CIDADANIA EM REDE Transparência e Accountability No Acesso À Informação

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CIDADANIA EM REDE: transparência e accountability no acesso à informação
Article in Pesquisa Brasileira em Ciência da Informação e Biblioteconomia · May 2023
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Herbert Rego Isa Maria Freire

Federal University of Paraíba Universidade Federal da Paraíba
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CIDADANIA EM REDE: transparência e accountability no acesso à informação
E-mail:
herbert.rgo@gmail.com Herbert de Oliveira Rego 1, Isa Maria Freire 2
isafreire2011@gmail.com
RESUMO
Compartilhamos a revisão de literatura da tese CIDADANIA EM REDE: transparência e accountability
no acesso à informação, defendida no Programa de Pós-Graduação em Ciência da Informação da
Universidade Federal da Paraíba, em 2021. Seu objetivo foi identificar em que medida os portais de
transparência das capitais brasileiras e Distrito Federal atendem a características que permitem a
realização da accountability. A partir da Lei de Acesso à Informação (LAI), surgiu no Brasil o
movimento da transparência pública fazendo com que a opacidade pública perdesse espaço para a
transparência pública. Este movimento, porém, por si só não é suficiente para consolidar a cidadania e
a democracia, para tanto é fundamental que o cidadão possa exercer a accountability pública. da
accountability. Identificamos que apesar do avanço em termos de condições que permitam considerá-
los como transparentes e identificar indícios de accountabilty, e a a revisão da literatura foi fundamental
nesse processo de conhecimento.
Palavras-chave: Revisão de literatura, Transparência pública, Accountability pública, Informação -

Políticas públicas. Brasil.
ABSTRACT
We share the literature review of the thesis NETWORK CITIZENSHIP: transparency and accountability
in access to information, defended in the Graduate Program in Information Science at the Federal
University of Paraíba, in 2021. Its objective was to identify the extent to which the transparency portals
of Brazilian capitals and the Federal District meet the characteristics that allow accountability. From the
Access to Information Law (LAI), the public transparency movement emerged in Brazil, causing public
opacity to lose space for public transparency. This movement, however, by itself is not enough to
consolidate citizenship and democracy, for that it is essential that the citizen can exercise public
accountability. of accountability We identified that despite the advance in terms of conditions that allow
them to be considered as transparent and to identify signs of accountability, the literature review was
fundamental in this knowledge process. We identified that despite the advance in terms of conditions
that allow them to be considered as transparent and identify signs of accountability, the literature review
was fundamental in this knowledge process.
Keywords: Literature review, Public transparency, Public accountability, Information - Public policies.
Brazil.
1
Doutor em Ciência da Informação pela Universidade Federal da Paraíba
ORCID https://orcid.org/0000-0003-0583-2132
2
Doutora em Ciência da Informação pela Universidade Federal da Paraíba
ORCID https://orcid.org/0000-0001-7603-1872
Pesq. Bras. em Ci. da Inf. e Bib., João Pessoa, v. 18, n. 1, p.024-062, 2023. 24
1 INTRODUÇÃO
Nos últimos anos há um crescente interesse acadêmico sobre políticas de acesso à
informação no Brasil, isso se deveu principalmente à disponibilidade da Lei de Acesso à
Informação (LAI) 3. No campo da Ciência da Informação, uma busca na Base de Dados em
Ciência da Informação (Brapci) 4, apresenta os caminhos percorridos pela LAI, a qual veio a
regulamentar um direito previsto na Constituição Federal de 1988 5: o direito de acesso à
informação que, segundo Rodrigues (2020) e Campos e Rodrigues (2020), percorreu um longo
e complexo caminho no parlamento até ter sua aprovação. A partir da LAI, surgiu no Brasil o
movimento da transparência pública, ocasionando uma mudança de comportamento do Estado
diante dos cidadãos, e a opacidade pública perdeu espaço para a transparência. Nesse contexto,
os cidadãos têm tido um papel mais ativo na governança pública 6 e na consolidação do Estado
democrático.
Contudo, anterior ao entendimento de transparência pública, necessitamos
compreender o significado dos termos cidadania e cidadão. O conceito de cidadão e cidadania,
ainda são controversos, entretanto Cooper e Luther (1984) idealizaM tais definições alinhadas
com nosso propósito de tratar da diluição do poder entre governo e cidadão. Os autores definem
cidadania como o status e a função que define a autoridade e as obrigações dos membros
individuais de uma comunidade, em termos de: qualificações; direitos e obrigações
formalizados por meio de leis; estatutos ou constituições; ou até mesmo informais,
determinados por: valores; tradição; e consenso. E considera como cidadão aquele que se
qualifica para o status de cidadania, formal ou informalmente, por uma determinada
comunidade, e está sobrecarregado com as obrigações atribuídas à essa função anteriormente
definida por tal comunidade.
A transparência pública pode ser vista como a obrigação constitucional na qual o
gestor público deve prestar contas regularmente ao cidadão sobre suas ações, tais como:
arrecadação de receitas; fixação de despesas; e decisões adotadas para a gestão dos recursos de
modo geral. A abertura dos dados e informações públicas é necessária para a consolidação da
democracia, porém por si só não é suficiente: para tanto, é fundamental que o cidadão possa
exercer a accountability para garantir o exercício de sua cidadania.
Para a Organization for Economic Co-operation and Development (OECD),
accountability pública está relacionada à ideia de prestação de contas do setor público aos
cidadãos, como também à ideia de ter alguém responsável, fiscalizador dos atos públicos, mas,
diferentemente da transparência, na accountability há a sanção caso os atos públicos venham a
ser reprovados pelos cidadãos. Em outras palavras, espera-se que o cidadão sancione por meio
do voto, as boas práticas de governança pública.
3
Lei no12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o,
no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro
de 1990; revoga a Lei nº 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e
dá outras providências.
4
Disponível em https://www.brapci.inf.br/
5
Conforme o artigo 5º da Constituição: "XXXIII ‐ todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de
seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado; LXXII
- conceder-se-á habeas data: a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante,
constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público; b) para retificação
de dados, quando não se prefira fazê‐lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo".
6
De acordo com o Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017, governança é o “conjunto de mecanismos de
liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à
condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade”.
Os governos municipais constituem o locus onde acontecem a maioria das decisões
que atingem diretamente os cidadãos, contudo é exatamente, nessa esfera governamenteal, a
qual, a transparência e, por conseguinte a accountability, são mais frágeis. No Brasil, os
municípios tendem a apresentar níveis mais baixos de transparência quando comparados ao
governo federal. Segundo Michener (2016), Michener, Contreras e Niskier (2018), Michener,
Moncau e Velasco (2014) e Lambert (2013), a questão da fragilidade na transparência dos
governos municipais [locais] é um paradoxo, já que estes governos deveriam ser os mais
transparentes devido à aproximação com os seus cidadãos, já que os munícipes são o público-
alvo dessas gestões e nos países democraticamente mais avançados, a transparência é maior nos
governos locais.
Contudo, ao considerar o cenário nacional Michener (2016, p. 15-17) nos apresenta
três paradoxos dessa realidade, a saber: (i) “[...] os cidadãos tendem a serem localmente
desinformados”, há pouco destaque sobre notícias dos governos locais (na academia e na
mídia); (ii) há uma opacidade local, o Brasil, diferentemente do que ocorre nos países
desenvolvidos, e (iii) há uma vulnerabilidade, pois os governos locais podem ter a concepção
de que os custos de não serem transparentes, sejam menores do que os custos de se posicionarem
como transparentes, principalmente quando não há instituições de controle sobre os mesmos, e
por isso não se colocam abertos à críticas,.
Tendo em vista o avanço no debate das questões pertinentes ao tema, as pesquisas da
área de Ciência da Informação modificaram suas pautas e passaram a incorporar questões sobre
accountability pública, tal como abordado em Rego e Freire (2016; 2017; 2018a; e 2018b). A
transparência pública continua como um dos pilares da discussão sobre acesso à informação,
porém, no âmbito das investigações conduzidas na área da Ciência da Informação, os estudos
passaram a considerar, entre outros fatores, o contexto de accountability pública, isto é,
passaram a levar em conta a ideia do agir com responsabilidade no trato da coisa pública,
abordagem na qual a responsabilidade de uma agência pública, perante um indivíduo ou
organização, envolve a síntese da governança (PINHO; SACRAMENTO, 2009; OLIVEIRA;
CARVALHO; CORRÊA, 2013).
Accountability e transparência pública são vistas como diferentes faces de uma mesma
moeda, e dito isso muitas vezes não faz sentido discuti-las separadamente, principalmente
quando relacionamos o acesso à informação ao cidadão. Destarte, no Brasil a importância dos
portais de transparência aparece como elemento impulsionador da consolidação da cidadania,
conforme Rego e Freire (2017; 2018b), o que por si só já confere relevância à abordagem do
tema.
2 CONTEXTUALIZANDO
O direito à informação, fundamento das políticas públicas da transparência,
consolidou-se ao longo da evolução histórica dos direitos humanos que, de acordo com Bobbio
(1992), Pezzella (2013), McDonagh (2013), Fonseca (1999) e Meijer (2009), teve início com
os chamados “direitos de primeira geração”, inscritos nas Declarações Declaração da Virginia
(EUA, 1776) e Universal e dos Cidadãos (França, 1789). Essas Declarações continham os
direitos inerentes ao indivíduo, dentre os quais o direito à liberdade de opinião e à igualdade de
todos perante a lei. Nesse sentido, os chamados direitos de segunda geração (Constituição
Mexicana de 1917 e de Weimar de 1919) garantiram os direitos ao trabalho, à saúde, à
educação; os direitos de terceira geração enfatizaram a preservação do meio ambiente; e, por
fim, a quarta geração contribuiu para com os direitos à democracia, à informação e ao
pluralismo (Declaração Universal dos Direitos Humanos, em 1948).
Aproximadamente no final dos anos 1980, houve mudanças nos processos
democráticos em muitos países, e isso fez com que houvesse também uma crescente busca por
processos e conceitos democráticos. Michener e Bersch (2013, p. 235) destacaram a atuação do
então presidente da ex-União Soviética Mikhail Gorbachev no fortalecimento da importância
da transparência, quando estabeleceu a glasnost, que significa "abertura" e "publicidade
máxima" em russo.
Mais recentemente, ocorreu uma atualização dos direitos humanos que considera o
ambiente virtual, por meio da Carta de Direitos e Princípios da Internet (ONU, 2015, p. 1), que
tem como um dos seus objetivos “aumentar a conscientização sobre esse documento, à luz da
crescente preocupação pública nacional e internacional sobre a proteção e o gozo dos direitos
humanos tanto online, quanto off-line”.
No Brasil, a redemocratização nos anos 1980, resultou na constituição de 1988
(Constituição Cidadã), que destacou os direitos dos cidadãos com vistas à justiça social, e se
tornou uma peça importante para alicerçar o Estado democrático de direito no Brasil, como
também a cidadania, ainda em desenvolvimento. Como afirma Filgueiras (2018), com o
destaque dado à justiça social houve um aumento da demanda no Estado de soluções
democráticas para a sua efetivação. Uma postura mais ativa da sociedade foi institucionalizada,
nos anos 2000, com intuito de estimular a participação popular nas decisões do governo, como
por exemplo: por meio da LAI; dos conselhos públicos; orçamentos participativos; e audiências
públicas; dentre outros, a Figura 1 7, apresenta essa evolução. O progresso da participação 8 dos
cidadãos em fóruns públicos, nos quais passaram a deter o poder de deliberação foi, sem dúvida,
um avanço da democracia nacional, tendo em vista um aumento da representatividade do
cidadão implementada pelo Estado. Dito de outra forma, com o fortalecimento da
accountability o Estado tornou-se mais democrático, em consequência do empoderamento
institucional do cidadão.
Figura 1 - Distribuição Temporal dos Atos Legais das Políticas de Informação

no Período pós Constituição de 1988
Fonte: Elaboração própria (2021)
7
A relação das Leis, decretos apresentados na Figura 1 estão dispostas no apêndice A
8
A participação do cidadão segundo Roberts (2004, p. 320) pode ser definida como “[...] o processo pelo qual os
membros de uma sociedade (aqueles que não ocupam cargos ou cargos administrativos no governo) compartilham
o poder com funcionários públicos na tomada de decisões substantivas e na realização de ações relacionadas à
comunidade”. A participação do cidadão é central na questão do acesso à informação, na verdade só há acesso à
informação se houver participação do cidadão.
As reformas institucionais para consolidar a figura do cidadão perante o Estado
precisam continuar acontecendo para ampliar a democracia, já que sua evolução é atemporal.
A accountabiity no Brasil necessita que haja um maior atrelamento entre o controle externo e
as medidas de participação e deliberação institucionalizada do cidadão, e para tanto é necessário
que a cultura da accountability seja, cada vez mais, introjetada nos hábitos dos brasileiros como
um valor democrático (FILGUEIRAS, 2018).
Nessa perspectiva, Freire, Rego e Oliveira (2015); Freire e Rego (2016) consideraram
o portal virtual de transparência como um importante vetor de desenvolvimento na relação entre
a sociedade e o governo, ao facilitar o acesso à informação pública, uma vez que o cidadão
pode realizar pesquisas e acessar informações sobre as ações do governo em qualquer nível,
mediante o uso da Internet. Pois, apesar de ainda existir pessoas que não têm acesso ao espaço
virtual, ou ciberespaço 9, vivemos na Sociedade em rede, na qual a maioria da população dispõe
de oportunidades para conexão por meio de plataformas digitais móveis.
Estudos que analisaram a transparência dos portais de informações municipais, tais
como, Tejedo-Romero e Araújo (2021); Oliveira e Marçal (2020; Divino, Bezerra Filho e Nossa
(2019); realizaram suas análises voltadas para a gestão pública; já Pagliari, Lima e Silva (2020),
ancoraram seu estudo na Ciência da Informação. Tais trabalhos corroboram com a ideia de uma
nova geração de temas de análise acadêmica, incluindo aspectos informacionais, sobre as
questões municipais no Brasil. Tais trabalhos discutiram a questão da transparência e da
informação, com abordagens diferentes e instrumentos de análise distintos, apresentando novos
prismas, até então inovadores para as pesquisas. Tais perspectivas se tornam ainda mais
relevantes no contexto da pandemia provocada pelo Covid-19, devido ao montante de recursos
públicos destinados à sua prevenção e aos cuidados médico-hospitalares necessários e devidos
à população.
Nesse contexto, constatamos que não há estudos nacionais disponíveis, no campo da
Ciência da Informação, que abordem a accountability a partir das características de divulgação
das informações e dados disponibilizados pelos portais de informação. Nosso estudo defende a
hipótese de que as informações e os dados contidos nos portais de transparência das capitais
brasileiras e Distrito Federal atendem a determinadas características de publicização, de modo
que reúnem condições para a realização da accontability por parte do cidadão comum
(LOURENÇO, 2015). De modo tal que, esses informes dariam condições para que esse
pudesse, caso assim desejasse, absorver as informações para exercer seu senso crítico, para
então julgar o executor municipal por meio do voto.
Ademais, a consolidação da transparência pública deve contribuir ainda mais com o
desenvolvimento da governança pública e das Tecnologias da Informação e Comunicação
(TIC). Para tanto, os portais de informação brasileiros além da atual função informativa poderão
vir a exercer sua função mais significativa, qual seja a de criar uma rede de cooperação para, a
partir desta, solucionar problemas e criar políticas públicas, inclusive de informação (CGU,
2015).
Diante da possível consolidação da transparência na cultura da gestão pública
brasileira, observa-se também a emergência de um novo movimento na gestão pública: trata-se
da accountability, que começa a ser abordada pela Ciência da Informação como uma nova linha
de pesquisa em consolidação, como podemos , observar por meio dos indícios de abordagens
da temática accountability na literatura indexada pela Base de Dados em Ciência da Informação
9
Conforme Lévy (1999, p. 17), o termo ciberespaço especifica não apenas a infraestrutura material da
comunicação digital, mas também o universo de informação que ela abriga, assim como os seres humanos que
navegam e alimentam esse universo. Quanto ao neologismo ‘cibercultura’, especifica o conjunto de técnicas
(materiais e intelectuais), de práticas, atitudes, modos de pensamento e de valores que se desenvolvem juntamente
com o crescimento do ciberespaço.
(Brapci), publicada pela Universidade Federal do Paraná (UFPR) (REGO; SOUZA; FREIRE,
2018).
Nesse sentido, a pesquisa contribui, de forma original, para a Ciência da Informação
quando aborda a informação quanto ao reconhecimento de suas características que possibilitam
a realização da accountability pelo cidadão comum (Lourenço, 2015), ou seja, na medida em
que proporciona a oportunidade de uso a informação para uma análise crítica que leve a executar
o seu julgamento quando for votar. Por fim, para o cidadão comum, aquele que não está ligado
a Organizações Não Governamentais, sindicatos ou centros de pesquisa, a contribuição desse
estudo se dá em termos de qualificação das informações e dados disponíveis nos portais, de tal
forma que esse cidadão possa ser empoderado ao exercício do direito de ser informado de forma
adequada.
Outro ponto de relevância a se considerar, é dado pelo contexto histórico de aplicação
do estudo de transparência e accountability no contexto de pandemia, no qual a transparência
das ações governamentais e da eficiência alocativa dos recursos financeiros são de extrema
relevância como resposta a um problema global, consideramos que essas informações são
primordiais para formar o julgamento dos cidadãos sobre as decisões tomadas pelos governos
locais.
3 REGIME E POLÍTICAS DE INFORMAÇÃO

Vamos iniciar essa discussão com o conceito de Regime de Informação (Ri), pois é
neste regime que se estabelecerá o contexto no qual as políticas de informação são planejadas
e implementadas (FREIRE; REGO, 2016; REGO; FREIRE, 2018). O entendimento do conceito
“Regime de Informação” foi trabalhado em um contexto social de economia de mercado,
enquanto os conceitos referentes às Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) reuniram
os processos de informação.
O autor seminal nessa perspectiva é Frohmann (1994; 1995; 2004), que utilizou o
conceito de Regime de Informação como
[...] contraponto a ineficiente utilização dos estudos das políticas de

informação a partir do conceito de informação como um bem de consumo
(commodities), onde, com isso, aproxima as questões de informação ao
contexto de mercado e o distanciando do ambiente do Estado e suas agências.
Com este distanciamento, o Estado deixaria de ter um papel de destaque no
que seria a sua posição natural já que as políticas de informação seriam
políticas de Estado e de governo. (REGO; FREIRE, 2019, p. 8)
Para Frohmman é necessário que haja um cenário onde seja possível realizar estudos
sobre políticas de informação, porém um cenário que consiga abranger as relações entre grupos
sociais, artefatos científicos e tecnológicos e como se dão estes conflitos. Segundo o autor
(1995, p. 2-3 apud MAGNANI; PINHEIRO, 2011, p. 601), o conceito de regime de informação
é uma forma de estudo da política de informação, quando nos diz:
[...] de alguma forma, mesmo sem a ação direta do governo, poder e controle
suficientes são exercidos sobre os constituintes dos sistemas de informação de
onde redes mais ou menos discerníveis e mais ou menos bem definidas, não
obstante, emergem e se estabilizam. E quando nós pensamos sobre os fluxos
de informação girando ao nosso redor, sejam eles culturais, acadêmicos,
financeiros, industriais, comerciais, institucionais, ou os seus muitos
elementos híbridos, nós nos damos conta que eles possuem estruturas e formas
específicas. Vamos, portanto, chamar qualquer sistema ou rede mais ou menos
estável na qual a informação flui através de determinados canais de produtores
específicos, através de estruturas organizacionais específicas, para
consumidores específicos ou usuários, de regime de informação.
Radiodifusão, distribuição de filmes, publicações acadêmicas, bibliotecas,
fluxos transfronteiras, e as infoestradas emergentes: todos eles são nós de
redes de informação, ou elementos de um regime de informação específico.
(FHOHMMAN apud MAGNANI; PINHEIRO, 2011, p. 601, Tradução nossa)
Na Ciência da Informação, Frohmann (1995, p. 5), elaborou o conceito de regime de

informação como sendo “[...] um sistema ou rede mais ou menos estável na qual a informação
flui através de canais determináveis − de produtores específicos, via estruturas organizacionais
específicas, para comunidades ou usuários específicos”. Encontramos, no autor (1994), a ênfase
na questão da tecnologia associada a relações sociais, indo além das resoluções de problemas
técnicos, bem como a ideia de que conflitos sociais e culturais deram origem à estabilidade de
novas tecnologias informacionais.
Por sua vez, o conceito de regime de informação é abordado por González de Gómez
(1999; 2002; 2003; 2004; 2015), e aplicado por Delaia (2008) e Freire (2008; 2012; 2016) sob
a perspectiva da Gestão e da Política da Informação em um ambiente caracterizado pelas TIC,
onde gestão e a política da informação podem contribuir na implementação das instruções dos
processos de criação, organização, acesso e uso da informação, aplicadas nas mediações de
conflitos.
O conceito de Frohmann (1995) sobre regime de informação é redefinido por González
de Gómez (2002, p. 34), como sendo:
Um conjunto mais ou menos estável de redes sociocomunicacionais formais e

informais nas quais informações podem ser geradas, organizadas e
transferidas de diferentes produtores, através de muitos e diversos meios,
canais e organizações, a diferentes destinatários ou receptores, sejam estes
usuários específicos ou públicos amplos.
O regime de informação seria o modo de produção informacional predominante em

uma dada sociedade, como podemos observar em González de Gómez e Chicanel (2008, p. 2):
O conceito de regime de informação, como instrumento analítico, visaria à

reconstrução dos modos de produção de ações e práticas de informação,
ancoradas nas redes densas de relações culturais, sociais e econômicas e
condicionadas pelas estruturações preferenciais das relações de poder.
Para González de Gómez (2012a), o regime de informação designa um conjunto de

determinações para o fluxo estrutural de informações em um dado espaço social ou
institucional, em suas diferentes formas de geração, organização, uso e comunicação da
informação, englobando, além dos artefatos tecnológicos envolvidos, os sujeitos, as
organizações, as normas e padrões, os meios e os recursos de informação. A autora (2012a, p.
32) esclarece sobre o papel da política, em um dado regime de informação:
[...] definimos um regime de informação pelo modo de produção informacional

dominante numa formação social, que prescreve sujeitos, instituições, regras e
autoridades informacionais, meios e recursos preferenciais de informação, padrões
de excelência e critérios para seu processamento seletivo. Cada vez que muda ou
mudam os eixos de ênfases e relevância, mudam também todos ou muitos dos
parâmetros que configuram o “locus” de entendimento e definição de recursos e
ações de informação. Ao mesmo tempo, cada nova configuração de um regime de
informação, resulta de e condiciona diferentes modos de configuração de uma ordem
sóciocultural e política. [...]. (GONZÀLEZ de GOMEZ, 2012a, p.32)
O conceito de regime de informação é utilizado, segundo González de Gómez (2012b),

de diferentes formas para explicar a relação entre política, informação e poder. Tanto para
Frohmann (1994 e 1995) quanto para González de Gómez (2012b), os regimes de informação
são vistos como relações entre elementos sociais e discursivos em um determinado contexto.
O trajeto, enfatizado por Bezerra e Freire (2018), que González de Gómez (1999;
2002; 2003) faz para compreender os regimes de informação perpassa um conjunto de
definições de elementos que compõem todos os processos relacionados à transferência de
informações nos mais diversos espaços socioculturais. Seus elementos principais são os
seguintes:
• Dispositivos de informação, “um conjunto de produtos e serviços de informação e
das ações de transferência de informação” (GONZÁLEZ DE GÓMEZ, 1999, p. 63);
pode ser compreendido como o mecanismo operacional, o padrão ou regimento que
viabiliza o fluxo da informação para que as ações se realizem;
• Atores sociais, “reconhecidos por suas formas de vida e [que] constroem suas
identidades através de ações formativas existindo algum grau de institucionalização
e estruturação das ações de informação” (GONZÁLEZ DE GÓMEZ, 2003, p. 35);
são as pessoas, os sujeitos, os indivíduos, enfim, todos aqueles que relacionados
entre si configuram um regime de informação;
• Artefatos de informação, são reconhecidos como ferramentas tecnológicas para
processar, armazenar e transmitir informação (GONZÁLEZ DE GÓMEZ, 2002;
2003); também podem ser compreendidos como as ferramentas de comunicação ou
os produtos e serviços de informação utilizados ou produzidos pelos atores sociais;
• Ações de informação, as modalidades de ação executadas para articulação e relação
entre os atores sociais; agem em conjunto com a finalidade de produzir os resultados
idealizados por estes, podendo ser compreendidas em três modalidades: formativa,
relacional e de mediação (GONZÁLEZ DE GÓMEZ, 2003).
Podemos observar, na Figura 2, a representação esquemática das relações entre os

elementos do regime de informação, que podem ser consideradas dinâmicas tendo em vista que
resultam da interrelação entre atores, práticas e recursos, sendo executáveis, dentro de um
contexto específico, pelos atores sociais.
Figura 2 - Relação entre os Elementos Componentes de um Regime de Informação
Fonte: Delaia (2008, p. 61)
Para a realidade em foco no presente trabalho: (i) os atores correspondem aos gestores
dos portais de informação e aos cidadãos comuns; (ii) os artefatos de informação correspondem
aos bancos de dados, sistemas de informação, hardware, software e redes de computadores;
(iii) os dispositivos de informação são exatamente os portais de informação das capitais
brasileiras; e, finalmente, (iv) as ações de informação são voltadas para o desenvolvimento do
senso crítico do cidadão (accountability).
Por sua vez, Braman enriquece a discussão contribuindo com o conceito de “regime
global emergente de políticas de informação”, onde o termo “global” seria derivado de sua
aplicação nos acordos, normas e hábitos internacionais, além disso por contar com atores
estatais e não estatais, e o “emergente” por estar ainda em elaboração e por ser sistêmico, logo
dinâmico. Para Braman (2004, p. 29, tradução nossa), “[...] aqueles que usam a teoria do regime
geralmente assumem que os sujeitos de sua análise não são estáticos, mas devem mudar ao
longo do tempo, característica nem sempre encontrada em outros tipos de teoria política ou
jurídica”.
A noção de controle é incorporada por Braman (1989, p. 234, tradução nossa), ao
conceito de regime de informação quando se refere a "[...] uma ferramenta organizacional que
foca na convergência de expectativas considerando princípios, normas, regras e procedimentos
em áreas de interesse particulares”. Sendo assim o regime engloba a noção de um sistema de
regras e normas.
A concepção de regime de informação, para Braman (2004 e 2006), se diferencia de
um sistema legal, conforme Rego e Freire (2019, p. 7), na medida em que este último trata de
um termo consolidado na Ciência Política: “[...] a informação deve ser vista em outra escala,
em uma maior abrangência e extensão com o foco nas relações e nos elementos discursivos,
normativos e culturais. O regime abrange um quadro regulatório e procedimental, mais flexível
que um sistema legal”.
Nesse contexto o conceito de regime de informação apresenta uma nova possibilidade
teórica que, ao disponibilizar novas questões relevantes e pertinentes ao domínio informacional,
permite investigar, nesse domínio, a reelaboração de subjetividades, dos processos formais e
informais de enunciação de demandas e de políticas. Para Braman (2004, p. 12, tradução nossa),
o regime de informação é “[...] uma condição de equilíbrio, mas dinâmico, de um sistema
político à medida que ele toma forma dentro do campo legal”. Os regimes englobam:
Governo (as instituições, regras e práticas formais de entidades geopolíticas

com base histórica);
Governança (as instituições formais e informais, regras, acordos, e práticas de
atores estatais e não-estatais as deduções e comportamentos de que têm um
efeito constitutivo na sociedade); e
Governamentalidade 10 (o contexto cultural e social de quais modos de

governança surgem e pelas quais elas são sustentadas). (KWINTER 1992, p.
59 apud BRAMAN, 2004, p.12. Tradução nossa)
As pesquisas de Braman (2004 e 2006) sobre política de informação fizeram uso de

conceitos complexos, segundo González de Gómez (2019, p. 147), quando sua teoria do Estado
informacional “[...] busca recursos nas teorias dos sistemas políticos autopoiéticos, advoga pela
10
Trata-se de um conceito de Michel Foucault, que seria: [...] as artes de governar com seus conjuntos de técnicas,
táticas, saberes, dentre outros, nos possibilita compreender como nós, sujeitos, que foi o objeto de seus
empreendimentos intelectuais, somos engendrados numa dimensão de governo que nos toma como indivíduos da
espécie humana e nos transforma de sujeitos a cidadãos governáveis, de acordo com Oliveira (2020).
atualidade de um pluralismo sociológico, quando sustenta uma premissa meta-teórica que
acolhe mais de uma perspectiva e abordagem”.
É interessante observar o destaque dado por Braman às mudanças de expectativa com
relação a informação, conforme Freire e Rego (2019, p. 6), quando nos diz:
(i) a mudança de estatuto político das questões de informação, eleva-se para a
categoria de “políticas de alto nível”, por ser um requisito para o exercício do
poder, do Estado Informacional e dos processos de mundialização; (ii) a
mudança de escala, constaria na passagem da abrangência nacional ou
internacional, para consolidar-se como global; e (iii) da unidade de análise,
isto é, seria uma tendência à fusão dos fluxos globais da informação, da
comunicação e da cultura.
As metatecnologias (tecnologias digitais de informação), segundo Rego e Freire

(2019, p. 10), recebem destaque de Braman (2004) por incorporarem um novo parâmetro de
mudanças, uma nova linguagem do poder, podendo reformular todas as outras linguagens, o
que, para González de Gómez (2015, p. 327), torna-se necessário
[para] redefinir o corpo híbrido de atores, práticas e meios, pautado pela

transversalidade, convergência e nomadismo da tecnologia digital, que possa
dar ancoragem as novas políticas de informação: esse pareceria ser um dos
papeis que Braman atribui ao "regime de informação".
Este regime, González de Gómez, conforme Freire e Rego (2016, p. 5) destaca a

dinâmica que existe entre o governo, atores estatais e não-estatais e o contexto cultural e social
que determina o fundamento de uma governança. A informação está no centro do no domínio
do poder, e a política de informação está ligada intrinsecamente ao poder informacional que se
sobrepõe aos seguintes poderes:
i) poder instrumental, exercido pelo homem através da força física como vigilância
militar e policial;
ii) poder estrutural, exercido pelo manuseio das regras e instituições atingindo assim
a sociedade, e
iii) poder simbólico, exercido através das ideias imagens e palavras modificando o
universo social e simbólico como, por exemplo, a propaganda mediática.
A transparência é destacada por Braman como característica do regime global de

política de informação, conforme nos dizem Magnani e Kerr Pinheiro (2011, p. 598):
[...] a necessidade de transparência é uma das características do regime global da

política de informação apontada por Braman (2004). Florini (1998), de uma forma
mais ampla ressalta que a transparência provê uma base para um sistema de
governança transnacional altamente democrático e baseado no aumento da força da
sociedade civil global. Segundo essa autora, o segredo fez sentido num mundo
verdadeiramente dividido em Estados-nação. Porém na era da integração global a
transparência é o único padrão apropriado. Vários setores têm sofrido pressão da
sociedade no sentido de mostrar transparência em seus atos e condutas como é o caso
do comércio, do setor financeiro, da esfera pública e da segurança.
Podemos observar, claramente, o quanto estão próximos, nessa abordagem, os

conceitos de “política de informação” e “regime de informação”, sendo óbvio o interesse e a
influência dessas temáticas para o campo da Ciência da Informação. Entender a política de
informação como dependente das TIC, conforme Braman (1995), coloca a regulação como
fundamental para o controle da cultura, da política e da economia.
A teoria do regime destacou a autorreflexividade da política de informação, segundo
Braman (2004 apud REGO; FREIRE, 2019, p. 6), nos seguintes aspectos:
(i) a política de informação é sempre uma questão reflexiva do Estado-nação

ou de outro sistema do qual deriva, já que ela se torna lastro para as demais
tomadas de decisão; (ii) destaca o papel da criação, processamento, fluxos e
uso da informação como instrumentos de poder global; e (iii) a aprendizagem
é importante para que os regimes se adequem às realidades que se alteram
constantemente.
Um outro conceito, nessa mesma perspectiva, foi apresentado por Braman (2011, p.3),
enfatizando o papel do Estado na implementação das políticas de informação:
Política de informação é composta por leis, regulamentos e posições

doutrinárias – e outras tomadas de decisão e práticas com efeitos constitutivos
sobre toda a sociedade – que envolvem geração, processamento, fluxo, acesso
e uso da informação.
Contudo, a definição de política de informação ainda está sendo formada, devido às

modificações nas relações entre os atores sociais e o desenvolvimento das TIC, por isso o que
se tem são conceitos amplos que refletem a marca da Ciência da Informação, conforme Freire
e Rego (2016). Estando em desenvolvimento, apresentamos algumas definições para nos
localizar neste contexto de consolidação do conceito. De acordo com Jardim (2008, p. 6), adota-
se a seguinte noção de políticas públicas de informação:
[...] conjuntos de premissas, decisões e ações – produzidas pelo estado e

inseridas nas agendas governamentais em nome do interesse social – que
contemplam os diversos aspectos (administrativo, legal, científico, cultural,
tecnológico, etc.) relativos à produção, uso e preservação da informação
arquivística de natureza pública e privada.
Este autor coloca em destaque, segundo Freire e Rego (2016, p. 50),
[...] o fato de que uma política não deve ser vista apenas como uma soma de
programas ou sistemas, mas contribui com a discussão ao dizer que são
necessárias a definição geográfica, informacional, econômica, além da
especificação dos atores que estarão no processo de implementação e
avaliação destas políticas.
Segundo Kerr Pinheiro (2012, p. 67), a política de informação seria “Aquela que
engloba leis e regulamentos que lidam com qualquer estágio da cadeia de produção da
informação, desde a sua criação, processamento (natural ou artificial), armazenamento,
transporte, distribuição, busca, uso e a sua destruição”.
A teoria é enriquecida por González de Gómez (2002), que nos apresenta duas novas
definições essenciais para que possamos compreender os artefatos informacionais neste
contexto de política. A autora observou os sistemas funcionais e percebeu que estes não
possuem uma linguagem comum, mas, sim, linguagens particulares, e como consequência não
há comunicação entre os diferentes sistemas. González de Gómez (2002, p. 34) aborda o
conceito como “Micropolíticas inscritas nos dispositivos de informação e as macropolíticas que
– direta ou indiretamente – exprimiam conflitos e interesses em figuras hegemônicas
organizadas pelo Estado”.
As políticas de informação foram, para Kerr Pinheiro (2010), dispostas como
mediadoras entre os cidadãos e o Estado, e para a autora são fruto da cultura coletiva de um
grupo ou país, em um momento de sua história. A política deve conceber um espaço para que
grupos sociais possam ser representados e haver negociação entre a sociedade e o Estado.
Estamos convencidos dos argumentos de Pinheiro (2012) quando nos adverte para o
fato do Estado Informacional ser de conteúdo e inteligência, isto é, quando desponta no cenário
de uma economia globalizada e desenvolvimento tecnológico informacional considerável. Este
cenário gera a necessidade de mais cidadania, de uma forma que o governo está tendo
dificuldade em atender e entender esta nova realidade. Esta demanda por cidadania é o resultado
de um aumento no fluxo de informação e do direito à informação, estabelecido pelos direitos
humanos, e este novo contexto social intervém diretamente na política nacional de informação,
convergindo as leis, as políticas de informação e a economia para os indivíduos através da
informação, influenciando diretamente no surgimento do movimento de transparência e de
accountability no Brasil, conforme Rego e Freire (2019, p. 11).
As definições apresentadas são necessárias para entender as políticas de informação
relacionadas aos portais de transparência. As definições mais amplas de política de informação
não resolveram os obstáculos para o desenvolvimento da cidadania através da comunicação,
segundo Freire e Rego (2016, p. 7), tais como deficiência em transparência. O desenvolvimento
de micropolíticas de informação torna-se necessário para a maior efetivação da accountability
pelo cidadão comum.
4 A QUESTÃO DA TRANSPARÊNCIA
Em 1766 a Suécia aprovou a primeira Lei de Liberdade de Informação, cujo título era:
a liberdade de imprensa e o direito de acesso aos registros públicos 11, tal fato ocorreu treze anos
antes da revolução francesa, chama atenção que o primeiro ato desta lei foi exatamente garantir
a liberdade de imprensa, que se aproxima da ideia de acesso à informação governamental, a
participação da imprensa é fundamental para publicitar informações relevantes do governo.
Mais tarde essa lei foi aprimorada e resultou na Declaração Universal dos Direitos Humanos
(1948), a qual, em seu artigo 19 afirma: “Todo o indivíduo tem direito à liberdade de opinião e
de expressão, o que implica o direito de não ser inquietado pelas suas opiniões e o de procurar,
receber e difundir, sem consideração de fronteiras, informações e ideias por qualquer meio de
expressão” 12.
A ideia subjacente é de que o direito ao acesso à informação complementa uma
democracia representativa, nesse sentido, o acesso à informação funciona como um freio ao
poder governamental esse o acesso permite que os cidadãos participem de um debate público
genuíno. Como podemos perceber o direito ao acesso à informação, se apresenta como um meio
de accountability e participação democrática.
O crescimento internacional do freedom of information laws foi um importante passo
para o aumento da fiscalização do governo por parte dos cidadãos. Villanueva (2003) afirmou
que o direito à informação vai além da liberdade de expressão e do acesso à informação, e é
formado pelo: (i) o direito a de buscar informação e receber informação; (ii) o direito de
informar; e (iii) o direito de ser informado.
11
Sobre a Lei da Liberdade de Imprensa de 1766 na Suécia, ver: https://www.britannica.com/topic/Freedom-of-
the-Press-Act-of-1766. Acesso em: 20 jan. 2020.
12
Ver maiores detalhes em: https://www.normasbrasil.com.br/norma/resolucao-217-1948_94854.html.
Rodrigues (2020) apresenta a evolução e o debate desenvolvido com o intuito de
aumentar a rigidez conceitual e assim tornar as pesquisas mais próximas umas das outras. Não
há unanimidade com relação aos conceitos utilizados nas publicações até agora, está longe de
ser alcançada. Roberts (2006) enfatizou que em 2004 havia 59 países do mundo adotando leis
de direito à informação, com isso, os cidadãos tiveram a possibilidade de efetivamente saberem
o que seus governos estavam fazendo, à época o autor alertou que muitas dificuldades ainda
eram impecílio para o crescimento ou consolidação deste movimento.
Bovens (2002, p. 327) fez uma distinção entre transparência e direito à informação, a
saber:
As regras atuais sobre governo aberto são, em sua maior parte, uma questão
de higiene pública. Essa regulamentação tem como objetivo aumentar a
transparência da administração pública, com vistas a um melhor controle
democrático e responsabilidade social do governo. Em contraste, os direitos
de informação são acima de tudo um elemento de cidadania. Dizem respeito,
em primeiro lugar, ao funcionamento social dos cidadãos, não só em relação
às autoridades públicas, mas também nas suas relações mútuas e nas suas
relações com entidades jurídicas privadas. Os direitos à informação devem
fazer parte do capítulo dos direitos civis das constituições, juntamente com os
outros direitos individuais.
Para Bovens (2002) não existe um único direito a informação, mas sim, vários direitos
a informação com diferentes justificativas a partir da relação governo e cidadão, que podem
distinguir-se nos seguintes grupos:
i) Direito a informação primária: são direitos que conferem aos cidadãos, o direito de
acesso a inúmeros documentos públicos e políticas públicas, sua existência não apenas
fortalece o processo de accountability, mas também promove o debate democrático;
ii) Direitos de informação secundária: concedem aos cidadãos apoio governamental

para obter acesso a canais de informação cruciais. Porém não se trata de um direito à
informação, mas de acesso a canais nos quais é possível obter informação; e
iii) Direitos terciários de informação: que na verdade não oferecem um direito, os

cidadãos devem obter acesso à informação por conta própria, mas exigem do governo
uma estrutura que proporcione os direitos horizontais.
O direito à informação, de acordo com Roberts (2001, p. 22), está contido nos direitos
básicos de participação política do cidadão:
A tarefa de fornecer serviços públicos essenciais que afetam os direitos

básicos pode ser atribuída a organizações governamentais, mas os cidadãos
não podem se esquivar de sua própria responsabilidade de garantir que essas
agências façam seu trabalho adequadamente... [Há] uma obrigação de
monitorar a conduta das agências, e o direito de acesso à informação poderia
ser justificado como um mecanismo para permitir que os cidadãos cumpram
essa obrigação.
Para o autor a transparência é o caminho para impedir que instituições públicas causem
danos aos interesses dos cidadãos, esse deve ser o foco para debate e aprimoramento do acesso
à informação, mas do que nos referimos quando tratamos de transparência pública? Usaremos
o conceito utilizado por Grimmelikhuijsen e Meijer (2014, p. 139) que afirmaram que
transparência pública é o ponto no qual “uma organização (pública) permite que atores externos
monitorem e avaliem seu funcionamento e desempenho internos". Percebemos então que para
haver transparência é necessário receptores externos capazes de processar as informações
disponibilizadas.
As ideias a favor da transparência, conforme Fenster (2006), são fáceis de serem
expostas e aceitas, dentro de uma sociedade democrática, por exemplo: i) a de que um governo
quanto mais democrático ele for, mais transparente ele o será e; e que ii) a transparência é um
instrumento de aumento da eficiência do governo e assim servirá melhor a seus cidadãos. Um
trecho de uma carta de James Madison datada de 1821, citada por Fenster (2006, p. 895) relata
que: "[um] governo popular, sem informações populares, ou os meios de obtê-las, é apenas um
prólogo para uma farsa ou uma tragédia; ou, talvez ambos”.
Os cidadãos cada vez mais exigem do governo informações sobre o seu funcionamento,
e esse comportamento desencadeou outras demandas como por exemplo os governos
começaram a exigir maior transparência de seus dependentes (Organizações Sem Sins
Lucrativos), como também do setor privado.
A teoria democrática liberal, segundo March e Olsen (1995), requer que o Estado seja
capaz de se apresentar e se justificar de suas ações ao cidadão e à comunidade. A transparência
é uma força capaz, na esfera pública, de fazer surgir um governo legítimo através da legitimação
de suas ações ao permitir uma escolha informada, seja ela individual ou coletiva, mas de forma
democrática e consciente. A transparência publica permite o fluxo de informação entre órgãos
públicos e os cidadãos com isso pode haver contribuições e críticas a ação governamental
possibilitando o aumento da qualidade da governança. Segundo Fenster (2006) a transparência
pública produz um cidadão informado e um governo suscetível a este público, resultando assim
em uma sociedade mais funcional.
Nesse sentido, os benefícios da LAI vão além da simples publicização das informações
e dados do governo, como nos mostra a Figura 4, há vários benefícios potenciais como
econômicos, sociais e de governança. Dias, Costa e Almeida (2018) enumeram tais benefícios:
a) Torna possível ampliar o escrutínio por parte dos cidadãos e consequentemente
potencialmente aumenta a sua confiança, além disso, proporciona a possibilidade de
aumentar a rapidez de resposta do governo a suas necessidades;
b) A participação do cidadão na vida pública e na formulação de políticas públicas
tende a aumentar com o acesso à informação;
c) É necessário haver a capacitação de agentes públicos para que possam garantir a
participação dos cidadãos e suas necessidades.
d) Através das Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC) os serviços públicos,
se tornaram mais rápidos, menos burocráticos e mais baratos, facilitando que os
cidadãos possam realizar suas reivindicações.
e) Quando há a disponibilização de informação para os cidadãos, as empresas privadas
podem utilizar essas informações para a criação de novos produtos.
A Figura 3 apresenta o ciclo de benefícios que a transparência pode proporcionar.
Figura 3 - Ciclo de Benefícios Proporcionados pela Transparência
Fonte: Rego, 2021.
Conforme Michener e Bersch (2013) e Rodrigues (2020) o conceito de transparência,

apesar de ser muito utilizado, não oferece unanimidade e muito menos precisão, por isso os
autores propõem elementos de uma estrutura conceitual contribuindo assim para a precisão do
termo transparência e para elucidar o problema do uso impreciso do termo e do
desenvolvimento de políticas questionáveis em torno do assunto.
A obra Identifying transparency incorporou duas condições necessárias e
conjuntamente suficientes para estabelecer a transparência, que são: i) visibilidade, o que torna
o objeto visível, para tanto, a internet é fundamental, e ii) inferibilidade, que rege que o objeto
possa ser inferido com algum grau de precisão. Tal que sinteticamente, significa posicionar o
nível em que a informação é completa e facilmente localizada (visível), e até onde a informação
pode ser usada para tirar conclusões precisas (inferível), e obviamente que tudo isso vai
depender também de como a informação é mediada.
Os autores citados demostram que os princípios de inferibilidade e visibilidade são
melhor revelados no movimento de dados abertos que enfatizam os dados brutos, iniciativas
internacionais como a Open Government Partnership e a Extractive Industries Transparency
Initiative, que fornecem dados e ferramentas para análise, vem conseguindo adesão de governos
pelo mundo. O aumento da demanda por dados deduzíveis (dados brutos) não aconteceu apenas
pela facilidade com que são verificáveis e mais modulares, mas principalmente pela falsa
transparência e divulgações de informações ininteligíveis, que continuam sendo um problema
tanto para os cidadãos como também para os formuladores de políticas públicas.
Então para que haja transparência é necessário, que a informação seja visível, isto é:
i) a informação seja completa ou o mais próximo possível de serem completas, e
ii) que a informação seja encontrada com relativa facilidade.
Além disso, é necessário também que a informação possua qualidade da Inferibilidade
para que não haja a possibilidade de que a sua imprecisão dificulte realizar inferências
verificáveis de tais informações e consequentemente, lancem dúvidas sobre a credibilidade do
que foi tornado visível. Para que haja inferibilidade das informações são necessários os
seguintes atributos:
i) desagregação, quando os dados são brutos e na medida do possível, são elaborados
o mais próximo da fonte, em sua forma mais primária;
ii) verificabilidade, ocorre quando os dados verificados são informações que já foram
examinadas por terceiros; e
iii) simplificação, ocorre quando as informações são tornadas mais "compreensíveis"
(deduzíveis), é claro que essa simplificação vai ser relativa a capacidades dos
produtores de informação e o perfil dos consumidores em foco.
A Figura 4 ilustra essas condições, as quais conferem os níveis de transparência,

anteriormente detalhados.
Figura 4 - O Conceito de Transparência em Três Níveis
Fonte: Adaptado de Rodrigues (2020).
Por sua vez, Hood e Heald (2006) observaram as direções nas quais a transparência
pode tomar, ter consciência destas orientações é necessário para não tornar ambíguo o seu
conceito, como também conhecer as possibilidades que existem, as direções estabelecidas são:
i) Transparência em direção ascendente (vertical): quando o principal, monitora o
agente;
ii) Transparência em direção descendente (vertical): quando o agente monitora o
principal;
iii) Transparência para o exterior (horizontal): quando o agente observa o exterior da
instituição; e
iv) Transparência para o interior (horizontal): quando o principal visualiza o que ocorre
dentro da instituição.
Além das direções que a transparência pode assumir, Hood e Heald (2006),
identificaram tipos de transparência os quais estabelecem alguma condição com relação a
disponibilização da informação, que são:
i) Transparência de evento: os eventos são “pontos” específicos da política pública de
fácil mensuração;
ii) Transparência processual: são relacionadas às medidas tomadas no transcorrer da
política, como os processos de modificação social que ocorre em longo prazo, são
os mais difíceis de mensuração;
iii) Transparência em tempo real: considera a questão temporal da informação, trata-se
do monitoramento da ação em tempo real (transmissão ao vivo de assembleias e
votação);
iv) Transparência em retrospecto: a instituição disponibiliza a informação dentro de um
prazo estabelecido para sistematizar a informação como também proteger a
condução da política pública;
v) Transparência nominal: trata-se apenas da divulgação de informação, sem se
preocupar com a sua qualidade; e
vi) Transparência efetiva: acontece quando a informação realmente é útil a análise
pública.
Observando estas descrições sobre transparência chegamos a uma questão bastante

intrigante aos pesquisadores da área que é: qual é a diferença entre transparência e
accountability? Para Hood (2010, p. 989, grifo e tradução nossa), ele começa o seu artigo nos
dizendo o seguinte:
[...] Accountability se refere, em geral, ao dever de um indivíduo ou
organização de responder de alguma maneira pela forma como agiu.
Transparência se refere, de modo geral, a agir de tal forma que decisões, regras
e outras informações sobre a ação estejam visíveis a outras pessoas e
instituições.
Nesta mesma linha de visão está Schedler (1999) quando nos diz que accountability se
constitui de i) responsividade, quando o agente é obrigado a informar suas ações ao principal,
e ii) cumprimento, tem a ver com valer as regras do mecanismo de incentivo ao bom
gerenciamento e de punição ao mau gerenciamento.
A transparência e a accountability são elementos da governança, então Hood (2010),
nos apresenta como esses dois elementos se relacionam:
i)Como gêmeos siameses, isto é, são dois conceitos tão próximos que não podem
ser expressivamente distinguidos;
ii)Como correspondentes, já que podem ser isolados, mas são complementares

devido proporcionarem boa governança unicamente quando estão combinados; e
iii)Como um casal desajeitado, isso se dá porque seus elementos são isolados, mas não
é garantia de que resultará em uma boa governança.
Porém é preciso ver a transparência pública com alguns limites, já que é possível haver
problemas com a total disponibilidades de informações do governo, como Fenster (2006) nos
mostrou:
i) A nação teria sua segurança e saúde ameaçadas já que os malfeitores (grupos
extremistas e paramilitares), teriam informações privilegiadas e usariam essas
informações contra a população;
ii) A transferência de riqueza para Governos estrangeiros e / ou empresas concorrentes
das nacionais através da obtenção de informações estratégicas;
iii) Um tomador de decisão público pode se sentir persuadido a tomar uma decisão por
pressão popular devido a divulgação de informações e não por uma questão de
eficiência. Percebemos então que limitas a transparência pública possibilita uma
democracia mais funcional.
Então temos a visão de que a transparência é importante para a democracia, porém

vemos como algo ruim a total publicitação das informações como também a opacidade total
das mesmas, logo temos dois extremos que precisam ser estabelecidos dentro de algum padrão,
para isso Fenster (2006) estabeleceu a teoria da transparência. Esta teoria inclui as formas mais
fortes (transparência irrestrita) e formas mais fracas de transparência (defendem a exigência de
graus variados de divulgação de entidades governamentais), conforme a Figura 5.
Figura 5 - Teoria da Transparência
Fonte: Adaptado de Fenster (2006).
A teoria da transparência age como uma conciliação entre os dois diferentes interesses,
estabelecendo assim um equilíbrio. É claro que este equilíbrio é dinâmico, pois muda conforme
a tensão das forças políticas estabelecidas ao longo do tempo. Trata-se de um equilíbrio, em
outras palavras, entre o direito da transparência e das práticas governamentais. Mesmo podendo
parecer que os polos são antagônicos, na verdade não o são, já que os defensores da
transparência fraca, não defendem a opacidade em sua totalidade, mas em alguns casos
específicos.
A teoria da transparência é um modelo clássico de comunicação, isto é, um processo
de transmissão de informações de uma fonte para um público-alvo por meio de uma mensagem.
As suposições da teoria da transparência são fortes para manter a simplicidade do modelo, de
acordo com Fenster (2006, p. 914) são:
i) O governo constitui um potencial "remetente" de suas informações, desde que lhe
imponhamos os requisitos de divulgação adequados;
ii) As informações do governo constituem uma mensagem necessária para democracia
funcional, desde que seja divulgada; e
iii) O público aguarda a divulgação de informações governamentais e agirá de maneira
previsível e informada, desde que tenha acesso a informação do governo.
O modelo ignora as particularidades de seus componentes, como:
i) A burocracia do governo moderno, muitas vezes incoerente: a crítica ao primeiro
item começa pela visão de Max Weber (1978) apud Fenster (2006, p. 920) nos diz
que parte do fundamento da administração burocrática está na produção e
acumulação de informações, e na burocracia "mantendo em segredo seus
conhecimentos e intenções" das organizações concorrentes e do público”;
Há uma relação contraditória entre burocracia com a democracia e o governo moderno

já que a sociedade pode optar ao mesmo tempo por uma burocracia funcional, com a produção
burocrática de segredos, simultaneamente com a tentativa de impedir o crescimento da
burocracia, em parte por medo de que esses segredos atrapalhem o regime popular.
ii) A natureza escorregadia da "informação": esta crítica parte da ideia de que há dois
erros, um seria a de que há mensagem fora das diretrizes estabelecidas pelas leis de
divulgação do governo e de que a transmissão destas mensagens poderia ocorrer
sem ruídos ou efeito. A teoria da transparência não leva em consideração os efeitos
da transmissão e da distribuição da informação;
iii) As capacidades ilusórias e frustrantes do público: a pressuposição de que os
cidadãos agem e reagem como um coletivo racional ao adquirir informação do
governo. Assumir que há um coletivo interessado e desejoso de informação com
conhecimento crítico da política não é uma hipótese fácil de defender.
iv) As dificuldades do próprio processo de comunicação: este último item é criticado
a partir do modelo que não considerar o interesse do público e de sua resposta, a
complexidade da burocracia e do processo de comunicação. Os governos adaptam
suas ações às leis de acesso à informação, essas adaptações podem gerar maior
abertura ou evitá-la, isso pode impedir o fortalecimento de uma democracia
participativa. O modelo de comunicação simplista na teoria da transparência
acarreta frustrações por seus instrumentos distantes de um complexo processo de
comunicação.
A crítica a teoria da transparência é um estímulo ao desenvolvimento da própria teoria

como também uma prova de que há uma massa crítica focada no assunto.
4 ACCOUNTABILITY OU PRESTAÇÃO DE CONTAS AOS

CIDADÃOS
Accountability traz consigo características da sua origem na contabilidade, já que essa

ciência nos leva a duas práticas, que são: listar e/ou contar coisas como por exemplo: patrimônio
e dívidas, e uma outra prática importante que é a de apresentar uma forma racional e clara esta
contagem. A partir da coleta das informações contábeis parte-se, no segundo momento, para a
criação de uma narrativa balizada pelos padrões técnicos e obrigações pré-estabelecidas dentro
de um ambiente social de poder entre os atores envolvidos. Lembrando que os Sumérios na
Mesopotâmia, em 3.000 AC, utilizavam fichas de argila para assim ir “registrando números de
ovelhas e quantidades de grãos" (DIAMOND, 1999, p. 218, tradução nossa).
Na China durante a Dinastia Tang, período 618 a 907, segundo Lamble (2002), o
imperador T’ai-tsung estabeleceu um grupo de funcionários acadêmicos que não apenas
registravam as decisões do governo, mas o criticavam, até o imperador, essa instituição foi
conhecido por: Censorial Imperial. Seus principais objetivos eram o de fiscalizar o governo e
seus funcionários e expor o mau governo, as ineficiências burocráticas e a corrupção oficial.
Muito interessante é que já nessa época o cidadão chinês era incentivado a “bater o tambor”
para ter suas queixas ouvidas pelo imperador, que por sua vez o fazia por amor à verdade e por
medo da ignorância e das trevas, logo admitir sua imperfeição era um comportamento previsível
e nobre.
Etimologicamente o conceito inglês de accountability deriva da expressão francesa
comptes à rendre (tradução nossa: reportar) e tem origem na idade média quando foi citado
inicialmente nos livros Domesday 13 por William I em 1085, de acordo com Dubnick (2007).
Foi observado em Bovens, Goodin, e Schillemans, (2014) que a accountability trata de uma
relação entre dois atores, um primeiro que possui a obrigação de fornecer uma informação,
normalmente o segundo ator é o superior do primeiro.
No âmbito da accountability pública as informações fornecidas sobre a conduta do ator
público e a prestação de contas é realizada de forma aberta a todos os cidadãos. Segundo Scott
(2000) esta prática está direcionada ao interesse público não se restringe apenas a organizações
públicas, mas também a entidades privadas que possuem privilégios ou financiamento público,
isto é, o seu foco está em e sobre o domínio público. De acordo com Aucoin e Heintzman
(2000), a accountability pública tende a ter as seguintes finalidades: controlar o abuso e o uso
indevido do poder público, assegurar os valores da lei e do serviço público e por último
incentivar e promover a melhoria da gestão pública.
Os autores Willems e Van Dooren (2012, p. 1023), questionam o porquê dos governos
estão sendo tão demandados a prestar contas, esta ação de prestar contas possui três funções:
i) Função constitucional, onde os governos estão sob uma gama de regras para
prevenir abuso de poder;
ii) Função democrática, onde os cidadãos e/ou os seus representantes eleitos desejam
ter voz, já que por conceito a propriedade do Estado cabe a eles, “[...] não basta
que os governos ajam de forma justa e legal, os cidadãos devem ser capazes de
controlá-los e elegê-los de forma significativa”; (WILLEMS; VAN DOOREN,
2012, p. 1023)
iii) Função desempenho, onde o governo responde por suas realizações, resultados.
Com o aumento da educação dos cidadãos e da disponibilidade de informação pela

sociedade foi possível o surgimento de grupos de interesses bem organizados, vindos da
sociedade e demandantes de maior desempenho por parte do governo, gerando assim a
necessidade de um sistema de governança mais complexo e dinâmico, conforme Aucoin e
Heintzman (2000). Corroborando com essa ideia, Dunn e Legge (2001) nos dizem que a
prestação de contas do governo tornou-se uma rede de subsistemas ligados aos seus superiores
e aos cidadãos, uma peça importante para a governança.
Não há um consenso sobre o conceito de accountability pública, conforme Steffek,
(2010, p. 46) que nos diz que “accountability pública está se tornando um termo genérico”, no
âmbito da governança pública, um conceito tipo guarda-chuva e que poucos autores:
[...] se referem especificamente à oportunidade de os cidadãos monitorarem e

debaterem criticamente os processos de tomada de decisão política. [...] A
accountability pública é exercida em uma esfera não governamental, na qual
ocorre um debate público sobre as falhas, méritos e desempenho da
governança. (STEFFEK 2010, p. 47, tradução nossa)
13
Trata-se um registro abrangente da extensão, valor, propriedade e obrigações de terras na Inglaterra, feito em
1085 por ordem de William I.
É essa relação específica que nos interessa, onde o cidadão através das eleições julga
seus representantes em todos os níveis, dizendo de outra forma: delega aos cidadãos e/ou
sociedade civil organizada a fazerem perguntas, avaliações e críticas a pessoas ou instituições
públicas. Daí a importância de um ambiente democrático já que as eleições são o mais
importante mecanismo de imposição da vontade popular e acarreta incentivos para que
formuladores de políticas sejam questionados sobre suas condutas.
Outra questão importante está no que nos referimos quando falamos de esfera pública,
segundo Hohendahl e Russian (1974), é que para Habermas essa esfera seria uma rede de
informações onde a opinião pública é formada, essa rede seria formada por várias arenas
discursivas sobrepostas e esse complexo de arenas formam a esfera pública das sociedades
modernas. Vejamos como a importância do fluxo de informação para a formação dessa rede e
em seguida para as arenas de discussão. Como pode ocorrer muitas arenas e estas podem ocorrer
simultaneamente, estão estamos falando de um sistema complexo e dinâmico.
O que temos hoje é uma gama enorme de trabalhos abordando accountability pública,
porém de formas diferentes, com isso surgem incoerências sobre o conceito, muitos autores a
partir de suas experiências e de suas visões dos sistemas de governança contemporâneos tentam
defini-la, mas sempre de forma adequada aos seus próprios trabalhos, conforme Dowdle (2006a
e 2006b), consequentemente há uma confusão de conceitos e métodos e nenhuma perspectiva
consegue absorver o todo. Logo, Mulgan (2003, p. 8) nos diz que a accountability “passou a
ser um termo geral para qualquer mecanismo que torne instituições poderosas responsivas a
seus públicos específicos”. Frequentemente é usado como um conceito normativo para
avaliação dos atores públicos, de acordo com Bovens (2010).
Podemos segundo Bovens (2010, p. 948) dividir o conceito de accountability em dois
ramos, visto os trabalhos publicados da área, há um conceito mais amplo em que “é vista como
uma virtude pessoal ou organizacional”, isto é, “a accountability é usada como um conceito
normativo, como um conjunto de padrões para o comportamento dos atores ou como um estado
de coisas desejável. Percebe-se o quanto é difícil estabelecer uma métrica de quanto uma
organização pública tem dessa noção de virtude, já que os padrões utilizados sofrem
modificações dependendo do tipo de organização e de seu contexto institucional, visto isso
observamos o quanto é difícil a sua conceituação.
Um outro conceito, mais restrito, onde a accountability é definida como uma relação ou
mecanismo social, onde um ator tem que justificar e explicar sua conduta, porém isso se dá
perante um fórum, este por sua vez, poderá aplicar sanções formais ou não ou por outro lado,
poderá aplicar recompensas. Neste sentido, Bovens (2007b, p. 450), a definiu como “'uma
relação entre um ator e um fórum, em que o ator tem a obrigação de explicar e justificar sua
conduta, o fórum pode colocar questões e julgar, e o ator pode enfrentar as consequências”.
Podemos ver um resumo dessa discussão na Quadro 2. Para o autor, Bovens (2010), um fórum
pode ser um indivíduo, uma organização, instituição ou mesmo a opinião pública. Podemos,
com isso, perceber que são necessários três condições para que seja um mecanismo social, que
são: i) o ator deve ser obrigado a informar ao fórum sobre sua conduta, ii) é necessário haver
discussões entre o ator e o fórum sobre sua conduta, e iii) as partes devem estar cientes de que
o fórum pode delegar consequências aos atos do ator em foco.
Quadro 1 - Dois Conceitos de Accountability
ACCOUNTABILITY VIRTUDE MECANISMO
COMO ....
Locus Comportamento do ator Relação ator-fórum
Focus Avaliativo / prescritivo Analítico / descritivo
Padrões substantivos Efeito dos arranjos
Campo de estudo Boa governança Controle político e social
Projeto de pesquisa Variável dependente Variável independente
Importância Legitimidade Vários objetivos
Déficit Comportamento inapropriado Mecanismos ausentes ou com mau
funcionamento
Fonte: Adaptado de Bovens (2010)
A Figura 6 esquematiza, conforme Willems e Van Dooren (2012), o processo interativo

da accountability, para os autores os governos são demandados a prestar contas em diferentes
fóruns para diferentes públicos para discutir sua conduta em diferentes aspectos. A cada
situação de avaliação da conduta do agente público por diferentes fóruns gerará diferentes
critérios para definir o que será considerado adequado ou não, além de diferentes penalizações
ou gratificações. Estamos então nos referindo a um processo dinâmico e complexo.
Figura 6 - Representação Esquemática dos Conceitos Básicos da Accountability
Fonte: Adaptado de Willems e Van Dooren (2012).
A accountability burocrática, adotada nas gestões governamentais, se dá de diferentes

formas já que a sua aplicação será o resultado da interação das forças do sistema burocrático
estabelecido. Consequência disso é que a nova gestão pública enfatiza o papel do cidadão, não
só como cliente que é dos serviços públicos, mas também como um elemento essencial para o
aprimoramento da relação de poder estre a burocracia estabelecida e os grupos de interesse e as
comunidades afetadas para estabelecer mudanças que gerem impacto positivo na governança.
Portanto, dentro de uma burocracia, a accountability ocorre em duas dimensões: vertical
e horizontal (CENDON, 2000). A dimensão vertical é a relação que liga a posição
administrativa inferior com a superior. A responsabilidade horizontal vincula um administrador
como um ator na administração pública como um todo com os cidadãos, grupos de interesse e
outros que fazem parte e são servidos pelo governo. Como a literatura indica, existem três
formas básicas de responsabilização burocrática, que são:
Accountability vertical que segundo Bovens et al. (2014) teve sua origem na teoria do
agente principal 14. Essa teoria parte uma hierarquia entre um superior que delega para o seu
subordinado a obrigação de responder pelos seus atos. Há dois elementos importantes na
administração pública para a teoria:
a) Direcionamento da política, que são os objetivos dados nas instruções de um superior
ao seu subordinado;
b) Monitoramento da implementação, que é o acompanhamento das ações de acordo
com os objetivos estabelecidos além do estabelecimento dos limites legais e éticos
destas ações.
Podemos caracterizá-la, de acordo com Michels, A., e Meijer, A. (2008), como tendo:
i) Comunicação assimétrica;
ii) Atores subordinados;
iii) Comportamento de comando;
iv) Autonomia limitada.
Accountability horizontal: é mais complexa do que a teoria anterior devido o surgimento

da gestão de desempenho, governança de rede, participação pública e ideias de aprendizagem
organizacional conforme Michels e Meijer (2008). O poder executivo cada vez mais aumenta
seu relacionamento com parceiros privados para a prestação de serviços e esses parceiros
influenciam nos resultados e assim há um aumento da accountability devido a todos prestarem
contas entre si.
Estas teorias de accountability horizontal e vertical teve como um de seus autores
seminal O’Donnell (1994 e 1998), abordando destaca duas dimensões a responsabilização
democrática:
i) Vertical, estabelecida entre agentes não estatais e estatais, no pressuposto de que os
cidadãos controlam os governos através das eleições e da garantia da soberania popular
e do controle social, para o autor, este elemento democrático já se fazia presente e
consolidado em muitas poliarquias;
ii) Horizontal, que se efetiva através da fiscalização mútua entre os três poderes e “é
produto de uma rede de agências que tem seu cume nos tribunais comprometidos com a
accountability” (ABRUCIO; LOUREIRO, 2004, p.82).
A accountability burocrática estabelece que os cidadãos tenham necessariamente acesso

a informações para que, só assim, seja possível haver julgamento do governo no que diz respeito
a sua conduta e a sua prestação de contas, essa relação entre governo e cidadãos se dá através
da transparência, fazendo assim com que o governo seja responsável pelos seus próprios atos
perante os atores que estão fora da esfera burocrática, segundo Bovens et al. (2008).
A existência de agências estatais com autonomia e autoridade para ações efetivas (de
supervisão de rotina a sanções legais) sobre ações ilegais ou omissões realizadas por outras
agências de Estado ou seus agentes públicos é basilar para accountability. Além disso se faz
necessário uma oposição forte e representativa, também não é uma questão simples de um
trabalho solitário de uma única agência, mas de uma rede complexa de agências. Segundo
O'Donnell (1998, p.6, tradução nossa), nos diz que:
14
Por exemplo, na relação entre administradores (agente) e acionistas (principal) ou entre advogados (agente) e
seus clientes (principal).
[...] a autoridade política vem de cada um dos membros dos demos, a democracia
exige que aqueles que - por alternância, sorteio ou eleição - são responsáveis pelos
assuntos públicos devem agir em nome do bem de todos. Além disso, se o poder vem
de todos e se cada cidadão é pelo menos potencialmente um participante na tomada
de decisões coletivas, então - como em Atenas - todas as decisões devem ser públicas
tanto em seu conteúdo quanto no processo que é usado para alcançar eles.
Accountability híbrida trata de um modelo que agrega características das formas vertical
e horizontal, como citado em Reddick et al. (2020), porém é encontrado de diferentes maneiras
e dosagens das características das formas anteriores. Para Willems e Van Dooren (2012), suas
pesquisam apontam para a maior eficiência da forma híbrida sobre as outras formas, isso se dá
em nível local dos EUA, por exemplo, onde há uma grande proximidade entre o prestador de
serviços e o consumidor destes serviços. Não há um consenso sobre a teoria, mas casos
específicos de estudos e observações sobre essa forma que poderá se consolidar com a
continuidade das pesquisas.
Porém estes modelos não são de fácil aplicação, na verdade observam-se muitos
problemas, visto que suas naturezas são pluricêntricas, multinível, em rede e fluida, de acordo
com Rhodes (1997). Nestas condições a relação de accountability se torna mais difícil, segundo
Bovens (2008), já que estabelecer as funções dos atores em um sistema dinâmico onde os
mesmos atores podem assumir papeis diferentes em diferentes fóruns. Diante dos modelos
apresentados é mais facilmente provável que a accountability horizontal e híbrida sejam as
formas mais difíceis de serem estabelecidas por falta de um lastro de normas e procedimentos
rígidos e maduros. Este é um desfio para quem vê na accountability um processo de
aprimoramento social e democrático.
Enfatizamos a importância, para a democracia, da participação do cidadão através da
accountability pública, isso se dá quando o cidadão e os seus eleitos que ao usarem instrumentos
democráticos, como a transparência, fazem com que os atores governamentais respondam por
suas ações, ver Quadro 2. Os cidadãos delegam a criação e execução de leis e políticas públicas
ao governo, eleito por eles, cria-se então uma cadeia de comando que inicia-se no mais alto
posto do governo executivo até o funcionário público de carreira onde é estabelecido gastos do
dinheiro público, do cidadão, para fornecer licenças, subsídios, distribuir benefícios e etc.
Quadro 2 - Avaliação da Accountability: uma Perspectiva Democrática
Perspectiva democrática: accountability e controle popular
Ideia central
A accountability controla e legitima as ações do governo, vinculando-as efetivamente à
"cadeia democrática de delegação".
Critério de avaliação central
O grau em que um arranjo ou regime de accountability permite que órgãos democraticamente
legitimados monitorem e avaliem o comportamento do executivo e induzam os atores
executivos a modificar esse comportamento de acordo com suas preferências.
Perguntas de avaliação concretas
a. Os princípios legitimados democraticamente são informados sobre a conduta dos atores
executivos e sobre as consequências sociais dessa conduta?
b. Os debates entre o fórum de accountability e os atores enfocam se o comportamento destes
últimos está de acordo com os padrões e preferências dos diretores legitimados
democraticamente?
c. O acordo de accountability fornece incentivos suficientemente significativos para que os
atores executivos se comprometam com a agenda de seus princípios democraticamente
legitimados?
Fonte: Adaptado de Bovens (2008)
Dito isso, fica claro que a accountability pública é fundamental para que a democracia
seja uma realidade, devido a efetiva participação do cidadão e de seus representantes diante do
governo, isso sendo possível através da disponibilidade de informações capazes de gerar um
julgamento da conduta do governo. Nessa perspectiva de accountability percebe-se o quanto é
importante a publicitação de informações, transparência para que seja possível haver uma
opinião crítica e um julgamento justo do governo.
Tem-se, no Brasil, uma discussão a respeito da transparência nos portais municipais como por
exemplo em Müller, Züge, klein, Vieira e Pinto (2020), Silva et al. (2019), porém pouco se
fala a respeito da accountability pública exercida pelo cidadão comum e não pelos tribunais
de contas, ONGs ou por pesquisadores acadêmicos. Parte-se da ideia de que, conforme
Harrison et al. (2012), a informação está disponibilizada, contudo isso não é garantia de que
facilitará a ocorrência da accountability pública.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O desenvolvimento das políticas públicas de informação no Brasil, desde a constituição
de 1988, marcou uma nova fase, pontuada por avanços com relação ao acesso à informação e
pelo aprimoramento das instituições públicas, tais como os poderes executivos municipais. A
partir da Constituição de 1988 é fato que o aperfeiçoamento de nossas leis fez com que
entrássemos em uma nova fase da publicidade das informações públicas, nesse sentido,
podemos afirmar que foi superada a fase da opacidade das informações públicas e ingressamos
na fase da transparência pública.
Através da consolidação da transparência pública no Brasil, houve o fortalecimento do
papel do cidadão, contudo ainda estamos em estágio embrionário em termos de criação de
espaços adequados para a existência de um cidadão ativo, conhecedor das possibilidades de sua
ação em uma sociedade mais transparente. Estamos evoluindo para um estágio mais
desenvolvido de sociedade, na qual a importância da Informação é reconhecida.
Desde a Lei de Acesso a Informação (LAI), de 18 de novembro de 2011, os portais de
transparência vêm ganhando um espaço importante na vida dos cidadãos, já que se tornaram
uma das principais fontes de informação das instituições públicas nas três esferas. Diante disso
se tornou importante verificar se estes portais estariam exercendo suas funções de modo
adequado, uma vez que o portal não é auto explicativo. Logo, a questão delimitada para essa
tese foi verificar: em que medida os portais de transparência das capitais brasileiras e distrito
federal atendem as características que permitem a realização da accountability?
Para responder a esta questão foi necessário observarmos os objetivos específicos, que
embasaram a resposta a questão colocada. O primeiro objetivo específico foi: avaliar a evolução
da transparência nos portais em foco, de acordo com o modelo metodológico do Ranking de
Transparência nas contratações emergenciais em resposta à pandemia do Covid-19, realizado
pela Transparência Internacional – Brasil (TIB) (2020a, 2020b, 2020c, 2020d).
Observando a evolução da transparência dos portais de transparência em foco,
delimitado ao período de coleta de dados pela TIB, percebemos um desenvolvimento
significativo ao compararmos a primeira coleta de dados realizada pela TIB, em maio/2020,
para a última coleta, em agosto/2020, foi significativo observar que alguns portais como os de:
João Pessoa; Goiânia; e do Distrito Federal, mantiveram sua qualidade desde o princípio. Porém
a evolução dos aspectos de transparência dos portais das demais capitais também foram
expressivas, uma vez que na primeira avaliação apenas duas capitais e o Distrito Federal
obtiveram “ótimo”, enquanto na última avaliação essa categoria já incluiu dezenove municípios
e o Distrito Federal. Outro indício interessante foi que na primeira avaliação ouve um município
classificado como “péssimo” e nove municípios classificados como “ruim”, uma realidade a
qual, os portais se mostraram frágeis diante da transparência pública, porém esse quadro mudou
na quarta avaliação, quando nenhum portal permaneceu classificado como “péssimo” ou
“ruim”. Nesse período, constatamos quatro municípios enquadrados como “regular” e três
como “bom”, o restante todos foram categorizados como “ótimo”.
Por meio desses resultados podemos dizer que os portais de transparência das capitais
brasileiras e do Distrito Federal são transparentes, com exceção dos portais de transparência
dos municípios de Cuiabá e Maceió que alcançaram apenas 40% das exigências da metodologia
da TIB. Esse resultado representa um avanço no movimento da transparência brasileira, e
acreditamos que os portais de transparência das capitais brasileiras sirvam de exemplo para os
demais municípios brasileiros.
O segundo objetivo foi o de avaliar a accountability nos portais de transparência em
foco, a partir dos dados que compõe o Ranking de Transparência no Combate à Covid-19, de
acordo com os critérios de publicização estabelecidos por Lourenço (2015), para que se
considere, que esses tenham condições de propiciar para o cidadão comum a execução da
accountability.
A nossa avaliação foi realizada em dezembro de 2020, logo houve uma diferença de
quatro meses entre a nossa avaliação vislumbrando a accountability e a última coleta de dados
realizada pela TIB em agosto/2020. Em uma primeira análise observamos que as diferenças
entre os portais em dezembro eram pequenas e pouco significativas, com relação aos critérios
postos por Lourenço (2015), então dividimos os portais em foco em dois grupos, quais sejam:
o grupo formado pelos portais que possibilita haver accountability, isto é, que cumpriram os
requisitos de: qualidade; completude; acesso e visibilidade; usabilidade e compreensibilidade;
oportunidade; valor e utilidade; granularidade; e comparabilidade. Enquanto o segundo grupo
foi formado por aqueles portais que não cumpriram, pelo menos parcialmente, os requisitos
expostos.
O primeiro grupo foi formado pelos portais que possibilita haver accountability, é
formado pelo: Distrito Federal; Belém; Porto Velho; Boa Vista; Palmas; Macapá; João Pessoa;
Fortaleza; Recife; Salvador; Natal; Goiânia; Campo Grande, Cuiabá;, Vitória; Belo Horizonte;
São Paulo; Rio de Janeiro; Curitiba; Florianópolis; e Porto Alegre. Essa realidade dos portais
possibilitarem accountability é um aprimoramento relevante para a nossa sociedade, trata-se de
uma rota para a consolidação de uma sociedade mais democrática, onde os gestores públicos
devem esclarecimento de suas ações aos cidadãos.
Apenas quatro portais de transparência compuseram o segundo grupo e pertenciam às
capitais: Aracaju; Teresina; Maceió; e São Luís. Apesar do avanço que houve nos demais
portais de transparência em foco, ainda há portais de transparência de capitais brasileiras que
não possibilitam ao cidadão criar um senso crítico de sua sociedade. É preciso ressaltar que
estamos falando dos portais de transparência dos principais municípios do Brasil, o que nos
indica que o aprimoramento deve ser contínuo e ininterrupto.
Diante das considerações expostas nos objetivos específicos, para o atendimento do
objetivo geral, estamos convencidos de que os portais de transparência das capitais brasileiras
e Distrito Federal em sua maioria atendem às características que permitem a realização da
accountability. Tal resultado se deve a 85,2% das unidades federativas terem como resultado
positivo quanto à possibilidade de permitirem realizar accountability enquanto 14,8% não
foram considerados aptos a permitir a accountability.
Essas considerações são importantes diante do atual contexto de pandemia do COVID-
19, em que vivemos desde o ano de 2020, esta realidade internacional fez com que houvesse
um aumento substancial no montante de recursos públicos destinados à sua prevenção e aos
cuidados médico-hospitalares necessários à população. Diante disso a importância dos portais
de transparência serem capazes de oferecer transparência e accountability cresceu ainda mais,
é ímpar a necessidade de que os cidadãos possam ter consciência do que está acontecendo com
a alocação e a quantidade de recursos.
Os portais das capitais brasileiras e do Distrito Federal, se destacam nesse cenário
devido esses centros urbanos serem detentores de centros médicos de referência, por possuírem
especialidades médicas, além de possuírem a maior população nos seus respectivos estados.
Dito isso, percebemos a importância desta tese no sentido de alertar os cidadãos da
possibilidade e dá importância da utilização das informações contempladas nos portais de
transparência como meio de participação ativa na gestão pública municipal, já que o cidadão é
impactado diretamente pelas decisões do executivo municipal. Nesse sentido, um portal de
transparência que atende os requisitos que possibilitam a realização da accountability, mesmo
que a população, em sua totalidade, ainda não tenha despertado para o seu uso é importante no
contexto da consolidação das políticas públicas em um governo democrático de direito.
A aplicação das características de publicitação das informações nos portais de
transparência do Distrito Federal e das capitais brasileiras sob o aspecto da accountablity é uma
contribuição relevante na CI, no que se refere a análise das informações e dados dos portais de
transparência, diante da escassez de trabalhos empíricos nessa área sobre esse tema.
A discussão, sob o foco da informação, sobre o regime de informação, Transparência
pública e accountability pública, sendo esta última área de estudo, já consolidada em outras
áreas do conhecimento, tais como: a ciência política; e administração pública entre outras.
Também se apresentam como contribuições dessa tese, já que poderá fomentar outros trabalhos
empíricos derivados dela, uma vez que essa área de estudo está em fase de consolidação na CI.
Esta tese apresenta como limitação a análise de um curto período. Ocorreram apenas
quatro coletas de informação e dados (maio/2020 – agosto/2020) e uma única análise dos portais
sob a luz da accountability em dezembro de 2020, certamente se fosse possível analisar um
período maior, bem como utilizar outras métricas para as análises dos portais de transparência
com o foco na accountability as nossas considerações poderiam desvelar novas nuances.
Tais limitações também se apresentam como oportunidades para estudos futuros, diante
da metodologia da TIB, seria interessante pesquisas no sentido de relacionar a performance das
capitais brasileiras com os seus respectivos estados, pesquisas com o objetivo de encontrar os
fatores que explicam haver portais que possibilitam accountability e outros que não, e por fim,
estudos que envolvam o cidadão e seu exercício ou não da accountability.
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CIDADANIA EM REDE Transparência e Accountability No Acesso À Informação

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CIDADANIA EM REDE: transparência e accountability no acesso à informação

Article in Pesquisa Brasileira em Ciência da Informação e Biblioteconomia · May 2023

Herbert Rego Isa Maria Freire

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Palavras-chave: Revisão de literatura, Transparência pública, Accountability pública, Informação -

Figura 1 - Distribuição Temporal dos Atos Legais das Políticas de Informação

Fonte: Elaboração própria (2021)

3 REGIME E POLÍTICAS DE INFORMAÇÃO

[...] contraponto a ineficiente utilização dos estudos das políticas de

Na Ciência da Informação, Frohmann (1995, p. 5), elaborou o conceito de regime de

Um conjunto mais ou menos estável de redes sociocomunicacionais formais e

O regime de informação seria o modo de produção informacional predominante em

O conceito de regime de informação, como instrumento analítico, visaria à

Para González de Gómez (2012a), o regime de informação designa um conjunto de

[...] definimos um regime de informação pelo modo de produção informacional

O conceito de regime de informação é utilizado, segundo González de Gómez (2012b),

Podemos observar, na Figura 2, a representação esquemática das relações entre os

Fonte: Delaia (2008, p. 61)

Governo (as instituições, regras e práticas formais de entidades geopolíticas

Governamentalidade 10 (o contexto cultural e social de quais modos de

As pesquisas de Braman (2004 e 2006) sobre política de informação fizeram uso de

As metatecnologias (tecnologias digitais de informação), segundo Rego e Freire

[para] redefinir o corpo híbrido de atores, práticas e meios, pautado pela

Este regime, González de Gómez, conforme Freire e Rego (2016, p. 5) destaca a

A transparência é destacada por Braman como característica do regime global de

[...] a necessidade de transparência é uma das características do regime global da

Podemos observar, claramente, o quanto estão próximos, nessa abordagem, os

(i) a política de informação é sempre uma questão reflexiva do Estado-nação

Política de informação é composta por leis, regulamentos e posições

Contudo, a definição de política de informação ainda está sendo formada, devido às

[...] conjuntos de premissas, decisões e ações – produzidas pelo estado e

Este autor coloca em destaque, segundo Freire e Rego (2016, p. 50),

ii) Direitos de informação secundária: concedem aos cidadãos apoio governamental

iii) Direitos terciários de informação: que na verdade não oferecem um direito, os

A tarefa de fornecer serviços públicos essenciais que afetam os direitos

A Figura 3 apresenta o ciclo de benefícios que a transparência pode proporcionar.

Fonte: Rego, 2021.

Conforme Michener e Bersch (2013) e Rodrigues (2020) o conceito de transparência,

A Figura 4 ilustra essas condições, as quais conferem os níveis de transparência,

Fonte: Adaptado de Rodrigues (2020).

Observando estas descrições sobre transparência chegamos a uma questão bastante

ii)Como correspondentes, já que podem ser isolados, mas são complementares

Então temos a visão de que a transparência é importante para a democracia, porém

Figura 5 - Teoria da Transparência

Fonte: Adaptado de Fenster (2006).

O modelo ignora as particularidades de seus componentes, como:

Há uma relação contraditória entre burocracia com a democracia e o governo moderno

A crítica a teoria da transparência é um estímulo ao desenvolvimento da própria teoria

4 ACCOUNTABILITY OU PRESTAÇÃO DE CONTAS AOS

Accountability traz consigo características da sua origem na contabilidade, já que essa

Com o aumento da educação dos cidadãos e da disponibilidade de informação pela

[...] se referem especificamente à oportunidade de os cidadãos monitorarem e

A Figura 6 esquematiza, conforme Willems e Van Dooren (2012), o processo interativo

Figura 6 - Representação Esquemática dos Conceitos Básicos da Accountability

Fonte: Adaptado de Willems e Van Dooren (2012).

A accountability burocrática, adotada nas gestões governamentais, se dá de diferentes

Accountability horizontal: é mais complexa do que a teoria anterior devido o surgimento

A accountability burocrática estabelece que os cidadãos tenham necessariamente acesso

AUCOIN, P.; HEINTZMAN, R. The dialectics of accountability for performance in public

BEZERRA, E. P., FREIRE, I. M. Ações de informação no laboratório de aplicações de vídeo

BOBBIO, N. A era dos direitos. Editora Campus, 1992.