A PERMANÊNCIA DAS FAVELAS CARIOCAS

E O PLANO DOXIADIS NUM CONTEXTO DE MUDANÇAS (1960-1965)

Maria Lais Pereira da Silva
Universidade Federal Fluminense

O trabalho refere-se aos caminhos e os significados das favelas do Rio de Janeiro, no contexto
da primeira gestão da cidade como Estado da Guanabara, sendo governador Carlos Lacerda.
Discute-se os aglomerados favelados a partir de dois enfoques principais: De um lado, as
relações que estabeleceram com os órgãos que tratam da questão na cidade, visualizados numa
perspectiva da política urbana local. De outro, estuda-se a forma como se definiram as favelas no
campo do planejamento, e em especial no âmbito da proposta contida no Plano Doxiadis.
Com relação à primeira dimensão, observa-se que, ao longo do tempo, as favelas – apesar das
intervenções agressivas e erradicadoras – mantiveram-se enquanto importante elemento de
expansão da cidade, entre outros fatores, também pelo caráter das relações desenvolvidas
(desde pelo menos os anos 30), com o poder público local, e que envolveram conflitos e
“cooperações”. Isto de certa forma dá a contextualização para que, inseridas como importante
questão no segundo plano de desenvolvimento urbano do Rio de Janeiro, o Plano Doxiadis, as
favelas fossem tratadas de forma extensiva e complexa, merecendo a elaboração de estudos
especiais com propostas detalhadas, segundo o modelo do Plano.
Estas abordagens são por sua vez contextualizadas nos anos em que ocorrem transformações no
plano político e no campo do trato das questões urbanas, especialmente as habitacionais.No caso
das favelas é o momento de estruturação de políticas habitacionais “modernizadoras” e do
embrião de um sistema iniciado, em 1962, com a criação da então Companhia de Habitação do
Estado da Guanabara (COHAB – GB)

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A PERMANÊNCIA DAS FAVELAS CARIOCAS
E O PLANO DOXIADIS NUM CONTEXTO DE MUDANÇAS (1960-1965)
Maria Lais Pereira da Silva
Universidade Federal Fluminense

INTRODUÇÃO

Este trabalho representa uma continuidade, na dimensão da abordagem histórica do

planejamento, de pesquisa desenvolvida no último ano para uma tese de doutorado. Desenvolve-
se como uma reflexão inicial sobre as formas de tratamento das favelas nos planos diretores da
cidade do Rio de Janeiro. No caso, focaliza-se a questão das favelas relacionadas ao segundo
plano diretor da cidade, o DOXIADIS. Neste sentido, buscou-se contextualizar o ambiente do
plano, num primeiro momento, trazendo as principais tensões no campo das relações de favelas e
poder público. Em seguida, foram selecionados alguns aspectos do Plano Doxiadis que mostram,
de um lado, uma forma de abordagem da questão e, de outro, traços que já pavimentam uma
realidade de política habitacional, que será vivida com intensidade nos anos seguintes. Cabe
ainda indicar que se parte da idéia de que, apesar de bastante estudada, talvez possam existir
leituras que tragam outros ângulos para esta fase do planejamento carioca, um período de
transição e de grandes mudanças.

O CONTEXTO DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO. BASES E PROCESSOS

Os anos da primeira metade da década que se inicia em 1960, de certa forma representam, para
o Rio de Janeiro, um “turning point” no plano da questão social – compreendida a partir do viés da
habitação popular,sobretudo referente às favelas - e de seu trato político institucional. Abre com a
efetivação da perda de seu status de capital federal com a inauguração de Brasília, e, em 1965,
encerra o primeiro qüinqüênio como cidade – estado, com uma proposta abrangente (embora
tardia) de uma reestruturação urbana em larga escala anunciada pelo Plano Doxiadis, o segundo
plano diretor para a cidade. Ao quadro da drástica mudança de status sofrida em 1960, integram-
se outras transformações decorrentes dos processos construídos ao longo da “dourada” e
contraditória década de 50: a consolidação metropolitana do Rio de Janeiro, e a agudização de
contradições que se expressarão na progressiva radicalização política do período. Quanto ao
primeiro aspecto, acentua-se a expansão da cidade para além de suas fronteiras tanto do ponto
de vista da urbanização e sua vertente sócio espacial, quanto de processos de importância
econômica básica, como a industrialização. De fato, este é um momento que a metrópole
expande-se com as indústrias deslocando-se num vetor que busca de um lado, zonas ainda
pioneiras nos limites da cidade – as áreas suburbanas ao norte, e de outro avançando pelo
Estado do Rio, especialmente ao longo da via Dutra e Washington Luiz1.

Por outro lado, a cidade e sua extensão metropolitana está recebendo, em 1960, os impactos da
intensificação, durante a década, dos fluxos migratórios em seu território. O censo de 1960
apontou 1291670 migrantes com menos de 10 anos de residência na cidade, ou seja, 53% de
toda a população migrante que se encontrava na área metropolitana nesse ano (PARISSE, 1969 e
ABREU, 1987). Metade dos que chegaram na década de 50 (625.865 migrantes) dirigiram-se para
os municípios fluminenses da Baixada ou para os bairros cariocas fronteiriços (conforme ABREU,
1987: 118)2. A própria cidade do Rio de Janeiro, o núcleo da região, cresce em 39,11%, a uma
taxa média anual de 3,3%.

A atratividade da cidade tanto para o migrante à procura de emprego e melhores condições de

vida quanto para outros setores sociais, para os quais também a cidade exerce uma atração como
emblema (a “cidade maravilhosa”) tem como contrapartida crises na infra estrutura, crescimento
desigual, e crise social e habitacional.

A questão habitacional chega aos anos 60 envolvida, de um lado, pelos debates em torno da lei
do inquilinato – o Rio de janeiro ainda é uma “cidade de inquilinos” (COELHO,1996:123)3 -,
acirrados pelos despejos que se intensificam, e de outro, pela discussão da casa própria que
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ganha alento, impulsionada pela tentativa de reversão da situação da indústria da construção e do
mercado imobiliário4. Isto envolveu, por sua vez, a busca de novas áreas de valorização futura na
cidade, seguindo o vetor da expansão contínua na metrópole, e o intenso desenvolvimento de
formas de “grilagem” de terras, ilegalidade de construções, etc. É deste período, que antecede
1960, que começa a surgir, com maior freqüência, notícias, reportagens, artigos sobre o avanço
da pressão imobiliária no “sertão carioca”5 e a resistência de posseiros à ação de loteadores e
firmas loteadoras – “grileiras” ou não.

No quadro da década de 50, nos limites das fronteiras urbanas da metrópole, surge como questão
principal a terra, na sua interface rural e urbana. Este aspecto foi importante como parte dos
significados que a favela assumiu nestes anos. E é em relação às favelas, e suas possíveis
soluções que se centra o debate principal da questão habitacional.

AS FAVELAS NA CHEGADA DOS ANOS 60. VISIBILIDADE E MUDANÇAS

Nos anos antecedentes, a localização dos aglomerados favelados mostrou alguns aspectos
novos. De um lado, consolidou-se a sua presença no litoral norte (os “favelados do mar”
margeando a avenida Brasil, e chegando a Ramos e adjacências)6; na zona sul são assinalados
constantemente novos núcleos tanto no Leblon, Copacabana e Barra(os “roteiros turísticos”)
quanto no aristocrático Parque Guinle 7.

Por outro lado, durante os anos 50, alguns aspectos que emergem nos registros da imprensa
sinalizam as características dramáticas que assume a crise habitacional, tornando mais visível
novas formas da presença da favela ou de ocupações assemelhadas: a “favela de rua”, como a
que se inicia debaixo do viaduto de Bangu e do de Madureira8 ou a Favela do Esqueleto, em
expansão, onde “surgem barracos até mesmo no passeio das ruas”9. Outra nova forma seria a
identificação de conjuntos mais amplos de favelas formando “regiões”, como aquele que surge em
torno do Morro da Cachoeirinha10. Finalmente, observa-se a constante indicação de “favelização”
dos conjuntos habitacionais construídos pelo poder público pela precariedade em que se
encontram. Algumas reportagens assinalam, neste aspecto, o caso dos parques proletários da
Gávea, do Caju e do Leblon – este, na verdade, dentro da área da favela da Praia do Pinto - e o
conjunto D. Castorina, no Horto.11

Nas estimativas existentes, observa-se que a população favelada cresceu em 99,29% com novos
fatos interessantes de observar: a Rocinha surge entre as maiores favelas em população,
crescendo de 4.513 habitantes em 1950, para 14.793, o que lhe garante a posição de segunda
maior favela do Rio de Janeiro, atrás apenas do Jacarezinho, na zona norte do Rio. Outro aspecto
importante é a confirmação das tendências de intensificação da ocupação dos subúrbios mais ao
norte, e a oeste, com o surgimento das favelas de Vila Nossa Senhora da Penha e Vila do
Vintém.12

A CONJUNTURA DO ESTADO DA GUANABARA

Após uma campanha acirrada, Carlos Lacerda é eleito 1o governador do Estado da Guanabara.
A “marca” que ficou na história sobre o governo Lacerda13 relaciona-se, parte com as bases de
uma política extremamente personalista, e parte na transmissão da imagem de uma administração
eficiente, modernizadora, em que o saber técnico teria lugar importante. Colaborou para o primeiro
aspecto a escolha de um secretariado “com nenhum nome de relevo na política” (MOTTA,
2000:56) ressurgindo, de certa forma, na figura do governador, um velho “personagem” que fazia
parte da estrutura política local nos anos 30, o “paladino” (CONNIFF, 1989) desta vez, entretanto,
associado à imagem do conjunto da cidade – estado. A busca dessa identidade entre “governante
e estado” parece ter sido, inclusive, facilitada pela posição do governador – em termos externos –
contrapondo-se nacionalmente ao governo federal com quem estava em permanente crise.14 Por
outro lado, as aspirações políticas do governador, mais claras nos anos seguintes (MOTTA, 2000,
e LEEDS e LEEDS, 1978), também contribuem para as características do contexto local onde se
inserem, vigorosamente, as ações sobre as favelas.

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O “outro lado” da moeda política porém era a extrema dificuldade com que Carlos Lacerda lidava
justamente com as forças políticas locais, por onde, tradicionalmente, passavam as articulações e
negociações que estruturavam as decisões no plano político , especialmente na relação com o
poder legislativo.15 Uma das tentativas de melhor articular politicamente as regiões da cidade, e ao
mesmo tempo implementar a máquina administrativa, foi por exemplo, a criação das regiões
administrativas 16.
Do ponto de vista de prioridades iniciais de governo, Lacerda colocava a “ampliação do sistema
escolar, o abastecimento d’água e a ordenação do espaço urbano da Guanabara”
(MOTTA,2000:58). A viabilização de suas metas, no que se refere a recursos, além de
inicialmente facilitada pela forma político – jurídica do novo estado, 17 também relacionava-se à
posição anti–comunista de Lacerda, o que facilitou o efetivo recebimento de empréstimos
externos, principalmente dos Estados Unidos. Este último aspecto foi de importância crucial, uma
vez que abriu o caminho para os recursos da “Aliança para o Progresso,”que permitirão ao
governo do Estado deslanchar a etapa inicial da política habitacional 18.
Um importante aspecto a assinalar é a questão industrial, que merecerá, nesta primeira metade
dos anos 60, uma ação combinada com a habitação. Há, nesse sentido, uma concepção mais
moderna, com a visão da conjugação indústria - mão de obra – casa própria, nas áreas periféricas
da cidade – Estado. Lacerda propõe duas grandes zonas industriais: na Avenida das Bandeiras e
em Santa Cruz. A questão das favelas será relacionada à solução industrial do novo Estado e ao
seu reordenamento urbano.
No caso do reordenamento urbano, por sua vez, este será representado pela proposta de um
novo plano de desenvolvimento urbano para a cidade - o plano Doxiadis - onde estarão definidas
as principais “soluções” para as várias políticas inclusive a habitacional.
O significado das favelas integra-se ao quadro nacional da questão habitacional nas cidades; nos
primeiros anos da década, as propostas e situações intensificam-se, relacionadas, de um lado,
com a questão agrária e, de outro, com a questão urbana19.

FAVELAS E AGENTES PÚBLICOS

OS FAVELADOS – AS SUAS VÁRIAS AÇÕES

Inicialmente, como era de se esperar, há uma continuidade histórica nas ações que se
desenvolvem entre proprietários (grileiros ou não) e favelados20 , nas ações de remoções do
poder público em função de obras21, ou decorrentes de desabamentos ou ameaças de temporais,
queda de pedras, etc. Por outro lado, começam a aparecer na imprensa denúncias de práticas
qualificadas como de “invasão”, em especial relacionadas a conjuntos residenciais, terrenos, etc,
aparentemente indícios de uma desesperadora questão habitacional que agrava e ultrapassa a
das favelas.

Uma segunda situação referencia-se a outras pressões – que se acrescentam a dos despejos de
favelas – e que parecem particularizar-se nos processos de estabelecimento de acesso à moradia
através da casa própria, justamente no âmbito das soluções do poder público.22
Os anos iniciais da década de 60 representaram até pelo menos meados de 62, uma inserção
institucional nos programas habitacionais, tanto sob o aspecto da “oficialização” da participação de
algumas das representações dos favelados no programa governamental, quanto do
desenvolvimento de uma inserção mais “oficial” no campo político – partidário.

Neste último aspecto, registra-se uma intensa movimentação e negociação em função do período
da campanha eleitoral para a Presidência da República e para o Governo do Estado da
Guanabara, dividindo-se as lideranças do movimento entre os candidatos.23 As organizações de
favelados buscam a negociação, inclusive em nível nacional,24 sendo que esta articulação envolve
não só os aspectos específicos das pautas de reivindicação das favelas, de forma localizada,
como enfoca a questão mais global da lei do Inquilinato que havia se tornado crucial em função de
seus impactos nas condições de vida nas cidades. Observe-se, neste sentido, a articulação – que
já vinha dos anos 50 - da “Aliança de Solidariedade e Proteção aos Inquilinos” com as lideranças
das favelas25.

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Por outro lado, no período que vai de fins de 1962 a início de 1964 , registra-se uma crescente
pressão da população, através de outras vias. Além das resistências às remoções, que
recrudescem nesses anos, e mesmo a conflitos com o SERFHA26 em algumas favelas (LIMA,
1989), ocorrem ações paralelas assinaladas pela imprensa como de invasões, e que se inserem
no contexto político extremamente conflagrado de 1963 e inícios de 1964.
Portanto, há uma forte mobilização das áreas faveladas tanto local quanto nacionalmente, de um
lado profundamente inserida nas articulações político- partidárias, nas questões nacionais, e
pautada pela atuação de uma diversidade de atores que vinham desde os anos 5027 e, de outro
lado, também intensamente ancorada nas situações e no campo político local, e muitas vezes
apresentando uma situação “fora da tutela do Estado (LIMA,1989:96)”28.

OS AGENTES PÚBLICOS – AS SUAS POLÍTICAS

Do ponto de vista dos agentes públicos, a 1a gestão da Guanabara é marcada por dois momentos:
do início de 1961 a final de 1962, vai representar uma fase mais claramente de transição
assinalando-se, ao mesmo tempo, uma experiência governamental de certa forma inovadora,
através da “operação mutirão” de José Arthur Rios29, e um segundo, com o estabelecimento de
bases mais sistemáticas e impositivas da remoção de favelas. Este aspecto estará profundamente
envolvido com a estruturação de uma política nacional de habitação, uma vez que a secretária de
serviço social, Sandra Cavalcanti, que sucede a Rios, será a primeira presidente do BNH. Por
outro lado, esta transição se dá em pleno desenvolvimento das tensões trazidas pelo golpe de
1964.

Em junho de 1961 é criada a Coordenação do Serviço Social30, sob a chefia de Rios, ao qual fica
submetido o SERFHA. Neste momento, os órgãos locais absorvem as propostas e práticas que
vinham se estruturando há pelo menos uma década, no bojo de correntes e experiências ligadas a
diversas origens: a corrente relacionada ao movimento Economia e Humanismo31 e a outras
propostas internacionais; as experiências que já vinham ocorrendo pontualmente, e os debates
técnicos que se processavam publicamente desde pelo menos os anos 40, entre outros. Estas
fontes de certa forma alimentaram a abordagem considerada na época a mais moderna da
urbanização: a implantação de melhorias locais através da “participação comunitária”. 32

A perspectiva de Rios, e a sua proposta, conforme já bastante definida pela literatura,33 inclusive
por depoimentos do próprio sociólogo34, tinha como eixo principal o trabalho através das
associações de moradores, que seriam não só os canais institucionais nas relações governo –
favela35, como também os articuladores da participação da população, e que poderia, nesse
processos,” capacitar-se e integrar-se à cidade”.

Há que se ressaltar elementos de fato inovadores: a formalização das relações através de um

instrumento oficial, o que certamente enfatizava o reconhecimento da representação da favela
como um interlocutor, e esta como integrante do conjunto de regras e regulamentações da cidade.
Outros aspectos importantes são a aceitação de uma gestão, ao menos parcial dos recursos, por
parte da Associação de Moradores, o compromisso da Coordenação em “nada fazer sem acordo
prévio”, inclusive no que diz respeito à ajuda de outros organismos, e ainda um certo
comprometimento de permanência da favela.

Por outro lado, insinuava-se, de certa maneira, uma nova forma de controle. As associações
teriam a atribuição de manter a “ordem”, especialmente com relação ao crescimento do
aglomerado; também poderia contribuir para este controle a forma de relação da Coordenação
com cada favela. Estabelecia-se que cada associação centralizaria as reivindicações e pedidos à
coordenação numa relação direta e quase exclusiva, levando à eliminação de possíveis
intermediários e mediadores. Entretanto, se o estabelecimento de um canal oficial regular e
regulamentado fortalecia as representações dos favelados, e propunha o impedimento da sua
exploração política através de cabos eleitorais, a sua utilização de forma mais ou menos
democrática – no sentido de desenvolver a autonomia das Associações - poderia depender da
intencionalidade do coordenador que estivesse à frente do setor36.

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De qualquer forma, houve uma intensificação da organização de associações entre 1960 e 1962
tendo sido criadas, no período, certamente entre 50 (RIOS, 2002) e 75 associações de moradores
(LEEDS e LEEDS, 1978), evidenciando a vitalidade com que o programa foi desenvolvido37.

Observe-se, entretanto, que estas diretivas enfrentavam uma situação complexa do ponto de vista
do contexto político, evidenciadas em pressões crescentes.38Além das pressões de forças do
mercado imobiliário, e do próprio grupo da UDN, próximo a Lacerda, havia também conflitos com
os políticos tanto os da UDN quanto os oposicionistas (do PTB). Rios teve ainda problemas com a
Igreja, em especial com a atuação da Cruzada São Sebastião, uma vez que com a Fundação
Leão XIII, sempre praticamente integrada ao poder público local, não se apresentavam
dificuldades.39 Já no início e meados de 1962, a situação apresentou outros contornos: não só a
conjuntura nacional havia mudado radicalmente, como havia agora a expectativa dos recursos do
Fundo do Trigo, que representavam a manipulação de um grande volume de dinheiro, que
propiciaria a implementação em escala de várias obras, e certamente prestígio político a quem as
impulsionassem.40
No plano do país, desenvolvia-se, desde 1961, um grande debate sobre a necessidade de uma
política habitacional de âmbito nacional, em torno da Comissão Nacional de Habitação,41 que
transformou-se em Conselho Federal de Habitação, diretamente subordinado ao Presidente da
República (Decreto Federal n° 1281,de 25 de junho de 1962).

Entretanto, neste mesmo mês, é assinado o acordo do Fundo do Trigo42, permitindo efetivamente
o lançamento das bases de uma ação pública em maior escala. Esta se concretiza com a
redefinição política e institucional no campo habitacional, com a demissão de José Arthur Rios, a
extinção do SERFHA , a criação da Companhia de Habitação do Estado da Guanabara (COHAB-
GB)43 e a subordinação dos órgãos habitacionais à Secretaria de Serviços Sociais, que em
fevereiro de 1963 é efetivamente criada e passa a ser presidida por Sandra Cavalcanti.

As interpretações sobre a demissão do sociólogo José Arthur Rios da Coordenação de Serviço

Social, evidentemente, são diferenciadas em função dos atores. De um lado, é explicada a partir
principalmente de três movimentos: a força das pressões imobiliárias crescentes, através (ou não)
de representantes no próprio grupo do governador, a disputa política em torno das possibilidades
oferecidas pelos recursos do Fundo do Trigo, e a própria estrutura montada pelo Coordenador de
Serviços Sociais, que acabou desarticulando, através do estabelecimento de canais diretos com a
população, a intermediação de políticos e cabos eleitorais nas favelas44.

Por outro lado, também em depoimento recente, Sandra Cavalcanti avança outra interpretação.45
Neste sentido, coloca que tinha posições antagônicas ao sociólogo tanto a respeito das favelas,
quanto de seu significado, atribuindo o episódio da demissão a questões políticas pessoais... Na
ação frente às favelas, alguns possíveis sinais prenunciam as mudanças futuras quanto à
prioridade das políticas. Dentre esses, ressalte-se o tratamento em relação à favela do Esqueleto,
que evidencia a complexidade e contradição da ação do Estado, no qual não se pode ainda
reconhecer, neste momento, uma polarização absoluta entre políticas de urbanização e
remoção.46 Algumas favelas sofrerão remoção parcial, outras, total47.

Outro caso refere-se ao Morro do Pasmado, que se constituiu numa das primeiras remoções
realizadas pela COHAB dentro da perspectiva de erradicação.48 Esta favela tinha integrado o
programa de urbanização do SERFHA, tendo se organizado a associação de moradores, e se
investido material e recursos (tanto do SERFHA quanto da Cruzada) em obras de melhorias,
inclusive com a participação dos moradores.49 A remoção da favela foi realizada com grande
divulgação na imprensa, estendendo-se até janeiro de 196450.

Portanto, mesmo nestes anos, que expressam a mudança da política, permanecem algumas
ações que evidenciam a ambigüidade do significado da favela, do ponto de vista formal - legal.
Isto no que diz respeito à questão do aluguel, às regulamentações relacionadas à taxação do
comércio nas favelas, e ainda à permanência de um debate jurídico sobre “direito à
indenização”.51 Neste último aspecto, cabe observar que o caso aparentemente mais claro e

5
estudado foi o da favela do Esqueleto, referenciado por Stephen Conn (CONN:95). Apesar de
removida,esta vai constituir um processo de litígio jurídico entre os moradores e seu advogado e a
COHAB, que dura pelo menos até 1967... Um dos argumentos, segundo Conn, era de que na
remoção inicial alguns moradores haviam sido indenizados...52 Observe-se, portanto, que mesmo
no processo de fechamento do sistema político, há a recuperação de uma forma de ação da
população que vinha de décadas atrás.

Em 1964 o movimento militar certamente inicia o processo de redefinições em relação ao Estado.

A Política habitacional estrutura-se também redefinindo as relações entre os atores e, embora
com importantes “brechas” – na história das favelas evidentemente representadas pelo processo
concreto de Brás de Pina - o sistema caminha para um fechamento autoritário (que irá se
completar com o AI 5). É exatamente nesta “passagem”que é recomendado e elaborado o Plano
Doxiadis.

O PLANO DOXIADIS E AS FAVELAS DA GUANABARA

Portanto, o Plano Doxiadis é desenvolvido em meio a tensões da conjuntura política geral,

tensões decorrentes das ações do poder público, e das reações dos moradores favelados, e
tensões no próprio campo dos profissionais do urbanismo e do planejamento, crescendo, em
função desses aspectos (aí incluída a ambigüidade das políticas) um quadro onde se inicia a
polarização entre as propostas de permanência e de erradicação das favelas53. No caso do campo
profissional, em outras oportunidades comentou-se a reação de urbanistas, arquitetos,
engenheiros e seus órgãos de representação quanto à contratação de um escritório estrangeiro
para a elaboração do plano da cidade do Rio de Janeiro (SILVA, 1992, REZENDE, 1982 e 2002).
Este aspecto pode ser plenamente entendido em função do quadro anteriormente descrito. De um
lado a postura de “administrador” e “técnico” que o governador necessitava passar, em função de
suas propostas de governo (e uma delas, como se assinalou, era a ordenação urbana da cidade
estado) e, no último ano de seu mandato, (e já na campanha para presidência eleição a ser
realizada, justamente, em 1965) resolver os problemas prementes da cidade. Como dito acima, a
situação política local era extremamente polarizada, inclusive com a “contaminação” política
ideológica no campo profissional em especial em relação às soluções e às políticas referentes às
favelas. Este debate tornava-se bastante complexo, considerando-se a diversidade de atores
envolvidos nas ações: além dos agentes públicos, lideranças, advogados, parlamentares de
quase todos os partidos, etc e que repercutia nas idéias sobre as favelas.54 Por outro lado, já
havia uma equipe de urbanistas com competência estabelecida nesta área, ligados à uma ou
outra corrente.

O plano foi contratado em 1964, sendo entregue no final do governo Carlos Lacerda, em 1965. A
sua implementação, enquanto Plano, não foi realizada, embora algumas de suas propostas
tenham sido aplicadas em termos de legislação.55 Apesar de uma visão que atribui a essa
legislação um indicador de implementação56, permanecem as observações críticas de Rezende,
que mostra a fragmentação da ação enquanto planejamento.

O PLANO – ASPECTOS CRÍTICOS GERAIS

Do ponto vista mais geral, o plano Doxiadis tem sido caracterizado, por vários autores, como um
exemplo da corrente “modernista”de planejamento na época, e que, tendo suas bases nos
princípios defendidos pelo CIAM, caracteriza-se pela busca de uma “racionalidade técnica”
(REZENDE 1982, 2002) e se constituiu num dos marcos que inaugurou uma era
de”superplanos”(VILLAÇA, 1999)57.

O Plano reserva um significativo espaço para a questão habitacional, especialmente as favelas, o

que traz, por esse lado, uma “sintonia” com a realidade, uma vez que estas constituíam o grande
debate da época. Entretanto, as favelas não são apresentadas enquanto parte de uma “questão
social”. Na verdade, este aspecto, já criticado pelos autores indicados acima, decorre, em parte,
da formulação geral, da base do plano que se caracteriza como um “plano físico” em que as
soluções se dariam a partir do ordenamento físico da cidade.58 Sob este aspecto cabe ainda

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observar que na elaboração do Doxiadis participam especialmente arquitetos, engenheiros civis,
um estatístico e um economista. O coordenador da CEDUG é o urbanista Hélio Modesto, que
tinha elaborado a parte urbanística do grande estudo do SAGMACS sobre as favelas cariocas.59

As favelas são contempladas em praticamente todas as seções constantes do corpo do plano,

mas é nos anexos (os “appendix”) que se encontram os detalhes que permitem entender melhor a
concepção do trabalho, na medida em que esclarecem os conceitos, e a metodologia dos
diagnósticos60 e das propostas. São eles: o IV anexo. “O número e tamanho das favelas na
Guanabara – um procedimento de estimativa”; o V, “3 projetos pilotos de habitação para o
programa especial de ação”; e finalmente o VI anexo: “O survey sócio econômico das favelas- a
etapa do planejamento”61.

As favelas também são contempladas especificamente no que diz respeito aos prazos e
programas propostos. De fato, dentro do prazo total do plano, que atinge 35 anos, propõe-se –
dado à natureza e gravidade do problema - um programa de “longo prazo” de 15 anos para o
investimento nas soluções; além disso, prevê-se, dentre as ações de “curto prazo” a serem
desenvolvidas nos primeiros 5 anos (o “Programa Especial de Ação), prioridades a serem
cumpridas emergencialmente no primeiro ano.62

E qual é a natureza do problema, segundo Plano ?

Para entender a sua concepção é necessário observar não só os aspectos de quantificação que
direcionam a metodologia do diagnóstico63, como olhar mais de perto as variáveis que
caracterizam a sua definição e o detalhamento das características nas propostas e projetos.

OBSERVAÇÕES SOBRE METODOLOGIA, CONCEITOS E PROPOSTAS

No caso das estimativas sobre quantidade e tamanho das favelas, já se comentou, em outra
oportunidade, a compilação, bastante abrangente, e a revisão criteriosa das fontes existentes
(SILVA, 2003), constituindo, especialmente no que diz respeito a dados secundários, um
importante acervo ( REZENDE, 1982). No que se refere à metodologia proposta para uma
pesquisa de caráter sócio – econômica, observa –se que esta irá basear-se num survey sócio –
econômico “compreensivo” (no espírito do Plano, conforme a análise dos autores já citados)64,
como indica o planejamento exposto no anexo VI. É de se notar, entretanto, que não há
praticamente qualquer referência aos estudos anteriores mais importantes sobre as favelas, entre
eles certamente, com destaque, o do SAGMACS.65 Os únicos expressamente citados e que indica
terem sido mais utilizados – excetuando-se as fontes de tipo censitário – são o estudo sócio –
econômico desenvolvido pelo Instituto de Pesquisas e Estudos de Mercado IPEME), publicado em
1959, e a pesquisa por amostragem realizada em favelas da zona norte, para o projeto do cais de
saneamento (DOXIADIS, 1965: 67-Anexo V).

É interessante observar que é no anexo 5, dedicado às propostas, que ocorre, de forma mais
clara e detalhada, a concepção sobre as favelas enquanto problema a ser solucionado, e que vai
além das sínteses no corpo principal do texto. Assim logo no início, ao definir a “natureza do
problema” a equipe indica que na verdade a solução implica na resolução de vários “problemas
parciais” e que apresentam uma perspectiva se não realista, ao menos tangenciando importantes
aspectos de um diagnóstico 66.

Por outro lado, entre essas questões, indica, mais uma vez, a inexistência de estudos sobre as
favelas, especialmente sob o aspecto sócio-econômico e de pesquisas relacionadas a métodos de
construção, materiais e técnicas de produção em massa, padrões, etc.

O plano traz, ainda, concepções que estavam sendo construídas na política habitacional do final
de 1963 e nas definições de 1964. Estavam, neste caso, as priorizações concretas para a
remoção e/ou “reassentamento” das favelas, as indicações para a casa própria, e a efetiva
rejeição do subsídio mesmo para as camadas de baixa renda. No primeiro caso, embora se
indique, em alguns momentos a “reurbanização ou recuperação de favelas”, na verdade, ao longo

7
do texto e especialmente nos anexos em análise, fica claro que o que se propõe de mais inovador,
é, principalmente, um “reassentamento local”67, predominando a construção de habitações, para a
qual são contabilizadas as necessidades em função dos prazos68. Um aspecto importante, e que
concretiza as críticas que tem sido feitas ao plano, no sentido de sua defasagem com a viabilidade
de implementação, é a da localização de áreas propostas para os conjuntos habitacionais que
deveriam estar próximos a centros de emprego existentes, ou a serem criados. Este aspecto seria
“cruzado” (para a avaliação de necessidades, e portanto de localização de propostas) com dados
indicando o percentual da população que morava e trabalhava na mesma região69. É de se notar
que em função da “racionalidade”, a zona sul (apesar de ressalvas) é considerada como uma
possibilidade para as propostas... 70

Com relação aos subsídios, na verdade o Plano deixa claro dois aspectos que indicam que, de
fato, este não é cogitado: de um lado a questão relativa aos custos do “Master Plan” e de outro, o
entendimento do subsídio como, na verdade, o empréstimo a longo prazo, e a juros baixos
(DOXIADIS,1965:66 – Anexo V)

Finalmente, deve ser observado que a questão da “propriedade” também se coloca de um lado
com certa ambigüidade, e de outro como já anunciando a definição futura da política nacional.
Assim é que, na proposta, a casa é vendida, mas em muitos casos, o terreno não, mantendo-se
por um certo período, “até 99 anos, permitindo uma completa mudança de uso, no futuro...”.71
Portanto, a questão das favelas e da casa própria, neste sentido, não se resolve de forma clara e
inequívoca no campo do privado.

PALAVRAS FINAIS

Muitos outros aspectos poderiam ser selecionados. Entretanto, considerou-se que estes
exemplificariam, numa reflexão inicial, as possíveis e necessárias releituras que o plano pode
comportar. Evidentemente, conclui-se – junto com os demais autores aqui lembrados – que a
ruptura com o contexto, nas suas várias dimensões, é drástico conforme tentou – se explicitar com
a descrição da situação política no plano das favelas e dos agentes que efetivamente lidavam com
as forças sociais do período. Entretanto, sugere-se que – uma vez concretizado o pensamento
sobre esta ruptura -, que se trabalhe o plano no que pode mostrar como efetivamente um
“subsidiador” em matéria das concepções da política nacional, que será de alguma forma
estabelecida. E, neste sentido, não se mostra tão defasado com a realidade, pelo menos nas suas
propostas, inclusive as mais “técnicas”.

1
Os fatores críticos impulsionando esse deslocamento, ligaram-se a: fatores físico espaciais relacionados à falta ou excessiva
valorização de amplos espaços no “core”ou nas suas proximidades, aliado à falta de saneamento em trechos da periferia; as “panes”na
infra estrutura, especialmente as crises de energia elétrica e abastecimento d’água que a cidade sofria , e a redução, em geral das
atividades do Porto, expansão do transporte rodoviário. (SILVA, 2003, ABREU, 1987)
2
A origem desta população era o interior do próprio Estado do Rio, os estados vizinhos (Minas Gerais e Espírito Santo), e, de forma
crescente,os estados do Nordeste, consolidando-se agora os impactos do acesso direto dessa região ao Sudeste através da Estrada
Rio – Bahia. (PARISSE embora acentue a importância da rodovia, e de secas rigorosas entre 52 e 58, destaca o processo de
industrialização do Sudeste como o grande acelerador desta migração)
3
Segundo os dados do IBGE, para 1960 a cidade ainda tinha cerca de 48% de domicílios alugados , contra 46% próprios (FIBGE,
1960)
4
Luiz César Ribeiro comentando o período de 1946 a 1957, indica dados que mostram que “aumentam simultaneamente os
apartamentos prontos colocados à venda e à locação em Copacabana, enquanto diminuem os ofertados em construção e
incorporação”)RIBEIRO, 1997: 285)
5
Vide o Diário de Notícias especialmente a partir de 1955
6
“Proliferam favelas até nos subúrbios mais longínquos do Rio”(DN 19/10/1952); quanto aos “favelados do mar, vide DN 05/12/1952)
7
Vide DN 27/03/1954 e de 09/08/1955, que são exemplares deste tipo de notícia, comum na época.
8
“Nos baixos do viaduto de Bangu nasceu mais uma favela”( DN 04/10/1953
9
Vide “Impotente a Prefeitura do Distrito Federal para deter a proliferação de favelas – surgem barracos até mesmo no passeio das
ruas”(DN 28/09/1957) e ainda “Cresce aceleradamente a favela do Esqueleto” (DN 20 e 21 /10/1957). Nesta reportagem, o jornal indica
a medida deste crescimento em direção às ruas asfaltadas , acentuando que os barracos já podiam ser observados das pistas da av.
Maracanã, rua São Francisco Xavier e Av 25 de Setembro.
10
Isto de certa forma aparece no momento de expandir o atendimento de certos serviços. No caso citado, descrevia-se o atendimento
de um distrito policial que deveria se estender aos “morros circundantes da favela da Cachoeirinha:”Cachoeira Grande, (morro) do
Gambá, Pretos Forros (lado direito) e Barro Preto, dos Amores e Barro Vermelho (lado esquerdo) (DN 09/01/1955)

8
11
“Deplorável a situação da maioria dos parques proletários instalados pela prefeitura em alguns bairros”(...)”aspecto de verdadeiras
favelas”(DN 11/10/1953); vide ainda “Defeitos do conjunto residencial da Gávea”(DN 19/12/1953), outras indicações, são inúmeras
reportagens que se estendem por 1954 e 1955.
12
Estes dados constam de trabalho comparativo dos dados do censos de 150 e 1960, elo estatístico Rêmulo Coelho(vide
COELHO,1966)
13
De forma geral, segue-se a análise de M. Motta (MOTTA,2000).
14
De fato, a renúncia do Presidente Jânio Quadros, em agosto de 1961, e o processo de posse de João Goulart como presidente,
acentuam mudanças e conflitos (que passam a ser crescentemente radicais) das relações do governo da Guanabara com a União ;
15
M. Motta indica que esta situação sofrerá transformações na medida em que , em função da mudança da capital para Brasília, e
depois de intensa polêmica, a Câmara dos Vereadores será extinta.
16
Duas observações de Marly Motta são básicas para os aspectos da conjuntura: primeiro a idéia de uma articulação administrativa em
que o 1o escalão representava a centralização – no caso em torno da figura do governador. E, em complemento, um segundo escalão
descentralizado; outra observação da autora relaciona-se ao pragmatismo político de Carlos Lacerda que levou –o a criar as primeiras
regiões administrativas, justamente onde havia perdido por mais votos – o “sertão carioca” ( a primeira RA foi inaugurada em Campo
Grande)
17
O estado passou a receber tributos municipais e estaduais; por outro lado,“ pela lei Santiago Dantas o governo federal era obrigado
a sustentar boa parte da máquina pública”.Esta situação irá se modificar, nos anos seguintes de governo, quando as finanças do
Estado apresentarão problemas.
18
Em 1961 na reunião da OEA, foi criado o programa de assistência para o desenvolvimento social e econômico, que ficou conhecido
como “Aliança para o Progresso”. Por outro lado,observe-se que a ajuda externa não se limitou à questão habitacional. Em outra
oportunidade indicou-se que também no caso dos transportes houve amplas negociações (SILVA, 1992).
19
Este aspecto será acentuado inclusive por vários setores profissionais, destacando-se a formulação da solução para habitação
enquanto interface para a reforma urbana, conforme será assumido no Seminário sobre habitação e reforma urbana organizado pelo
Instituto de Arquitetos do Brasil e o IPASE no Quitandinha, em Petrópolis, em 1963. Para uma análise sob este enfoque, vide, mais
uma vez, COELHO, 1996.
20
A partir de 1960, entre outros, noticia-se os atritos entre moradores da favela São João e a filha do proprietário dos terrenos (DN
07/01/1960) e que continuará posteriormente com demolições e despejos; permanecem as ameaças ao Borel (DN 12/06/1960) sobre
a favela Nova Brasília (DN 05/05/1961)e a favela da Estrada de Furnas (DN 20/06/1961), entre outros.
21
Neste sentido prosseguem as obras referentes ao desmonte do Morro de Santo Antônio, continuamente desalojando famílias (vide
DN 17 e 18/04/1960).
22
Dentre essas, situam-se as ameaças cada vez maiores de modificação da lei do inquilinato, com a pressão para a liberação dos
aluguéis, e medidas em relação aos IAPS, como a autorização de venda das unidades habitacionais por parte de alguns institutos. Isto
ocasiona reações consideráveis dos inquilinos, dadas as condições de pagamento estabelecidas, que eram consideradas inviáveis (
DN 05 e 06/11/1961.
23
Já se indicou que há uma nítida tentativa, por parte dos candidatos da UDN, em superar o cunho conservador de suas candidaturas;
Lacerda inicia sua campanha pela área oeste e a favela da Vila do Vintém, e visita várias favelas, como a do Salgueiro (“O samba
também dá apoio a Lacerda” DN 23/08/ 1960); Jânio Quadros, por sua vez, vai `a favela João Candido, na Av. Brasil, onde se declara
“vivamente impressionado com a falta de assistência das crianças na favela”. (“Jânio ouve favelados” DN 11/02/ 1960)
24
“Grupos de socialistas das favelas cariocas, sob a orientação do Sr. Manoel Gomes dos Santos, vão à convenção nacional da Ação
Socialista em São Paulo, onde Jânio Quadros estará presente para o encerramento”; a notícia indica ainda que foram a São Paulo
representantes das seguintes favelas: João Cândido, Lucas, Ramos, Vigário Geral, Parque Proletário da Penha, Vila Cruzeiro,
Rocinha, Parque Proletário da Gávea, Favelinha da CIPAM, Jacarezinho, Rádio Nacional e Varginha. (“Favelas do Rio levam apoio a
Jânio em São Paulo”- DN 14/09/1960)
25
“ A Aliança de Solidariedade e Proteção aos Inquilinos credenciou o Sr. Manoel Gomes dos Santos, líder da campanha do Sr. Jânio
Quadros no setor de favelas, para entender-se com o presidente eleito , pedindo que interfira junto ao Congresso Nacional para que o
projeto de lei n. 1615, que prorroga a lei do inquilinato por mais um ano, seja aprovado” (DN 21/10/1960)
26
O “Serviço Especial de Recuperação de Favelas e Habitações anti-higiênicas”foi criado em agostode1956, estruturando-se, na
época, com perspectivas inovadoras. (SILVA,2003,,LEEDS e LEEDS, 1978)
27
além de advogados e outros profissionais que militavam junto aos favelados, destaca-se a atuação da Igreja, especialmente através
da Cruzada São Sebastião criada e impulsionada por D. Hélder Câmara, aparentemente afinada ao pacto populista que sustentava a
política partidária da segunda metade dos anos 50,tendo perspectivas inovadoras.
28
Esta autora indica que tanto o surgimento da” União de Defesa e Melhoramentos da Barreira do Vasco” quanto a “União dos
Trabalhadores Favelados”, em 1954, seriam evidências de uma certa autonomia da população na participação em lutas sociais. Por
outro lado, as ações de “invasão” também se situariam nesta categoria, apesar da presença de outros atores.
29
Sociólogo, ligado ao Movimento Economia e Urbanismo,do Padre Lebret, havia coordenado a importante e pioneira pesquisa
publicada pelo Estado de São Paulo em 1960, sobre as favelas cariocas, sendo a partir daí convidado para assumir a Coordenação do
Serviço Social do Estado da Guanabara.
30
Esta seria uma coordenação – ainda transitória – que se transformaria posteriormente na Secretaria de Serviço Social, conforme
indicado mais adiante.
31
Para um aprofundamento das formulações destas correntes, que vão estruturar, na verdade, um importante pensamento e ação
sobre as favelas, vide VALLADARES, 2000 e 2001; vide ainda, em relação ao Movimento Economia e Humanismo,as contribuições de
LAMPARELLI e LEME.
32
Veja a síntese das fontes principais desenvolvidas por LIMA e, mais recentemente analisadas por VALLADARES. LIMA indica que
na base das propostas estariam como idéias principais a importância do papel socializador da favela para os migrantes rurais e a
perspectiva da “auto promoção “ esposada tanto pelos organismos internacionais, quanto por importantes correntes católicas.
33
Tanto LEEDS e LEEDS, quanto VALLADARES, LIMA e outros já a sintetizaram.
34
O seu depoimento mais recente foi para a publicação “Capítulos do Urbanismo Carioca” organizado por Lucia Lippi de Oliveira e
Américo Freire, publicado em 2002.
35
Numa primeira etapa seria estruturada a “operação mutirão”, com a definição dos canais (a associação) e as formas de relação entre
as duas partes, através de um convênio, em que se indicavam as atribuições e direitos de cada parte (LEEDS e LEEDS, 1978 e LIMA,
1989).
36
Existem na verdade duas interpretações; uma que acentua a inovação da experiência e as possibilidades que oferecia para a
autonomia e real desenvolvimento das favelas (LEEDS e LEEDS) e outra que enfatiza o aspecto do novo controle, e de uma “
cooptação de novo tipo”, em que as Associações passariam, na verdade, a representar “os interesses das agências estatais no interior
das localidades”(LIMA,1989:135)

9
37
LIMA indica ainda que a”organização de Associações de moradores entre 1960 –1962 foi ainda estimulada pela expectativa de
recebimento dos recursos do Fundo do Trigo”A expectativa seria direcionada especialmente para programas de urbanização. (LIMA:
137)
38
Em depoimento recente (OLIVEIRA e FREIRE, 2002: 68) diz Rios : ”Agora, eu me opunha tenazmente a qualquer erradicação de
favela, ao contrário de alguns companheiros de governo que queriam, naturalmente, limpar o terreno. Compreende-se, afinal, eram
terrenos de alto valor, abertos a empreendimentos imobiliários. E as imobiliárias pressionando muito. Eu próprio recebi propostas
inacreditáveis para remover a favela tal, mas tinha uma posição radical: só removia em caso de perigo iminente como desabamento,
incêndio, inundação; aí era obrigado a fazer, mas planejava para onde levar os favelados.Essa foi a minha utopia durante dois anos De
fato,a imprensa da época registra ações do Coordenador que indicam as suas intenções (DN 31/10/1961)
39
Rios atribui as suas dificuldades posteriores com a Cruzada a partir de dois aspectos: primeiro, as críticas à Cruzada surgidas da
pesquisa do relatório do SAGMACS, e em segundo lugar a interpretação de D. Helder que “era eminentemente político”de que o
relatório teria sido um instrumento de Lacerda para atacá-lo (RIOS in OLIVEIRA e FREIRE,2002: 71). Neste mesmo depoimento, ele
relaciona suas principais ressalvas (especialmente ao projeto da Cruzada no Leblon): a localização, a falta de transparência dos
critérios de escolha e a forma de obtenção dos terrenos, de alto valor imobiliário. Identifica o conjunto como uma “favela vertical” “e eu
sempre combati este tipo de favela.A favela é outra coisa, tem outra possibilidade de realização, de participação, que o conjunto não
tem. O conjunto sufoca”(RIOS in OLIVEIRA e FREIRE:71).
40
Neste sentido, aguardando a efetivação do Fundo, já havia “em fase de conclusão 12 projetos de melhorias para as maiores favelas
da cidade” (LIMA,1989:138)40.Em vários locais já haviam obras desenvolvidas pelo SERFHA.Vide, por exemplo, o relatório de Gabriel
Perruci,que estagiou neste órgão em 1962.Neste refere-se especialmente à favela da Catacumba, tendo trabalhado também no
Pasmado e em Parada de Lucas.
41
Vide editorial do Diário de Notícias de 8 de Maio de 1962; observe-se que havia sido criada a Comissão Nacional de Habitação,
presidida por Franco Montoro, a partir de um anunciado Plano que seria implementado com recursos do BID, surgidos após a viagem
em missão especial do então ministro do Trabalho aos Estados Unidos (vide DN de 14 de fevereiro de 1962); segundo a notícia do
jornal, haveria interesse por parte da poderosa federação trabalhista Norte-americana que reunia a AL e a CIO, em dar ajuda à
construção de milhares de moradias. Observe-se, aliás, que em março é o governador quem embarca para os Estados Unidos com
um dossiê sobre as favelas. A disputa pelos recursos americanos parecem se dar praticamente no mesmo momento...
42
Vários estudos já desenvolveram as condições e as finalidades do Acordo, especialmente LEEDS e LEEDS, VALLADARES, LIMA e
outros autores
43
Esta teria sido criada também visando a contraposição local ao Conselho Federal de Habitação, buscando a liderança na disputa
política radical que então se desenrolava...(LIMA,:154)
44
Em geral os autores que trataram do assunto concordam com estas razões, que de resto são apresentadas pelo próprio José Arthur
Rios, especialmente no depoimento já citado. As dúvidas quanto ao papel das pressões de setores imobiliários, por exemplo, são
dirimidas pelo próprio Rios neste depoimento: ao responder de onde vinham as pressões, diz textualmente: “ De interesses imobiliários
que atuavam dentro do governo” e passa a explicá-los.... (RIOS in OLIVEIRA e FREIRE, 2002:73)
45
Cabe observar que a análise dos depoimentos aqui citados, já seria um estudo a parte, que não cabe no âmbito deste trabalho;
considera-se apenas que é importante assinalar uma outra visão que, de resto, irá marcar o período seguinte da história das favelas
cariocas...(para a íntegra do depoimento, vide CAVALCANTI in OLIVEIRA e FREIRE,2002:78-102
46
De fato, durante o 1o semestre de 1961, aparecem medidas de melhorias na favela do Esqueleto: A mudança do nome da favela
para “Vila São Jorge, e o estabelecimento de posto policial, escola, entre outras (DN 08, 11 e 14/04/1961). Entretanto, já em maio
deste mesmo ano, surgem as notícias de transferência dos moradores para Vigário Geral,, (DN 13/05/1961) e, em julho anuncia-se
que a SURSAN assinou convênio com a Fundação Leão XIII para promover, em 180 dias, a desocupação da área para o
prosseguimento da Av. Radial Oeste. Em outubro já se diz que “os barracos serão demolidos tão logo a Fundação complete um aterro
em Bonsucesso” (o conjunto de Nova Holanda), cuidando da “remoção e reassentamento de 600 barracos no total”(DN 01 e
02/10/1961). Entretanto, a remoção total do Esqueleto só será completada em 1964, em meio a resistências e polêmicas.
47
Para uma relação de favelas com remoções parciais e favelas totalmente removidas, entre 1961 e 1964, vide LEEDS e LEEDS (p
220)
48
A favela não se enquadrava, na verdade, nos critérios veiculados como prioridade principalmente no que se referia à erradicação
para a realização de obras públicas, estando entretanto em área extremamente valorizada – o que passou a ser um dos critérios
(LIMA: 158) e, por outro lado, estava de fato num dos locais mais visíveis do acesso à zona sul do Rio... Nada mais esclarecedor do
que observar um relatório do “planejamento inicial da remoção”, onde a assistente social avalia as condições desta remoção,
acentuando a necessidade de “grande cautela” para assegurar o seu êxito, arrolando como uma das dificuldades, a “falta de confiança
no Estado por parte do favelado pois:em agosto de 1961 o Estado forneceu material para a construção de escadas na favela do
Pasmado, as quais foram construídas por mutirão;Em fevereiro de 1962 foi realizado um levantamento das famílias da favela visando a
sua remoção ;De maio a julho de 1963 foi realizado novo levantamento pela secretaria de Serviços Sociais”48 (ALBANO,sd.)
49
Vide o “Relatório de Atividades do Serviço Social do SERFHA”, assinado pela Assistente Social Jana Lima. Embora sem data, já
indica o momento em que, de um lado, prosseguem as atividades de melhorias na favela e, de outro, já se veicula o “projeto de
remoção do Pasmado”. Num comentário final, a técnica sugere “uma reunião no SERFHA com a diretoria (da Associação de
moradores - que pretendia desenvolver os trabalhos de urbanização) a fim de se reafirmarem as bases do acordo feito”(referente ao
convênio do SERFHA com a Associação)
50
Em 19 de janeiro de 1964, o Diário de Notícias anuncia: “Já não há mais a favela do Morro do Pasmado” e em 26 de Janeiro, ( talvez
simbolicamente) o jornal diz: “só resta a escada”...
51
Em outra oportunidade desenvolvemos estes aspectos, mostrando, historicamente a inserção dos moradores em situações urbanas
legais, e um alguns momentos, o reconhecimento por parte do poder público. Vide, neste sentido SILVA,2003.
52
Para uma descrição completa, vide o autor citado. No caso deste trabalho interessa assinalar, de um lado, a ambigüidade no
significado da favela, e de outro, o tipo de ação realizada pelos moradores,mais uma vez trazendo o debate para o campo legal
53
(Sandra Cavalcanti sobre o Doxiadis) respondendo à pergunta se as tensões entre erradicação e urbanização tinha ficado clara
durante a campanha de 60:”Não. Esse assunto não foi dominante na campanha.ele só apareceu depois quando , com a presença do
Doxiadis entre nós, os problemas urbanos foram mais amplamente discutidos. Nunca houve propostas antagônicas. Sempre que se
fosse possível urbanizar, isso seria feito.Como foi o caso da favela de Br;ás de Pina. O projeto foi começado pelo Arthur Rios, ainda
como coordenador de Serviço Social e terminado por mim”(OLIVEIRA E FREIRE, 2002: 82)
54
Para o estudo aprofundado das representações sobre as favelas no campo das ciências sociais, vide VALLADARES, 2001.
55
Tanto REZENDE quanto VILLAÇA acentuam o divórcio entre o planejamento e a sua efetivação. Rezende assinala mesmo que a
construção da cidade vinha se dando através de legislação urbanística e projetos de alinhamento (REZENDE 2002).
56
Segundo o arquiteto Pedro Teixeira Soares, em depoimento registrado em OLIVEIRA e FREIRE, esta seria uma forma de
implementação: (O Doxiadis não ficou no papel): (...) o Plano Doxiadis introduziu o conceito de zoning : as zonas residenciais, as

10
comerciais e industriais. Muita coisa pôde ser aproveitada.(...) Isso mesmo. O Hélio Modesto, o Hélio Marinho e o Hélio Mamede
trabalharam na CEDUG, A Comissão de Desenvolvimento Urbano do Estado da Guanabara, encarregada do contrato entre o governo
da GB e o escritório do Doxiadis. Essa comissão fez os levantamentos necessários e guardou este acervo. A administração seguinte, o
governo Negrão de Lima, seqüestrou o plano(...)mas os técnicos da CEDUG, que permaneceram trabalhando no Estado começaram
um projeto de transformação da legislação vigente no Rio de Janeiro, por meio da lei de desenvolvimento urbano de 1967. Com o AI-5
e o conseqüente fechamento da Assembléia Legislativa, o poder executivo editou o decreto 3.800 de 1970 , que implantou na
legislação as diretrizes do Doxiadis.”(p.154,155)
57
VILLAÇA caracteriza este momento como inaugurando a passagem do plano de “cidade bela ” para “cidade eficiente”.(p.199). Na
periodização que este autor propõe, de 1965 a 1971 caracterizaria uma fase do “superplano”
5858
A favela, na verdade se caracterizou, durante o período anterior, como o “emblema” da questão social, o que de certa forma,
trazia, para esta questão uma “espacialidade”enquanto inserção urbana, de um grupo social em geral entendido como migrante rural,
que possuía uma “distância cultural do”morador típico da cidade” (RIOS,1962: 216). É interessante observar que parte dessa visão que
relaciona o físico- espacial com o “atraso social”de certa forma,permanece,inclusive para atores importantes da época: “Eu achava, e
acho ainda, que não é a favela que tem que ser urbanizada. Quem tem que ser urbanizado é o favelado. Uma das condições para um
favelado se urbanizar , para se desfavelizar, é sair daquela paisagem, daquele entorno.(continuando,fazendo um paralelo com o
migrante que chega à cidade)Se ele sai daquele fim de mundo , sem água, sem luz, sem nada, ele vai querer mudar.Vai querer se
incorporar ao progresso” (CAVALCANTI, in OLIVEIRA E FREIRE,2002:88)
59
O urbanista participou de importantes projetos; além dos trabalhos referenciados foi da equipe que planejou o aterro, e teve
importante papel na estruturação do sistema de planejamento do Estado, na elaboração de legislação urbanística, etc entre outros
significativos trabalhos.Para uma biografia sucinta, vide REZENDE, 1999.
60
As condições “equísticas”, os problemas e a avaliação de necessidades, seriam os principais ítens no escopo do diagnóstico
apresentado pelo plano.
61
“The number and size of favelas in Guanabara- an estimation procedure”; “3 pilot housing projects for the special program of action”;
“The socio – economic survey of favelas- the planning stage”
62
A finalização de projetos habitacionais em construção, a implementação de projetos experimentais e para demonstração
(protótipos);melhorias em projetos habitacionais já existentes;finalização de um survey sócio econômico das favelas e pesquisa sobre
terra disponível; preparação de estudos para os projetos de larga escala DOXIADIS,appendix V:66)
63
Este viés já foi amplamente discutido por Rezende. No caso deste trabalho, busca-se indicar outros aspectos da conceituação.
64
O escopo envolvia características sócio – econômicas individuais(desde idade até variáveis de religião, seguridade social,etc);
características da unidade familiar (saúde, despesas,etc);características da unidade habitacional(no. De cômodos, infra estrutura,
propriedade);características socio-culturais (cobrindo opiniões e atitudes em relação aos problemas,status,mobilidade etc, aspectos de
socialização e recreação, liderança e forma de decisão,aspectos de auto ajuda e cooperação,inclusive voluntariado), e características
da comunidade(equipamentos e serviços) (DOXIADIS,1965:anexoVI,p.100)
65
Este estudo, já referenciado, na verdade representava uma concepção metodológica totalmente diversa, partindo de um
aprofundamento qualitativo a partir de um intenso trabalho de campo, embora também se utilizasse dos dados secundários.
66
Problemas relacionados ao aumento da população pela migração; problemas de financiamento tanto pela baixa disponibilidade
quanto desinteresse do capital privado para a baixa renda, e reduzida disponibilidade orçamentária pública para investimentos em
habitação;problemas de disponibilidade de terra livre e “adequadas”, etc..(DOXIADIS: 65,66)
67
Observe-se que o conceito de “urbanização”só se torna mais claro (mesmo assim, com interpretações diversas) à medida em que se
polariza a questão,a partir da ação de moradores,técnicos e políticos, girando principalmente em torno da permanência da favela no
local. Portanto,há que se contextualizar as propostas.
68
Mesmo assim, como indica Vera Rezende, para as situações que não comprometiam o “Máster Plan”
69
Neste aspecto estava implícita uma das insistências conceituais do plano que considerava a importância da população favelada, por
sua”utilidade”enquanto trabalho, para a cidade. Aliás este aspecto é trazido pelo mencionado estudo do IPEME que classificava as
favelas em favelas “úteis”ou “parasitas”segundo a “composição social” de sua população (IPEME, conforme SILVA, 2003).
70
Apesar de já se ter, conforme indicado anteriormente neste trabalho, uma situação de pressão das forças imobiliárias
71
“Private ownpership of houses built by state iniciative should be another basic policy principle for the favela housing program. While
the dwellings should be sold, land should, in many cases be leased for a certain period of up to 99 years, thus allowing for a complete
changeof the land use pattern in the distant future, if required”(DOXIADIS: 66).

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS E OUTRAS FONTES

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teórica e aplicada. - Estatística Demográfica n. 29 Rio de Janeiro

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