CANTEIRO DE OBRAS E ADMINISTRAÇÃO LOCAL

O manual para elaboração de orçamentos para obras públicas, do IOPES,

apresenta as seguintes definições:

Administração Local: componente do custo direto da obra e compreende a

estrutura administrativa de condução e apoio à execução da construção,
composta de pessoal técnico, administrativo, de apoio e de segurança,
podendo contemplar, conforme porte da obra: engenheiro civil responsável pela
obra, mestre de obras ou encarregado, técnico de edificações, técnico de
segurança do trabalho, almoxarife, vigias, etc.;

BDI: Benefícios e Despesas Indiretas. É uma taxa correspondente às

despesas indiretas, aos impostos incidentes sobre o preço de venda e à
remuneração do construtor, que é aplicada sobre todos os custos diretos de um
empreendimento (serviços compostos de materiais, mão de obra e
equipamentos) para se obter o preço final de venda;

Canteiro de Obras: infraestrutura física da obra necessária ao perfeito

desenvolvimento da execução, composta de construção provisória, compatível
com a utilização e conforme a necessidade, para escritório da obra, sanitários,
centrais de fôrma, armação, depósitos de materiais, almoxarifado, refeitório,
vestiários, alojamentos, tapumes, placas da obra e instalações provisórias de
água, esgoto e energia, entre outros, conforme Norma Regulamentadora NR
18 – Condições e Meio Ambiente de Trabalho na Indústria da Construção;

Administração Local

Componente do custo direto da obra e compreende a estrutura administrativa

de condução e apoio à execução da construção, composta de pessoal técnico,
administrativo, de apoio e de segurança, podendo contemplar, conforme porte
da obra: engenheiro civil responsável pela obra, mestre de obras ou
encarregado, técnico de edificações, técnico de segurança do trabalho,
almoxarife, vigias etc.

O Acórdão 2.622/2013 do TCU indicou que a administração local deve constar

na planilha de custos diretos e não no BDI.

A Resolução SETOP 02/2016, aprovou os valores percentuais máximos para

despesas com administração local para as obras públicas do Poder Executivo
Estadual, conforme apresentado na Tabela 06.

 Administração Local obras rodoviárias: 6,99%

 Administração Local obras de edificações: 6,23%
 Administração Local obras de saneamento básico: 7,64%

Tabela 07 – Percentuais máximos para despesas com Administração local em

obras públicas – RESOLUÇÃO SETOP 02/2016. (SETOP, 2016)

Assim, os orçamentos do IOPES deverão considerar o percentual máximo de

6,23% para administração local, em relação aos demais custos da obra orçada.
Exemplificando, um orçamento de uma obra com valor de R$ 10.000.000,00,
sem despesas com administração local, poderia ter, no máximo, R$ 623.000,00
empregados para administração local, totalizando R$ 10.623.000,00 o valor
total da obra, com BDI.

TCU - Acórdão 2512/2019-Plenário

A jurisprudência consolidada deste Tribunal determina que os editais de

licitação de obras públicas devem prever critério objetivo de medição para a
administração local com pagamentos proporcionais à execução financeira da
obra, abstendo-se de prever o custeio desse item como um valor mensal fixo

Página 2 de 8
(Acórdão 1695/2018-TCU-Plenário, 1.002/2017-TCU-Plenário, 1.555/2017-
TCU-Plenário, 2.440/2014-TCU-Plenário e outros).

O critério de medição mensal fixo é conflitante com o princípio da eficiência,

entre outros preceitos legais, visto que estimula a contratada a consumir mais
horas remuneradas de trabalho do que seria necessário para alcançar o
mesmo resultado contratado, e em caso de atraso na execução do
empreendimento a empresa é beneficiada com a ineficiência no andamento da
obra. Situação notadamente ineficiente e antieconômica e conhecida como
“paradoxo do lucro-incompetência”.

Em outras palavras, o atraso na conclusão das obras, seja por falta de

planejamento, deficiências, falhas ou insuficiências nos projetos, ou ainda,
devido a intercorrências inesperadas, aumente a permanência da contratada
em canteiro, gerando pagamentos mensais pela “administração local”, o que
aumenta o lucro da empresa, e consequentemente o custo para a
Administração, mas sem nenhum benefício em troca.

Sobre esse tema, acrescenta-se que a jurisprudência do TCU, com o intuito de

coibir a prática de pagamento de administração local em descompasso com o
ritmo da obra, determina aos gestores que a medição dos serviços de
administração local deve ser feita de maneira proporcional ao andamento da
obra, e não por valor fixo mensal (Acórdãos 3.103/2010, 1.978/2013,
2.081/2017, e 2.082/2017 todos do Plenário) .

O único achado que ensejou determinação para correção de falhas está

associado ao critério de medição da administração local. A jurisprudência do
TCU determina que os critérios de medição dessa rubrica devem estar
expressos no edital e no contrato e devem ser proporcionais à execução
financeira da obra em vez de ser um custo fixo rateado mensalmente dentro do
prazo de duração do contrato. Por vezes tal prática pode ocasionar

Página 3 de 8
antecipação de pagamentos e, a depender do fluxo de caixa da obra, pode-se
viabilizar jogo de cronograma na execução do ajuste.

TCU - Acórdão 1695/2018-Plenário

Sobre esse tema, acrescento que a jurisprudência do TCU, com o intuito de

coibir a prática de pagamento de administração local em descompasso com o
ritmo da obra, determina aos gestores que a medição dos serviços de
administração local deve ser feita de maneira proporcional ao andamento da
obra, e não por valor fixo mensal (Acórdãos 3.103/2010, 1.978/2013,
2.081/2017, e 2.082/2017 todos do Plenário) .

TCU - Acórdão 1555/2017- Plenário

Em regra, os custos alocados no item administração local podem abranger os

gastos para a manutenção das equipes técnica e administrativa necessárias à
execução da obra; depreciação de móveis, equipamentos e utensílios utilizados
no canteiro de obras; materiais de escritório; controle tecnológico; vigilância e
segurança das instalações; limpeza e conservação do canteiro; veículos de
apoio; e gastos com concessionários de serviços públicos; dentre outros.

Tal conclusão se assenta em deliberação constante do subitem 9.3.2.2 do

Acórdão 2622/2013-TCU-Plenário, que apreciou estudo desenvolvido por grupo
de trabalho constituído com o objetivo de definir faixas aceitáveis para valores
de taxas de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) específicas para cada tipo
de obra pública. Por meio do aludido decisum, esta Corte de Contas orientou a
todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal a "estabelecer,
nos editais de licitação, critério objetivo de medição para a administração local,
estipulando pagamentos proporcionais à execução financeira da obra,
abstendo-se de utilizar critério de pagamento para esse item como um valor

Página 4 de 8
mensal fixo, evitando-se, assim, desembolsos indevidos de administração local
em virtude de atrasos ou de prorrogações injustificadas do prazo de execução
contratual" (grifo meu).

10. O objetivo do referido entendimento é evitar a fixação de critério de

pagamento para a administração local que tenha por consequência
remuneração desta rubrica em descompasso com cronograma inicial da obra, o
que configuraria pagamentos indevidos ao contratado e liquidação irregular de
despesas, em desacordo com os arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964.

11. Outrossim, a efetivação de pagamentos em montantes fixos mensais de

administração local, desvinculados do andamento real da execução da obra,
seria equivalente a remunerar a ineficiência da contratada, caso esta desse
causa ao atraso na execução do objeto, ou poderia até mesmo ensejar o
enriquecimento sem causa da construtora, inclusive nas situações em que o
atraso da obra decorre de culpa exclusiva da Administração ou de fatores
alheios às partes, pois os recursos humanos e logísticos aportados no canteiro
de obras poderiam ser reduzidos quando o ritmo de execução da construção
fosse desacelerado e, consequentemente, a conclusão da obra postergada.

12. Em caráter preliminar, avalio que o critério de pagamento da administração

local adotado em ambos os ajustes foi contrário ao princípio da eficiência,
insculpido no art. 37 da Constituição Federal. Em consonância com tal
princípio, tanto a Instrução Normativa SLTI/MPOG 2/2008 como a nova IN
SEGES/MP nº 05/2017 preveem que a contratação de serviços deverá adotar
unidade de medida que permita a mensuração dos resultados para o
pagamento da contratada, eliminando a possibilidade de remunerar as
empresas unicamente com base na quantidade de horas de serviço ou por
postos de trabalho.

13. Sabe-se que a remuneração por permanência ou por mera alocação de

mão de obra resulta em pagamentos sem que necessariamente o órgão

Página 5 de 8
contratante obtenha benefícios mensuráveis e concretos, exatamente como
ocorreu com a fixação de um pagamento por valor mensal fixo para a
administração local da obra. Assim, evita-se o denominado paradoxo lucro-
incompetência, com consequente desperdício de recursos públicos e não
atendimento à necessidade da contratação.

TCU - Acórdão 2440/2014-Plenário

V - DO PAGAMENTO DE VALOR MENSAL FIXO A TÍTULO DE

ADMINISTRAÇÃO LOCAL DISSOCIADO DO CUMPRIMENTO DO
CRONOGRAMA FÍSICO-FINANCEIRO.

41. Destaco que o estudo que embasou o Acórdão 2622/2013-TCU-Plenário,

após minuciosa análise teórica calcada em fundamentação estatística, jurídica,
econômica e principalmente contábil, concluiu que os itens de despesas
relacionados a gastos com Administração Local são perfeitamente
quantificáveis.

42. Esses itens devem ser discriminados na planilha orçamentária e, da mesma

forma como acontece com os demais custos diretos, os pagamentos do órgão
contratante devem estar associados à mensuração do que foi efetivamente
executado, consoante explicitado nos respectivos boletins de medição da obra.

43. Nesse sentido, considero que o pleito da AGU de se permitir que sejam
efetuados pagamentos mensais fixos completamente dissociados do
cronograma físico-financeiro da obra carece de embasamento teórico.

44. A possibilidade de eventual paralisação da obra por motivos de força maior,

caso fortuito, fato príncipe ou por culpa da administração não justifica a adoção
de tal procedimento. Nesses casos, a própria Lei n. 8.666/1993, art. 65, § 6º,
prevê que a manutenção do equilíbrio econômico da contratação é garantida
pela pactuação de termo aditivo, consoante se observa da transcrição a seguir.

Página 6 de 8
"Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as
devidas justificativas, nos seguintes casos:

§ 6º Em havendo alteração unilateral do contrato que aumente os encargos do

contratado, a Administração deverá restabelecer, por aditamento, o equilíbrio
econômico-financeiro inicial."

45. Esse entendimento está muito bem explicitado no excerto a seguir

transcrito do livro "Obras Públicas - Comentários à jurisprudência do TCU",
Ministro Valmir Campelo e Auditor Rafael Jardim Cavalcante, Editora Fórum, 2ª
Edição, 2013, pg. 235:

"De acordo com a teoria da imprevisão e nos exatos termos do art. 65, quando
sobrevierem fatos imprevisíveis, ou previsíveis, porém de consequências
incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou ainda,
em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea
econômica extraordinária e extracontratual, o restabelecimento do equilíbrio do
contrato é compulsório. A ocorrerem alterações quantitativas e qualitativas do
projeto, um termo aditivo também é obrigatório."

46. Ademais, admitindo-se a adoção, no orçamento das obras públicas, de

valor mensal fixo à título de administração local, dissociado de cumprimento do
cronograma físico-financeiro, há sério risco de ocorrência de pagamento
antecipado que constitui irregularidade rechaçada por esta Corte de Contas,
caso esse valor mensal fixo seja superior ao efetivamente gasto pela empresa
contratada com administração local no período em questão.

47. Comprovada a adequabilidade de se atrelar o pagamento dos itens da

administração local ao cumprimento do cronograma físico-financeiro, tenho
ainda algumas considerações a fazer, quanto à diferença da forma com que

Página 7 de 8
esse pagamento será efetuado, conforme o regime de execução, por
empreitada por preço global ou por custo unitário.

48. Na empreitada por preço global, o pagamento deve ser efetuado após a
conclusão dos serviços ou etapas definidas em cronograma físico-financeiro.
Tem-se, portanto, que há gastos com administração local associados à
implementação das fundações, da estrutura, da concretagem da laje, da
finalização da cobertura, do revestimento, da pintura, dentre outras etapas.

49. Na empreitada por preço unitário, por outro lado, o pagamento da

administração local deve estar atrelado às despesas incorridas para que as
unidades dos quantitativos previstos fossem efetivamente executadas (metros
cúbicos escavados para as fundações, metros quadrados de paredes
levantadas ou de pisos assentados etc.).

50. Independentemente da modalidade adotada, a Administração deverá

fornecer, obrigatoriamente, junto com o ato convocatório, todos os elementos e
informações necessárias para que os licitantes possam elaborar propostas de
preços com total e completo conhecimento do objeto da licitação.

Página 8 de 8