PLANO DIRETOR

1 Fundamentação constitucional:

CF, Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil
habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
(...)

2 No Estatuto da Cidade:

EC, Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de
desenvolvimento e expansão urbana.
§ 1 O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano
plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele
contidas.
§ 2 O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.
(...)

 O plano diretor é o principal instrumento a nortear todas as ações urbanísticas planejadas de um município, seja nos
aspectos sociais, físicos, econômicos ou administrativos.
 É o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
 O plano diretor é um dos requisitos para que o município receba a propriedade ou a concessão de área de uso
federal destinada à regularização fundiária, conforme previsão do art. 22, § 1o, da Lei 11.952/2009.
3 Aspectos gerais que devem ser previstos nos planos diretores:

 Carvalho Filho e José Afonso da Silva;

a) aspectos físicos: planejamento com a ocupação e ordenação do solo do município (sistemas viários, zoneamento e de lazer),
com o objetivo de melhorar a qualidade de vida dos habitantes da cidade.

b) aspectos econômicos: projeção de destinação de áreas para a atividade de construção de edifícios comerciais ou não e
residências, em especial para atender o mercado imobiliário, que constitui o desenvolvimento econômico do município,

c) aspecto ambiental: necessidade do plano diretor para proteger o meio ambiente (art. 225 da CF);

d) aspecto social: relacionados aos serviços de educação, saúde, habitação, transporte, trabalho, enfim, tudo que melhore a
qualidade de vida dos habitantes dos centros urbanos;

e) aspectos administrativos: relaciona-se com a execução dos projetos urbanísticos.

4 Elaboração

4.1 Iniciativa:

 Embora não seja previsto no Estatuto, em geral, a iniciativa da lei deverá partir do Chefe do Executivo;

Carvalho Filho sustenta que o projeto de lei para a instituição do plano diretor é geral, e poderá ser deflagrado pelo prefeito
municipal, por qualquer vereador, comissão da câmara municipal, ou ainda por meio de iniciativa popular, prevendo-o a lei
orgânica do município.

4.2 Procedimento

 O Estatuto da Cidade não define uma forma específica para que seja editado um plano diretor, bastando, então, que
seja uma lei ordinária, sempre observando a previsão em lei orgânica municipal.
 O projeto de lei deverá observar o processo legislativo previsto na lei orgânica do município.
 A Câmara Municipal poderá adotar em seu regimento interno um rito diferenciado, com um número de duas ou mais
discussões e votações ou sessões legislativas, tudo para que as regras e diretrizes do planejamento urbano ganhem maior
estabilidade e não sejam modificadas de forma ocasional.
 O projeto, como regra, para sua aprovação necessita do quórum normal (maioria simples de votos dos presentes) para
aprovação de leis ordinárias (art. 47 da CF).
 Após o término do processo legislativo, caso aprovado, com ou sem emendas, este será encaminhado à sanção do
prefeito municipal, para posterior promulgação e publicação, conforme as diretrizes legislativas traçadas pela CF.

EC, Art. 40 (...)

§ 4 No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes
Legislativo e Executivo municipais garantirão:
I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade;
II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;
III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.
  Audiências públicas: Para a realização das audiências públicas e debates é possível admitir duas modalidades de
participação: a direta e a indireta. Na participação direta permite-se que qualquer cidadão, de forma direta, análise
e opine sobre o projeto do plano diretor, enquanto a participação indireta é realizada por meio das associações que
representem os setores existentes no local.
 A ausência da participação popular poderá resultar na inconstitucionalidade da lei que institui o plano diretor.
 Antes da promoção das audiências, é necessário que o Poder Público divulgue o mais amplamente possível a
pauta dos temas a serem debatidos, bem como a documentação pertinente.
 O EC garante ao cidadão ou mesmo à pessoa jurídica o acesso aos documentos, estudos, pesquisas e
informações relacionados ao plano diretor, não podendo tal acesso ser negado pelas autoridades responsáveis.
 A negativa pode-se enquadrar como eventual abuso de poder, permitindo ao interessado, se for o caso, impetrar
mandado de segurança. Ainda, o responsável poderá ser enquadrado na prática de ato de improbidade
administrativa (art. 52, inc. VI, do EC).

5 Revisão do plano diretor

EC, Art. 40 (...)

§ 3 A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.

 O prazo de dez anos é fixado pelo EC como máximo, ou seja, o processo de revisão deverá ser realizado em até dez anos,
mas, dependendo do crescimento das demandas urbanísticas da cidade, o plano diretor poderá ser revisto em um prazo
menor.
  Aplica-se o princípio da adequação, pois o plano diretor deverá se adaptar às novas realidades sociais, não se
admitindo sua defasagem em detrimento dos cidadãos dos municípios.
 Caso não seja o plano diretor revisto no prazo de dez anos, constitui-se uma forma de inconstitucionalidade por omissão
por parte do governo municipal.
 Caso a Administração deixe de proceder à revisão do plano diretor, o EC considera tal conduta improbidade
administrativa, conforme o art. 52, inc. VII.

6 Obrigatoriedade do plano diretor

A CF dispõe, no art. 182, § I o, da CF, a obrigatoriedade da elaboração do plano diretor.

CF, Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil
habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

EC, Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:

I – com mais de vinte mil habitantes;
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4 do art. 182 da
Constituição Federal;
IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de
âmbito regional ou nacional.
 VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de
grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos.

 É fato que, nas cidades com menos de 20 mil habitantes, a elaboração do plano diretor é facultativa.

LEI 13.089/2015 (ESTATUTO DA METRÓPOLE)

1 O Estatuto da Metrópole prevê:

1) diretrizes para a realização das funções públicas de interesse comum em regiões metropolitanas e em
aglomerações urbanas;
2) normas gerais para a elaboração dos instrumentos de governança interfederativa;
3) normas gerais para a elaboração do plano de desenvolvimento urbano integrado; e
4) critérios para o apoio da União a ações que envolvam governança interfederativa no campo do
desenvolvimento urbano.

Estatuto da Cidade Estatuto da Metrópole

Normas para regular o uso da propriedade urbana Normas gerais para regular as funções públicas de
em prol do coletivo, da segurança, bem-estar dos interesse comum que são realizadas nas regiões
cidadãos e do equilíbrio ambiental metropolitanas e aglomerações urbanas.
2 Fundamento constitucional

O Estatuto da Metrópole foi editado para cumprir determinação da CF/88, presente nos seguintes dispositivos:

Art. 21. Compete à União:

(...)
XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes
urbanos;

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
(...)
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de
saneamento básico;

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
(...)
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

Art. 25 (...)
§ 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações
urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a
organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum
 Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes
gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e
garantir o bem- estar de seus habitantes.

 O Centro de Estudos Metropolitanos mapeou as 82 regiões metropolitanas do Brasil

(https://centrodametropole.fflch.usp.br/pt-br/)

3 Governança interfederativa: consiste no compartilhamento das responsabilidades e ações entre os entes da Federação
integrantes do agrupamento a fim de que todos participem da organização, planejamento e execução das funções públicas de
interesse comum.

 O Estado e os Municípios inclusos na região metropolitana ou na aglomeração urbana deverão promover as funções
públicas de interesse comum por meio de uma forma de administração chamada de “governança interfederativa ”
(art. 3º, parágrafo único).

Lei 13.089/2015, Art. 3 (...)

§ 1º O Estado e os Municípios inclusos em região metropolitana ou em aglomeração urbana formalizada e
delimitada na forma do caput deste artigo deverão promover a governança interfederativa, sem prejuízo de
outras determinações desta Lei.

Art. 8º A governança interfederativa das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas compreenderá
em sua estrutura básica:
I – instância executiva composta pelos representantes do Poder Executivo dos entes federativos integrantes
das unidades territoriais urbanas;
II – instância colegiada deliberativa com representação da sociedade civil;
 III – organização pública com funções técnico-consultivas; e
IV – sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas.

4 Forma de criação de aglomerações e metrópoles

 As aglomerações urbanas e as regiões metropolitanas devem ser instituídas pelos Estados-membros por lei
complementar estadual.

Lei 13.089/15 Art. 3º Os Estados, mediante lei complementar, poderão instituir regiões metropolitanas e
aglomerações urbanas, constituídas por agrupamento de Municípios limítrofes, para integrar a
organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
(...)
§ 2º A criação de uma região metropolitana, de aglomeração urbana ou de microrregião deve ser precedida
de estudos técnicos e audiências públicas que envolvam todos os Municípios pertencentes à unidade
territorial.

 Mesmo antes do Estatuto da Metrópole, já haviam sido criadas ao redor do país, várias regiões metropolitanas, com base
no § 3º do art. 25 da CF/88, que é norma autoaplicável (eficácia plena).

5 Região metropolitana: metrópole é diferente de região metropolitana;

 Lei 13.089/2015, Art. 2. (...)
V – metrópole: espaço urbano com continuidade territorial que, em razão de sua população e relevância
política e socioeconômica, tem influência nacional ou sobre uma região que configure, no mínimo, a área de
influência de uma capital regional, conforme os critérios adotados pela Fundação Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística - IBGE;
(...)
VII - região metropolitana: unidade regional instituída pelos Estados, mediante lei complementar, constituída
por agrupamento de Municípios limítrofes para integrar a organização, o planejamento e a execução de
funções públicas de interesse comum;

 Segundo o Estatuto, somente se pode falar em “região metropolitana” se a aglomeração se configurar como uma
metrópole, ou seja, se tiver influência nacional ou sobre uma região que configure, no mínimo, a área de influência de uma
capital regional, conforme critérios do IBGE.

As “regiões metropolitanas” que tinham sido instituídas antes da leis, mas que não atendem aos critérios dessa nova
definição, podem continuar existindo?

SIM. A Lei n. 13.089/2015 previu, em seu art. 5º, § 2º, regulamenta a situação.

Art. 5. (...)
§ 2º Respeitadas as unidades territoriais urbanas criadas mediante lei complementar estadual até a data de
entrada em vigor desta Lei, a instituição de região metropolitana impõe a observância do conceito
estabelecido no inciso VII do caput do art. 2º.
Atenção: a região metropolitana que não atenda o disposto no inciso VII do caput do art. 2º do Estatuto será enquadrada como
“aglomeração urbana” para efeito das políticas públicas a cargo do Governo Federal.

 Em outras palavras, mesmo a lei complementar estadual dizendo que ela é uma região metropolitana, ao receber apoio
da União (inclusive financeiro) ela será considerada (tratada) como uma simples “aglomeração urbana”.

Art. 2. (...)
VII - região metropolitana: unidade regional instituída pelos Estados, mediante lei complementar, constituída por agrupamento de
Municípios limítrofes para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum;

 É possível que seja instituída uma região metropolitana ou aglomeração urbana envolvendo Municípios
pertencentes a Estados-membros diferentes? SIM.

Lei 13.089/2015, Art. 4º A instituição de região metropolitana ou de aglomeração urbana que envolva
Municípios pertencentes a mais de um Estado será formalizada mediante a aprovação de leis
complementares pelas assembleias legislativas de cada um dos Estados envolvidos.
Parágrafo único. Até a aprovação das leis complementares previstas no caput deste artigo por todos os
Estados envolvidos, a região metropolitana ou a aglomeração urbana terá validade apenas para os
Municípios dos Estados que já houverem aprovado a respectiva lei.

6 Aglomeração urbana e região metropolitana

 Lei 13.089/2015, Art. 2º Para os efeitos desta Lei, consideram-se:

I – aglomeração urbana: unidade territorial urbana constituída pelo agrupamento de 2 (dois) ou mais
Municípios limítrofes, caracterizada por complementaridade funcional e integração das dinâmicas
geográficas, ambientais, políticas e socioeconômicas;
(...)

 Os municípios na aglomeração urbana possuem estreita relação entre si;

 Já na região metropolitana é uma aglomeração urbana de influência nacional ou regional;

7 Instrumentos de desenvolvimento urbano integrado

Art. 9º Sem prejuízo da lista apresentada no art. 4º da Lei nº 10.257, de 10 de julho 2001 , no
desenvolvimento urbano integrado de regiões metropolitanas e de aglomerações urbanas serão utilizados,
entre outros, os seguintes instrumentos:
I – plano de desenvolvimento urbano integrado;
II – planos setoriais interfederativos;
III – fundos públicos;
IV – operações urbanas consorciadas interfederativas;
V – zonas para aplicação compartilhada dos instrumentos urbanísticos previstos na Lei nº 10.257, de 10 de
julho de 2001 ;
VI – consórcios públicos, observada a Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005 ;
VII – convênios de cooperação;
VIII – contratos de gestão;
IX – compensação por serviços ambientais ou outros serviços prestados pelo Município à unidade territorial
urbana, conforme o inciso VII do caput do art. 7º desta Lei;