite-se às entidades
gestoras o recurso a parcerias com entidades privadas, as quais podem ser estruturadas de várias
formas, desde a “concessão da reabilitação urbana” à “administração conjunta entre entidade
gestora e proprietários”.

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Relevante nesta disciplina é a regulação dos planos de pormenor de reabilitação

urbana266, como modalidade específica de planos de pormenor, quer no que respeita ao seu
conteúdo material e documental quer no que diz respeito às regras procedimentais de elaboração
e acompanhamento.
Procura-se ainda a devida articulação com os planos de pormenor de salvaguarda do
património cultural.
O objetivo visado é, sobretudo, o de permitir uma melhor integração entre as políticas de
planeamento urbanístico municipal e as políticas de reabilitação respetivas, sendo, em qualquer
caso, de elaboração facultativa.
A aprovação dos planos de pormenor de reabilitação urbana habilita à dispensa de audição

das entidades públicas a consultar no âmbito dos procedimentos de controlo prévio das
operações urbanísticas na área de intervenção do plano sempre que aquelas entidades hajam
dado parecer favorável ao mesmo.
Trata-se de uma significativa simplificação dos procedimentos de licenciamento e
comunicação prévia das operações urbanísticas.
Também o controlo de operações urbanísticas realizadas em área de reabilitação urbana é

objeto de um conjunto de regras especiais consagradas no presente regime jurídico.
Destaque-se, neste aspeto, a possibilidade de delegação daqueles poderes por parte dos
municípios nas entidades gestoras, expressa ou tacitamente, o que se faz também acompanhar
de um conjunto de regras procedimentais destinadas a agilizar os procedimentos de
licenciamento quando promovidos por entidades gestoras.
No que respeita aos instrumentos de política urbanística, procura reunir-se as diversas

figuras que se encontravam dispersas na legislação em vigor, agrupando-se os mecanismos
essenciais à materialização das escolhas públicas em matéria de reabilitação.
Recuperando um instituto com tradições antigas na legislação urbanística portuguesa,
temos hoje a previsão legal da venda forçada de imóveis. Ele obriga os proprietários que não
realizem as obras e trabalhos ordenados à sua alienação em hasta pública, permitindo assim a
sua substituição por outros que, sem prejuízo da sua utilidade particular, estejam na
disponibilidade de realizar a função social da propriedade.
O procedimento de venda forçada é construído de forma próxima ao da expropriação,
consagrando-se as garantias equivalentes às previstas no Código das Expropriações e
garantindo-se o pagamento ao proprietário de um valor nunca inferior ao de uma justa
indemnização.
Para além de instrumentos jurídicos tradicionalmente utilizados no domínio do direito do

urbanismo (por exemplo a expropriação, a constituição de servidões ou a reestruturação da
propriedade), permite-se ainda aos municípios a criação de um regime especial de taxas,
visando-se assim criar um incentivo à realização de operações urbanísticas.
A participação de interessados e a concertação de interesses merece uma regulação

pormenorizada. Trata-se especificamente dos direitos dos ocupantes de edifícios ou frações.
Finalmente, o atual regime trata da matéria do financiamento, que é um aspeto essencial na
lógica da eficácia das disposições para a real efetivação da reabilitação urbana. Este tema não é
objeto de regulamentação exaustiva, mas não deixa de ser relevante o facto de se prever aqui a
“possibilidade de concessão de apoios financeiros por parte do Estado e dos municípios às
266Já previstos no regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, desde o Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, e hoje
constantes do Decreto-Lei n.º80/2015, de 14 de maio.

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entidades gestoras”, permitindo-se também a criação de “fundos de investimento imobiliário”

para a reabilitação urbana.
Neste âmbito, há deveres quer das administrações públicas, quer dos particulares. Ao
Estado, Regiões Autónomas e autarquias locais incumbe assegurar a promoção das medidas
necessárias à reabilitação de áreas urbanas que necessitem disso 267.
Os proprietários de edifícios ou de frações têm a obrigação de proceder à reabilitação,
realizando todas as obras necessárias à manutenção ou reposição da sua segurança, salubridade
e arranjo estético, além do mais que se imponha para cumprir o RJRU, pelo que, quer estes
quer os titulares de outros direitos, ónus e encargos sobre edifício ou frações não podem, dolosa
ou negligentemente, provocar ou agravar uma situação de falta de segurança ou de salubridade,
provocar a sua deterioração ou prejudicar o seu arranjo estético268.
Com a reabilitação urbana pretende-se, em geral, contribuir, de forma articulada, para

assegurar a reabilitação dos tecidos urbanos degradados ou em degradação. Mas não só.
Abrange ainda outros tipos de intervenções.
Por um lado, quando a edificações:
- a realização de operações em edifícios que se encontrem degradados ou funcionalmente
inadequados;
- a melhoria das condições de habitabilidade e de funcionalidade do parque imobiliário
urbano e dos espaços não edificados, designadamente com o desenvolvimento de novas
soluções de acesso a uma habitação condigna;
Por outro, também tem um papel a desempenhar no que concerne à defesa do património
cultural e ambiente:
- a proteção e promoção da valorização do património cultural, com a defesa de valores
patrimoniais, materiais e simbólicos como fatores de identidade, diferenciação e
competitividade urbana
- a promoção da sustentabilidade ambiental, cultural, social e económica dos espaços
urbanos, designadamente com a requalificação de espaços verdes, espaços urbanos e
equipamentos de utilização coletiva;
E, em geral, quanto às áreas urbanas:

- o fomento da revitalização urbana orientada por objetivos estratégicos de
desenvolvimento urbano, em que as ações de natureza material sejam concebidas de forma
integrada e ativamente combinadas na sua execução com intervenções de natureza social e
económica;
- a integração funcional e a diversidade económica e sociocultural nos tecidos urbanos
existentes;
- a requalificação e integração das áreas urbanas especialmente vulneráveis, em ordem a
apoiar a inclusão social e a coesão territorial;
- a recuperação de espaços urbanos funcionalmente obsoletos, promovendo o seu potencial
para atrair funções urbanas inovadoras e competitivas;
- a modernização das infraestruturas urbanas, com a igualização tendencial de
oportunidades dos cidadãos no acesso às infraestruturas, equipamentos, serviços e funções
urbanas;
267 Artigo 5.º

268 Artigo 6.º

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- a melhoria geral da mobilidade, nomeadamente através de uma melhor gestão da via

pública e dos demais espaços de circulação, e a criação e melhoria das acessibilidades para
cidadãos com mobilidade condicionada e fomentar a adoção de critérios de eficiência energética
em edifícios públicos e privados.
Vejamos, mais em pormenor, o regime em causa.
C)- Tipologia de planeamento reabilitador, execução de operações de reabilitação

sistemática, programa estratégico e delimitação de unidades de intervenção
Qual a tipologia de planeamento das operações de reabilitação urbana?

Temos operações de reabilitação urbana simples e operações de reabilitação urbana
sistemática.
A execução das operações de reabilitação urbana simples passa por ações de reabilitação
de edifícios tendentes à execução de uma operação realizada preferencialmente pelos
proprietários e titulares de outros direitos, ónus e encargos.
Esta execução simples é orientada por uma estratégia de reabilitação urbana, que deve,
sem prejuízo do tratamento de outras matérias que sejam tidas como relevantes, apresentar as
opções estratégicas de reabilitação da área de reabilitação urbana, compatíveis com as opções
de desenvolvimento do município.
Com ela, deve ser estabelecida algumas obrigações e prioridades:
- estipular o prazo de execução da operação de reabilitação urbana;
- definidas as prioridades e especificados os objetivos a prosseguir na execução da
operação de reabilitação urbana;
-determinado o modelo de gestão da área de reabilitação urbana e de execução da
respetiva operação de reabilitação urbana;
-apresentado o quadro de apoios e incentivos às ações de reabilitação executadas pelos
proprietários e demais titulares de direitos e propor soluções de financiamento das ações de
reabilitação;
-explicitadas as condições de aplicação dos instrumentos de execução de reabilitação
urbana;
-identificados os poderes delegados na entidade gestora, no caso o município não
desempenhar diretamente as funções de entidade gestora (neste caso, juntando cópia do ato de
delegação praticado pelo órgão delegante), os poderes que não se presumem delegados (quando
as funções de entidade gestora sejam assumidas por uma sociedade de reabilitação urbana), e
mencionar, se for o caso, a necessidade de elaboração, revisão ou alteração de plano de
pormenor de reabilitação urbana, além de traçar os objetivos específicos a prosseguir.
A execução de operações de reabilitação urbana sistemática (sem prejuízo dos deveres

de reabilitação de edifícios que impendem sobre os particulares e da iniciativa particular na
promoção da reabilitação urbana), traduz-se em intervenções tendentes à execução de uma
operação de reabilitação urbana ativamente promovida pelas entidades gestoras.
Nesta modalidade, importa a sua aprovação ligada a causa de utilidade pública para
efeitos da expropriação ou da venda forçada dos imóveis existentes na área abrangida e da
constituição sobre os mesmos das servidões, necessárias à execução da operação de reabilitação
urbana.
Aqui entram em funcionamento os novos conceitos de planeamento e “de
programação”.
As operações de reabilitação urbana sistemáticas são orientadas por um programa
estratégico de reabilitação urbana.
Este programa obedece a certas exigências mínimas, tais como:

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- a apresentação das opções estratégicas de reabilitação e de revitalização da área de

reabilitação urbana, compatíveis com as opções de desenvolvimento do município (sem prejuízo
do tratamento de outras matérias que sejam tidas como relevantes);
- o estabelecimento do prazo de execução da operação de reabilitação urbana; definir as
prioridades e especificar os objetivos a prosseguir na execução da operação de reabilitação
urbana;
- o estabelecimento do programa da operação de reabilitação urbana, identificando as
ações estruturantes de reabilitação urbana a adotar (distinguindo, nomeadamente, as que têm por
objeto os edifícios, as infraestruturas urbanas, os equipamentos, os espaços urbanos e verdes
de utilização coletiva, e as atividades económicas;
- a indicação do modelo de gestão da área de reabilitação urbana e de execução da
operação de reabilitação urbana;
- a enunciação de um quadro de apoios e incentivos às ações de reabilitação executadas
pelos proprietários e demais titulares de direitos e propor soluções de financiamento das ações
de reabilitação;
- a descrição de um programa de investimento público onde se discriminem as ações de
iniciativa pública necessárias ao desenvolvimento da operação;
- a definição do programa de financiamento da operação de reabilitação urbana
(incluindo uma estimativa dos custos totais da execução da operação e a identificação das fontes
de financiamento);
E também, naturalmente, no caso em que não seja o município a assumir diretamente as
funções de entidade gestora da área de reabilitação urbana, a identificação dos poderes que são
delegados na entidade gestora (juntando cópia do ato de delegação praticado pelo respetivo
órgão delegante), e, quando as funções de entidade gestora sejam assumidas por uma sociedade
de reabilitação urbana, a enunciação dos poderes que não se presumem delegados, indicando, se
for o caso, a necessidade de elaboração, revisão ou alteração de plano de pormenor de
reabilitação urbana e definir os objetivos específicos a prosseguir.
O programa estratégico de reabilitação urbana pode prever unidades de execução ou

intervenção da operação de reabilitação urbana e definir os objetivos específicos a prosseguir no
âmbito de cada uma delas.
A delimitação da área de reabilitação urbana, o programa estratégico de reabilitação
urbana, o programa da unidade de intervenção, a elaboração, revisão ou alteração de plano de
pormenor de reabilitação urbana e os termos da sua execução podem ser, conjunta ou
isoladamente, objeto de programa de ação territorial, a celebrar nos termos previstos no
RJIGT269.
No âmbito da reabilitação urbana sistemática em áreas de reabilitação urbana, que

correspondem à área de intervenção de plano de pormenor de reabilitação urbana, podem ser
delimitadas unidades de execução, nos termos do RJIGT, embora com especificidades.
Estas operações devem ser aprovadas através de instrumento próprio, podendo ser
delimitadas unidades de intervenção (fixação em planta cadastral dos limites físicos do espaço
urbano a sujeitar a intervenção, com identificação de todos os prédios abrangidos, podendo
corresponder à totalidade ou a parte da área abrangida por aquela operação ou, em casos de
particular interesse público, a um edifício).
Esta delimitação de unidades de intervenção é facultativa.
Não é condição da execução da operação de reabilitação urbana, sem prejuízo de poder
constituir um pressuposto do recurso a determinadas modalidades de execução de operações de
reabilitação urbana sistemática em parceria com entidades privadas.
As unidades de intervenção devem ser delimitadas de forma a assegurar um
desenvolvimento urbano harmonioso, a justa repartição de benefícios e encargos pelos
proprietários abrangidos e a coerência na intervenção, bem como a possibilitar uma intervenção
269 Artigo 73.º-A.

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integrada em vários imóveis que permita uma utilização racional dos recursos disponíveis e a
criação de economias de escala.
O ato de delimitação de unidades de intervenção inclui um programa de execução.
Este deve, nomeadamente explicar sumariamente os fundamentos subjacentes à
ponderação dos diversos interesses públicos e privados relevantes.
E tem de identificar os edifícios a reabilitar, o seu estado de conservação e a extensão das
intervenções a efetivar. Deve identificar os proprietários e titulares de outros direitos, ónus e
encargos, ou então, se for o caso, mencionar que eles são desconhecidos. Tem de definir e
calendarizar as várias ações de reabilitação urbana a adotar no âmbito da unidade de
intervenção, distinguindo, nomeadamente, as que têm por objeto os edifícios, as infraestruturas
urbanas, os equipamentos, os espaços urbanos e verdes de utilização coletiva e as atividades
económicas.
Oura exigência prende-se com a enunciação do financiamento da operação no âmbito da
unidade de execução e a especificação do regime de execução dessa operação a utilizar na
unidade de intervenção.
A delimitação de unidades de intervenção é da competência da entidade gestora, no caso

de se pretender efetuar a delimitação de unidades de intervenção nos termos previstos no
programa estratégico de reabilitação urbana ou da câmara municipal, sob proposta da entidade
gestora se esta for distinta do município, nos demais casos.
Neste âmbito da reabilitação urbana sistemáticas, os proprietários de edifícios ou frações
inseridos em área de reabilitação urbana, podem propor a delimitação de unidades de
intervenção ou de execução relativamente à área abrangida pelos edifícios ou frações de que são
titulares.
Para este efeito, devem apresentar um requerimento (instruído com o projeto de
delimitação da unidade de intervenção ou de execução e com o projeto de programa de
execução) ao órgão competente para a aprovação da delimitação. Esta delimitação das unidades
de execução segue o procedimento estabelecido no RJIGT, com as necessárias adaptações.
A delimitação de unidades de intervenção ou de execução por iniciativa dos proprietários
constitui a entidade gestora no dever de ponderar a execução da operação nos termos do regime
da administração conjunta.
D)-Enquadramento orgânico do procedimento reabilitador
Neste domínio, importa enquadrar a intervenção das entidades gestoras. O município

pode optar entre assumir diretamente a gestão de uma operação de reabilitação urbana ou definir
como entidade gestora uma empresa do setor empresarial local270.
No caso de existir um excecional interesse público na participação de capitais do Estado
nestas sociedades de reabilitação urbana e tal ser efetivado, o exercício dos poderes da entidade
gestora dependem do protocolo efetivado entre o Estado e o município.
Neste caso, nas sociedades de reabilitação, tal rege-se ou pelo regime do setor empresarial
local, se a maioria do capital social for seu, ou pelo regime do setor empresarial do Estado, se o
capital maioritário for detido pelo Estado.
270 Artigo 36.º. Estas podem ser sociedades de reabilitação urbana regidas pelo Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de maio. No caso da
entidade gestora delegatária ser apenas uma empresa do setor empresarial local, o cabe ao município delegar nesta entidade os seus
poderes, que devem acompanhar a estratégia de reabilitação urbana ou do programa estratégico de reabilitação urbana,
presumindo-se delegados os poderes referentes ao desenvolvimento dos procedimentos de licenciamento e de comunicação prévia
de operações urbanísticas compreendidas nas ações de reabilitação de edifícios ou frações localizados em área de reabilitação
urbana e no licenciamento e admissão de comunicação prévia de operações urbanísticas e autorização de utilização, adoção de
medidas de tutela da legalidade urbanística, cobrança de taxas e receção das cedências ou compensações devidas, a menos que haja
indicação em contrário constante da estratégia de reabilitação urbana ou do programa estratégico de reabilitação urbana. Esta s
entidades do setor empresarial local delegatárias ficam investidas nas funções de entidade gestora e nos poderes qu e lhes sejam
delegados, desde o início da vigência da área de reabilitação urbana e cabe-lhes diretamente emitir diretrizes ou instruções
relativamente às operações de reabilitação urbana assim como definir as modalidades de verificação do cumprimento das ordens ou
instruções que emita. No caso de serem empresas municipais, o regime jurídico aplicável é a Lei n.º 53-F/2006, de 29.12, com as
alterações das Leis n.os 67-A/2007, de 31.12, 64-A/2008, de 31.12, e 55/2011, de 15.11.

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No caso de a câmara municipal pretender que seja uma empresa municipal a assumir a
qualidade de entidade gestora, deve designá-la no ato de aprovação da operação de reabilitação
urbana.
Estas empresas municipais podem assumir as funções de entidade gestora em mais do que
uma operação de reabilitação urbana sistemática e cumular a gestão de uma ou mais operações
de reabilitação urbana simples.
Se as obras de execução das operações necessárias incidirem sobre bens do domínio
municipal, público ou privado, o município passa a ser representado pela entidade gestora no
exercício dos direitos referentes a esses bens.
Estas sociedades têm de ser extintas logo que concluídas todas as operações de
reabilitação urbana a seu cargo, se ocorrer a caducidade da delimitação da área ou de todas as
áreas de reabilitação urbana em que a sociedade de reabilitação urbana opera ou estão a seu
cargo.
Consideram-se equiparadas às áreas de reabilitação urbana as zonas de intervenção das

sociedades de reabilitação urbana, 271equiparando-se as unidades de intervenção com
documentos estratégicos aprovados às unidades de intervenção.
A reabilitação urbana nestas zonas de intervenção é prosseguida pelas sociedades de
reabilitação urbana já constituídas, que assumem a qualidade de entidade gestora mas então há
especificidades em relação ao regime normal: a reabilitação urbana nas zonas de intervenção
das sociedades de reabilitação urbana é enquadrada pelos instrumentos de programação e de
execução aprovados de acordo com o Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de maio, designadamente
os documentos estratégicos das unidades de intervenção;
As sociedades de reabilitação urbana consideram-se investidas nos poderes de

reabilitação quer para a totalidade da zona de intervenção 272, que nas áreas das unidades de
intervenção com documentos estratégicos aprovados 273; sem prejuízo dos contratos de
reabilitação celebrados nos termos do Decreto-Lei n.º 104/2004 serem equiparados aos
contratos de reabilitação urbana regulados no RJUE.
Mas os municípios ficaram obrigados a aprovar a estratégia de reabilitação urbana ou o
programa estratégico de reabilitação urbana das zonas de intervenção e dar o subsequente
seguimento ao procedimento, convertendo a zona de intervenção das sociedades de reabilitação
urbana em uma ou mais áreas de reabilitação urbana.
No entanto, esta aprovação não impede que a conversão da zona de intervenção das
sociedades de reabilitação urbana fosse feita faseadamente, nos casos em que o município
optasse pela delimitação de mais de uma área de reabilitação urbana.
Estas áreas da zona de intervenção que não sejam objeto do faseamento deixam de se
reger pelo regime da RJUE.
As sociedades de reabilitação urbana274 podem ser encarregadas pela câmara municipal

para preparar o projeto de delimitação de áreas de reabilitação urbana275, ou para preparar o
projeto de plano de pormenor e os elementos que o acompanham276.
271 Delimitadas segundo o Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de maio.

272 N.º 1, artigo 44.º; alíneas a) e c) a e), n.º 1, artigo 54.º
273 Alíneas b) e f) a i) do artigo 54.º
274 Criadas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de maio.
275 N.º 3 do artigo 13.º
276 N.º 3 do artigo 26.º.Sobre a constituição da propriedade horizontal, dispõe o RJRU que: “1.O termo de responsabilidade
subscrito por técnico legalmente habilitado atestando que estão verificados os requisitos legais para a constituição da propriedade
horizontal, acompanhado de comprovativo da sua apresentação ao município ou à entidade referida na alínea b) do n.º 1 do artigo
10.º, quando for aplicável, vale como documento comprovativo de que as frações autónomas satisfazem os requisitos legais, para os
efeitos do disposto no artigo 59.º do Código do Notariado.2-O termo de responsabilidade referido no número anterior deve: a)
Identificar o titular da autorização de utilização; b) Identificar o edifício e as frações autónomas, bem como as respetivas áreas; c)
Indicar o fim a que se destinam as frações autónomas; d) Declarar que estão cumpridos os requisitos legais para a constituição da
propriedade horizontal.3-O modelo do termo de responsabilidade referido nos números anteriores é aprovado por portaria dos
membros do Governo responsáveis pelas áreas das autarquias locais, da economia e do ordenamento do território. 4 -Quando a
entidade gestora for uma de entre as mencionadas na alínea b) do n.º 1 do artigo 10.º, o termo de responsabilidade e o comprovativo
da sua apresentação são disponibilizados ao município por meios eletrónicos.

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E)- Modelos de execução das operações de reabilitação
Em termos de modelos de execução de operações de reabilitação urbana, estas podem ser

realizadas ou por iniciativa dos particulares (artigo 39.º) ou por iniciativa das entidades
gestoras.
Como foi referido a operação de reabilitação urbana simples visa sobretudo a reabilitação
do edificado, num quadro articulado de coordenação e apoio da sua execução, enquanto a
operação de reabilitação urbana sistemática, a intervenção integrada de uma área para a
reabilitação do edificado e para a qualificação das infraestruturas, dos equipamentos e dos
espaços verdes e urbanos de utilização coletiva, em ordem à requalificação e revitalização do
tecido urbano, associada a um programa de investimento público.
É em geral no âmbito de uma operação de reabilitação urbana sistemática que se
desenvolve a estratégia de reabilitação urbana de uma área de reabilitação urbana.
E quanto à regeneração urbana por iniciativa pública, ele sofreu um significativa alteração
de ao paradigma, pois de um modelo anterior de conformação formal e rígida, temos agora uma
atuação flexível e “desformalizada”, orientada essencialmente por uma preocupação operacional
e de sustentabilidade financeira.
De qualquer modo, na componente da reabilitação do edificado, elas devem ser
promovidas pelos proprietários ou titulares de outros direitos, ónus ou encargos sobre os
imóveis existentes na área abrangida pela operação.
Mas podem também ser efetivadas pelos privados com o apoio da entidade gestora ou até
através da modalidade de administração conjunta 277.
Na componente alargada de execução de reabilitação urbana, as operações podem
desenvolver-se ou diretamente pela entidade gestora, ou através de administração conjunta ou
através de parcerias públicas com entidades privadas (estas só em operações de reabilitação
urbana sistemática, no âmbito de unidade de intervenção ou de execução) e concretizadas
através de concessão da reabilitação ou contrato de reabilitação urbana.
Quanto à modalidade de Administração conjunta, a entidade gestora pode executar a
operação ou uma parte dela associando-se com os proprietários (e titulares de outros direitos,
ónus e encargos relativos aos imóveis existentes na área abrangida pela operação), recorrendo
ao respetivo regime jurídico constante de decreto regulamentar.
A execução da operação de reabilitação urbana promovida pela entidade gestora permite-
lhe recorrer a parcerias com entidades privadas (concessão ou contrato de reabilitação urbana).
O município, para promover operações de reabilitação urbana sistemática, pode
concessionar a reabilitação (RJIGT), para a execução de planos municipais de ordenamento do
território, quer por sua iniciativa quer a solicitação da entidade gestora.
Esta concessão é feita no âmbito das unidades de intervenção ou das unidades de
execução e é precedida de procedimento adjudicatório, devendo o caderno de encargos
especificar as obrigações mínimas do concedente e do concessionário ou os parâmetros a
concretizar nas propostas. A formação e execução do contrato de concessão regem-se pelo
Código dos Contratos Públicos.
Todas as medidas de tutela da legalidade urbanística, previstas no RJUE, são delegáveis

na entidade gestora, a quem passará a caber a cobrança de taxas e a arrecadação das
compensações devidas278.
F)- Poderes da entidade gestora
A entidade gestora de uma operação de reabilitação urbana sistemática (com precedência

se possível de negociação prévia com todos os interessados em ordem a assumirem o
compromisso de reabilitação dos imóveis) pode celebrar contratos de reabilitação urbana, regido
277 N.º 2, artigo 11.º.

278 Regulamentos municipais e artigo 67.º RJRU.

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pelo Código dos Contratos Públicos, com entidades públicas ou privadas, para procederem à
elaboração, coordenação e execução de projetos de reabilitação numa ou em várias unidades de
intervenção ou de execução.
O contrato pode prever a transferência para a entidade contratada dos direitos de
comercialização dos imóveis reabilitados e de obtenção dos proventos e, nomeadamente, a
aquisição do direito de propriedade ou a constituição do direito de superfície sobre os bens a
reabilitar por esta, ou a atribuição de um mandato para a venda destes bens por conta da
entidade gestora.
Estes contratos devem regular a transferência para a entidade contratada da obrigação de
aquisição dos prédios existentes na área em questão se essa aquisição se puder efetivar por via
amigável, devendo o contrário ser comprovado por meios previstos no regime geral das
expropriações no que concerne à preparação dos processos expropriativos que se revelem
necessários para aquisição da propriedade pela entidade gestora. E deles devem constar a
repartição dos encargos decorrentes das indemnizações devidas pelas expropriações.
Os contratos enunciarão ainda:
- a obrigação de preparar os projetos de operações urbanísticas, a submeter a controlo
prévio, de os submeter a controlo prévio, de promover as operações urbanísticas compreendidas
nas ações de reabilitação e de requerer as devidas autorizações de utilização;
- os prazos em que as diferentes obrigações devem ser cumpridas;
- as contrapartidas a pagar pelas partes contratantes (em espécie ou em dinheiro);
- o cumprimento do dever de procurar chegar a acordo com os proprietários interessados
na reabilitação do respetivo edifício ou fração sobre os termos da reabilitação dos mesmos e a
cessão da posição contratual da entidade gestora a favor da entidade contratada, no caso de
aquela ter já chegado a acordo com os proprietários, impendente sobre a entidade contratada;
- o dever de a entidade gestora ou da entidade contratada proceder ao realojamento
temporário ou definitivo dos habitantes dos edifícios ou frações a reabilitar, atento o disposto
sobre os direitos dos ocupantes de edifícios ou frações 279; e
- as garantias de boa execução do contrato a prestar pela entidade contratada.
No que diz respeito aos instrumentos de execução destas operações, importa analisar os
poderes relativos ao seu controlo280.
A entidade gestora da operação pode exercer, para efeitos da sua execução, os poderes de
licenciamento e admissão de comunicação prévia de operações urbanísticas e autorização de
utilização, inspeções e vistorias, adotar medidas de tutela da legalidade urbanística, cobrança de
taxas e receção das cedências ou compensações devidas.
Se não for o município a assumir as funções de entidade gestora da área de reabilitação, a
entidade gestora apenas exerce os poderes delegados pelo município. Mas, se for necessário,
pode requerer diretamente ao órgão municipal o exercício dos demais.
No caso da delegação de poderes, o órgão executivo da entidade gestora pode subdelegar
no seu presidente as competências que, de acordo com o disposto no regime jurídico da
urbanização e da edificação, são diretamente cometidas ao presidente da câmara municipal ou
neste delegáveis pela câmara municipal.
Estes poderes devem respeitar as pertinentes normas sobre a matéria, designadamente a
obrigação de consulta a entidades externas, proteção do existente, responsabilidade e qualidade
da construção.
Em tudo que não esteja especificamente previsto no RJRU, as operações urbanísticas

quanto à responsabilidade e qualidade da construção a realizar numa operação de reabilitação
279 Artigo 73.º.

280 Artigo 44.º

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urbana têm de observar o RJUE (artigo 10.º: termo de responsabilidade) e os regimes jurídicos
sobre a qualificação exigível aos técnicos 281.
Quanto ao controlo prévio destas operações urbanísticas, em tudo que não esteja regulado
no RJRU, regem os procedimentos de licenciamento e de comunicação prévia disciplinadas no
RJUE.
Se a entidade gestora não for o município, as competências da câmara municipal e do seu

presidente para a prática dos atos administrativos referentes aos vários procedimentos, em
relação a imóveis localizados na respetiva área de reabilitação urbana, são delegáveis na
entidade gestora da operação de reabilitação urbana, devendo a empresa municipal, sendo ela a
gestora, enviar todos os elementos ser disponibilizados ao município por meios eletrónicos.
O município pode delegar na entidade gestora as competências para ordenar e promover,
em relação a imóveis localizados na área de reabilitação urbana, a realização de inspeções e
vistorias de fiscalização (RJUE).
G)- Respeito e “desrespeito” das normas urbanísticas em vigor. Realização da

garantia da proteção do existente
A realização das operações urbanísticas deve observar as normas legais e regulamentares

que lhes sejam aplicáveis, designadamente as constantes de instrumentos de gestão territorial,
do regime jurídico de proteção do património cultural, do regime jurídico aplicável à gestão de
resíduos de construção e demolição e as normas técnicas de construção.
Mas estão isentas de controlo prévio as operações urbanísticas promovidas pela entidade
gestora que se reconduzam à execução da operação de reabilitação urbana, independentemente
do tipo de operação. Mas a entidade gestora, se for entidade empresarial, deve informar a
câmara municipal até 20 dias antes do início da execução das operações urbanísticas.
Aplica-se o RJUE, naquilo em que o RJRU não disponha especificamente, à consulta a
entidades externas que devam emitir parecer, autorização ou aprovação sobre o pedido
formulado em procedimentos de licenciamento e comunicação prévia de operações urbanísticas
ou de autorização de utilização de edifícios.
A entidade gestora pode constituir uma comissão de apreciação para efeito dos diferentes
procedimentos.
Ela será composta pelas entidades que devem legalmente pronunciar-se sobre os pedidos
formulados nesses procedimentos, a cujas reuniões podem assistir quer o município quer a
entidade gestora.
Os pareceres, autorizações e aprovações que as entidades representadas na comissão de
apreciação devam prestar são consignados na ata da reunião da comissão, assinada por todos os
membros presentes na reunião (com menção expressa da sua qualidade), considerando-se estes
atos de apreciação ou de coonestação “a priori” ou “a posteriori” substituídos para todos os
efeitos legais.
Em caso de pronúncia desfavorável, as entidades consultadas devem indicar
expressamente as razões da sua discordância e indicar, sempre que possível, quais as alterações
que consideram necessárias para a viabilização do projeto.
Nas área de reabilitação urbana (fora dos casos ligados ao respeito pelo princípio da
proteção do existente, já em geral consagrado no regime geral da urbanização e edificação,
decreto-lei n.º555/99, e para além dos fundamentos previstos em geral neste RJUE), os
requerimentos de licenciamento podem ser indeferidos ou as comunicações prévias ser
rejeitadas se as operações forem suscetíveis de causar um prejuízo manifesto à reabilitação do
edifício ou à operação de reabilitação urbana da área em que se insere.
281 Os responsáveis pela coordenação, elaboração e subscrição de projeto, pelo desempenho das funções de direção de fiscalização
de obra, incluindo os deveres e responsabilidades a que estão sujeitos, e ainda o exercício da atividades ligadas à construção e a
outras profissões envolvidas nas operações urbanísticas de reabilitação urbana.

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No âmbito de aplicação do RJRU, se estiverem em causa obras de reconstrução ou

alteração de edifício, desde que haja uma declaração dos autores dos projetos identificando as
normas técnicas ou regulamentares em vigor não cumpridas, não pode ser recusada a emissão da
licença ou a admissão de comunicação prévia com fundamento em normas legais ou
regulamentares supervenientes à construção originária, nas condições da aplicação normal do
princípio da proteção do existente.
Ou seja, se estas operações não vierem originar ou agravar a desconformidade com as
normas em vigor ou, de qualquer modo, tiverem como resultado a melhoria das condições de
segurança e de salubridade da edificação, e desde que as opções de construção sejam adequadas
à segurança estrutural e sísmica desse edifício.
No caso de se tratar de obras de ampliação ou mesmo obras de construção para
substituição de edifícios previamente existentes, desde que a não observância das normas em
vigor fique devidamente fundamentada, o cumprimento de normas legais ou regulamentares
supervenientes à construção originária também podem ser dispensadas desde que a realização
destas obras posteriores levem a uma melhoria das condições de desempenho e segurança
funcional, estrutural e construtiva da edificação, se se considerar que as opções de construção
são adequadas à segurança estrutural e sísmica do edifício, e se o sacrifício decorrente do
cumprimento das normas legais e regulamentares vigentes não for proporcionado face à
desconformidade a criar ou a agravar pela sua efetivação.
H)-Procedimento simplificado de controlo prévio de operações urbanísticas
Quando a entidade gestora da operação de reabilitação urbana é o município, pode ser

criada uma unidade orgânica flexível, interna ao município, visando especialmente a apreciação
do procedimento simplificado de controlo prévio282, a qual integrará técnicos com competências
funcionais para a análise de todo o procedimento de comunicação prévia, com a possibilidade
de delegação ou subdelegação, consoante os casos, no dirigente desta “unidade” da competência
para admitir ou rejeitar a comunicação prévia.
Às operações urbanísticas de reabilitação urbana de edifícios ou frações conformes com o

plano de pormenor de reabilitação nas situações m que o RJUE exige comunicação prévia, para
além das regras especiais antes enunciadas, aplica-se o regime subsidiário para o procedimento
de comunicação prévia do RJUE com certas especialidades a considerar em vários aspetos.
Assim, a comunicação (elaborada segundo o modelo aprovado por portaria dos membros
do Governo responsáveis pelas áreas das autarquias locais, da economia e do ordenamento do
território) deve ser apresentada ao município acompanhada dos elementos instrutórios da
comunicação prévia regulados por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas
do ordenamento do território e da administração local. Neles se incluindo obrigatoriamente o
termo de responsabilidade subscrito por técnico legalmente habilitado que ateste o cumprimento
das normas legais e regulamentares aplicáveis 283.
Se o município não exercer diretamente as funções de entidade gestora, tem de remeter de
imediato (por meios eletrónicos), esta comunicação à entidade gestora, notificando o interessado
desse facto no prazo de cinco dias úteis.
A realização de consultas e a solicitação de qualquer parecer, autorização ou aprovação a
entidades externas ou a serviços da organização autárquica municipal não é obrigatória.
No entanto, mas nada impede que a entidade gestora possa, a título meramente facultativo
e não vinculativo, realizar consultas ou solicitar pareceres às entidades externas ou aos serviços
da organização autárquica municipal que considere adequados, para obtenção de
esclarecimentos.
Em qualquer caso, não pode ser efetuada a demolição total ou parcial de património
cultural imóvel classificado ou em vias de classificação sem prévia e expressa autorização da
administração do património cultural competente284.
282 Alínea a) do artigo 7.º; artigos 8.º e 10.º do Decreto-Lei n.º 305/2009, de 23 de outubro.
283 N.º 4, artigo 35.º.
284 Artigo 49.º, Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro.

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Isto, exceto se estiver em causa património cultural imóvel cuja demolição total ou
parcial tenha sido objeto de pronúncia favorável por parte da referida administração em sede de
elaboração do correspondente plano de pormenor de reabilitação urbana (n.º 6, artigo 28.º)
Quanto à aplicação da proteção do existente, atrás em geral enunciada, a admissão da
comunicação prévia de obras segundo o procedimento simplificado de controlo prévio para
reconstrução ou alteração de edifícios não podem ser recusadas com fundamento em normas
legais ou regulamentares supervenientes à construção originária, desde que tais operações
respeitem o regime normal de densificação o principio do existente (nº1, artigo51.º), o que o
termo de responsabilidade fundamentado exigido ao técnico autor do projeto legalmente
habilitado deve comprovar.
I)- Autorização de utilização
Concluída a operação urbanística, no todo ou em parte, aplica-se à autorização de

utilização de edifício ou sua fração, quando legalmente exigida, o disposto no RJUE, com as
especialidades do RJRU.
Os termos de responsabilidade285 devem conter as declarações previstas no RJUE, e ainda
identificar o titular da autorização de utilização, identificar o edifício ou a fração autónoma a
que respeita, indicar o uso a que se destina o edifício ou a fração autónoma e declarar que estão
cumpridos os requisitos legais para a constituição da propriedade horizontal, quando aplicável.
Não sendo determinada a realização da vistoria no prazo de 10 dias úteis a contar da
receção do requerimento de autorização de utilização devidamente instruído, o termo de
responsabilidade, acompanhado daquele requerimento e do comprovativo da apresentação de
ambos à entidade gestora, vale como autorização de utilização, substituindo o alvará de
utilização (n.º 3, artigo 74.º RJUE).
J)-Instrumentos de política urbanística. Execução de política urbanística. Empreitada

única. Demolição. Direito de preferência. Arrendamento forçado. Servidões.
Expropriação. Venda forçada. Reestruturação da propriedade
A entidade gestora pode utilizar, consoante o tipo da operação de reabilitação urbana, os

vários instrumentos de execução: a imposição da obrigação de reabilitar e obras coercivas,
empreitada única, demolição de edifícios, direito de preferência, arrendamento forçado,
servidões, expropriação, venda forçada e reestruturação da propriedade.
O recurso a servidões, expropriações, vendas forçadas e reestruturações da propriedade
apenas podem ser utilizados nas operações de reabilitação urbana sistemática.
O recurso a servidões, expropriações, vendas forçadas e reestruturações da propriedade
apenas pode ser utilizado nas operações de reabilitação urbana sistemática.
Se as funções de entidade gestora não forem desempenhadas pelo município ela utilizará
os instrumentos de execução objeto de delegação expressa ou tácita.
Embora nada impeça que seja ela, face a ponderações funcionais, requeira diretamente ao
órgão municipal competente para o exercício doutros poderes.
Para a promoção da reabilitação de um conjunto de edifícios, a entidade gestora de uma

operação de reabilitação pode recorrer a uma empreitada única.
Se não houver oposição dos proprietários, a entidade gestora, em sua representação pode
contratar e gerir a empreitada única, que pode incluir a elaboração do projeto e a execução, e
mesmo constituir parte de um contrato de reabilitação.
Mas, no caso de os proprietários entenderem opor-se à representação, então têm de
contratar com ela as obrigações a que ficam adstritos no processo de reabilitação urbana
(designadamente, no que concerne à fixação de prazos para efeitos de licenciamento ou
comunicação prévia assim como para a execução das obras).
285 Regualados pelos artigos 62.º a 64.º; n.os 1 e 2, artigo 63.º do RJUE.

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A entidade gestora pode ordenar a demolição de edifícios se lhes faltar os requisitos de

segurança e salubridade indispensáveis ao fim a que se destinam e a reabilitação nesse sentido
for técnica ou economicamente inviável, aplicando, com as necessárias adaptações, o regime
estabelecido geral do RJUE 286.
A demolição total ou parcial total ou parcial não pode ser efetuada no caso de estarmos
face a património cultural imóvel classificado ou em vias de classificação, sem a prévia e
expressa autorização da administração do património cultural competente287.
A aplicação deste regime de demolição não prejudica, caso se trate de imóvel arrendado,
a aplicação do regime jurídico das obras em prédios arrendados 288.
A entidade gestora tem preferência nas transmissões a título oneroso, entre particulares,
de terrenos, edifícios ou frações situados em área de reabilitação urbana, nos termos do RJIGT
para o exercício pelo município sobre terrenos ou edifícios situados nas áreas do plano com
execução programada e podendo ser exercido com a declaração de não-aceitação do preço
convencionado.
Tratando-se de património cultural imóvel classificado ou em vias de classificação ou de
imóveis localizados nas zonas de proteção, este direito de preferência da entidade gestora cede
perante os direitos de preferência dos comproprietários, Estado, Regiões Autónomas e
municípios (pela ordem indicada), mesmo estes sem prejuízo dos direitos de preferência
concedidos à Administração Pública pela legislação avulsa (LBPC).
Mas o direito de preferência da entidade gestora, quando exista, apenas pode ser exercido
caso ela entenda que o imóvel deve ser objeto de intervenção no âmbito da operação de
reabilitação urbana, pelo que na declaração de preferência deve descriminar, nomeadamente, a
intervenção de que o imóvel carece e o prazo dentro do qual pretende executá-la.
No caso de declaração de não-aceitação do preço, assiste às partes do contrato (primeiro
ao vendedor e depois ao comprador), o direito de reversão do bem quando não seja promovida a
intervenção constante da declaração de preferência, aplicando-se adaptadamente o Código das
Expropriações e o direito de preferência na primeira alienação do bem.
Depois da conclusão das obras realizadas pela entidade gestora, o proprietário tem o
prazo de quatro meses para proceder ao ressarcimento integral das despesas feitas por ela com o
edifício ou fração. Ou, então, para o dar de arrendamento pelo prazo mínimo de cinco.
Neste caso, deve afetar os montantes das rendas ao seu ressarcimento. Se assim não fizer,
a entidade gestora pode arrendar o prédio diretamente, mediante concurso público, por esse
prazo de cinco anos, que é renovável, sendo necessário289. Este arrendamento não impede o
exercício da preferência nas posteriores alienações ou locações de edifício ou da fração que foi
objeto da ação de reabilitação.
É aplicável à relação entre os titulares dos contratos de arrendamento e a entidade gestora
o regime de compensação290.
Podem ser constituídas servidões administrativas que sejam necessárias para a

reinstalação e o funcionamento das atividades localizadas nas zonas de intervenção, as quais se
regem (de modo adaptado) pelo regime da expropriação. E podem ser expropriados terrenos,
edifícios e frações que sejam necessários à execução da operação de reabilitação urbana.
Isto, apenas na estrita medida em que respeite o princípio da proporcionalidade (ato, em
si e no seu conteúdo concreto, necessário, adequado e proporcional, atendendo aos interesses
públicos e privados em presença).
Pode também promover-se a expropriação por utilidade pública de edifícios e de frações
se os proprietários não cumprirem a obrigação de promover a sua reabilitação, após notificação
286 Artigos 89.º a 92.º

287 Aplicam-se as regras do artigo 49.º da LBPC.
288 Decreto-Lei n.º 157/2006, de 8 de agosto, alterado pelo Decreto-Lei n.º 306/2009, de 23 de outubro.
289 Nos termos do artigo 1096.º do Código Civil.
290 Artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 157/2006, de 8 de agosto, alterado pelo Decreto-Lei n.º 306/2009, de 23 de outubro.

lOMoARcPSD|4084793
nesse sentido (n.º 1 do artigo 55.º), ou não responderem à notificação alegando que não podem
ou não querem realizar as obras e trabalhos ordenados.
A expropriação por utilidade pública inerente à execução da operação de reabilitação

urbana rege-se pelo Código das Expropriações, com especificidades, que vão desde a
competência para a emissão da resolução de expropriar que é da entidade gestora, a
competência para a emissão do ato administrativo que individualize os bens a expropriar que é
da câmara municipal ou do órgão executivo da entidade gestora, consoante tenha havido ou não
delegação do poder de expropriação, quer o facto de estas expropriações possuírem caráter
urgente.
No caso de a expropriação se destinar a permitir a reabilitação de imóveis para a sua
colocação no mercado, os expropriados têm direito de preferência sobre a alienação dos
mesmos, mesmo que não haja perfeita identidade entre o imóvel expropriado e o imóvel
colocado no mercado.
Se existir mais do que um expropriado a querer exercer a preferência, procede-se a
licitação, revertendo a diferença entre o preço inicial e o preço final para os expropriados, na
proporção das suas indemnizações.
Se os proprietários não cumprirem a obrigação de reabilitar ou responderem à notificação

alegando que não podem ou não querem realizar as obras e trabalhos indicados, a entidade
gestora pode, em alternativa à expropriação, proceder à venda do edifício ou fração em hasta
pública.
Esta operação efetivar-se-á a favor de quem oferecer o “melhor preço” e se dispuser a
cumprir a obrigação de reabilitação no prazo inicialmente estabelecido para o efeito (contado
desde a data da arrematação), tendo a entidade gestora e o município um direito de preferência
nessa alienação.
Caso haja que proceder à venda forçada de imóveis constituídos em propriedade
horizontal, apenas podem ser objeto de venda forçada as frações autónomas, ou partes passíveis
de ser constituídas em frações autónomas, necessárias à realização da obrigação de reabilitar,
financiando-se as obras do imóvel com a venda forçada destas e mantendo o proprietário o
direito de propriedade das demais.
Para efeitos desta venda291, a entidade gestora emite uma resolução fundamentada de
promoção de venda forçada, notificada nos termos do Código das Expropriações para a
resolução de expropriar e requerimento da declaração de utilidade pública, com as devidas
adaptações, devendo sempre indicar o valor base do edifício ou fração resultante de avaliação
promovida nos termos e de acordo com os critérios nela previstos.
O proprietário tem o direito de alienar o edifício ou fração em causa a terceiro no prazo
de 20 dias292, e o de dizer o que se lhe oferecer sobre a proposta de valor base apresentada, no
mesmo prazo, podendo apresentar contraproposta fundamentada em relatório elaborado por
perito da sua escolha.
Para efeitos do exercício deste direito de alienação do bem, o proprietário informa a
entidade gestora da intenção de alienação e, antes de esta ocorrer, da identidade do possível
adquirente.
A entidade gestora deve, no prazo de cinco dias contados a partir da receção da
informação prevista na parte final da alínea anterior, notificar o possível adquirente da
obrigação de reabilitação do edifício ou fração e do regime aplicável nos termos do RJRU.
A alienação do bem só pode ocorrer após o possível adquirente ter sido notificado nos
termos da alínea anterior.
Caso o proprietário tenha apresentado contraproposta com um valor superior ao valor-
base do edifício ou fração resultante da avaliação, entidade gestora promove uma tentativa de
acordo sobre o valor-base da venda em hasta pública para a expropriação amigável e em geral
aplica-se o régie d escrita mais abaixo sobre o montante pecuniário.
291 A venda em hasta pública segue o procedimento previsto nos artigos 88.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de
agosto, alterado pelas Leis n.os 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro, com as devidas adaptações.
292 N.º 5 do artigo 11.º do Código das Expropriações.

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A entidade gestora pode decidir iniciar o procedimento de venda em hasta pública,

quando o proprietário estiver de acordo com o valor proposto pela entidade gestora ou não
apresentar contraproposta. A decisão de início do procedimento de venda em hasta pública é
notificada ao interessado293 e publicitada294.
Se o arrematante ou o adquirente não começar a reabilitação do edifício ou fração no
prazo de seis meses contado da arrematação ou da aquisição, ou, começando-a, não a concluir
no prazo estabelecido, a entidade gestora deve proceder à expropriação do edifício ou fração ou
retomar o procedimento de venda forçada, dando-se conhecimento da decisão ao primitivo
proprietário; o arrematante ou o adquirente inadimplente não tem direito a receber um valor que
exceda o montante que haja despendido na aquisição do edifício ou fração em causa, revertendo
o excesso desse valor para o primitivo proprietário.
Se, em qualquer das vendas em hasta pública, não comparecer licitante que arremate, a
entidade gestora paga o preço em que o bem foi avaliado e reabilita-o por sua conta, no prazo
inicialmente estabelecido para o efeito, contado da data da realização da hasta pública, sob pena
de reversão para o primitivo proprietário295.
Quanto ao montante pecuniário a entregar ao proprietário em caso de venda forçada,

dispõe o RJRU que, nos casos em que o proprietário esteja de acordo com o valor proposto pela
entidade gestora ou não tenha apresentado contraproposta, a entidade gestora entrega-lhe o
produto da hasta pública, terminado assim o procedimento. Mas, caso o proprietário tenha
apresentado uma contraproposta com um valor superior à proposta de valor-base apresentada
pela entidade gestora, esta deve promover uma tentativa de acordo sobre o valor-base da venda
em hasta pública (nos termos adaptados do Código das Expropriações para a expropriação
amigável).
Na falta de acordo, é aplicável de modo adaptado o Código das Expropriações para a
expropriação litigiosa (designadamente, sobre a arbitragem, designação de árbitros, a arguição
de irregularidades e recurso da decisão arbitral).
Os prazos constantes do Código das Expropriações para a declaração de utilidade pública

consideram-se reportados à resolução de promoção da venda forçada.
Quanto ao valor do bem sujeito a venda forçada, o proprietário beneficia, de modo
adaptado, de todas as garantias conferidas ao expropriado pelo Código das Expropriações,
relativamente à justa indemnização (designadamente, quanto às formas de pagamento,
pagamento dos juros e atribuição desse valor aos interessados.
Fixado o valor-base da venda, a entidade gestora pode iniciar o procedimento de venda
em hasta pública e, findo este, entrega o produto da venda ao proprietário.
O início das obras de reabilitação do bem não pode ocorrer antes da realização da vistoria
ad perpetuam rei memoriam.
293 Segundo as regras do Código das Expropriações para a notificação da declaração de utilidade pública, com as devidas
adaptações.
294 Nos termos do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, alterado pelas Leis n.os 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011,
de 30 de dezembro, para a venda de imóveis do Estado e dos institutos públicos em hasta pública, com as devidas adaptações.
295 O direito de reversão cessa se tiver decorrido 20 anos sobre esta data, haja renúncia do expropriado ou a declaração de utilidade
pública seja renovada, com fundamento em prejuízo grave para o interesse público, dentro do prazo de um ano a contar de
verificação da inºercia da entidade gestora. A reversão deve ser requerida no prazo de três anos a contar da ocorrência do facto que a
originou, sob pena de caducidade, de modo que, decorrido esse prazo, o expropriado, até ao final do prazo de 20 anos, tem o direito
de preferência na primeira alienação dos bens. O acordo entre a entidade expropriante e o expropriado ou demais interessados sobre
outro destino a dar ao bem expropriado ou sobre o montante do acréscimo da indemnização interpreta -se como renúncia aos direitos
de reversão e de preferência. Se a entidade expropriante pretender alienar parcelas sobrantes, deve comunicar o projecto de
alienação ao expropriado e demais interessados conhecidos cujos direitos não hajam cessado definitivamente, por carta ou ofício
registado com aviso de recepção, com a antecedência mínima de 60 dias, findos os quais, não sendo exercido o direito de reversão
ou, se for o caso, o direito de preferência, se entende que renunciam ao mesmo. No caso de nova declaração de utilidade pública ou
de renovação da declaração anterior, o expropriado é notificado para optar pela fixação de nova indemnização ou pela atualização da
anterior.
Na hipºotese da realização de uma obra contínua (com configuração geométrica linear que, pela sua natureza, for susceptível de
execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente) determinar a expropriação de
bens distintos, o seu início em qualquer local do traçado faz cessar o direito de reversão sobre todos os bens expropriados, mas esta
solução ºe inaplicºavel se os trabalhos forem suspensos ou estiverem interrompidos por prazo superior a dois anos, contando-se o
prazo de 3 anos a partir do final daquele.

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A entidade gestora da operação de reabilitação urbana pode promover a reestruturação

da propriedade de um ou mais imóveis.
Para tanto, pode efetivar a expropriação por utilidade pública da operação de reabilitação
urbana, designadamente as faixas adjacentes contínuas, com a profundidade prevista nos planos
municipais de ordenamento do território, destinadas a edificações e suas dependências, nos
casos de abertura, alargamento ou regularização de ruas, praças, jardins e outros lugares
públicos.
Tal como pode expropriar os terrenos que, após as obras que justifiquem o seu
aproveitamento urbano, não sejam assim aproveitados, sem motivo legítimo, no prazo de 12
meses a contar da notificação que, para esse fim, seja feita ao proprietário.
Este poder expropriativo estende-se ainda aos terrenos destinados a construções
adjacentes a vias públicas de aglomerados urbanos, se os proprietários, notificados para os
aproveitarem em edificações, o não fizerem, sem motivo legítimo, no prazo de 12 meses a
contar da notificação, assim como os prédios urbanos que devam ser reconstruídos ou
remodelados, face a várias situações admitidas pelo RJRU: as suas pequenas dimensões, a
posição fora do alinhamento ou as más condições de salubridade, segurança ou estética, se o
proprietário, no mesmo prazo e também sem motivo legítimo, não der cumprimento a
notificação para o efeito.
Estes prazos são suspensos com o início do procedimento de licenciamento ou de
comunicação prévia, sempre que estes procedimentos sejam aplicáveis, cessando a suspensão
caso a realização da operação urbanística não seja licenciada ou admitida.
O procedimento de expropriação, nos procedimentos de reestruturação da propriedade
abarcando mais do que um edifício ou do que um terreno, deve ser precedido da apresentação
aos proprietários de uma proposta de acordo para estruturação da compropriedade sobre o ou
os edifícios que substituírem os existentes, e de uma proposta de aquisição (por via do direito
privado, sem prejuízo do seu caráter urgente), dos bens a expropriar que revertam para o
domínio público,.
K)- Questões relacionadas com a conservação de prédios, prédios devolutos. Regime

especial de taxas e compensações
A entidade gestora pode requerer a determinação do nível de conservação de um prédio

urbano ou de uma fração, compreendido numa área de reabilitação urbana, mesmo que não
estejam arrendados.
Caso seja atribuído a um prédio um nível de conservação 1 ou 2, a taxa do imposto
municipal sobre imóveis pode ser agravada, de acordo com as normas para edifícios
degradados.
A entidade gestora pode identificar os prédios ou frações que devolutos, para aplicação
do regime de prédios devolutos (prédio urbano ou fração autónoma) para efeitos de aplicação da
taxa do imposto municipal sobre imóveis 296
Pode ser estabelecido um regime especial de taxas municipais, em regulamento

municipal, para incentivar a realização das operações urbanísticas em regime de reabilitação, de
taxas municipais para incentivo à instalação, dinamização e modernização de atividades
económicas, com aplicação restrita a ações enquadradas em operações de reabilitação urbana
sistemática e de cálculo das compensações devidas ao município pela não cedência de áreas
para implantação de infraestruturas urbanas, equipamentos e espaços urbanos e verdes de
utilização coletiva 297.
Se forem adotados mecanismos de perequação compensatória no âmbito das operações de
reabilitação urbana, podem ser constituídos fundos de compensação para receber e pagar essas
296 Decreto-Lei n.º 159/2006, de 8 de agosto em aplicação do artigo 112.º do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (Decreto-
Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, alterado pela Lei n.º 6/2006, de 27 de Fevereiro, que aprovou o Novo Regime do
Arrendamento Urbano).
297 N.os 4 e 5, artigo 44.º do RJUE(n.os 4 e 5, artigo 44.º do RJUE.

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compensações devidas pela aplicação desses mecanismos, cuja constituição e gestão pode ser
passível de delegação na entidade gestora, se não for o município.
L)-Participação e concertação de interesses. Direitos dos ocupantes de edifícios ou

frações
Em princípio aplicam-se em termos de delimitação da legitimidade procedimental as

regras fixadas no Código do Procedimento Administrativo.
O RJRU considera interessados no âmbito dos seus procedimentos (cujo objeto é uma
fração, um edifício ou um conjunto específico de edifícios), os proprietários e os titulares de
outros direitos, ónus e encargos relativos ao edifício ou fração a reabilitar. Esta qualidade tem
de ser comprovada através do registo predial, matriz predial ou títulos bastantes de prova, em
que figurem como titulares dos direitos ou, sempre que se trate de prédios omissos ou haja
manifesta desatualização dos registos e das inscrições, desde que sejam tidos como tais em
termos públicos e notórios, e todos os que demonstrem ter um interesse pessoal, direto e
legítimo relativamente ao objeto do procedimento e nessa qualidade requeiram a sua
intervenção requeiram a sua intervenção.
A participação dos interessados nestes procedimentos pode ser exercida através de
organizações representativas de interesses locais, nomeadamente no âmbito da discussão
pública de planos, programas e projetos.
No âmbito destes procedimentos deve ser promovida a utilização de mecanismos de

negociação e concertação de interesses, nomeadamente nos casos em que os interessados
manifestem formalmente perante a entidade gestora vontade e disponibilidade para colaborar e
concertar, nessa sede, a definição do conteúdo da decisão administrativa em causa.
A utilização destes mecanismos deve privilegiar a obtenção de soluções que afetem os
direitos dos interessados somente na medida do necessário à tutela dos interesses públicos
subjacentes à reabilitação urbana e que permitam, na medida do possível, a manutenção dos
direitos que os mesmos têm sobre os imóveis.
A entidade gestora deve informar os interessados sobre direitos e deveres que lhes cabem
na operação de reabilitação urbana, nomeadamente sobre os apoios e incentivos financeiros e
fiscais existentes.
As pessoas que habitem em edifícios ou suas frações que sejam objeto de obras coercivas,
desde que estejam de boa-fé, têm direito a realojamento temporário, a expensas do proprietário,
exceto se dispuser no mesmo concelho ou em concelho limítrofe de outra habitação que
satisfaça adequadamente as necessidades de habitação do seu agregado.
Se os prédios forem objeto de reestruturação da propriedade, expropriação ou venda
forçada, têm direito a realojamento equivalente e de se constituir como interessados no
procedimento de determinação de montante indemnizatório se prescindir desse realojamento.
Estas pessoas têm preferência nas posteriores alienações ou locações de edifício ou fração
objeto da ação de reabilitação, tal não prejudicando os direitos dos arrendatários previstos em
legislação aplicável.
M)-Financiamento dos particulares e das entidades gestoras. Apoios do Estado e dos

municípios. Fundos de investimento imobiliário
O Estado pode, nos termos previstos na legislação sobre a matéria, conceder apoios
financeiros e outros incentivos aos proprietários e a terceiros que promovam ações de
reabilitação de edifícios e, no caso de operações de reabilitação urbana sistemática, de
dinamização e modernização das atividades económicas.
O Estado pode também conceder apoios financeiros às entidades gestoras, nos termos
previstos em legislação especial.
Em qualquer caso, os apoios prestados devem assegurar o cumprimento das normas
aplicáveis a respeito de proteção da concorrência e de auxílios do Estado.

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Os municípios podem, nos termos previstos em legislação e regulamento municipal sobre

a matéria, conceder apoios financeiros a intervenções no âmbito das operações de reabilitação
urbana.
Os apoios financeiros podem ser atribuídos aos proprietários, às entidades gestoras da
operação de reabilitação urbana e a terceiros que promovam ações de reabilitação urbana,
incluindo as que se destinam à dinamização e modernização das atividades económicas 298.
As entidades gestoras podem contrair empréstimos a médio e longo prazo destinados ao

financiamento das operações de reabilitação urbana, os quais, caso autorizados por despacho do
ministro responsável pela área das finanças, não relevam para efeitos do montante da dívida de
cada município.
A delimitação de uma área de reabilitação urbana confere ao município o poder de aceitar
e sacar letras de câmbio, conceder avales cambiários, subscrever livranças, bem como conceder
garantias pessoais e reais, relativamente a quaisquer operações de financiamento promovidas
por entidades gestoras no âmbito de uma operação de reabilitação urbana.
Para a execução das operações de reabilitação urbana, podem constituir-se fundos de

investimento imobiliário, nos termos definidos em legislação especial.
A subscrição de unidades de participação nos fundos referidos no número anterior pode
ser feita em dinheiro ou através da entrega de prédios ou frações a reabilitar. Para este efeito, o
valor dos prédios ou frações é determinado pela entidade gestora do fundo, dentro dos valores
de avaliação apurados por um avaliador independente registado na Comissão do Mercado de
Valores Mobiliários e por aquela designado.
A entidade gestora da operação de reabilitação urbana pode participar no fundo de
investimento imobiliário.
N)-Regime especial da reabilitação urbana
O regime especial da reabilitação urbana aplica-se às operações urbanísticas de

reabilitação que, tendo por objeto edifícios ou frações, localizados ou não em áreas de
reabilitação urbana, tenham sido construídos em termos legais para a altura e essa construção,
concluída há pelo menos 30 anos, necessite, em virtude da sua insuficiência, degradação ou
obsolescência (designadamente quanto a condições de uso, solidez, segurança, estética ou
salubridade), de uma intervenção de reabilitação destinada a conferir adequadas características
de desempenho e de segurança funcional, estrutural e construtiva.
Estas operações urbanísticas de reabilitação a efetivar devem, cumulativamente, respeitar
certas condições:
- preservar as fachadas principais do edifício com todos os seus elementos não
dissonantes (sem prejuízo da possibilidade de efetivar novas aberturas de vãos ou de
modificação de vãos existentes ao nível do piso térreo, nos termos previstos nas normas legais e
regulamentares e nos instrumentos de gestão territorial aplicáveis),
- manter quer os elementos arquitetónicos e estruturais de valor patrimonial do edifício
(designadamente, abóbadas, arcarias, estruturas metálicas ou de madeira) quer o número de
pisos acima do solo e no subsolo, e a configuração da cobertura, sendo admitido o
aproveitamento do vão da cobertura como área útil, com possibilidade de abertura de vãos para
comunicação com o exterior, nos termos previstos nas normas legais e regulamentares e nos
instrumentos de gestão territorial aplicáveis; e, ainda,
- não só não reduzir a resistência estrutural do edifício (designadamente, ao nível
sísmico), como também respeitar as opções de construção adequadas à segurança estrutural e
sísmica do edifício.
298Este regime e apoios prestados devem assegurar o cumprimento das normas aplicáveis a respeito de proteção da concorrência e
de auxílios do Estado.

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O RJRU não se aplica às operações urbanísticas realizadas em bens imóveis

individualmente classificados ou em vias de classificação ou localizados em áreas urbanas de
génese ilegal (objeto de legislação própria), exceto se eles estiverem incluídos em áreas de
reabilitação urbana299.
Mas aplica-se às operações urbanísticas realizadas em bens imóveis que se localizem em
zonas de proteção e não estejam individualmente classificados nem em vias de classificação,
salvo em caso de previsão de novas aberturas de vãos na fachada ou na cobertura.
O)-Regime do controlo prévio de operações urbanísticas
Às operações urbanísticas a efetivar segundo o regime especial da reabilitação urbana

aplica-se com adaptações o procedimento simplificado de controlo prévio (artigos 53.º-A a
53.º-G e no regime subsidiário da RJUE), exceto se estiverem isentas de controlo prévio quer ao
abrigo do RJRU quer do regime jurídico da urbanização e da edificação
Nos casos em este regime especial é aplicável a operações urbanísticas realizadas em
bens imóveis que se localizem em zonas de proteção e não estejam individualmente
classificados nem em vias de classificação, uma vez apresentados ao município a comunicação e
outros elementos necessários (artigo 53.º-C), são remetidos de imediato, por meios eletrónicos,
à administração do património cultural, para emissão de parecer não vinculativo no prazo de 10
dias úteis.
Decorrido este prazo sem que a administração do património cultural se tenha
pronunciado, considera-se que a entidade em causa não se opõe à comunicação300.
P)-Regime da reabilitação urbana em áreas de reabilitação urbana. Áreas de

reabilitação urbana. Operações de reabilitação urbana simples e sistemáticas. Estratégias
e programas estratégicos e dever de reabilitação
A reabilitação urbana em áreas de reabilitação urbana é promovida pelos municípios, e

deriva da aprovação da delimitação de áreas de reabilitação urbana e da operação de reabilitação
urbana a desenvolver nessas áreas delimitadas, através de instrumento próprio ou de um plano
de pormenor de reabilitação urbana, podendo a aprovação da delimitação e a operação de
reabilitação efetivar-se em simultâneo, embora nada impeça que a delimitação se efetive antes.
Mas a cada área de reabilitação urbana deve corresponder uma operação de reabilitação
urbana.
Se a aprovação da delimitação de uma área de reabilitação urbana não for efetivada em
simultâneo com a aprovação da operação de reabilitação urbana para a área, a operação de
reabilitação deve ocorrer no prazo de três anos, sob pena de caducidade da delimitação.
Os municípios podem optar pela realização de uma operação de reabilitação urbana
simples ou operação de reabilitação sistemática.
A operação de reabilitação urbana simples consiste numa intervenção integrada de
reabilitação urbana de uma área, dirigindo-se primacialmente à reabilitação do edificado, num
quadro articulado de coordenação e apoio da respetiva execução, enquanto a operação de
reabilitação urbana sistemática se traduz numa intervenção integrada de reabilitação urbana de
uma área, dirigida à reabilitação do edificado e à qualificação das infraestruturas, dos
equipamentos e dos espaços verdes e urbanos de utilização coletiva, visando a requalificação e
revitalização do tecido urbano, associada a um programa de investimento público.
Umas e outras são enquadradas por instrumentos de programação. Na simples, temos a
estratégia de reabilitação urbana. E, na sistemática, o programa estratégico de reabilitação
urbana.
O dever de reabilitação que impende sobre os proprietários e titulares de outros direitos,

ónus e encargos sobre edifícios ou frações compreendidos numa área de reabilitação urbana é
299 O tema é tratado no capítulo referente as AUGI.

300 Artigo 77.º-B do RJRU.

lOMoARcPSD|4084793
densificado em função dos objetivos definidos na estratégia de reabilitação urbana ou no

programa estratégico de reabilitação urbana.
As operações de reabilitação urbana são coordenadas e geridas por uma entidade gestora.
Podem existir vários tipos destas entidades, devendo a escolha ser adotada na estratégia ou
programa estratégico de reabilitação urbana.
Pode ser o próprio município ou uma empresa do setor empresarial local. Neste caso, se
ela tiver por objeto social exclusivo a gestão de operações de reabilitação urbana, designa-se por
“sociedade de reabilitação urbana”.
Quanto aos modelos de execução das operações de reabilitação urbana, temos os modelos
de execução de iniciativa dos particulares (que pode desenvolver-se através da modalidade de
execução pelos particulares com o apoio da entidade gestora ou através da modalidade de
administração conjunta) e os de iniciativa das entidades gestoras (que pode desenvolver-se
através da execução direta pela entidade gestora, por administração conjunta ou por parcerias
com entidades privadas. Estas só podendo ser adotadas no âmbito de operações de reabilitação
urbana sistemática, no âmbito de unidade de intervenção ou de execução e efetivando-se ou
através de concessão da reabilitação ou de contrato de reabilitação urbana.
Q)-Regime das áreas de reabilitação urbana. Delimitação e objeto das áreas de

reabilitação urbana
As áreas de reabilitação urbana incidem sobre espaços urbanos que, em virtude da

insuficiência, degradação ou obsolescência dos edifícios, das infraestruturas urbanas, dos
equipamentos ou dos espaços urbanos e verdes de utilização coletiva, justifiquem uma
intervenção integrada.
As áreas de reabilitação urbana podem abranger, designadamente, áreas e centros
históricos, património cultural imóvel classificado ou em vias de classificação e respetivas
zonas de proteção, áreas urbanas degradadas ou zonas urbanas consolidadas.
A delimitação das áreas de reabilitação urbana é da competência da assembleia
municipal, sob proposta da câmara municipal.
A proposta de delimitação (tal como da alteração) de uma área de reabilitação urbana
alteração da delimitação de uma área de reabilitação urbana de uma área de reabilitação urbana
é devidamente fundamentada e contém a memória descritiva e justificativa, que inclui os
critérios subjacentes à delimitação da área abrangida e os objetivos estratégicos a prosseguir; a
planta com a delimitação da área abrangida; o quadro dos benefícios fiscais associados aos
impostos municipais (alínea a) do artigo 14.º).
Para estes efeitos, pode a câmara municipal encarregar uma das entidades previstas neste
RJRU para a preparação do projeto de delimitação das áreas de reabilitação urbana,
estabelecendo previamente os objetivos.
O ato de aprovação da delimitação da área de reabilitação urbana integra os elementos
integrantes da memória descritiva e justificativa 301.
A delimitação de uma área de reabilitação urbana implica a definição municipal dos

benefícios fiscais associados aos impostos municipais sobre o património (designadamente, o
imposto municipal sobre imóveis e o imposto municipal sobre as transmissões onerosas de
imóveis e confere aos titulares do direito de propriedade e de outros direitos, ónus e encargos
sobre os edifícios ou frações o direito de acesso aos apoios e incentivos fiscais e financeiros à
reabilitação urbana (legislação própria), sem prejuízo de outros benefícios e incentivos relativos
ao património cultural.
R)-Operações de reabilitação urbana. Aprovação das operações de reabilitação

urbana
301 Publicado na 2.ª série do Diário da República e divulgado na página eletrónica do município.

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As operações de reabilitação urbana são aprovadas através de instrumento próprio ou de

plano de pormenor de reabilitação urbana, contendo a definição do tipo de operação de
reabilitação urbana e a estratégia de reabilitação urbana ou o programa estratégico de
reabilitação urbana, consoante a operação de reabilitação urbana seja simples ou sistemática.
A aprovação de operações de reabilitação urbana através de instrumento próprio é da
competência da assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal, que pode encarregar
uma empresa do seu setor empresarial da preparação do projeto de operação de reabilitação
urbana, com prévia fixação de objetivos e prazos para a sua conclusão.
Este projeto de operação de reabilitação urbana está sujeito a parecer não vinculativo do
Instituto da Habitação no prazo de 15 dias, a quem é remetido ao mesmo tempo que é
submetido a discussão pública (nos termos do RJIGT para a discussão pública dos planos de
pormenor).
Este procedimento pode ocorrer simultaneamente com a elaboração, alteração ou revisão
de instrumentos de gestão territorial de âmbito municipal, caso em que fica submetido ao
mesmo processo de acompanhamento, participação e aprovação pela assembleia municipal.
S)-Aprovação de operações de reabilitação urbana através de plano de pormenor de

A aprovação de operações de reabilitação urbana pode fazer-se através de plano de

pormenor de reabilitação urbana. Em qualquer caso, obriga a entidade gestora a promovê-la, nos
termos do RJRU.
A operação de reabilitação urbana aprovada através de instrumento próprio vigora pelo
prazo fixado na estratégia de reabilitação urbana ou no programa estratégico de reabilitação
urbana, com possibilidade de prorrogação, não podendo, em qualquer caso, vigorar por prazo
superior a 15 anos a contar da data da referida aprovação.
A prorrogação prevista no número anterior é aprovada pela assembleia municipal, sob
proposta da câmara municipal.
A operação de reabilitação urbana aprovada através de plano de pormenor de reabilitação
urbana vigora pelo prazo de execução do mesmo, não podendo, em qualquer caso, vigorar por
prazo superior a 15 anos a contar da data da referida aprovação.
Tudo isto não impede que, findos aqueles prazos, possa ser aprovada nova operação de
reabilitação urbana que abranja a mesma área.
T)-Acompanhamento e avaliação da operação de reabilitação urbana
A entidade gestora elabora anualmente um relatório de monitorização de operação de

reabilitação em curso, o qual deve ser submetido à apreciação da assembleia municipal.
A cada cinco anos de vigência da operação de reabilitação urbana, a câmara municipal
deve submeter à apreciação da assembleia municipal um relatório de avaliação da execução
dessa operação, acompanhado, se for caso disso, de uma proposta de alteração do respetivo
instrumento de programação.
Os relatórios e os termos da sua apreciação pela assembleia municipal são
obrigatoriamente objeto de divulgação na página eletrónica do município.
Alteração do tipo de operação de reabilitação urbana e dos instrumentos de programação

À alteração do tipo de operação de reabilitação urbana aprovada através de instrumento
próprio é aplicável o disposto no artigo 17.º, não havendo lugar a discussão pública se se tratar
de alteração de operação de sistemática para simples.
Os instrumentos de programação podem ser alterados a todo o tempo.
A alteração dos instrumentos de programação é da competência da assembleia municipal,
sob proposta da câmara municipal.

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U)-Planos de pormenor de reabilitação urbana. Regime jurídico aplicável aos planos

de pormenor de reabilitação urbana. Objeto dos planos de pormenor de reabilitação
urbana
O plano de pormenor de reabilitação urbana obedece ao disposto no RJIGT, com as

especificidades introduzidas pelo presente decreto-lei.
O plano de pormenor de reabilitação urbana estabelece a estratégia integrada de atuação e
as regras de uso e ocupação do solo e dos edifícios necessárias para promover e orientar a
valorização e modernização do tecido urbano e a revitalização económica, social e cultural na
sua área de intervenção.
Sempre que a área de intervenção do plano de pormenor de reabilitação urbana contenha

ou coincida com património cultural imóvel classificado ou em vias de classificação, e
respetivas zonas de proteção, que determine, nos termos da Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro,
a elaboração de um plano de pormenor de salvaguarda do património cultural, cabe ao plano de
pormenor de reabilitação urbana a prossecução dos seus objetivos e fins de proteção,
dispensando a elaboração daquele.
Nestes casos e na parte que respeita ao património cultural imóvel classificado ou em vias
de classificação e respetivas zonas de proteção, o plano de pormenor de reabilitação urbana
obedece ainda outras exigências302.
Com efeito, o facto de ter sido decretada a classificação de monumentos, conjuntos ou
sítios303, ou em vias de classificação como tal, obriga o município, em parceria com os serviços
da administração estadual (ou regional autónoma) responsáveis pelo património cultural, a criar
um plano de pormenor de salvaguarda para essa área.
Cabe a legislação específica de desenvolvimento destes PSPC, enunciar o conteúdo
destes planos de pormenor de salvaguarda do património cultural, tendo presente quer as
exigências do RJIGT quer ainda as normas específicas para a proteção do património
arqueológico existente e linhas estratégicas de intervenção, nos planos económico, social e de
requalificação urbana e paisagística, assim como tudo o que se reporta à ocupação e usos
prioritários, áreas a reabilitar, critérios de intervenção nos elementos construídos e naturais,
cartografia e recenseamento de todas as partes integrantes do conjunto.
V)-Âmbito territorial dos planos de pormenor de reabilitação urbana
O plano de pormenor de reabilitação urbana incide sobre uma área do território municipal
que, em virtude da insuficiência, degradação ou obsolescência dos edifícios, das infraestruturas,
dos equipamentos de utilização coletiva e dos espaços urbanos e verdes de utilização coletiva,
designadamente no que se refere às suas condições de uso, solidez, segurança, estética ou
salubridade, justifique uma intervenção integrada.
Caso a área de intervenção do plano de pormenor de reabilitação urbana contenha ou
coincida, ainda que parcialmente, com área previamente delimitada como área de reabilitação
urbana em instrumento próprio, esta considera-se redelimitada de acordo com a área de
intervenção do plano.
No caso previsto no número anterior, quando a área de intervenção do plano de pormenor
não abranger integralmente a área previamente delimitada como área de reabilitação urbana em
instrumento próprio, deve proceder-se à redelimitação ou revogação da área não abrangida pela
área de intervenção do plano em simultâneo com o ato de aprovação deste instrumento de
gestão territorial.
W)-Conteúdo material dos planos de pormenor de reabilitação urbana
302 N.os 1 e 3 do artigo 53.º da LBPC.

303 Nos termos do artigo 15.º da Lei de Bases do Património Cultural.

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Além do conteúdo material próprio em geral dos planos de pormenor (RJIGT), o plano de
pormenor de reabilitação urbana tem de adotar um conteúdo material específico adaptado à
finalidade de promoção da reabilitação urbana na sua área de intervenção.
Impõe-se que consigne, além do mais:
- a delimitação das unidades de execução (para efeito da programação da execução do
plano);
- a identificação e articulação (numa perspetiva integrada e sequenciada) dos principais
projetos e ações a desenvolver em cada unidade de execução;
- os princípios e as regras de uso do solo e dos edifícios (em ordem à valorização e
proteção dos bens patrimoniais, culturais, naturais e paisagísticos existentes na sua área de
intervenção;
- a adequação à estratégia de revitalização económica, social e cultural da área de
intervenção, em articulação com as outras políticas urbanas do município); e
- a identificação e a classificação sistemática dos edifícios, das infraestruturas urbanas,
dos equipamentos e dos espaços urbanos e verdes de utilização coletiva de cada unidade de
execução (enunciando as necessidades e finalidades de reabilitação e modernização ou prevendo
a sua demolição, quando seja o caso).
Sem prejuízo do conteúdo ter de efetivar a delimitação das unidades de execução, essa
delimitação assim como a redelimitação das unidades de execução, mesmo que constantes do
plano de pormenor, podem, por iniciativa da entidade gestora ou dos proprietários, ser feitas na
fase de execução do plano.
Os planos de pormenor de reabilitação urbana cuja área de intervenção contenha ou
coincida com património cultural imóvel classificado ou em vias de classificação e zonas de
proteção, prosseguem os objetivos e fins dos planos de pormenor de salvaguarda de património
cultural, tendo também para aquelas áreas o conteúdo deste plano, consagrando as regras e os
princípios de salvaguarda e valorização do património classificado ou em vias de classificação e
suas zonas de proteção de acordo com a lei de bases do património cultural304 e sua legislação
de desenvolvimento.
X)-Conteúdo documental dos planos de pormenor de reabilitação urbana
O plano de pormenor de reabilitação urbana, acompanhado pelos instrumentos de

programação da operação de reabilitação urbana, considera-se concluído com a aprovação da
proposta pela assembleia municipal.
Os procedimentos administrativos subsequentes à elaboração dos planos municipais
devem ser concretizados de maneira a que, entre a sua aprovação e a publicação no Diário da
República, medeiem 30 dias, suspendendo-se este prazo no caso da sua sujeição a ratificação
pelo Governo (artigo 92.º do RJIGT, conclusão da elaboração e prazo de publicação).
Às alterações do tipo de operação de reabilitação urbana segue o meso procedimento
competencial, de prazos e de parecer, mas não há lugar a discussão pública se se tratar de
alteração de operação de sistemática para simples.
As alterações à estratégia de reabilitação urbana ou ao programa estratégico de
reabilitação urbana que não impliquem alteração do plano de pormenor de reabilitação urbana
vigora pelo prazo da execução deste, sem poder vigorar por prazo superior a 15 anos a contar da
data da aprovação, embora nada obste a que após esse prazo, possa ser aprovada uma nova
operação de reabilitação urbana com a mesma área.
Y)-Elaboração dos planos de pormenor de reabilitação urbana
A elaboração do plano de pormenor de reabilitação urbana compete à câmara municipal,

por iniciativa própria ou mediante proposta apresentada pelos interessados, sendo determinada
por deliberação, a publicar e divulgar nos termos do n.º 1 do artigo 74.º do RJIGT.
304 Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro (LBPC).

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A câmara municipal nesta deliberação deve definir os termos de referência do plano de

pormenor, e se a área de intervenção do plano abranger uma área de reabilitação urbana já
delimitada em instrumento próprio, deve integrar a estratégia de reabilitação urbana ou o
programa estratégico de reabilitação urbana em causa.
A câmara municipal pode, nesta deliberação, encarregar uma empresa do setor
empresarial local para a preparação do “projeto” do plano de pormenor e dos elementos que o
acompanham. Nas situações em que já exista estratégia de reabilitação urbana ou programa
estratégico de reabilitação urbana em vigor, que abranjam a totalidade da área de intervenção do
plano, e se mantenham os objetivos e ações neles definidos, não há lugar a participação pública
preventiva prevista no RJIGT.
O acompanhamento dos planos de pormenor de reabilitação urbana é facultativo (artigo

86.º do RJIGT).
Mas a câmara municipal, através o recurso à plataforma colaborativa de gestão territorial,
pode, no decurso da elaboração do plano, solicitar o acompanhamento que julgue útil (pedido de
pareceres sobre as propostas de planos ou realização de reuniões de acompanhamento à
comissão de coordenação e desenvolvimento regional territorialmente competente (CCDR) ou
outras entidades representativas dos interesses a ponderar).
De qualquer maneira, concluída a elaboração da proposta do plano, a câmara municipal
deve apresentar essa proposta juntamente com o relatório ambiental à CCDR, a qual, no prazo
de 10 dias, deve remeter a documentação recebida a todas as entidades representativas dos
interesses a ponderar.
E deve convocá-las para uma Conferência Procedimental, incluindo todas as entidades às
quais, em virtude das suas responsabilidades ambientais específicas, possam interessar os efeitos
ambientais resultantes da aplicação do plano), dentro do prazo de 20 dias a contar da data de
expedição dessa documentação, aplicando-se as regras da representação das avarias entidades
públicas na comissão consultiva, (artigo 84.º do RJIGT)
Na conferência de serviços, as entidades da administração central, direta e indireta, que
devam pronunciar-se sobre o plano de pormenor de reabilitação urbana em razão da localização
ou da tutela de servidões administrativas e de restrições de utilidade pública devem indicar
expressamente, sempre que se pronunciem desfavoravelmente, as razões da sua discordância e
quais as alterações necessárias para viabilização das soluções do plano.
A pronúncia favorável destas entidades ou o acolhimento das suas propostas de alteração
determinam a dispensa de consulta dessas entidades em sede de controlo prévio das operações
urbanísticas conformes com o previsto no plano.
Z)-Regime dos planos de pormenor de reabilitação urbana em áreas que contêm ou

coincidem com património cultural imóvel classificado ou em vias de classificação e zonas
de proteção
No caso de a área de intervenção do plano de pormenor conter ou coincidir com

património cultural imóvel classificado ou em vias de classificação e suas zonas de proteção (o
que implicaria a elaboração de um plano de pormenor de salvaguarda do património
cultural305, situação em que os objetivos e fins de proteção que a este caberiam serão realizados
pelo plano de pormenor de reabilitação urbana), a administração do património cultural
competente passa a colaborar, em parceria, com o município na elaboração do plano de
pormenor de reabilitação306.
Neste âmbito, deve ser ouvida na definição dos termos de referência do plano quanto ao
respeito do património cultural imóvel classificado ou em vias de classificação e zonas de
proteção, e prestando o apoio técnico necessário nos trabalhos de preparação e conceção do
projeto do plano para as mesmas áreas.
305Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro.

306 Portanto, de acordo com o n.º 1 do artigo 53.º da Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro.

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Podem ser objeto de um protocolo de parceria a celebrar com a câmara municipal os

termos da colaboração da administração do património cultural, de qualquer modo sempre com
o acompanhamento obrigatório do plano de pormenor de reabilitação urbana.
Aliás, a pronúncia da administração do património cultural quanto a este património que
lhe cabe defender é obrigatória e vinculativa.
Em caso de pronúncia desfavorável, devem ser indicadas expressamente as razões dessa
discordância.
E, se possível, deve enunciar-se as alterações a fazer para a viabilização das soluções do
plano de pormenor de reabilitação urbana, cuja vigência leva à dispensa de consulta da
administração do património cultural em sede de controlo prévio das operações urbanísticas
conformes com o previsto no plano307.
A demolição total ou parcial deste património cultural nunca pode ser efetuada sem a
prévia e expressa autorização da administração do património cultural308.
Isto, a menos que a demolição total ou parcial deste património cultural imóvel tenha sido
objeto de pronúncia favorável por parte da administração competente em sede de elaboração do
plano de pormenor de reabilitação urbana.
3.9.Direito à habitação e regimes privilegiados de legalização e reabilitação. Regime

excecional e temporário da reabilitação de habitações até 2021
3.9.1.Regime excecional da reabilitação de habitações até 2021
Em 2014 foi publicado um regime excecional e temporário da reabilitação de habitações 309,

a aplicar à reabilitação de edifícios ou de frações, se a construção estiver concluída há pelo
menos 30 anos ou se estiverem localizados em áreas de reabilitação urbana, com a condição de
estarem afetos ou se destinarem a ficar afetos, total ou predominantemente, ao uso habitacional.
Promove-se, desta forma, uma política urbana capaz de responder às necessidades e
recursos de hoje, num edificado já existente e que é necessário que seja recuperado, tornando-o
atrativo para se viver condignamente.
Os edifício ou frações se destinado a ser afeto predominantemente a uso habitacional é
todo aquele em que, pelo menos 50%. da sua área se destina a habitação e a usos
complementares, designadamente, estacionamento, arrecadação ou usos sociais.
Efetivamente, o Regulamento Geral das Edificações Urbanas310, é “suspenso” ao ser

dispensado o respeito por certas disposições técnicas de custos tidos como incomportáveis sem
que tal se traduza numa real garantia da habitabilidade do edificado reabilitado.
Este regime de dispensa temporária do cumprimento de algumas normas previstas em

regimes especiais relativos à construção, visa flexibilizar os regimes quer do RJUE quer
mesmo o RJRU, desde que, em qualquer caso, as operações urbanísticas não originem
desconformidades, nem agravem as existentes, ou contribuam para a melhoria das condições de
segurança e salubridade do edifício ou fração.
Vigora aqui o princípio da prevalência de regime.
Ou seja, na parte em que este regime excecional não disponha de modo diferente, mantêm-
se aplicáveis os regimes jurídicos que incidem sobre as matérias aqui reguladas e as normas dos
instrumentos de gestão territorial aplicáveis às operações urbanísticas que constituem o seu
objeto.
307 N.º 2 do artigo 54.º, Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro.

308 SSegundo as regras do artigo 49.º da Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro.
309 Decreto-Lei n.º 53/2014, de 8 de Abril.
310 Decreto-Lei n.º38 382, de 7 de agosto de 1951.

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Este regime, que se aplica aos procedimentos de controlo prévio das operações urbanísticas de
reabilitação de edifícios ou de frações pendentes à data da sua entrada em vigor (9.4.2014),
vigora pelo período de sete anos contados desta data (até 9.4.2021), sem prejuízo de continuar
ainda aplicável aos processos pendentes à data da cessação da sua vigência.
Quando se trate de operação urbanística de reabilitação isenta de controlo prévio, aplica-se
também às obras pendentes à data da cessação da sua vigência. E as operações aqui previstas
não são afetadas pela cessação da sua vigência do, enquanto os edifícios ou frações mantiverem
um uso habitacional predominante.
As dispensas “regulamentares” previstas neste regime incidem, designadamente, sobre

aspetos relacionados com áreas mínimas de habitação, altura do pé-direito ou instalação de
ascensores.
Mas vão muito para além disso. Do mesmo modo, prevê-se a dispensa de observância de
determinados requisitos resultantes dos regimes jurídicos em vigor sobre acessibilidades,
requisitos acústicos, eficiência energética e qualidade térmica, instalações de gás e
infraestruturas de telecomunicações em edifícios.
Tal não prejudica, no entanto, a manutenção da aplicação desses regimes na parte em que
este RJETRU não disponha em contrário.
Com vista a conferir segurança aos investimentos que sejam realizados ao abrigo deste
regime excecional, salvaguarda-se, expressamente, que as operações de reabilitação que venham
a ser realizadas com dispensa dos requisitos nele previstos, não são afetadas pela cessação de
vigência do regime excecional, desde que seja mantido um uso habitacional predominante.
Para efeitos deste regime são abrangidas como operações de reabilitação, as obras de
conservação, alteração, reconstrução e alterações de utilização.
Aplica-se, ainda, à construção ou à ampliação, neste caso se tais operações urbanísticas
estiverem condicionadas por circunstâncias preexistentes que não possibilitam o cumprimento
da legislação técnica aplicável e desde que não só ultrapassem os alinhamentos e a cércea
superior das edificações confinantes mais elevadas como não agravem as condições de
salubridade ou segurança de outras edificações.
As intervenções em edifícios existentes não podem diminuir as condições de segurança e
de salubridade da edificação nem a segurança estrutural e sísmica do edifício.
Sem prejuízo de todas as dispensas de exigências normais nestas matérias efetivada por
este regime, a alteração de parte de edifício ou de fração autónoma de uso habitacional para uso
não habitacional, sem que se altere o uso predominante habitacional do edifício, pode efetuar-se
mantendo-se o pé-direito preexistente.
São muitas as normas do Regulamento Geral das Edificações Urbanas 311, cuja aplicação
fica dispensada ate 2021, para efeitos de reabilitação.
Com efeito, isso ocorre com as normas sobre “comunicações verticais” (artigo 45.º),
largura dos lanços e degraus das escadas e patamares (46.º), aberturas de iluminação e de
ventilação das escadas e o espaço no seu eixo (47.º), iluminação e ventilação dos
compartimentos, mas sem prejuízo da existência de, pelo menos, um vão em cada
compartimento de habitação (artigo 71.º), ascensores nas habitações coletivas (50.º), número e
natureza das escadas e dos meios de comunicação vertical (51.º), escadas, rampas e meios
mecânicos de transporte vertical em edifícios não destinados a habitação (52.º),
No campo da edificação em conjunto, há dispensas quanto à altura dos vários elementos da
edificação (59.º), distância entre fachadas (60.º), recuo das fachadas das construções (61.º),
distância entre fachadas posteriores e sobre logradouros (62.º, 63.º e 64.º).
No domínio das disposições interiores das edificações e espaços livres, dispensam-se
exigências sobre a altura entre pisos (65.º), número e área dos compartimentos (66.º e 69.º),
áreas brutas dos fogos (67.º), largura dos corredores (70.º), ventilação transversal do conjunto
de cada habitação (artigos 72.º), disposição das janelas dos compartimentos (73.º), distâncias no
311 Regulamento Geral das Edificações Urbanas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 38 382, de 7 de agosto de 1951.

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caso construções salientes das paredes 75.º, revestimento de faixas nos logradouros e outros
espaços livres, inclinações nos pavimentos dos pátios e faixas (76.º), caves para habitação e
arrecadação (77.º, 78.º), utilização de sótãos, águas-furtadas e mansardas e seus acessos assim
como das caves (79.º e 80.º).
Há também dispensas sobre instalações sanitárias, retretes e urinóis (68.º, 84.º, 85.º, 86.º,
87.º e 88.º) e compartimento de evacuação de lixos (97.º).
Há ainda a dispensa de aplicação do regime legal de acessibilidades 312.

Com efeito, as operações urbanísticas abrangidas por estas medidas estão dispensadas do
cumprimento de normas técnicas sobre acessibilidades do regime que define as condições de
acessibilidade a satisfazer no projeto e na construção de espaços públicos, equipamentos
coletivos e edifícios públicos e habitacionais313.
Quanto à dispensa de aplicação de requisitos acústicos, previstos no Regulamento dos

Requisitos Acústicos dos Edifícios 314, ela ocorre exceto se tiverem por objeto partes de edifício
ou frações autónomas destinados a usos não habitacionais.
No domínio dos requisitos de eficiência energética e qualidade térmica 315, devem ser
cumpridos os requisitos mínimos de eficiência energética e de qualidade térmica, mas estão
excecionadas as situações em que se verifique a sua inviabilidade de ordem técnica, funcional e
ou económica316.
A inviabilidade de ordem técnica, funcional e ou económica dos requisitos mínimos de

eficiência energética e de qualidade térmica tem de ser fundamentada 317.
As exigências legais de instalação de sistemas solares térmicos para aquecimento de água
sanitária e o recurso a formas alternativas e renováveis de energia são obrigatórias, a menos que
se trate de situações de inviabilidade de ordem técnica, funcional e ou económica318.
A inviabilidade de ordem técnica, funcional e ou económica da instalação de sistemas
solares térmicos para aquecimento de água sanitária, assim como o recurso a formas alternativas
e renováveis de energia, referidas no número anterior, deve também ser fundamentada 319.
Não é obrigatória a instalação de redes de gás, nem a apresentação do seu projeto, se não
estiver prevista a sua utilização e desde que esteja prevista outra fonte energética.
Quanto a infraestruturas de telecomunicações, apenas é obrigatória a instalação de espaços

para as tubagens da coluna montante do edifício, espaços de redes de tubagem necessárias para
a eventual instalação posterior de diversos equipamentos, cabos e outros dispositivos; passagem
aérea de topo e entrada de cabos subterrânea e sistemas de cablagem em pares de cobre, cabo
coaxial, para distribuição de sinais sonoros e televisivos do tipo A e em fibra ótica. As tubagens
devem garantir a ligação das redes e infraestruturas públicas de comunicações do exterior do
edifício até ao interior do mesmo e, no caso das redes de tubagens e sistemas de cablagem, a
uma das divisões secas de maior dimensão de cada fração.
3.9.2. Considerações gerais sobre legalidade e ilegalidade urbanística. Princípio da

proteção do existente. Princípio da regularização do construído. Demolição como ultima
ratio
312 Artigo 4.º

313 Constantes do Decreto-Lei n.º163/2006, de 8 de agosto.
314 Decreto-Lei n.º 129/2002, de 11 de maio, alterado pelo Decreto-Lei n.º 96/2008, de 9 de junho.
315 Este artigo 6.º já contou com alterações pelo DL n.º194/2015, de 14.9.
316 Tal como admitido nos termos do Decreto-Lei n.º118/2013, de 20 de agosto.
317 Nos termos do Decreto-Lei n.º 118/2013, de 20 de agosto.
318 Nos termos do mesmo diploma.
319 Nos termos do mesmo diploma.

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O princípio da legalidade implica (como em geral, em toda a atividade administrativa) que

a intervenção da Administração urbanística pressuponha uma norma que lhe atribua uma dada
tarefa nos termos normativamente fixados e com os limites daí resultantes ou dos princípios
gerais em geral consagrados na Constituição e no CPA. São em geral princípios por que a
Administração Pública se deve reger, numa ordem de primazia aplicativa e conformadora (ou
pelo menos não criadora de incompatibilidade).
Ele é desdobrável em princípio da primazia do direito internacional (nos termos do artigo
8.º da CRP e do Direito dos Tratados, e necessariamente desde logo no âmbito do “ius cogens”
de fonte geral ou europeia, primazia do direito unionista europeu e das decisões do poder
jurisdicional da UE, primazia da Constituição e decisões do Poder jurisdicional constitucional,
primazia das normas consignada em leis (de valor reforçado e em geral de concretização de
direitos constitucionalizados e, depois, das leis ordinárias normais produzidas pela AR ou pelo
Governo, e nas Regiões autónomas, pelos respetivos órgãos legislativos), e das normas
regulamentares de quaisquer autoridades públicas (atendendo à sua hierarquia, resultante da
CRP, das leis orgânicas dos governos, nacional e regionais, leis do poder local e estatutos
institucionais).
Tudo o que antes se refere em termos de direito positivo, mas sem prejuízo de normas
consuetudinárias existentes em qualquer matéria, sejam de caracter geral impondo-se a todos os
seus “destinatários”, sejam as existentes numa dada matéria, instituição ou setor, de caracter
restrito.
Sobre este princípio da legalidade em geral e sobre as fontes de direito e sua hierarquia e
aplicação da lei no tempo, tratamos em momento anterior.
Vejamos as especificidades no campo do direito urbanístico.
Sobre o princípio da proteção do existente, começo por referir algumas considerações

preliminares sobre o direito urbanístico atual e futuro do direito urbanístico, impondo-se não só
uma revisão legislativa, uma codificação com os planos territoriais, regime da edificação e
reabilitação urbana, para dar maior coerência, transparência e segurança jurídica à aplicação
desta área do direito
Em geral sobre o, começo por referir que a legislação urbanística existente para a
construção tem sido historicamente pensada apenas para edifícios novos, o que levou a que
tivesse de começar a ser criada uma legislação urbanística específica para fomentar a
reabilitação.
Quanto ao regime jurídico da reabilitação urbana, direi que, cada vez mais, esta, como
direito urbanístico especial, enquanto conjunto de normas recorrendo ao direito do planeamento
físico e ao direito da urbanização e edificação, perdida a necessidade de favorecer a criação de
construções novas, os desafios edificatórios passarão para o património construtivo existente,
sobretudo habitacional, e por isso ele irá assumindo a centralidade do direito urbanístico.
Com efeito, como havíamos referido, os dados conhecidos mostram-nos (Censos 2011),
que no início desta década existiam cerca de dois milhões de fogos a necessitar de recuperação,
ou seja cerca de 34% do parque habitacional nacional, 1/3 das habitações. E, sobre a
reabilitação do edificado existente em Portugal, dizem-nos que ela representa apenas cerca de
6,5% do total da atividade do setor da construção, ou seja, mais de 6 vezes menos do que a
média europeia, que é de 37%.
Antes de abordar esta temática, designadamente no âmbito do regime jurídico da

reabilitação urbana320, diploma que enquadra em geral esta matéria no seu art.º 51.º 321, após
320 Decreto-Lei n.º307/2009, de 23 de Outubro, RJRU; Decreto-Lei n.º307/2009, de 23 de Outubro, RJRU.

321 Artigo 51.º (Proteção do existente): 1-A emissão da licença ou a admissão de comunicação prévia de obras de reconstrução ou
alteração de edifício inseridas no âmbito de aplicação do presente decreto-lei não podem ser recusadas com fundamento em normas

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fornecer uma definição na alínea h) do art.º 4.º e às normas excecionais e ditas temporais de
aplicação do princípio a edificações em habitação ou aptas para tal (Decreto-Lei n.º 53/2014, de
8.4, RJETRH322), começo por tecer considerações sobre o enquadramento do princípio da
proteção do existente face ao atual regime geral de edificação, previsto, quer em geral no art.º
60.º (e extensível mesmo a situações pendentes ou concluídas com títulos caducados face ao
88.º do RJUE), quer no art.º51.º do RJRU e, no caso de habitações, especialmente na disciplina
global do regime extraordinário e temporário da reabilitação urbana.
Este veio, nuns casos, para facilitar operações que não atinjam essa manutenção, e noutros
casos, para facilitar a reabilitação e permitir aos municípios uma flexibilidade decisória e
mesmo um dinamismo proativo maior neste âmbito, reforçando, além disso, o princípio da
demolição como última ratio, que a jurisprudência já vinha assinalando face aos diplomas de
carácter geral.
Claro que importa aqui ter presente a existência de situações variadas:
- muito generalizadamente, situações históricas sem atos autorizatórios, tendo em conta as
datas dos diplomas que os impuseram: 1951 para, grosso modo, em geral, perímetros urbanos e
eventual zona contígua envolvente; e 1991, para as áreas rurais, a menos que tenha havido após
1951 tenha havido regulamento municipal de extensão da aplicação do RGEU;
- o da incompletude edificatória face à caducidade destes atos permissivos, quando já
necessários; e
- a ilegalidade derivada das conclusões construtivas após tal caducidade ou mesmo
ilegalidades originárias que impendam sobre o construído, distinguindo por vezes as situações
referentes a edifícios de habitação das de outros edifícios, face aos princípios constitucionais da
proporcionalidade ou interdição de excesso, justiça, ponderações dos justos interesses relevantes
públicos e privados e entrando numa leitura mínima do direito fundamental à habitação.
No direito do urbanismo hodierno, em si e no contexto da principiologia deste diploma

assim como da Constituição Portuguesa, a orientação legislativa e também interpretativa da
mesma no seu conjunto são comandadas por estes princípios e pelo direito à habitação.
legais ou regulamentares supervenientes à construção originária, desde que tais operações: a)-Não originem ou agravem a
desconformidade com as normas em vigor; ou b)-Tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade
da edificação; e c)-Observem as opções de construção adequadas à segurança estrutural e sísmica do edifício.2 -As obras de
ampliação inseridas no âmbito de uma operação de reabilitação urbana podem ser dispensadas do cumprimento de normas legais ou
regulamentares supervenientes à construção originária, sempre que da realização daquelas obras resulte uma melhoria das condi ções
de desempenho e segurança funcional, estrutural e construtiva da edificação, sendo observadas as opções de construção adequadas à
segurança estrutural e sísmica do edifício, e o sacrifício decorrente do cumprimento das normas legais e regulamentares vigentes
seja desproporcionado em face da desconformidade criada ou agravada pela realização daquelas.3-O disposto no número anterior é
aplicável ao licenciamento ou à admissão de comunicação prévia de obras de construção que visem a substituição de edifícios
previamente existentes.4-Os requerimentos de licenciamento ou as comunicações prévias devem conter sempre declaração dos
autores dos projetos que identifique as normas técnicas ou regulamentares em vigor que não foram aplicadas e, nos casos previ stos
no n.º 2 e no número anterior, a fundamentação da sua não observância.
322 Regime jurídico extraordinário temporal de reabilitação de habitações estabelece um regime excecional e temporário (prolonga-
se até 2021) a aplicar à reabilitação de edifícios ou de frações, cuja construção tenha sido concluída há pelo menos 30 anos ou
localizados em áreas de reabilitação urbana, sempre que estejam afetos ou se destinem a ser afetos total ou predominantemente ao
uso habitacional: Artigo 1.º ‐ Objeto, Artigo 2.º ‐ Âmbito de aplicação, Artigo 3.º ‐ Dispensa de aplicação do Regulamento Geral
das Edificações Urbanas, Artigo 4.º ‐ Dispensa de aplicação do regime legal de acessibilidades, Artigo 5.º ‐ Dispensa de aplicação
de requisitos acústicos, Artigo 6.º ‐ Requisitos de eficiência energética e qualidade térmica, Artigo 7.º ‐ Instalações de gás em
edifícios, Artigo 8.º ‐ Infraestruturas de telecomunicações em edifícios, Artigo 9.º ‐ Salvaguarda estrutural, Artigo 10.º ‐ Prevalência
de regime, Artigo 11.º ‐ Período de vigência, Artigo 12.º ‐ Entrada em vigor. Entretanto, o artigo 6.º deste diploma, passou a ter a
seguinte redação: «Artigo 6.º:”-As operações urbanísticas identificadas no n.º 2 do artigo 2.º devem cumprir os requisitos mínimos
de eficiência energética e de qualidade térmica, salvo nas situações de inviabilidade de ordem técnica, funcional e ou económica,
admitidas nos termos do Decreto -Lei n.º 118/2013, de 20 de agosto. 2-A inviabilidade de ordem técnica, funcional e ou económica
dos requisitos mínimos de eficiência energética e de qualidade térmica nas operações urbanísticas referidas no número anterior deve
ser fundamentada, de acordo com os termos do Decreto -Lei n.º 118/2013, de 20 de agosto. 3-As exigências legais de instalação de
sistemas solares térmicos para aquecimento de água sanitária, assim como o recurso a formas alternativas e renováveis de energia
são obrigatórias, salvo nas situações de inviabilidade de ordem técnica, funcional e ou económica, admitidas nos termos do Decreto
-Lei n.º 118/2013, de 20 de agosto. 4-A inviabilidade de ordem técnica, funcional e ou económica da instalação de sistemas solares
térmicos para aquecimento de água sanitária, assim como o recurso a formas alternativas e renováveis de energia, referidas no
número anterior, deve ser fundamentada, de acordo com os termos do Decreto -Lei n.º118/2013, de 20 de agosto.”

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Abordarei, pois, um tema que aparece com frequência como algo por vezes dramático e
sempre de atualidade e interesse muito concreto e em que a atual legislação da reabilitação
urbana vem acrescentar alguma luz, que também irradia para todo o direito do urbanismo, que
não apenas em áreas delimitadas de RU. Pelo menos, quando está em causa o direito
constitucional à habitação.
Qual o entendimento a dar ao princípio da proteção do existente (e mesmo de objetivos
edificatórios novos face ao previamente existente)?
Terá de ser, face à sua ratio legis e à da legislação atual de reabilitação urbana e excecional
de habitações, um entendimento amplo.
E qual dar ao princípio da demolição de uma edificação contra-legem ou contra-planum
como última ratio?
Importa reportarmo-nos ao direito de proteção de edificações que existem. E, como disse,
mesmo proteção do que se quer que exista em vez daquelas construções que já existem em
situações em que a função de reabilitação está presente.
Ou seja, independentemente de, supervenientemente, ocorrerem normas de interdição ou
condicionamentos legais ou do planeamento posterior, incluindo o atual.
Naquilo que podemos chamar uma vigência de certa “legalidade excecional” e não de
exceção à legalidade, porquanto é apenas uma exceção à legalidade normal, assumida pelo
legislador nuns casos como especialidade de vigência intemporal e noutros como alteração
parcial abrogatória temporária.
Antes de vermos o que dizem os artigos 102.º, 102.º-A e 106.º do RJUE, importa analisar o
art.º 88.º nas últimas versões deste RJUE, dada a última síntese reinterpretativa “regressiva”,
sem prejuízo de soluções de reabilitação urbana em conjuntos urbanos com adição necessária de
obras públicas de melhoramento.
Só depois analisaremos os atuais normativos e apontarei uma proposta de alteração
legislativa na matéria em geral sobre a regularização necessária destas situações, em atos
declarativos, clarificadores, ou constitutivos, regeneradores, reguladores de construções, mesmo
ilegais, se antigas, mantidas ao longo do tempo.
No caso de habitações não demolidas até hoje, com normação geral regularizadora. Uma
solução em termos semelhantes aos dos efeitos putativos dos atos urbanísticos nulos, pelo
decurso do tempo, sem prejuízo de, a todo o tempo, as autoridades do município poderem impor
obrigações relacionadas com a segurança de edifícios.
Ou, sem mais, se existir a junção de termos de responsabilidade por técnico legalmente
habilitado de que não há problemas com a segurança ou os que havia foram corrigidos com a
sua orientação e supervisão
O que diz o artigo 51.º do RJRU?
E o que dizem as normas temporárias (para já declarados 7 anos) do regime jurídico
excecional de reabilitação de habitações?
Quanto ao RJRU, passando em resumo o tema, tal como aparece conformado na atual
legislação do RJRU, vemos que o artigo 51.º, sobre a “proteção do existente”, distingue entre
operações de reconstrução e alteração, por um lado, e operações de ampliação ou substituição,
por outro. Favorecendo as primeiras, mas sem impedir as segundas.
Com efeito, interdita em geral que os municípios impeçam “obras de reconstrução ou
alteração de edifício”, em áreas de RU, com fundamento em normas legais ou regulamentares
publicadas posteriormente à construção originária e aplicáveis à data da intervenção.
Com a condição de essas operações não originarem ou agravarem a sua desconformidade
com as normas em vigor, serem relevantes para a melhoria das condições de salubridade da
edificação ou das condições de desempenho e segurança funcional, estrutural e construtiva da

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edificação e não atentarem contra adequadas opções de construção sobre segurança estrutural e
sísmica do edifício.
E as próprias operações de ampliação ou de construções novas, mesmo demolindo, em
substituição dos edifícios anteriormente existentes, desde que inseridas no âmbito de uma
operação de reabilitação urbana, podem também não cumprir normas legais e regulamentares
posteriores à sua construção, se essa ampliação ou construção ex novo implicar em relação à
edificação existente uma melhoria das condições de desempenho e segurança funcional,
estrutural e construtiva da edificação, desde que se respeitem opções de construção à
segurança estrutural e sísmica do edifício e a desconformidade criada ou agravada não traduza
um ato desproporcionado face às exigências do direito do ambiente vigente.
Em causa, obras de reconstrução alteração ou ampliação de um conjunto urbano ou de um
edifício, permitindo portanto construções e utilização impedidas pelas regara geral.
Em áreas delimitadas pelo município (art.º7.º) ou projeto provado pela AM (art.º14.º) ou
definida em PPRU, como de RU, ou seja, em áreas ou edifícios em que seja necessária a
manutenção e mesmo arranjos estéticos (art.º 6.º), porque os espaços urbanos em causa padecem
de insuficiências, degradação ou obsolescência quer dos edifícios quer das infraestruturas
urbanas, equipamentos ou espaços urbanos e verdes de utilização coletiva que justifiquem uma
intervenção integrada; podendo mesmo outras situações justificáveis tais como áreas e centros
históricos, património cultural, imóvel classificado ou em vias de classificação e respetivas
zonas de proteção, áreas urbanas degradadas ou zonas urbanas consolidadas (art.º12.º).
Hoje, vigora, até 9 de abril de 2021, e por um período de sete anos 323, um regime
excecional e temporário a aplicar à reabilitação de edifícios ou de frações, afetos ou que se
destinem a ser afetos, total ou predominantemente, ao uso habitacional, desde que, ou
construídos há pelo menos 30 anos, ou localizados em áreas de reabilitação urbana. Que é
aplicável, portanto, a um setor sensível e especialmente protegido para a reabilitação urbana.
Em causa, obras de conservação, alteração, reconstrução, alterações de utilização e, ainda,
de “construção ou de ampliação”, se as circunstâncias preexistentes impossibilitarem o
cumprimento da legislação técnica aplicável, desde que não ultrapassem os alinhamentos e a
cércea superior das edificações confinantes e não agravem as condições de salubridade ou
segurança de outras edificações.
Tal incumprimentos das atuais regras do RGEU abrange nomeadamente o respeito pelas
áreas mínimas de habitações, altura do pé-direito mínimo e ascensores. E as intervenções em
edifícios existentes possam manter o existente, quanto às condições de segurança e de
salubridade da edificação e quanto às de segurança estrutural e sísmica do edifício
(salvaguarda estrutural), mas não têm que as aumentar, bastando que não as diminuam324.
Dispensam-se também as regras sobre conforto térmico e acústico e sobre instalações de
gás e de infraestruturas de telecomunicações.
Portanto, a demolição é aqui mais do que a última ratio, uma última das últimas ratios para
edifícios degradados, de todo não reabilitáveis, numa normação a pensar também a reocupação
dos centros históricos dos nos nossos aglomerados urbanos, onde mais frequentemente estas
questões se colocam.
Esperemos que uma futura legislação venha regular a resistência sísmica mínima e a
favorecer o financiamento de obras de reforço estrutural dos edifícios.
Quanto ao RJUE, a regra geral aplicável no direito do urbanismo é a de que tempus regit
actum.
Quer as edificações erigidas segundo as omissões normativas (inexistência na alturas de
controlos prévios, antes da liberdade de construir sem necessidade de título administrativo):
323 Decreto-Lei n.º53/2014, de 8 de abril.

324 Artigo 9.º

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edifício legalmente existente apesar da inexistência de atos autorizatórios, expressos ou tácitos:

em geral nos perímetros urbanos e zonas adjacentes, anteriores a 1951, RGEU e nas zonas rurais
antes de 1991, ou, antes, se começou a existir regulamento municipal anterior de extensão do
RGEU) ou as permissões legislativas do momento da construção (cumprimento na altura dos
requisitos materiais e formais então exigidos, pois, caso contrário, estará em causa a necessidade
de um procedimento de regularização legal, com cumprimento de atuais normas ou dispensa
delas, em regime especial conforme caia na disciplina dos art.º 102.º, 102.º-A, 106.º ou do 88.º
do RJUE), quer as utilizações das mesmas, não podem ser postas em causa por normas jurídicas
posteriores.
Bastando que, no caso de não exigência de atos de autorização, para se efetivar atualmente
a manutenção, alteração ou a sua reconstrução e nos termos favorecidos face ao RJUE, se
apresente prova da data da construção (CPA), sem prejuízo da obrigação do município de
ativamente colaborar em tal tarefa instrutória.
Quanto à questão dos requisitos, não apenas substanciais, eu diria que, com o tempo e se
os municípios e interessados em geral a começarem a invocar o princípio da materialidade
subjacente devidamente elaborado face à sua “ratio juris” - noutros países bem mais ricos não
desprezado -, ele levaria a uma revisão do tema no âmbito dos tribunais, que levaria à sua
desvalorização relativa.
Ou seja, em decisões onde já não tem nenhum sentido útil invocá-lo. Isto é, naquelas
situações em que os objetivos de proteção de interesses públicos em causa, de facto, apesar da
sua não aplicação, mesmo assim esses objetivos se mostram, em cada caso concreto, realmente
acautelados.
Especialmente em caso de habitações e se não estiver em causa a existência de habitação
condigna, com condições de utilização em segurança, de salubridade e arranjo estético.
A garantia constitucional do direito à habitação não é por acaso que foi colocado no
articulado e no centro da Constituição Urbanística.
Ele pode não permitir garantir por um Estado sem meios financeiros disponíveis, a
distribuição pública de habitações, habitações sociais para todos os que necessitem, mas pelo
menos tem que garantir que, entre uma habitação desconforme com certas exigências legais, em
menos boas condições, e tirar às pessoas a sua habitação, o Estado não pode eliminá-la, demoli-
la.
E, portanto, o poder de demolir cede pelo menos em relação a casas de habitação efetiva. E
se é assim, também a tao destrutiva inércia de nem demolir nem regularizar, de machado
angustiante pendente ao longo de décadas, é algo absurdo e inaceitável.
O n.º2 do art.º 60.º do RJUE e o n.º1 do art.º 51 do RJRU desviam-se em parte e bem da
estrita regra da aplicação das leis no tempo.
No RJUE, em ordem a favorecer a recuperação e funcionalidade do património

construído, temos a chamada “uma extensão da garantia do existente, através de um reforço
excecional do incumprimento, pois agora basta a mera melhoria da funcionalidade. E não
abrange apenas a reconstrução e alteração mas ainda a ampliação do edifício existente.
Em causa, por um lado, o caso de o proprietário querer avançar com obras de reconstrução
ou alteração pode fugir ao respeito das normas as normas técnicas ou regulamentares em vigor
posteriores com regulação diferente da legislação do tempo da construção, desde que, de duas,
uma: ou tais “obras não originem ou agravem desconformidade” com as atuais normas; ou tais
obras tenham “como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da
edificação.
Sem prejuízo de a lei poder exigir trabalhos complementares para melhorar as condições
de segurança e salubridade da edificação. E, ainda, sempre que as obras melhorem as

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condições de desempenho e segurança funcional, estrutural e construtiva da edificação, de

modo que se conclua que a desconformidade criada ou a sua agravação justifica
proporcionalmente o incumprimento das normas vigentes.
E, sempre em geral, desde que sejam observadas as “opções de construção adequadas à
segurança estrutural e sísmica do edifício”. E em causa, também, por outro, mesmo a
ampliação de um edifício contra as nomas atualmente vigentes, quando a cavalo de algo já
existente. E, mais do que isso, numa autêntica extensão da garantia do existente, permite-se algo
inexistente.
Ou seja, permitem-se novas construções em incumprimento, que venham substituir as
antigas.
Nas áreas de RJRU, nas áreas respetivas, vai-se ainda mais longe, ao acrescentar-se
mesmo, no caso de obras que melhorem as condições de segurança e de salubridade, tal leva a
desconsiderar a possibilidade de elas agravarem essa desconformidade, o que implica –por
inexistência de razoes de distinção- uma reinterpretação deste regime, por interpretação
extensiva e contextualizadora no ordenamento jurídico (igualdade de razão), mesmo que em
termos mais moderados, no caso de edificações previstas no RJUE, ou seja, mesmo fora de
áreas de RU.
Se o regime geral da Reabilitação Urbana tinha vindo já flexibilizar e simplificar os
procedimentos de criação de áreas de reabilitação urbana, criando um procedimento
simplificado de controlo prévio de operações urbanísticas e regulando a reabilitação urbana de
edifícios ou frações, ainda que localizados fora de áreas de reabilitação urbana, cuja
construção tenha sido concluída há pelo menos 30 anos e em que se justifique uma intervenção
de reabilitação destinada a conferir-lhes adequadas caraterísticas de desempenho e de
segurança, a revisão do regime jurídico da reabilitação urbana pela Lei n.º 32/2012, de 14 de
agosto, aprovando medidas destinadas a agilizar e a dinamizar a reabilitação urbana325) e o
Decreto-Lei n.º53/2014, de 8 de Abril, sobre medidas excecionais para habitações, reforçou
ainda mais o conceito de “proteção do existente»326.
De acordo com o regime específico de proteção do existente, é permitida a não observância
de normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária, desde que a
operação de reabilitação urbana não origine ou agrave a desconformidade com essas normas ou
permita mesmo a melhoria generalizada do estado do edifício. Em todo o caso, a não
observância de tais regras de construção deve ser identificada e fundamentada pelo técnico autor
do projeto de reabilitação, mediante termo de responsabilidade, reforçando-se, em
contrapartida, a responsabilidade do mesmo técnico, designadamente pelas suas declarações.
A revisão operada pela referida Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto veio trazer a promoção da
mobilidade das pessoas, na requalificação e revitalização das cidades e na dinamização das
atividades económicas associadas ao setor da construção e afirmar a reabilitação urbana como
fator de desenvolvimento das cidades e da economia: máxima promoção, adotando medidas
complementares às previstas no Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro, com a redação
dada pela Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto.
Nesse âmbito, temos um diploma que estabelece as “Exigências Técnicas Mínimas para a
Reabilitação de Edifícios Antigos”.
325 Diploma que introduziu um grande número de alterações ao RJUE. Artigo 77.º-G (Responsabilidade criminal): 1-O desrespeito
dos atos administrativos que determinem qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanística previstas no presente decreto -lei
é punível nos termos do artigo 348.º do Código Penal. 2-As falsas declarações ou informações prestadas nos termos de
responsabilidade ou no livro de obra pelos autores e coordenadores de projetos, diretores de obra e de fiscalização de obra e outros
técnicos, referidos nas alíneas d) a g) do n.º 1 do artigo 77.º-C, são puníveis nos termos do artigo 256.º do Código Penal. 3-O
disposto no número anterior não prejudica a aplicação do artigo 277.º do Código Penal.
326 Já previsto no Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro (RJRU).

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Um Regime excecional e temporário, visando, em complemento das medidas consagradas

no RJRU (Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro, com a redação dada pela Lei n.º
32/2012, de 14 de agosto), dispensar as obras de reabilitação urbana da sujeição a determinadas
normas técnicas aplicáveis à construção, quando as mesmas, por terem sido orientadas para a
construção nova e não para a reabilitação de edifícios existentes, possam constituir um entrave à
dinamização da reabilitação urbana.
Mas estas operações ora a efetuar segundo este regime excecionalíssimo só não serão
questionadas posteriormente face à cessação de vigência deste regime excecional, desde que o
uso habitacional se mantenha.
A reabilitação urbana é aqui assumida como uma realidade economicamente viável em
todas as áreas consolidadas, garantindo-se a sua execução para todas as populações e para a
habitação já existente.
Em causa, a reabilitação através de operações urbanísticas de conservação, alteração,
reconstrução e ampliação, enquanto soluções mais adequadas à atual realidade do país.
Na esteira dos diversos procedimentos legislativos atualmente em curso, dos quais se

destacam a Lei de Bases da Política de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo e o
Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, adota-se uma nova visão, optando-se por uma
reabilitação evolutiva que permita a melhoria das condições de habitabilidade, em equilíbrio
com o edificado existente e a capacidade económica do proprietário.
Adotam-se medidas excecionais e temporárias de simplificação administrativa, que
reforçam o objetivo de dinamização, de forma efetiva, dos processos administrativos de
reabilitação urbana. Dispensa-se temporariamente o cumprimento de normas previstas em
regimes especiais relativos à construção, quer do RGEU327, quer de RJUE e RJRU normal.
Desde que, em qualquer caso, as operações urbanísticas não originem desconformidades,
nem agravem as existentes, ou contribuam para a melhoria das condições de segurança e
salubridade do edifício ou fração.
Dispensam-se disposições técnicas cujo cumprimento importe custos incomportáveis e que
não se traduzem numa verdadeira garantia da habitabilidade do edificado reabilitado.
Designadamente, sobre aspetos relacionados com áreas mínimas de habitação, altura do
pé-direito ou instalação de ascensores.
Prevêem-se a dispensa de certos requisitos resultantes dos regimes jurídicos em vigor
sobre acessibilidades, requisitos acústicos, eficiência energética e qualidade térmica,
instalações de gás e infraestruturas de telecomunicações em edifícios.
E que dizer do RJUE e de edificações com atos autorizatórios caducados ou mesmo

ilegais? Esta matéria do enquadramento das edificações ilegais, fora da lógica das áreas de RU,
ou seja, no RJUE tem um tratamento que parte, desde logo, dos artigos 60.º e 88.º do RJUE,
que, numa interpretação contextual, interlegislativa e mesmo extensiva, porque situável na linha
da nova Lei de Bases dos Solos e do princípio da demolição como “ultima ratio”, deve
considerar-se pertinente, pese embora à sua nova e pouco clara redação, dada pelo já vigente
Decreto-Lei 136/2014, de 9 de setembro.
Assim, começo por comentar o anterior artigo 60.º do RJUE e a sua evolução desde a
publicação do DL 555/99, de 16.12. Este artigo corresponde, hoje, à versão original de 1999,
com meras adaptações, em 2007 e 2014, à figura da comunicação prévia, designadamente com o
acrescento, em 2014, referindo apenas que o disposto no número 2 se aplica em sede de
fiscalização sucessiva de obras sujeitas a comunicação prévia”. Assim, para efeito de se atender
327 Regulamento Geral das Edificações Urbanas aprovado pelo Decreto-Lei n.º 38.382, de 7 de agosto de 1951.

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quer à doutrina quer a jurisprudência decorrentes de versões anteriores, importa considerar

somente a atual vigente redação.
Dispõe o artigo 60.º (Edificações existentes) que:
“1-As edificações construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respetivas não

são afetadas por normas legais e regulamentares supervenientes.
2- A licença ou admissão de comunicação prévia de obras de reconstrução ou de alteração
das edificações não pode ser recusada com fundamento em normas legais ou regulamentares
supervenientes à construção originária, desde que tais obras não originem ou agravem
desconformidade com as normas em vigor, ou tenham como resultado a melhoria das condições de
segurança e de salubridade da edificação.
3-O disposto no número anterior aplica-se em sede de fiscalização sucessiva de obras sujeitas
a comunicação prévia.
4-Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, a lei pode impor condições específicas
para o exercício de certas atividades em edificações já afetas a tais atividades ao abrigo do direito
anterior, bem como condicionar a execução das obras referidas no n.º 2 à realização dos trabalhos
acessórios que se mostrem necessários para a melhoria das condições de segurança e salubridade
da edificação.”
Portanto, ele reporta-se à situação das edificações existentes, sem mácula de ilegalidade,
tenham ou não título conforme à data de construção, dizendo naturalmente que as edificações
construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respetivas não são afetadas por normas
legais e regulamentares supervenientes.
E mais importante que tudo: que posteriores obras de reconstrução ou de alteração das
edificações não podem ser recusadas com fundamento em normas legais ou regulamentares
supervenientes à construção originária, desde que tais obras não originem ou agravem
desconformidade com as normas em vigor ou tenham como resultado a melhoria das condições
de segurança e de salubridade da edificação. Isto sem prejuízo de, por lei, poder condicionar-se
a execução dessas obras de reconstrução ou alteração à realização dos trabalhos acessórios
necessários para a melhoria das condições de segurança e salubridade da edificação.
O reformulado, em 2007 e 2014, artigo 88.º refere-se a obras inacabadas.

Vejamos a evolução sofrida até hoje e o seu significado real.
Para além das meras adaptações ao instituto da comunicação prévia, as alterações

substanciais significativas à redação de 1999, processam-se em 2007, sempre no sentido de uma
maior permissividade da disciplina da licença especial, quer com a eliminação, no n.º1 inicial,
da exigência da existência legitimadora apenas de “motivo de falência ou insolvência do seu
titular, (e da especificação da legitimidade ativa do titular do requerimento da licença especial:
“pode qualquer terceiro, que tenha adquirido, em relação ao prédio em questão, a legitimidade
prevista no n.º 1 do artigo 9.º”), quer com a eliminação no n.º 2 da referência (desnecessária) à
não exigência da existência de qualquer motivo específico para justificar o licenciamento
especial (“Independentemente dos motivos que tenham determinado a caducidade da licença ou
da autorização, a licença referida no n.º 1 pode também ser concedida)”.
Assim, importa apenas constatar e interpretar as alterações de 2014, que teriam de vir no
sentido crescentemente permissivo apontado pela nova LBGPSOTU de uma solução, diferente
da demolição, para as obras inacabadas (e por igualdade de razão, por si e pela mesma razão do
RJRU e, mais, da nova legislação sobre regularização excecional e temporária do Decreto-Lei
n.º53/2014, de 8 de abril, de outras situações que mexam com o direito de habitação).
Ora, quanto ao artigo 88.º, o Decreto-Lei n.º 136/2014, de 9 de Setembro, pretendeu
proceder a uma alteração meramente simplificadora, sintetizadora, do regime substantivo e

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eliminadoras de disposições procedimentais, nada alterando ao sentido substantivo e a análises

que a anterior redação havia já permitido.
O artigo 88.º reza, no n.º1, que quando as obras já tenham atingido um estado avançado de
execução mas a licença ou comunicação prévia haja caducado, pode ser requerida a concessão
de licença especial para a sua conclusão (igual ao n.º1 anterior).
E o artigo, logo (eliminando n.º2, de natureza meramente procedimental e não substantiva)
acrescenta a parte final, de natureza substantiva, do n.º3 anterior: sem desde que não se mostre
aconselhável a demolição da obra, por razões ambientais, urbanísticas, técnicas ou
económicas.
Depois, elimina ainda o n.º4 da redação de 2007, meramente procedimental ou natureza
orgânica, esta sendo matéria que já resulta quer do RJUE quer da legislação das Autarquias
(assim, naturalmente, revogando os nº2, 3 que já vinham da versão original e 4 na versão de
2007).
Portanto, fora o esforço de síntese (que pode confundir, sem a cuidada comparação com a
versão anterior, mais desenvolvida), de facto nada altera ao seu sentido e às leituras
interpretativas que permitia, sendo certo que face ao objetivo declarada da atual lei dos solos, as
interpretações mais permissivas da regularização se imporiam, mesmo que se tivesse que seguir
uma interpretação extensiva que corrigisse a redação com mera intenção sintetizadoramente mal
elaborada do legislador recente.
Este artigo refere que as obras que já tenham atingido um estado avançado de execução,
por a licença ou comunicação prévia ter caducado, pode ser regularizadas através de uma
licença especial para a sua conclusão, desde que não se mostre aconselhável a demolição da
obra, por razões ambientais, urbanísticas, técnicas ou económicas.
Ou seja, só se existirem razões especiais fundamentadas que justifiquem a sua demolição é
que não é permitido recorrer ao exercício de tal poder discricionário.
Em causa, está também a magna questão da demolição como solução absolutamente

excecional, mesmo em situações de construções ilegais e, portanto, da “regularização” de
operações urbanísticas, especialmente quando implicam o direito fundamental à habitação, em
que a nova Lei de Bases Gerais da Política de Solos, do Ordenamento do Território e de
Urbanismo exige chamar à colação não apenas os artigos 102.º, 102.º-A e 106.º do RJUE, como
também um “procedimento excecional para a regularização de operações urbanísticas ilegais,
no sentido geral de obras em realização ou realizadas sem o devido controlo prévio ou com o
mesmo já caducado, quando exigido, e ainda para a “finalização de operações urbanísticas
inacabadas ou abandonadas”. Matéria a ter-se por enquadrada já no art.º 88.º do RJUE e outros,
embora aqui, expressamente, se trate de obras inacabadas por caducidade de existentes
licenciamentos ou de admissões, expressas ou tácitas, de comunicações prévias.
Mas, importa aplicar os seus princípios e soluções, também, por maioria de razão, de
obras prosseguidas ou acabadas depois da caducidade. E que dizer mesmo de obras com
génese, substantiva ou procedimental, ilegal.
Na redação anterior a 2014 do artigo 88.º (que –como se referiu- o legislador agora
entendeu mal redigida, mas ao tentar concentrar todo o seu texto, o descaracterizou), dizia-se
algo, que numa interpretação contextual entre os seus quatros números, permitia refletir sobre a
possibilidade de isso acontecer com base neste artigo, através de uma licença especial, portanto
menos exigente do que as soluções de regularização normal do artigos 102.º, 102.º-A e 106.º.
Ou seja, independentemente deles.
Como se dizia no seu n.º 2, a concessão da licença especial e a apresentação da
comunicação prévia aí referidas seguiam o procedimento normal mas com aplicação do regime
da proteção do existente do artigo 60.º e o seu n.º 3 referia que podiam ser concedidas esse tipo
especial de licenças ou admitidas as comunicações previstas no n.º1 “ou apresentadas

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comunicações prévias quando a câmara municipal reconheça o interesse na conclusão da obra e

não se mostre aconselhável a demolição da mesma, por razões ambientais, urbanísticas, técnicas
ou económicas”.
O que permite a tese de uma interpretação da possibilidade de licença especial menos
exigente não só para obras de licença já caducada e por extensão que entendo ainda aplicável de
obras já terminadas, a partir de certa fase com ela caducada, como também para obras ilegais
desde a origem.
Importa manter esta interpretação. Pois, se assim não for, enquanto o tema não for
devidamente revisto, teremos de aplicar o regime normal, que referirei.
Não deixo, no entanto, de referir a política habitacional e urbanismo, que no futuro deve
assentar essencialmente na reabilitação das edificações e das áreas urbanas em geral.
Como se referirá na parte em que se desenvolve o RJUE, quanto à política de habitação,
nesta matéria haveria que rever a brutalidade das tributações sobre a habitação, mas também
partir da garantia do direito universalmente aceite a uma habitação digna, não só prevendo
apoios ao arrendamento para as classes desfavorecidas, como, desde logo, reformulando todas
as normas urbanísticas que preveem imposições de demolições de construções em vez de apoios
à regularização e reabilitação, mesmo que apoiando os aglomerados familiares débeis.
Neste âmbito, há grandes questões sociais que se prendem com a clarificação jurídica de
mais de metade do parque habitacional nacional. Haveria que defender o saneamento pela via
legislativa de todas as situações sem título de controlo prévio criadas há mais de 10 anos (numa
linha de orientação semelhantes à dos efeitos putativos de atos administrativos nulos), com
obrigação de os municípios emitirem títulos declarativos do facto, amenos que notifiquem em
certo prazo razoável, o proprietário para efetivar correções que permitam superar riscos de
segurança do edifício.
Impondo-se certificar, legalizar ou reabilitar todas situações nas zonas urbanas e rurais
anteriores respetivamente a 1951 ou 1991 e estabelecer um prazo curto de levantamento das que
apresentem insegurança e devam sofrer alterações, em geral interditando qualquer princípio de
mera demolição em situações de edificações para habitação.
Voltando à necessária normação de legalização especial também para situações de
ilegalidade edificatória de habitações, essa regularização impõe-se sobretudo na situação em
que o país está e nas situações difíceis dos municípios e das família arcarem com despesas no
âmbito do regime de reabilitação, e embora essa possível desejável não deva prejudicar a
aplicação de sanções e de medidas de tutela da legalidade urbanística (diferentes da demolição),
v.g. embargo ou imposição de alterações, ou mesmo, fora das situações previstas
designadamente no n.º 3 do referido artigo na versão anterior, o cumprimento de planos
intermunicipais e municipais e outras normas legais e regulamentares vigentes “à data em que
tenham lugar”. Devendo poder sempre a lei dispensar o cumprimento normal de requisitos de
legalidade relativos a construções, cuja aplicação se tenha “tornado impossível ou que não seja
razoável exigir”, desde que fique pelo menos assegurado o cumprimento dos “requisitos
atinentes à saúde pública e à segurança de pessoas e bens” (requisito de “habitabilidade” em
sentido amplo). No fundo, tudo deveria ser tendencialmente regularizável, em solos urbanos ou
rurais, mesmo que, com imposição de alterações por razões de salubridade e segurança (ou seja,
por falta de condições mínimas de habitabilidade). Embora possam ocorrer dificuldades
acrescidas em zonas de comprovado risco de instabilidade geotécnica ou incontornável
perturbação da lógica ínsita a áreas protegidas. Regularizável, quer estejam em causa
desconformidades com normas procedimentais de controlo prévio quer normas que, na altura da
edificação, já inviabilizavam a construção ou que passaram a inviabilizá-la no momento da
regularização. E o critério auxiliar da regularização do edificado pode ser algo mais captável,
face ao estatuído sobre o seu critério de “utilização e conservação” (art.º 60.º): a existência ou
não de condições de segurança, salubridade e estéticas, necessárias ao fim a que se destinam

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(n.º1), é o critério direto da aceitabilidade da utilização das edificações e, portanto,

indiretamente a orientação para a sua subsistência, e, por isso, na linha do macro-princípio
essencial quanto ao edificado de que os proprietários devam “manter as edificações existentes
em boas condições de utilização, realizando as obras de conservação ou de outra natureza que,
nos termos legalmente definidos, se revelem indispensáveis a essa finalidade.
Mas vejamos o atual regime normal de regularização no RJUE, artigo 102.º e seguintes.
Em geral, face à realização dessas operações urbanísticas ilegais (n.º 1 do artigo 102.º), se for
possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares em vigor, a
câmara municipal deve mandar proceder à legalização num dado prazo (Artigo 102.º-A).
O artigo 106.º permite que o presidente da câmara municipal também ordene, quando for
caso disso, a demolição total ou parcial da obra, mas ela deve ser evitada, se for suscetível de
ser legalizada (licenciada ou objeto de comunicação prévia) ou se for possível assegurar a sua
conformidade com as disposições legais e regulamentares que lhe são aplicáveis mediante a
realização de trabalhos de correção ou de alteração.
No entanto, o direito do urbanismo, independentemente das situações de ilegalidade, em
que a mesma deve ser reposta, atribui à câmara municipal o poder discricionário para impor a
execução de obras de conservação necessárias à correção de más condições de segurança ou
salubridade ou à melhoria do arranjo estético da obra, sem prejuízo de poder sempre
determinar a demolição, total ou parcial, das construções que ameacem ruína ou ofereçam
perigo para a saúde pública e segurança das pessoas.
E, independentemente de redações normativas de cada momento, face a uma lógica de
razoabilidade condizente com o princípio da demolição como ultima ratio, a câmara municipal
não pode deixar de ter um poder discricionário de dispensar o cumprimento de normas técnicas
relativas à construção se a exigência do seu cumprimento já for impossível ou não for
razoavelmente de exigir, pelo menos desde que se verifique que tinham sido cumpridas as
condições técnicas vigentes à data da realização da operação urbanística em questão.
Aliás, a câmara municipal, desde que as obras em causa não impliquem a realização de
cálculos de estabilidade, deve poder mesmo suprir a inércia dos interessados, procedendo
oficiosamente à legalização.
Fora destas situações, temos hoje (como já referimos, aliás também assente na
jurisprudência), ainda em defesa do princípio da demolição como último recurso, normas sobre
a RU. Para breves incursões neste tema, convocarei o art.º 51 do RJRU e, também, a normação
temporalmente limitada, sobre as medidas excecionais, entretanto também publicadas para as
edificações habitacionais.
Já face ao atual RJUE, à partida sem possibilidade jurídica de contestação (por

interpretação extensiva), devia ter-se como resolvida a questão prévia de saber se a preservação
do existente contra-plano, a regularizar ou demolir, face ao art.º 106.º, e tendo presente os
termos constantes do licenciamento especial tal como estava previsto no art.º88.º do mesmo
RJUE, expressamente preocupado em responder a situações de obras inacabadas, também se
aplica àquelas entretanto ou em geral já acabadas.
A responder positivamente.
Em causa podem estar obras inacabadas, sem possibilidade de serem terminadas face à
caducidade da licença ou da admissão de comunicação prévia, mesmo que com construções pós-
caducidade e mesmo que contra-plano (alterações desconformes com normas atualmente em
vigor). Ou mesmo obras efetivadas sem qualquer controlo prévio, partindo erradamente do
pressuposto de isenção legal para tal.
Serão ilegalizáveis apenas as situadas dentro de áreas ambientalmente protegidas,
constantes de normas com aplicabilidade plurisubjetiva (PEOT, PMOT; em geral, planeamento

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ambiental para áreas naturais, albufeiras de águas públicas, estuários, orla marítima, águas,
restrições e servidões administrativas e normas ambientais integrantes de planos locais de
aplicabilidade será a resposta acerca de obras já acabadas, efetivadas sem controlo prévio na
altura legalmente exigido, e já antes ou atualmente em desconformidade com normação
atualmente em vigor.
Pois, se se pretende preservar as quase acabadas (em estado avançado de construção), por
igual ou mesmo maioria de razão, ele deve ter-se como aplicável, no mínimo, se outro mais
favorável ainda não existir, o regime aplicável às já acabadas, em situação ilegal, quer tenham
partido de situações com título designadamente de admissão de comunicação prévia já caducado
(n.os 1 e 2), quer não tenha havido qualquer título de controlo prévio legal (n.º3).
Podemos, pois, com propriedade, face à normação atual, falar em preservação do existente
não só face ao artigo 60.º referente a construções feitas antes da existência de legislação de
controlo prévio (RGEU de 1951, para áreas urbanas, e legislação de 1991, para áreas rurais, se
não existiam anteriormente regulamentos municipais exigindo licenciamento), em que não há
qualquer anomalia da construção original, efetivada à base da legislação então vigente, como
para além do disposto nele, com controlo administrativo ou sem ele, com garantia de não
afetação dessa construção existente, nem (em princípio) de obras futuras nela a efetivar
(preservação relativa a partir do existente, de possibilidades edificatórias, segundo a legislação
original), apesar de desconformidade com normação superveniente, designadamente
planificadora.
E quer a construção esteja ainda totalmente erigida (em caso de pretendidas alterações ou
mesmo reconstrução), quer já em ruínas (ou melhor, em situações de existência de anterior
construção não ilegal: para as situações em que se pretenda a reconstrução); e também (aqui, já
apenas um princípio do primado da preservação do construído), embora com disciplinas
reguladoras distintas daquela e mesmo entre si, àquelas em que, face a construções ilegais ou
que entretanto se tornaram ilegais, o legislador cria soluções próprias de regularização, seja o
artigo 106.º, “secundum legem geral”, sejam as distintas normas do artigo 88.º do RJUE (contra
legem geral, e cujo n.º 2 remete para o artigo 60.º), assim como os artigos 84.º e 85.º, ambos em
casos inacabados de urbanização e o 84.º ainda também em situações de edificação (obras
inacabadas, passíveis de serem terminadas pela Câmara Municipal ou por terceiros).
Com efeito, o artigo 106.º, em si e juntamente com os artigos 84.º, 85.º, 88.1, o regime das
AUGI, o artigo 59.º, 60.º e 61.º da LBPSOTU, o artigo 65.º da Constituição, tal com a mais
recente jurisprudência do STA e dos TCAN-S, consagram claramente o princípio da demolição
como última ratio.
Ou seja, só se, de todo em todo, não houver solução: ou porque o proprietário não está
disposto a regularizar a situação, com pedido de licenciamento especial ou alterações propostas
pela Câmara Municipal, ou porque, mesmo que esteja ou passe a estar o construído não tenha
por onde se pegue, por razoes insupríveis de segurança da habitação ou de incapacidade de lhe
introduzir modificações que resolvam problemas de insalubridade.
Ou seja, estando o proprietário ou passando a estar interessado na sua “salvação” no
termos do ordenamento jurídico, no plano material, a Câmara Municipal demonstre que não é
possível aproveitar a obra ilegal, acabada ou inacabada, ou mesmo com título construtivo válido
mas caducado (inacabada mas em estado avançado de conclusão, ou, por maioria de razão, se já
acabada, mesmo que fosse recente, mas muito mais se pelo tempo decorrido se tiver
sedimentado no património do respetivo proprietário.
E desde logo com elementos de oficialidade, registos para efeitos fiscais ou prediais, numa
situação de isotonia exigindo tratamento igual à de uma situação de construção sem licença, por
esta ser nula e portanto de nenhum efeito, mas ter decorrido tempo largo (10 anos, na tese de
Marcelo Caetano, em seu Manual de Direito Administrativo, tudo hoje com cobertura expressa
ou por analogia, dado não se verem argumentos que possam justificar tratamento distinto, com

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base mesmo em lei escrita: o artigo 162.º do CPA (efeitos putativos de ato nulo; o ato é ilegal
mas a Administração deve fazer de conta que é legal e tratar como se o fosse, em nome de
princípios basilares do direito, como o da segurança jurídica e o da boa fé, da proporcionalidade,
etc.).
E, casos há em que este princípio do aproveitamento do existente total ou do existente
parcial, quando seja o facto, pode mesmo ser, se não diretamente baseado, pelo menos apoiado,
em razões relacionadas com a existência anterior a legislação impositiva de controlo prévio
(zonas urbanas e envolventes, 1951; zonas rurais, inexistindo regulamento municipal de
extensão do RGEU, 1991); neste caso, factos passíveis de constatação por inspeção local e
análise física ao solo e subsolo de terrenos com vestígios de ruínas referentes a casario de
família ou de apoio agrícola, até documentos de acesso oficial, e mesmo um amplo
conhecimento de cidadãos da zona, ainda vivos.
Portanto, de facto, temos hoje vigente este princípio da demolição apenas quando nada em
termos regularizadores o proprietário queira fazer ou, mesmo que o queira, nada seja possível
fazer para dar ao edificado condições de legalização.
O artigo 106.º do RJUE pressupõe um licenciamento de regularização edificatória normal,
em situações que caibam na normação vigente no momento em que se pretende regularizar a
ilegalidade, mas não pode deixar de se invocar extensivamente o artigo 88, n.º 3, para o
licenciamento especial aí previsto (situações quase acabadas, em que seria desperdício demolir,
e por maioria de razão, situações de construção já acabadas, em que o desperdício seria maior).
Concluindo este ponto, face ao ordenamento jurídico português, são absolutamente
residuais os casos em que, por incapacidade total de dotar o imóvel de condições de salubridade
e segurança, a sua salvação (mesmo que com imposição eventual de condições para o efeito), se
revele, em apreciação casuística, completamente e na totalidade impossível.
Mesmo que um proprietário não tenha apresentado em dado momento, pretendido pelo
município, um pedido de licenciamento com projeto de regularização-legalização, pode sempre
fazê-lo e o pedido de licenciamento deve ser deferido, mesmo que possa haver norma de PDM
aplicável (então face ao artigo 88.º, seja obra acabada, seja obra inacabada, em ordem a evitar
uma demolição, cabendo ao município atentar nos dispositivos sobre instrução do procedimento
do Código do Procedimento Administrativo, e ter presente que também é tarefa sua tentar por
sua iniciativa enquadrar situações construtivas anómalas, sob pena de um eventual assumir de
responsabilidades e de obrigação de indemnizar por uma demolição que poderia ser evitada, por
lhe caber em primeira linha aplicar devidamente o direito aos factos, que portanto também lhe
cabe diligenciar apurar (Decreto-Lei n.ºn.º67/2007, de 31 de Dezembro, em concretização do
artigo 22.º da Constituição).
Será algo inadmissível e responsabilizante o facto de se decidir mandar demolir e executar
tal ordem sem diligenciar a efetivação do preceituado no artigo 106, n.º1 e 2, ou sem ter
presente o artigo 60.º, caso seja aplicável, ou desprezando a possibilidade de licenciamento
especial do artigo 88.º, a justificar adequadamente, quer nas situações de poder vinculado, quer
nas de “poder discricionário”,.
Face às normas citadas, pode referir-se que o art.º 65.º da Constituição tem também de ser
chamado à colação em matéria de regularização de edificações ocupadas ou aptas para
habitação, pois nele o urbanismo está intimamente, teleologicamente, imbricado no direito
fundamental à habitação, com a natureza dos “direitos económicos, sociais e culturais”, que
integra e consagra.
Pelo que, independentemente da sua possibilidade concreta de maior ou menor
concretização pelo legislador, pelo menos há que considerar as situações urbanísticas referentes
a edificações (e, nesta linha protetiva de loteamentos e edificações ilegais, com a regularização a
todo o custo, temos as leis das AUGI) ou edifícios isolados aptos a habitação, e por maioria de
razão se já habitados, especialmente se não for uma habitação secundária ou, em geral, os

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proprietários não tiverem outra habitação para viverem e, em princípio, se a regularização não
ofender regras ambientais ordenamentais diretamente aplicáveis aos cidadãos em função da
localização (PIMOT e PMOT), em que só casuisticamente poderá haver alguma justificação
excecionatória face à, cumulativamente, dimensão e estilo da construção e meios económicos do
proprietário.
Explicitando algo mais sobre o regime do artigo 88.º do RJUE, ele refere-se expressamente
a obras muito adiantadas embora ainda não acabadas, ou seja quase acabadas, inacabadas
portanto mas que estão tão adiantadas que é como se já estivessem acabadas.
Tendo presente a boa interpretação, aliás acolhida no direito comparado, é obra em “estado
avançado” de construção mas ainda inacabada, v.g., aquela a que falte colocar na totalidade ou
em parte o telhado, rebocar paredes em tijolo, não pintada exteriormente, com incompletudes
várias visíveis a um simples olhar.
Embora, face à ratio legis, seja tanto mais aplicável esta norma do artigo 88.º quanto mais
acabada estiver a obra, porque obviamente maior seria o desaproveitamento da construção
quanto mais se tivesse de destruir, para voltar depois a construir.
Refere-se, pois, as situações em que os seus proprietários, face a à aplicação de novas
normas (por exemplo, normas de um PDM, etc.), posteriores à caducidade do título construtivo,
não conseguiriam vir a ter uma licença normal segundo o artigo 106.º, para serem terminadas
como estava previsto anteriormente, face à necessidade normal de novo procedimento de
licenciamento segundo as novas regras.
Estando sem possibilidade disso, a construção já quase acabada (ou acabada, por maioria
de razão) teria de seguir a nova legislação, e portanto teria de ser demolida e reconstruída em
termos diferentes com nova licença como se nada tivesse acontecido antes.
Se chegou a haver antes um título licenciador ou admissão de comunicação prévia,
aplicam-se o n.º1 e 2 e as regras do artigo 60.º, que deve ser lido como um poder vinculado: o
município é obrigado a legalizar o resto da construção com uma licença especial não obrigando
a aplicar as novas normas, embora também não possa aproveitar-se para agravar o desrespeito
delas (fazer como estava no título caducado).
Se, como é entendimento da doutrina, em qualquer outra situação, ou seja, se não houve
nunca tal título (isto é, se estamos face a uma construção isolada de génese ilegal; se fossem
várias, uma área delas, aplicar-se-ia também normação semelhante, a AUGI, que aliás pode
servir de orientação analógica quanto ao construído passível de ser salvo), que na totalidade ou
em parte, não está conforme às novas regras, temos o seu n.º3: “Podem ser concedidas as
licenças (…) quando a câmara municipal reconheça o interesse na conclusão da obra e não se
mostre aconselhável a demolição da mesma, por razões ambientais, urbanísticas, técnicas ou
económicas”.
Ou seja, a Câmara Municipal mesmo em construções ilegais que vão contra normas atuais
e portanto não suscetíveis de legalizar nos termos do artigo 106.º (mesmo que fossem
concluídas ontem e não acabadas ou estivessem inacabadas) pode permitir acabar ou manter o já
construído, desde que declare e fundamente que se reconhece “o interesse em não a demolir”,
não existindo razões urbanísticas, económicas, etc. para as demolir.
Ora, se este poder discricionário existe qual o interesse da Câmara em as demolir – em
certas aldeias não seria demolir metade do edificado?
Ou então ofender o princípio constitucional de tratamento igual de todos os cidadãos,
mandando demolir umas e não outras?
Razões urbanísticas podem existir para se defender tal interesse.
Voltando, ainda, à Constituição, havendo ocupação habitacional, não é verdade que o

artigo 65.º da Constituição (“Constituição do Urbanismo”), intitulado “Habitação e Urbanismo”,
consagra o direito à habitação como um direito económico, social e cultural. Artigo

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constitucional fundador portanto de um direito fundamental do cidadão, que – embora não

obrigue a dar casa gratuita num país que não é rico de meios públicos para o efeito –, pelo
menos impede em princípio a sua demolição, quando seja uma obra (para ou) já ocupada para
habitação de uma família, e ainda mais se não tem outra para o efeito.
Portanto, independentemente da densidade, maior ou menor, com que o legislador
ordinário o tenha ou venha a concretizar, pelo menos, integra e exige a ponderação
regularizadora pelo município, aberta-permitida pelo legislador, para levar – neste caso de
habitação, impor mesmo o reconhecimento do “interesse”, referido no normativo em apreço
(n.º3 do art.º88.º RGUE), na manutenção e mesmo na conclusão (situação expressada, por que
seria aquela em se o que ainda não está concluído deve ser defendido, muito mais o já
concluído, sem necessidade de o expressar e a resultar portanto da incontornável metodologia
científica de interpretação jurídica).
Basta fundar a concessão da licença numa das razões, mas naturalmente que razões
técnicas e ambientais (ambiente rural ou urbano) podem existir também, v.g., se não se
vislumbrar a vantagem de transformar um pequeno terreno, sem unidade mínima legal de
cultura, em terreno agrícola, quando não serve a mais do que a construção e horta de
subsistência familiar: inútil para a atividade agrícola a não ser de apoio à casa, ficaria
abandonado, numa zona de casario, irracionalmente, sem se ver qual o interesse público a criar à
custa do desinteresse privado!?
Tecnicamente e economicamente, poderíamos estar face a uma demolição que só poderia
ser utilmente seguida de uma reconstrução sensivelmente idêntica, ofendendo o princípio da
proporcionalidade se tudo fosse deitado abaixo e não só algo disforme, em grande desproporção
face à relação custo económico e também como se referiu custo de agressão ao direito
fundamental à habitação, valor superior a qualquer norma regulamentar de duvidosa legalidade,
porque valor constitucional em comparação com o benefício municipal concreto, que em geral
não se enxergaria.
O macro-princípio do direito urbanístico, mesmo colocando em causa a normação de
planeamento geral em vigor, hoje claramente previsto no ordenamento jurídico vigente, é o da
preservação do edificado ilegal, mesmo que tenha de haver “dispensa” do cumprimento de
“requisitos de legalidade relativos à construção, cuja aplicação se tenha tornado impossível ou
que não seja razoável exigir”, desde que se assegure o mínimo, que é o cumprimento dos
“requisitos atinentes à saúde pública e à segurança de pessoas e bens” (art.º 59.º, n.º3,
LBPSOTU).
A demolição é, pois, a ultima ratio, reservada apenas para os casos em que, por sua
iniciativa ou, na inércia do proprietário, por iniciativa a efetivar pelo Câmara Municipal, os
proprietários não tenham querido diligenciar a sua regularização, no todo ou em parte.
E, isto, aliás, se o município não entender haver interesses públicos que permitam mesmo
impor-lhe a “salvação” do edificado ou do já edificado, designadamente face às razões
relacionadas com os condicionalismos do art.º 88.º e outros, que justifiquem não a demolição
mas um procedimento expropriativo para-regularizador (art.º 34, 35.º LBGPSOTU, etc.).
Portanto, na mesma linha de levar a alterações favoráveis à melhorias das habitações,

qualidade de vida e adequado ambiente urbano, o direito urbanístico tem vindo a evoluir no
sentido, não de regularizações deficientes ou de demolição por princípio de obras inacabadas ou
irregulares, mas de regularização com eventual imposição de alterações necessárias.
Ou seja, para além de naturais objetivos ligados à segurança das edificações, está também
muitas vezes presentes a defesa do ambiente.
Desde logo, em situações de obras incompletas com licença caducada e de irregularidade
loteadora-urbanizadora ou construtiva, com abertura por princípio a posterior legalização
normal (quando ainda possível dentro de parâmetros vigentes) ou licença especial em situações

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de génese ilegal aglomerados (regime de AUGI) ou casos isolados (regime do artigo 88.º do
RJUE e jurisprudência mais recente).
Os artigos 60.º, 106.º e 88.º do RJUE vão no sentido de uma direito urbanístico que afasta
como princípio a solução de demolição para qualquer obra de edificação, quer por razoes
ligadas ao direito à habitação, quer de natureza económica.
A demolição é hoje entendida como a “ultima ratio”, ou seja, a solução pior e por isso só
aceitável se nenhuma outra for possível dentro de vários quadros de resolução normativa que vai
colocando à análise dos particulares e do município. Não estamos já face a um poder
discricionário do município. E sim a um poder supletivo e sujeito ao contraditório e prova da
impossibilidade de soluções regularizadoras.
Como refere o sumário do acórdão do TCAS Proc.01582/06, Secção do Contencioso
Administrativo, 2º Juízo, de 5-3-2009, sendo Relatora a Desembargadora Teresa de Sousa:
“I-Do preceituado nos art.s 106.º, n.º 2 e 115.º, nº 1 do Decreto-Lei n.º555/99, de 16/12,
conclui-se que vigoram em matéria de demolição de construções ilegais a regra de que a
demolição só deve ser ordenada se não for possível a legalização, com ou sem a realização de
trabalhos de correção ou de alteração.
II-Tal regra é um afloramento do princípio constitucional da proporcionalidade (art.º 18.º,
n.º2 da CRP) que impõe que não sejam infligidos sacrifícios aos cidadãos quando não existam
razões de interesse público que os possam justificar;
III - Assim, se as obras, apesar de ilegalmente efetuadas, podem vir a satisfazer os requisitos
legais e regulamentares de urbanização, não devem, sem mais, ser demolidas;
IV - E, tal apreciação da possibilidade de satisfação dos requisitos de licenciamento deve
anteceder a ordem de demolição, prevista no n.º 1 do artigo 106.º do Decreto-Lei. N.º 555/99.
Com efeito, mesmo só à base deste preceito de regularização normal e outros de

legalização especial, quando este não puder resolver normalmente a questão, “A demolição
pode ser evitada se a obra for suscetível de ser licenciada ou objeto de comunicação prévia ou se
for possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares que lhe
são aplicáveis mediante a realização de trabalhos de correção ou de alteração” (n.º1).
Situação semelhante de bloqueamento construtivo legal pode ocorrer quando as “obras já
tenham atingido um estado avançado de execução, mas a licença ou a admissão de comunicação
prévia haja caducado”, situação em que “pode ser requerida a concessão de licença especial
para a sua conclusão ou ser apresentada comunicação prévia para o mesmo efeito328 (artigo 88.º,
n.º 1).
Além de que podem ser concedidas as licenças ou admitidas as comunicações previstas
anteriormente ou apresentadas comunicações prévias quando a câmara municipal “reconheça o
interesse na conclusão da obra e não se mostre aconselhável a demolição da mesma, por razões
ambientais, urbanísticas, técnicas ou económicas”.
E se isto assim é para obras inacabadas, quase acabadas, mesmo já efetivas com licenças
ou comunicação caducadas, assim será para obras totalmente acabadas embora também sem
licença, mesmo que seja necessária a realização de trabalhos de correção ou de alteração.
Neste caso em situação de comunicação prévia, o reconhecimento do interesse na
conclusão da obra tem lugar através da não rejeição pela câmara municipal da comunicação, por
referência aos fundamentos implícitos da existência do interesse na conclusão da obra, não se
considerando ser aconselhável a demolição da mesma, pelas referidas razões ambientais,
urbanísticas, técnicas ou económicas.
328N.º2: “A concessão da licença especial e a apresentação da comunicação prévia referida no número anterior segue o
procedimento previsto nos artigos 27.º ou 35.º, consoante o caso, aplicando-se o disposto no artigo 60.º”.

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O atual direito do urbanismo não pode deixar de se reger pelo princípio constitucional da
proporcionalidade.
Em causa, exigira obrigação de exigir, para a realização do interesse público urbanístico, o
menor sacrifício possível ao particular.
Tal impede mandar efetivar demolições de obras ilegais, construídas sem controlo prévio
devido ou com título caducado, se elas cumprem ou, com alterações, como é normal, podem vir
a são suscetíveis de vir a satisfazer os requisitos legais e regulamentares de urbanização, de
estética, ou, pelo menos, de segurança e de salubridade.
Em qualquer situação irregular, a Administração tem sempre de diligenciar a
regularização. E, de qualquer modo, nunca pode ordenar demolições sem precedência de
contraditório e da formulação de um juízo relativo à possibilidade dessas obras poderem ser
legalizadas. Só é admissível em caso de juízo negativo ou de recusa do particular a operar obras
de alteração tidas como absolutamente necessárias.
Em caso de obra construída ilegalmente, a demolição não é a única nem a primeira opção.
É a última, em caso de nada poder ser feito para regularizar física e juridicamente o
construído. A medida normal capaz de satisfazer interesse público não passa por aí, prevendo
prevalecentemente necessidade do aproveitamento da construção, a reconhecer-se que ela pode
vir a ser suscetível de satisfazer os requisitos mais elementares que possam evitar tal solução 329.
3.10. Ambiente e regime jurídico da reconversão das áreas urbanas de génese ilegal
3.10.1.Ambiente e regime jurídico das áreas urbanas de génese ilegal
Em muitos locais é visível que a construção se fez sem regras, sem planeamento público
ou de iniciativa particular e aprovação pública, sem respeito por regras e condicionantes da
realização de construções (como é o caso de muitas operações urbanísticas, sobretudo nas áreas
metropolitanas, não precedidas de loteamentos urbanos legalmente exigidos), o que se traduz na
incompatibilidade dos locais, sobretudo se destinados à habitação, com a necessária qualidade
de vida.
Este é um conceito, intrinsecamente ligado ao direito constitucional português, e que
reflete apenas a procura de um espaço que permita às pessoas, mais que estar e sobreviver, viver
em condições edificatórias e ambientais sadias.
3.10.2.Áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística e regime jurídico da

Importa referir que o artigo 78.º do RJRU, as áreas críticas de recuperação e reconversão
urbanística (que derivam do regime do Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de novembro, alterado
pelos Decretos-Leis n.os 313/80, de 19 de agosto, e 400/84, de 31 de dezembro), veio permitir
convertê-las numa ou mais áreas de reabilitação urbana, nos termos do regime específico das
AUGI.
A conversão das áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística em áreas de
reabilitação urbana opera-se por deliberação da assembleia municipal, sob proposta da câmara
municipal, que deve englobar a aprovação da estratégia de reabilitação urbana ou do programa
estratégico de reabilitação urbana, nos termos deste regime específico.
A conversão pode ser feita através da aprovação de plano de pormenor de reabilitação
urbana que inclua na sua área de intervenção a área crítica de recuperação e reconversão
urbanística em causa.
329 “Deste modo, a execução da decisão que anulou o ato de licenciamento de uma construção por ele ter aprovado uma obra que
desrespeitava as obrigações impostas no alvará de loteamento passará pela notificação do interessado para que apresente projeto que
respeite os requisitos nele estabelecidos e só depois, em caso de impossibilidade de legalização da construção ilegal, se passará à sua
demolição”: ASTA,1.ªSubsecção do CA, Proc.0210/09, 30-09-2009, Relator Costa Reis.

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A conversão das áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística deve ocorrer no

prazo de dois anos contado da data de entrada em vigor deste diploma.
Os decretos de classificação de áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística,
praticados ao abrigo do Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de novembro, alterado pelos Decretos-Leis
n.os 313/80, de 19 de agosto, e 400/84, de 31 de dezembro, caducam caso não venha a ser
aprovada, nos termos e prazo previstos, a conversão de área crítica de recuperação e
reconversão urbanística em áreas de reabilitação urbana, mas isto não prejudica o exercício dos
direitos aos benefícios fiscais, ou outros adquiridos.
Nas áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística, até à conversão prevista no
presente artigo ou à caducidade dos respetivos decretos de classificação, é aplicável o regime
previsto no Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de novembro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 313/80,
de 19 de agosto, e 400/84, de 31 de dezembro.
3.10.3.AUGI e construções habitacionais ilegais. Razão de ser do regime excecional de

reconversão operação de loteamento ilegal. Ponderação dos interesses em jogo
A razão de ser do regime excecional de reconversão de áreas urbanas de génese ilegal330

não é apenas a de “permitir às pessoas, normalmente de parcos recursos económicos, ver
legalizadas as construções que levaram a cabo para sua habitação”331.
De facto, pretende evitar-se as demolições, eventualmente em cadeia, o que, em grande
número de casos seria a solução normal ou provável mas em perda de valor económico e social
relevante, ao permitir-se a construção em áreas territoriais “já adquiridas”, mas em que,
normalmente, a edificação, não só não teria sido legalmente possível, como continuaria a ser
não passível de regularização pela legislação posterior, a não ser, eventualmente, em
procedimento de licenciamento especial individualizado.
Aqui, a solução permissiva deriva de uma ponderação dos interesses em jogo e pressupõe o
acordo dos diferentes proprietários, através de alterações ou cedências, voluntárias ou impostas,
para tornar realizável a viabilidade do procedimento regularizador, quando e na medida do
necessário, dentro do respeito do princípio da proporcionalidade, em ordem a garantir padrões
urbanísticos mínimos, mesmo que especiais face à legislação normal no momento a exigir.
O interesse deste regime excecional de regularização de loteamentos e construções
clandestinos reside também no fato de a sua existência ser significativa e ser, como referido,
fonte de atentados à qualidade de vida e ao ambiente, por falta de condições de vida coletiva,
associadas a ausências ou deficiências de saneamento, acumulação de resíduos, lixeiras ao ar
livre, acesso à água potável, saúde das crianças, atração de entulhos de construções, ilegal
remoção de terrenos, impossibilidade legal de alienações ou alterações legais viabilizando
reconfigurações de melhoramentos, tudo colocando reais problemas ao ambiente urbano, aí e
nas áreas envolventes.
A estas situações de áreas urbanas de génese ilegal (AUGI), há que juntar o volume
impressionante de construções habitacionais ilegais (não configuráveis no seu regime)
existentes no país em geral em lotes “urbanos” no mundo rural, nos anos seguintes ao período
inicial da vigência da mera imposição de licenciamentos para a construção fora das áreas
urbanas e envolventes (nestas tal obrigação a nível nacional nasce com o Regulamento Geral de
Edificação e Urbanização (RGEU), de 7.8.1951), em que se justificaria, em muitas situações de
habitações agregadas, a promoção de planos de pormenor (PP) simplificados para áreas rurais,
dotados de grande flexibilidade de arranjos coerentes e criadores de vida coletiva eficaz.
330 Lei n.º 91/95, de 2 de setembro, revisto pela quinta vez pela Lei n.º 70/2015, de 16 de Julho, resultante do projeto d elei 829/XII,
D.R., I série, n.º137/XII/4, de 16.7. 2015 (alterações em 1999, 2003, 2008, 2013 e 2015). Trata do processo de reconversão da s
áreas urbanas de génese ilegal, definindo os termos aplicáveis à regularização dessas áreas durante o período temporal nela
estabelecido).
331 Acórdão nº 3703/07.5TBALM-A.L1.S1, do Supremo Tribunal de Justiça, de 19 de Abril de 2012.

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Ou seja, construções, mesmo que com escrituras dos terrenos, já não em avos mas em
metros2, erigidas a seguir aos anos de 1991 (ou mesmo aos anos em que eventualmente certos
municípios tenham estendido, a partir da década de sessenta, o RGEU a áreas rurais), a
regularizar através ou de licenciamento putativo mas dentro das normas em vigor no momento,
previsto no artigo 106.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, de “1999” (RJUE), ou
de licenciamentos especiais do artigo 88.º também do RJUE, e tendo presente a lógica da
primazia da perspetiva anti-demolição ínsita ao próprio regime das AUGI.
Como refere a Lei n.º 91/95, de 2 de Setembro, sobre a reconversão das AUGI, estas são
“prédios ou conjuntos de prédios parcelados” sem o devido loteamento municipal. O legislador
aponta para uma anterioridade ao Decreto-Lei n.º46.673, de 29/11/1965, existências urbanísticas
ilegais.
Em causa, terrenos, na totalidade ou predominantemente, ocupados por construções não
licenciadas e “prédios ou conjuntos de prédios contíguos”, em área que, nos planos municipais
de ordenamento do território (PMOT) estejam classificadas como espaço urbano ou
urbanizável, mas que legalmente pressupunham a existência de um loteamento devidamente
licenciado pelo município, o qual não existe, resultando apenas de “operações físicas de
parcelamento destinadas à construção” (até à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º
400/84, de 31 de Dezembro)332.
Este regime excecional de regularização visa a reconversão urbanística das áreas
clandestinas em causa, definindo os princípios gerais desse processo, regulando o regime da
administração dos prédios aí integrados, atribuindo as competências e o funcionamento da
assembleia de proprietários ou comproprietários e da comissão de administração daqueles
prédios, os mecanismos conducentes a reconversão por iniciativa dos particulares (através de
pedido de loteamento endereçado as camaras municipais), ou por iniciativa municipal (mediante
elaboração de planos de pormenor de reconversão), as modalidades e os critérios de divisão dos
prédios integrados, além de outras matérias de interesse geral, tais como a questão dos
loteadores ilegais, licenciamento condicionado, embargo, eventual demolição de construções e
encargos.
Nestes prédios, submetidos a operação de loteamento ilegal, presume-se que o loteador

ilegal333 pretendeu integrar no domínio público municipal as áreas que afetou a espaços verdes e
de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos de utilização coletiva. Esta
presunção é ilidível judicialmente por ação a intentar pelo loteador ilegal ou o seu sucessor
contra a administração conjunta da AUGI no prazo de seis meses contado da data da assembleia
constitutiva eleitora da administração conjunta (por iniciativa de qualquer proprietário ou
comproprietário ou da câmara municipal334).
Esta ação judicial é intentada contra a câmara municipal no prazo de seis meses, contados
desde a data da deliberação camarária de delimitação do perímetro da AUGI e fixação da
modalidade de reconversão335, se o processo de reconversão urbanística for organizado como
operação de loteamento ou mediante plano de pormenor intermunicipal ou municipal da
iniciativa da câmara municipal ou câmaras municipais associadas 336, na modalidade de
intervenção sem o apoio da administração conjunta. Há áreas insuscetíveis de reconversão
urbanística (artigo 48.º)337.
332 Acórdão nº 3703/07.5TBALM-A.L1.S1 de Supremo Tribunal de Justiça, 19 de Abril de 2012.

333 loteadores ilegais são os proprietários ou comproprietários celebraram negócios de venda de parcelas, de quotas indivisas e de
promessa de compra e venda com autorização de ocupação, tendo por objeto os prédios integrantes da AUGI, que possibilitaram o
seu parcelamento físico.
334 N.º 3, artigo 8.º.
335 N.º 4, artigo 1.º.
336 Alínea b), n.º 1, artigo 4.º.
337 Às câmaras municipais coube elaborar (até final de 2005), uma carta (remetida à Direção-Geral do Território), identificando as
áreas a que se refere o n.º 7 do artigo 1.º. Para estas áreas deviam estar elaborados (até final de 2007) os estudos da sua reafectação

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3.10.4.Conceito de AUGI. Condições mínimas de legalização. Delimitação do

perímetro das AUGI regime de construções posteriores à deliberação de reconversão.
Reafetação de usos
Em geral, as construções existentes nas AUGI podem ser legalizadas em conformidade

com um instrumento que titule a operação de reconversão, mas a sua legalização depende do
preenchimento das condições mínimas de habitabilidade.
E cabe ao instrumento de reconversão estabelecer o prazo em que os donos das
construções com ele não conformes são obrigados a proceder às alterações necessárias.
Consideram-se AUGI os prédios ou conjuntos de prédios contíguos que, sem a competente
licença de loteamento, quando legalmente exigida, tenham sido objeto de operações físicas de
parcelamento destinadas à construção até à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º400/84,
de 31 de Dezembro, e que, nos respetivos planos municipais de ordenamento do território
(PMOT), estejam classificadas como espaço urbano ou urbanizável, embora nas áreas de
loteamento ou construção ilegais apenas parcialmente classificadas como espaço urbano ou
urbanizável no PMOT, a operação de reconversão possa abranger a sua totalidade, desde que a
maior parte da área delimitada esteja classificada como urbana ou urbanizável e a área não
classificada como urbana ou urbanizável esteja ocupada maioritariamente com construções
destinadas a habitação própria que preencham as condições de salubridade e segurança
legalmente previstas e que se encontrem participadas na matriz à data da entrada em vigor desta
lei, além dos prédios ou conjuntos de prédios parcelados anteriormente à entrada em vigor do
Decreto-Lei n.º 46673, de 29 de Novembro de 1965 338, quando predominantemente ocupados
por construções não licenciadas.
Cabe às câmaras municipais a delimitação do perímetro das AUGI existentes no seu
território339 e fixar, por sua iniciativa, a modalidade da sua reconversão, podendo, no entanto,
alterar o processo e a modalidade de reconversão, face a requerimento de qualquer interessado
com uma proposta devidamente justificada, após audição da comissão de administração, se já
existir (pedido de declaração de AUGI).
Este pedido deve ser apreciado no prazo de 90 dias, sem o que ocorre o indeferido tácito
do mesmo.
De qualquer modo, podem sempre ser propostas alterações à delimitação das AUGI, com
fundamentados que sejam tidos por adequados (v.g., no melhor conhecimento da realidade
ao uso previsto nos planos territoriais. Neste mesmo prazo e em simultâneo com o estudo de reafetação, as câmaras municipais
deviam ter procedido ao levantamento exaustivo dos agregados familiares que tenham habitação própria permanente nas edificações
a desocupar e a demolir e que têm de ser realojados, devendo no recenseamento, designadamente, prever -se a identificação e
localização da edificação a demolir, certificar-se a afetação da mesma a habitação própria e permanente do agregado, a identificação
e composição deste último e respetivos rendimentos. Aprovado o levantamento pelo Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana ,
IHRU, I. P., os realojamentos poderão ser efetuados com recurso aos instrumentos legais em vigor aplicáveis ao caso,
designadamente e em alternativa, através da atribuição pelo município de prioridade nos concursos municipais de habitações a
custos controlados para venda ou por via da aplicação do regime constante do Decreto-Lei n.º 226/87, de 6 de junho, e legislação
complementar, para arrendamento em regime de renda apoiada.A não comprovação da afetação da edificação a demolir a habitação
própria e permanente do agregado familiar ou a verificação da existência de outra residência arrendada ou de sua propriedade na
mesma comarca ou limítrofe é fator excludente do direito a realojamento.línea b), n.º 1, artigo 32.º; artigo 47.º.
338 Este diploma veio concede às autoridades administrativas responsáveis os meios legais para poderem a exercer uma intervenção
eficiente nas operações de loteamente urbano, tendo presente a tendência verificada para um intenso desenvolvimento urbanísti co,
que se vinha já verificando, e crescente actividade especulativa, visando o aproveitamento indiscriminado de terrenos para a
construção urbana. O que vinha desde então a permitir constatar operações muito vultosas com a criação de aglomerados
habitacionais sem sujeição a qualquer disciplina, prejudicando o racional desenvolvimento urbano do território ou contrariando
planos oficiais para o aproveitamento dessas regiões, com efetivação de operações de loteamento sem prévias infra -estruturas
urbanísticas. Como então já s eprevia, mas não se conseguiu evitar, tal atividade construtiva acabaria por criar para as câmaras
municipais problemas graves de natureza financeira, pois teriam mais tarde de realizar obras de urbanização para dotar estes núcleos
habitacionais com os indispensáveis acessos, redes de abastecimento de água e de drenagem de esgotos, espaços livres e sua
conservação; encargos que não tendo compensação, em geral não poderim vir a ser suportados normalmente pelo erário municipal.
339 Delimitação a efetivar com recurso a qualquer meio gráfico, cadastral ou registral que identifique com clareza a área delimitada,
a qual corresponde à área que, no entendimento da câmara municipal, deve ser objeto de um único processo de reconversão
urbanística, podendo integrar um ou mais prédios contíguos.

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local, nos ajustamentos de escalas e na melhor delimitação técnica), até à convocação da

assembleia constitutiva da administração conjunta.
No entanto, as áreas de loteamento e construções ilegais não abrangidos pela normação
anteriormente referida devem ser objeto de estudo que permita a sua reafetação ao uso previsto
nos planos municipais 340.
E a assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal, pode também autorizar
excecionalmente a manutenção de construções que não preencham os requisitos necessários à
legalização das construções, mediante aprovação do regulamento municipal.
Importa referir o regime de construções posteriores à deliberação de reconversão.
O dono de construção ou obra vistoriada que esteja em desconformidade com a planta que
evidencie a realidade atual da AUGI é notificado para proceder à reposição da situação anterior
no prazo de 30 dias, a menos que o interessado prove na audiência prévia que a construção ou
obra é anterior à data dessa assembleia da AUGI que deliberou promover a reconversão.
3.10.5.Regime especial de divisão de coisa comum. Acordo de uso
Entre os aspetos a destacar, há o regime especial de divisão de coisa comum. Pois

estabelece-se um regime especial de divisão de coisa comum das AUGI constituídas em regime
de compropriedade até à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 400/84, de 31 de
Dezembro. Este direito de exigir a divisão só pode ser exercido após a emissão do respetivo
título de reconversão.
A divisão destes prédios efetiva-se em conformidade com o alvará do loteamento ou a
planta de implantação do plano de pormenor, por acordo de uso, sem prejuízo do recurso à
divisão por escritura pública ou por decisão judicial.
A divisão por acordo de uso é possível se constar do alvará ou da deliberação municipal
(que aprove o plano de pormenor a que o loteamento corresponde, na sua essência) à situação
evidenciada na planta que evidencie a realidade atual da AUGI (designadamente a repartição do
solo emergente do loteamento de génese ilegal, com a indicação concreta da implantação, da
área de construção, do número de pisos, das cérceas e das cotas de soleira das construções
existentes, identificando ainda as construções que não cumpram os requisitos das várias
disposições legais aplicáveis ao exterior das edificações, com indicação das construções a
demolir e ou a alterar em face da proposta de reconversão).
Na divisão por acordo de uso, nenhum dos interessados pode levar exclusivamente tornas,
salvo se a tal der o seu assentimento expresso em documento autêntico ou autenticado.
3.10.6.Questão das cedências e parâmetros urbanísticos
No que importa ao ambiente urbano, a questão das cedências e parâmetros urbanísticos

rege-se por regras menos exigente. Isto sem qualquer exigência de compensações numas zonas
pelas dificuldades de respeitar as exigências normais noutras.
Com efeito, este regime permite que as áreas de terreno destinadas a espaços verdes e de
utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos possam ser inferiores às que
resultariam da estrita aplicação dos parâmetros definidos pelo regime jurídico aplicável aos
loteamentos nas situações em que o cumprimento estrito daqueles parâmetros possa inviabilizar
a operação de reconversão.
Os índices urbanísticos e as tipologias de ocupação da proposta de reconversão podem
também ser diversos dos definidos pelos planos territoriais em vigor se a sua aplicação estrita
inviabilizar a operação de reconversão. Estas alterações às regras normais estão sujeitas ao
340 N.º8 do artigo 1.º.

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procedimento de alteração por adaptação, do regime jurídico dos instrumentos de gestão

territorial.
No entanto, se as parcelas que devam integrar gratuitamente o domínio público face à
operação de reconversão, forem inferiores às que resultariam do regime jurídico aplicável,
haverá lugar à compensação.
Assim, os titulares dos prédios ficam obrigados ao pagamento de uma compensação ao
município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal 341.
3.10.7.Dever de reconversão urbanística do solo e da legalização das construções

integradas numa AUGI. Direito de regresso sobre os vendedores dos prédios. Suspender a
ligação às redes de infraestruturas
Existe quer para os proprietários e comproprietários dos lotes como para os donos das
construções erigidas na área da AUGI (devidamente participadas na matriz, e para os
promitentes-compradores de parcelas, desde que tenha havido tradição, os quais respondem
solidariamente pelo pagamento das comparticipações devidas), o dever de reconversão
urbanística do solo e da legalização das construções integradas numa AUGI, o qual integra o
dever de conformar os prédios que integram a AUGI com o alvará de loteamento ou com o
plano de pormenor de reconversão, de acordo com o estipulado e os prazos fixados pela câmara
municipal e a obrigação de comparticipar nas despesas globais da reconversão.
E existe o direito de regresso sobre os vendedores destes prédios das importâncias em
dívida no momento da sua aquisição, exceto se tiverem renunciado expressa a tal. As câmaras
municipais podem deliberar, após prévia audição dos interessados, suspender a ligação às redes
de infraestruturas já em funcionamento que sirvam as construções dos proprietários e
comproprietários que violem o seu dever de reconversão.
Para efeitos de reconversão das AUGI, estas devem dispor de uma comissão de
administração validamente constituída até 31 de dezembro de 2016 e de título de reconversão
até 30 de junho de 2021.
As câmaras municipais puderam até 31 de dezembro de 2015, proceder à delimitar das
AUGI, fixando, como modalidade de reconversão, a iniciativa municipal sem o apoio da
administração conjunta.
O prazo fixado para a constituição da comissão não se aplica à comissão de administração
devidamente eleita (n.º 4 do artigo 8.º).
3.10.8.Procedimento de legalização de construções existentes
Quanto ao procedimento de legalização de construções existentes nas AUGI, elas podem

ser legalizadas em conformidade e após a entrada em vigor do instrumento que titule a operação
de reconversão (artigo 4.º).
Esta legalização das construções, no âmbito dos procedimentos de reconversão de AUGI,
deve observar o procedimento previsto no artigo 102.º-A do regime jurídico da urbanização e
edificação, com as especificidades previstas nesta lei das AUGI.
A legalização só é possível se for realizada prova do pagamento dos encargos devidos pela
reconversão imputáveis ao lote respetivo. E é-o ainda que não tenham sido cumpridas as normas
em vigor à data em que foi executada a obra, se forem cumpridas as condições mínimas de
habitabilidade (Portaria n.º 243/84, de 17 de abril342), ficando os afastamentos mínimos
341 N.º 4, artigo 44.º do RJUE.

342 D.R, I Série, n.º91, p.1260, de 17.4.1084, http://www.oasrn.org/upload/apoio/legislacao/pdf/ConstCland_Port243_84.pdf.

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referidos no artigo 73.º do RGEU343, reduzidos a metade, com o mínimo de 1,5 m ao limite de
qualquer lote contíguo.
3.10.9.Legalizacao das construções e dispensa do cumprimento de normas técnicas
A legalização deve observar o previsto nos regulamentos municipais (n.º 7, artigo 102.º-A,
RJUE), relativos à concretização dos procedimentos e dos aspetos que envolvam a formulação
de valorizações próprias do exercício da função administrativa, nomeadamente, as exigências
técnicas que se tornaram impossíveis ou que não é razoável exigir.
Para efeitos da dispensa do cumprimento de normas técnicas relativas à construção cujo
cumprimento se tenha tornado impossível ou que não seja razoável exigir (desde que se
verifique terem sido cumpridas as condições técnicas vigentes à data da realização da operação
urbanística em questão), presume-se que a construção foi realizada na data da respetiva
inscrição na matriz, sem prejuízo de o requerente poder ilidir esta presunção.
O instrumento de reconversão estabelece o prazo em que os donos das construções com

ele não conformes são obrigados a proceder às alterações necessárias. A demolição e alteração
de qualquer construção para cumprimento do instrumento de reconversão não confere ao
respetivo dono direito a indemnização e constitui ónus sujeito a registo predial.
O titular do rendimento de construção inscrita na matriz predial tem legitimidade para
promover o processo de legalização.
O processo de licenciamento de alterações a construções existentes para a sua conformação
com o instrumento de reconversão segue, com as necessárias adaptações, o processo de
legalização previsto nos números anteriores.
Quanto à legalização de construções que não careçam de transformação fundiária, estas

construções localizadas em parcelas que não o necessitem, podem ser legalizadas, desde que
existam arruamentos e infraestruturas de abastecimento de água e saneamento e esteja
assegurado o pagamento da parte que lhes cabe nos encargos com as infraestruturas a executar
ou executadas no âmbito da AUGI.
A definição da comparticipação devida nos encargos com as infraestruturas é realizada
pela câmara municipal, no âmbito dos custos gerais previstos no processo de reconversão da
AUGI.
Para estes efeitos e antes do deferimento do pedido de legalização, o requerente deve
celebrar com a câmara municipal, contrato relativo ao cumprimento das obrigações assumidas e
prestar caução adequada, aplicando-se, com as necessárias adaptações, o regime do
requerimento de reapreciação do pedido por forca de acordo saído da resposta em audiência
prévia à decisão de indeferimento (podendo haver deferimento do pedido desde que o
requerente, na audiência prévia, se comprometa a realizar os trabalhos necessários ou a assumir
os encargos inerentes à sua execução e os encargos de funcionamento das infraestruturas por um
período mínimo de 10 anos (artigo 25.º AUGI e artigo 7.º-A RJUE).
3.10.10. Regime de reconversão urbanística. Áreas urbanas de génese ilegal
As AUGI continuam a afetar milhares de cidadãos e o seu património. As últimas

alterações de 2015 ao regime das AUGI visaram, face a pressuposta identificação dos
343 Artigo 73.º RGEU: “As janelas dos compartimentos das habitações deverão ser sempre dispostas de forma que o seu afastamento
de qualquer muro ou fachada fronteiros, medido perpendicularmente ao plano da janela e atendendo ao disposto no artigo 75.º, não
seja inferior a metade da altura desse muro ou fachada acima do nível do pavimento do compartimento, com o mínimo de 3 metros.
Além disso não deverá haver a um e outro lado do eixo vertical da janela qualquer obstáculo à iluminação a distância inferior a 2
metros, devendo garantir-se, em toda esta largura, o afastamento mínimo de 3 metros acima fixado.”

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condicionalismos existentes relativamente ao processo de reconversão.

Eram e são muitos os motivos a obstar ao êxito deste processo regularizador das áreas
ilegais. Estamos perante um problema que tem passado na prática por estreita articulação dos
municípios com os habitantes destas áreas.
A posição dos Municípios em geral foi sempre, primeiro permissiva, depois omissiva. Não
admira que, em causa agora, estivesse de novo de modo candente a questão de prazos para
finalizar os processos de reconversão e a questão da clarificação das delimitações do seu
âmbito344.
A Lei n.º 91/95, de 2 de setembro, apareceu para regular, em regime excecional e

temporário, a reconversão urbanística das áreas urbanas, prevendo o processo de reconversão e
de administração das áreas urbanas de génese ilegal.
Quer ela quer sobretudo as sucessivas alterações preocupavam-se com a urgência da
conclusão dos processos regularizadores.
Mas sempre houve desajustamentos da legislação existente relativamente à realidade atual
das áreas urbanas de génese ilegal.
Estamos perante uma “realidade complexa e desconexa”, muito dependente do empenho,
disponibilidade, meios financeiros e consenso entre os intervenientes públicos e privados
envolvidos.
A última reforma pretendia avançar com simplificação de procedimentos (redelimitação de
restrições e servidões de utilidade pública), agilização e aceleramento dos processos de
reconversão, articulação dos vários regimes aplicáveis a edificações e construções, previsão de
mecanismos incentivadores da reconversão e da conclusão dos processos (quer de iniciativa
municipal, quer de iniciativa particular); previsão de maior responsabilização de todos os
envolvidos, de maior monitorização da realidade existente, garantia de maior formação e
informação aos interessados quanto à tramitação dos processos de reconversão e de medidas
para ultrapassar algumas dificuldades no âmbito do funcionamento dos órgãos de administração
conjunta. Isto para além de todo um conjunto de constrangimentos derivados do contexto
socioeconómico (dificuldades económicas para comparticipar no pagamento das infraestruturas
necessárias à regularização das obras de urbanização) 345.
3.10.11.Procedimentos de reconversão. Loteamento e plano de pormenor. Contrato

de urbanização. Execução das infraestruturas
O procedimento de reconversão está organizado ou como operação de loteamento da

iniciativa dos proprietários ou comproprietários; ou como operação de loteamento ou mediante
plano de pormenor intermunicipal ou municipal da iniciativa da câmara municipal ou das
câmaras municipais associadas para o efeito.
Os loteamentos e planos de pormenor de reconversão regem-se subsidiariamente pelo
RJUE e RJIGT. A alteração aos termos e condições do alvará de loteamento e do plano de
344Casos há na área da Grande Lisboa, em que os municípios retiraram áreas que constavam dos plano municipais como AUGI, por
razoes financeiras de agir e as passaram a considerar (com base em supostos e indemonstradas razoes de segurança dessas zonas de
“declive”), em geral de existência transitória, pondo em causa mesmo habitações erigidas com todas as condições substantivament e
legais e de custos volumosos, que assim se mantêm por os problemas financeiros que criariam com construções públicas de
substituição não fossem maiores, o que significa puramente isentar as câmaras de certas obrigações e prazos previstas no regime das
AUGI, uma vez que as habitações aí continuam por décadas (de plano em plano, como se pode constatar com a revisão do atual
PDM de Loures), afinal sem as entidades públicas se preocuparem com as invocadas razoes de segurança, que não seja a falta de
regularização e o pânico permanente das populações sobre o futuro do seu património (e como se povoações em zonas realmente
montanhosas com muito mais declive não existissem em grande parte do território nacional como áreas de encostas). A única
consequência é obstar à vida económica da zona, com impossibilidade de legalização do setor de restauração, pois as licenças de
exploração em edifícios antigos ou construídos de modo irregular só podem ser emitidas se for obtidas autorização de utilização, que
por sistema não é passada em tais áreas, como se fossem sujeitas ao regime AUGI.
345 Vide a exposição de motivos projeto de lei de 2015 (Lei n.º70/2015).

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pormenor de reconversão é requerida pela administração conjunta até à sua extinção, com o
consentimento dos proprietários dos lotes para os quais se requer alteração.
Sempre que a sua localização atual seja inadequada, pode o plano de pormenor prever a
possibilidade de transferência de edificabilidade e a inerente recuperação do solo da localização
preexistente, nos termos do artigo 21.º da Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de
Ordenamento do Território e de Urbanismo).
No que se reporta a áreas abrangidas por reserva ou servidão, podem ser desafetadas até ao
estrito limite do necessário à viabilização da operação de reconversão, desde que não seja posto
em causa o conteúdo essencial ou o fim da reserva ou da servidão (situação que implica a
alteração do PMOT em vigor), nem envolva perigo para a segurança ou para a saúde das
pessoas e bens.
Nos procedimentos de reconversão por iniciativa municipal, através de operação de

loteamento segue em geral o regime das “operações urbanísticas promovidas pela
Administração Pública”346, mas há especificidades impostas pela legislação própria.
Fica sempre dispensada a apresentação de estudo de impacte ambiental 347, os elementos
normais referentes à deliberação sobre o pedido de licenciamento da operação de loteamento
nas AUGI348, sujeição das obras de urbanização ao procedimento de comunicação prévia 349 e à
comparticipação nos custos de execução das obras de urbanização, a definir na comunicação
prévia (artigo 26.º e regras aí enunciadas), com as necessárias adaptações, têm que ser incluídos
na decisão que aprovar a operação de loteamento; as especificações, registo predial e
publicitação dos atos de aprovação ficam sujeitos ao regime de publicidade da deliberação sobre
o pedido de loteamento no prazo de 15 dias, por editais locais350 e, com adaptações, à emissão e
enunciação de especificações do alvará de loteamento nos termos do RJUE e acrescentos
específicos constantes do n.º2 do artigo 29.º AUGI e deveres fiscais, assim como atos de registo
predial, constantes do artigo 30.º (mas a certidão do plano de pormenor substitui o alvará de
loteamento para efeitos de registo predial).
Quanto à reconversão por iniciativa municipal através da elaboração de plano de

pormenor, ela obedece ao regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, devendo a
deliberação que aprova o plano conter adaptadamente os elementos atrás referidos, constantes
dos artigos 24.º, 25.º e 26.º AUGI.
O plano de pormenor que aprova a reconversão pode alterar o plano diretor aplicável no
município ou o plano de urbanização do aglomerado urbano (de acordo com o regime dos
IGT).
No caso de área territorial pertencente a dois ou mais municípios diferentes, pode ser
elaborado um plano de pormenor intermunicipal.
No que se reporta às modalidades de reconversão por iniciativa municipal, podem seguir

um modelo de reconversão “com o apoio da administração conjunta” ou sem esse apoio.
A reconversão com o apoio da administração conjunta, delimitando as atribuições e o
âmbito de intervenção da câmara municipal e a comissão de administração, constará de um
contrato de urbanização.
Na reconversão sem o apoio da administração conjunta, sem prejuízo da reconversão
urbanística do solo e a legalização das construções integradas numa AUGI implicarem o dever a
346 Artigo 7.º, RJUE.

347 N.º 4, artigo 18.º da Lei das AUGI, Lei n.º91/95, de 2 de setembro, alterada pela quinta vez pela Lei n.º70/2015, de 16 de julho.
348 Artigos 24.º.
349 Artigo 25.º AUGI e n.º2 do artigo 18.º e 19.º RJUE.
350 Artigo 28.º AUGI.

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cargo dos proprietários ou comproprietário (artigo 3.º), cabe à câmara municipal, todos os atos
relativos à emissão do título de reconversão e execução integral das infraestruturas.
Todos os interessados com direito a fazer parte da assembleia de proprietários ou
comproprietários, que não apenas estes (artigo 9.º) podem aderir individualmente ao processo de
reconversão realizado sem o apoio da administração conjunta.
No que se refere à garantia da execução das infraestruturas, se a sua a execução, total ou
parcial, couber aa câmara municipal, a operação de loteamento ou o plano de pormenor só
podem ser aprovados depois de demonstrada a viabilidade financeira da execução das obras e o
modo e tempo da realização da receita para isso351.
Nos instrumentos de execução dos planos (IGT), as relações entre os particulares
processam-se no âmbito da administração conjunta da AUGI e as relações entre aqueles e o
município por intermédio da comissão de administração.
No caso de opção por reconversão por iniciativa dos particulares, a comissão de

administração pode optar por requerer uma declaração municipal de “informação prévia” sobre
o projeto de reconversão (RJUE), apresentando apenas certidão do registo predial, memória
descritiva e justificativa, levantamento topográfico, planta do solo e planta síntese do
loteamento pretendido e a ata da reunião da assembleia com as deliberações exigidas, desde a
deliberação para promover a reconversão, eleição dos membros da comissão de administração e
comissão de fiscalização, projeto de reconversão; mapas, métodos, fórmulas de cálculo e datas
para a entrega das comparticipações, orçamentos e projeto de acordo de divisão da coisa comum
352
, sob pena de rejeição do pedido, o qual também terá de ocorrer se existir desrespeito pelas
prescrições desta lei das AUGI ou desconformidade do pedido quer com os planos territoriais
em vigor quer com a delimitação da AUGI.
No entanto, a proposta de indeferimento tem que indicar a solução que viabilize o
deferimento da pretensão, a assumir na reelaboração do projeto de reconversão subsequente.
O licenciamento da operação de loteamento neste âmbito da reconversão de AUGI está

sujeito ao procedimento regulado no RJUE, com as devidas adaptações, e instruído com os
elementos referidos para o pedido de informação prévia mais a listagem dos possuidores de cada
uma das parcelas em que se subdividiu o loteamento ilegal, reportada à planta (que evidencie a
realidade atual da AUGI e, nomeadamente, a repartição do solo emergente do loteamento de
génese ilegal, com a indicação concreta da implantação, da área de construção, do número de
pisos, das cérceas e das cotas de soleira das construções existentes, identificando ainda as
construções que não cumpram os requisitos das várias disposições legais aplicáveis ao exterior
das edificações, com indicação das construções a demolir e ou a alterar em face da proposta de
reconversão) e à certidão registal, e fotocópia certificada das atas das reuniões da assembleia
onde tenham sido tomadas as deliberações de promoção da reconversão, eleição da comissão de
administração e aprovação do projeto.
Após a aprovação do loteamento e para efeitos de apresentação de comunicação prévia das
obras de urbanização, tem de se apresentar os projetos das várias redes (viária, eletricidade,
águas e esgotos), arranjos de espaços exteriores, faseamento da sua execução, e o orçamento das
obras de urbanização e outras operações assim como o mapa, com o valor absoluto e quota de
comparticipação de cada lote nos custos de execução das obras e da caução legal.
Embora a câmara municipal possa dispensar a apresentação os projetos desde que seja
reconhecido pelas entidades gestoras das redes que as mesmas já existem e estão em condições
de funcionamento. O estudo de impacte ambiental não se exige.
351 A câmara municipal, se entender necessário à reconversão da AUGI, pode aplicar as medidas previstas no Decreto-Lei n.º
804/76, de 6 de novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 90/77, de 9 de março.
352 Alíneas a) a e) do n.º 1 do artigo 18.º; alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 10.º.

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No que diz respeito à apreciação liminar aplica-se o CPA e quanto a consultas aplica-se o
RJUE (artigos 13.º a 13.º-B).
A câmara municipal pode, em sede de apreciação liminar, por uma só vez e no prazo de 15
dias a contar da receção do pedido de licença da operação de loteamento ou da apresentação da
comunicação prévia das obras de urbanização, solicitar os elementos instrutórios em falta que
sejam indispensáveis ao conhecimento do pedido e cuja falta não possa ser oficiosamente
suprida do regime jurídico da urbanização e edificação.
Mas os pareceres negativos das entidades consultadas têm sempre de enunciar a solução
que permita o deferimento da pretensão, não carecendo as retificações e alterações efetuadas em
conformidade com eles de sujeição a nova consulta, devendo as retificações e alterações
efetuadas integrar-se no processo em curso.
A câmara municipal pode, no prazo de 30 dias a contar da receção do pedido, pode
proceder à realização de vistoria, a realizada por uma comissão especial (que deve designar e a
que assistirá o presidente da comissão de administração da AUGI), visando verificar a
conformidade da planta com a realidade existente na AUGI 353.
A câmara municipal pode promover a realização das obras de urbanização por conta dos
proprietários a acionar a caução.
As obras particulares podem sofrer uma legalização condicionada, de acordo com o

projeto de loteamento aprovado, desde que as devidas comparticipações imputáveis à parcela se
achem integralmente satisfeitas e se observe o procedimento de legalização do RJUE 354, com as
especificidades aplicáveis às AUGI, segundo as quais, nessa legalização que exige a prova do
pagamento dos encargos devidos pela reconversão imputáveis ao lote respetivo, tenham sido
cumpridas as normas em vigor à data em que foi executada a obra, cumpridas que sejam as
condições mínimas de habitabilidade355, podendo os afastamentos mínimos (artigo 73.º do
RGEU) ser reduzidos a metade, desde que tenham pelo menos uma distância de 1,5 m ao limite
de outros lotes contíguos, respeite os regulamentos municipais (n.º 7, artigo 102.º-A RJUE),
relativos à concretização dos procedimentos e dos aspetos que envolvam a formulação de
valorizações próprias do exercício da função administrativa, podendo, nomeadamente, ser
dispensado o cumprimento de normas técnicas relativas à construção cujo cumprimento se tenha
tornado impossível ou que não seja razoável exigir, desde que se verifique terem sido cumpridas
as condições técnicas vigentes à data da realização da operação urbanística em questão, cabendo
ao requerente fazer a prova dessa data, sob pena de se presumir que a construção foi realizada
na data da inscrição na matriz, sem prejuízo de o requerente poder ilidir esta presunção.
O instrumento de reconversão estabelece o prazo em que os donos das construções com
ele não conformes são obrigados a proceder às alterações necessárias.
A demolição e alteração de qualquer construção para cumprimento do instrumento de
reconversão não confere ao dono direito a indemnização (constitui ónus sujeito a registo
predial).
O titular do rendimento de construção inscrita na matriz predial tem legitimidade para
promover o processo de legalização.
O processo de licenciamento de alterações a construções existentes para a sua
conformação com o instrumento de reconversão segue, com as necessárias adaptações, os
termos anteriores do processo de legalização.
Esta legalização só pode ter lugar quando o requerente invoque e prove a necessidade
353 Dela se lavrando auto de onde conste circunstanciadamente as situações de desconformidade constatadas e o estado de execução
das infraestruturas.
354 Artigo 102.º-A, RJUE.
355 Portaria n.º 243/84, de 17 de abril.

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urgente de habitação própria e permanente de dotar a construção existente de condições de

habitabilidade ou, ainda, do exercício de atividade económica de que dependa a subsistência do
seu agregado familiar. E a autorização de utilização só pode ser emitida após a entrada em vigor
do título de reconversão.
É atribuída competência aos fiscais municipais para determinar o embargo imediato de

qualquer construção não licenciada ou autorizada na AUGI. Determinado o embargo, pode o
presidente da câmara municipal ordenar a demolição da obra (RJUE). E pode mesmo ordenar
essa demolição imediatamente, se se verificar o incumprimento do embargo. A demolição total
de construções para cumprimento de deliberações necessita de licenciamento.
3.10.12.Celebração de quaisquer atos ou negócios jurídicos
A celebração de quaisquer atos ou negócios jurídicos entre vivos de que resulte ou possa
vir a resultar a constituição de compropriedade ou a ampliação do número de compartes de
prédios rústicos carece de parecer favorável da câmara municipal do local da situação dos
prédios, sob pena de nulidade dos mesmos, para o que a câmara municipal também tem
legitimidade para promover a declaração judicial.
Este parecer só pode ser desfavorável com fundamento em que o ato ou negócio visa ou
dele resulta parcelamento físico em violação ao regime legal dos loteamentos urbanos,
nomeadamente pela exiguidade da quota ideal a transmitir para qualquer rendibilidade
económica não urbana.
O parecer é emitido no prazo de 45 dias, entendendo-se a sua omissão como parecer
favorável.
Os titulares dos prédios que tenham sido objeto de loteamento ilegal e que já disponham de
alvará de loteamento emitido nos termos do regime jurídico da urbanização e edificação, ou de
legislação anterior, podem beneficiar do regime especial de divisão de coisa comum previsto
nesta lei356.
3.10.13.Encargos com a realização das obras de urbanização
Quanto a custos com a realização das obras de urbanização nestes processos de

reconversão de AUGI, a assembleia municipal pode deliberar aceitar proposta da câmara
municipal (com eventual utilização das receitas do fundo municipal de sustentabilidade
ambiental e urbanística) que os assuma357.
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356 A lei das AUGI aplica-se aos processos em apreciação à data da sua entrada em vigor, a requerimento dos interessados,
aproveitando-se os elementos úteis já existentes. No caso de processos de reconversão em curso à data da entrada em vigor da lei, a
assembleia da administração conjunta pode mandatar a entidade que vem promovendo a reconversão do prédio para exercer as
funções da comissão de administração.
357 N.º 4 do artigo 62.º da Lei n.º 31/2014, de 30 de maio.

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