O Fórum Centro-Oeste de Relações Internacionais (FoCO RI) é um projeto acadêmico

desenvolvido por alunos de graduação em Relações Internacionais da Universidade de

Brasília (UnB). Tendo como objetivo preparar os estudantes para o FoCO RI, a RI em
FoCO se propõe a condensar tanto os relatórios dos grupos de estudo quanto artigos pro-
duzidos por outros estudantes e por convidados do evento. Desta forma, a RI em FoCO
procura servir como uma orientação geral para o evento, assegurando a coesão do evento
dentro de linhas mestras.

Conselho editorial:
Mariana Barros da Nóbrega Gomes
Mário Augusto Frasson
Rafael de Souza Pavão
Victória Monteiro Sousa Santos

Projeto e edição gráfica:

Carolina Sanches Lecornec Dias

RI em FoCO
RI e os debates contemporâneos sobre segurança: possibilidades e
limites do Direito Internacional
Número 1 – Outubro de 2012
Coordenação: Mariana Barros da Nóbrega Gomes
Mário Augusto Frasson
Projeto e edição gráfica: Carolina Sanches

Instituto de Relações Internacionais

Campus Universitário Darcy Ribeiro – Gleba A
Caixa Postal: 04306
70919-970 – Brasília – DF
publicacoes@focori.com.br
Editorial
Mário A. Frasson

Segurança: confrontando perspectivas, buscando definições

Security: confronting perspectives, looking for definitions
Bárbara Bueno
Débora Lobato
Henrique Benassi
Jasmim Madueno

Controvérsias de Intervenção no Direito Internacional

Interventions Controversies on the International Law
Ana Júlia Fernandes
Ana Luiza Pessato Pena
Denisse Veja Flores
Jaqueline Azevedo
Julia Rovery de Souza

Abordagens pós-positivistas de Relações Internacionais sobre

Ordem Internacional
Post-positivists aproaches in International Relations about
International Order
Larissa Pressotto
João Paulo Nacarate
Thais Oliveira

Do tradicionalismo à modernidade: a política de segurança

brasileira
From traditionalism to modernity: the Brazilian security policy
Amanda Evelyn Cavalcanti de Lima
Ana Maria de Sousa Chagas
Jéssika Santiago de Assis
Organizações internacionais: equilibrando as demandas da
Segurança e do Direito Internacional
International Organizations: balancing demands of Security and
International Law
César Costa Carvalho
Fabiane C. Almeida Freitas
Luisa Maria Silva Merico
Sarah Raquel Fróz Silva
Thábita de Maria S. Pereira

Além do humanitário: segurança, política e

direito no regime internacional de proteção aos refugiados
Beyond the humanitarian: security, politics and Law in the
international regime of refugees’ protection
Ananda Carvalho Martins
Deborah Cristina Rodrigues Ribeiro
Patrícia Nabuco Martuscelli

A Sociedade Internacional Global e os Desafios do

Novo Milênio: Da luta interestatal à emergência do terrorismo
globalizado
The Global International Society and the Challenges of the New
Millennium: From the interstate struggle to the globalised terrorism
Fernanda Ferreira de Freitas
Leonardo Carvalho Leite Azeredo Bandarra

Missão de paz da ONU e o Congresso Nacional do Brasil

UN peace operations and the Brazil’s National Congress
Helvisney dos Reis Cardoso
Lucyane Bertrand Pinto
A relação entre Direito Internacional e Segurança
Internacional na América Latina contemporânea
The relation between International Law and International Security in
the contemporary Latin America
Andressa da Mota Silveira Rodrigues
Humberto Mayese Correa
Jamerson S. Albuquerque Oliveira

América do Norte – Direito e Segurança

North America – Security and Law
Gustavo Huppes
Simone Lima

O processo de securitização na Primavera Árabe –

Estudo comparado dos casos da Líbia, Síria e Bahrein
The securitization process of the Arab Spring -
A comparative study on the cases of Libya, Syria and Bahrein
Liliane Pessoa Silva
Pedro Henrique L. do Nascimento
Rodrigo Guerra Bergmann

A expansão da agenda de segurança na Ásia-Pacífico:

uma análise em zoom out
The expasion of the security agenda in Asia-Pacific: an analysis in
zoom out
Letícia Tofoli
Márcio Nascimento
Ricardo Prata Filho

ENCICLOPÉDIA
 É com imenso prazer que lhe apresento as primeiras palavras da RI em FoCO, uma revista
gestada desde a fundação do Fórum Centro-Oeste Relações Internacionais (FoCO RI), em 2009. Esta
revista que tem em mãos é um resultado tanto de um esforço de toda equipe do IV FoCO RI, quanto
do histórico de comprometimento do fórum com a excelência acadêmica.
A RI em FoCO é uma consolidação de esforços para a criação de espaços para reflexões e para
debates de estudantes de graduação em Relações Internacionais. Sem abrir mão da busca por
excelência acadêmica e por pluralidade de opiniões, esta revista chega à sua forma final expondo as
reflexões da equipe e de colaboradores em torno do tema central do IV FoCO: RI e os debates
contemporâneos sobre segurança – possibilidades e limites do Direito Internacional.
Pensando nas relações entre Direito e Segurança Internacionais, propôs-se o FoCO RI a
levantar as harmonias e as contradições desta relação. Em tempos de questionamentos emergentes
sobre a ordem internacional, de dúvidas sobre as estruturas de segurança internacional e de demandas
urgentes ao Direito Internacional; esta revista vem insistir em debater e em explorar pontos de tensão.
Organizando as discussões em três grandes grupos temáticos – grandes temas; conhecimento
aplicado; e estudos de área –, a RI em FoCO tenta estabelecer um panorama geral não pra sustentar
opiniões a ela alheias, mas sim para iniciá-los. Ou seja, não se propõe aqui respostas definitivas, mas
se procura oferecer reflexões iniciais para que os leitores cheguem às suas conclusões.
Se esta RI em FoCO não é a síntese máxima do IV FoCO RI, é parte indissociável de seus
impulsos fundamentais à guisa de novos diálogos. Entre todos os seus desdobramentos possíveis, a
revista faz um último esforço em suas últimas páginas: a Enciclopédia do FoCO, um compêndio de
referências básicas que pretende fornecer informações para iniciar pesquisas nos temas aqui
levantados.
Ainda que seja uma resultante de muitos esforços, esta revista é apenas uma tentativa de início.
O que deixamos aqui é somente uma contribuição para a reflexão, um primeiro movimento que
precisará ser animado tantas outras vezes. Porém, fica aqui o primeiro passo, o início necessário em
suas virtudes e em seus defeitos; mas um início.
Um bom IV FoCO RI a todos nós,

MÁRIO A. FRASSON
Coordenador acadêmico – IV FoCO RI
 RESUMO ABSTRACT

O artigo traça uma panorama sobre o
campo de estudos de segurança dentro
das Relações Internacionais,
começando por uma abordagem
histórica e apresentando, em seguida,
diferentes perspectivas sobre a
segurança e os pontos fortes assim
como os pontos de crítica de cada uma
destas. Por fim, são apresentadas
análises de temas relacionados ao
campo de segurança com vistas a se
mostrar como as correntes teóricas
podem ser aplicadas.
This paper provides an overview of the
field of security studies in International
Relations. It begins with a historical
approach, then different perspectives
within the field are presented, and
their strengths as well as the critiques
that can be made to them are also
presented. Finally, topics related to the
international security field are
analyzed in order to show how the
theoretical strands may apply.

PALAVRAS-CHAVE: Segurança KEYWORDS: International Security,

Internacional, Segurança Humana, Human Security, Securitization,
Securitização, Terrorismo, Intervenção Terrorism, Humanitarian Intervention.
Humanitária.

1
Débora Lobato cursa o 4° semestre de Relações Internacionais na Universidade de Brasília
(UnB). Esta é segunda vez que participa do Fórum do Centro Oeste de Relações Internacionais
(FoCO-RI), já participou, também, da organização de dois outros projetos da UnB e foi membro
do Centro Acadêmico de Relações Internacionais (CAREL) da UnB por dois anos. Bárbara Bue-
no cursa o 3° semestre de Relações Internacionais da UnB. Já participou da organização de ou-
tros projetos da UnB, tendo sido coordenadora do projeto social AMUN Kids. É membro da
atual gestão do CAREL e do PET-REL.
1. INTRODUÇÃO
O presente artigo objetivava,
inicialmente, traçar uma definição
consistente de segurança, perante análise da
evolução do campo de estudo ao longo do
tempo e avaliação dos estudos
contemporâneos de segurança. Apesar de ter
-se empreendido o método descrito, não foi
possível traçar a definição precisa de
segurança que se pretendia. Ao contrário,
tornou-se evidente a importância de cada
uma das múltiplas definições propostas,
como será notada ao longo do artigo. Este
será estruturado da seguinte forma: será
apresentada, em seguida, a evolução
histórica do conceito. Na terceira seção
serão apresentadas as teorias
contemporâneas em torno das quais o debate
sobre segurança se concentra, sendo todas
avaliadas criticamente. Na última seção,
serão apresentados três casos práticos em
que o conceito de segurança pode ser
aplicado, de modo que os conceitos
trabalhados e desenvolvidos ao longo do
artigo sejam efetivamente testados.
2. SEGURANÇA:
ARCABOUÇO CONCEITUAL
A presente seção traça uma evolução
histórica do campo de estudo de segurança,
se estruturando em torno de três marcos: a
Primeira Guerra Mundial, a Segunda Guerra
Mundial e a Guerra Fria e, em seguida,
apresenta duas principais vertentes deste: a
que preza por sua ampliação e a que defende
sua restrição. O objetivo, aqui, é apresentar
um panorama do campo de segurança, de
modo a embasar as subsequentes análises.
2.1 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO
CONCEITO
O conceito de segurança tem sido objeto
de discussão de teóricos das relações
internacionais desde a formação deste
campo de estudo, sendo possível remeter a
preocupação normativa com questões de
segurança internacional a períodos que
precedem a formação da disciplina. De
modo a sistematizar o estudo do conceito e
de sua evolução até os debates
contemporâneos, será adotada uma linha
temporal que se divide em um período
anterior à Segunda Guerra Mundial, sendo o
marco escolhido a explosão da bomba
atômica em 1945, um período que
compreende do pós Segunda Guerra, até o
fim da Guerra Fria, em 1991, e, por fim, o
período do pós Guerra Fria, que se estende
até os dias atuais.
2.1.1 Vertente dos Estudos de
Guerra e Paz anteriores à
Segunda Guerra Mundial
A guerra é um dos aspectos mais
analisados das relações internacionais, tendo
sido um dos objetos de estudo que
impulsionou a formação da própria
disciplina. O Diálogo Mélio, do livro A
Guerra do Peloponeso, de Tucídides,
contrapõe o poder militar dos atenienses ao
poder meramente discursivo – e
fundamentado por questões de moral e de
justiça – dos mélios em uma contenda entre
os dois povos, na qual os últimos tentavam
dissuadir os atenienses a invadi-los sem ter
de curvar-se ao poderio destes. O texto, nos
primórdios das reflexões sobre guerra e paz
e sobre qual destes – capacidades materiais
ou valores morais – se sobressairia no
cenário internacional, impulsionou e até hoje
inspira estudos sobre a guerra.
As ditas reflexões se desenvolvem
paralelamente ao desenvolvimento das
próprias civilizações, cabendo citar aqui
Kant (2008 [1795])2 que, em sua obra A Paz
Perpétua, reflete sobre as condições que
possibilitariam o estabelecimento da paz
entre os países. O autor enfatiza, dentre as
referidas condições, que a Constituição Civil
de cada Estado deve ser republicana, pois o
soberano não agirá despoticamente e o povo,
consciente dos sofrimentos que lhe serão
infligidos na guerra, seja pela imposição de
que combate por seu país ou mesmo pelas
percas de patrimônio que pode vir a sofrer,
hesitará em deliberar favoravelmente à
mesma. Semelhante argumento é
desenvolvido pela Teoria da Paz
Democrática, segundo a qual, democracias
não entram em guerra com outras
democracias (NOGUEIRA & MESSARI,
2005). Apesar da semelhança, deve-se
lembrar que a defesa ao modelo republicano
de Kant não implica defesa da democracia
como condição para a paz, tendo o próprio
autor pontuado esta distinção explicitamente
em sua obra3.
Norman Angell (2002 [1910]) seguiu a
tradição de pensamento kantiana, tendo
argumentado no sentido de provar como a
guerra é econômica e socialmente fútil e
como seria cada vez menos frequente à
medida que se ampliasse a interdependência
entre os países. O autor busca, deste modo,
desconstruir a ilusão de que o bem-estar e a
prosperidade nacional dependem da
capacidade do país de expandir suas
fronteiras e de extrair as riquezas dos outros
países mediante a força: para Angell (2002),
a riqueza dos países se basearia em créditos
e contratos oriundos das relações
econômicas entre os agentes e resultantes de
uma crescente interdependência, de modo
que a guerra, ao dificultar o andamento
ordinário das relações citadas, se tornaria
inviável.
Percebe-se, logo, que o conceito de
segurança ficava circunscrito aos estudos de
guerra e paz, havendo, no período anterior à
Segunda Guerra Mundial, uma expectativa
de que se poderia evitar um conflito
semelhante à Primeira Guerra Mundial
através da aplicação efetiva da lei
internacional e também em virtude da

2
É importante ressaltar que Kant entende o republicanismo como "o princípio político da separação entre o
poder executivo (governo) e o legislativo" (KANT, 2008 [1795], p.13-14).
3
O autor afirma, inclusive, que a democracia seria um despotismo, na medida em que estabelece um poder
executivo em que "todos decidem sobre e, em todo caso, também contra um (que, por conseguinte, não dá o
seu consentimento), portanto todos, sem no entanto serem todos, decidem - o que é uma contradição da vonta-
de geral consigo mesma e com a liberdade (KANT, 2008 [1795], p. 14).
percepção da inutilidade da guerra para
atingir fins econômicos com o fim do
mercantilismo (FREEDMAN, 1998). Com o
advento da Segunda Guerra Mundial e com
a explosão das bombas nucleares em
Hiroshima e Nagasaki, houve uma mudança
na orientação dos estudos sobre segurança,
que culminou na vertente estratégica destes
estudos, que será explorada a seguir.
2.1.2 Vertente Estratégica –
Entre 1945 e o fim da
Guerra Fria
A vertente estratégica de estudos sobre
segurança dominou o meio acadêmico nas
décadas de 50 e 60, período denominado
Golden Age, tendo sido especialmente
voltada para o estudo das armas nucleares e
de como estas poderiam ser
estrategicamente utilizadas de modo a
minimizar os riscos de uma hecatombe
global (FREEDMAN, 1998). Ainda que a
notabilidade desta vertente date do período
descrito, ela remete a estudos mais antigos,
como os empreendidos por Clausewitz e Sun
Tzu4.
Antes de analisar mais a fundo a vertente
estratégica dos estudos de segurança é
importante delimitar o que se entende por
estratégia. Será usada a definição de Baylis e
Wirtz (2007) de que a estratégia é o meio
pelo qual os efetivos militares são traduzidos
em resultados políticos. Desta forma, uma
estratégia de sucesso identifica objetivos e
vantagens comparativas em relação ao
inimigo, calcula custos e benefícios,
examina riscos e estratégias alternativas e,
por fim, convence o inimigo de que ele não
conseguirá atingir seus objetivos (BAYLIS
& WIRTZ, 2007).
A questão de uma estratégia nuclear foi
primeiramente problematizada por Brodie
em 1946. Este buscou demonstrar como a
posse de armas nucleares mudava a posição
dos países em termos de segurança no
cenário internacional. Brodie enfatiza,
especialmente, a necessidade de que um país
tenha poder de retaliar ofensivas no mesmo
grau em que estas são feitas, o que, na era
nuclear, pode ser entendido como a difusão
da posse de armas atômicas de modo a criar
uma situação de deterrence5. Deste modo,
Brodie percebe as armas nucleares como
meio de se evitar guerras e não como meios
de se decidir quem será o vencedor das
próximas guerras (BRODIE apud
STEINER, 1991).
A supracitada estratégia de deterrence
foi, no entanto, levada a efeito de diferentes

4
Ambos desenvolvem estudos relativos à estratégia militar, sendo que Clausewitz coloca que a natureza da
guerra deve ser entendida para que se possa desenvolver uma estratégia efetiva. É deste autor a máxima: "a
guerra é a continuação da política por outros meios". Sun Tzu também foi um estrategista de guerra: no entan-
to, este se diferencia de Clausewitz na medida em que acredita que o inimigo pode ser vencido sem um neces-
sário "banho de sangue". Neste sentido, Sun Tzu recomenda a destruição da estratégia do inimigo -mediante,
por exemplo, ataque a sua alianças - em detrimento da destruição do exército do inimigo por si só, como reco-
mendado por Clausewitz (MAHNKEN, 2007).
5
Por deterrence será entendido o processo de se dissuadir um inimigo a usar armas nucleares contra um dado
país através da ameaça de potencial retaliação por meio de semelhante armamento.
modos em relação aos desenvolvimentos
nucleares da então União Soviética. Até
1949, quando a então União Soviética testou
sua primeira bomba nuclear, essa estratégia
se baseava em uma superioridade nuclear
dos EUA. A partir de então, e dos sucessivos
desenvolvimentos das armas nucleares dos
soviéticos, a estratégia de deterrence passa a
se basear na teoria de Destruição Mútua
Assegurada, de John Von Neumann, na qual
se afirma que o uso de armas de destruição
em massa por dois lados opositores
resultaria na aniquilação completa de ambos
(MCDONOUGH, 2005).
Este período dos estudos estratégicos
entrou em declínio a partir dos anos 60,
quando a teorização sobre deterrence e
estratégias nucleares se esgotou, não
havendo muitas inovações e tendo
permanecido os mesmos dilemas. Somam-se
a isso as falhas percebidas dos estudos
vigentes, que não possuíam uma boa base
empírica para suas conclusões6 e que
focavam em excesso a parte militar,
negligenciando aspectos políticos. Além
disso, contribuíram, também, a incapacidade
dos EUA de vencer a Guerra do Vietnã, que
colocou em dúvida as estratégias militares
vigentes e o arcabouço teórico que as
desenvolveu e a situação de détente dos
EUA e URSS, que reduzia a importância de
questões militares e abria espaço para a
emergência de questões relativas à crescente
interdependência econômica mundial
(WALT, 1991).
6
A fraca base empírica se devia, principalmente, à própria dificuldade de se acessar as informações que eram
frequentemente de acesso restrito.
A partir da década de 70, no entanto,
surgiu uma nova onda de estudos
estratégicos, com o fim da Guerra do Vietnã
em 1975, com o maior financiamento do
campo e com o fim da détente e as tensões
entre EUA e URSS que ressurgiam. Esse
renascimento dos estudos, como
denominado por Walt (1991), se
caracterizou por uma maior utilização da
história na teorização, pelo questionamento
a suposições básicas da teoria de deterrence
e pelo desenvolvimento de novas estratégias
para lidar com a questão das armas
nucleares, dentre outras mudanças que
diferenciam esta fase da Golden Age
(WALT, 1991).
Logo, os estudos estratégicos, como um
todo, começam a ser questionados por,
dentre outros motivos, uma obsessão com o
conflito e a negligência de questões éticas;
pela abordagem pouco acadêmica; por não
levarem a uma efetiva resolução para os
problemas de segurança – que assumiam
novas dimensões, como econômica e
societária –; e pelo caráter estadocêntrico em
um período em que novas ameaças,não
restritas ao Estado, estavam sendo
identificadas (BAYLIS,WIRTZ, 2007).
Mais do que isso, com o fim da Guerra
Fria e o fim da União Soviética, a
bipolaridade bem como a existência de um
grande inimigo deixam de guiar a agenda
internacional dos países (FREEDMAN,
1998), abrindo espaço para os novos
conflitos que surgiam como a
descolonização africana, com a emergência
de movimentos separatistas no leste europeu
e como os problemas fronteiriços
envolvendo a questão da migração e dos
refugiados. Frente a estas alterações na
agenda internacional dos países, surge a
necessidade de reorientação dos estudos de
segurança, que culminaria na vertente
amplas dos Estudos de Securitização.
2.1.3 Vertente Ampla dos
Estudos de Segurança e Teoria
de Securitização
Como delineado anteriormente, a partir
da década de 80, surgem novas vertentes dos
estudos de segurança, com um crescente
declínio dos estudos estratégicos e um
aumento de teorias que prezam por uma
ampliação do conceito de segurança, de
modo a extrapolar o setor exclusivamente
militar. Ullman (1983) criticou a política de
segurança do governo dos EUA, por sua
estreiteza e sua preocupação quase que
exclusiva com assuntos militares. O autor,
então, propõe que sejam consideradas
ameaças à segurança nacional, por uma lado,
aquelas que levem a uma degradação,
drástica e em curto prazo de tempo, da
qualidade de vida dos habitantes de um
Estado e, por outro lado, ameaças que levem
a um estreitamento do rol de opções
políticas disponíveis para o governo do
Estado bem como para as pessoas, grupos e
corporações dentro do Estado.
Buzan, Waever e De Wilde também
buscaram integrar assuntos não militares aos
estudos de segurança no livro Security: A
new Framework of Analysis, de 1997. Os
autores, no entanto, buscam distinguir certos
objetos de referência que podem ser
enquadrados aos estudos de segurança,
mediante o adequamento a certos critérios.
Um deles seria a efetiva apresentação do
objeto como alvo de ameaça tão
significativa que este passe do domínio da
política normal para o de políticas
emergenciais. Deste modo, estes autores
propõem a ampliação da agenda de
segurança mas rejeitam o foco desta em todo
assunto que seja relativo ao bem estar
humano, pois assim o conceito se tornaria
amplo em demasia, abrangendo tudo e
perdendo sua funcionalidade (PEOPLES;
VAUGHAN-WILLIAMS, 2010).
Paralela à abordagem dos autores
citados, enquadrada na Teoria de
Securitização, há os Estudos Críticos de
Segurança, que prezam por uma agenda
ampla e pela emancipação dos indivíduos.
Uma inovação no campo é, também, a
introdução do conceito de segurança
humana, desenvolvido no primeiro relatório
de desenvolvimento humano do PNUD, em
1994.
Há que se considerar, no entanto, que o
fato destas vertentes serem escolhidas para
análise ao longo do artigo não significa que
os estudos contemporâneos de segurança se
resumem à vertente ampla ou à teoria de
securitização. Teorias tradicionais como
realismo e liberalismo também orientaram
correntes contemporâneos. Michael Doyle
(1983) resgatou o argumento kantiano de
que repúblicas são menos propensas a entrar
em guerras e utilizou-se de dados
compilados por vários projetos behavioristas
para sustentar a ideia da paz democrática (é
importante ressaltar que Doyle interpreta o
conceito kantiano de república como
democracia). Por outro lado, os realistas,
frente às mudanças no cenário internacional
que enfraqueciam a teoria de Waltz, buscam
novas orientações, redescobrindo, por
exemplo, velhos conceitos do realismo.
Stephen Walt, expoente do realismo
neoclássico, resgatou os princípios pré-
waltzianos da centralidade da guerra, e
apresentou duas importantes contribuições
que podem se relacionar ao campo de estudo
de segurança: a troca do conceito de balança
de ameaças por balança de ameaças, com a
instituição do conceito de bandwagon7; e a
suposição de que é o estudo da guerra que
define o estudo da segurança internacional
(NOGUEIRA & MESSARI, 2005).
Percebe-se, logo, que os estudos ligados
à segurança se desenvolveram de modo
conexo à conjuntura internacional, refletindo
estruturas de poder e desenvolvimentos
tecnológicos. Apesar do impulso de se
perceber esta evolução tratada de forma
linear e progressiva, no entanto, isto não
deve ser feito, pois tal evolução apresenta
períodos de maior enfoque de determinadas
vertentes, não sendo estas limitadas ao
período em que estão descritas. Os estudos
sobre deterrence, por exemplo, tiveram seu
7
Por bandwagon entende-se a reação do país A de se alinhar ao país B que lhe ameaça em vez de estabelecer
alianças com os países C e D para contrabalançar o poder de B.
8
Por policymaking entende-se a decisão governamental de tornar determinado assunto objeto da esfera política,
incorporando a questão ao quadro orçamentário e ao processo de decisão nacional.
ápice na Golden Age, mas não se
restringiram a este recorte temporal, e ainda
hoje são feitas teorias sobre o poder de
deterrence de armas nucleares. As novas
vertentes que surgem contemporaneamente
não são necessariamente melhores ou mais
verdadeiras do que as antigas, pois cada uma
tem seu valor diferenciado, explicando,
muitas vezes objetos distintos e
incomensuráveis.
2.2 DUAS ABORDAGENS
DISTINTAS
A partir de 1994, devido à publicação do
quarto relatório das Nações Unidas sobre
desenvolvimento humano, em que se
discutiu o conceito de segurança humana,
tornou-se viável a identificação de duas
abordagens dentre do campo de estudos de
segurança: uma normativa e outra analítica.
A primeira prima por um foco na realidade
humana, em detrimento de um rigor teórico,
enquanto a abordagem analítica coloca em
primeira plano a teorização, afirmando que
um rigor metodológico é indispensável para
que se possa analisar efetivamente os
assuntos pertencentes ao campo de estudos
de segurança.
Os estudos normativos são mais recentes
que os analíticos, tendo surgido somente
após as operações de policymaking8
(FLOYD, 2007). Tanto a abordagem
analítica quanto a normativa fazem parte da
teoria crítica dos estudos de segurança, que
contesta a abordagem tradicional, focada
somente nos Estados e preocupada,
sobretudo, com ameaças militares.
2.2.1 Abordagem Normativa
A abordagem normativa afirma que os
indivíduos devem ser o principal foco dos
estudos de segurança (FLOYD, 2007),
sendo contrária à visão tradicional sobre o
assunto, que vê o Estado como o único ator
relevante. Assim, esta abordagem se
preocupa com a segurança humana, conceito
inicialmente desenvolvido pelo Programa
das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD) em 1994, que trata da garantia de
que as pessoas possam exercer suas escolhas
e determinar a própria vida sem o medo que
esta capacidade seja repentinamente
destruída (PNUD, 1994). Ainda de acordo
com o relatório de 1994 do PNUD, o
conceito de segurança humana abrangeria
sete categorias: segurança alimentar, da
saúde, econômica, ambiental, pessoal,
comunitária e política.
Percebe-se, pela própria forma como o
conceito de segurança humana é construído,
que este possui uma relação de mútua
dependência com o desenvolvimento
humano. Isso porque a liberdade de escolha,
central no conceito de desenvolvimento
humano (PNUD, 1990), depende da garantia
de que os indivíduos não serão frustrados
por doenças, pela miséria ou por qualquer
tipo de violência (PNUD, 1994).
Ainda segundo o relatório, as questões
de segurança mudaram após a Guerra Fria,
quando o medo de um inimigo externo cede
espaço para temores que envolvem os
problemas domésticos de cada país. Com a
crescente amplitude dos conflitos internos
em detrimento das guerras entre países torna
-se necessário incorporar os problemas
domésticos dos países nos estudos de
segurança, bem como as condições humanas
precárias que muitas vezes catalisam estes
problemas.
Tendo em vista este cenário, o relatório
do PNUD traz o conceito de segurança
humana, ressaltando que este deve ser
entendido como universal, interdependente e
preventivo. Universal porque deveria
abranger todos os seres humanos
indiscriminadamente; interdependente
porque as ameaças não deveriam ser
entendidas como isoladas, mas dentro de
uma estrutura na qual ameaças podem se
propagar; e preventivo porque deveria
procurar eliminar potenciais ameaças à
segurança humana antes que estas
evoluíssem para um conflito, visto que isto
seria menos custoso e mais
humanitariamente responsável. Haja vista a
questão da AIDS: a prevenção seria menos
custosa que o tratamento dos infectados,
tendo em vista o gasto de 240 bilhões, em
1994, em tratamentos dos soropositivos,
quando a doença poderia ter sido prevenida,
em grande parte, através de conscientização
na educação de base (PNUD, 1994).
O relatório de 1994 foi um marco por
elucidar que, atualmente, as preocupações
dos seres humanos, em geral, têm pouca
relação com questões militares, se
concentrando em problemas cotidianos,
como a procura por empregos. É a partir
disso que foram elaboradas as sete
categorias já apresentadas. As preocupações
com a segurança humana tem, ainda, estado
na agenda das grandes potências, tendo sido
discutida pela primeira vez em 1999 em uma
reunião do Grupo dos 8 (G8) – que é
formado pelos sete países mais
desenvolvidos do mundo e a Rússia. Na
resolução desta reunião, ocorrida em Berlim,
os ministros dos países que compõem o G8
decidiram que, para que os conflitos de
segurança pudessem ser solucionados, seria
preciso considerar mais fatores além dos
militares, atentando-se para a extrema
importância da preservação dos direitos
humanos, bem como das questões
ambientais e da sociedade civil (G8
INFORMATION CENTER, 1999).
Devido à relevância do relatório de
1994, as discussões sobre segurança humana
foram fomentadas, o que levou ao
surgimento de algumas críticas. A principal
delas seria a de que o relatório ampliaria em
demasiado o conceito de segurança,
acabando por englobar todo e qualquer
assunto, e fazendo com que o conceito
perdesse sua funcionalidade. Outra crítica
difundida seria a falta de preocupação com o
rigor científico, como já mencionado.
Em contraposição a essa visão do
PNUD (1994) de que a segurança é tanto a
liberdade para querer quanto a liberdade de
9
São estes os três passos criados pela Escola de Copenhagen: identificação da ameaça, ação emergencial e
efeitos que a violação das leis causam (FLOYD, 2007).
não temer, teóricos como Keith Krause
criaram uma versão mais estreita do
conceito, que consideraria segurança apenas
como a liberdade de não temer (KRAUSE,
2004). Segundo Krause (2004), se a
liberdade para desejar fosse parte do
conceito de segurança humana, ele passaria
a ser uma “lista de compras”. Ou seja, passar
-se-iam a considerar fatores que seriam
desejáveis que todos os seres humanos
tivessem, como boas condições trabalhistas,
mas que não afetariam, necessariamente, a
segurança das pessoas que não os tem. De
acordo com esse pensamento, a liberdade
para desejar faria com que o conceito de
segurança perdesse sua principal função, que
é a de identificar indivíduos em condições
de risco. Apesar dessas divergências, todos
os conceitos desenvolvidos sobre segurança
humana concordam que esta deve ser
centrada nos indivíduos.
Dessa forma, os estudos sobre segurança
humana não apresentariam grandes
preocupações analíticas, sendo uma das
grandes críticas apresentadas a eles.
Todavia, os teóricos dessa abordagem
acreditam que não há necessidade de uma
teorização da segurança humana, visto que
outros acadêmicos, como os da Escola de
Copenhagen9, já se preocupariam em
teorizar sobre segurança (FLOYD, 2007).
Assim, os estudos sobre segurança humana
pretendem corrigir o que consideram como
um erro da abordagem analítica: a limitação
da teoria – já que os assuntos que não foram
considerados relevantes dentro de
determinada teoria passariam a ser
ignorados quando são, no entanto, muitas
vezes cruciais para o entendimento da
situação. É o que ocorreria com os três
passos definidos pela Escola de Copenhagen
para se securitizar um assunto; para os
defensores da segurança humana, essa teoria
seria superficial em sua primeira premissa, a
identificação de possíveis ameaças, por não
esmiuçar quais ameaças podem ser essas.
Em tais momentos, as ideias de segurança
humana prevaleceriam sobre a teoria
(FLOYD, 2007).
2.2.2 Abordagem Analítica
Outra maneira de se compreender os
estudos de segurança seria através da
abordagem analítica. Existem várias áreas de
estudo dentro dessa abordagem, como a
análise conceitual e a teoria da securitização,
por exemplo. A primeira procura definir os
conceitos utilizados nos estudos de
segurança, tendo em vista que vários ainda
não se consolidaram. Os teóricos da análise
conceitual estudam os conceitos de maneira
aprofundada, a fim de que se possa atribuir
um único significado para cada um deles. A
análise conceitual não é, obviamente,
substituta para experimentos e teorias sobre
segurança, mas é de extrema relevância para
a construção de uma base sólida para o
campo de estudo (ULLMAN, 1983).
Outra teoria analítica importante é a de
securiti zação e dessecuritização,
desenvolvida por teóricos da Escola de
Copenhagen. As análises realizadas por essa
escola buscam atingir um maior rigor
teórico, a fim de evitar qualquer parcialidade
do autor – crítica feita à abordagem
normativa, pois se acredita que a pouca
preocupação com metodologia pode levar a
um aumento da interferência das
preferências dos autores (FLOYD, 2007). A
Escola de Copenhagen também tende a
diminuir a importância do Estado nos
assuntos de segurança, focando em outros
atores. Apesar disso, importantes teóricos
dessa Escola, como Ole Waever e Barry
Buzan ainda escrevem estudos focados no
Estado, por acreditarem que esse continua a
ser o principal ator responsável pelos
processos de securitização (FLOYD, 2007).
Assim, a principal proposta dessa
abordagem seria realizar uma análise
apurada da realidade a fim de se desenvolver
uma teoria ou metodologia eficaz para a
resolução de conflitos, evitando, por
exemplo, casos de intervenção seletiva10. É
importante ressaltar que o foco na teorização
não necessariamente exclui estudos sobre a
segurança humana, mas teóricos como
Buzan e Waever (FLOYD, 2007) acreditam
que eles não seriam muito relevantes para os
estudos de segurança, assim como questões

10
Quando duas situações políticas ocorrem de maneiras muito parecidas, mas para uma coloca-se como solu-
ção a intervenção e para outra não, tem-se a intervenção seletiva, o que leva ao questionamento dos critérios
para a consideração da intervenção como necessária. Um caso recente que reanimou as discussões sobre inter-
venção seletiva foi a intervenção na Líbia e a não intervenção na Síria, sendo ambas as situações muito pareci-
das.
ambientais e econômicas. Para eles, estas
questões ampliariam o conceito de
segurança de tal maneira que se tornaria
impossível criar uma analise efetiva sobre o
assunto.
Dessa maneira, as duas abordagens
apresentadas – abordagem normativa e
abordagem analítica - pareceriam, em um
primeiro momento, contraditórias. Contudo,
é possível perceber uma correlação na
medida em que uma procura corrigir as
limitações da outra ao estudar questões
consideradas de segundo plano em cada
abordagem, de modo que não se deve
encarar estas duas abordagens como
competindo entre si para estabelecer uma
hegemonia sobre o campo de estudo de
segurança, mas sim como complementares.
3. DEBATES CONTEMPORÂNEOS
DE SEGURANÇA
Tendo sido feita uma análise do
desenvolvimento histórico do conceito de
segurança e da vertente normativa, que
preza pela ampliação do conceito, bem
como da vertente analítica, que preza pela
restrição da abrangência do mesmo, serão
agora apresentadas duas teorias de
segurança correntemente em debate: Teoria
de Securitização e os Estudos Críticos.
Foram escolhidas estas duas teorias
objetivando ilustrar as vertentes descritas na
seção anterior, posto que os teóricos da
securitização primam por uma abordagem
11
Entende-se aqui que um assunto de “política normal” é qualquer assunto debatido dentro da esfera pública,
enquanto um de “política extraordinária” é tão essencial à sobrevivência de uma dada ordem social, que sua
mais teórica, enquanto os teóricos críticos
abaixo analisados primariam por uma
abordagem mais próxima à da vertente
normativa. É importante ressaltar no
entanto, que os debates contemporâneos de
segurança não se resumem aos dois
apresentados em seguir.
3.1. TEORIA DA SECURITIZAÇÃO
A Teoria da Securitização ganhou muito
destaque a partir da década de 90, mostrando
-se uma alternativa interessante às
concepções clássicas de segurança que,
embora contestadas, ainda se mantinham em
relativa posição de hegemonia. Essa teoria
está ligada a uma escola de pensamento
conhecida como Escola de Copenhagen,
tendo a frente Barry Buzan e Ole Wæver
como principais teóricos. O nome Escola de
Copenhagen se deu por um de seus críticos,
ao aproximar os escritos dessa corrente ao
Copenhagen Peace Research Institute
(COPRI). Embora no início seja vista como
uma contribuição europeia para os estudos
de segurança, a teoria é atualmente usada
por diversos autores, sendo restritivo
equacionar a Teoria da Securitização e a
Escola de Copenhagen (PEOPLES e
VAUGHAN-WILLIAMS, 2010).
Em essência, “securitizar” um assunto é
fazer com que um assunto de “política
normal” se torne um assunto de “política
extraordinária”11. Uma vez ocorrido esse
processo, o assunto será visto como
fundamental para manter a sobrevivência do
objeto a que se quer proteger (“objeto de
referência”), e todas as medidas possíveis
serão tomadas para se tratar do assunto. Será
explanado adiante que esse processo é
realizado por um “ator securitizante”, que o
faz por meio de um “ato de fala”, em
referência à Teoria do Ato de Fala como
proposta por John L. Austin e John Searle
(WÆVER, 2007). A finalidade de
“securitizar” um assunto é proteger o objeto
de referência de uma “ameaça existencial”,
percebida pelo ator securitizante, que busca
convencer uma audiência de que se trata de
uma ameaça real.
3.1.1. O que é a Teoria da
Securitização?
O impulso inicial da Escola de
Copenhagen foi fundir duas inovações
conceituais e teóricas de Barry Buzan e Ole
Wæver. Buzan, em seu livro de 1983
Peoples, States and Fear, propôs o
alargamento dos setores englobados pela
segurança, acomodando além do setor
militar, os setores ambiental, social,
econômico e político. Wæver, em
publicação de 1995, propôs o conceito de
“Securitização”, visto como o procedimento
que transforma um assunto de política
normal em um assunto de política
extraordinária (PEOPLES e VAUGHAN-
WILLIAMS, 2010).
É importante notar que segurança, aqui,
não é tratada como uma condição objetiva
(número de tanques nas fronteiras, por
exemplo), mas sim como um processo social
específico, onde um ator constrói a ideia de
que uma ameaça existe e que põe em risco a
sobrevivência de um objeto de referência12.
O sucesso desse processo securitizante
depende da aceitação do discurso por uma
audiência.
Ao colocar a segurança como uma
construção social ideacional, cuja
“existência” depende de um entendimento
compartilhado pela audiência, a Teoria da
Securitização vai ao encontro de uma das
premissas básicas do construtivismo, a de
que conceitos, regras e costumes são
construtos sociais ratificados pela aceitação
coletiva. Mas é importante lembrar que nem
todos os construtivistas estão de acordo com
a Teoria da Securitização.
Há, também, quem proponha que exista
uma influência do Realismo Clássico nesta
teoria, ao abordar o tema da “sobrevivência”
e o da “política extraordinária” (realismo
político de Carl Schmitt)13 (WILLIAMS,

resolução é prioritária a todos os outros assuntos (PEOPLES e VAUGHAN-WILLIAMS, 2010).

12
Como a segurança se trata de “sobrevivência”, o “objeto de referência” pode ser definido basicamente como
algo que possa demandar a tomada de medidas emergenciais com objetivo de garantir sua sobrevivência
(PEOPLES, VAUGHAN-WILLIAMS, 2010).
13
Para Carl Schmitt (2007), não é a natureza de um determinado assunto que o torna político, mas sim a inten-
sidade com a qual os atores se relacionam em relação ao assunto. Um assunto político em termos schmittianos
seria aquele que causasse uma relação de amizade-inimizade entre os cidadãos. Então um assunto que outrora
fosse estritamente “religioso” poderia se tornar “político” caso houvesse uma polêmica muito grande ao seu
redor que fosse capaz de separar grupos rivais entre si dependendo de seu posicionamento em relação ao as-
sunto. O “político” para Carl Schmitt se assemelha à “segurança” para a Escola de Copenhagen, pois não é a
2003). Deve-se, contudo, ter em mente as
divergências entre essas teorias. Para o
Realismo Clássico, a sobrevivência seria
exclusivamente do Estado, e o meio de
assegurá-la seria através de uma capacidade
militar superior aos Estados considerados
como ameaças. Já a Teoria da Securitização
amplia o objeto de referência e não se
restringe ao âmbito militar da segurança,
sem mencionar as distintas metodologias
utilizadas por essas correntes.
Antes de especificar como um assunto
pode ser securitizado e por quem, vale
mencionar que outra dissidência com as
concepções clássicas de segurança é que,
para a Teoria da Securitização, o tratamento
de assuntos como questões de segurança
seria, na maioria das vezes, nocivo e
indesejável. A noção de que a segurança é
sempre positiva e desejável é questionada
pela Teoria de Securitização mediante o
argumento de que todo assunto securitizado
demanda a tomada de medidas
emergenciais, que podem extrapolar a
legalidade e que comumente impõe
restrições aos direitos e liberdades
individuais. O desejável, na maioria dos
casos, seria o processo inverso
(dessecuritização), no qual uma política
extraordinária retornaria ao campo das
políticas normais (WÆVER, 2007).
3.1.2. Como se securitiza
um assunto?
natureza do assunto que o torna político ou securitizado, mas sim o processo social específico de ato de fala
que o faz.
Como proposto na introdução,
securitizar um assunto é fazer com que ele
passe de uma política normal para uma
política extraordinária. Os assuntos podem
ser classificados como “não-politizados”,
“politizados” ou “securitizados”. Um
assunto não-politizado passa a ser politizado
quando seus problemas se tornam alvo do
debate na esfera pública, sujeitos a serem
discutidos e tratados pelos protocolos
existentes em uma dada organização
política. Já o assunto securitizado seria
dominante nos debates, e seus problemas
são considerados vitais para a sobrevivência,
sendo de suma importância resolvê-los a
qualquer custo, com a urgência com que se
trataria uma guerra (PEOPLES e
VAUGHAN-WILLIAMS, 2010).
Para securitizar um assunto, seria preciso
mostrá-lo como uma ameaça existencial a
algum objeto de referência. É preciso que o
assunto já esteja politizado para que isso
aconteça, e caso não esteja, deve-se inseri-lo
no debate público. Tanto a inserção do
assunto no debate público quanto sua
securitização são feitas por meio de uma
“fala”. Segundo Wæver (2007), um ator
profere um “ato de fala” visando à aceitação
de uma audiência, e tenta dessa forma
securitizar um assunto. É isso o que o autor
quer dizer quando propõe que ao se “falar
segurança”, na verdade se “faz segurança”.
O processo de securitização se conclui
quando a audiência é convencida e medidas
extremas passam a reger o assunto.
 Evidentemente, nem toda securitização é
bem sucedida. Com isso em mente, Wæver
(2000) propôs um conjunto de condições
que facilitariam a conclusão do processo de
securitização. A primeira dessas seria a
lógica interna do discurso, sua coerência
para com a estrutura da securitização
(apresentação de uma ameaça existencial de
um objeto de referência, buscando legitimar
medidas extraordinárias para salvaguardá-
lo). A segunda seria a autoridade ou a
legitimidade do ator securitizante, pois seria
diferente a credibilidade que um especialista
em segurança e um vidente teriam ao falar
sobre o assunto. Finalmente, condições
históricas específicas ajudariam a securitizar
um assunto, já que a audiência seria mais
sensível a eles (PEOPLES e VAUGHAN-
WILLIAMS, 2010). Elucidando a última
condição, caso houvesse uma ameaça de
supressão dos direitos civis por meio de um
governo ditatorial, esse assunto seria mais
facilmente securitizado em países que já
sofreram com ditadores no poder do que em
outros países.
3.1.3. Quem pode
securitizar um assunto?
Um ato de fala seria necessário para
securitizar um assunto, então, naturalmente,
quem poderia securitizar um assunto seria
todo aquele que conseguisse produzir um ato
de fala, embora atualmente se fale no uso de
recursos visuais e de performances corporais
para securitizar um assunto. Um Estado
pode (por meio de representantes) tentar
securitizar um assunto sendo a audiência a
sociedade de Estados, da mesma maneira
que um político influente pode tentar
securitizar um assunto buscando
legitimidade entre os cidadãos de um país.
Foi sugerido na subseção anterior que um
especialista em segurança teria mais
facilidade do que um vidente ao securitizar
um assunto, mas caso o vidente tenha
credibilidade, ele também pode ser um ator
securitizante.
Para reiterar, não é todo agente que
conseguiria securitizar um assunto. Ao
analisar os assassinatos de honra no
Paquistão, Lene Hansen mostra que os
estupros das mulheres nessa região não
poderiam ser alvo de securitização, pois ao
denunciar um estupro, a mulher estaria ao
mesmo tempo confessando que teve relações
com outro homem, sendo alvo de punições
segundo os costumes islâmicos. Como são
coagidas a não denunciar, essas mulheres
não podem ser atores securitizantes, já que
não produzem atos de fala (HANSEN,
2000).
Os atores securitizantes podem às vezes
ser conflitantes. Tome como exemplo um
caso de movimento separatista em um país,
em que manifestantes protestam contra o
governo. Caso isso seja entendido como
uma ameaça existencial ao Estado, os seus
representantes tentarão securitizar a
existência do Estado, alegando, por
exemplo, que os manifestantes ameaçam o
Estado por meio de atividades terroristas,
reivindicando o uso de coerção contra os
mesmos. Mas, da mesma maneira, os
integrantes do movimento poderiam tentar
securitizar a sociedade, cuja existência
estaria sendo ameaçada pelo governo
opressor. Não há, aqui, um ator mais
legítimo que o outro, de modo que a
securitização efetiva venha da aprovação do
discurso do governo ou do discurso do
movimento separatista.
Este tipo de problematização é visível
atualmente em alguns países do Oriente
Médio, em que ditadores e grupos
dissidentes disputam a credibilidade de suas
audiências. É comum notar que alguns
grupos dissidentes são classificados como
terroristas e outros como separatistas, o que
poderia indicar quais securitizações foram
bem sucedidas. Nas palavras de Yasser
Arafat: “a diferença entre o terrorista e o
revolucionário reside na razão pela qual
cada um luta. Pois todo aquele que defende
uma causa justa e luta pela liberdade e pela
libertação de suas terras por invasores e
colonialistas não deve ser chamado de
terrorista” (SHUGART, 2006, p.10,
tradução livre). Poder-se-ia dizer, portanto,
que os movimentos classificados como
“separatistas” tiveram sua securitização
concluída, pois são vistos como defensores
de uma causa justa. Já os classificados como
“terroristas” teriam sua securitização mal
sucedida, pois atribui-se a eles uma
psicopatia social, deslegitimando e
desmoralizando sua conduta (SHUGART,
2006).
3.1.4. Como “dessecuritizar”
um assunto?
Observa-se que o excesso de políticas
extraordinárias pode ser nocivo à
democracia, mas há outros problemas que a
securitização pode trazer. A securitização da
imigração, por exemplo, ao criar barreiras a
entrada de pessoas em um país, pode
deflagrar conflitos étnicos, ao criar
distinções de grupos humanos amigos
(“nós”) e inimigos (“eles”) (WILLIAMS,
2003). Estaria sendo afirmado que os
imigrantes ameaçam a identidade da
sociedade, e consequentemente, sua
sobrevivência.
De maneira controversa, a
“dessecuritização” é um aspecto pouco
desenvolvido na Teoria da Securitização,
mesmo sendo vista para alguns autores
como o ideal a ser seguido. Como uma
política extraordinária retornaria ao campo
das políticas normais? Um dos autores que
buscou responder essa complicada questão
foi Jef Huysmans em uma publicação de
1995. Tratando da questão dos imigrantes,
Huysmans propôs três estratégias para a
dessecuritização: a objetivista, a
construtivista e a desconstrutivista
A primeira seria a saída objetivista, onde
simplesmente se buscaria provar que a
ameaça existencial não é real. Essa
estratégia buscaria mostrar que a presença
de imigrantes não ameaça a identidade
cultural de uma sociedade, embora isso seja
algo complicado de se “provar”.
A segunda seria uma saída
construtivista, expondo como a ameaça, na
verdade, é uma construção social, que
favoreceria a certos interesses políticos.
Dessa forma se mostraria como não seria
justo constituir os imigrantes como ameaças
apenas por favorecer interesses de terceiros,
interesses como por exemplo o apoio em
campanhas eleitorais.
O último caminho seria o
desconstrutivista, por meio do qual se daria
a oportunidade de entender o outro lado, de
verificar de maneira empática a fonte da
ameaça, para então desconstruí-la. Em
outras palavras, seria “dar o direito de
resposta” aos imigrantes, para que se
defendam das acusações (PEOPLES e
VAUGHAN-WILLIAMS, 2010).
A desconstrução dos discursos que
fazem parte do processo de securitização
também seria um caminho possível para a
dessecuritização. Foucault (1999) discutiu
sobre como o discurso é organizado na
sociedade, e como analisá-lo. O dito
discurso, segundo Foucault, é sempre
constrangido pelas instituições vigentes,
instituições estas que sempre coagem todos
a praticar o discurso de uma certa maneira e
inclusive sobre certos assuntos. O modo de
discursar propagado pelas instituições varia
de acordo com a época e o lugar em que se
discursa, e para fazer uma análise plena dos
discursos, é preciso corrigir certos vícios do
discurso por meio da “crítica” e da
“genealogia”. Ao fazer o uso dessas
análises, é possível desmascarar a pretensão
de verdade (e não a verdade em si) do
discurso (análise crítica), além de analisar as
condições em que ele foi criado, mostrando
a relatividade do seu conteúdo (análise
genealógica).
3.1.5. Críticas à Escola de
Copenhagen
A Escola de Copenhagen e a Teoria da
Securitização foram alvo de diversas
críticas, mas é interessante como elas são
resilientes às suas críticas mais comuns.
Uma dessas críticas seria a de que o conceito
de segurança para a Escola de Copenhagen é
muito amplo, já que envolve diversas áreas e
diversos atores e pode se referir a qualquer
coisa, além de poder ser visto como uma
ameaça, o que traria a perda de utilidade do
conceito. Para a Escola de Copenhagen, no
entanto, é justamente a especificidade do
processo de securitização que restringe o
conceito de segurança. Nem tudo, na
verdade, pode ser securitizado, e nem todos
os atores são capacitados para securitizar um
assunto (WILLIAMS, 2003).
Outra crítica que se faz à Teoria da
Securitização é que ela seria politicamente
irresponsável, pois, se a segurança é um ato
de fala, qualquer discurso deve ser
considerado legítimo, até os discursos
fascistas (por exemplo). A Escola de
Copenhagen não fugiu desse assunto, e aqui
entra a problemática sugerida por Wæver
(2007): essa questão deve ser resolvida
dentro das políticas normais, não dentro do
âmbito das políticas extraordinárias. Como
sugerido na seção anterior, securitizar
algumas questões relativas à imigração pode
gerar xenofobia. Isso ocorre pois as políticas
extraordinárias empreendidas podem
propagar o ódio a certas etnias, religiões e
nacionalidades. O ideal nesse caso é a essas teorias, a linguagem corporal pode ser
dessecuritização. entendida, de modo que complemente a
Ainda em relação a essa crítica, outra linguagem verbal. Se é possível se
linha de argumentação afirma que a ética comunicar com o corpo, ele seria capaz de
prática do discurso seria a “solução” para o produzir atos de fala, e nas situações onde o
problema. Dentro da ação comunicativa, não ator securitizante não pode usar a linguagem
é qualquer discurso que é aceito pela verbal (como as mulheres do Paquistão), sua
audiência. Há todo um processo de linguagem corporal deveria ser levada em
legitimação, por meio de argumentos e consideração na construção de um discurso
evidências que funcionariam como um securitizante. Williams (2003) mostra que
“filtro” que reteria discursos irracionais. Por com a revolução midiática, principalmente a
meio desse argumento, a Teoria da vasta difusão das imagens televisivas, a
Securitização conseguiu se “imunizar” imagem se tornaria uma maneira de emitir
contra várias críticas a respeito do conteúdo um ato de fala, sendo importante na
dos discursos securitizantes (WILLIAMS, securitização de assuntos atuais. Hansen
2003). (2000) também menciona o advento da
Um foco de críticas está no ato de fala, a Internet como uma inovação a ser levada em
maneira pela qual se securitiza um assunto. conta pela Teoria da Securitização. Essas
O que antes era entendido como uma críticas podem complementar alguns
condição objetiva, nessa teoria está silêncios gerados pela Teoria da
incorporada na linguagem. O problema do Securitização, necessitando de melhor
ato de fala é sua especificidade, tendo em desenvolvimento teórico para que nela
vista que, da maneira como é desenvolvido, sejam efetivamente implementadas.
só abrange o diálogo falado e escrito,
deixando de fora outras formas de 3.2 ESTUDOS CRÍTICOS
expressão. Alguns autores apontam que a DE SEGURANÇA
Teoria da Securitização não inclui em sua
análise as revoluções da telecomunicação, Existem duas vertentes de estudos
com destaque para a Internet, que é um críticos de segurança. A primeira diz
veículo de informações em franca expansão. respeito às teorias que criticam o
Lene Hansen (2000) defende que o ato mainstream, rejeitando a fundamentação
corporal também deve ser levado em conta realista e a orientação militarista dos estudos
como um ato de fala, baseada nas teorias de da Golden Age. Nesta primeira vertente se
expressão corporal de Butler14. Segundo enquadra a própria Teoria de Securitização,
14
Butler (1997) mostra que somos “vulneráveis” à linguagem, e que por meio dela podemos ser ameaçados. A
autora mostra que a linguagem gramatical, sozinha, não é capaz de nos ameaçar. A ameaça provém da lingua-
gem gramatical somada à linguagem corporal do emissor na hora da fala, de modo que uma complementa a
outra. Butler conclui, portanto, que a linguagem corporal seria o “ponto cego” da linguagem gramatical.
discutida na subseção anterior. A outra Williams (2005), estes teóricos não tomam
vertente dos estudos críticos, que será parte no debate entre defensores da
efetivamente abordada nesta subseção, ampliação e defensores da restrição da
propõe uma abordagem com um agenda de segurança, pois acreditam que a
comprometimento emancipatório15, baseada importância de outros aspectos da segurança
na Teoria Crítica das Relações já era reconhecida antes dos debates recentes
Internacionais e na Escola de Frankfurt em relação ao alargamento do conceito.
(WILLIAMS, 2005). No que diz respeito ao objeto adotado
pelos teóricos dos Estudos Críticos de
3.2.1 Arcabouço Conceitual Segurança, o foco é o indivíduo. Esta
abordagem pode ser comparada à
A vertente de Estudos Críticos de abordagem do PNUD (1994) que, em seu
Segurança tem sua origem com o fim da primeiro Relatório de Desenvolvimento
Guerra Fria e a ascensão dos debates críticos Humano, no qual se desenvolve o conceito
em todos os campos das ciências sociais, de segurança humana, que preza pela
fortemente influenciados pela Escola de manutenção da capacidade dos indivíduos
Frankfurt e por Habermas. Esta vertente de escolher e determinar a própria vida. Isso
pode ser definida, como o foi por Booth porque ambas assumem o compromisso de
(2004), por seu comprometimento teórico promover a liberdade do indivíduo em face
com um conjunto de ideias que exploram das ameaças que eventualmente se fazem
crítica e permanentemente a ontologia, presentes, sejam elas militares, econômicas,
epistemologia e práxis da segurança, da políticas ou de qualquer outra natureza.
comunidade e da emancipação na política Edward Said (1994) ainda propõe o
mundial; e por sua orientação política, que aprofundamento deste compromisso,
visa incrementar a segurança através de salientando a importância de que pessoas e
políticas emancipatórias e de redes assuntos que são rotineiramente esquecidos,
comunitárias, a todos os níveis, incluindo o como grupos minoritários, sejam
global (BOOTH apud WILLIAMS, 2005). especialmente representados. Os Estudos
Percebe-se, então, que os teóricos desta Críticos de Segurança também possuem
vertente prezam por uma agenda ampla, paralelos com a abordagem da Escola
comprometida com os indivíduos e sua Inglesa, o que será analisado a seguir
emancipação, e não apenas com os aspectos (WILLIAMS, 2005).
militares prezados pelos teóricos
estrategistas. No entanto, como colocado por 3.2.2 Paralelos entre os Estudos
15
Por emancipação, adota-se a definição de Ashley (1981) de uma garantia de “liberdade contra restrições des-
conhecidas, de relações de dominação, e de condições de comunicação e compreensão que neguem aos seres
humanos a capacidade de construção de seus próprios futuros através de suas plenas vontades e consciên-
cias” (ASHLEY apud DEVETAK, 1996, p.145, tradução livre).
 Críticos, a Escola Inglesa e
outras abordagens.
A Escola Inglesa se aproxima, em muitos
aspectos, da abordagem dos Estudos Críticos
no que diz respeito à segurança. Apesar de
Bull, um dos grandes expoentes da Escola
Inglesa, assumir em sua teoria o modelo16
grociano de Sociedade Internacional (que
foi profundamente criticado por um dos
expoentes dos Estudos Críticos de
Segurança, Ken Booth), sua teoria permite o
desenvolvimento de uma abordagem da
segurança em termos kantianos, com espaço
para as noções de emancipação, justiça e
sociedade global, que tanto são prezados
pelos críticos (WILLIAMS, 2005).
Apesar do foco da Escola Inglesa no
Estado como ator fundamental das RI, pode-
se delinear certa convergência desta
abordagem com a dos críticos na medida em
que o Estado só faz sentido, para os teóricos
da Escola Inglesa, enquanto meio de
proteção dos cidadãos, o que está de acordo
com a abordagem crítica focada nos
indivíduos. No que diz respeito à construção
do objeto de segurança, há certa
convergência entre a Escola Inglesa e a
teoria de Waever, visto que ambos afirmam
que esta construção se dá por meio de
processos de tomada de decisão
intersubjetivos conduzidos por titulares de
altos cargos. De tal modo, uma ameaça se
efetivaria mediante uma construção
adequada, por meio de um ato de fala, que
leve as outras pessoas a aceitaram a adoção
de medidas extraordinárias para contê-la.
Quando os Estudos Críticos se
confrontam com a Teoria da Securitização,
por outro lado, percebe-se maiores
divergências do que convergências.
Primeiramente, os críticos não assumem a
dualidade 'nós versus eles'17 do trabalho de
Waever e, ao conceituar a segurança em
outros termos – os de emancipação – tornam
o movimento de securitização positivo em
vez de negativo (como assumido pelos
teóricos da securitização), visto que a
libertação humana muitas vezes requer a
tomada de medidas emergenciais.
Outro ponto de crítica é direcionado à
suposição de que uma determinada ameaça
pode ser separada de outras ameaças e
assuntos para ser resolvida. Os críticos
afirmam que essa separação não pode ser
feita, visto que as medidas tomadas podem
gerar múltiplos efeitos e, logo, a negligência
em considerar todo o sistema pode ser
desastrosa. O último ponto diz respeito a
quais objetos de securitização deveriam ser
priorizados, visto que a Teoria de
Securitização permite a construção de uma
ameaça por qualquer agente mediante o ato
de fala. Considere, por exemplo, uma

16
Bull adota, em seus estudos, os seguintes três modelos: hobbesiano, kantiano e grociano. De acordo com o
primeiro, a política internacional seria um estado de guerra; no modelo kantiano, seria preconizada a atuação
de uma comunidade potencial na política internacional; e de acordo com o modelo grociano a política interna-
cional ocorreria dentre de uma sociedade de estados (BULL, 2002[1977]).
17
Esta dualidade diz respeito ao problema de se criar uma divisão entre o eu e o outro durante o processo de
securitização, o que poderia instigar, por exemplo, movimentos xenofóbicos.
situação em que o governo represente uma
minoria de seu país como ameaça porque
esta está lutando por seus direitos e, em
contrapartida, esta minoria represente o
governo como ameaça porque este a está
oprimindo em sua luta. Quem deveria ser
priorizado no processo de securitização?
Qual estaria certo? Este problema deriva da
Teoria de Securitização mas não é por ela
resolvido (WILLIAMS, 2005).
3.2.3 Considerações Finais
sobre os Estudos Críticos
Tendo em vista a explanação acima
realizada sobre os Estudos Críticos de
Segurança, percebe-se, em primeiro lugar,
que estes buscam apresentar uma forma
inovadora de entender a segurança nas
relações internacionais, que critica a
abordagem restrita e militarista dos estudos
estratégicos e, também, muitos pontos da
Teoria de Securitização. Ao apresentar um
comprometimento com a emancipação, esta
vertente assume um papel de transformação
social até então ausente deste campo de
estudo das relações internacionais,
demonstrando que o conceito de segurança,
que por si só apenas faz sentido se ampliado,
pode e deve ser um meio pelo qual se atinge
a libertação dos indivíduos. Para estes
teóricos a segurança não é, pois, um fim
último pelo qual os indivíduos sacrificam
tudo, e sim um instrumento que possibilita o
desenvolvimento destes.
4. TEMAS RELEVANTES EM
ESTUDOS DE SEGURANÇA
INTERNACIONAL
Tendo em vista as considerações acima
feitas sobre as várias formas assumidas pelo
conceito de segurança e a argumentação
apresentada, parte-se agora para uma análise
de como este conceito pode ser verificado
em situações contemporâneas. Elencou-se,
para isto, três temas: a questão nuclear, as
intervenções humanitárias e o terrorismo.
Estes foram escolhidos porque,
primeiramente, são assuntos de grande
relevância no cenário internacional atual e
em segundo lugar, porque cada um possui
peculiaridades que levam à priorização de
diferentes aspectos do conceito de
segurança.
A questão nuclear, apesar de já estar em
voga desde o lançamento das bombas à
Hiroshima e Nagasaki na década de 40,
ainda é um tema atual, haja visto, por
exemplo, o debate em torno do possível
desenvolvimento de armas nucleares por
parte do Irã e a problemática do acesso a
armas nucleares por parte de organizações
terroristas. No que concerne à segunda
razão, a questão nuclear enfatiza o Estado
como principal foco, não negligenciando,
claro, os casos de disseminação das armas
nucleares para atores não estatais. Mas, em
essência, esta questão se atém a conceitos
mais tradicionais de segurança, com enfoque
militarista e estratégico, trazendo de volta,
inclusive, a deterrence do Golden Age.
As intervenções humanitárias, ainda que
também não sejam um fenômeno
exclusivamente contemporâneo, são
relevantes em virtude dos vários debates que
suscitam, sendo interessante atentar para a
centralidade que as intervenções assumiram
nas agendas internacionais de vários Estados
com o advento da Primavera Árabe. Além
disso, as intervenções se relacionam
estreitamente à abordagem normativa, com
foco nos indivíduos e permeada por dilemas
morais.
E, por fim, o terrorismo foi elencado por
ser o caso de maior proeminência na agenda
internacional de atores não estatais
relacionado aos estudos de segurança
internacional, sendo, também um tema em
que se pode aplicar a Teoria de
Securitização satisfatoriamente.
4.1 PODERES NUCLEARES: UMA
AMEAÇA OU UMA POLÍTICA DE
DISSUASÃO
O primeiro teste nuclear foi realizado
pelos Estados Unidos em 1945. Menos de
um mês depois, essas armas foram usadas
nos ataques às cidades japonesas Hiroshima
e Nagasaki, marcando o fim da Segunda
Guerra Mundial e a intensificação do debate
sobre o significado das armas nucleares para
as relações internacionais e para a
humanidade (WALTON, GRAY, 2002).
A preocupação gerada pelas armas
nucleares fez com que diversos acadêmicos
desenvolvessem estudos sobre os motivos
que levariam um Estado a desenvolvê-las. A
resposta mais comum seria que os Estados
as desenvolvem como resposta a uma
ameaça que não pode ser encarada de outra
forma. Esse senso-comum tem como
embasamento a teoria neo-realista de
Kenneth Waltz, segundo a qual os Estados
estariam inseridos em um sistema
internacional anárquico e, por isso, só
poderiam contar consigo mesmos para
proteger sua soberania e segurança nacional
(SAGAN, 1997).
Neste sentido, uma das explicações para
o programa nuclear iraniano seria a
manutenção da segurança nacional,
ameaçada por Israel e pelos Estados Unidos
(BRAUM,CHYBA, 2004). A capacidade
nuclear de Israel foi comprovada através de
ataques a potenciais rivais nucleares –
Iraque em 1981 e Síria em 2007 – para
manter seu monopólio regional. Assim, o Irã
só conseguiria garantir sua segurança
adquirindo capacidades nucleares suficientes
para dissuadir Israel a atacá-lo, ou seja,
através da política de deterrence (WALTZ,
2012). Scott Sagan, em seu artigo, tenta
apresentar outros motivos para que os
Estados construam armas nucleares:
Armas nucleares, como outras
armas, são mais do que ferramentas
da segurança nacional; elas são
objetos políticos de importância
considerável em debates domésticos
e na burocracia interna e também
podem servir como símbolos
normativos internacionais de
modernidade e identidade.
(SAGAN, 1997, p. 73, tradução
livre).
Quando os Estados Unidos e a União
Soviética desenvolveram suas armas
nucleares, outros Estados também
começaram a desenvolver um programa
nuclear, como Grã-Bretanha, França, China,
África do Sul, Israel e Índia. Apesar de o
arsenal destes não se comparar ao obtido
pelas duas superpotências, a questão da
proliferação ganhou espaço na agenda
internacional (WALTON, GRAY, 2002).
Em 1961, na Assembleia Geral das Nações
Unidas, foi discutida a ideia de prevenir o
aumento das armas nucleares para outros
países do mundo. Dessa ideia nasceu, em
1968, o Tratado de Não-Proliferação
Nuclear (TNP) (BUNN, 2005), que deixa
explícito em sua consideração inicial a
preocupação com a “devastação que seria
causada sobre toda a humanidade por uma
guerra nuclear e a consequente necessidade
de fazer todos os esforços para evitar o
perigo de uma guerra” (AIEA, 1970, p.1,
tradução livre).
Signatários do TNP são menos
propensos a iniciar programas de armas
nucleares, no entanto o Tratado não impediu
a proliferação (DONG-JOON JO &
GARTZKE, 2007). George Bunn (2005)
afirma que, sem o TNP, a quantidade de
países detentores de armas nucleares seria
muito maior. O Artigo X do Tratado (que
afirma que cada signatário tem o direito de
revogá-lo em prol do supremo interesse
nacional e da soberania) permitiu, por
exemplo, que a Coréia do Norte se retirasse,
se tornando, juntamente com Paquistão e Irã,
grandes desafiadores do regime de não-
proliferação (BRAUN & CHYBA 2002).
Esse desafio seria gerado pela proliferação
de segundo nível, o que Chaim Braun e
Christopher F. Chyba (2002) chamam de
“anéis de proliferação”, nos quais países em
desenvolvimento, para aumentar seus
esforços estratégicos e nucleares trocariam
informações e capacidades entre si. Desta
forma cria-se uma rede de proliferação que
ajudaria a diminuir o custo total e o tempo
necessário para o desenvolvimento das
tecnologias nucleares.
Percebe-se, tendo em vista o exposto,
que a questão das armas nucleares possui
estreita relação com a vertente estratégica
dos estudos de segurança. Isto porque, como
discutido na primeira seção, esta vertente
preza por uma análise centrada no Estado e
no cálculo de custos e benefícios de um
conjunto de ações que poderiam ser tomadas
pelo Chefe de Estado. A vertente em questão
ainda se relaciona ao tema corrente na
medida em que os estudos estratégicos, em
seu auge, na Golden Age, praticamente se
restringiram a problematizar a questão
nuclear. Teóricos buscavam explicar como o
fato de um país possuir armas nucleares
alteraria a balança de poder no cenário
internacional e como países beligerantes que
possuem tais armamentos poderiam utilizá-
los com mínimo risco de desencadear uma
hecatombe global. Dentre as mais celebradas
teorias que surgiram está a de deterrence
que, como já explicado, cria uma situação
em que um país é dissuadido de atacar outro
com armas nucleares, por receio de que este
último retalie de semelhante forma.
A teoria de deterrence desenvolvida
durante a Guerra Fria foi criada em um
contexto de bipolaridade e, na maioria das
vezes, observadores da política internacional
assumiam que os líderes não agiam de certa
forma porque não era de seu interesse. No
entanto, com a nova configuração
internacional pós-Guerra Fria, se tornou
necessário considerar que a cultura política
de cada Estado, e de seu líder, são únicos.
(WALTON & GRAY, 2002). O conceito de
deterrence não poderia mais utilizar as
mesmas suposições, e a imprevisibilidade
deste ilustra o problema que as armas
nucleares geram para a segurança mundial.
A questão do armamento nuclear, logo,
se relaciona mais estreitamente com as
vertentes mais tradicionais de segurança,
que ainda consideram o Estado como sujeito
principal do estudo, e que lidam com
contendas entre países e guerras. É
importante observar, no entanto, que o tema
corrente suscita aspectos de outras vertentes
dos estudos de segurança. A posse de armas
nucleares por atores não estatais - como
terroristas - por exemplo, foge ao escopo das
teorias de estratégia, podendo ser melhor
explicada pela teoria de securitização.
4.2 INTERVENÇÕES
HUMANITÁRIAS
Intervenções humanitárias são
relativamente novas nas relações
internacionais e se tornaram cada vez mais
proeminentes na ética e na política
18
Cabe aqui explicar o significado de soberania: Ayoob (2002) adota o conceito de soberania como autoridade,
ou seja, é o direito de “ditar as regras” dentro de um território.
19
É importante ressaltar a ideia exposta no relatório Responsability to Protect (2001), elaborado pela Comissão
Internacional sobre Intervenção e Soberania do Estado (ICISS), de um foco na soberania como responsabilida-
internacional com o fim da Guerra Fria, com
o surgimento de novos regimes políticos e
com a queda de outros (MILLER, 2000).
Elas têm o propósito de prestar assistência
emergencial e de proteger os direitos
humanos.
Farrel (2002) considera que as
intervenções, muitas vezes, assumem uma
forma não-militar, por meio de ajuda
emergencial em dinheiro, medicamentos,
comida e da promoção dos direitos humanos
através da diplomacia e de sanções.
Intervenções humanitárias geram
controvérsias desde o conceito. Ao contrário
de Farrel, há acadêmicos que consideram
qualquer interferência não consensual nos
assuntos internos de outro Estado como
intervenção, enquanto outros limitam o
conceito ao uso da força militar (ICISS,
2001). De acordo com Seybolt (2008),
intervenções humanitárias que utilizam
forças militares são as que geram grandes
dilemas por desafiarem a soberania18 de um
Estado .
Ainda de acordo com Seybolt (2008), o
sistema internacional seria fundado na
premissa de que o Estado soberano tem
direito à não intervenção, de estar livre de
envolvimentos externos indesejáveis em
seus assuntos internos. No entanto, repetidas
intervenções humanitárias desde 1991 têm
violado a ideia de soberania19 em nome da
proteção de civis contra danos,
principalmente em relação à violação dos
direitos humanos. Esta perspectiva se baseia
na crença de que os direitos das pessoas
emanariam de sua condição humana e não
dos Estados, de modo que deveriam ser
garantidos independentemente da opinião do
Estado sobre estes. É nesse sentido que as
intervenções são justificadas: quando o
Estado deixa de garantir os supracitados
direitos ou, ainda, quando ele é o sujeito a
violá-los, a comunidade internacional
assume esta responsabilidade para si.
Percebe-se, aqui, uma relação clara com
a abordagem normativa. Como especificado
no relatório do PNUD de 1994, segurança
deveria ser entendida como um conceito
universal e interdependente, ou seja, para
que cada país pudesse estar verdadeiramente
seguro, seria preciso que a segurança
humana fosse garantida em todos. Isso
ocorreria porque eventos em um país tem o
potencial de afetar outros países, como nos
casos de conflitos violentos que levam a
população da região a se refugiar em outros
países.
Com base nas ideias apresentadas pelo
relatório, a intervenção humanitária passaria
a ser justificada, já que violações de direitos
individuais e outras situações emergenciais a
nível local podem disseminar problemas de
segurança por todo o sistema internacional.
Ademais, com o advento da evolução dos
meios de comunicação, as condições
domésticas dos países são difundidas para
praticamente todo o mundo, e passa-se a ter
de – na qual se reconhece a soberania do Estado na medida em que este cumpre sua responsabilidade de prote-
ger seus cidadãos – em detrimento da ideia de soberania como controle, na qual o Estado teria total controle
sobre sua população e território.
maior ciência do sofrimento humano em
locais distantes, o que afeta empaticamente
indivíduos de vários lugares do mundo, que
podem vir a pressionar seus governos para
tomar alguma ação no sentido se aliviar o
sofrimento destes outros indivíduos.
Apesar de, inicialmente, parecerem
justificadas e até mesmo bem-vindas, as
intervenções humanitárias, na maioria das
vezes, geram controvérsias quando ocorrem
e quando não ocorrem. Em 1994, cerca de
800 mil pessoas morreram no genocídio em
Ruanda. Esse acontecimento deixou sua
marca na Organização das Nações Unidas
(ONU), que apesar de ter intervindo no país,
não agiu de forma satisfatória para evitar
tais atrocidades. No ano seguinte, a morte de
milhares de civis que procuravam refúgio
nas áreas de segurança delimitadas pelas
Nações Unidas na Bósnia, foi outro exemplo
de intervenção mal sucedida.
Em 1992, na Somália, a intervenção
internacional que visava salvar vidas e
restituir a ordem foi marcada por uma
estratégia mal planejada e excesso de
dependência de força militar. No Kosovo,
em 1999, a intervenção humanitária gerou
muitos questionamentos sobre a
legitimidade de uma intervenção militar não
autorizada pela ONU em um Estado
soberano. Esses casos ilustram muitos dos
problemas das intervenções militares. Para
alguns autores solidaristas, como Vincent, é
uma obrigação da sociedade intervir para
impedir atrocidades (VINCENT apud
WHEELER, 2000). No entanto, é difícil
saber de antemão se em uma intervenção
mais vidas serão salvas do que perdidas por
ela, ou seja, se será bem sucedida ou
fracassada.
Levando em conta esses e outros
acontecimentos, em 2000, o governo
canadense, juntamente com outros países,
apoiou o estabelecimento da Comissão
Internacional sobre Intervenção e Soberania
do Estado (ICISS) para “enfrentar o desafio
da responsabilidade da comunidade
internacional para agir em face das mais
graves violações dos direitos humanos,
respeitando a soberania dos
Estados” (BAJORIA, 2011, tradução livre).
Esta intenção carrega consigo o dilema entre
ordem e justiça, onde a ordem está ligada ao
respeito à soberania e a justiça aos direitos
humanos. Além disso, ao pensar na
possibilidade de intervir é preciso estar
atento se os Estados interventores estão
manipulando a situação a seu favor
(WHEELER, 2000).
A Primavera Árabe, especialmente no
que diz respeito à Líbia e à Síria, levantou,
mais uma vez, dúvidas sobre a intervenção.
Neste sentido, vários acadêmicos teorizam
sobre que fatores deveriam ser considerados
para se decidir se a intervenção é necessária
e legítima. É interessante citar os seis
critérios levantados no relatório da ICISS
que justificariam uma intervenção:
autoridade correta, que é relativo a quem
pode autorizar a intervenção; causa justa,
que analisa que tipo de dano é suficiente
para que uma intervenção seja iniciada a
despeito do princípio derrogatório de não
intervenção; a intenção correta; último
recurso, que coloca que se deve recorrer à
intervenção apenas quando todas as outras
medidas á tiverem se esgotado sem sucesso
na resolução do problema; os meios
proporcionais; e as perspectivas racionais
(ICISS, 2001).
Neste sentido, Wheeler (2000) apresenta
alguns fatores que devem ser considerados
ao se pensar nessa possibilidade. Primeiro,
deve ser uma causa justa, ou o que ele
prefere chamar de uma emergência
humanitária suprema, porque capta a
natureza excepcional dos casos em apreço.
Além disso, o uso da força deve ser um
último recurso e deve alcançar um resultado
(humanitário) positivo. Controvérsias sobre
intervir ou não existem, logo, é importante
analisar com cuidado a relação custo-
benefício ao tomar uma decisão que pode
ser crucial para a segurança humana.
4.3 ATORES NÃO ESTATAIS:
O CASO DO TERRORISMO
Uma das maiores ameaças à segurança
internacional contemporânea é o terrorismo.
Apesar de sua crescente relevância,
estudiosos e políticos estão apenas
começando a entender como se dá seu
funcionamento. A definição do conceito
apresentada por Andrey Cronin (2004), em
primeiro lugar, afirma que uma ação
terrorista sempre possui natureza política,
objetivando a busca de alguma mudança.
Em segundo lugar, embora muitos outros
tipos de violência sejam inerentemente
políticos, incluindo guerra convencional
entre os Estados, o terrorismo se distinguiria
pelo seu caráter não estatal, mesmo quando
os terroristas recebem apoio militar, político
ou econômico de fontes estatais. Por último,
terroristas não respeitam leis ou normas
internacionais e, para maximizar o efeito
psicológico de um ataque, suas atividades
têm uma qualidade deliberadamente
imprevisível que atinge indivíduos
inocentes.
O terrorismo tem sido, muitas vezes,
uma tática eficaz para o lado mais fraco em
um conflito. Isto porque não segue a lógica
das guerras convencionais, de modo que não
haveria necessidade de grandes arsenais e
nem de qualquer superioridade bélica para
cumprir seu objetivo: o ato terrorista cumpre
sua função através do ataque a alvos seletos
que, geralmente, não são instalações
militares, estando, pois, vulneráveis,
chamando atenção para sua causa. A explicar o modo de ação dos terroristas: a al-
natureza sigilosa e o pequeno tamanho das
organizações terroristas são, ademais,
fatores que muitas vezes dificultam a defesa
contra estes.
Contra-estratégias efetivas não
podem ser concebidas sem primeiro
compreender a lógica que
impulsiona a violência terrorista. O
terrorismo não funciona
simplesmente porque infunde medo
nas populações-alvo, mas porque faz
os governos e os indivíduos
reagirem de maneira a ajudar a
causa dos terroristas (KYDD &
WALTER, 2006, p.49, tradução
livre).
Pouco mais de uma década depois dos
ataques terroristas de 11 de setembro de
2001, analisar o que se passou é tão
importante quanto buscar soluções. Smith
(2004) entende que os teóricos de relações
internacionais e os tomadores de decisão
foram “responsáveis” pelo mundo estar
desprevenido para o incidente que foi gerado
pelos ataques terroristas de 11 de setembro.
Segundo Smith, as questões de segurança
eram tradicionalmente orientadas a tratar de
assuntos entre Estados, e não de
agrupamentos menores (ou maiores). Como
a al-Qaeda (grupo supostamente responsável
pelo ataque) realizava atividades dentro dos
países do Oriente Médio, não era de se
esperar que o território estadunidense
estivesse sob ameaça.
Com a ampliação do conceito, no sentido
da abrangência de diversos tipos de atores, a
teoria de Securitização torna possível
Qaeda, por exemplo, poderia ser autora
securitizante, que visa securitizar a situação
dos islâmicos sunitas – passando-a do plano
de políticas normais para o de políticas
emergenciais – apresentando estes, por meio
de ato de fala (incluindo-se expressão
corporal como o próprio atentado), como
ameaçados pelos Estados Unidos, que
seriam apresentados como imperialistas,
responsáveis por constantes intervenções em
países islâmicos.
Ao mesmo tempo, a al-Qaeda poderia ser
entendida como o objeto de securitização,
ou seja, como a ameaça que justifica a
adoção de medidas emergenciais. Este
processo de securitização foi o que
embasou, por exemplo, a Guerra ao Terror,
empreendida pelos Estados Unidos. Neste
processo, o ator securitizante seria os
Estados Unidos ou, analisando mais a fundo
a situação, o Congresso norte-americano que
aprovou o Patriot Act de 26 de outubro de
2001, em resposta aos atentados e visando
convencer a audiência (composta por norte-
americanos) de que a sobrevivência dos
Estados Unidos estava sendo posta em risco
pelos grupos terroristas.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Finalmente, após empreender uma
análise das diversas abordagens de
segurança, bem como das vantagens e
desvantagens de cada uma, pretende-se
agora apresentar o consenso a que se chegou
sobre a definição de segurança. São várias as
tentativas de se definir a segurança – seja em
termos amplos ou restritivos, com foco no
Estado ou nas pessoas, como um processo
positivo ou negativo e mesmo como uma
construção social mediante "ato de fala" ou
como uma realidade objetiva passível de
mensuração mediante a contagem de
tanques e soldados - e talvez por isso tenha
se tornado extremamente difícil chegar-se a
um consenso a respeito do conceito correto.
No entanto, em vez de ressaltar essa
dificuldade como algo negativo, que impede
a evolução do campo de estudo, preferiu-se,
aqui, entendê-la de forma positiva.
A multiplicidade de definições de
segurança reflete uma conjuntura de
globalização e interdependência na qual os
assuntos se tornam cada vez mais
intrincados. A segurança, do mesmo modo,
não pode mais refletir preocupações apenas
militares e estratégicas, apesar de estas
continuarem relevantes. Ainda que se
considere como ameaça apenas algo que
possa colocar fim a vida de alguém,
questões ambientais, na medida em que
tsunamis e terremotos podem matar
milhares, e questões comunitárias, na
medida em que problemas de migração e
identidade abrem espaço para práticas
violentas como o neonazismo, não podem
ser excluídas da teorização. É, no entanto,
válida a consideração tratada ao longo do
presente artigo, de que uma ampliação
desmedida do conceito pode fazer com que
este perca sua funcionalidade e, por isso, é
aqui colocado que a priori o conceito de
segurança deve ser amplo na medida em que
possibilita o estudo dos mais diversos
fenômenos que possam ser apresentados
como ameaça a qualquer que seja o objeto
de referência.
No entanto, antes de todo estudo, deve
ser salientada a definição de segurança que o
embasa, como se salientou no estudo dos
temas contemporâneos deste artigo. Deste
modo, aspectos do conceito de segurança
humana, que são importantes para teorias
sobre intervenção humanitária, não são
desqualificados e nem o são aspectos da
vertente estratégica dos estudos de
segurança, importantes para questões
nucleares e mesmo para a questão de defesa
nacional contra países externos, que ainda é
um importante tópico da agenda
internacional.

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 RESUMO ABSTRACT

Esse artigo se propõe a informar sobre This article aims to inform about
o Direito Internacional. Nele, analisa- international law. In this paper, we
se a conceituação, as bases jurídicas, propose to analyze the
as aplicações práticas, os defeitos e conceptualization, legal bases,
finalmente se há solução ou não para practical applications, defects and
os problemas desse tipo de direito tão finally, if there is a solution, or not, to
particular. the problems of this kind of law so
peculiar.

PALAVRAS-CHAVE: Direito KEYWORDS: International Law,

Internacional, Estrutura, Eficiência, Legal Structure, Efficiency, Failure,
Falhas, Ordenamento Jurídico. Legal Order.

1
Alunas do curso de Relações Internacionais na Universidade de Brasília e integrantes da Mesa
de Direito Internacional no IV FoCO-RI
 O Direito Internacional (DI) é um
sistema universal de regras e princípios que
trata sobre as relações entre os Estados
soberanos, e as relações entre os Estados e
as organizações internacionais2. Num
primeiro momento, o objeto do Direito
Internacional são os Estados, regendo,
portanto, a atividade inter-Estatal. Com o
fim da 2ª Guerra Mundial, as Organizações
Internacionais começaram a ganhar maior
relevância no cenário internacional e estas
passaram a deter também personalidade
jurídica internacional, atribuindo aos
indivíduos capacidades postulatória
(GUTIER, 2011, p. 6).
Por diversas vezes, as nações apelam a
este aparato jurídico visando à resolução de
controvérsias em temáticas econômicas,
sociais e de segurança. Nesse sentido, o foco
do presente artigo é debater a necessidade
de se recorrer a este mecanismo quando se
refere a questões que abarcam a temática de
segurança e de crimes que envolvem
violações de pressupostos internacionais
nessa área. E abordar como o DI se mostra
eficiente ou não na aplicação das suas
diretrizes.
Primeiramente, será feita uma análise da
necessidade de intervenção do Direito
Internacional e uma abordagem do
ordenamento jurídico internacional. Dessa
maneira, há uma discussão e inicial sobre o
que sustenta o direito internacional
atualmente. Nesse ponto é levantado o
2
Disponível em: <http://www.legalanswers.sl.nsw.gov.au/hot_topics/pdf/international_69.pdf>. Acesso 4 de
setembro de 2012
3
Disponível em: <http://www.un.org/en/documents/charter.html>. Acesso em 04 de agosto de 2012.
questionamento se há algo superior à
vontade dos Estados, como a existência de
uma estrutura já estabelecida, para sustentar
o ordenamento jurídico internacional. Para
entender esse questionamento, é exposto
como o direito internacional está organizado
de uma maneira geral, falando dos principais
órgãos e de como eles se organizam entre si,
esse ordenamento jurídico, destacando o
papel do Conselho de Segurança das Nações
Unidas. A partir daí, será feita uma análise
das eficiências e falhas do DI perante, para
uma melhor avaliação do real preparo desse
sistema jurídico em responder as demandas
dos Estados.
1. O QUE SUSTENTA O DIREITO
INTERNACIONAL E QUAL SUA
NECESSIDADE NO CENÁRIO
INTERNACIONAL
O Direito Internacional se desenvolve
em decorrência de fatos históricos, e seus
fundamentos se adéquam conforme a
evolução dos acontecimentos políticos,
sociais e econômicos. O desenvolvimento
histórico do Direito Internacional está
descrito na Carta das Nações Unidas3,
segundo a qual um dos propósitos das
Nações Unidas (ONU) é o de “incentivar o
desenvolvimento progressivo do Direito
Internacional e a sua codificação” (DE
MEDEIROS, 2005, p. 12). Sem dúvidas, a
ONU tem uma contribuição relevante no
estabelecimento do Direito Internacional.
Como exemplo disso, estão as convenções
sobre direito do mar (1958 e 1982); sobre
relações diplomáticas (1961); sobre relações
consulares (1963); sobre direito dos tratados
(1969); e sobre direito dos tratados entre
Estados e organizações internacionais ou
entre organizações internacionais (1986)
(DE MEDEIROS, 2005, p. 43).
Novos acontecimentos mudam os
cenários e refletem-se no futuro. Com isso, o
ramo do Direito responsável pela
regulamentação das relações jurídicas entre
os Estados é fruto de construções históricas.
O Direito Internacional assumiu
tarefas de regulamentação e de
solução de problemas, como os
problemas relativos à saúde, ao
trabalho e ao meio-ambiente. Acima
de tudo, o Direito Internacional
ganhou uma face humanizadora com
o nascimento do Direito Humano
Internacional, notadamente com
uma arquitetura normativa de
proteção de direitos, nascida com o
advento da Carta das Nações
Unidas, desenvolvendo-se com a
Declaração Universal dos Direitos
do Homem e com os inúmeros
Tratados Internacionais de Proteção
aos Direitos Humanos surgidos no
cenário internacional após esse
período. (DE MEDEIROS, 2005, p.
12)
Cabe destacar que é sob a jurisdição do
Direito Internacional contemporâneo que se
desenvolvem as regras de proteção
internacional dos direitos humanos. Cada
vez mais, esse ramo jurídico procura fazer
com que os regimes abandonem as cláusulas
facultativas em favor da institucionalização
e imposição da jurisdição internacional
obrigatória. O Brasil, por exemplo,
reconheceu na penúltima década a
competência obrigatória da Corte
Interamericana de Direitos Humanos e
emendou a sua Constituição para aceitar a
jurisdição do Tribunal Penal Internacional.
Esses fatos, que, entre outros, evidenciam a
expansão e o relevância do Direito
Internacional, conduzem também à
necessidade de manter-se informado sobre
seus institutos (DE MEDEIROS, 2005, p.
13).
Na sociedade do Direito Interno, a sua
ordem jurídica está sustentada pela
autoridade superior, o Estado. No plano
internacional, não há uma autoridade central
superior, portanto os Estados, embora não
estejam subordinados a nenhum governo
central, uma vez que são soberanos, acabam,
em alguma instâncias, subordinando-se a
certos organismos e mesmo internalizando
normas do direito internacional que limitam
suas ações. Nesse sentido, a
responsabilização internacional é o
instrumento utilizado pelo sistema jurídico
internacional como forma de manter a
supremacia do Direito Internacional frente
às ordens jurídicas nacionais (LIMA;
SEQUEIRA, 2012).
É, pois, importante ressaltar a posição do
ordenamento jurídico. A jurisprudência
internacional defende a primazia do Direito
Internacional sobre a posição do direito
interno dos Estados. Porém, essa supremacia
ainda não foi adotada de maneira uniforme
nos ordenamentos jurídicos estatais.
Segundo Sequeira e Lima (2012):
Alguns países como Alemanha,
Estados Unidos e Itália adotam em
suas Constituições cláusulas de
adoção global das regras do Direito
Internacional Público pelo Direito
interno e regras que conferem
primazia às normas de Direito
Internacional; outros países também
adotam a cláusula de adoção global
das regras do Direito Internacional,
mas não estabelecem a primazia do
Direito Internacional sobre as
normas de Direito interno; e outros
estabelecem a primazia do Direito
Internacional sobre as normas de
Direito interno apenas no que diz
respeito aos tratados internacionais
que versam sobre direitos humanos
(SEQUEIRA; LIMA, 2012).
A sociedade internacional
contemporânea permitiu o desenvolvimento
do Direito Internacional (MIRANDA,
2000). O progresso dos processos de
integração econômica, política e cultural
dinamizou e popularizou a atuação do
Direito Internacional. Esses processos de
integração resultaram na formação de blocos
regionais, como União Europeia e
MERCOSUL. Com isso, o Direito
Internacional deixou de ser um direito de
relações bilaterais ou multilaterais entre os
próprios Estados, para se tornar um direito
de maior presença e participação nos
organismos internacionais. “Ademais, o
Direito Internacional passou a extravasar o
âmbito das relações entre os Estados e
penetrou em quaisquer matérias relativas ao
Direito Interno, bem como ao próprio
4
Disponível em: <http://more.com.br/artigos/Fontes%20do%20Direito%20Internacional.pdf>. Acesso em: 24
de set. 2012.
contexto das relações internacionais” (de
MEDEIROS, 2005, p. 12).
Um dos aspectos mais importantes do
Direito Internacional é o ambiente onde ele
opera: um ambiente anárquico marcado pela
assimetria de poder. Disso decorre o fato de
cada Estado ter sua soberania e seu próprio
ordenamento jurídico. Ou seja, os Estados
não se subordinam a outro direito que não
aquele que eles reconheceram ou criaram
para si (REZEK, 2011). Assim como
argumenta Medeiros (2005, p. 16), os
princípios de autodeterminação, não-
intervenção, solução pacífica de
controvérsias e igualdade soberana dos
Estados devem ser a base da elaboração do
Direito Internacional.
O ordenamento jurídico internacional
advém de convenções internacionais,
costumes internacionais, princípios gerais do
direito, jurisprudência, doutrina, atos
unilaterais, resoluções e regimento interno
de instituições internacionais 4 . As
instituições internacionais são provenientes
da relação entre os Estados e de
organizações internacionais e têm o intuito
de direcionar a atuação dos Estados, regular
o uso da força e auxiliar a cooperação
internacional nas áreas comercial, cultural e
tecnológica e nas relações diplomáticas e
consulares, além de delimitar o uso dos
espaços marítimos, terrestres e cósmicos
(SOUZA, 1999, p. 222). Por fim, vale
ressaltar que essas normas não são
hierarquizadas.
 Entre as instituições internacionais
responsáveis pela elaboração de normas
jurídicas internacionais, destaca-se o
Conselho de Segurança das Nações Unidas
(CSNU). Ele é constituído por dez membros
não-permanentes e cinco membros
permanentes (Estados Unidos, Rússia,
China, França e Reino Unido), os quais,
diferentemente dos primeiros, possuem
direito a veto. Os objetivos desse órgão
visam principalmente a: “manter a paz e a
segurança internacionais de acordo com os
princípios e propósitos das Nações Unidas”5.
Para isso ele deve:
Investigar qualquer disputa ou
situação que possa vir a se
transformar em um conflito
internacional; recomendar métodos
de diálogo entre os países; elaborar
planos de regulamentação de
armamentos; determinar se existe
uma ameaça para a paz ou ato de
agressão e recomendar quais
medidas devem ser tomadas;
solicitar aos países que apliquem
sanções econômicas e outras
medidas que não envolvam o uso da
força para impedir ou deter alguma
agressão; decidir sobre ações
militares contra agressores; exercer
as funções de tutela das Nações
Unidas em “áreas estratégicas”.6
Dessa maneira, será analisado como o
CSNU se comporta em intervenções
internacionais diante da questão da
soberania dos Estados.
5
Disponível em: <http://www.brasil-cs-onu.com/o-conselho/funcoes-e-competencias/>. Acesso em: 25 set.
2012.
6
Disponível em: <http://www.brasil-cs-onu.com/o-conselho/funcoes-e-competencias/>. Acesso em: 25 set.
2012.
2. A EFICIÊNCIA DO DIREITO
INTERNACIONAL
Conforme exposto anteriormente, uma
das grandes dificuldades do Direito
Internacional advém da inexistência de um
órgão judicial centralizado que possua
legitimidade para impor as suas decisões
(SOUZA, 1999, p. 219). Nesse sentido, o
sucesso ou não desta instituição
internacional é relativo, uma vez que ela
interage com variáveis independentes, como
os Estados soberanos. A análise da
eficiência do Direito Internacional se torna
ainda mais delicada quando é estudada a
questão das intervenções, já que ela recai
sobre a problemática da interferência na
soberania de um país. Porém, o Direito
Internacional, através da atuação das
organizações internacionais, produz regras
que delimitam e regulamentam essas
intervenções levando em conta a soberania
estatal. Ou seja, o direito exclusivo de cada
Estado de tomar decisões sobre seu território
e população (AYOOB, 2002, p. 82).
No cenário internacional, há meios
voluntários e descentralizados que mitigam
a ausência de um poder supremo entre os
países (SOUZA, 1999, p.219). Esses meios
são capazes de intermediar e tomar decisões
referentes às questões internacionais tendo
por base o Direito Internacional. Entre eles,
merece destaque o Tribunal Penal
Internacional (TPI), a Corte Internacional de
Justiça (CIJ), a Corte Permanente de possibilita a ocorrência de intervenção “por
Arbitragem e o Conselho de Segurança das parte das forças aéreas, navais ou terrestres
Nações Unidas (SOUZA, 1999, p.219). O dos Membros das Nações Unidas”9.
sucesso desses órgãos, e, consequentemente, Porém, de acordo com a Carta das
o sucesso da atuação do Direito Nações Unidas10, uma intervenção só é
Internacional, está vinculado à adesão dos regulamentada se nenhum membro
Estados soberanos a estes instrumentos permanente do CSNU vetá-la. Dessa
legais, à obediência e ao comprometimento maneira, o DI delimita quando os países tem
dos países com as diretrizes estipuladas pelo o direito de intervir na soberania do outro. A
Direito Internacional. Porém, nem sempre os Líbia, por exemplo, só sofreu uma
países atuam de maneira condizente com intervenção em 2011 pois nenhum membro
essas regras e surge a necessidade de permanente vetou essa decisão11. Diferente
medidas que solucionem a situação criada da Síria, a qual, devido ao veto da China e
pela nação desviante. Uma dessas medidas é da Rússia, ainda mantém a sua soberania12.
a intervenção internacional. Assim sendo, o DI é eficiente ao criar bases
O CSNU é o órgão internacional sobre as quais uma intervenção é
responsável por essa questão. Seu objetivo regulamentada, de forma que ela não ocorra
principal é manter a paz e a segurança aleatoriamente, ignorando o fato de que os
internacional. Dessa maneira, ele determina Estados são soberanos.
se existe alguma ameaça a esses dois O Direito Internacional, ao recair sobre a
quesitos e propõe medidas para freia-la7. organização dos Estados e embutir os
Primeiramente, o CSNU lança mão de indivíduos de responsabilidade e deveres,
medidas provisórias como: “interrupção reforça a noção de bem mundial
completa ou parcial das relações (HURRELL, 2003, p. 31). Dessa maneira, a
econômicas, dos meios de comunicação interdependência atual entre as nações as
ferroviários, marítimos, aéreos, postais, estimula a se submeterem às regras do DI,
telegráficos, radiofônicos, ou de outra uma vez que essas geram maior estabilidade
qualquer espécie e o rompimento das social, econômica e política mundial, o que
relações diplomáticas”8. Caso essas medidas é benéfico aos interesses nacionais. Caso
se mostrem ineficazes em restabelecer a paz uma intervenção na Síria ocorra sem o
e a segurança, o Direito Internacional consentimento da Rússia e da China, por
7
Disponível em: <http://www.brasil-cs-onu.com/o-conselho/funcoes-e-competencias/>. Acesso em: 25 set.
2012.
8
Disponível em: <http://unicrio.org.br/img/CartadaONU_VersoInternet.pdf>. Acesso em: 25 set. 2012.
9
Disponível em: <http://unicrio.org.br/img/CartadaONU_VersoInternet.pdf>. Acesso em: 25 set. 2012.
10
Disponível em: <http://unicrio.org.br/img/CartadaONU_VersoInternet.pdf>. Acesso em: 25 set. 2012.
11
Disponível em: <http://www.estadao.com.br/noticias/internacional,onu -autoriza-intervencao-na-
libia,693415,0.htm>. Acesso em: 26 set. 2012.
12
Disponível em: <http://veja.abril.com.br/noticia/internacional/eua-descartam-intervencao-na-siria-sem-o-
aval-da-onu.> Acesso em: 26 set. 2012.
exemplo, isso pode desencadear uma
instabilidade mundial prejudicial para todos
os países. Além disso, o Direito
Internacional, apesar de não ser capaz de
obrigar um país a agir de maneira
determinada, ele coíbe as ações egoístas das
nações, pois essas são submetidas a
retaliações por parte da comunidade
internacional e podem acarretar na perda de
credibilidade do país perante ela13, afetando,
assim, os interesses desse.
Ademais, uma intervenção é permitida
pelo Direito Internacional quando um país
deixa de ser soberano. Isso ocorre no
momento em que o Estado falha em garantir
a segurança dos seus cidadãos, o bem estar
social, os direitos humanos e usa o governo
contra seu próprio povo (HURRELL, 2003,
p. 38). Dessa maneira, é necessária a
interferência da comunidade internacional
para estabilizar a situação interna e prover
aos cidadãos aquilo que estava incumbido ao
governo. A intervenção, nesse caso, é o
único meio de fornecer “essential goods and
services to suffering populations as well as
to bring the multiple perpetrators of terror to
book” (AYOOB, 2003, p. 93). A partir do
momento que um país infringe os ideais
estabelecidos para ser considerado soberano
ele representa uma ameaça não só para a
segurança nacional, mas também para a
estabilidade internacional. Uma intervenção
13
Disponível em: <http://www.gazetadopovo.com.br/mundo/conteudo.phtml?id=1112370>. Acesso em: 25
set. 2012.
14
Disponível em: <http://www.gazetadopovo.com.br/mundo/conteudo.phtml?id=1112370 >. Acesso em: 25
set. 2012.
15
Disponível em: <http://www.un.org/en/peacekeeping/operations/newoperation.shtm>. Acesso em: 26 de set.
2012.
16
Disponível em: <http://unicrio.org.br/img/CartadaONU_VersoInternet.pdf>. Acesso em: 25 set. 2012.
é necessária para que a ordem mundial não
seja afetada e os indivíduos, prejudicados.
Assim, o Direito Internacional, ao julgar a
perda da soberania de um país, concilia a
questão da soberania com a necessidade de
uma intervenção.
Porém, nem todas as intervenções
internacionais são controversas, algumas
ocorrem com o apoio e autorização do
governo nacional, como no caso das ajudas
humanitárias14. Em tais casos, o Direito
Internacional não tem de lidar com a
problemática referente à soberania dos
Estados. Essas intervenções são um esforço
da comunidade internacional para auxiliar o
governo nacional a lidar com questões que
fogem do seu controle. Dessa maneira, o
Direito Internacional é eficiente ao criar as
bases para que essas intervenções sejam
concretizadas. Devido à ausência de tropas
exclusivas da ONU15, é determinado na
Carta das ONU que:
Todos os Membros das Nações
Unidas, a fim de contribuir para a
manutenção da paz e da segurança
internacionais, se comprometem a
proporcionar ao Conselho de
Segurança, a seu pedido e de
conformidade com o acordo ou
acordos especiais forças armadas,
assistência e facilidades, inclusive
direitos de passagem, necessários à
manutenção da paz e da segurança
internacionais.16
 Além disso, para financiar essas
intervenções humanitárias, cada Estado é
legalmente obrigado a pagar suas
respectivas quotas17. Nesse sentido, o
sucesso de ações perpetradas pelas tropas da
ONU sucede de uma adequada colaboração
dos países pertencentes a esta organização, o
que é possível através das imposições feitas
pelo DI.
O Direito Internacional, no caso das
intervenções internacionais, se mostra
eficiente ao delimitar a maneira como elas
devem ocorrer para que a soberania de um
país não seja ameaçada. Dessa forma, elas
não acontecem aleatoriamente, há um
direcionamento no modo com que elas
devem ser conduzidas e quando elas devem
ser conduzidas. Para que uma intervenção
seja regulamentada ela deve passar pelo
consentimento do CSNU, caso o contrário, o
país que desafiá-la pode sofrer represálias
por parte da comunidade internacional.
Porém, conforme será mostrado na seção
seguinte, o Direito Internacional pode,
muitas vezes, ser falho devido a um
desequilíbrio de poder existente no mundo.
Alguns países possuem muito mais
influência sobre as instituições
internacionais do que outros e podem
interferir nas decisões tomadas por elas.
3. QUANDO O DIREITO
INTERNACIONAL FALHA
17
Disponível em: <http://www.un.org/en/peacekeeping/operations/financing.shtml> .Acesso em: 26 de set.
2012.
18
<http://www.infoescola.com/historia/prisao-de-abu-ghraib/>. Acessado em 26 de setembro.
Em contrapartida ao que foi
apresentado, esta seção analisa os casos em
que os Estados agem em desacordo com
regras internacionais de proteção dos
Direitos Humanos, de não violação de
soberania e respeito mútuo. Nesse cenário,
algumas vezes o Direito Internacional se
mostra falho. Cabe a esse ponto, questionar
se afinal estaríamos nos referindo a uma
falha do conceito em si? E ainda, se essas
falhas seriam superáveis? Primeiro, é
importante observar a materialização das
falhas, como elas se manifestam na
comunidade internacional para mais tarde
passar para a análise estrutural, de suas
origens.
Para ilustrar esses questionamentos, essa
sessão analisará os casos das prisões de Abu
Ghraib no Iraque e de Guantánamo em
Cuba. No caso de Abu Ghraib, desde sua
construção, por britânicos nos anos 1960,
sua história foi marcada por violações. A
prisão foi fechada em 2006 e reaberta em
2009 sob outro nome: Prisão Central de
Bagdá e é considerada símbolo da invasão
americana no Iraque18. Por sua vez, a prisão
de Guantánamo ficou sob o controle
estadunidense desde sua construção depois
da Segunda Guerra Mundial.
Nos dois casos foram denunciados
flagrantes de desrespeito aos direitos
humanos envolvendo práticas como tortura,
violência sexual e assassinato que podem ser
classificados como crimes de guerra (MAY,
2005). É importante ressaltar que a maioria
dos presos não foi julgada e nem mesmo
teve direito de defesa, além de terem sido
detidos em condições duvidosas.
Ao se analisar tal cenário, percebe-se a
incapacidade do Direito Internacional em
atuar nessas situações, uma vez que pouco
foi feito para impedir a violação de direitos,
de garantias jurídicas e até da integridade
física dos indivíduos envolvidos.
No caso de Guantánamo, frente a
pressões da ONU, da Cruz Vermelha e da
Anistia Internacional em 2009, o presidente
Barack Obama assinou decreto dando fim às
atividades na penitenciária, porém tal fato
ainda não se concretizou19. Já em Abu
Ghraib, depois da divulgação de fotos que
mostraram praticas de tortura e estupro a
prisão foi fechada nominalmente e aberta
sobre outro nome: Prisão Central de Bagdá.
Recentemente, ex-presos resolveram
processar os responsáveis pelos atos de
tortura, mas os Estados Unidos, apesar de
terem permitido seguimento aos processos,
decidiu de antemão que essas pessoas não
seriam processadas.20
Uma das razões para essa inação do
Direito Internacional pode ser decorrente de
sua própria estrutura. Vivemos em uma
sociedade anárquica que carece de uma
autoridade para impor limitações e sanções
(BULL, 2002). O Direito Internacional
surge, então, como uma espécie de imagem
19
<http://operamundi.uol.com.br/conteudo/noticias/19101/prisao+de+guantanamo+completa+dez+anos.shtml>
Acessado em 26 de setembro.
20
Disponível em <http://abcnews.go.com/Politics/federal-court-decide-abu-ghraib-prisoners-sue-us/story?
id=15498030&page=3#.UGmikJiX9ac>. Acessado em 1 de outubro de 2012.
de autoridade se propondo a regular as
relações entre os Estados, porém sem um
poder que gere obrigações. Como produto
de um sistema desigual impregnado de
princípios éticos (e, em alguma medida,
parciais), sua contaminação é inevitável.
Assim, o Direito Internacional pode
acabar servindo como instrumento dos
países centrais para imposição de suas
concepções de ordem e justiça sobre outros
países (HURREL, 2003). Suas bases legais
podem ser utilizadas para a intervenção em
sistemas não democráticos, ou não
capitalistas. Quase que em uma perspectiva
messiânica, colocam esses países em uma
posição de inferioridade, ligada a
concepções de injustiça e desordem que
deveriam ser corrigidas pelos países centrais
(do status-quo).
Dessa forma, o Direito Internacional
também traduz a hegemonia do sistema. É o
que se vê nos casos das prisões de Abu
Ghraib e Guantánamo. A comunidade
internacional se omite para não fazer frente
à potência por trás das violações: os Estados
Unidos. Percebe-se, portanto, que o Direito
Internacional é mais relevante para a
manutenção do status-quo do que para a
correção de situações de abusos em relação
a civis.
Além disso, os Estados dificilmente
realizam algum tipo de intervenção
arriscando a vida de seus soldados,
despendendo recursos somente com o intuito (…) is not a world government, or
international policeman, but
humanitário, de resgatar a população civil de
essentially a body through which
determinado pais (WHEELER, 2003). Essa pressure and influence can be
intenção acaba mascarando algum interesse, brought to bear on states whose
disputes come before the
alguma expectativa de beneficio próprio. Organization (MERRILS, 2005, p.
Como ainda não houve interesse dos Estados 306).
em modificar a situação nas prisões e os
Assim, apesar de contribuir, em alguma
custos poderiam ser muito altos para aqueles
medida, para o relacionamento entre os
que insistissem nessas mudanças (pelos
Estados, o Direito Internacional está longe
motivos apontados no parágrafo anterior de
da perfeição. Existiriam falhas inerentes a
embargos econômicos a ações militares) não
ele como as exploradas ao longo desse
houve reação e o Direito Internacional foi
artigo: ausência de uma autoridade, ligação
deixado de lado.
com princípios éticos e com a hegemonia do
É certo, ao mesmo tempo, que o Direito
sistema. Tais falhas não seriam superáveis
internacional exerce certa pressão sobre os
uma vez que elas estão incrustadas no
países, fazendo-os mais atentos as
sistema. Sem modificar o sistema, não há
repercussões de suas ações e de alguma
como resolvê-las. Elas são, portanto, o
vigilância vinculada à publicidade dos fatos.
reflexo de um sistema desigual,
Já que “o Estado, por mais poderoso que
hegemônico, competitivo e impregnado de
seja, está sujeita ao julgamento da
concepções éticas. Como esse não dá sinais
comunidade internacional e dos órgãos
de modificação, o Direito Internacional
político das organizações
permanecerá limitado.
internacionais” (SOUZA, 1999, p. 5) e há
certa preocupação com a imagem e a
4. O ORDENAMENTO JURÍDICO
credibilidade.
ESTÁ OU NÃO PREPARADO PARA
Ele também contribuiria para uma
RECEBER AS DEMANDAS E DE FATO
relação mais harmoniosa entre os Estados na
ACOLHER E SOLUCIONAR AS
medida em que cria um espaço para
CONTROVÉRSIAS DO DIREITO
negociações e diálogo entre eles. Seria uma
INTERNACIONAL
espécie de arena dos problemas já existentes
na qual se tenta chegar a um consenso ou ao
Retomando o que já foi analisado nas
menos a resolução pacífica de disputas.
sessões anteriores, a existência de normas
Entre suas principais características está esse
intrínsecas ao sistema internacional, que
caráter participativo. Sobre a ONU, um
forneçam um comportamento esperado de
desses espaços para o diálogo, J. G. Merrils
todas as partes envolvidas, é, sem dúvida, o
coloca:
ponto de partida para a construção de um
ordenamento jurídico universal. Larry May
(2004) denomina tais normas como jus
cogens, sendo estas “normas que podem ser
claramente conhecidas e entendidas por
todos como universalmente conectadas”21.
Desse modo, as jus cogens constituiriam
uma base inicial para o Direito Internacional
não por representarem normas universais,
uma vez que não se dão de forma consensual
pelos Estados, e sim assumindo a forma de
uma “consciência comum”. Assim, seu
ordenamento jurídico baseado em uma
moral inerente a todas as unidades da
sociedade – uma “legimidade moral”
segundo May (2004) – e assim validar suas
possibilidades sobre até onde se encontram
seus limites de ação.
Mas em que estaria baseada tal
legitimidade moral? E como May (2004)
retoma o questionamento de John Stuart
Mill: “quais são a natureza e os limites do
poder que pode ser legitimamente exercido
pela sociedade sobre os indivíduos?”22, o
que, de forma análoga, leva à reflexão sobre
o poder do Direito Internacional sobre os
países.
A legitimidade moral proposta por Larry
May estaria fixada no interesse comum dos
indivíduos – independente de suas diferentes
culturas e Estados – em dois princípios: na
prevenção de danos e na manutenção da
segurança.
Assim, tendo em vista a atuação do
Direito Internacional nos casos em que tais
princípios são violados, é possível ver que
21
Tradução Livre.
22
Tradução Livre.
seu ordenamento jurídico se baseia em evitar
e punir aquilo que ameaça o bem-estar, os
direitos fundamentais, a dignidade e valor
do ser humano (CARTA DAS NAÇÕES
UNIDAS, 1945). O ordenamento jurídico do
Direito Internacional, portanto, é observado
nas mais diversas convenções, tratados, e
documentos firmados entre países com o fim
de preservar os direitos humanos, para tal
seguindo dois princípios de se manter a
segurança assim como evitar danos aos
indivíduos.
Por meio dos instrumentos em geral
utilizados pelos Estados, pode-se ver que o
Direito Internacional passa a ser
costumeiramente reiterado nas mais diversas
práticas internacionais, promovendo dessa
forma a defesa dos dois princípios
fundamentais para a sociedade, não provocar
danos e não pôr em risco a segurança dos
seus cidadãos (MAY, 2004). A forma com
que age o Direito Internacional, no entanto,
é um ponto em meio algumas de suas
controvérsias. Segundo Ielbo de Souza
(1999), inexiste uma autoridade executiva
centralizada assim como um legislativo
internacional, assim a realização do Direito
Internacional propõe alternativas a uma
situação que requere seu empenho, levando
em consideração a existência de uma
igualdade jurídica entre todas as unidades.
Assim, para ele, a resolução de conflitos no
meio internacional se dá através das vias
judicial (Corte Internacional de Justiça e
outros tribunais internacionais), arbitral
(Corte Permanente de Arbitragem de Haia e
tribunais arbitrais ad hoc), e outros meios
diplomáticos, além, é claro, do Conselho de
Segurança das Nações Unidas.
A partir desse ponto, portanto, pode-se
ver que o Direito Internacional atua de
formas diversas, mas nestas implica,
necessariamente, em agir em nome da
comunidade internacional e em defesa de
uma vontade internacional. Isto se deve ao
caráter universal e a consciência comum que
o Direito Internacional pressupõe, uma vez
que sua realização retrata, antes de tudo, a
solidariedade de indivíduos em diferentes
lugares do mundo com uma causa ou contra
uma situação que poderia atingi-los
independentemente de cultura, mas
enquanto seres humanos.
As intervenções humanitárias são um
exemplo evidente da execução do Direito
Internacional. Porém, diante de sua
realização ou não nos mais diversos casos, o
que se pode notar não é uma maior ou
menor comoção dos indivíduos por
determinadas situações que ferem seus
direitos fundamentais, e sim a interferência
de outros fatores, como interesses nacionais,
na realização deste (AYOOB, 2002). Esse
aspecto revela, desse modo, que há mais
fatores, além de uma solidariedade, que
guiam a aplicação do Direito Internacional.
Com isso, o que se vê é uma limitação à
eficácia do Direito Internacional. Até que
ponto este de fato funcionaria levando em
conta sua forte dependência com os
interesses dos países envolvidos? O que fica
evidente, portanto, é a conciliação que o
Direito Internacional precisa fazer entre
motivos altruístas e considerações
econômicas e estratégicas para poder
realizar-se de acordo com o que ele mesmo
propõe (AYOOB, 2002).
O uso da força em algumas intervenções
humanitárias também pode ser visto como
outro ponto de discussão. O Direito
Internacional, enquanto ferramenta de
defesa dos direitos humanos e com o
principal objetivo de pôr fim às formas de
sofrimento e violações de indivíduos (MAY,
2004), apresenta certa ambiguidade por
meio de sua conduta intervencionista, pois
ao mesmo tempo em que visa o fim de
qualquer forma de agressão e ameaça aos
direitos fundamentais, faz do uso da força e,
portanto, da violência, seu instrumento de
ação
Tal aspecto deve ser observado uma vez
que o uso de força é empenhado dentro de
uma intervenção a fim de estabilizar a
situação de caos e conter o sofrimento
humano em muitos casos, mas se manifesta
através da morte e danos de muitos
envolvidos. Dessa maneira, cabe indagar a
necessidade ou não da realização do próprio
Direito Internacional. E no caso em que ele
atua, como poderá ser avaliado seu êxito ou
não diante da proposta inicial de defender os
direitos humanos: uma análise quantitativa
das vítimas num momento anterior, com
uma intervenção, e depois ao fim desta, por
exemplo? Porém, é difícil quantificá-lo e
mesmo avaliá-lo uma vez que há situações e
mais situações de conflito, algumas em que
a única forma de se agir e a última opção a
se recorrer é, de fato, o uso da força.
Além disso, é relevante considerar o
impacto da globalização atualmente. “Há
agora uma rede mais densa e mais integrada
de instituições e práticas nas quais
expectativas sociais de justiça e injustiça
global tornaram-se estabelecidos de forma
mais segura”23 (HURRELL, 2003, p. 36).
Isso se deve, sem dúvida, a um maior
intercâmbio de tecnologia, ideias, cultura,
tradições e formas de vida, como também de
uma maior integração dos mercados, por
exemplo. Assim, segundo Andrew Hurrell,
uma maior solidariedade é para onde a
estrutura normativa da sociedade
internacional tende a direcionar-se.
Com isso, cabe questionar o papel do
Direito Internacional quanto a uma
sociedade pluralista, tal como ela é vista
hoje em dia. É pertinente indagar o papel da
solidariedade e da moral (lembrando das
normas jus cogens) como frutos de uma
visão ocidental, sendo que o Direito
Internacional tenderia, de fato, a respeitar
todas as diferentes partes ou refletiria a
retomada de valores defensores da
democracia ocidental. Com isso, abre-se
espaço para um novo questionamento: o
Direito Internacional é realmente
internacional?
A existência dessas controvérsias, ou
mesmo falhas, desse modo, põe em questão
a preparação do Direito Internacional e da
forma como ele atua. Assim, pode-se pensar
que frente a tais incoerências seu
ordenamento jurídico não estivesse
23
Tradução Livre.
preparado para realizar todas suas
demandas. Porém, o que é visto é que
mesmo com a presença de diversas
controvérsias, o Direito Internacional é o
mecanismo pelo qual os países continuam a
agir, em prol da defesa dos direitos humanos
e contra qualquer tipo de agressão e
sofrimento dos indivíduos.
5. CONCLUSÃO
Ao longo deste artigo, foram expostas as
contradições nas quais se inserem as ações e
intervenções do Direito Internacional em
questões de segurança. Ao analisar-se essas
controvérsias, partiu-se do pressuposto que a
sociedade internacional é anárquica e nela
não há um órgão de consenso, aceito por
todos os países, que estruture o ordenamento
jurídico internacional.
Apesar da existência de organizações
internacionais que direcionam essas ações,
ao se confrontar os custos humanos da ação
do Direito Internacional, percebe-se o
quanto esse aparato jurídico ainda precisa
ser debatido e questionado visando sua
melhor atuação. Reformulações nesse
campo, que extrapolem o plano das
discussões, são de suma importância para o
desenvolvimento e atuação ativa desse ramo
jurídico. Enquanto isso não ocorre, cabe ao
menos aos demais Estados não falharem
internacionalmente por omissão. Nesse
sentido o presente trabalho mostra que,
ainda que o Direito Internacional se mostre
eficaz em algumas situações e intervenções,
suas falhas não podem ser omitidas ou
desqualificadas.

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 RESUMO
As teorias tradicionais de Relações
Internacionais não são os instrumentos
mais indicados para a elaboração de
análises que deem conta dos
fenômenos constitutivos da ordem
internacional contemporânea. Por seu
turno, as teorias pós-positivistas são
mais apropriadas para lidar com a
atual conjuntura pela variedade de sua
agenda de pesquisa, bem como pela
epistemologia e ontologia adotadas
aptas a assimilarem os novos desafios
que se apresentam. O artigo analisa a
visão de quatro escolas pós -
positivistas, a saber, Teoria Crítica,
Construtivismo, Feminismo e Pós-
colonialismo sobre temas da disciplina
de Relações Internacionais com
destaque para a ordem internacional.
PALAVRAS-CHAVE: Teoria Crítica,
construtivismo, feminismo, pós-
colonialismo, ordem internacional.
1
Os autores são graduandos em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília e com-
põem a diretoria da mesa de Teoria das Relações Internacionais na equipe do IV FoCO .
ABSTRACT
Traditional theories of International
Relations are not the instruments of
choice for the preparation of analysis
that give account of the constitutive
phenomena of contemporary
international order. Post-positivists
theories on the other hand are more
appropriate to deal with the current
situation for the variety of its research
agenda, as well as the epistemology
and ontology adopted, which are able
to assimilate the new challenges
ahead. The article analyzes the vision
of four post- positivists schools, namely
Critical Theory, Constructivism,
Feminism and Post-colonialism on
topics of the discipline of International
Relations with emphasis on
international order.
KEYWORDS: Critical Theory,
constructivism, feminism, post-
colonialism, international order.
1. INTRODUÇÃO
O início do século XXI trouxe eventos
internacionais marcantes cujas causas,
consequências e desdobramentos possuem
alto potencial para mudanças na ordem
global, seja na construção de uma nova
ordem, seja na transformação da ordem
preexistente. Pode-se citar, como exemplos,
o engajamento norte-americano em duas
guerras simultâneas no Afeganistão e no
Iraque, além de três importantes
acontecimentos que, segundo Velasco e
Cruz (2011), marcaram o ano de 2008, a
saber: a crise financeira global, o fracasso
oficializado da Rodada Doha e a incisiva
resposta russa ao ataque do exército da
Geórgia contra a então separatista República
da Ossétia do Sul.
A nova realidade requer meios
específicos para sua apreensão. Acredita-se
que a compreensão do atual ordenamento do
sistema internacional utilizando-se apenas
teorias positivistas das Relações
Internacionais se torna incompleto. Para
Steve Smith, a predominância do
positivismo na disciplina foi fator limitador,
que determinou a realidade internacional e,
consequentemente, o que poderia e deveria
ser estudado (SMITH, 1996). Portanto, neste
trabalho, buscar-se-á apontar as
contribuições de quatro teorias pós-
positivistas como meios para o
entendimento dos movimentos
contemporâneos da ordem mundial e, em
menor escala, seus desdobramentos para a
segurança e o direito internacionais.
A partir de 1980, o campo de estudo das
Teorias das Relações Internacionais
expandiu sua agenda de pesquisa por meio
da incorporação de novos temas, atores e
debates provocada pela dinâmica do sistema
internacional e pelos movimentos e
processos que este engloba. As teorias
críticas ganharam destaque nesse período
como teorias emancipatórias e foram
classificadas como pós-positivistas
realizando críticas quanto à epistemologia e
a problemática analisada pelas teorias
tradicionais.
O pós-positivismo nas Relações
Internacionais não é homogêneo, existindo
diferentes escolas e até mesmo correntes
distintas dentro de uma mesma escola
teórica. No entanto, elas compartilham
pressupostos comuns. Em linhas gerais, as
teorias pós-positivistas vão além das esferas
tradicionais de segurança, política externa e
poder. Elas atacam as quatro implicações
positivistas nas relações internacionais
apontadas por Smith (1996): a crença na
unidade da ciência; a suposta neutralidade
dos fatos; a existência de regularidades nas
ciências sociais à semelhança do que ocorre
nas ciências exatas e a crença no empirismo
como único meio de produção de pesquisa
válida.
Por contestarem tais premissas e
proporem a construção do conhecimento em
novas bases, considera-se que as abordagens
pós-positivas oferecem ferramentas mais
adequadas para a análise do sistema
internacional contemporâneo.
O presente trabalho analisará a questão
da ordem internacional e seus
desdobramentos para a segurança e o direito
internacionais à luz das abordagens pós-
positivistas da Teoria Crítica, do
construtivismo, do feminismo e do pós-
colonialismo. Escolheu-se a Teoria Crítica
para a análise pelo seu pioneirismo na crítica
ao positivismo sendo a primeira escola
teórica marginal a alcançar grande
expressão. Além disso, a Teoria Crítica
questiona à suposta neutralidade e
universalidade da ciência ao destacar que as
teorias têm propósitos e são determinadas
pelo contexto espaço-temporal em que se
inserem.
O construtivismo, por sua vez, foi
escolhido pela posição de destaque no
âmbito das teorias críticas das Relações
Internacionais e, principalmente, pela
concepção proposta de construção social da
realidade, da qual decorre um papel central
aos indivíduos nos processos de mudança
das estruturas sociais. Nada mais
apropriado, portanto, do que utilizar o ponto
de vista construtivista para analisar
fenômenos de uma ordem internacional em
transição.
Já o feminismo foi escolhido pelos
questionamentos concebidos contra a
alegação de neutralidade de gênero, assim
como pela denúncia dos vieses de gênero
presente nas teorias tradicionais. Por fim, a
abordagem pós-colonialista foi escolhida
pela defesa proposta de inclusão do discurso
2
Neste artigo, por teorias convencionais, perspectivas convencionais, teorias tradicionais ou perspectivas tradi-
cionais nos referimos à teorias de epistemologia positivistas que dominaram os debates teóricos na disciplina
de Relações Internacionais no século XX, a saber: realismo e liberalismo e suas respectivas correntes.
pós-colonial nas explicações elaboradas
acerca dos fenômenos internacionais,
chamando atenção para uma perspectiva que
havia sido ignorada até então.
Neste sentido, além desta breve
introdução, o artigo se desdobrará em cinco
seções. As quatro primeiras seções serão
destinadas a análise das teorias pós-
positivistas selecionadas, respectivamente
Teoria Crítica, construtivismo, feminismo e
pós-colonialismo, bem como suas
contribuições para a questão da ordem
internacional. A quinta e última seção será
reservada às considerações finais.
2. TEORIA CRÍTICA
Philosophers have only interpreted
he world in various ways;
he point is to change it.
(Karl Marx)
A escola da Teoria Crítica das Relações
Internacionais apresentou-se como uma
alternativa às teorias tradicionais2, mais
especificamente ao realismo, sendo uma das
primeiras teorias pós-positivistas do campo.
A sociedade é o objeto da análise dos
teóricos críticos e, uma vez que as teorias
não independem de seu contexto social, a
Teoria Crítica adquire um caráter
autorreflexivo, considerando nas análises
seu processo de criação e aplicação na
sociedade (DEVETAK, 2005). Ao
denunciar a relatividade histórica das
teorias, a Teoria Crítica ataca a premissa
positivista segundo a qual existiria uma
verdade científica universal.
Ao ressaltar o fator espaço-temporal da
produção teórica, a Teoria Crítica questiona
não só a universalidade científica, mas
também sua neutralidade. Aqui cabe citar a
célebre frase de Robert Cox, segundo a qual
“Theory is always for someone and for some
purpose” (COX, 1986, p. 207). Para os
teóricos críticos, teoria e prática se
relacionam estreitamente. As teorias não são
utilizadas apenas para explicar a realidade,
até porque a realidade como fato dado
constitui-se em um equívoco. Ao contrário,
elas são utilizadas para legitimar práticas
sociais. Neste sentido, as teorias refletem
estruturas de dominação social – argumento
próximo ao do pensamento pós-colonial
como será abordado mais adiante.
Tendo por base as tradições teóricas que
influenciaram a Teoria Crítica se pode dividi
-la em duas correntes principais: a vertente
cosmopolita ligada à Escola de Frankfurt,
cujo maior expoente é Jürgen Habermas, e a
vertente gramsciana de Robert Cox.
A Escola de Frankfurt originou-se na
década 1920 e, desde seu início, foi marcada
por uma preocupação principal: a
emancipação universal do indivíduo através
do esclarecimento. A teoria social
desenvolvida por seus integrantes marcou
época porque questionava as teorias
consolidadas, elaborava novas proposições,
promovia a autorreflexão e utilizava a
intersubjetividade na teorização. Esta
vertente se baseia na ideia de uma moral
universal, na ética do discurso e na teoria da
ação comunicativa. Ao considerar-se a visão
de Habermas, prevalecem o indivíduo e suas
interações. O discurso é parte fundamental e
o espaço para existência de debates é
essencial para a emancipação.
A vertente gramsciana, por outro lado,
discute, principalmente, as estruturas de
produção, as forças sociais e as forças
históricas. A corrente de Cox faz
considerações importantes sobre hegemonia
e ordem mundial com foco nas estruturas.
Para ele, as teorias estão inseridas em
perspectivas, nas quais as forças sociais têm
profundas consequências na distribuição de
poder. Por isso, adotar-se-á essa corrente
para as análises dos movimentos da ordem
internacional.
2.1. A TEORIA CRÍTICA
E A ORDEM
A Teoria Crítica se dedica, também, à
questão da transformação social. Neste
ponto especialmente, percebe-se a influência
do pensamento marxista no que concerne à
superação de estruturas de dominação e à
indissociabilidade entre política e economia.
No entanto, Marx aparece na Teoria Crítica
com uma nova roupagem. A releitura
proposta se afasta da concepção de um
padrão único de luta de classes aplicável a
todas as sociedades. Rejeita-se o marxismo
ortodoxo e determinista em prol de um
marxismo que admite toda teoria como
relativa ao seu tempo histórico, tal qual
Marx acreditava (NOGUEIRA &
MESSARI, 2005).
Uma vez que o desenvolvimento
histórico possui lugar de destaque nos
trabalhos de teóricos críticos, pode-se
afirmar que a Teoria Crítica se baseia no
pressuposto da construção histórico-social
da ordem internacional.
Um aspecto da Escola de Frankfurt
transportado para a Teoria Crítica diz
respeito à superação das patologias e das
formas de dominação da sociedade a partir
da compreensão de seu desenvolvimento
histórico-social e da denúncia de suas
contradições internas (DEVETAK, 2005).
Não existe, no entanto, uma fórmula
predefinida de superação da dominação
social. Logo, essas contradições sociais
podem, ou não, ser superadas (COX, 2010).
Sobre o atual contexto internacional,
Cox (2010) afirma ser um momento de
gradual desintegração da estrutura histórica
e enxerga dois possíveis cenários. No
primeiro cenário, existiria uma estrutura
prevalecente que seria constantemente
desafiada por uma estrutura rival composta
por forças sociais que se movimentariam em
direção a uma configuração de forças
alternativas. Desse embate resultaria uma
ordem mais plural com vários centros de
poder, que estariam constantemente
negociando os termos da convivência mútua.
Uma espécie de balança de poder do século
XIX agora em escala mundial. Nessa
situação, pairaria sobre o sistema a ameaça
da questão ambiental global pressionando a
coordenação entre interesses particulares e o
interesse comum de preservação da biosfera.
Já o segundo cenário seria uma continuação
da luta pela dominação mundial, da qual a
guerra americana ao terror pode ser
entendida como um exemplo (COX, 2010).
De um lado desse embate, estariam os
Estados Unidos, do outro, Europa e Ásia.
Segundo o pensamento crítico de Cox,
portanto, o momento atual é de mudanças
estruturais e possibilidades. Os cenários
propostos são fortemente influenciados pelo
declínio norte-americano frente às demais
nações no sistema internacional. A questão
mais importante, deste modo, diz respeito à
capacidade dos Estados Unidos de
adaptarem-se a uma ordem internacional que
eles não mais presumidamente dominam.
Dessa forma, o papel de efetivação da
mudança, portanto, cabe aos atores que se
encontram na estrutura histórica.
2.2. CONCLUSÃO PARCIAL
A Teoria Crítica vai além dos limites das
teorias tradicionais de Relações
Internacionais para investigar as premissas
que vinculam a política internacional à
reflexão acadêmica sobre ela. Dentre as
contribuições da Teoria Crítica estão a
constatação de que a política nunca pode ser
separada da economia e o fato de que toda
teoria está sempre ligada à prática.
Outro aspecto relevante problematizado
pelos teóricos críticos diz respeito ao papel
fundamental do conhecimento para a
emancipação do indivíduo de diversas
amarras sociais. As teorias refletem valores
e interesses daqueles que as escrevem e, por
conseguinte, refletem as estruturas de
dominação de determinada sociedade. Desta
forma, o conhecimento é um importante
instrumento de superação porque auxilia na
identificação e modificação das contradições
que originaram ordenamentos sociais
injustos.
3. CONSTRUTIVISMO
“Hope is like a road in the country;
there was never a road,
but when many people walk on it,
he road comes into existence.”
(Lin Yutang)
O construtivismo das Relações
Internacionais ganhou maior expressão e
solidez conceitual com Friedrich
Kratochwil, John Ruggie, Nicholas Onuf e
Alexander Wendt. O pensamento
construtivista, assim como as demais teorias
pós-positivistas abordadas neste artigo, tem
a intenção de estimular reflexões sobre os
temas pesquisados e sobre a própria
disciplina.
Os argumentos construtivistas
convergem em três pontos: as estruturas são
definidas em termos de compartilhamento
de ideias, valores e identidades; as
identidades e os interesses são formados
através de um processo de interação mútua;
a definição das estruturas no sistema
internacional foca o compartilhamento de
ideias e não a distribuição de forças
materiais. Assim como outras correntes pós-
positivistas, o construtivismo volta a discutir
questões ontológicas e epistemológicas
negligenciadas pelas teorias tradicionais.
Isso porque nega a universalidade das
teorias e afirma não ser possível analisar a
realidade mediante formas fixas e pré-
moldadas. O construtivismo trabalha com a
concepção de que a realidade é socialmente
construída.
Ademais, o construtivismo é constituído
por muitas influências das ciências sociais.
As principais contribuições são de Anthony
Giddens, Jürgen Habermas e Ludwig
Wittgenstein. A Teoria da Estruturação de
Giddens evidencia o caráter social do
sistema internacional e é desse princípio que
a teoria construtivista, principalmente a de
Nicolas Onuf, se baseia para desenvolver a
ideia de coconstituição. A linguagem para
Onuf é permeada por relações de poder
como será tratado adiante. As contribuições
de Habermas se referem ao caráter
emancipatório e à teoria da ação
comunicativa. Já Wittgenstein (1921)
trabalha com o conceito de linguagem como
a teoria pictórica do significado, na qual as
palavras possuem significados
intersubjetivos, assim como as relações entre
agentes e estrutura.
Existem diferentes interpretações a partir
do construtivismo. Nas duas próximas
subseções serão abordadas especificidades e
contribuições das correntes construtivistas
de Wendt e Onuf, respectivamente, para o
d e s e n v o l v i me n t o d o p e n s a me n t o
construtivista e suas implicações teóricas e
práticas para as relações internacionais. O
construtivismo de Wendt foi adotado pela
característica de reunir tanto aspectos pós-
positivistas quanto positivistas, facilitando o
diálogo interteórico, e pela discussão agente-
estrutura proposta. Por outro lado, a teoria
de Onuf foi adotada pelas duras críticas que
levanta contra o realismo, bem como pelo
fato de não restringir-se às relações
internacionais, constituindo, assim, uma
teoria social abrangente.
3.1. WENDT E A EQUIDISTÂNCIA
O construtivismo de Wendt não se
ocupa, especialmente, com críticas às teorias
tradicionais. Sua teoria construtivista
encontra-se no meio termo entre positivismo
e pós-positivismo. Desta forma, o autor
pretende fornecer condições para que haja
diálogo entre as diferentes correntes teóricas
nas Relações Internacionais. A teoria
desenvolvida por Wendt possui muitos
adeptos e é capaz de compor argumentos
pós-positivistas das teorias críticas com
elementos positivistas tradicionais.
Com relação à análise da ordem
internacional, algumas contribuições
construtivistas devem ser elencadas. A
principal consequência dos pressupostos
construtivistas é a negação da suposta
imutabilidade das estruturas da ordem
internacional. Para o construtivismo, a
ordem mundial está em constante
transformação. Uma breve análise da
história do último século seria suficiente
para revelar as grandes modificações na
organização do sistema internacional. Houve
o surgimento de novas configurações de
poder e a relativização da proeminência do
poder material cujo motor foi o
compartilhamento de ideias e identidades.
O argumento construtivista desenvolvido
na obra de Wendt abrange o debate agente-
estrutura, destacando que a relação de
interdependência entre ambos os termos do
debate, de tal forma que eles são
mutuamente constituídos (NOGUEIRA e
MESSARI, 2005). A relação entre o self e o
other é presente no pensamento do autor e
representa a interação entre os significados e
os agentes. Segundo Wendt (1992), o
princípio da formação de identidade é um
reflexo do processo de socialização (other)
vivenciado pelo indivíduo (self).
Do mesmo modo, a interação entre os
Estados é importante para a constituição de
identidades e interesses (WENDT, 1992).
As relações interestatais variam conforme as
atitudes, interações e modificações quanto às
identidades coletivas, não existindo uma
força externa que determine tal
relacionamento. A anarquia, segundo
Wendt, pode agregar tanto conotação
conflituosa quanto harmoniosa sendo as
interações e percepções entre os Estados o
fator determinante. Sendo assim, as
mudanças relativas aos entendimentos
coletivos geram as modificações no
funcionamento da anarquia.
3.2. A TEORIA SOCIAL DE ONUF
Nicholas Onuf, por seu turno, dedica sua
análise à questão das ideias e sua influência
na formação de interesses e identidades e à
desconstrução dos argumentos realistas sem
preocupar-se, necessariamente, em utilizar
um discurso que permita o diálogo com as
teorias tradicionais.
O construtivismo de Onuf desenvolve
explicações por meio de argumentos mais
amplos que extrapolam os limites da
disciplina constituindo, assim, uma teoria
social. A análise construtivista de Onuf é
cética quanto à ideia de anarquia como um
ambiente sem regras ou normas, tal qual
compreendida no sentido hobbesiano
(WIND, 1997). Segundo o teórico, o termo
anarquia é assim compreendido para que não
seja preciso aos tomadores de decisão no
sistema internacional fornecerem maiores
explicações sobre suas ações. Seu raciocínio
reflete que toda mudança é possível mesmo
com elevado grau de internalização de ideias
e valores. Nas palavras de Onuf (1989, p.
244),
among peoples, political theorists
favour the alternative premise that
anarchy, not order, reigns. By not
existing, international order needs
no explaining. […] From this
follows the dominance of concern
for conflict and disorder and the
paucity of theory in the study of
international politics.
A anarquia na perspectiva de Onuf é uma
construção social. Por conseguinte, ela
possui regras, que podem ser modificadas
por meio dos entendimentos coletivos. As
ideias e percepções dos agentes na teoria de
Onuf são de relevância primordial e
constituem o principal elemento de mudança
da ordem.
Outro aspecto apontado por Onuf está
relacionado com a função da linguagem e do
discurso em todas as interações sociais.
Sobre esse ponto, vale citar a relação saber-
poder e discurso-linguagem do pensamento
de Foucault. Em resumo, para Foucault toda
forma de conhecimento, inclusive a
linguagem e o discurso, é permeada por
relações de poder (FOUCAULT, 1970).
Mais um ponto a ser mencionado é a
crítica de Onuf acerca da ideia de que o
sistema internacional foi estruturado por
pressões exógenas e, portanto, por um
processo pré-social. Esta análise do autor
tem como base os três argumentos essenciais
do pensamento construtivista já citados.
Destarte, as estruturas materiais adquirem
significado social via compartilhamento
intersubjetivo. Disso infere-se que a
realidade é produto das interações e das
percepções dos agentes. Logo, a ordem
internacional é criada e estruturada mediante
as relações sociais e os valores de
determinada sociedade, já que absorve as
demandas do contexto histórico-social no
qual está inserida.
3.3. CONCLUSÃO PARCIAL
Mesmo com a variedade de abordagens
dentro do construtivismo, pode-se afirmar
que a escola construtivista das Relações
Internacionais agrega teóricos que utilizam
as ideias como base para a construção do
conhecimento em resposta à insatisfação
com as explicações limitadas das teorias
tradicionais.
Um dos principais pontos do
pensamento construtivista é o debate agente-
estrutura e a análise da coconstituição entre
esses elementos, que evidencia a
impossibilidade de se sustentar o argumento
realista de antecedência da estrutura em
relação aos agentes no sistema internacional.
Outro aspecto construtivista diz respeito à
construção social da realidade. A percepção
de que as relações sociais e os
entendimentos coletivos pesam mais do que
fatores supostamente exógenos na
determinação da realidade é relevante, pois
reforça a possibilidade de transformações na
ordem internacional via compartilhamento
intersubjetivo.
4. FEMINISMO
“Policies developed and decisions
made by men alone reflect only part of
human experience and potential.”
(Comitê de Eliminação da Discriminação
Contra as Mulheres)
“Because gender hierarchies have contributed to
the perpetuation of global insecurities, all those
concerned with international affairs – men and
women alike – should also be concerned with
understanding and overcoming their effects.”
(Anne Ticker)
Uma categorização possível do
feminismo nas teorias das Relações
Internacionais as classifica em: feminismo
empírico, ponto de vista feminista e
feminismo pós-moderno (HARDING, 1986;
SYLVESTER, 1989; KEOHANE, 1989;
WEBER, 1994; HANSEN, 2010).
O feminismo empírico, segundo Hansen
(2010), pertence à denominada abordagem
racionalista, que utiliza epistemologia
positivista a partir da qual elabora teorias
causais sobre o comportamento dos Estados,
instituições internacionais e atores
transnacionais. Essa corrente, a mais
próxima das escolas tradicionais, toma o
Estado como o ator principal das relações
internacionais e o considera isoladamente,
preocupado com a sua própria sobrevivência
(HANSEN, 2010).
O feminismo pós-moderno, por seu
turno, não considera que haja um indivíduo
mulher exterior ao discurso – não haveria
sexo biológico fora do discurso que constitui
o feminino e o masculino (HANSEN, 2010).
Tal posição é muito criticada pelas outras
correntes feministas, já que se não há mulher
exterior ao discurso, não é possível falar das
desigualdades estruturais que elas enfrentam
e o poder emancipatório da abordagem é
diminuído.
Já o ponto de vista feminista considera
que o conhecimento é baseado em
experiências, ou seja, o que se faz
constrange e informa o que se pode saber
(HARDING, 1987). As teorias das Relações
Internacionais comumente consideram
apenas as experiências dos homens. Por isso,
a preocupação fundamental dessa corrente é
construir conhecimento a partir das
experiências das mulheres. Para tanto, o
foco é dirigido para a forma com que as
estruturas econômicas e de segurança
nacionais e internacionais afetam a vida
delas. O Estado, por sua vez, é entendido,
sob essa perspectiva, como um conjunto de
práticas patriarcais que corroboram as
desvantagens estruturais enfrentadas pelas
mulheres (HANSEN, 2010).
Ênfase maior é dada às mulheres
marginalizadas na perspectiva feminista,
devido às circunstâncias específicas que as
constrangem e por elas serem
sistematicamente ignoradas. Segundo
Hansen (2010), a preocupação com as
mulheres oprimidas evidencia a influência
da tradição pós-marxista nessa corrente. O
ponto de vista feminista defende que a
masculinidade e a feminilidade são
categorias socialmente construídas, contudo,
as mulheres permanecem sendo um objeto
de análise particular. Nesta seção, será
adotada a perspectiva do ponto de vista
feminista pela concepção de tal corrente
sobre o conhecimento produzido na
Academia, entendido como limitado – uma
vez que considera apenas as experiências
dos homens – bem como pela proposta de
superação de tal quadro por meio do
conhecimento construído a partir das
experiências das mulheres.
4.1. A INVISIBILIDADE DA
MULHER NO DIREITO
INTERNACIONAL
Segundo Charlesworth (1999), pode-se
perceber a desigualdade de gêneros no
Direito Internacional em várias camadas de
práticas, procedimentos, símbolos e
premissas. O vocabulário do direito
internacional, por exemplo, torna as
mulheres invisíveis. Além disso, existem
muitos princípios aparentemente neutros e
regras de Direito Internacional que atuam de
forma diferenciada em homens e mulheres.
Há ainda conceitos básicos como Estado,
segurança, ordem e conflito que são
tomados como neutros no Direito
Internacional, mas que escondem profundas
desigualdades de gênero.
O Direito Internacional incorpora a
separação entre público e privado. A relação
entre Estados está no âmbito público ao
passo que matérias que dizem respeito à
esfera doméstica de jurisdição, no âmbito
privado. O Direito Internacional ocupa-se
quase que exclusivamente das atividades
públicas ou oficiais dos Estados – que não é
considerado responsável pelos atividades
privadas de seus nacionais ou quaisquer que
estejam sob sua jurisdição
(CHARLESWORTH & CHIKIN, 1993).
Isso traz consequências para as mulheres
que encontram-se comumente fora da área
de atuação do Direito Internacional.
A distinção entre público e privado é
desafiada pelos Direitos Humanos, a
desigualdade de gênero, contudo, é mantida,
já que os Direitos Humanos são definidos
por homens conforme as ameaças das quais
buscam se resguardar (CHARLESWORTH
& CHIKIN, 1993). O mesmo acontece com
o Direito Internacional Humanitário. Como
exemplo, temos o que se lê no artigo 27 da
Convenção de Genebra relativa à proteção
das pessoas civis em tempo de guerra, de 12
de Agosto de 1949: “As mulheres serão
especialmente protegidas contra qualquer
ataque à sua honra, e particularmente contra
violação, prostituição forçada ou qualquer
forma de atentado ao seu pudor”. A provisão
deixa transparecer que a mulher deve ser
protegida de crimes sexuais porque estes
tem implicação na honra e não porque esses
crimes constituem em si violência
(CHARLESWORTH, 1999). Ao considerar-
se a honra como algo a ser protegido, a
noção da mulher como propriedade do
homem é reforçada. No Protocolo Adicional
I, retira-se a referência à honra. Contudo,
segundo Charlesworth (1999), o status
especial de proteção da mulher decorre do
seu papel de progenitora.
Outro exemplo de concepção machista
encontra-se em um parecer para prossecução
emitido por uma câmara que antecedeu o
Tribunal Penal Internacional para a antiga
Iugoslávia: “o estupro sistemático de
mulheres é, em alguns casos, feito com a
intenção de transmitir uma nova identidade
étnica para a criança, como forma de
humilhação e terror, com o intuito de
fragmentar o grupo”. Nesses termos,
percebe-se que os principais problemas do
estupro são principalmente a alteração da
identidade étnica das crianças que nascerão
em decorrência de tal ato e o efeito
desmoralizador que ele tem no grupo como
um todo. A preocupação é com a questão
étnica, ao invés da inviolabilidade do corpo
da mulher como direito humano a ser
protegido pela jurisdição
(CHARLESWOTH, 1999).
Segundo Charlesworth (1999), a
desigualdade de gênero presente no Direito
Internacional não é uma simples lacuna que
pode ser remediada pela rápida construção
de novos direitos. Contudo, esforços foram
feitos nesse sentido, sendo a Convenção
sobre a Eliminação de Todas as Formas de
Discriminação contra as Mulheres –
conhecida como Convenção das Mulheres –
o maior exemplo. Charlesworth, Chinkin e
Wright (1991) argumentam que a
formulação de direitos aplicáveis apenas às
mulheres, além de enfrentar sérias
dificuldades políticas, pode ter efeito
contrário e causar a marginalização desses
direitos. Segundo as autoras, a Convenção
foi utilizada para justificar a ausência ou
incipiência de perspectivas das mulheres em
novos textos jurídicos, uma vez que estas já
teriam sido consideradas na Convenção.
Com isso, conclui-se que uma
transformação feminista do Direito
Internacional envolveria mais do que
reformas nas leis existentes ou na criação de
novas. Tal transformação culminaria na
criação de um regime internacional focado
na superação do abuso estrutural e na
revisão das noções de responsabilidade
estatal, podendo, inclusive, questionar a
centralidade do Estado e das tradicionais
fontes do Direito Internacional
(CHARLESWORTH; CHINKIN;
WRIGHT, 1991). A transformação feminista
iria além da simples reforma porque a
desigualdade de gênero é parte integrante da
estrutura do atual Direito Internacional. A
desigualdade de gênero integra, também, a
atual ordem internacional, sendo um
elemento crítico para a sua estabilidade.
4.2. A (IN)SEGURANÇA
DAS MULHERES
As teorias convencionais, ao tratar de
segurança, fazem a distinção entre o plano
internacional e o doméstico, sendo que a
segurança é uma característica deste ao
passo que aquele é caracterizado pela
anarquia e insegurança. A análise, em si, é
estadocêntrica: há segurança quando o
Estado está seguro. Dessa concepção infere-
se que é o Estado o provedor da segurança.
Essa premissa é rejeitada pelo ponto de vista
feminista, posto que, quando se consideram
as origens e manifestações contemporâneas
do Estado percebe-se que ele é permeado
por desigualdades de gênero; prescrições
para aumentar a sua segurança
possivelmente promoverão mais segurança
para os homens do que para as mulheres
(TICKNER, 1992).
Os conflitos armados da segunda metade
do século passado ocorreram, em sua
maioria, dentro de fronteiras nacionais –
movimentos de independência, guerras civis,
conflitos étnicos, repressão de minorias – o
que inspirou questionamentos acerca do
caráter de provedor de segurança geralmente
atribuído ao Estado. A Primavera Árabe, um
exemplo contemporâneo, endossa essa
crítica, pois a falta de segurança da
população árabe advém não de ameaça
exterior – das quais o Estado supostamente
protege a população – mas antes da ameaça
interna. Em última instância, é o Estado que
gera insegurança.
Ao se rejeitar o Estado como o provedor
da segurança, a análise feita pelas feministas
sobre poder e capacidades militares diverge
significativamente das análises das teorias
convencionais. Capacidades militares não
são vistas como garantia de segurança contra
as ameaças externas já que os militares são
percebidos como causadores de insegurança
para os indivíduos, particularmente para as
mulheres. Isso porque são recursos estatais
destinados a um âmbito no qual as mulheres
dependem desproporcionalmente dos
homens e ao qual geralmente têm acesso
vedado (TOBIAS apud TICKNER, 1997,
pp. 625). Essa relação entre militarismo e
sexismo confirma a tese defendida por
muitas feministas de que as várias
modalidades de violência estão
interrelacionadas.
Há diversas potenciais ameaças aos
indivíduos que são frequentemente
ignoradas pelas teorias convencionais, como
as citadas por Tickner (1992): conflitos
étnicos, pobreza, violência familiar e
degradação ambiental. A crítica à limitação
do conceito de segurança no âmbito das
teorias convencionais não é exclusiva das
feministas, outras teorias críticas também
defendem a inclusão nos estudos de
segurança de outras esferas além da militar.
O problema, contudo, é que, segundo as
feministas, essas outras teorias ignoram as
diferenças de gênero, o que contribuiria para
a perpetuação da desigualdade entre homens
e mulheres.
 As concepções feministas sobre
segurança geralmente focam nos indivíduos
ou nas comunidades enquanto que as teorias
convencionais focam nos Estados ou no
sistema internacional. E, por considerarem a
inter-relação entre os diferentes tipos de
violência nos diversos níveis, é comum que
as definições sejam multidimensionais e
multiníveis.
4.3. CONCLUSÃO PARCIAL
Nesta seção, buscou-se apresentar
algumas das críticas feministas ao Direito
Internacional e à forma com que a segurança
internacional é tradicionalmente entendida.
Considerou-se a inter-relação entre
desigualdade de gênero, estruturas sociais e
construção do conhecimento. Em resumo, as
desigualdades de gênero constituem as
estruturas sociais, as quais influenciam
fortemente o conhecimento produzido.
Dessa relação resulta a deficiente
proteção da mulher pelo ordenamento
jurídico internacional e os privilégios dados
aos homens pela definição de segurança
vigente decorrentes da ausência ou
incipiência de experiências de mulheres na
formulação do conhecimento.
5. PÓS-COLONIALISMO
“Colonialism is first of all a matter of
consciousness and needs to be defeated
ultimately in the minds of men.”
(Ashis Nandy)
“We live in a post-colonial,
neocolonized world.”
(Gayatri Spivak)
Na segunda metade do século XX,
diversos países alcançaram sua
independência. Inicialmente as antigas
colônias africanas e asiáticas e,
posteriormente, as ex-repúblicas soviéticas,
impuseram novos desafios ao sistema
internacional com suas recém-conquistadas
independências. Os estudos pós-colonialistas
nas Relações Internacionais se dedicam,
entre outros tópicos, à análise da ordem
internacional pós-colonial e das relações de
hierarquia que se desenvolvem neste
contexto entre ex-colônias e ex-metrópoles.
À semelhança das demais teorias
abordadas neste artigo, o pós-colonialismo
parte de epistemologia não-positivista; não
há presunção da neutralidade teórica dos
fatos abordados. Disto decorre a denúncia
do enviesamento do conhecimento
produzido pelo Ocidente – uma das
principais críticas do pensamento pós-
colonial.
A perspectiva pós-colonialista, assim
denominada, ganhou maior notoriedade na
década de 1990. No entanto, algumas de
suas críticas já eram feitas na década de
1950, quando intelectuais latino-americanos
passaram a escrever sobre a temática
influenciados pelos escritos de Heidegger e
estudos de literatura (MIGNOLO, 1993).
Também influenciaram o pós-colonialismo
os estudos subalternos da historiografia
indiana (ABRAHAMSEN, 2007). Deve-se
ressaltar, ainda, a contribuição de teóricos
africanos para o desenvolvimento desta
escola.
5.1. A DENÚNCIA DO
OCIDENTALISMO
A abordagem pós-colonialista parte de
uma crítica ao ocidentalismo nas narrativas
humanas. A partir de uma visão
foucaultiana, o discurso ocidentalista pode
ser encarado como produto de relações de
poder Norte-Sul e instrumento para a
construção de realidades e perpetuação de
relações desiguais entre regiões
anteriormente ligadas por vínculos coloniais.
Desta forma, o pós-colonialismo chama
atenção para o caráter ocidental dos
conceitos e entendimentos elaborados e para
o modo como esse discurso serve aos
interesses do Ocidente na justificação e
manutenção de uma ordem injusta, sendo
esta a mais importante consequência
material do discurso ocidentalista. Tal
narrativa priva as demais regiões do mundo
de uma história própria e as coloca em
posição secundária nos grandes
acontecimentos mundiais.
5.2. O LOCUS DO DISCURSO
PÓS-COLONIAL
Uma vez que as narrativas históricas
foram elaboradas a partir da perspectiva do
Ocidente, o pós-colonialismo propõe que se
reescreva a história agora sob uma
perspectiva não hegemônica. As diversas
regiões do mundo pós-colonial formam um
novo loci de enunciação do discurso. O local
de origem desse discurso é problematizado
por Walter Mignolo (1993, p.123): “the
Third World is not only an area to be studied
but a place (or places) from which to speak”.
Consequentemente o conhecimento local
produzido na realidade pós-colonial passa a
ser valorizado, uma vez que consegue captar
suas demandas específicas promovendo a
identificação entre emissor e receptor do
discurso.
O local de produção do conhecimento é
tão importante para a abordagem pós-
colonialista que, segundo Abrahamsen
(2007), o “pós” no pós-colonialismo refere-
se antes ao local do que à época da
elaboração do discurso. Não se trataria,
portanto, de analisar o relacionamento entre
ex-metrópoles e ex-colônias apenas a partir
do fim do regime colonial. O pós-
colonialismo, inclusive, trabalha com a
noção de continuidade informal de uma
ordem desigual anteriormente formalizada.
A principal questão das análises pós-
colonialistas diz respeito ao relacionamento
Norte-Sul no decorrer do tempo, em
diversas áreas – economia, política e cultura
– e à forma como Norte e Sul constituem
mutuamente suas identidades um em
contraposição ao outro por meio do
discurso.
5.3. A ORDEM INTERNACIONAL
SOB A ÓTICA
PÓS-COLONIALISTA
 Apesar de abordar temas contemporâneos
importantes para as Relações Internacionais,
as críticas levantadas pelo movimento pós-
colonialista recebem pouca atenção dentro
da disciplina. Mesmo dentre as correntes pós
-positivistas, o pós-colonialismo tem
impacto reduzido. No entanto, acredita-se
aqui na relevância das críticas levantadas
pela perspectiva pós-colonialista, bem como
em sua capacidade de fornecer instrumentos
úteis para a compreensão da ordem
internacional vigente.
As desigualdades no relacionamento entre
ex-colônias e ex-metrópoles persistem
mesmo após o fim da colonização formal.
Tal arranjo de forças reverbera na
construção do conhecimento, refletindo
estruturas de dominação dentro das teorias
de Relações Internacionais. Os pressupostos
ocidentais predominantes nas teorias, por
sua vez, servem como instrumentos para se
reafirmar a desigualdade da relação entre ex-
colônias e ex-metrópole. As estruturas de
dominação ocidental refletem-se na
predominância quase exclusiva de teóricos
norte-americanos e europeus nas Relações
Internacionais.
O pós-colonialismo reafirma a identidade
do mundo pós-colonial e com isso
proporciona um novo modo de lidar com a
segurança e o direito internacionais. No caso
das missões de organismos internacionais,
por exemplo, a preocupação em contribuir
com a segurança internacional sem ferir a
soberania das partes envolvidas deve ser
constante. Isso porque o ocidentalismo já se
utilizou de seu discurso permeado por
dicotomias para justificar intervenções
durante e após o colonialismo. Nessas
situações, os países interventores se colocam
como sociedades avançadas cujo dever é
levar o desenvolvimento às demais regiões,
infantilizadas nesse discurso. É possível
perceber um padrão das intervenções
existente ainda hoje: ex-metrópoles
intervêm, enquanto ex-colônias sofrem
intervenções.
O debate levantado pelo pós-
colonialismo tem o objetivo de desconstruir
a imagem universal e neutra que o discurso
ocidental reclama para si e fazer com que as
vozes do mundo pós-colonial, até então
silenciadas, sejam ouvidas. Busca-se a
emancipação das ex-colônias de uma
posição de inferioridade nas relações
internacionais. Apesar disso, a efetividade
da abordagem pós-colonialista, focada no
discurso, para a mudança concreta da ordem
internacional e de suas desigualdades
estruturais é questionada por críticos do pós-
colonialismo para os quais as preocupações
dessa escola negligenciam as desigualdades
materiais entre o Norte e o Sul. No entanto,
em defesa da abordagem pós-colonialista,
Abrahamsen (2007) afirma ser o pós-
colonialismo essencialmente um projeto de
crítica e que, segundo a noção de poder
dentro desta abordagem, as mudanças
visíveis na ordem internacional devem vir
acompanhadas de mudanças no discurso.
Pode-se ir além e afirmar que só há mudança
estrutural na ordem quando se transformam
as percepções em função das alterações do
discurso.
 5.4. CONCLUSÃO PARCIAL
O pós-colonialismo enxerga as narrativas
históricas como marcadamente
ocidentalistas – mais especificamente,
eurocêntricas. Elas, por sua vez, implicam
numa ordem internacional também
ocidentalista, que deixa pouco espaço
justamente para o universalismo que tanto
defendem. A transformação dessa ordem
enviesada se inicia pela detecção da
presença do ocidentalismo na produção do
conhecimento e pela posterior desconstrução
de suas premissas equivocadas.
A grande contribuição pós-colonialista é
a inclusão na agenda de pesquisa do campo
do ponto de vista de um grupo expressivo,
mas que não possui voz. Nesse aspecto, o
pós-colonialismo se aproxima do
feminismo; enquanto aquele dá voz às ex-
colônias, este fornece uma perspectiva de
mundo baseada nas experiências das
mulheres.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Neste artigo, buscou-se apontar algumas
contribuições pós-positivistas para o
entendimento da ordem internacional
contemporânea e, no caso do feminismo,
seus desdobramentos para o direito e
segurança internacionais. Acredita-se que as
diferentes teorias pós-positivistas das
Relações Internacionais são antes
complementares do que antagônicas. Logo,
as conclusões aqui apresentadas foram feitas
a partir de elementos da Teoria Crítica, do
construtivismo, do feminismo e do pós-
colonialismo considerados mais adequados
para cada caso.
A partir da Teoria Crítica, pode-se
observar a forte relação entre conhecimento,
valores e política, sendo todos elementos
produzidos por determinado contexto
histórico. Desta forma, a Teoria Crítica,
segundo Devetak (1996), trouxe três grandes
contribuições para a disciplina: a análise
histórico-sociológica das estruturas, a crítica
ao particularismo e à exclusão e a discussão
das condições nas quais seria possível
atingir a emancipação.
Com o construtivismo estabeleceu-se
uma discussão mais voltada à análise da
ordem a partir da construção das ideias que a
modelam e a determinam e das interações
que se dão em seu contexto. Na escola
construtivista, mais do que em qualquer
outra, existe a noção da construção social da
realidade.
A abordagem feminista, por sua vez, foi
utilizada para analisar especialmente as
contradições entre as concepções de direito e
segurança das teorias convencionais e as
atuais demandas da sociedade nessas áreas.
A distinção de gênero presente nas
interações sociais – retratada nas
construções teóricas das Relações
Internacionais – apresenta importantes
consequências práticas. As mulheres são
desconsideradas em vários níveis do Direito
Internacional em razão do discurso machista
de certos textos jurídicos, que nada mais é
do que a expressão da desigualdade de
gênero estrutural presente nas sociedades
contemporâneas.
Por fim, a questão da ordem
internacional foi debatida sob o prisma do
pós-colonialismo. Neste ponto, a principal
contribuição apontada foi a denúncia das
relações de dominação nas estruturas
teóricas da disciplina, bem como a defesa de
um novo loci de enunciação das Relações
Internacionais – as antigas possessões
colônias do velho continente.
Ainda que possuam questões específicas
às quais se dedicam – gênero para as
feministas e desigualdades coloniais para os
pós-colonialistas, por exemplo – todas as
escolas pós-positivistas aqui abordadas
inovam na busca por alternativas ao modo
tradicional de se problematizar as relações
internacionais. Tais teorias trouxeram para o
debate questões capazes de alcançar o nível
metateórico de abstração ao questionarem
princípios e postulados inerentes às próprias
teorias. Além disso, elas carregam
diferenças profundas no modo de produção
do conhecimento em contraste às diferenças
superficiais que existiam nos denominados
grandes debates da disciplina. Lá existiam
várias versões de um mesmo mundo ao
invés de visões alternativas e originais das
relações internacionais (SMITH, 1996).
Dois pontos merecem destaque na
discussão proposta. As quatro escolas pós-
positivistas analisadas buscam algum tipo de
emancipação de estruturas sociais, políticas,
culturais e econômicas que limitam as
capacidades humanas em certas áreas. Daí
decorrem as vantagens dessas teorias. Adotá
-las implica não só no reconhecimento
dessas estruturas e de sua capacidade de
prejudicar o desenvolvimento social em
base s j u st as, ma s t a mbé m no
reconhecimento de meios úteis para sua
superação. Este é o primeiro ponto.
O segundo ponto é a constatação de que
o caminho para a emancipação passa,
necessariamente, pela modificação das
ideias, das percepções e do discurso. As
teorias críticas analisadas conferem aos
atores uma capacidade de ação impensável
para as teorias convencionais. São eles os
agentes que são determinados pela estrutura,
mas que também a determinam em um
contínuo processo de interação. A noção de
uma ordem internacional pré-definida e
estática dá lugar a uma ordem construída,
fluida e repleta de possibilidades. O
momento atual é certamente propício para
transformações no sistema internacional,
muitas delas já foram inclusive iniciadas.
Resta saber se os grupos marginalizados
dentro do sistema internacional atuarão
como agentes da ordem, aproveitando a
oportunidade para abandonarem
permanentemente essa condição, ou se
adotarão postura passiva, que possivelmente
os manterá na posição em que se encontram
atualmente.
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 RESUMO
A principal finalidade deste artigo é
apresentar um panorama geral da
política externa brasileira nas áreas de
segurança e direito internacional, em
especial para facilitar o
acompanhamento do debate recente
que se dá acerca desses assuntos nas
Relações Internacionais. São
discutidos os contextos interno,
regional e global do Brasil, de modo a
possibilitar uma ampla visão do
processo de construção da postura
nacional no que concernem esses
tópicos.
PALAVRAS-CHAVE: Itamaraty,
Política Externa Brasileira, Política
Brasileira de Segurança.
1
Alunas do programa de graduação do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de
Brasília e responsáveis pela Mesa de Política Externa Brasileira no IV Fórum Centro-Oeste de
Relações Internacionais.
ABSTRACT
The main objective of this article is to
present a general vision of the
Brazilian foreign policy in the areas
of international security and
international law in order to facilitate
the comprehension of the recent
debate within these areas of
International Relations. The intern,
regional and global contexts are
discussed to provide an overview of
the process of construction of the
national posture within those topics.
KEYWORDS: Itamaraty, Brazilian
Foreign Policy, Brazilian Security
Policy.
INTRODUÇÃO2
O fim da Guerra Fria é um marco
tradicional nas análises de Política Externa
Brasileira. A maioria dos acadêmicos que se
dedica ao tema tem em comum a
contextualização da postura brasileira a
partir do fim do conflito bilateral entre
Estados Unidos e União Soviética, quando a
ordem mundial sofre profundas
transformações, uma nova agenda
internacional é criada e o Brasil se vê diante
da necessidade de adotar uma nova postura,
capaz de comportar todas essas mudanças.
Tendo em vista essa enorme variedade
de análises de qualidade incontestável, a
participação desse artigo se dará de forma
modesta e através da revisitação daquilo que
os estudiosos da área têm escrito. Seu
objetivo é, senão, suscitar uma nova
pergunta a partir de fatos e situações já
exaustivamente tratados pela literatura.
Pretende-se, apenas, provocar a reflexão do
leitor acerca de um novo questionamento: o
Brasil é capaz de, através do comportamento
que vem adotando recentemente, conciliar
suas preocupações com Segurança
Internacional àquelas no âmbito do Direito
Internacional? Este artigo, não tem,
portanto, a pretensão de propor uma visão
inédita dos últimos anos da Política Externa
Brasileira, nem mesmo de se inserir nesse
campo de estudo através da apresentação de
novos fatos ou de comentários
surpreendentes.
2
Gostaríamos de agradecer à equipe do IV FoCO RI, em especial, Mário Frasson, pela orientação e correção, e
Diego Bielinski, pelas sugestões a nós dadas. Ainda assim, todo o conteúdo é de responsabilidade das autoras.
Para isso, o artigo explica,
primeiramente e de uma forma simples,
porém necessária, as três principais e mais
discutidas características da política externa
brasileira: pacifismo, multilateralismo e
universalismo. Em seguida, nas sessões dois,
três e quatro, são discutidas as três esferas
em que se concretiza a política externa: em
âmbito interno, regional e global.
A segunda sessão tem como objetivo
identificar os aspectos internos que acabam
refletidos na formulação da política externa
brasileira, especialmente desde os anos
1990, quando essa relação tornou-se mais
evidente. É dada atenção especial ao
governo Lula e à sua concepção de política
externa, na tentativa de compreender como
seu posicionamento geral se reflete nos
temas de segurança e direito internacional.
Em seguida, a terceira sessão parte para
um contexto um pouco mais abrangente, que
corresponde à região em que o país se
insere. Recentemente, o contexto regional
brasileiro tem ganhado relevância, estejam
os pesquisadores falando de América Latina,
América em geral, ou mesmo da região Sul
como um todo. O objetivo dessa sessão é
que se compreenda como as atitudes dos
vizinhos e parceiros próximos são capazes
de interferir no processo decisório brasileiro.
Destacam-se, portanto, os atentados de 11 de
setembro, cujo efeito sobre os Estados
Unidos provocou não só a alteração da
agenda internacional, mas também uma
mudança em suas relações com os vizinhos
americanos e, por sua vez, uma
transformação no comportamento desses,
inclusive o Brasil.
Por fim, a terceira sessão enfoca a
dimensão mais global do posicionamento
brasileiro, em especial a percepção da
comunidade internacional frente ao
crescimento do país. Nessa parte, se
destacam as reações dos demais países e
atores globais, não diretamente
influenciados pelas decisões da política
externa brasileira.
Em meio às considerações finais desse
artigo, o leitor não encontrará uma resposta
para a pergunta inicialmente proposta.
Colecionando os mais atuais e principais
acontecimentos de Política Externa
Brasileira, o resultado é apenas um
apanhado daquelas situações que, de uma
forma ou de outra, e aliadas ao
conhecimento das linhas gerais e
tradicionais da postura brasileira no cenário
internacional, seriam capazes de alimentar o
debate acerca da dicotomia “Segurança x
Direito” que hoje permeia a agenda
internacional.
1. UM PANORAMA GERAL,
E TRADICIONAL, DA POLÍTICA
EXTERNA BRASILEIRA
O Ministério das Relações Exteriores,
órgão responsável pelas atividades de
política externa do Brasil, manteve-se,
3
Para a história das Relações Internacionais do Brasil ver a obra clássica Amado Cervo e Clodoaldo Bueno,
2002.
4
Mais sobre o multilateralismo brasileiro ver OLIVEIRA, 2007.
historicamente, distante da sociedade3. Em
contrapartida, não havia interesse dos
cidadãos em interferir nas decisões de
âmbito internacional. No atual cenário, no
entanto, esse isolamento é superado e a
interação das políticas domésticas com as
externas tem sofrido um aumento.
O prestígio internacional de que goza a
diplomacia brasileira atualmente é
consequência do histórico de medidas em
busca do consenso nas discussões
internacionais, ações que refletem a agenda
brasileira, pautada no multilateralismo4, no
universalismo, no pacifismo e no
juridicismo. Essas características têm
aplicação linear e podem ser, inclusive,
encaradas como componentes de um
processo de amadurecimento. Ainda assim,
apesar de serem consideradas partículas
essenciais da diplomacia brasileira, esses
conceitos não são aplicados
automaticamente e nem praticados da
mesma forma, gozando de empregos
heterogêneos entre si.
Para explicar como o uso dessas
características se torna comum na realidade
brasileira é preciso uma abordagem
histórica. Durante a Guerra Fria, os
interesses nacionais eram subordinados à
hierarquia mundial existente, até que, na
segunda metade da década de 1990,
Fernando Henrique Cardoso julgou que os
problemas seriam melhor resolvidos por
uma política mais pró-ativa, que se utilizasse
da autonomia pela integração, em
contraposição à autonomia pela distância.
Essa mudança não refletiu alteração da base
ideológica, mas apenas da interpretação: na
prática, o país carecia de atuação mais
aparente vis-à-vis o meio internacional. A
evolução da globalização foi ponto
determinante para que se percebesse essa
nova necessidade, expandindo os horizontes
de desenvolvimento econômico de nações
como o Brasil. Segundo Fernando Henrique
Cardoso:
O Itamaraty, geralmente entregue a
diplomatas de carreira naqueles anos
de tendência tecnocrática, acabou
por desenhar uma política de defesa
de nossos interesses que jogava com
o terceiro-mundismo. [...] A política
externa do regime militar tinha a
legitimidade do governo que a
criara. Após a queda do muro de
Berlim, em 1989, e com a
aceleração dos processos
econômicos vinculados à
globalização, nos anos 1980 e 1990,
havia que rever seus objetivos
centrais. (CARDOSO, 2006, p. 604-
606).
Dessa forma, o país se preocupava mais
com aspectos econômicos do que com a
segurança, especialmente após a queda do
muro de Berlim, que marcava o
encerramento do ciclo de conflito armado da
Guerra Fria. A perspectiva de solucionar
problemas domésticos através da
participação em ações de caráter mundial
ganhou espaço.
Na busca pela adaptação aos mecanismos
liberais do sistema internacional, o Brasil
5
Mais sobre o pacifismo brasileiro, ver VIDIGAL, 2010.
demonstrou interesse e desenvolveu
iniciativas em diversos projetos de
integração regional como na UNASUL, no
MERCOSUL, na OMC e muitos outros com
finalidades específicas. Assim, caminhava
rumo à ampliação dos investimentos,
mercados e fontes de tecnologia e energia.
Esse viés carregava ainda a integração no
fluxo econômico mundial e uma autonomia
que aplicava a diversificação de parcerias
independente de alinhamentos.
A vocação do Brasil para esse
universalismo tem origem na consolidação
de relações pacíficas e funcionais em regiões
diversas do globo. Ao atingir o apogeu do
processo iniciado com o fim da Segunda
Guerra Mundial, o universalismo brasileiro
intensificou o peso das relações com as
potências ocidentais e proporcionou a
abertura de novos horizontes como a África,
a Ásia e o Oriente Médio.
O pragmatismo tornou o universalismo
seletivo, o que implicou uma escolha
observando ordem preferencial de parceiros,
a fim de destinar melhor a atenção
diplomática privilegiada. Desse
procedimento derivam as Parcerias
Estratégicas, caracterizadas por relações
recíprocas construídas pela vocação
histórica bilateral da práxis. Nas palavras de
Nye:
(...) a universalidade da cultura de
um país e sua capacidade de
estabelecer um conjunto de normas
e instituições favoráveis que
governem setores de atividade
internacional são fontes decisivas de
 poder. Os valores da democracia, da
liberdade pessoal, na mobilidade
social e da abertura, frequentemente
expressos na cultura popular
americana, a instrução superior e a
política externa contribuem com o
poder do nosso país em muitas
áreas. (NYE, 2002, p. 37, tradução
livre).
O pacifismo5, por sua vez, é evidenciado
através da ausência de conflitos armados
desde a Guerra do Paraguai em 1870.
Somado ao juridicismo, são os responsáveis
por assegurar a estruturação de um direito
internacional com ênfase nos acordos
multilaterais. A passividade que caracteriza
a aplicação desses dois processos seria uma
consequência do próprio alinhamento ao
Ocidente, marcante na política exterior do
país. Mas Amado Cervo afirma que a
cordialidade característica da diplomacia é
herança da política do Visconde e do Barão
de Rio Branco.
A cordialidade oficial aconselha
conduta regional que não ostente a
grandeza nacional e a superioridade
econômica e que elimine gestos de
prestígio, mas que se guie pela
realização dos interesses do Brasil
sobre os dos vizinhos, seja pela
cooperação seja pela negociação, e
fortaleça seu poder internacional,
razões que podem
momentaneamente quebrar a
cordialidade. A quebra não é
aconselhável, por tal razão o
governo Lula recusou-se a abrir
conflito com seus colegas da
Argentina e Bolívia, Néstor
Kirchner e Evo Morales, quando
interesses do comércio exterior e
dos investimentos brasileiros foram
afetados. (CERVO, 2008, p. 30).
Uma cordialidade que se mostra,
especialmente, na relação com os países
vizinhos em situações de solução pacífica de
conflitos e de cooperação. Trata-se da
cordialidade oficial, caracterizada pela
visibilidade de um fim estratégico.
Essas marcas tradicionais da diplomacia
brasileira apresentam-se reunidas nos oito
anos de governo de Luís Inácio Lula da
Silva, que contou com o profissionalismo do
então ministro das relações exteriores Celso
Amorim para dar continuidade a estes
traços. Dessa forma, tal comportamento não
reflete simples ingenuidade do governo, mas
cumpre com os princípios do art. 4º da
Constituição Federal: independência
nacional, prevalência dos direitos humanos,
autodeterminação dos povos, não
intervenção, igualdade entre os Estados,
defesa da paz, solução pacífica dos conflitos,
repúdio ao terrorismo e ao racismo,
cooperação entre os povos para o progresso
da humanidade e concessão de asilo político.
Nota-se, então, que a política
diplomática brasileira atual é resultado de
um histórico de atitudes não agressivas em
relação aos vizinhos, independentemente de
interesses visíveis. Sendo assim, sua atuação
esteve sempre permeada pelo
multilateralismo, pacifismo, e
universalismo, como meios através dos
quais o Brasil expressava sua política
externa. Os resultados foram inúmeras
parcerias que colaboraram com o
desenvolvimento doméstico em diversos
âmbitos, sejam eles o econômico ou o
social, e principalmente a sua imagem no
sistema internacional como um país
envolvido com ações humanitárias,
cooperação e resolução de conflitos. É um
dos fatores de grande colaboração para que,
hoje, o país possa ser visto como líder
regional. Atingir tal posição não seria
possível senão através de uma atuação
moderada e pacífica, diferenciando-se das
demais lideranças que se afirmam, em geral,
através da supremacia militar.
2. CONTEXTO INTERNO –
A POLÍTICA EXTERNA DE DENTRO
PARA FORA
Apesar de as três características acima
explicitadas trazerem à tona um parâmetro
importante para a compreensão da política
externa brasileira ao longo de sua história e,
principalmente, nos anos mais recentes, não
é sensato resumir essa realidade de forma
tão simplista. O universalismo, pacifismo e
multilateralismo são conceitos que podem
ajudar a compor o quadro da política
externa, mas não revelam a real
complexidade dos processos que se
desencadeiam em sua formulação. Outro
fator, geralmente negligenciado e cada vez
mais importante enquanto determinante da
postura internacional brasileira, é o contexto
interno do país. A alternância de presidentes,
as políticas públicas nacionais e mesmo a
opinião pública que, até pouco tempo não se
manifestavam de forma ativa sobre a
atividade diplomática, ganham cada vez
mais espaço.
Desde o fim da ditadura militar e
principalmente depois dos anos 1990, o
Brasil tem sofrido grandes transformações
internas, as quais não poderiam deixar de se
refletir no comportamento global do país. A
reinstalação do governo civil, a estabilização
econômica e mesmo a criação do Ministério
da Defesa são fatores que colaboraram para
dar ao Brasil uma nova realidade de ator
global enquanto país emergente. Nas seções
seguintes enfatizar-se-á o papel dos
governos Lula nesse novo contexto,
ressaltando como a ideologia e a visão de
mundo de um homem, ou um grupo de
governantes, podem alterar a forma de se
fazer política externa.
2.1. O GOVERNO LULA
A diplomacia brasileira pode ser
conceituada, tradicionalmente, como uma
política de Estado, ou seja, um ramo do
poder executivo que não costuma sofrer
grandes alterações conforme se alternam os
governantes no poder. Em grande medida, a
postura brasileira no contexto internacional
é regida pelo Itamaraty com tamanho
profissionalismo que requer pouca
interferência de outros atores, sejam eles o
Congresso, a opinião pública ou mesmo o
Chefe de Estado. No que diz respeito ao
cunho ideológico das ações empreendidas
pela diplomacia do Itamaraty, é possível
dizer que elas se adéquam mais ao contexto
histórico regional e global do que às
mudanças políticas internas. Ou talvez isso
tudo fosse verdade até as eleições de 2002.
 Com a ascensão de Luís Inácio Lula da
Silva à Presidência da República, pela
primeira vez, a postura ideológica do
Presidente bem como do partido
predominante (Partido dos Trabalhadores –
PT) teria uma participação determinante no
rumo da construção e prática da política
externa nacional. Lula chamou para si não
só boa parte da responsabilidade pela
concepção da política externa, mas também
todo o “poder imperial” reservado ao seu
cargo, pela Constituição Federal, no que diz
respeito ao exercício da diplomacia e
idealização da política externa. O governo
de Lula ficaria conhecido então pela
“diplomacia paralela” ou “diplomacia
presidencial”, exercida por sua assessoria
direta, em complemento àquela atividade
tradicional desenvolvida pelos diplomatas de
carreira.
De uma maneira geral,
(...) sob a gestão de Lula a
diplomacia tem sido praticada como
uma política do governo de turno,
permeada pela ideologia do partido
dominante (...): uma orientação
terceiro-mundista, Sul-Sul, (...) a
infinita tolerância dos desmandos
comerciais dos parceiros do
MERCOSUL; a onerosa
‘diplomacia da generosidade’ para
com países da América Latina, da
África e do Oriente Médio [e] a
afinidade com países de ideologia
“bolivariana”. (LANDAU, 2010,
p.6).
A gestão Lula marca, portanto, uma nova
reviravolta da postura brasileira no que
tange à abordagem do contexto regional.
Lula retomaria a cooperação de forma
intensa, como um dos pilares da política
externa brasileira. Os demais países sul-
americanos voltam a ter espaço na agenda
brasileira bem como serem considerados
parceiros importantes na inserção global do
Brasil. E Lula vai além, estendendo sua
concepção regional e seu ideal de
cooperação também ao resto do hemisfério
Sul.
Essa iniciativa ficará conhecida como
“cooperação Sul-Sul”, através da qual o
governo brasileiro buscou se aproximar de
seus vizinhos americanos e incrementar sua
preocupação com os interesses da África e
até de países do Oriente Médio. Uma
postura que, diante do crescimento do
interesse internacional pelos temas de
segurança, trouxe algumas consequências
preocupantes.
A determinação de Lula em promover a
cooperação latino-americana, por exemplo,
gera situação incômoda no que diz respeito
aos países de ideologia bolivariana.
Enquadrados entre aqueles violadores dos
direitos humanos bem como possivelmente
complacentes com organizações terroristas
como as FARC, os parceiros não sofrem
sanções morais por parte do Brasil e sequer
são questionados quanto à legitimidade de
suas ações. A associação da imagem
brasileira a esses outros países sul-
americanos custou ao país algumas
explicações em âmbito internacional e, em
certo sentido, deu um ar de anti-americanista
à política externa brasileira (LANDAU,
2010, p. 8).
 Também conhecida como “diplomacia da
generosidade”, essa vertente se estendeu a
outras regiões do hemisfério sul e abarcou as
relações brasileiras no que tange aos
parceiros da África e Oriente Médio. O
segundo caso, de forma semelhante àquele
da Venezuela, constitui um comportamento
igualmente passível de questionamentos. O
apoio aos interesses do Irã frente ao
Conselho de Segurança, por exemplo,
geraram desconfiança internacional e
acabaram por comprometer outros interesses
da diplomacia brasileira.
Ainda que a estratégia de Lula tenha
custado alguns reveses (em seu mandato,
por exemplo, não foi assinado sequer um
tratado comercial bilateral) (LANDAU,
2010, p. 11), é preciso reconhecer toda uma
outra coleção de méritos por trás desses oito
anos de governo. Pesquisadores como José
Flávio Sombra Saraiva, da Universidade de
Brasília, defendem a postura adotada desde
2002. Para o professor, a política externa
que se vinha fazendo anteriormente buscava
um modelo ultrapassado de se fazer política
externa (ALMEIDA, 2006, p. 103).
Outro ganho da administração Lula foi a
capacidade de alçar as questões de política
externa ao interesse público. Paulo Roberto
de Almeida reforça que, até então, o assunto
encontrava consenso entre acadêmicos e
tomadores de decisão e, por isso, nunca
chegava a ser discutido com entusiasmo nas
mídias sociais.
Trata-se de configuração
relativamente nova no panorama
político-institucional brasileiro, uma
vez que, até recentemente, a política
externa ou era praticamente
ignorada no cenário político e nos
meios de comunicação, ou dispunha,
nesses meios, assim como na
opinião pública de forma geral, de
relativo consenso positivo entre as
diversas tendências político-
ideológicas em que se divide a
sociedade. (ALMEIDA, 2006, p.
95).
Com a nova proposta de Lula, formaram-
se grupos diversos, sejam eles de crítica ou
apoio à nova concepção, o que acabou
florescendo os debates na mídia e tornando
o contexto internacional próximo o
suficiente da população a ponto de que ela
quisesse tomar parte na discussão.
3. CONTEXTO REGIONAL –
UMA PERSPECTIVA COLETIVA
Com o fim da Guerra Fria, as
preocupações e as posturas da América do
Sul, e da América como um todo, também
sofreram algumas alterações, especialmente
na área de segurança e Direito Internacional.
Alguns elementos já existentes passaram a
ser mais usados e uma forma diferente de
inserção e controle das ações dos atores
vizinhos surgiu (CERVO & BUENO, 2011:
487). Primeiramente, é interessante analisar
os mecanismos que continuaram sendo
usados para manter o equilíbrio regional, e,
em contrapartida, quais foram as alternativas
criadas.
Esse equilíbrio, por vezes muito frágil
devido às disputas existentes, era produto
especialmente das organizações e tratados
internacionais que haviam sido e que vieram
a ser estabelecidos na região. A efetividade
desses tratados se deu, especialmente,
devido ao aproveitamento que alguns
Estados da região deram às suas conquistas,
como o fortalecimento da economia, a
promoção da democracia e então, uma maior
relevância no cenário internacional (CERVO
& BUENO, 2011: 487-494).
O Brasil, por exemplo, usufruiu dessas
conquistas ao liderar a criação do Mercado
Comum do Sul, o MERCOSUL, buscar o
estabelecimento de acordos diversos com
países da América Latina, fortalecendo o
comércio com seus vizinhos e dessa forma,
criando maiores possibilidades de
cooperação (CERVO & BUENO, 2011: 517
-524). Dessa forma, percebe-se que o apoio
norte-americano tem sua importância
diminuída e países como o Brasil alcançam
certo status, coordenando ações e buscando
vias de cooperação. Elenca-se também que
houve uma alternativa de auto-exclusão dos
Estados Unidos na política americana
durante a Guerra Fria, posição que viria a se
alterar apenas após o 11 de Setembro.
É claro que nem todas as tentativas de
estabelecer laços mais significativos entre os
países da região foram bem recebidas e nem
todos os mecanismos que já existiam foram
usados de forma efetiva. Entretanto, a
compreensão desses mecanismos é
necessária para uma análise mais apurada
dos fenômenos que ocorrem na região
atualmente. Outro ponto importante para
reflexão é como os acontecimentos
6
Disponível em <http://www.cnen.gov.br/Doc/pdf/Tratados/TRAT0005.pdf> Acesso em 10 set. 2012.
internacionais, em especial o 11 de
Setembro influenciaram a agenda dos países
da América e que mudanças eles trouxeram
para o cenário regional.
3.1 OS MECANISMOS DA
ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS
AMERICANOS
A organização internacional mais antiga
da região é a Organização dos Estados
Americanos (OEA). Criada em 1948,
reunindo todos os trinta e cinco países da
América, a OEA é composta por diversos
órgãos com funções específicas que atuam
para resolver controvérsias de forma
pacífica no continente. São eles a
Assembleia Geral, a Reunião de Consulta
dos Ministros das Relações Exteriores, o
Conselho Permanente, o Conselho
Interamericano de Desenvolvimento
Integral, Comissão Jurídica Interamericana,
a Comissão Interamericana de Direitos
Humanos, a Secretaria Geral e outros
organismos e conferências especializadas.
Dentre as funções da Reunião de
Consulta e do Conselho Permanente, destaca
-se a manutenção e cumprimento do TIAR,
o Tratado Interamericano de Assistência
Recíproca6. Elaborado em 1947 e tendo
entrado em vigor em 1948, o Tratado tem
como principal objetivo mobilização dos
países do sistema interamericano quanto a
ameaças externas e internas (BUNZ, 1948:
114).
É importante ressaltar que ter um tratado
desse tipo no continente tem a intenção
também de criar mecanismos regionais e que
eles tenham preferência, mesmo que, pelo
tratado estar baseado também no artigo 51
da Carta das Nações Unidas, mecanismos da
própria ONU sejam citados (BUNZ, 1948:
114-115). Em resumo, o TIAR é um
instrumento de segurança coletiva do
continente.
Ele foi elaborado segundo recomendação
da VIII da Conferência Interamericana sobre
Problemas da Guerra e da Paz, que ocorreu
na Cidade do México, em 1945. Naquela
ocasião, os países americanos decidiram, de
acordo com as cláusulas preambulares do
Tratado, manter-se em um sistema
interamericano caracterizado pela paz e pela
assistência entre seus membros. A guerra
seria um recurso indesejável e passível de
condenação por todos os signatários do
Tratado (BUNZ, 1948: 114).
De acordo com o artigo 3º, a assistência
se daria de seguinte forma: em caso de
ataque, a agressão seria vista como agressão
ao sistema, desencadeando uma reação
regional em defesa do atacado. Essa resposta
se daria de forma independente, afirmando o
princípio de legítima defesa e através da
coordenação das diretrizes estabelecidas por
uma reunião do Conselho Permanente, até
que o Conselho de Segurança das Nações
Unidas discutisse e deliberasse sobre a
matéria (BUNZ, 1948: 114-115).
É interessante perceber que o Tratado
não previa apenas uma articulação regional,
7
Assinaturas, denúncias e depósitos legais do TIAR estão disponíveis para consulta em <http://www.oas.org/
juridico/spanish/firmas/b-29.html> (em espanhol) Acesso em 10 set. 2012.
mas também cooperação com outros
organismos multilaterais. Essa preocupação
demonstra o respeito a não uso da guerra
como instrumento de coerção bem como a
preferência pela resolução pacífica dos
conflitos. Elenca-se também que o TIAR foi
assinado por apenas vinte e três países do
continente, dos quais o México retirou sua
assinatura em 20047. O Tratado continua
aberto para assinaturas.
É importante destacar que o TIAR foi
acionado algumas vezes pelos Estados
Unidos durante a Guerra Fria e, mais
recentemente, como um chamado à Guerra
ao Terror (OLIVEIRA, ONUKO, SENNES,
2006: 9-10). Sua ação, porém, mostrou-se
pouco efetiva. O posicionamento dos
Estados Unidos em apoio à ação do Reino
Unido nas Ilhas Malvinas, em detrimento da
A r g e n t i n a, d e mo n s t r ou o c l a r o
enfraquecimento do TIAR e foi acusado
pelo México como uma das principais
razões para denunciar o Tratado
(OLIVEIRA, ONUKO, SENNES, 2006: 9).
Percebe-se então que há ainda certa
desconfiança no sistema interamericano, já
que nem mesmo a maior potência da região
obedeceu de fato o acordo, e que sua
importância tem sido constantemente
questionada.
3.2 A PROTEÇÃO DOS DIREITOS
HUMANOS NO ÂMBITO DA OEA
Outros instrumentos, com função mais
específica, são as comissões e cortes Direitos Humanos.
destinadas a promover os direitos humanos A Corte tem funcionamento parecido
nos países americanos. Esse sistema8 - cujos com a Corte Europeia de Direitos
órgãos mais importantes são a Comissão Humanos12: ela dá possibilidade aos
Interamericana de Direitos Humanos e a indivíduos de apresentarem denúncias contra
Corte Interamericana de Direitos Humanos – Estados no âmbito dos direitos humanos,
gerou uma série de controvérsias, desde que os remédios locais sejam
principalmente por deixarem latentes esgotados13. As sentenças da Corte devem
contradições internas. Os casos mais ser cumpridas sob pena de levar o assunto
emblemáticos são aqueles relacionados às para a Assembleia Geral da OEA.
violações dos Direitos Humanos pelas Alguns países, como o Peru,
ditaduras militares que atingiram, em desenvolveram mecanismos que facilitam o
especial, a América da Sul nos anos 60, 70 e cumprimento das sentenças da Corte, outros,
809. como o Brasil, não possuem tais
Primeiramente, é interessante analisar a mecanismos. Isso evidencia a fragilidade
origem de tais mecanismos e sua existente no processo de resolução de
efetividade, principalmente no que tange o controvérsias através da Corte, sem
cumprimento das sentenças e também dos invalidar, no entanto, seu papel enquanto
deveres desse sistema., criado a partir da promotora e defensora dos direitos humanos
aceitação da Declaração Americana de na América.
Direitos e Deveres do Homem10, em 1948.
Em 1961, a comissão começou a fazer 3.3 O BRASIL NA CORTE
visitas e relatórios sobre a condição dos INTERAMERICANA DE DIREITOS
direitos humanos em países específicos e, HUMANOS
em 1965, deu início a petições de casos
específicos. Já em 1969, a Convenção Dentre os casos submetidos à Corte
Americana dos Direitos Humanos11 foi Interamericana de Direitos Humanos,
adotada e criou a Corte Interamericana de encontra-se um em especial, que condena o
8
Os órgãos que compõem o Sistema Interamericano de Direitos Humanos, seus estatutos e regulamentos po-
dem ser consultados em <http://www.oas.org/en/topics/human_rights.asp> Acesso em 10 set. 2012.
9
A relação completa de casos da Corte Interamericana de Direitos Humanos está disponível em <http://
www.corteidh.or.cr/casos.cfm> (em espanhol). Acesso em 10 set. 2012.
10
Disponível em <http://www.cidh.oas.org/Basicos/English/Basic2.American%20Declaration.htm> (em in-
glês). Acesso em 10 set. 2012.
11
Disponível em <http://www.oas.org/dil/treaties_B-32_American_Convention_on_Human_Rights.htm> A-
cesso em 10 set. 2012.
12
A Corte Europeia de Direitos Humanos, com sede em Haia, é o principal órgão jurídico da área para a Comu-
nidade Europeia. Para mais informações, assim como acesso ao estatuto da corte, consulte <http://
www.echr.coe.int/ECHR/homepage_en> (em inglês). Acesso em 10 set. 2012.
13
O estatuto da Corte está disponível em <http://www.corteidh.or.cr/estatuto.cfm> (em espanhol) Acesso em
10 set. 2012.
Brasil por violações cometidas durante a
Ditadura Militar (1964-1985). É o caso
Gomes Lund e outros (Guerrilha do
Araguaia) vs. Brasil14. Levado à Corte em
2009 pela Comissão Interamericana de
Direitos Humanos, o caso considerou o
Brasil culpado pela
a) violação do direito ao
reconhecimento da
personalidade jurídica, à vida, à
integridade, à liberdade em
perjúrio de 62 pessoas
desaparecidas que faziam parte
da Guerrilha do Araguaia; b)
pela violação dos direitos e
garantias judiciais em perjúrio
de alguns familiares de
desaparecidos e de Maria Lúcia
Petit da Silva em virtude da
interpretação e aplicação da Lei
da Anistia nº 6.683/79; c) pela
violação dos direitos à liberdade
de pensamento e de expressão,
das garantias judiciais e da
proteção judicial em perjúrio
dos familiares que iniciaram
uma Ação Ordinária obter
informações sobre os fatos e
destino de seus familiares e d)
pela violação do direito à
integridade de familiares das
vítimas, entre outras razões,
devido ao sofrimento causado
pela falta de investigações
efetivas para o esclarecimento
dos fatos e pela impunidade que
imperou no caso (CIDH, 2010,
resumo, tradução livre).
A sentença ainda não foi cumprida pelo
Estado brasileiro, o que tem gerado uma
série de controvérsias em relação à política
externa e sua relação com problemas
internos do Brasil. O governo Lula se
absteve de tomar qualquer atitude em
relação à decisão, uma tendência que tem
sido reproduzida pela sua sucessora, Dilma
Rousseff.
Tais atitudes mostram que, embora o
Brasil faça uso de um discurso a favor dos
direitos humanos, condenando aqueles que
os violam, assume uma posição contraditória
ao não adotar qualquer medida para que tais
violações sejam esclarecidas e combatidas
no âmbito interno. A criação da Comissão
da Verdade15 foi um avanço na questão,
muito embora pouco eficiente, haja vista o
limitado poder decisório delegado a ela.
Espera-se, portanto, que uma resposta mais
satisfatória sobre o assunto seja dada, até
para que o país reforce a legitimidade de seu
discurso internacional.
3.4 A REPERCUSSÃO DO
EPISÓDIO DE 11 DE SETEMBRO

14
O resumo oficial do caso pode ser encontrado em <http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/
resumen_219_esp.pdf> Acesso em 10 set. 2012. A sentença, emitida em 24 de novembro de 2010, pode ser
vista em <http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_219_esp.pdf>. Acesso em 10 set. 2012.
15
A Comissão Nacional da Verdade, criada pela Lei nº 12.528 de 18 de Novembro de 2011, começou seus
trabalhos em Maio de 2012, tem a prerrogativa de investigar as violações aos direitos humanos cometidas no
período de 1946 a 1988 no Brasil. O período investigado abarca, mas não se restringe à Ditadura Militar e o
resultado das investigações não poderá conflitar com a Lei da Anistia (Lei nº 6.683/1979) e pode colaborar ou
colher informações com outras comissões, como a de Mortos e Desaparecidos e a da Anistia. Por ter caráter
exclusivamente investigatório, os resultados não podem ser usados para iniciar processos judiciais. Os termos e
restrições podem ser consultados no próprio texto da lei disponível em <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
_ato2011-2014/2011/lei/l12528.htm> Acessado em 23 set. 2012.
 O marco de 11 de Setembro simboliza o
“fim dos felizes anos 90” (CUNHA, 2010, p.
21). Os atentados terroristas nos Estados
Unidos mudaram de forma considerável o
contexto internacional. O sistema se viu
diante de uma nova ameaça – o terrorismo –
capaz de atacar a hiperpotência americana,
no auge de seu poderio militar, dentro de seu
próprio território. Aquele momento marca o
“retorno da iniciativa civil à guerra”, bem
como a substituição das guerras tradicionais
pelos “novos conflitos”, ampliando o
universo militar, antes restrito aos Estados
Nacionais, para inclusão de entes não
estatais (CUNHA, 2010, p. 16). Um ponto
de inflexão profundo nos rumos da política
externa americana.
Com o lançamento da Doutrina Bush de
“guerra ao terror”, a institucionalização do
combate ao terrorismo e o início do ataque
armado contra o Iraque, e diante das
ameaças constantes feitas pelo governo
norte-americano contra os denominados
“países hostis”, o contexto regional ganhou
nova importância como área de influência e
cooperação16. Se durante a Guerra Fria a
América foi pouco relevante nos planos dos
Estados Unidos, após os atentados ao World
Trade Center, em 11 de setembro de 2001, a
região voltou a ser considerada digna de
atenção especial.
Diante da nova realidade suscitada pela
ocasião, tornava-se importante assegurar
apoio regional às novas medidas de política
externa norte-americanas. Em decorrência,
16
Para mais detalhes acerca da Doutrina Bush, ver HAKAN TUNC, Preemption in the Bush Doctrine: a Reap-
praisal, Foreign Policy Analysis. 2009, vol 5: 1-16.
os Estados Unidos tentaram acionar o TIAR,
alegando que os atentados não só
representavam ataque ao território
americano estadunidense, mas uma afronta à
segurança coletiva do continente como um
todo. Com o posicionamento regional
desfavorável ao pedido de assistência, no
entanto, percebeu-se relativa diminuição na
força coercitiva dos Estados Unidos frente a
seus vizinhos. O fortalecimento dos laços
entre os demais países da região através das
organizações multilaterais diminuíram sua
dependência em relação ao hegemon. O
papel dos Estados Unidos continuaria tendo
relevância fundamental, mas demonstrava
que já não era o único fator decisivo no
posicionamento do continente americano
como um todo.
Considerando-se que os temas de
interesse das potências são ainda
preponderantes na determinação da agenda
internacional, a alteração sofrida nos
interesses americanos desviou os rumos das
discussões multilaterais que vinham se
desenvolvendo até então. O terrorismo
passaria a ocupar posição central na agenda
(CUNHA, 2010: 47), ofuscando outros
temas em discussão, tal qual meio ambiente
ou comércio (CUNHA, 2010: 26). Sendo
assim, foi inevitável que o 11 de setembro
tivesse algum impacto sobre a formulação
da política externa brasileira.
Com a impulsão do terrorismo ao centro
da agenda internacional, os temas de
segurança voltariam a ganhar espaço nos
foros multilaterais, desviando a atenção
daqueles itens aos quais o Brasil vinha se
dedicando há algum tempo:
desenvolvimento econômico e social.
Processos de integração regional cujos
principais objetivos tinham cunho
econômico, como é o caso do MERCOSUL,
não puderam se abster de dedicar-se mais
seriamente às novas questões de segurança e
o Brasil, na sua ambição pelo papel de líder
regional sul-americanos, também se viu
pressionado a dar maior importância ao tema
da segurança, historicamente não prioritário
em sua pauta diplomática.
Comprometido constitucionalmente com
o repúdio ao terrorismo pela Carta de 1988
(Art. 4, VIII), o Brasil precisou ceder
parcialmente às pressões internacionais e
posicionou-se, oficialmente, como
cooperador no processo de luta contra o
terrorismo. Ainda assim, é preciso ressaltar
que, diante das poucas probabilidades de
que o país venha a ser alvo de ações desse
gênero, dispensar a ele atenção em demasia
pode se tornar custoso, significando que o
país deixaria de contemplar seus reais
interesses. Por isso, as autoridades
brasileiras reforçam, frequentemente, que é
preciso reconhecer as preocupações
desiguais que esse tema representa para os
diversos países (CUNHA, 2010, p. 28).
Ainda assim, o Brasil tem usado a seu
favor as características do sistema
internacional decorridas da situação que se
instalou pós-11 de setembro. A cooperação
construída em torno da temática do
terrorismo serve ao país como uma
oportunidade de estabelecer contatos para
resolver outros problemas semelhantes e
ainda mais importantes do ponto de vista
brasileiro: as questões de segurança pública,
crime organizado, proteção da Amazônia e
fiscalização de fronteiras. Uma vez que o
processo de cooperação para essas duas
áreas se dá de forma bastante semelhante,
abarcando o compartilhamento de
informações, a cooperação judicial e o
controle do fluxo de bens e pessoas
(CUNHA, 2010, p. 117), o Brasil tem se
beneficiado com o acesso à cooperação
internacional no âmbito da segurança
interna, o que possivelmente não seria
possível na ausência do episódio de 11 de
setembro.
Ainda assim, o desenvolvimento
continua sendo a prioridade máxima da
política externa brasileira e, uma vez que o
terrorismo não dá sinais de que abrirá
novamente espaço a esse tema em tempo
próximo, o Brasil acabou por desenvolver
uma postura que, de certa forma, conecta os
dois itens. Para o país, o combate à pobreza
e o incentivo ao desenvolvimento poderiam,
indiretamente, evitar o surgimento de novas
ideologias radicais, das quais tendem a
descender os movimentos terroristas (Celso
Amorim apud CUNHA, 2010, p. 124).
4. CONTEXTO GLOBAL –
A ASCENSÃO BRASILEIRA
Tendo perpassado alguns dos
acontecimentos mais marcantes da história
da política externa brasileira no que diz
respeito à segurança e direito internacional
em duas esferas limitadas, é possível voltar-
se para um contexto mais abrangente, no
qual todas as situações apresentadas se
misturam à realidade de outros atores e
acontecimentos. A compreensão da
formulação da política externa torna-se
ainda mais complexa ao saltar da esfera
regional para a global.
Na constante busca pela inserção no
cenário mundial, o Brasil tomou duas
iniciativas marcantes em sua política externa
recente: a liderança na missão de paz no
Haiti e o pleito a um assento permanente no
Conselho de Segurança das Nações Unidas.
A primeira foi consequência da
disponibilidade brasileira a ocupar uma
posição que amenizaria problemas dos EUA
e da França.
Desse modo, o país conseguiu
simultaneamente desenvolver as relações
com esses líderes. A segunda, por sua vez,
dá continuidade à histórica ambição
brasileira de ocupar um assento junto às
potências – um comportamento típico já da
participação brasileira na Liga das Nações,
na década de 1920 – para aumentar seu
prestígio internacional.
4.1 A MISSÃO DE PAZ NO HAITI
Em 2004, o Brasil assumiu a Missão de
Estabilização das Nações Unidas no Haiti
(MINUSTAH), quando o General Augusto
17
Discurso completo disponível em: <http://www4.planalto.gov.br/consea/noticias/discursos/2004/09/discurso-
do-presidente-da-republica-luiz-inacio-lula-da-silva-na-59a-assembleia-geral-da-onu.> Acesso em 7 set. 2012.
18
Mais informações sobre a missão de paz da ONU no Haiti disponível em: <https://www.defesa.gov.br/
arquivos/File/2011/mes02/livreto_haiti.pdf>. Acesso em 5 set. 2012.
Heleno Ribeiro Pereira foi designado para o
comando de componente militar (Force
Commander), atendendo a um convite do
presidente francês, Jacques Chirac, em 4 de
março de 2004. A ocasião permite perceber
uma nítida demonstração da política
multilateral brasileira e da preocupação da
ONU com a integração na América Latina.
Nos cinco anos que se seguiram à
implementação da operação, seu sucesso já
era considerável. O presidente Aristide, pivô
da crise política fora exilado e diversas áreas
que, antes da operação, encontravam-se sob
o poder das gangues protagonistas da crise
política, haviam sido retomadas e estavam,
então, entregues aos cidadãos haitianos e
supervisionadas pelas tropas de paz.
Na 59ª Assembleia Geral da ONU, em
21 de setembro de 2004 Lula da Silva17
afirmou em seu pronunciamento:
Foi assim que atendemos, o Brasil e
outros países da América Latina, à
convocação da ONU para contribuir
na estabilização do Haiti. Quem
defende novos paradigmas nas
relações internacionais, não poderia
se omitir diante de uma situação
concreta. (2004, p. 1).
O objetivo de assegurar a segurança e a
estabilidade inclui, de acordo com a
interpretação de Maria Celina D’Araujo
(2010) medidas de cunho social como
atendimento odontológico, distribuição de
alimentos e palestras sobre saúde e
higiene18. Em Perspectiva brasileira para os
novos aspectos da segurança regional a
autora aponta o desenvolvimento social
como um dos aspectos necessários para a
estabilidade, pois esta não pode existir
mediante conflitos e instabilidade interna.
Desse modo, após o terremoto do dia 12 de
janeiro de 2010, o Gabinete de Segurança
Institucional da Presidência da República do
Brasil (GSI/PR), o Ministério da Defesa, em
conjunto com as três Forças Armadas, a
Agência Brasil de cooperação (ABC) do
Ministério das Relações Exteriores (MRE) e
o Ministério da Saúde intensificaram
conjuntamente a ajuda humanitária no
Haiti19.
4.2 O PLEITO POR UM ASSENTO
PERMANENTE NO CONSELHO DE
SEGURANÇA
A MINUSTAH garantiu maior
participação do Brasil na ONU, de tal forma
que o assento permanente no Conselho de
Segurança do órgão se tornasse um sonho
mais próximo. Apesar das diversas atuações
brasileiras em missões de paz, nenhuma se
compara ao protagonismo exercido pelo país
no Haiti, principalmente quando se
considera a posição brasileira de potência
emergente. Seguindo a lógica de Ilyana
Kuziemko e Eric Werker (2006) sobre a
relação direta existente entre os membros
não permanentes do Conselho de Segurança
e ajuda financeira oferecida pelo mesmo,
19
Segundo os dado oficiais dessas agências governamentais, foram entregues, uma média de 60 toneladas de
alimentos/ano, feitos 8.000 atendimentos odontológicos/ano, 42.000 atendimentos médicos/ano, 12 perfurações
de poços artesianos/ano, pavimentado 20km de estradas/ano e recuperados outros 50km/ano.
determinada por sua vez pela participação
em eventos tais quais as missões de paz, é
notável o caminho percorrido pelo Brasil.
Mas o interesse pelo assento no
Conselho não deve ser encarado como uma
nova ambição da diplomacia brasileira.
Desde a Liga das Nações, primeiro órgão
criado com a finalidade de garantir a paz e a
segurança mundiais, o assunto aparece na
pauta do Brasil. Já na ONU, a
institucionalização de um órgão tal qual o
Conselho de Segurança – restrito a um
grupo seleto de membros permanentes,
constituindo pilar executivo e detendo poder
discricionário de afirmar agressão, ameaça
ou ruptura da paz – deu continuação à
empreitada.
O poder reservado ao Conselho de
Segurança é um dos principais fatores
elencados para a proposição de uma
reforma. De acordo com os defensores de
um novo Conselho, é necessário que a
mudança do meio internacional se reflita no
aumento do número de países membros.
Dessa forma, e ao lado de Japão, Alemanha
e Índia, o Brasil se candidatou a um posto
permanente pela primeira vez ainda no
governo Itamar. O principal argumento é
aquele de que o Brasil seria o melhor
indicado para representar os países em
desenvolvimento e a América do Sul no
cenário internacional.
A candidatura foi lançada oficialmente
em 1994 e desde o estabelecimento do grupo
de trabalho responsável pela reforma, o
Brasil tem investido na busca de apoio,
essencial para que a medida passe em uma
votação na Assembleia Geral, fórum no qual
precisa obter 2/3 dos votos dos países
membros. Ainda assim, apesar de todo
esforço, é provável que, quando ocorrer a
reforma, ela não inclua o poder de veto aos
novos membros do Conselho.
Dessa maneira, o Brasil tem chamado a
atenção do mundo. Primeiramente sendo
convidado a exercer uma posição notável
dentro da ONU, e atualmente lutando pelo
reconhecimento efetivo de seu potencial. A
ascensão brasileira, especialmente apoiada
em suas ações cooperação, é visível e
inegável aos demais atores internacionais.
No entanto, o país encontra dificuldades em
adquirir poderes e posições que se
equiparem àquelas defendidas tanto no
discurso de seus parceiros, que reconhecem
a singularidade brasileira, quanto no seu
próprio discurso.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Diante do apresentado, é possível notar a
evolução e transformação da política externa
brasileira no que diz respeito aos aspectos de
segurança internacional. O assunto, que
nunca ocupou posição de destaque na
formulação da política externa nacional,
fosse por opção ou mesmo pela existência
de outras prioridades, foi alçado à posição
de “tema que merece atenção”. Graças ao
novo contexto histórico em que se encontra
o sistema internacional, o posicionamento
brasileiro precisou se alterar de tal forma
que passasse a englobar preocupações com
segurança, refletindo e se adequando aos
acontecimentos das esferas mundial,
regional e interna.
Com essa alteração de rumos na agenda
internacional exigindo que os países
discutam um novo tema em detrimento
daqueles que vinham ganhando destaque
recentemente, o Brasil procurou uma
posição intermediária, que conferisse aos
demais países a certeza de que ele está
dando a essa questão a devida importância e
dedicação, porém, sem se descuidar de seus
verdadeiros interesses nas demais áreas. A
segurança internacional que, para o Brasil,
até então dizia respeito somente ao âmbito
econômico, teve que tomar nova conotação.
Através de uma nova estratégia, que se
inaugura com o governo Lula, o Brasil tem
defendido a preocupação com segurança e se
aproveitado da ocasião para estabelecer
parcerias que lhe acarretem benefícios,
inclusive, no desenvolvimento da gestão
pública. Mas esse comportamento é
acompanhado pelo esforço de garantir que a
ascensão desse novo tópico não ofusque os
temas prioritários da diplomacia do
Itamaraty: desenvolvimento econômico e
social.
A postura cautelosa é plausível,
principalmente, se considerada a ambição
brasileira de ocupar um lugar permanente no
Conselho de Segurança das Nações Unidas,
mas demonstra tanto méritos quanto
incoerências. A aproximação latino-
americana, a defesa dos interesses iranianos,
a recente inclusão da Venezuela no
MERCOSUL, entre outros exemplos,
colocam em dúvida o comprometimento do
Brasil com a manutenção da ordem mundial,
tal qual o interesse das potências. Por outro
lado, é exatamente nessas iniciativas que o
país embasa sua imagem de liderança e
angaria apoio para empreitadas
internacionais cada vez mais ambiciosas.
Em suma, o mais importante é considerar
a atuação extremamente pró-ativa que tem
caracterizado a política externa brasileira.
Como disse Celso Amorim:
É preciso pagar um preço pela
manutenção da paz. Esse preço é a
participação. Se abstiver de omitir
opinião ou evitar agir diante de uma
crise pode significar sua exclusão do
processo decisório ou, ainda pior,
ter que contar com a ação de outros
países e regiões (AMORIM, 2004: p
45).

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 RESUMO
As Organizações Internacionais
exercem papel central nas dinâmicas
de segurança entre as nações na
presente estrutura internacional,
configurando-se como importantes
agentes de governança global. Estas
instituições são pautadas no Direito
Internacional e são legitimadas por
processos decisórios multilaterais
entre os Estados os quais abrangem.
Eficácia e limitações de atuação
destas, quando responsáveis por
equilibrar as demandas por vezes
contrastantes da Segurança e do
Direito Internacional, serão
analisadas no artigo, bem como as
posições da Organização das Nações
Unidas (ONU) e da Organização dos
Estados Americanos (OEA) nesse
debate.
PALAVRAS-CHAVE: organizações
internacionais; segurança; Direito
Internacional; ONU; OEA;
intervenção.
1
Estudantes de graduação em Relações Internacionais da Universidade de Brasília e membros da
Mesa de Organizações Internacionais do IV FoCO-RI.
ABSTRACT
The international organizations play
a central role in the dynamics of
security among nations in this
international structure, shaping up as
major agents of global governance.
These institutions are based on
international law and are legitimized
by multilateral decision-making
processes between the States which
cover. Effectiveness and limitations of
these actions, when responsible for
balancing the sometimes contrasting
demands of Security and International
Law, and the positions of the United
Nations (UN) and the Organization of
American States (OAS) in this debate
will be analyzed in this article.
KEYWORDS: international
organizations; security; International
Law; UN; OAS; intervention.
INTRODUÇÃO
As Organizações Internacionais 2 ,
enquanto campo de estudos, foram
extensamente trabalhadas em seu caráter
institucional. Grande parte de seus
estudiosos focaram-se na análise do
desenvolvimento das estruturas que
compõem instituições específicas e de seus
objetivos e metas, ou ainda, em fase mais
recente destes estudos, muitos são os que se
debruçam sobre uma análise organizacional
do objeto.
O presente artigo, no entanto, visa
elucidar os impactos que a atuação das
Organizações Internacionais (OIs) exerce
sobre as relações internacionais na cena
contemporânea. Serão abordadas reflexões
sobre como estas instituições estão
constantemente lidando com problemáticas
de segurança dos países que as compõem e
como, ao se pautarem no Direito
Internacional, se pretendem universais e
imparciais.
Para tanto, o artigo divide-se em seções,
estando as primeiras voltadas para a análise
das OIs em geral e as últimas, para
organizações específicas como a
Organização das Nações Unidas (ONU) e a
Organização dos Estados Americanos
(OEA), devido à abrangência destas em
áreas de atuação e às suas características
como organizações de alcance universal e
regional3, respectivamente. A primeira
seção tratará da eficácia das OIs em atender
às demandas nacionais, internacionais e
globais, de uma forma geral. Uma temática
bastante exaltada na literatura, que enaltece
a função destes organismos como agentes de
governança global em determinados
aspectos e a sua relevância como promotores
de comunicação entre as nações e como
“mediadores” de conflitos internacionais.
A segunda seção fornece uma análise
sobre limitações e falhas de atuação das OIs.
Nesta seção, vários autores e correntes
teóricas são revisitados e assuntos como o
princípio da neutralidade nas organizações,
o desgaste proporcionado por negociações
infindáveis e o tradicional dilema entre
soberania dos Estados e interferência nos
assuntos domésticos, entre outros, serão
expostos e discutidos.
Na terceira seção, os pontos estudados
anteriormente serão inseridos ao contexto da
Organização das Nações Unidas, ONU,
sendo trabalhados, já na seção 3.1, casos de
“sucesso” e “fracasso” desta entidade na
execução de suas missões e alcance de seus
objetivos. Ainda nesta subseção, será
discutida a ação do Conselho de Segurança
das Nações Unidas e as reformas propostas

2
Neste artigo, a utilização do termo Organizações Internacionais (OIs) se refere às Organizações Intergoverna-
mentais Internacionais (OIGs). Ao serem tratadas instituições que fujam a este perfil, a nomenclatura corres-
pondente será especificada.
3
De acordo com Francisco Rezek (2002, pp. 254-260), existem as organizações de alcance universal, as quais
pretendem ter o maior número de membros, sem restrições, e as organizações de alcance regional, que abran-
gem apenas os países de determinada região. Além disso, no que concerne à finalidade, pode-se dividi-las entre
as de vocação política, aquelas que têm como propósitos a preservação da paz e a segurança internacionais, e
as de vocação específica, aquelas voltadas para um fim econômico, financeiro, cultural ou técnico.
aos seus “braços institucionais”. A segunda
seção interna à terceira trabalhará a questão
da Intervenção Humanitária sobre os pilares
da Segurança e do Direito Internacional.
Por fim, a última seção tecerá sobre o
caso da Organização dos Estados
Americanos (OEA), provendo uma análise
sobre o seu papel decisivo nas crises
democráticas que sucederam a Guerra Fria
na América Latina, o seu sistema de
segurança, os limites para a influência
hegemônica sob a instituição e o seu
possível declínio nos cenários atual e futuro.
1. EFICÁCIA DAS OIs EM LIDAR
COM AS DEMANDAS GLOBAIS
São de amplo conhecimento acadêmico
os impactos da globalização sob as formas
de organização e estruturação das relações
internacionais apresentadas na
contemporaneidade. Este fenômeno trouxe
como resultado uma intensa dinâmica
global, tornando possível, entre outros
processos, o adensamento do comércio, da
troca de informações e do fluxo de pessoas.
Os parâmetros contemporâneos, nos quais
não só a quantidade de trocas e fluxos é
alarmante, mas também a velocidade com
que ocor r em, sã o i nédi tos ao
desenvolvimento das relações humanas e,
nesse sentido, questões antes restritas à
região de origem passam a demandar
soluções e respostas em escopo mais
abrangente, cuja extensão, por vezes, é
equivalente à totalidade das dimensões
globais.
A questão da saúde pública, por
exemplo, pode ilustrar bem a situação.
Agentes infecciosos, como vírus e bactérias,
não estão condicionados a determinado
território e, dada a constante circulação de
pessoas entre as regiões do planeta, tornam-
se de fácil e fugaz disseminação as doenças
por estes causadas, perpetuando casos de
epidemia como em 2009, quando o vírus
H1N1 colocou em risco populações do
México ao Japão. Questões como estas, que
não se acomodam às barreiras territoriais,
necessitam de articulação em escala global
para serem bem resolvidas, uma vez que,
com a globalização, houve e há a formação
de uma nova agenda de interesse mundial
que não pode mais ser tratada, ou bem
tratada, apenas por um único Estado.
É nesse contexto que as
Organizações Internacionais (OIs) se
apresentam com o importante elemento para
a conjuntura internacional. Seguindo esta
linha, Eiiti Sato reconhece em seu texto
Conflito e Cooperação nas relações
internacionais: as organizações
internacionais do século XXI que
Atualmente, é inimaginável um
mundo sem o enorme fluxo de bens,
recursos financeiros, informações,
pessoas e de uma série de outros
elementos mais difusos e menos
quantificáveis que transitam
continuamente entre as fronteiras
que delimitam os Estados. Na base
desse fenômeno, está uma ampla e
complexa malha de organizações
internacionais, que, de maneira
integrada, possibilita esse fluxo
relativamente ordeiro e
continuamente crescente (SATO,
 2003, p. 167).
Sato destaca que na base do processo de
globalização atuam as OIs, dinâmica esta
cuja ocorrência pode ser notada através do
exemplo do vírus H1N1. Durante a
epidemia, a Organização Mundial da Saúde
(OMS) se reuniu para debater a situação,
servindo como fonte de informações para
auxílio aos países, os quais, através destas,
poderiam lidar melhor com a questão, trocar
experiências e buscar soluções mais
satisfatórias. O resultado foi a criação de um
documento intitulado Preparación y
respuesta ante una pandemia de influenza
(ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA
SALUD, 2009), que contribuiu para a
resolução da questão.
Esta digressão permite perceber o papel
fundamental que as OIs exercem como
fóruns de debate e como mediadoras em
situações específicas, o que tem impactado
as relações internacionais de forma positiva
ao facilitar a comunicação entre os países e
outros diversos atores. Além disso, as OIs se
revelam aparatos permanentes que devem
gerar respostas mais rápidas a estas
demandas da nova agenda global, algo que a
ausência de institucionalização da
cooperação não possibilitaria. Nessa direção,
Haas (apud GALLAROTTI, 1991, p. 187)
afirma que os problemas da nova agenda
demandam uma promoção dos interesses
comuns, que só é possível nas estruturas das
instituições supranacionais. Este, entre
4
Para maiores reflexões a respeito da influência das instituições sob a governança global ver em KRATOCH-
WIL & RUGGIE, International Organization: A State of the Art on an Art of the State (1986).
outros fatores, faz com que as organizações
internacionais estejam diretamente
relacionadas à prática da governança global4
da forma com a qual é concebida hoje.
Alguns teóricos liberais, como Robert
Keohane, consideram que os regimes
internacionais, base fundantes para a
instituição de organizações internacionais,
detêm um papel crucial para o ordenamento
do sistema: partindo da “escolha racional”
dos atores (KEOHANE, 1982, p. 325), (os
regimes) mitigam os efeitos da anarquia
internacional (KEOHANE, 1982). Para o
autor, muitas questões não podem ser
resolvidas por acordos bilaterais ou por um
sistema de balanço de poder. Nestes casos,
as OIs viabilizam a produção de acordos
entre os Estados, pois seus regimes
“facilitate agreements by providing rules,
norms, principles, and procedures that help
actors to overcome barriers to agreement
(...) that is, regimes make it easier to actors
to realize their interests
collectively” (KEOHANE, 1982, p. 354).
Sendo assim, a criação de normas e
regras diminui os custos de transação das
relações internacionais, uma vez que dentro
do aparato das OIs as negociações já podem
ser iniciadas com alguns parâmetros
estabelecidos (HERZ; HOFFMANN, 2004,
p.56). É, ainda, importante destacar que a
própria corrente liberal, preservadas as suas
distinções internas, não assume a
cooperação como fácil de ser alcançada, mas
possível e vantajosa, principalmente se esta
se provar promotora dos interesses nacionais
(LAMY, 2011, p. 122).
Destarte, a produção de normas e
procedimentos para regular mecanismos de
resolução de disputas, procedimentos de
ajuda humanitária internacional e utilização
da força militar, por exemplo, são algumas
das práticas proferidas pelas OIs que
contribuem para a governança global
(HERZ; HOFFMANN, 2004, p. 18). Estes
órgãos transcendem a existência dos
indivíduos, pois são organizações coletivas,
logo mais fortes e duráveis, permitindo um
ordenamento sistêmico mais sólido (ELLIS,
2010, p.13). Kratochwil e Ruggie resumem
bem essas ideias:
Here, international organizations
have been viewed as potential
dispensers of collective legitimacy,
vehicles in the international politics
of agenda formation, forums for the
creation of trans- governmental
coalitions as well as instruments of
transgovernmental policy
coordination, and as means through
which the global dominance
structure is enhanced or can possibly
come to be undermined
(KRATOCHWIL; RUGGIE, 1986,
p. 758).
Na citação, Kratochwil e Ruggie
apontam para a importância das OIs na
construção de uma legitimidade coletiva.
Esta derivaria do fato de que esses órgãos
são reconhecidos por um conjunto de atores
internacionais, ou seja, para serem legítimas
as OIs dependem da aderência dos Estados
(HERZ; HOFFMANN, 2004, p. 24), sendo
as normas e regras de conduta estabelecidas
por meio de um processo decisório aceito
pelos Estados-membros. Nesse sentido, o
que é produzido por uma OI tende a ter uma
ampla aceitação e pode gerar um sentimento
de obrigação moral (HERZ; HOFFMANN,
2004). Outro fator que contribui para a
legitimação das decisões são os temas
tratados. Direitos humanos e meio ambiente,
por exemplo, são parte de uma cultura
internacional em alguma medida
compartilhada e, sendo assim, são
trabalhados com base em valores
disseminados, facilitando a aceitação das
decisões concernentes (HERZ;
HOFFMANN, 2004, p. 24).
Desta forma, as OIs ganham destaque e
relevância na cena internacional e é possível
perceber que, cada vez mais, passam a não
servir apenas como instrumento dos Estados,
mas tornam-se agentes com programas e
interesses próprios, alcançando certa
autonomia. Mônica Herz e Andrea Hoffman
afirmam em seu livro Organizações
Internacionais Histórias e Práticas:
As OIGs [Organizações
Internacionais Governamentais] são
atores, uma vez que adquirem
relativa autonomia em relação aos
Estados-membros, e elaboram
políticas e projetos próprios, além
de poderem ter personalidade
jurídica, de acordo com o direito
internacional público (HERZ;
HOFFMANN, 2004, p. 23).
Enquanto organismos respaldados pelo
Direito Internacional, as organizações
internacionais possuem uma complexa rede
burocrática e muitos teóricos, como David
C. Ellis (2010), assumem que é possível
perceber o comportamento da instituição por
meio desta rede, cuja existência é
perceptível mesmo na definição de
organização internacional, que, para Angelo
Piero Sereni (apud MELLO, 2004, p. 601),
(...) é uma associação voluntária de
sujeitos de direito internacional,
constituída por ato internacional e
disciplinada nas relações entre as
partes por normas de direito
internacional, que se realiza, que
possui um ordenamento jurídico
interno próprio e é dotado de
órgãos e institutos próprios, por
meio dos quais realiza as finalidades
comuns de seus membros mediante
funções particulares e o exercício de
poderes que lhe foram conferidos
(grifo nosso).
Assim sendo, compara-se as OIs aos
organismos internos de um Estado: apesar
de limitados, definem projetos próprios,
encaminham processos da sua maneira e
influenciam o cenário interno – da mesma
forma que as OIs impactam no contexto
externo. Nesta linha, Michael Barnett e
Martha Finnemore identificam duas fontes
de poder para as OIs: a primeira seria a
legitimidade racional-legal, pois as OIs são
baseadas em regras e procedimentos legais e
impessoais, e a segunda seria o controle
técnico e informativo (HERZ;
HOFFMANN, 2004, p.25).
Também é possível perceber que dentro
do âmbito das OIs, metas para os Estados-
membros são traçadas, novas categorias,
como a de refugiados, são criadas e, a partir
dessa interação, os Estados podem redefinir
seus interesses (HERZ, 2004, p.23). Por
isso, muitos autores, a partir dos anos 2000,
reformularam o conceito de OI para adequá-
lo à nova realidade, ou seja, para abranger a
sua autonomia. No prefácio de International
Institutions (2001) Martin e Simmons
definem OI como:
The formal embodiment of
institutions and regimes. They are
housed in buildings, employ civil
servants and bureaucrats, and have
budgets. They have varying degrees
of agency, sometimes able to take
influential actions without explicit
authorization from their member
states (MARTIN; SIMMONS apud
ELLIS, 2010, p. 17).
Por meio dessa análise, conclui-se que as
OIs, em determinadas circunstâncias, detêm
poder de agência, autonomia. Elas podem
favorecer uma agenda sobre outra
propositalmente, constantemente ligam
temas distintos e são capazes de encaminhar
devidamente um processo ou não (ELLIS,
2010, p. 20).
Portanto, o funcionamento adequado das
OIs é fundamental na contemporaneidade,
seja quando atuam de forma autônoma, seja
quando são utilizadas como meios
facilitadores da cooperação. Mesmo quando
a OI é voltada para um tema específico, seu
bom funcionamento tende a favorecer
diversas áreas. Isso é explicado pela teoria
da integração, a qual advoga que a
cooperação em uma dada área contribui para
que os governos passem a estendê-la para
outras áreas (DUNNE, 2011, p. 106), o que
pode ser muito útil também em
circunstâncias de crise, pois “as crises
internacionais podem ter origem variada e
geralmente são o resultado de
desentendimentos sobre diversas questões
que se combinam agravando -se
mutuamente” (SATO, 2003, p. 169), logo a
sua resolução também exige a aplicação de
medidas nestas diversas faces do problema.
As características das OIs aqui citadas
demonstram a sua importância no cenário
internacional. Os próprios liberais, incluindo
Keohane e Nye, concordam que o Estado é o
ator principal, contudo pode-se dizer que
perderam o monopólio. Eiiti Sato afirma que
“(...) as organizações internacionais têm sido
muito eficazes e hoje fazem parte integrante
da vida das sociedades” (SATO, 2003,
p.167).
Uma forma prática de perceber a eficácia
das OIs foi a transformação do General
Agreement on Tariffs and Trade (GATT) em
Organização Mundial do Comércio (OMC).
Sem a colaboração de fundos de
fomento, como o Banco Mundial,
talvez teríamos um sistema
econômico muito distinto de nosso
atual, possivelmente negativo.
Acesso a fontes de matérias primas e
aos meios de construir e acumular
riqueza sempre teve papel
fundamental na definição de
políticas internas e externa. Por esse
motivo o cenário internacional do
comércio já seria suficiente para
explicar o sucesso das OIs (SATO,
2003, p. 169).
Destarte, entende-se que as OIs integram
as relações internacionais hoje de tal forma
que não é possível uma ampla compreensão
do sistema internacional se desvencilhado
do papel das OIs. Estas instituições se
demonstram eficazes, sendo exaltadas por
autores como Sato (2003, p. 169), que
afirmam que “há muito mais sucesso que
fracasso a ser registrado na história das OIs
e é possível identificar trajetórias
semelhantes nas finanças, nas relações
monetárias, ciência e tecnologia e outros
campos da cooperação internacional que são
a ponte do relacionamento entre nações e
povos”. No entanto, há aqueles que não se
mostram tão positivos e, apesar de muitos
sucessos, as OIs possuem sérias limitações
de atuação a serem consideradas.
2. LIMITAÇÕES DE ATUAÇÃO
As organizações internacionais lidam,
desde a sua criação, com problemas
inerentes à sua atuação no sistema
internacional. Historicamente, um de seus
primeiros problemas está na dicotomia entre
o respeito à soberania dos Estados e o poder
de atuação das OIs, assinalando distintas
“formas de governo” no cenário
internacional. Nas palavras de Eiiti Sato
(2003, p. 162), “Não há uma fórmula para
estabelecer os limites da noção de soberania
em confronto com normas, princípios e
instituições internacionais”.
Assim sendo, as OIs há muito lidam com
o problema de até onde podem atuar sem se
sobrepor a soberania dos Estados nações, e
este se mostra um ponto de extrema
sensibilidade, uma vez que “o Estado
moderno tem na sua soberania um de seus
princípios fundantes” (SATO, 2003, p. 161).
Portanto, ceder parte da autonomia de
tomada de decisões ou permitir uma
intervenção em território soberano é algo
que “tem sido um desafio para estadistas e
pensadores nos últimos quatro séculos”, na
opinião de Sato (2003, p. 161).
Para o melhor entendimento das
limitações que cercam a atuação das OIs,
uma análise sobre suas características
intrínsecas se faz necessária. As
Organizações Internacionais são estruturas
sistêmicas que restringem o comportamento
de seus membros (WILLETTS, 2011, p.
337). Segundo Mearsheimer, as instituições
internacionais seriam um conjunto de regras
que delimitam as formas como os Estados
devem cooperar e interagir uns com os
outros (MEARSHEIMER, 1995, p. 8),
determinando ações comportamentais
cabíveis à interação dos Estados5. Essas
regras são preliminarmente acordadas entre
as unidades, sendo elas “standards of
behavior defined in terms of rights and
obligations” (KRASNER apud
MEARSHEIMER, 1995, p. 186).
Para Krasner (apud MEARSHEIMER,
1995, p. 186), instituições e regimes seriam
o mesmo, “um conjunto de princípios,
normas, regras e procedimentos decisórios
em torno dos quais as expectativas dos
atores convergem em uma área temática”6. E
em variados momentos “os regimes
internacionais produzem organizações
internacionais, ou seja, elas emergem como
resultado da existência de normas e
expectativas em comum” (HERZ, 2004, p.
20), mas não é a organização que “obriga”
os Estados a obedecerem às normas e regras,
pois, as organizações não se configuram
como uma forma de governo mundial7,
estando as unidades comprometidas com a
normatização do comportamento que elas
mesmas criaram. É neste ponto que ocorre
uma das mais fundamentais limitações de
atuação das OIs, a qual se restringe à
condescendência dos Estados soberanos.
Quando as OIs agem, influenciam a
política externa e interna dos países que a
elas aderiram. Fator que pode ser tanto
positivo como negativo para cada caso
específico. Nas palavras de Monica Herz e
Andrea Hoffmann, em seu livro
Organizações Internacionais: histórias e
práticas:
O processo decisório dentro das
organizações internacionais
intergovernamentais convive com a

5
A recente entrada da Rússia na Organização Mundial do Comércio (OMC) ilustra como os regimes interna-
cionais determinam ações comportamentais à interação dos Estados, propiciando maior estabilidade e previsi-
bilidade às ações destes. Apesar de precoces quaisquer análises sobre o assunto, há grandes expectativas de que
o comércio de mercadorias e serviços com a Rússia, bem como seus investimentos, se tornem mais transparen-
tes com a sua inserção na organização e de que o país atenda melhor aos direitos de propriedade intelectual
para se adequar às normas, regras e procedimentos da instituição.
6
Tradução dos autores.
7
Com referência à possibilidade de um governo supranacional exercido pelas OIs, Inis Claude afirma em
Swords into Plowshares (1964) que o governo mundial exige uma comunidade já existente. A organização
internacional pode acabar atrasando ou impedindo essa comunidade de vir a existir, porque diminui o caráter
emergencial para a formação de uma comunidade real e substantiva.
 tensão entre o conceito de soberania
e a produção de decisões que
implicam na flexibilização desse
mesmo conceito, pois geram uma
interferência externa nos assuntos de
política externa e doméstica dos
Estados (HERZ et al, 2004, p. 26).
O problema está no fato de que
O Estado convive, portanto, com
uma dupla realidade: uma interna,
em que é soberano e tem a
autoridade e a legitimidade de impor
decisões e diretrizes, e outra
realidade externa, em que está
ausente qualquer autoridade que
tenha a legitimidade de tomar e
impor decisões. Nesta segunda
realidade, o Estado tem como
função principal - para não dizer
única - a defesa do interesse
nacional (NOGUEIRA &
MESSARI, 2005, p. 25).
Logo, para Eugene Skolnikoff (apud
GALLAROTTI, 1991, p.188), os Estados
precisam “aceitar um grau de regulação
internacional e controle sobre suas
atividades domésticas” para que haja a
interdependência e para que as OIs atuem de
forma a beneficiar o conjunto de seus
integrantes.
Um segundo grande problema que ronda
a atuação das OIs é que as mesmas podem
atuar como “uma força desestabilizadora da
política internacional pela maneira
inflamatória pela qual ela[s] media[m] as
disputas [...] e pela forma que ela[s]
perpetua[m] outras falhas
gerenciais” (GALLAROTTI, 1991, p. 189).
As OIs, portanto, podem promover
desequilíbrios quando tentam gerir sistemas
complexos e fortemente coesos. A
administração de relações complexas é parte
dos objetivos das OIs, mas esses sistemas
possuem caráter peculiar para serem
compreendidos por completo e manejados
com êxito, havendo oportunidades
intrínsecas para falhas. Ou seja, as relações
são demasiado complicadas e imprevisíveis,
de forma que o total controle sobre os seus
resultados se torna uma missão que beira a
impossibilidade.
Outro ponto de extrema sensibilidade
entre os teóricos de relações internacionais
diz respeito à parcialidade das, ou nas, OIs.
Muitos autores defendem que estas
serviriam como instrumentos aos Estados
poderosos que as compõem, elas
Só exercem funções importantes
quando expressam a distribuição de
poder no sistema internacional.
Apenas quando os atores mais
poderosos acordam a utilização
conjunta das OIGs para a realização
de seus objetivos é esperado que
elas se tornem efetivas (HERZ,
2004, p.50).
Portanto, essas OIs acabam por manter o
equilíbrio da balança de poder no sistema
internacional, consolidando e perpetuando
as posições de mando das grandes potências.
Com esta política de benefício de uns em
detrimento de outros é que alguns agentes
enxergam as organizações como
controversas, tendendo a servir como
aparelhos para a promoção de interesses
estatais no globo, sejam estes de caráter
político, militar, econômico, intelectual ou
cultural, dentre suas formas mais
comumente manifestas.
Este argumento é trabalhado, por
exemplo, por John Ikenberry em sua obra
After Victory, na qual é defendido que o
estabelecimento de instituições
intergovernamentais reorganiza grandes
disparidades de poder entre os Estados,
funcionando como arma de controle político
dos países líderes sobre os outros e
mantendo certa estabilidade na ordem
vigente, uma vez que adquire características
constitucionais. Como ilustração, destacam-
se os esforços para a institucionalização da
ordem mundial pelos Estados Unidos após
1945, com a criação de órgãos como a ONU
e a Organização do Tratado do Atlântico
Norte (OTAN), que também impuseram
algumas limitações à hegemonia americana.
Estas instituições permitiram que mesmo em
um cenário de unipolaridade como o que se
seguiu com o encerramento da Guerra Fria e
a ascensão norte-americana, não houvesse o
enfraquecimento das demais nações
poderosas, já que estas se encontravam
unidas em torno de organismos
internacionais.
Argumentação semelhante está presente
na visão de autores marxistas. “As
instituições internacionais são arranjos
possíveis para as potências imperialistas, em
um dado momento histórico, que permitem
administrar a competição entre as
mesmas” (FERNANDES apud HERZ, 2004,
p. 64). Assim, as OIs “não são mais do que
um epifenômeno das relações estruturais
econômicas e de poder” (HERZ, 2004, p.67)
e “salientam o papel das organizações
internacionais no processo de reprodução
desse modelo de produção
[capitalista]” (HERZ, 2004, p.67). Edwards,
Scott, Allen e Irvin (EDWARDS et al, 2008,
pp. 394-395) levantam a mesma
problemática ao investigarem os padrões de
participação na Comissão da Organização
das Nações Unidas para os Direitos
Humanos, percebendo que os membros
promovem seus interesses políticos a partir
da conveniência de estarem presentes na OI
e, assim, poderem proteger sua soberania.
Outra falha gerencial que advém dessa
atuação supranacional encontra-se no fato
que as decisões tomadas por grandes
organismos internacionais, as suas
resoluções, acabam por “reduzir os
incentivos para que as nações sugerirem
melhores alternativas” (GALLAROTTI,
1991, p. 193) para os problemas pelos quais
estão passando e em alguns casos, para
países com menor desenvolvimento acaba
por gerar uma “eterna dependência” da
ajuda dos subsídios das OIs. “Na forma de
sua intervenção [...] perpetuam o
subdesenvolvimento de determinadas
regiões” (HERZ, 2004, p.48).
Para Gallarotti, uma “OI serve como
‘paliativo’ que reduz o fervor por um real
governo mundial” e que esta mesma
organização, “funciona como outro tipo de
substituto: substitui uma política doméstica
responsável” (1991, p. 202), pois países com
um menor nível de desenvolvimento cessam
de promover políticas sociais e econômicas
eficazes para a sua população por sempre
contarem com programas de subsídios
oferecidos por essas OIs.
É natural que a gestão das organizações
garanta soluções imediatas para a saída de
problemáticas internacionais. No entanto, ao
desmotivarem nações a encontrarem
soluções mais substanciais ou de longo
prazo para conflitos, divergências políticas
ou problemas sócio-econômicos, promovem
desestabilidade. Este fator limitante levanta
a reflexão a respeito, por exemplo, de como
se deve determinar o momento para a
intervenção, se esta é realmente necessária
ou se apenas o assessoramento desses
problemas é a melhor escolha e, ainda,
levanta questionamentos sobre como a
população poderá lidar com um cenário pós-
intervenção, evitando, assim, tornar a nação
“necessitada” dependente e estimulando a
sua autonomia.
Há, ainda, a possibilidade de as OIs
intensificarem as disputas internacionais em
várias circunstâncias. Segundo Gallarotti
(1991, p. 204), uma OI pode “atribuir força
moral para a posição de política externa das
nações, e isso tende a ser usado como uma
forma de política para promover seus
interesses globais”, assim sendo as OIs, ao
invés de resolverem conflitos, são
“frequentemente usadas para promover ou
intensificar conflitos” (GALLAROTTI,
1991, p. 204). As nações que as integram
acabam por ter que assumir uma posição e
“quando uma OI escolhe seu lado, isso pode
ter um efeito adverso tanto na longevidade e
na intensidade de uma
disputa” (GALLAROTTI, 1991, p. 208).
Além disso, a criação de road-blocks para
solucionar disputas e a possibilidade de
conspiração e acordos tácitos dentro das OIs
também podem inflamar situações as quais
se propõem a solucionar8.
Uma vez que as organizações
internacionais têm seu surgimento e sua
manutenção, baseados na vontade de se
evitar guerras, crises ou de garantir a
segurança contra os efeitos colaterais de
grandes conflitos, estes que partem do
comportamento irregular e (in)consequente
de alguns Estados, seus objetivos estão
minados quando este tipo de limitação se
manifesta. Ao amenizar as consequências de
determinados ato, a OI reduz ou extingue o
incentivo que esses Estados teriam para
eliminar o problema primário, ou seja, o seu
próprio comportamento inadequado.
Uma limitação que também pode ser
apontada, sendo inerente à existência da OI,
é que a mesma ou “é mais especializada e
envolvida com um limitado número de
questões políticas” (WILLETTS, 2011, p.
339), atuando em áreas específicas, como
economia, segurança e área social, ou atua
em diversas áreas, tomando atitudes muito
generalizadas. As que atuam em áreas
específicas acabam por ter um espaço de
atuação minimizado e não resolver o

8
Perrow (apud GALLAROTTI, 1991, p. 193-194) argumenta que a complexidade dos sistemas fortemente
acoplados deixam-no impossíveis de serem gerenciados de forma que não ocorram crises periódicas, conside-
rando as catástrofes e os acidentes com eventos “normais”, sendo estes regras e não exceções. A OI não só é
incapacitada de evitar as crises, como também é ela, muitas vezes, a fonte ou o agravante de tais problemas,
pois oferece soluções cujos efeitos são imprevisíveis e, provavelmente, desestabilizadores.
problema como um todo, pois o problema
geralmente não se restringe a uma única
área. E as que são muito gerais, apenas
amenizam os problemas sem solucioná-los,
pois não podem agir mais incisivamente em
determinados campos.
Estas OIs, as que tentam atuar de uma
maneira mais generalizada como as Nações
Unidas ou as que tratam de temas mais
específicos como a Organização do Tratado
do Atlântico Norte, por exemplo, servem
como “seguros” dos Estados que as
compõem. E “um problema inerente aos
seguros é que eles encorajam os indivíduos a
serem mais imprudentes no gerenciamento
de seus bens” (GALLAROTTI, 1991, p.
209). Assim, sabendo que serão amparados
pelas OIs por meio destes seguros, os países
agem de forma descuidada e até mesmo
irresponsável, “impondo maiores gastos à
sociedade” (GALLAROTTI, 1991, p. 209) e
tornando-se os financiadores das OIs, como
demonstra os casos em que empréstimos
tomados do FMI tornaram seus devedores
mais descuidados e, consequentemente,
financiadores desta instituição.
As organizações internacionais, apesar
de serem criadas no intuito de facilitar a
tomada de decisões e a convergência de
interesses entre os Estados, ainda acabam
por enfrentar “dificuldades específicas como
a ausência de uma cultura comum robusta
ou da possibilidade de impor decisões com o
uso da força, com exceção de casos
extremos” (HERZ, 2004, p. 25). Esta citação
implica em dois pontos de grande
relevância: um sobre a questão cultural
relacionada às OIs e outro sobre a imposição
do uso da força por estes organismos. Com
relação ao primeiro, Reeves (apud BAYLIS,
2011, p. 417) faz uma interessante menção à
relação entre a cultura e o seu impacto na
política mundial, afirmando que
Uma das principais críticas da
análise cultural é que ela falha em
mostrar como a cultura funciona:
como uma identidade cultural
realmente afeta o comportamento
humano, especialmente em termos
de política mundial.
Assim sendo, a presença e, sobretudo, a
falta de uma cultura densamente
compartilhada entre os países que
participam de uma OI implicam na
facilitação ou problematização da tomada de
decisões e da aceitação de resoluções, pois
os países acabam tendo que seguir as
diretrizes “impostas” pelas OIs, o que
podem ser incompatíveis com os seus
padrões culturais9. Este processo termina por
contribuir para certa “uniformização
cultural”, como expresso por Murden:
Em termos de política mundial, uma
análise cultural pode procurar traçar

9
Exemplo dessa incompatibilidade cultural como elemento que dificulta a tomada de decisões em organismos
multilaterais foi a delimitação dos direitos humanos no contexto bipolar da Guerra Fria. Nesta circunstância, o
mundo visualizou a divisão entre o que se pode chamar de “direito humanos vermelhos”, defendidos pela Uni-
ão das Repúblicas Socialistas Soviéticas, e os “direitos humanos azuis”, defendidos pelos Estados Unidos e
aliados. Esta separatibilidade, fruto de incomensurabilidade cultural e ideológica, tornou impossível quaisquer
decisões em torno do conceito de direitos humanos no período mencionado.
 uma relativa influência nas
principais crenças culturais, normas,
e práticas - em comparação aos
outros principais fatores de
influencia como a ideologia ou os
imperativos econômicos - na tomada
de decisão dos atores: o jeito pelo
qual a cultura molda uniformização
cultural, notavelmente na forma
regional ou funcional das
organizações; e, a sub-nível
estadual, os sistemas transnacionais
que estão imbuídos de criar visão
cultural comum (MURDEN, 2011,
p. 417).
A questão cultural também é limitante
quando se observa a recepção das OIs pelos
povos e pela opinião pública. Ao se
posicionarem diante de disputas
internacionais, ou na visão de alguns líderes
e acadêmicos, de acordo com os interesses
das grandes potências, algumas OIs
enfrentam a resistência de atuação dentro
desses países, seja para ajudar com fundos
sociais, seja para fundos econômicos.
Questões religiosas, contestadas pelos
direitos humanos, ou a simples liberdade de
expressão feminina, são assuntos que as
Nações Unidas, por exemplo, ao se
posicionarem, podem infringir culturas e
ideologias religiosas de tal forma que esta
organização seja impedida de garantir os
cumprimentos dos acordos feitos por essas
nações.
A Cruz Vermelha, por exemplo, uma
organização humanitária que atua em
momentos de guerra para aliviar o
sofrimento humano, buscando o respeito à
dignidade e a equidade, varia sua simbologia
representativa de acordo com a religião e a
cultura da comunidade autônoma na qual
estiver atuando. Esse diferencial influencia
para que sejam aceitas as ações da
organização no local, caso contrário, a
mesma estaria demonstrando um
posicionamento diante da situação de
conflito e seria impedida de atuar. (Comitê
Internacional da Cruz Vermelha, 2012).
Quanto à imposição do uso da força,
ainda são os Estados que detém o
“monopólio legítimo uso da força física em
um dado território” (WEBER, 1946, pp. 77-
78) e, além disso, dentro desse território,
ainda contam com sua soberania, o “que
significa que o Estado tem a autoridade
suprema para fazer cumprir as
leis” (DUNNE & SCMIDT, 2011, p. 93).
Assim sendo, as OIs não têm autoridade e
legitimidade para impor suas resoluções por
meio da utilização da força, a não ser que a
o r ga ni za çã o d i g a , e m e s t a t ut o ,
especificamente que os Estados participantes
abrem mão de sua autonomia quanto a estes
quesitos.
Como já foi demonstrado anteriormente,
as organizações são instrumentos que
estabelecem padrões de comportamento e
regras para regulação das práticas sociais
envolvidas em sua constituição, aqui em
sentido amplo. Tendo como pré-requisito a
intersubjetividade dos regimes, que se revela
explícita em diversas áreas, dentre elas, a de
não proliferação nuclear, dos direitos
humanos e também na área de
investimentos, as OIs possibilitam a maior
transparência no ambiente internacional.
Kratochwil e Ruggie (1986, p. 773) afirmam
que a base intersubjetiva dos regimes sugere
a existência de transparência por parte dos
agentes e que, para isso, é necessária a
presença de expectativas.
Essas características nos levam a
considerar o último ponto a ser trabalhado
como fator limitante à ação das OIs, a dizer:
o tempo perdido com negociações
infindáveis. Os autores consideram que um
regime pode ser perfeitamente racional, mas
que pode se corroer quando a sua
legitimidade está minada. A não
transparência entre os atores resultaria em
infindáveis negociações que, por sua vez,
corroborariam para a perda de legitimidade
de um regime, de uma instituição ou de uma
organização internacional.
Grandes conferências são realizadas para
se alcançar determinados acordos, que
definirão diretrizes de atuação, mas algumas
delas acabam estagnadas devido à
divergência de interesses entre os países.
Um caso tratado na literatura de OIs por
Edwards, Scott, Allen e Irvin (EDWARDS
et al, 2008, p. 395) é o de que algumas
nações, por estarem fora dos padrões
exigidos pela OI a qual integra e se
depararem com questões que infrinjam seus
interesses, dificultam as negociações para
que não sejam prejudicadas em sua política
interna.
É importante ressaltar ainda que, as
organizações internacionais, devido à sua
aparência como “global”, mostram-se, desde
a sua formulação, como um grande palco
para a luta de legitimação entre as nações.
No entanto, Mearsheimer (1995, p. 7)
conclui que as instituições teriam uma
influência mínima no comportamento dos
Estados e, assim, disporiam de pouca
probabilidade para promover a tão almejada
estabilidade no mundo pós-Guerra Fria. Esta
seria, então, a maior limitação das OIs:
garantir a estabilidade em um mundo no
qual os interesses dos Estados se mostram
superiores aos interesses globais.
3. A ORGANIZAÇÃO DAS
NAÇÕES UNIDAS
Segundo o que consta em Taylor e Curtis
(2011, p. 310), em 24 de Outubro de 1945 é
estabelecida a organização internacional que
é uma junção de instituições as quais
refletem os interesses dos grandes países
poderosos: a Organização das Nações
Unidas (ONU). Entre as instituições que
compõem as Nações Unidas estão agências
especializadas como a Organização Mundial
de Saúde (OMS), Organização Internacional
do Trabalho (OIT), programas e fundos
como o Fundo das Nações Unidas para
Infância (UNICEF), entre outras.
A expectativa mundial era de que a ONU
corrigisse as falhas de seu antecessor, a Liga
das Nações. O desenho institucional das
Nações Unidas foi um grande diferencial em
comparação à Liga das Nações, de forma
que a primeira se mostrou mais
“institucionalizada” que a segunda. Entre os
seus maiores órgãos o Conselho de
Segurança, a Assembléia Geral, o
Secretariado, o Conselho Econômico e
Social, o Conselho de Tutela e a Corte
Internacional de Justiça.
Inis Claude (1994) acredita que, ao longo
do período da Guerra Fria, a ONU exerceu
um papel ativo no cenário internacional,
principalmente pelo fato de que esta OI
serviu de ponte para o desenvolvimento das
economias de Terceiro Mundo e para o
fortalecimento e auxílio de sociedades em
desordem ou na iminência de um colapso.
Contudo, de uma forma geral e
extensamente verificada na bibliografia
sobre o tema, a Organização das Nações
Unidas foi afetada de forma negativa pelo
contexto de bipolaridade.
Diversos autores acreditam que, assim
que foi criada, a ONU teve sua atuação
“moldada pelo contexto político
global” (TAYLOR; CURTIS, 2011, p. 317),
passando por um momento de certa
ineficácia de atuação durante a Guerra Fria e
se estendendo do final da II Guerra Mundial
ao início da década de 90.
Na verdade, a ONU conseguiu
‘fazer a paz’ em raríssimas ocasiões
nos quase 50 anos de “guerra fria”
entre 1946 e 1991, quando terminou
oficialmente o estado de não-
beligerância belicosa entre as duas
superpotências, contentando-se a
organização, no mais das vezes, com
um mero papel de peacekeeping,
quando não foi virtualmente
paralisada em sua ação de prevenção
e de eliminação de focos de conflito
armado entre países ou no seio deles
(DE ALMEIDA, 2005, p. 18).
Para os fins de análise do trabalho deste
organismo sobre os pilares da segurança e
do Direito Internacional no presente artigo,
algumas de suas missões em Estados
entendidos como “necessitados” de ajuda
internacional serão expostos a seguir. São
eles: Israel, Coréia do Sul, Congo Belga,
Iraque, Ruanda e Haiti.
À justificação da escolha destes casos,
pode-se dizer que a missão israelense
merece destaque por ser a primeira
experiência das tropas das Nações Unidas no
cenário internacional. As missões na Coréia
do Sul, Congo Belga e Guerra do Golfo são
peculiares por serem as “três operações de
peace-making” (DE ALMEIDA, 2005, p.18)
de sucesso das Nações Unidas, enquanto a
operação promovida em Ruanda operou no
formato de peacekeeping, depois peace-
making e por ultimo resultou em uma
retirada de tropas, constatando-se uma clara
falta de preparo e falha da ONU em seus
propósitos de intervenção pacificadora. Por
fim, e mais recentemente, encontra-se a
intervenção no Haiti, que após o terremoto
contou com uma “comoção internacional”
da população civil de grande abrangência.
No Haiti, analisar-se-ão as incertezas dos
benefícios ou malefícios vindouros de uma
intervenção que ainda não encontrou o seu
fim.
Destarte, serão discorridos os sucessos e
insucessos que a Organização das Nações
Unidas obteve no ínterim de atuação. Ao fim
da seção, serão abordadas reflexões a
respeito de serem estas ações benéficas e
positivas ou retardatárias e limitantes no
ordenamento do sistema internacional.
3.1 ENTRE SUCESSOS E
 INSUCESSOS: MISSÕES DAS
NAÇÕES UNIDAS
Marcello de Araújo (2007) tece em seu
artigo sobre a primeira missão da ONU após
a formação das Forças de Paz da
Organização das Nações Unidas (PKO).
Essa atuação ocorre em 1948 com a estreia
no cenário internacional do envio de tropas
militares, a PKO, às terras do Oriente Médio
para acordar a paz entre os Árabes e
Israelitas. Dentre as diversas missões de paz
executadas nessa região, a de maior
destaque foi a de 1956: o inédito combate
armado no conflito Egito-Israel pelo canal
de Suez.
Pelos anos que se seguiram, a ONU
permaneceu ativa. Segundo Paulo Roberto
de Almeida (2005, p. 18), pode-se enumerar
três atuações de peace-making10 do
Conselho de Segurança da ONU de meados
do século XX até o inicio do século
seguinte.
O primeiro desempenho em peace-
making das Nações Unidas ocorreu no
período de 1950 até 1953. A Assembleia
Geral das Nações Unidas (AGNU) , em
novembro de 1950, utilizou a resolução 377
A (V), também conhecida como “Uniting
for Peace”, com o intuito de findar a Guerra
da Coréia. A AGNU seguiu essa resolução
para impedir que a União das Repúblicas
Socialistas Soviéticas (URSS) continuasse
com sua estratégia equivocada de se
10
Boutros Boutros-Ghali, Secretário Geral das Nações Unidas do final da Guerra Fria, propôs o peace-making
como uma forma de preparar as bases da ONU no que tange paz e segurança das políticas internacionais do pós
Guerra Fria. O Peace-making seria projetado para solucionar as controvérsias de maneira pacífica. Sendo esses
meios pacíficos baseados em formas de negociação.
ausentar no Conselho de Segurança das
Nações Unidas (CSNU). A URSS o fazia
para protestar pelo fato de que a China
nacionalista de Chiang Kai-Tchek fosse
representada no CSNU. Em contrapartida,
desejavam o regime comunista chinês de
Mao Tsé-Tung.
A segunda atuação foi no Congo Belga,
um salvo dentre as intervenções da ONU.
Ocorreu entre 1960 e 1964, quando o
Conselho de Segurança enviou tropas para
apaziguar a guerra civil ocasionada pelo
processo de descolonização desse país e
também pela fomentação da guerra por
antigas potências coloniais.
A última atuação foi a “Guerra do
Golfo” e ocorreu entre 1990 e 1991. Esse
momento foi singular na história, pois
conciliou os extremos em um objetivo
comum. Os EUA e a União Soviética
concordaram em cooperar a fim de que as
tropas iraquianas fossem expulsas do
território kuwaitiano. A partir disso, se
desenrola um conflito internacional
provocado pelo Iraque ao invadir o Kuwait,
em agosto de 1990. Saddam Hussein julga o
Kuwait como manipulador do preço do
petróleo, colocando esse produto em menor
preço que o estipulado pela Organização dos
Países Exportadores de Petróleo (OPEP).
Logo, tenta anexar o Kuwait como forma de
sanção. A ONU interviu condenando essa
ação do Iraque. Graças ao auxílio das
Nações Unidas o cessar-fogo é assinado
apenas um mês após a intervenção.
Paulo Roberto de Almeida conclui que
as primeiras atuações da ONU foram
exercidas muito pouco sobre influência do
Conselho de Segurança, mas que o
verdadeiro mentor dessas intervenções
teriam sido os Estados Unidos. Nessas
ocasiões o CSNU teriam servido apenas
como “pano de fundo”,
No primeiro e segundo casos, de
qualquer forma, se tratou muito
pouco de operações conduzidas e
guiadas pelo CSNU, sendo de fato
guerras conduzidas pelos EUA com
a cobertura do CSNU (DE
ALMEIDA, 2005, p. 18).
Essa percepção de Paulo Roberto de
Almeida (2005) serve como reflexão para a
questão das assimetrias de poder na ONU.
Geralmente, as assimetrias são divididas em
diferenciais de poder político, ou seja,
superpotências, países emergentes e países
sem grande peso na comunidade
internacional. As verdadeiras superpotências
se espelham na figura dos cinco membros
permanentes do Conselho de Segurança da
ONU. Sendo assim, a importância das
Nações Unidas no equilíbrio do sistema
internacional seria imprescindível.
Essas missões de paz promovidas pelo
Conselho de Segurança ratificam o
pensamento de Inis Claude (1994) sobre o
comportamento ativo da ONU no período da
Guerra Fria, contradizendo os acadêmicos
que notam certa "paralisia" ou
"adormecimento" das atividades de alcance
desta organização durante o período. Esta
visão ficou conhecida na literatura sobre o
tema pelo termo "sleeping beauty theory of
The United Nations". A “teoria da bela
adormecida” traça a noção de que a ONU
esteve desacordada durante o período da
Guerra Fria, mas que despertou de seu sono
em meados da década de 1980 e, a partir de
então, iniciou suas intenções descritas na
Carta das Nações Unidas.
Outro caso de intervenção da ONU
aconteceu em Ruanda na década de 1990.
Ali há anos conviviam majoritariamente
dois grupos étnicos diferentes, os tutsis e os
hutus, que, embora conturbadamente devido
às suas incalculáveis diversidades,
habitavam o mesmo território. Entretanto,
como expõe Joabson Soares (2012):
Desde a colonização europeia na
África, a s riv alid ades se
aprofundaram, sobretudo quando o
país se tornou um protetorado belga,
impôs a classificação da população
segundo a raça. Depois da
independência do país e a ascensão
ao poder de Gregoire Kayiabanda,
os conflitos étnicos se intensificaram
(SOARES, 2012).
Assim, a ONU juntamente à
Organização da Unidade Africana (OUA)
enviaram tropas a Ruanda com “um
mandato limitado para observar o
cumprimento dos acordos de
Arusha” (CARNEIRO, 2008, p. 44), como
recomendava a Resolução 812 do Conselho
de Segurança de março de 1993. O acordo
de Arusha visava colocar fim ao conflito
entre as etnias ruandenses e o objetivo era de
que esta instituição observasse “o processo
que levaria a uma resolução política ao
embate étnico, com o intuito de prevenir a
retomada do conflito e monitorar o cessar
fogo entre o governo ruandês e a Frente
Patriótica de Ruanda” (SOARES, 2012).
No entanto, entre diversas atitudes
tomadas pela ONU em resposta às demandas
das resoluções do Conselho de Segurança
esteve o ordenamento da operação para
manutenção da paz, denominada Missão de
Assistência das Nações Unidas na Ruanda
(MANUR), que visava “monitorar o
cumprimento do acordo de paz de Arusha,
que estabeleceu o cessar-fogo e o processo
de repatriação dos refugiados ruandeses,
como também auxiliar na coordenação das
atividades de assistência
humanitária” (SOARES, 2012). Apesar
disso, as investidas da ONU foram obsoletas
nos acontecimentos que se seguiram.
Nesse ínterim de disputas políticas entre
as duas etnias rivais, “A ONU havia
arquitetado uma solução política que
colocava as duas vertentes étnicas em nível
de igualdade quanto à administração de
Ruanda, objetivando assim a pacificação do
conflito” (SOARES, 2012). Entretanto, um
atentado anularia as diversas tentativas para
que houvesse o estabelecimento da paz em
Ruanda,
Em Relatório especial do secretário-
geral da Missão de Assistência das
Nações Unidas em Ruanda datado
de 20 de abril de 1994, após o
atentado que matou os dois
11
As operações de peacekeeping, na sua forma clássica, consistem na presença de campo (da ONU) com o
consentimento de todas as partes.
representantes desses países,
Ruanda e Burundi, envolvidos no
acordo de Arusha e em seguida com
o advento dos massacres étnicos em
Ruanda, inclusive com o assassinato
de dez soldados da ONU, o
Conselho de Segurança das Nações
Unidas afirmou ser impossível a
MANUR continuar com suas
responsabilidades no país, pois
havia muita insegurança e
instabilidade no mesmo e o conflito
entre a Frente Patriótica Ruandesa e
as forças governamentais
(SOARES, 2012).
O que se observou em Ruanda a partir
desse momento foi a eclosão de uma guerra
civil que causou um dos maiores genocídios
da história da humanidade. Apesar dos
diversos esforços, como a aprovação pelo
Conselho de Segurança de uma segunda
missão chefiada pela França e intitulada de
Operação Turquesa, autorizando o uso da
força para a remediação do conflito, a
situação de Ruanda já estava caótica.
Milhares de pessoas eram
exterminadas nas ruas e as ações da
MANUR se restringiram a dar
proteção a alguns grupos de tutsis
que conseguiram obter refúgio em
poucos lugares. Em dois meses
foram exterminados cerca de
800.000 pessoas, em sua maioria
tutsi naquilo que foi considerado
uma das piores guerras civis do
século XX (SOARES, 2012).
Assim, observa-se a incapacidade das
Nações Unidas em promover suas
intervenções de peacekeeping 11 e,
posteriormente, de peace-making no caso da
guerra civil de Ruanda. Pelo Relatório
publicado pela MANUR em 1999, observou
-se que “a missão de paz não estava
equipada o suficiente para impedir o
conflito” (SOARES, 2012), mas, além disso,
o fator falta de apoio das partes fez com que
a atuação da ONU fosse limitada e ficasse
incapacitada de agir.
Em março de 2000, uma comissão
de especialistas nomeada pelo
Secretário Geral, Kofi Annan,
apresentou um relatório acerca dos
padrões mínimos necessários ao
sucesso de uma missão de paz. As
exigências são três: mandado claro e
específico emitido por órgão
competente, concordância das partes
do conflito e recursos suficientes e
adequados (ARAÚJO, 2007).
Mais recentemente, já no século XXI,
pode-se apontar o caso do Haiti como foco
de atenção da ONU. Desde a sua
colonização pelos espanhóis, e depois da
concessão da ilha que viria a se tornar o
Haiti à França, houve demasiadas trocas
culturais entre colonizadores, escravos
trazidos da África e os ameríndios nativos.
Todavia,
A situação de ódio e opressão entre
as classes levou em 1791 ao inicio
das revoltas que culminariam em
1804 com a primeira independência
de um país negro das Américas. O
que deveria ser o inicio de uma
história de vitórias, tornou-se uma
de pobreza e revoltas (ARAÚJO,
2007).
Dessa forma, desde a sua independência,
o “Haiti é um caldeirão de problemas
políticos, sociais e econômicos” (ARAÚJO,
2007). Após anos de lutas entre as diversas
classes e etnias almejando o poder, inicia-se
em 1957 a ditadura de François Duvalier, o
Papa Doc, seguida pela de seu filho “Baby
Doc”, governo no qual “os opositores eram
presos, torturados e assassinados.
Entretanto, em 1986 os militares forçaram
‘Baby Doc’ a abdicar. Em dezembro de
1990, Jean Bertrand Aristide foi
eleito” (ARAÚJO, 2007). Apesar disso,
“revoltas marcaram o governo de Aristide
por toda a década de 90 e início do século
XXI. [...] O avanço dos rebeldes forçaram
Aristide a fugir para África” (ARAÚJO,
2007).
Nessas condições, no ano de 2004, o
Haiti sofre a intervenção da ONU.
O Conselho de Segurança da ONU,
por meio da resolução 1542, de 30
de Abril de 2004, criou a Missão das
Nações Unidas de Estabilização do
Haiti (United Nations Stabilization
Mission in Haiti – MINUSTAH),
com permissão do uso da força para
a manutenção da paz
(ALVARENGA, 2004, p.1).
Esta tem a missão de “não apenas manter
a paz, mas de auxílio ao desenvolvimento
econômico e ao desenvolvimento de
instituições políticas no Haiti, além de
assegurar o cumprimento dos direitos
humanos” (ALVARENGA, 2004, p. 2).
“O Haiti é um dos mais pobres países do
continente, com instituições de saúde,
educação e segurança bastante precárias, o
que dificulta ainda mais a situação de seu
povo” (ALVARENGA, 2004, p. 2). Além
disso,

Boicotes internacionais e períodos
políticos desastrosos (ao todo,
somam-se 30 golpes de Estado)
promoveram sismos internos tão
marcantes quanto o terremoto de
2010. [...] A resposta veio em 2004
com a Missão da ONU de
Estabilização do Haiti (Minustah),
que antes do terremoto logrou
controlar a violência local e
respaldar o erguimento de
instituições básicas; entretanto,
enfrentou um contexto interno
adverso de tentativa de golpe,
negociações político-diplomáticas
frágeis e desastres naturais
devastadores (SOARES, 2012).
Nesse contexto, considerando que a
Missão das Nações Unidas para a
Estabilização do Haiti (MINUSTAH)
conseguiu “promover sua mais importante
tarefa” - ou seja, a de garantir as eleições
presidenciais em 2006 - é que a Missão de
Paz é entendida pela ONU como bem
sucedida. Além disso, para os seus
membros, “o Haiti se encontra em situação
melhor do que aquela em 2003; os bairros e
distritos estão voltando à normalidade
graças às ações dos capacetes azuis em suas
atribuições como segurança e
reconstrução” (ARAÚJO, 2007).
No entanto, vários autores acreditam que
essa ajuda humanitária ao Haiti criou uma
dependência severa do país. Como explicado
na seção sobre limitações de atuação das
OIs, “na forma de sua intervenção [as
organizações internacionais] perpetuam o
subdesenvolvimento de determinadas
regiões” (HERZ, 2004, p.48) e “a provisão é
liquidamente abundante para os países [...]
isso dá aos endividados poucos incentivos
de promover mudanças econômicas que nos
fariam menos dependentes do empréstimo
estrangeiro” (GALLAROTTI, 1991, pp. 183
-184).
Restam questionamentos quanto aos
esforços que estão sendo feito pelas tropas e
sua verdadeira melhoria quanto à
pacificação e reestruturação do Haiti. Há,
ainda, a dúvida quanto ao fato de se o Haiti
terá condições de se manter, exercer o
domínio da força e proteger seus cidadãos,
dando-lhes acesso à saúde, educação de
qualidade e segurança quando a
MINUSTAH for retirada do país. Estas
questões rondam a temática da intervenção
em sua totalidade, não se resumindo ao caso
específico do Haiti ou de quaisquer outros
aqui estudados. Muito além de uma questão
prática, a intervenção assume um caráter
ético e discursivo que tem alimentado
debates fervorosos à dimensão de seus
efeitos sobre aqueles por ela afetados.
Reflexões a seu respeito serão tratadas na
próxima subseção.
3.2. REFLEXÕES SOBRE
INTERVENÇÃO
Após o holocausto, a sociedade
internacional estabeleceu várias leis
proibindo o genocídio, o mau tratamento dos
civis e reconhecendo uma série de direitos
humanos. Antes de 1990, valorizava-se
muito a não intervenção, isso por que a
ordem era avaliada como um quesito
primordial. A soberania, na qual a própria

sociedade se fundava, estava acima da
aplicação dos direitos humanos
(BELLAMY & WHEELER, 2011, p. 512).
Contudo, o fim da Guerra Fria levou a um
novo quadro da segurança internacional, os
assuntos internos dos Estados começaram a
ser foco de debates, tanto entre países
quanto internamente (inclusive a população
passou a pressionar governos em prol dos
direitos de diversos povos), e a questão de
como proteger os civis em situações de
conflitos passou a ser contemplada
(UNITED NATIONS, 2011, p. 59).
Entre as reflexões mais comumente
levantadas em torno do assunto está a
relação para com a soberania. O tema da
intervenção humanitária e o princípio da
soberania frequentemente se chocam. É
esperado do Estado que proteja seus
cidadãos, porém, quando este é tirânico,
questiona-se se a não intervenção é
transformada em licença para matar, se
Estados tirânicos perdem o direito à
soberania e até se os Estados mais fracos
não ficam expostos à arbitrariedade dos mais
fortes. (BELLAMY & WHEELER, 2011, p.
512).
A carta das Nações Unidas permite ao
Conselho de Segurança tomar medidas que
recorram ao uso da força. Mais
precisamente, sob o capítulo VII, artigo 42,
os membros do conselho já autorizaram o
uso de “all necessary means”.
Se o Conselho de Segurança
considerar que as medidas previstas
no Artº. 41 seriam ou demonstraram
ser inadequadas, poderá levar a
efeito, por meio de forças aéreas,
navais ou terrestres, a acção que
julgar necessária para manter ou
restabelecer a paz e a segurança
internacionais. Tal acção poderá
compreender demonstrações,
bloqueios e outras operações, por
parte das forças aéreas, navais ou
terrestres dos membros das Nações
Unidas (CARTA DAS NAÇÕES
UNIDAS).
Apesar das concessões do capítulo VII,
alega-se que nada na carta da ONU permite
a intromissão em assuntos internos de um
Estado (UNITED NATIONS, 2011, p. 5).
Essa contradição entre intervenção e
soberania é, em parte, complementada pelo
argumento de que quando se instaura uma
situação internamente anárquica, na qual um
Estado já não é capaz de garantir a
segurança de sua população, é por que este
faliu. Nesse sentido não haveria mais
soberania naquele território e, assim, a
intervenção não feriria o princípio
“máximo” da soberania, não entrando em
desacordo com a carta da ONU.
Devido ao mandato das Nações Unidas
em zelar pela segurança e dado o seu caráter
de organização plural, muitos já aceitam que
o Conselho de Segurança da ONU tenha
autorização para demandar uma intervenção.
Desde 1990, o Conselho vem expandindo a
sua lista do que considera ameaça à paz e
situações passíveis de intervenção, incluindo
sofrimento humano, queda da democracia,
perda do controle pelo Estado, movimento
de refugiados e limpeza étnica (BELLAMY
& WHEELER, 2011, p. 516), apesar de
haver uma série de questionamentos e
controvérsias quanto à catalogação destes
casos.
Esses novos quesitos de avaliação para a
ameaça à paz estão ligados às modificações
pelas quais a definição de soberania vem
sofrendo nos últimos anos, visando
compreender a noção de responsabilidade -
aqui entendida como o respeito mínimo aos
direitos humanos - como atributo da
soberania (AYOOB, 2002, p. 84). Acusam-
se as grandes potências de manipularem esse
conceito para abranger seus interesses
(AYOOB, 2002, p. 83). Utilizando esse
novo sentido de responsabilidade durante
seu mandado, o Secretário Geral Kofi
Annan impulsionou o debate sobre se a
comunidade internacional deveria intervir
em um país para impedir ampla violação dos
direitos humanos. A partir daí a noção de
Responsibility to Protect foi criada e
desenvolvida.
Hoje, a questão já não é mais tanto se a
intervenção deve ou não ocorrer nesses
casos, mas quando deve ocorrer. O
Secretário Geral Ban Ki-moon criou um
documento intitulado Implementing the
Responsibility to Protect, no qual ele
reafirma o dever dos Estados de zelarem
pela proteção de seus cidadãos, assim como
reafirma a missão da ONU em contribuir
para a ação coletiva com todos os meios
necessários, sob o capítulo VII, caso seja
preciso (UNITED NATIONS, 2011, p. 63).
A questão da intervenção também
12
O caso da “seletividade” nas intervenções humanitárias pode ser mais bem entendido através da leitura do
livro de Nicholas J. Wheeler, intitulado Saving Strangers: Humanitarian Intervention in International Society
(2002).
levanta uma série de críticas bastante
relevantes. Alega-se não existir uma base
legal que autorize essas intervenções, afinal,
muitos dos conflitos são, na verdade,
internos e não poderiam ser autorizados com
o artigo VII da carta das Nações Unidas
(BELLAMY & WHEELER, 2011, p. 514).
Outros questionam as razões pelas quais um
país decide intervir. Um ato de intervenção
tem um custo econômico e de vidas muito
alto para ser simplesmente altruísmo. Defesa
dos direitos humanos pode até ser um dos
fatores, mas é complicado, se não
contraditório, um Estado enviar soldados
seus para arriscarem a vida por “estranhos”.
Realistas afirmam que os líderes políticos
não possuem o direito moral de fazer isso
(BELLAMY & WHEELER, 2011, p. 514).
Existem, ainda, questionamentos de
outra natureza. Muitos acreditam que o
argumento de intervenção pode ser utilizado
pelas grandes potências para interferir nos
assuntos internos de um Estado (AYOOB,
2002, p. 92). Há também críticas mais
básicas, como, por exemplo, a de que os
direitos humanos precisariam ser mais bem
definidos e codificados em sistemas legais.
“Quem define o que é direito são os mesmos
que também escolhem se irão
intervir” (AYOOB, 2002, p. 81). Além
disso, não há critérios bem delineados sobre
o que é violação ou não. A partir daí, há uma
seletividade12 arbitrária em relação a quando
intervir, o que está estreitamente relacionado
ao interesse dos Estados intervencionistas.
As decisões de intervenção, muitas
vezes, são tomadas pelo Conselho de
Segurança e este tem suas peculiaridades.
Os membros permanentes detêm poder de
veto e, no total, há poucos países ocupando
seus assentos em comparação ao número de
membros das Nações Unidas. Sendo assim,
questiona-se a legitimidade do Conselho. O
poder de veto impede que tanto os P5 (cinco
membros permanentes: Estados Unidos,
França, Reino Unido, Rússia e China),
quanto seus aliados sofram uma intervenção.
É o caso que se verifica em relação às
decisões do Conselho de Segurança sobre a
Síria. China e Rússia constantemente vetam
a imposição de sanções econômicas e
diplomáticas, que poderiam levar à
intervenção militar, contra o governo de
Bashar al-Assad, o qual tem utilizado
armamento pesado em conflitos com civis.
Enquanto estes países forem aliados da
Síria, a ONU é impossibilitada de atuar mais
incisivamente para a proteção da população
síria.
Além disso, pergunta-se: seria o
Conselho de Segurança suficientemente
representativo para tomar uma decisão em
nome da comunidade internacional? E
quando o Conselho de Segurança autoriza o
uso da força, se a intervenção em si é feita
por uma coalizão de países, isso não gera
um viés? Afinal os países membros da
coalizão acabam por influenciar os objetivos
da intervenção (AYOOB, 2002, p. 88). Em
grande medida, interferir ou não são acordos
e trade-offs entre os P5 (AYOOB, 2002, p.
88).
Apesar desses argumentos críticos à
intervenção, há outros pontos que pesam a
favor da mesma. Hoje, as pessoas estão hoje
muito mais sensíveis às causas humanitárias,
havendo uma pressão internacional para que
alguma atitude concreta seja tomada. Muitos
dizem que, quando os governos nacionais
falham em defender seus cidadãos, a
comunidade internacional tem a obrigação
moral de interferir, pois todos os seres
humanos dividem direitos básicos que
devem ser assegurados. Em um mundo
globalizado e mais cosmopolita como o da
atualidade, desrespeito aos direitos humanos
em uma parte do globo afeta a todas as
demais, daí a importância da ajuda
internacional. O argumento de ordem, no
qual um genocídio é permitido por respeito à
soberania, não possui crédito perante a
sociedade internacional (BELLAMY &
WHEELER, 2011, pp. 512-513).Dos
organismos existentes, a ONU é o mais
universal, e sua carta se propõe a zelar pela
segurança e proteção dos direitos humanos.
Nesse sentido, a ONU argumenta que a sua
“universalidade” oferece legitimidade à
intervenção, além de limitar as implicações
para a soberania do Estado que a estará
sofrendo, pois seria uma intervenção
legítima e não um ato unilateral. Uma ação
da ONU chama a atenção necessária para
“abrir portas”, o que, caso contrário, não
ocorreria. Portanto, a assistência da
comunidade internacional é muito relevante
nesses casos (UNITED NATIONS, 2011, p.
64).
 Resultando deste debate, permanece o
questionamento a respeito da eficácia ou não
das intervenções para as coletividades
afetadas. Para responder a esta questão, pode
-se dividir as suas consequências em curto e
longo prazo. A conclusão a que se chega,
analisando casos práticos, é a de que as
intervenções são medidas mais paliativas,
aliviando tensões imediatas, porém sem
solucionar o conflito adequadamente. Elas
tornam o país dependente da sociedade
internacional (BELLAMY & WHEELER,
2011, p. 517) e há ainda quem argumente
que atrapalham questões de ordem
doméstica, sendo “contra-
produtivas” (AYOOB, 2002, p. 93).
A maioria dos problemas deriva das
críticas já citadas. Há ocasiões em que as
grandes potências se negaram a intervir e
acabaram permitindo um genocídio na qual
morreram 800.00 mil pessoas e dois milhões
deixaram o país, isso em uma população de
7.9 milhões, como ocorreu em Ruanda
(UNITED NATIONS, 2011, p. 72). Em
outros casos, considera-se que a intervenção
foi realizada prematuramente, como em
Kosovo, intervenção esta feita pela
Organização do Tratado do Atlântico Norte
(OTAN) sem a autorização do Conselho de
Segurança da ONU, o que gerou maiores
questionamentos quanto à sua legitimidade
(BELLAMY & WHEELER, 2011, p. 516).
A própria ONU reconhece alguns casos
de insucesso, como na República
Democrática do Congo, Ruanda, Somália e a
ex-Iugoslávia. Nessas situações, tribunais
foram estabelecidos para estudar os casos e
julgar os responsáveis por crimes de direitos
humanos. Em outras, como no Camboja, El
Salvador, Guatemala, Libéria, Moçambique,
Namíbia, Serra Leoa e Timor-Leste são
consideradas missões de sucesso (UNITED
NATIONS, 2011, p. 59).
Na intervenção em Serra Leoa, por
exemplo, o Revolutionary United Front
(RUF), derrubou o governo vigente, gerando
um período de grande instabilidade. Por
mais de uma vez a ONU buscou restaurar a
paz e todo o processo construído era
derrubado por um novo golpe. Foi preciso
que o Reino Unido, por meio de um pacto
bilateral, interviesse para que o processo de
reestabelecimento da ordem pudesse ter
continuidade. Com isso, a ONU continuou
no país após a intervenção para ajudar na
reconstrução da democracia, tendo tanto a
atuação da ONU quanto a do Reino Unido
sofrido vários questionamentos, muitos
deles ligados às críticas supracitadas
(UNITED NATIONS, 2011, p. 81-82).
Estava o Reino Unido sendo altruísta com
sua ex-colônia ou restaurando laços de
dependência? Sem o Reino Unido, teria a
ONU sido capaz de controlar o conflito?
Sem a intervenção, será que Serra Leoa teria
hoje um governo democrático?
Um relatório da International
Commission on Intervention and State
Sovereignty (ICISS) gerou algumas
propostas para melhorar os mecanismos e
instrumentos de intervenção humanitária. O
principal instrumento seria uma série de
critérios para avaliar se a intervenção
poderia ser legitimada com base em
princípios humanitários. O objetivo é o de
impedir que os P5 utilizem o veto de forma
imprevisível, ao mesmo tempo em que
impede abusos sob as justificativas de
auxílio humanitário.
O ICISS argumenta que, se os países se
comprometessem a seguir determinados
critérios, seria mais fácil alcançar o
consenso em torno de como responder às
questões humanitárias. Contudo, mesmo as
soluções pensadas pela comissão possuem
suas lacunas, pois concordar em relação a
critérios para avaliar intervenções não
significa concordância em casos práticos,
além do fato de critérios em si serem
passíveis de manipulação (BELLAMY &
WHEELER, 2011, pp. 521-522). Sendo
assim, conclui-se que a questão da
intervenção ainda permanece um caso em
aberto, sobre o qual muitas ações e reflexões
podem ser feitas para torná-la mais
responsável e eficaz.
4. A ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS
AMERICANOS
A Organização dos Estados Americanos
(OEA) é um organismo internacional
regional, conhecido como um dos mais
antigos sistemas institucionais do gênero.
Foi fundada em 1948 com a assinatura da
Carta da OEA e emendada, ao longo dos
anos, por alguns protocolos: Protocolo de
Buenos Aires, Protocolo de Cartagena das
Índias, Protocolo de Manágua e Protocolo
de Washington. Como delimita o Artigo 1º
da Carta, a entidade busca alcançar para os
Estados Americanos “uma ordem de paz e
de justiça, para promover sua solidariedade,
intensificar sua colaboração e defender sua
soberania, sua integridade territorial e sua
independência”.
A OEA se baseia em quatro pilares: a
democracia, os direitos humanos, a
segurança e o desenvolvimento. A
organização propõe a existência de uma
integração entre estes elementos que os faz
se apoiarem em “uma estrutura que inclui
diálogo político, inclusividade, cooperação,
instrumentos jurídicos e mecanismos de
acompanhamento, que fornecem à OEA as
ferramentas para realizar eficazmente seu
trabalho no hemisfério e maximizar os
resultados” (OEA, Sítio Institucional, data
não disponível).
As organizações internacionais, nos
últimos anos, vêm exigindo de forma mais
frequente de seus Estados membros o
enquadramento em regimes internos de
caráter democrático. Na Carta da OEA, o
Artigo 3 enumera os princípios da
organização, determinando que os fins aos
quais ela visa “requerem a organização
política dos mesmos com base no exercício
efetivo da democracia” (CP/INF. 3964/96
rev. 1 de 6 de outubro de 1997).
A partir da estrutura jurídica da OEA,
desde os anos 1990, seus membros são
obrigados
A incorporarem cláusulas
democráticas de compromisso e de
acatamento obrigatório como um
requisito sistêmico de adequação às
necessidades normativas de
 ordenamento, equilíbrio e em que ocorreram os estopins que minavam
estabilidade da política internacional a permanência da instituição democrática,
do pós-Guerra Fria. Ou seja, passam entendida não apenas como o poder de
a ser vinculados e obrigados a
democratizar-se a partir de uma sufrágio universal, mas este unido às
certa racionalidade formal não de liberdades civis, direitos humanos,
caráter nacional, mas exógena,
instituições fortes e controle da corrupção, é
internacional (VILLA, 2003, p. 57).
que se convocou a ação da organização.
Visto que a realidade histórica vivida Por vezes solicitadas pelo próprio país, a
pelos países da América Latina – regimes invocação da resolução 1080 procurou
totalitários e ditatoriais, ou democracias defender os interesses do povo, as riquezas
frágeis muitas vezes contestadas – impediu nacionais daquele e a manutenção do regime
que a maioria deles tivesse uma democrático. Os casos em que a resolução
democratização bem institucionalizada e não foi invocada, como na Venezuela, em
coesa, de forma que a instabilidade política 1992, e no Equador, em 1997, se
não interferisse na “paz” vivida pelos seus manifestaram mais violentos. Aplicaram-se
vizinhos, é que a OEA se mostrou eficaz, sanções, missões diplomáticas foram
promovendo a democracia a partir do enviadas e algumas intervenções foram
princípio de não intervenção e protegendo a renomeadas para missões de paz, para que o
soberania dos Estados-membros. conflito ou a atuação direta da potência
Criou-se, então, a resolução 1080 ou líder, EUA, fossem evitados a fim de
“cláusula democrática”, que estipula salvaguardar a soberania dos países
diretrizes de atuação da organização diante adentrados.
do rompimento com esta forma de regime Lisboa (2011, p. 39) sugere o
político, prevendo a exclusão daqueles questionamento da atuação da OEA. Se a
países nos quais haja quebra da ordem analisarmos sob a perspectiva dos resultados
constitucional e institucional democrática do sobre o levante democrático,
sistema interamericano. consideraremos que toda atuação da OEA
Com isso, a OEA promoveu os diálogos na América Latina foi bem sucedida, mesmo
em países que se encontravam em crise que, em algumas situações, isso não tenha
políticas13 e dessa forma, a resolução 1080 sido fruto direto de sua atuação. Sendo
foi invocada quatro vezes: no Haiti em assim, “também é preciso avaliar se a OEA,
1991; Peru, 1992; Guatemala, 1993; e como organização internacional, teria
Paraguai, 1996. Nesses países, no momento condições de agir de forma mais eficaz e
13
Para citar um caso bem atual dessa promoção de diálogos pela OEA em momentos de crises políticas, pode-
se mencionar a observação do Paraguai pela organização desde que o presidente Fernando Lugo foi destituído
do poder e o país, suspenso do Mercado Comum do Sul (Mercosul) e da União de Nações Sul-Americanas
(Unasul). A missão enviada ao Paraguai pretende estabelecer um diálogo e analisar a situação política no terri-
tório, examinando se o processo de reestabilização tem ou não seguido pelos caminhos democráticos.
causar maior impacto” (LISBOA, 2011, p.
39). Com a preocupação de não ferir o
princípio da não intervenção, deve-se levar
em consideração se a organização detém
poder suficiente para agir diante de crises,
garantindo a posterior estabilidade no local
de intervenção.
A questão é: será que a OEA age de
forma a resolver problemas pontuais e
momentâneos ou as soluções para as crises
propostas dentro da América Latina são
levadas para a continuidade histórica? O
fato de alguns países terem sofrido crises
sucessivas, às vezes ocasionadas pelos
mesmos atores, nas últimas décadas pode
depor contra o argumento de que a atuação
da Organização dos Estados Americanos
tenha não apenas atenuado ou solucionado
as crises no momento de impacto, mas
também o tenha feito de forma a deixar um
regime bem consolidado e a prevenir futuras
alterações de ordem constitucional.
A questão leva, como consequência, à
reflexão sobre a situação futura da OEA.
Cada vez mais Estados e acadêmicos
atentam para a escassez de recursos da
organização, que, em meio à crise financeira
que tem assolado o mundo desde 2008 e as
investidas para outros planos territoriais da
principal potência da instituição, os Estados
Unidos da América, tem tido seus gastos
redirecionados. Uma atuação mais efetiva
não se sustentará sem uma liderança
decisiva e bons investimentos e, por este
motivo, a boa gerência e agência da
organização estará comprometida.
5. CONSIDERAÇÕES CONCLUSIVAS
Não se pode negar que as Organizações
Internacionais constituem-se como parte
integrante das relações internacionais da
forma como existem hoje. A globalização e
a intensificação dos fluxos comerciais,
culturais e intelectuais evidenciaram e
ampliaram as demandas por atenção
internacional, além de propiciarem a
efervescência de agentes transnacionais,
como as OIs. Estas se mostraram eficazes
em lidar com uma grande diversidade de
assuntos, transformando, em muitas
situações, beneficamente o mundo e as
interações globais. Sua autoridade e
autonomia têm sido legitimadas e essas
entidades se tornaram a forma mais
consistente em gerenciar a complexidade da
interdependência.
No entanto, muitas falhas e limitações
são apontadas à medida que o escopo de
atuação das organizações é expandido. A
soberania dos Estados restringe a ação das
instituições, o que é positivo por um lado,
uma vez que as políticas nacionais ficam
protegidas de interferências externas
desnecessárias ou autoritárias, e é negativo
por outro, nos casos em que o governo
nacional se constitui como ameaça à sua
população. As OIs frequentemente são
acusadas de inflamar conflitos os quais se
propõem a solucionar, agindo
unilateralmente, ou são acusadas de tornar
Estados dependentes de sua ajuda. As
correntes teóricas em Relações
Internacionais se identificam com opiniões
variadas a respeito das OIs. Há aquelas que
se posicionam criticamente, como realistas e
marxistas, há aquelas que ressaltam seus
benefícios, como os liberais e
construtivistas. Isso demonstra a
preocupação com o tema na área e como as
OIs estão inseridas nos debates acadêmicos.
Ao trazermos essa discussão para as
experiências vivenciadas pelas OIs, é
possível perceber que estas possuem
histórias de sucessos e fracassos quando
comparados os objetivos iniciais das
missões aos seus resultados finais. O casos
bem-sucedidos da ONU e da OEA
exemplificam como instituições
internacionais podem promover a paz e o
desenvolvimento em situações de completo
caos, assim como os casos falhos
evidenciam os transtornos que uma
intervenção podem causar. As atrocidades
cometidas ao redor do mundo e sua
exposição e discussão pela mídia e opinião
pública elevaram exponencialmente os
debates a repeito dos direitos humanos e das
seguranças pessoal e nacional.
O incremento das demandas pela atuação
das organizações internacionais revela a
necessidade de expansão também dos
estudos nesta área, bem como de sua melhor
delimitação. É importante que as reflexões
acadêmicas sejam levadas para o campo de
efetiva agência das OIs para que, assim,
deficiências e patologias sejam sanadas,
limitações sejam trabalhadas e falhas sejam
remediadas.

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 RESUMO

Este artigo pretende apresentar o A questão do combate ao terrorismo

regime de proteção internacional dos
refugiados a partir de grandes
questões presentes na cena
internacional. Seu objetivo é entender
a problemática do refúgio como um
assunto primordialmente político que
afeta, direta ou indiretamente, todos os
governos no mundo. Em uma
perspectiva geral, os campos de
refugiados – por serem soluções
temporárias que se tornam
permanentes – apresentam um desafio
para a comunidade internacional que
se agrava com o aumento dos fluxos
migratórios. Por outro lado, os
organismos internacionais
humanitários, com especial atenção
para o ACNUR, têm sua ação limitada
por fatores políticos e orçamentários.
também apresenta um desafio aos
Estados ao tentarem equilibrar sua
segurança nacional com suas
obrigações internacionais. Por fim,
novas classificações de refugiados se
fazem necessárias para abarcar um
número crescente de pessoas que
necessitam de assistência. Contudo,
esses são apenas alguns
questionamentos que podem ser feitos
no âmbito das Relações Internacionais
a respeito do direito internacional dos
refugiados.
PALAVRAS-CHAVE: refugiados,
ACNUR, Convenção de 1951,
apátridas, segurança nacional,
UNRWA, migrantes, “refugiados
ambientais”, direitos humanos.

1
Graduanda do terceiro semestre de Relações Internacionais da Universidade de Brasília.
2
Graduanda em Relações Internacionais pela Universidade Rural do Rio de Janeiro.
3
Graduanda em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília e membro do Programa
de Educação Tutorial em Relações Internacionais da UnB (PET-REL).
 ABSTRACT
This article aims to present the regime of
international protection of refugees from the
great questions raised in the current
international scene. Its goal is to understand
the problematic of refuge as a matter which
is mainly global and political, affecting,
directly or indirectly, all the governments in
the world. In a general perspective, the
refugee camps - temporary solutions that
became permanent- present a challenge for
the international community that is
aggravated with the increase of migratory
fluxes. On the other hand, the international
humanitarian organisms, mainly United
Nations High Commissioner for Refugees
(UNHCR), have their action limited by
political and budget shortcomings. The fight
against terrorism is also presented as a
challenge to States when trying to balance
their national security with their
international obligations. Lastly, the
creation of new labels for refugees becomes
necessary to encompass an increasing
number of people in need of assistance.
Nevertheless, those are just some of the
several questionings possible of being raised
in the scope of the International Relations
concerning the international law of the
refugees.
KEYWORDS: refugees, UNHCR,
Convention relating to the Status
of Refugees (1951), stateless, national
security, migrants, “environmental
refugees”, human rights.
4
São signatários apenas do Protocolo de 1967: Estados Unidos, Venezuela e Cabo Verde. São signatários ape-
nas da Convenção de 1951: Madagascar, Mônaco e São Cristóvão e Névis. Países não-signatários: Cuba, Guia-
na, Saara Ocidental, Líbia, Arábia Saudita, Omã, Emirados Árabes, Kuwait, Iraque, Síria, Jordânia, Israel, Lí-
bano, Uzbequistão, Mongólia, Paquistão, Índia, Nepal, Bangladesh, Butão, Burma, Tailândia, Laos, Vietnã,
Coreia do Norte, Indonésia e Taiwan.
5
Ver ACNUR. Convenção de 1951 Relativa ao Estatuto dos Refugiados. Série Tratados da ONU, Nº 2545,
Vol. 189, p. 137.
1. INTRODUÇÃO
Calcula-se que existam atualmente
no mundo mais de 43 milhões de
pessoas que necessitam de proteção
como a prevista na Convenção de
Genebra de 1951 Relativa ao
Estatuto dos Refugiados4. De acordo
com a definição estabelecida por
esta Convenção, em seu artigo
primeiro, é considerado refugiado
toda pessoa que, em consequência
de acontecimentos ocorridos antes
de 1º de Janeiro de 1951, receando
com razão ser perseguida em virtude
da sua raça, religião, nacionalidade,
filiação em certo grupo social ou das
suas opiniões políticas, se encontre
fora do país de que tem a
nacionalidade e não possa ou, em
virtude daquele receio, não queira
pedir a proteção daquele país; ou
que, se não tiver nacionalidade e
estiver fora do país no qual tinha a
sua residência habitual após aqueles
acontecimentos, não possa ou, em
virtude do dito receio, a ele não
queira voltar5.
Os princípios básicos que embasam a
Convenção de 1951 são a não-devolução
(non-refoulement) e a não-discriminação. O
primeiro destes está descrito em seu artigo
33, segundo o qual
nenhum dos Estados Contratantes
expulsará ou repelirá um refugiado,
seja de que maneira for, para as
fronteiras dos territórios onde a sua
vida ou a sua liberdade sejam
ameaçados em virtude da sua raça,
 religião, nacionalidade, filiação em
certo grupo social ou opiniões
políticas6.
Já o conceito de não-discriminação,
definido no artigo 3º, se refere à
recomendação aos Estados de que não
promovam qualquer tipo de segregação de
grupos de refugiados, seja por razões de
raça, país de origem, religião ou etnia7.
A proposta da Convenção de 1951
considerava que o problema dos refugiados
era pontual, causado exclusivamente pela
Segunda Guerra Mundial, que se limitaria a
determinadas populações atingidas e que
seria resolvido rapidamente. Como essas
suposições se mostraram falsas ao longo dos
anos, foi adotado, em 1967, o Protocolo
Relativo ao Estatuto dos Refugiados, que
modificou sua definição de forma a retirar a
restrição temporal definida no artigo 1º da
Convenção, ou seja, os fluxos que não
estivessem relacionados aos efeitos da
Segunda Guerra também seriam
considerados em termos da proteção de
refugiados8. No entanto, mesmo essa versão
mais abrangente da definição ainda não
engloba outras categorias de refugiados que
surgiram desde então.
Outros grupos também aparecem
associados ao tema dos refugiados, tais
como os chamados apátridas, definidos pelo
artigo 1º da Convenção Sobre o Estatuto dos
Apátridas de 1954 como “toda a pessoa que
não seja considerada por qualquer Estado,
segundo a sua legislação, como seu
nacional”9. Há também os chamados
deslocados internos (pessoas deslocadas
internamente, PDI, em português, e IDP,
internally displaced people, em inglês). Um
instrumento jurídico que trata
especificamente desse grupo é Convenção
da União Africana sobre a Proteção e
Assistência as Pessoas Deslocadas
Internamente na África (Convenção de
Kampala)10 que o define em seu artigo 1º,
como
pessoas ou grupos de pessoas que
tenham sido forçadas ou obrigadas a
fugir ou a abandonar as suas
habitações ou locais de residência
habitual, em particular como
resultado ou como forma de evitar
os efeitos dos conflitos armados,
situações de violência generalizada,
as violações dos direitos humanos
ou calamidades naturais provocadas
pelo próprio homem e que não
tenham atravessado a fronteira de
um Estado internacionalmente
reconhecido11.

6
Ibidem, p. 149.
7
Ibidem, p. 138.
8
As considerações iniciais do Protocolo de 1967 Relativo ao Estatuto dos Refugiados incluem: “Considerando
que, desde que a Convenção foi adotada, surgiram novas situações de refugiados e que os refugiados em causa
poderão não cair no âmbito da Convenção”. Ver ACNUR. Protocolo de 1967 Relativo ao Estatuto dos
Refugiados. Nações Unidas, Coletânea de Tratados, vol. 606, pág. 267.
9
Convenção Sobre o Estatuto dos Apátridas. Aprovada em Nova Iorque, em 28 de Setembro de 1954, p. 01.
10
Adotada pela União Africana em 23 de outubro de 2009, em Kampala, Uganda, durante uma cúpula sobre
deslocamentos forçados, a Convenção de Kampala garante a proteção e assistência legal às pessoas deslocadas
internamente em países africanos, por conflitos ou calamidades.
11
Convenção da União Africana sobre a Proteção e Assistência as Pessoas Deslocadas Internamente em África
 A agência da Organização das Nações
Unidas (ONU) que se dedica a zelar pelo
bem-estar destas populações é o Alto
Comissariado das Nações Unidas para
Refugiados (ACNUR). Seu mandato ainda
engloba ações em conjunto com governos,
Organizações Não governamentais (ONGs)
e o setor privado, que visem a reduzir a
ocorrência de situações que levem ao
deslocamento forçado, bem como buscar
soluções duradouras para os problemas
enfrentados pelos migrantes. Dentro do
escopo de pessoas que recebem atenção do
ACNUR também se encontram, além dos
refugiados, os requerentes de asilo, os
deslocados internos, os apátridas, os
retornados (pessoas que se repatriaram
voluntariamente) e os chamados refugee-like
situations, (pessoas que não estão mais sob a
proteção jurídica de um Estado, porém ainda
não possuem oficialmente o status de
refugiado)12.
O presente artigo visa apresentar as
classificações e os dispositivos legais
referentes ao tema dos refugiados e analisar
a atual situação da instituição do refúgio,
apresentando alguns desafios
contemporâneos. Inicialmente, o artigo
apresenta uma abordagem geral dos
refugiados no mundo, expondo a situação
dos campos de refugiados e as violações dos
direitos humanos a que estes indivíduos
estão sujeitos. Posteriormente, ainda serão
abordadas as ações e inações dos órgãos de
(Convenção de Kampala) Adotada pela Cimeira Especial da União Africana, realizada em Kampala, no dia 23
de Outubro de 2009, p. 03.
12
Informações disponíveis em: <http://www.acnur.org/t3/portugues/a-quem-ajudamos/> Acesso em 22 de
junho de 2012.
proteção destas populações, com foco
principal para o ACNUR. Com isso, será
possível refletir sobre alguns dos problemas
no atual regime dos refugiados, tais como a
questão do refúgio no pós-11 de setembro,
as novas categorias de refugiados não
abarcadas pela Convenção de 1951 e seu
Protocolo de 1967 e outras brechas nos
mecanismos jurídicos de proteção.
A abordagem escolhida pretende
apresentar o tema de estudo de uma forma a
propiciar ao leitor um entendimento do
problema enfatizando os grandes debates
existentes a cerca da proteção dos
refugiados. Analisando os tópicos a partir da
tríade segurança, política e direito, este
artigo pretende contribuir para a formação
de uma visão crítica sobre a instituição do
refúgio e as ações humanitárias nesse
quesito.
2. REFUGIADOS NO MUNDO:
UMA ABORDAGEM GERAL
Os refugiados, classificados sob um
status que denota pessoas em situação de
extrema vulnerabilidade, recebem ajuda
humanitária de diversos órgãos
internacionais. O mais reconhecido destes é
o Alto Comissariado das Nações Unidas
para Refugiados (ACNUR). Outras
organizações militantes de direitos humanos
e agências de variados portes também
mobilizam a sociedade civil em prol dos
deslocados forçados, como o Comitê
Internacional da Cruz Vermelha (CICV) e a
Médicos Sem Fronteiras (MSF).
De acordo com o Statistical Yearbook
2010 do ACNUR13, cerca de 33,9 milhões
de pessoas teriam sido beneficiadas por seus
programas de ajuda humanitária durante o
ano em questão. Dentre estas, de forma
direta ou indireta14, mais de 10,55 milhões
seriam indivíduos sob o status de refugiados,
cerca de 597 mil estariam em situações
semelhantes à de refugiados, 14,7 milhões
seriam IDP’s15 e 242 mil pessoas
classificadas de forma similar aos IDP’s.
Apesar das estatísticas existentes,
contabilizar o número de refugiados
constitui uma tarefa complexa devido à
impossibilidade de quantificá-los sem
margem de erros. Isto se dá por fatores
como as altas taxas de natalidade e
mortalidade nos campos de refugiados16 e
por existirem situações, como, por exemplo,
as em que os próprios indivíduos assistidos
nos campos burlam o sistema para
contabilizá-los a fim de conseguirem uma
maior quantidade de alimento. Um dos casos
que ilustram tais situações é o de um grupo
de refugiados que vinha há oito meses
omitindo a morte de um ente da família a
fim de continuar recebendo sua ração
alimentar17.
A despeito de críticas existentes acerca
da prática de contagem de refugiados, a
tentativa de se obter uma estatística fiel se
faz necessária à medida que o ACNUR
precisa “planejar seus programas, traçar
orçamentos, alocar seus recursos, conseguir
itens essenciais de assistência, estabelecer
seu sistema logístico, angariar dinheiro dos
Estados doadores e prestar contas das
despesas da organização”18. Tais números
também seriam importantes para a
elaboração e implementação de políticas
públicas de Estados voltadas para essas
populações e obtenção de um maior controle
com fins de monitoramento e registro para a
garantia de seus direitos19.
2.1. CAMPOS DE REFUGIADOS

13
Population Levels and Trends. In: UNHCR Statistical Yearbook 2010. p. 21. Disponível em <http://
www.unhcr.org/4ef9c7849.html > Acesso em 14 de junho 2012.
14
Ajuda “direta ou indireta”, entende-se como “humanitarian assistance under arrangements in which UNHCR
was either the lead agency or a key partner”: In: UNHCR Statistical Yearbook 2010 (”Population levels and
Trends”: cap. 2, p. 21).
15
IDPs: Internally Displaced People. Deslocados forçados dentro das fronteiras de seus próprios países, possu-
indo status diferente do status de indivíduos refugiados. Disponível em: <http://www.unhcr.org/
pages/49c3646c146.html > Acesso em 14 de junho 2012.
16
VERWIMP, Philip; BAVEL, Jan Van. Child Survival and Fertility of Refugees in Rwanda. Philip. Europe-
an Journal of Population (2005) 21: P. 271. Disponível em: <http://www.hicn.org/papers/fertility.pdf > Aces-
so em 26 de junho de 2012.
17
HARREL-BOND, Barbara. Can Humanitarian Work with Refugees be Humane? Human Rights Quaterly,
Vol. 24, No. 1 (Fev., 2002). John Hopkings University Press. Nota: p. 61.
18
CRISP, Jeff. “Who has counted the refugees?” UNHCR and the politics of numbers.
19
Doctors Without Borders. Press Release: “UNHCR must take full responsibility for all of the Kosovo refu-
gees”: MSF calls on Mrs. Sadako Ogata to Take Action, 9 de abril de 1999. (Tradução livre) Disponível em:
<http://www.doctorswithoutborders.org/press/release.cfm?id=488 > Acesso em 26 de junho de 2012.
 Um dos locais onde é possível observar programas que possam garantir alívio para
a atuação do ACNUR (e de outras agências) os refugiados palestinos. A agência, pensada
é nos campos de refugiados, nos quais como temporária, pode ser vista como uma
muitos deles são registrados, e recebem resposta para lidar com os deslocados do
auxílio alimentar e abrigo. Em alguns conflito árabe-israelense de 1948. Contudo,
campos, há postos dos Médicos Sem frente à impossibilidade de atenuar o
Fronteiras, que realizam exames para problema que leva ao deslocamento forçado
verificar as condições físicas dos indivíduos, na região, teve seu mandato estendido até 30
incluindo dos recém-chegados, que de junho de 201421. Atualmente, tem sob sua
frequentemente encontram refúgio nos atenção cerca de 5 milhões de palestinos.
campos após extensas e debilitantes Dentre estes, 1,4 milhões vivem em 58
peregrinações desde seus locais de origem. campos reconhecidos pela UNRWA, sendo
Como não há uma definição específica 10 na Jordânia, 9 na Síria, 12 no Líbano, 19
do que seria um campo de refugiados, é na Banca Ocidental (o que inclui a
comum mencionar a definição apresentada Jerusalém Oriental) e 8 na Faixa de Gaza22.
pela agência da ONU para os refugiados Grande parte dos campos de refugiados
palestinos, a UNRWA (United Nations está localizada no continente africano e
Relief and Work Agency for Palestine muitos deles se encontram acima de suas
Refugees), é também pode ser aplicada aos capacidades originalmente previstas. No
campos acompanhados pelo ACNUR, a Quênia, por exemplo, estão localizados os
despeito da UNRWA trabalhar de forma campos de Nairóbi, que atualmente abrigam
distinta deste. Um local com fins de refúgio 32.342 pessoas e Kakuma, com 46.851
seria “um lote de terra disponibilizado à refugiados23.
UNRWA pelo governo anfitrião para O campo de Daadab– considerado o
acomodar refugiados palestinos e mais antigo- teve seus primeiros
estabelecer instalações para prover as suas assentamentos instalados “em outubro de
necessidades”20. 1991 e junho de 1992 para abrigar os
A UNRWA foi criada pela resolução refugiados que fugiam da guerra civil
302 (IV) da Assembleia Geral das Nações somali”24. Construído inicialmente para
Unidas em 8 de dezembro de 1949 para criar receber 90 mil pessoas, hoje contabiliza
20
UNRWA. Palestine refugees. Where do Palestine Refugees live? Disponível em <http://www.unrwa.org/
etemplate.php?id=86 > Acesso em 26 de junho de 2012.
21
UNRWA. Overview. Disponível em: <http://www.unrwa.org/etemplate.php?id=85> Acesso em 10 de julho
de 2012.
22
UNRWA. UNRWA Statistics -2010. Selected Indicators, página 4. Disponível em: <http://www.unrwa.org/
userfiles/2011120434013.pdf> Acesso dia 11 de julho de 2012.
23
UNHCR. Refugees in the Horn of Africa: Somali Displacement crisis (country). Disponível em: <http://
data.unhcr.org/horn-of-africa/country.php?id=110>. Acesso em 14 de junho 2012.
24
ACNUR. Dadaab, o maior campo de refugiados do mundo, completa 20 anos. Notícia de 21 de Fevereiro,
2012. 14:00 . Disponível em: <http://www.acnur.org/t3/portugues/noticias/noticia/dadaab-o-maior-campo-de-
cerca de 465.611 indivíduos de diversas Tanzânia (1.515)28.
nacionalidades. Há ainda outros milhares de A enorme quantidade de pessoas em
deslocados não registrados por deficiências campos, pensados inicialmente como uma
logísticas e demais razões supracitadas. solução de curto prazo que se torna
O fluxo de chegada de novos refugiados permanente, contribui para violações de
ao campo de Daadab é contínuo, devido à Direitos Humanos dentro dos próprios locais
grave situação de fome e seca na Somália25. de refúgio. Uma das maiores dificuldades é
Ele é subdividido entre Dagahaley, o fato de um campo estar sob a jurisdição de
Hagadera, Kambios e Ifo, e já recebeu três um determinado Estado que não consegue
gerações de refugiados que nele encontram fornecer cidadania para os refugiados que lá
uma estrutura social, mercados e escolas26, se encontram. Muitos desses Estados, que,
sendo que as dinâmicas comerciais chegam frequentemente, não conseguem fazer uso de
a gerar postos de trabalho dentro do próprio sua legislação nem para proteger os próprios
campo, permitindo que os refugiados nacionais que carecem de auxílio, tampouco
trabalhem apesar da ausência de seu direito alcançam a proteção de refugiados
legal, visto que não possuem cidadania do desprovidos de proteção nacional para lutar
país em questão. por seus direitos. Há, ainda, casos de
Como possível forma de exemplificar a fornecedores de ajuda humanitária que
problemática do deslocamento forçado de violam os direitos humanos de seus próprios
pessoas, a situação de crise na Somália soma assistidos por diversas razões, tais como
quase um milhão de somalis (993.403 falta de recursos para garantir um tratamento
pessoas)27 obtendo refúgio no exterior, em equitativo para todos, despreparo
campos da ONU, como os do Iêmen, com psicológico e até medidas punitivas29.
214.485 somalis, e os da Etiópia, que A segurança é outro problema nos
abrigam 200.031 refugiados. Números campos de refugiados. Há um grande risco
significativos de deslocados forçados da de que esses lugares sejam contaminados
Somália também são encontrados em pelos conflitos que motivaram essas pessoas
campos em Uganda (22.766), Djibouti a saírem de seus locais de residência. Essa
(16.449), Egito (7.437), Eritreia (4.668) e situação acontece quando grupos rivais estão
refugiados-do-mundo-completa-20-anos/>. Acesso em 14 de junho 2012.
25
Médicos sem Fronteiras. Uma visão realista sobre a crise na Somália. 05 de setembro de 2011. Disponível
em <http://www.msf.org.br/noticias/1321/uma-visao-realista-sobre-a-crise-na-somalia/> Acesso em 14 de ju-
nho 2012.
26
G1. Maior campo de refugiados do mundo faz 20 anos em crise humanitária. 12/08/2011 07h12 - Atualizado
em 31/08/2011 12h24. Disponível em <http://g1.globo.com/mundo/noticia/2011/08/maior-campo-de-
refugiados-do-mundo-faz-20-anos-em-crise-humanitaria.html> Acesso em 14 de junho 2012.
27
UNHCR. Refugees in the Horn of Africa: Somali Displacement crisis (regional). Disponível em: <http://
data.unhcr.org/horn-of-africa/regional.php> Acesso em 14 de junho 2012.
28
Ibidem.
29
HARREL-BOND, Barbara. Can Humanitarian Work with Refugees be Humane? Human Rights Quaterly,
Vol. 24, No. 1 (Fev., 2002). John Hopkings University Press. Nota: p. 67
localizados em um mesmo campo, mas não
possuem atendimento psicológico que evite
enfrentamentos mesmo em locais longe dos
centros de tensão. Além disso, a localização
de muitos campos de refugiados em regiões
fronteiriças ao conflito permite que pessoas
que lá residam sejam atacadas ou até
contribuam para que sua parte seja a
vencedora na questão. Assim, um espaço
que deveria garantir proteção para quem
dela precisa acaba se tornando uma
continuação daquilo que esses indivíduos
temem.
Idealizados como medida assistencialista
temporária para receber deslocados forçados
carecendo de proteção, os campos abrigam
pessoas que por vezes nem sequer conhecem
outra realidade além do campo. Todavia,
nem todos os campos de refugiados são
iguais, de forma que existem casos de
campos sustentáveis, que permitem a
subsistência de seus moradores. O campo de
Kyangwal, em Uganda, fornece terra e
ferramentas para que os seus residentes
possam plantar alimentos, de modo que
apenas os mais vulneráveis e os recém-
chegados têm necessidade de receber
assistência alimentar30. Essa solução permite
que os habitantes do campo tenham uma
melhor condição de vida. Ainda que seja
passível de críticas, essa medida promove a
ocupação dos refugiados e enriquece sua
dieta, visto que a ração fornecida em muitos
30
BETTS, Alexander. Self-Reliance for Refugees: a view from Kyangwali Settlement. 24 de maio de 2012
Disponível em: <http://www.alexanderbetts.com/1/post/2012/05/self-reliance-for-refugees-a-view-from-
kyangwali-settlement.html> Acesso em 26 de junho de 2012.
31
Estatuto do ACNUR.Cap. II. 8. b).
32
Estatuto do ACNUR.Cap. II. 8. c).
lugares carece de vitaminas e minerais
necessários para uma boa nutrição.
Embora um dos objetivos previstos no
Estatuto do ACNUR seja “reduzir o número
de pessoas necessitadas de proteção”31, a
proporção do número de refugiados no
mundo é crescente, seja por motivos de
conflitos ou novas questões que
transcendem as habilidades humanas de
contenção, como fenômenos naturais
(tsunamis, furacões, terremotos e erupções).
2.2. REPATRIAÇÃO E
REASSENTAMENTO
Não obstante o recebimento de maior
proteção nos campos de refugiados que nos
países de origem e do trabalho exercido
pelos organismos internacionais de ajuda
humanitária, a melhor solução para essas
pessoas seria voltar para casa ou serem
reassentadas em algum outro lugar onde
pudessem reconstruir suas vidas. Contudo,
muitos refugiados não têm buscado a
repatriação voluntária por ainda se sentirem
em situação de risco e ameaça em seus
países de origem, e, por vezes, também não
têm oportunidade de reassentamento.
Conforme seu Estatuto, o ACNUR visa
“promover a repatriação voluntária dos
refugiados”32. Dessa forma, contabilizou
532.099 repatriações voluntárias e cerca de
3,2 milhões de deslocados internos puderam
retornar para suas casas no ano de 201133.
Outra tentativa de solução de longo
prazo para a questão dos refugiados é seu
acolhimento em países que lhes atribuam
cidadania e condições de enraizamento, o
chamado reassentamento. Atualmente, o
ACNUR declara como sendo uma de suas
prioridades “encontrar outros Estados
dispostos a aceitar pessoas vulneráveis e
fortalecer programas introduzidos
recentemente”34. De acordo com a agência,
os países participantes do programa de
reassentamento são: Estados Unidos,
Canadá, Austrália, Suécia, Noruega,
Finlândia, Nova Zelândia, Dinamarca e
Holanda. Recentemente, novos países
integraram a lista, a saber: Chile, Benin,
Burkina Faso, Irlanda, Islândia, Reino Unido
e Brasil35. Segundo o ACNUR, durante o
ano de 2011, 79.800 refugiados (com e sem
a ajuda da agência) foram reassentados em
22 países diferentes. Os Estados Unidos da
América foram o país que recebeu o maior
número, 51.500.
Apesar de tais iniciativas, no mesmo ano
de 2011, 4,3 milhões de pessoas foram
forçadas a se deslocarem por causa de
conflitos e perseguições, das quais 800.000
conseguiram cruzar a fronteira e as outras
3,5 milhões estão na condição de deslocados
internos. O Paquistão é o país com maior
número de refugiados 1,7 milhão e o
Afeganistão é o país de origem de 2,7
34
UNHCR. Emerging Resettlement Countries: News Doors Open. (Tradução livre). Disponível em <http://
www.unhcr.org/pages/4a2ced836.html> Acesso em 26 de junho de 2012.
35
Ibidem.
36
Ver nota 30.
37
Lei nº 9.474, de 22 de julho de 1997. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/
L9474.htm> Acesso em 14 de junho 2012.
milhões de indivíduos localizados em 79
Estados, o que o configura como maior
emissor de solicitantes de refúgio no
mundo36. Isso mostra que há uma
necessidade crescente de a comunidade
internacional acolher os refugiados em
vistas a reintegrá-los em uma sociedade.
Porém, é importante salientar que se os
países dessem maior atenção à problemática
do refúgio, haveria um aumento no número
de repatriações e reassentamentos, assim
como no de reconhecimento do direito ao
asilo.
2.3. O BRASIL E O REFÚGIO
É interessante analisar o caso do Brasil,
que conta com o Programa Reassentamento
Solidário acordado com o ACNUR em 1999
e com a lei nº 9.474 de julho de 1997, que
“define mecanismos para a implementação
do Estatuto dos Refugiados de 1951 e
determina outras providências.”37. Esta lei
criou o Comitê Nacional para Refugiados
(CONARE), o qual é composto por
representantes do Ministério da Justiça (que
o preside), Ministério das Relações
Exteriores, ACNUR (que não tem voto),
Ministérios da Saúde, do Trabalho, do
Esporte e da Educação, Departamento da
Polícia Federal e por um representante da
sociedade civil (Cáritas Arquidiocesana de
São Paulo e Cáritas Arquidiocesana do Rio
de Janeiro, que se revezam nas reuniões, e nas condições previstas no presente
Estatuto, e de encontrar soluções
Instituto Migrações e Direitos Humanos –
permanentes para o problema dos
IMDH –, que atua caso as duas primeiras refugiados, prestando assistência aos
não possam comparecer)38. governos e, com o consentimento de
tais governos. (Artigo 1º do Estatuto
O país se destaca por ter internalizado as do Alto Comissariado das Nações
obrigações acordadas internacionalmente de Unidas para Refugiados, 1950)
uma maneira que garanta que as decisões a
Para entender a problemática de proteção
respeito dos refugiados sejam tomadas
aos refugiados, é importante observar o
levando em consideração a opinião do
papel do Alto Comissariado das Nações
governo, da sociedade civil e do ACNUR.
Unidas para Refugiados (ACNUR) bem
Esse é um dos motivos de porque o ACNUR
como seus objetivos, mandatos, meios de
considera o Brasil um líder regional nessa
atuação e falhas. Essa seção pretende
temática39. Atualmente, vivem 4500
apresentar esse importante órgão da
refugiados no país oriundos de 75 Estados
Organização das Nações Unidas (ONU),
diferentes, com destaque para os angolanos
bem como discutir sua eficácia e limitações.
em maior número, seguido pelos
colombianos e pelos congoleses. Dentre
3.1 A ESTRUTURA DO ACNUR
esses, 1800 estão na cidade de São Paulo40,
que conta com o apoio do Comitê Estadual
O ACNUR foi criado pela Assembleia
para os Refugiados de São Paulo, criado em
Geral das Nações Unidas (AGNU) em 14 de
novembro de 1997 e que possui a mesma
dezembro de 195041 com a missão de
estrutura tripartite do CONARE.
proteger os refugiados e buscar soluções
duradouras – principalmente repatriação
3. ATUAÇÃO DO ACNUR E SUAS
voluntária, integração local e
LIMITAÇÕES INSTITUCIONAIS
reassentamentos – para os deslocamentos
O Alto Comissariado das Nações
forçados. Contudo, seu mandato foi
Unidas para Refugiados, atuando estendido para também abranger apátridas e
sob a autoridade da Assembleia pessoas deslocadas dentro de seus próprios
Geral, assumirá a função de
proporcionar proteção internacional, países (IDPs). Nesse aspecto, Goodwin-Gill
sob os auspícios das Nações Unidas, mostra que um dos desafios para a proteção
aos refugiados que se enquadrem internacional dos refugiados seria o próprio
38
Ver MOREIRA, J. B. Políticas para refugiados nos contextos internacional e brasileiro do pós-guerra aos
dias atuais. In: XVI Encontro ABEP, 2008, Caxambu. Anais do XVI Encontro da ABEP, 2008, p.9 Disponível
em: <http://www.abep.nepo.unicamp.br/encontro2008/docsPDF/ABEP2008_1951.pdf> Acesso em 26 de ja-
neiro de 2012
39
Ibidem, p. 11.
40
Ver ADUS. Instituto de Reintegração de Refugiados –Brasil. Dados sobre o refúgio no Brasil. Disponível
em: <http://www.adus.org.br/dados-sobre-o-refugio-no-brasil/> Acesso em 11 de julho de 2012.
41
Data de aprovação do Estatuto do ACNUR pela resolução 428 (V) da AGNU.
mandato do ACNUR, visto que seu conceito ao deslocamento forçado de outros
de proteção não é definido42, ou seja, ele é indivíduos que também estarão sujeitos à
concebido de forma extensa e abstrata. Isso proteção do órgão. Segundo informações
leva a interpretações variadas que podem deste, atualmente, estima-se que mais de 43
causar problemas quanto à atuação do órgão. milhões de pessoas estão dentro de seu
Primeiro, por essa definição estar fortemente escopo (maior número desde meados dos
atrelada ao consentimento dos Estados, e , anos 9045), entre solicitantes de refúgio,
segundo, por não determinar ações refugiados, apátridas, deslocados internos e
específicas da agência em relação às pessoas repatriados. Além disso, a agência atua em
que estão sob sua atenção. 126 países e conta com 7.200 funcionários
A questão da amplitude e que, em sua maioria, trabalham em regiões
indeterminação do mandato do ACNUR de conflito, zonas afetadas por desastres
deve ser entendida como uma das naturais e em operações de repatriação46.
dificuldades enfrentadas pelo órgão. A fim de proteger tal número de pessoas,
Contudo, Goodwin-Gill ainda apresenta era de se esperar que o órgão tivesse um
outras questões que devem ser consideradas orçamento alto. Contudo, ele se mantém
ao se analisar o regime dos refugiados. O com contribuições voluntárias de países
autor acredita que originalmente o ACNUR doadores e particulares, o que se traduz em
não foi pensado para lidar com movimentos um montante de aproximadamente US$ 3
de refugiados em larga escala43. Além disso, bilhões por ano47. Diferentemente de outras
fluxos de refugiados são geralmente agências da ONU, o ACNUR precisa fazer
imprevisíveis, o que dificulta determinar campanha de captação de recursos para
quando acontecerão, quanto tempo durarão, obter fundos do setor privado, doadores
a quantidade de pessoas envolvidas e quais particulares e da comunidade internacional.
serão suas necessidades44.
Dessa forma, o ACNUR lida com um 3.2 SUAS CAPACIDADES
número variável de pessoas que estão sob
sua responsabilidade, pois, de forma O financiamento é um antigo
problema, que perpassa o ACNUR
imprevisível, pode ocorrer um fato que leve
desde sua criação, agravado pela
42
Ver GOODWIN-GILL, Guy S. Refugees: Challenges to Protection. International Migration Review, vol.
35, nº 1, Special Issue: UNHCR at 50: Past, Present and Future of Refugee Assistance, spring 2001, pp. 130-
131.
43
Ibidem, p. 131.
44
Ibidem, p.139.
45
ACNUR. Number of forcibly displaced rises to 43.3 million last year, the highest level since mid-1990s.
News Stories, 15 June 2010. Disponível em: <http://www.unhcr.org/4c176c969.html> Acessado em 14 de
junho 2012.
46
Informações disponíveis em: <http://www.acnur.org/t3/portugues/informacao-geral/breve-historico-do-
acnur/>. Acesso em 11 de junho de 2012.
47
Ibidem.
 ampliação de suas atividades.
Embora seja a maior agência do
sistema ONU, apenas 2% de seu
orçamento é repassado pela
organização, sendo 98% obtido por
contribuições voluntárias
(VÄYRYNEN, 2001)48.
Sua dependência financeira de doações é
uma das principais vulnerabilidades do
ACNUR. Para Gallagher, os recursos
disponíveis para as situações que envolvem
refugiados ditam a natureza das respostas às
mesmas e hoje esses dependem de fundos
governamentais49. Além disso, uma das
funções do órgão seria verificar como os
Estados tratam aqueles que buscam refúgio
e, principalmente, se respeitam o princípio
de não devolução (non-refoulement). Por
esse motivo, Gallagher acredita que
these donor nations therefore
typically do not wish their funds to
be used to strengthen the capacity of
UNHCR to monitor the ways in
which they exercise their legal
obligations under the Refugee
Convention. The very nature of
refugee problems impedes the
capacity of the international refugee
system to afford adequate
protection50.
Sob a possibilidade de ação do ACNUR
frente a Estados que não cumpram suas
obrigações internacionais, Goodwin-Gill
argumenta que a agência tem “sanções”
limitadas para lidar com os mesmos. Essa
incapacidade de punir violadores dos
direitos das pessoas em situação de refúgio
seria uma fraqueza do regime internacional
de proteção aos refugiados51.
O artigo 2 de seu Estatuto garante que “o
trabalho do Alto Comissariado terá um
caráter totalmente apolítico; será
humanitário e social”. Porém, a dependência
financeira do ACNUR impede que isso
ocorra na realidade. Para Goodwin-Gill, o
regime tem debilidades, particularmente ao
se considerar a relação entre movimento de
massa, obrigação e solidariedade
internacional. Isso porque a proteção e
assistência a indivíduos sob os cuidados do
órgão dependem de contribuições
voluntárias e seus doadores têm seus
próprios interesses52. O autor acredita que
esse é um dos pontos críticos da agência que
impede sua atuação autônoma.
3.3 OS SILÊNCIOS DA AGÊNCIA
O ACNUR tem recursos escassos para
lidar com uma enorme quantidade de
pessoas com diferentes necessidades, o que
muitas vezes pode gerar atitudes
contestáveis da agência. Uma dessas teria

48
Ver ROCHA, Rossana Reis e MOREIRA, Julia Bertino. Regime Internacional para refugiados: Mudanças e
Desafios. Revista Sociologia Política, Curitiba, v. 18, out. 2010, p.24.
49
Ver GALLAGHER, Dennis. The Evolution of the International Refugee System. International Migration
Review, vol. 23, nº3, Special Silver Anniversary Issue: International Migration an Assessment for the 90’s,
autumn, 1989, p.595.
50
Ibidem, p.596.
51
Ver GOODWIN-GILL, Guy S. Refugees: Challenges to Protection. International Migration Review, vol.
35, nº 1, Special Issue: UNHCR at 50: Past, Present and Future of Refugee Assistance, spring 2001, p.141
52
Ibidem, p.133.
levado a um protesto nos anos de 2008 e
2009 de refugiados palestinos reassentados
no Brasil alegando falta de assistência e
diálogo com o ACNUR. Moulin aborda a
manifestação realizada em Brasília com o
intuito de demonstrar a necessidade de
observar o “direito de voz” dos refugiados e
sua capacidade de lutar por seus direitos53. É
importante considerar o refugiado como
uma pessoa capaz, que tem voz e
sentimentos, e que consegue agir na lógica
existente da proteção humanitária.
Ainda sobre a importância de considerar
o ser humano em situação de refúgio não
apenas como uma vítima, Harrell-Bond
evidencia a relação de poder existente entre
aqueles que realizam a ação humanitária e
aqueles que a recebem. Segundo o autor, é
possível perceber que
in the context of giving
humanitarian assistance, whether or
not they are aware of it,
humanitarian workers stand in an
asymmetrical relationship to
refugees who are symbolically
disempowered through becoming
clients of those upon whom they are
dependent for the means of survival
and security54.
Isso aconteceria porque a assistência aos
refugiados é concebida em termos de
caridade e não como uma maneira de
permitir que essas pessoas desfrutem de seus
53
Ver MOULIN, Carolina. Os Direitos Humanos dos Humanos sem Direitos: Refugiados e a política do pro-
testo. Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 26, nº 76, junho/2011, pp. 145-155.
54
Ver HARRELL-BOND, Barbara. Can Humanitarian Work with Refugees Be Humane? Human Rights
Quarterly, vol. 24, nº 1, p., fev. 2001, p.55
55
Ibidem, p.53.
56
Ver AGIER, Michel. Tradução de Paulo Neves. Refugiados diante da nova ordem mundial. Tempo Social,
revista de Sociologia da USP, vol.18, nº 2, nov. 2006, p.208.
direitos55. Dessa forma, essas lógicas
levariam a violações massivas de direitos
humanos em situações em que os refugiados
estariam teoricamente protegidos por
organizações e agências.
Mudar a maneira como a comunidade
internacional percebe a questão desse grupo
é uma discussão delicada. Primeiro porque,
co mo most r a Agi er ( 2006) , a
“vulnerabilidade é o que distingue, de uma
maneira geral, as vítimas das quais se ocupa
o humanitário e o que legitima sua
existência56.” Quando os refugiados são
vistos como seres humanos que precisam de
ajuda, há maior possibilidade de obter
atenção para a causa e, assim, um número
considerável de doações. O ACNUR, como
dependente de contribuições voluntárias
oriundas, em grande parte, dos Estados,
também opera nessa lógica. Por isso, deve-
se considerá-lo como um órgão político (que
lida diretamente com as demandas de seus
doadores e das pessoas sob sua proteção).
Além disso, ele atua em um mundo em que
os diversos atores envolvidos na
problemática dos refugiados possuem
interesses particulares. Assim, segundo
Goodwin-Gill
No one doubts that the protection of
refugees must take place in a
political world, and no one should
underestimate the pressures – moral,
 financial, circumstantial – on an
essentially humanitarian
organization when confronted with
human suffering on a massive
scale57.
Frente a isso, é importante recordar que
o ACNUR não é o único envolvido no
regime estudado, razão pela qual não é o
único responsável por todas as falhas
observadas no sistema de proteção dos
refugiados. Goodwin-Gill argumenta que,
ainda que o ACNUR tenha um papel
proeminente e responsabilidades específicas,
ele ainda é dependente de governos
doadores, de parceiros no âmbito da ONU e
das organizações não governamentais
(ONGs) para implementar suas ações e de
defensores dos refugiados em seus países de
origem e no exterior58. O próprio ACNUR
acredita que, para que possa exercer seu
mandato efetivamente, é necessária
cooperação entre a agência, os Estados, as
ONGs, a sociedade civil e as organizações
locais59.
Ao compreender o papel do Alto
Comissariado das Nações Unidas,
juntamente com suas limitações
institucionais, é possível perceber a
necessidade de mudanças na agência a fim
de garantir uma melhor proteção e respeito
aos direitos humanos dos indivíduos sob sua
atenção. Sua autonomia é algo questionável,
visto que depende fortemente de outros
atores, principalmente dos Estados. Essa
questão central revela o caráter político da
organização, mesmo que essa se proponha
humanitária e apolítica. Ainda assim é
importante ressaltar sua relevância no
sistema de proteção internacional dos
refugiados. Afinal, é uma das principais
agências humanitárias do mundo
atualmente, que já ajudou mais de 50
milhões de pessoas e ganhou duas vezes o
Prêmio Nobel da Paz (1954 e 1981)60.
4. O REFÚGIO NO PÓS 11 DE
SETEMBRO
Os ataques terroristas perpetrados em 11
de setembro de 2001, nas cidades
americanas de Nova York e Washington por
membros da Al-Qaeda, não foram as
primeiras ações que levaram a uma tensão
entre a instituição do refúgio e as questões
de segurança nacional61; políticas e posições
nesse sentido já vinham sendo adotadas
pelos Estados nos anos anteriores. No
entanto, é inegável que, após o ocorrido, a
situação dos refugiados tem sido

57
Ver GOODWIN-GILL, Guy S. Refugees: Challenges to Protection. International Migration Review, vol.
35, nº 1, Special Issue: UNHCR at 50: Past, Present and Future of Refugee Assistance, spring 2001, pp.135-
136.
58
Ibidem, p.134.
59
Informações disponíveis em <http://www.acnur.org/t3/portugues/informacao-geral/breve-historico-do-
acnur/. Acesso em 11 de junho de 2012.
60
Ibidem.
61
Para maiores informações acerca das discussões que permeiam o conceito de segurança nacional, indicamos
o terceiro capítulo da tese de Marco A. C. Cepik, intitulada Serviços de Inteligência: Agilidade e Transparên-
cia como Dilemas de Institucionalização (2001), o artigo As Nações Unidas e o conceito de segurança coleti-
va, de Marcos Castrioto de Azambuja (1995).
progressivamente relegada a segundo plano,
diante das necessidades de segurança dos
Estados, como podemos observar na
seguinte afirmação:
Em matéria de refúgio o que esses
eventos trouxeram a tona foi a noção
de que ‘Asylum is increasingly
viewed as vehicle through which
terrorists and other undesirables
might enter Western
states’ (GIBNEY, 2002, p. 40. In:
Forced Migration Review 13). Esse
tipo de generalização traz
consequências nefastas para os
indivíduos que realmente necessitam
da proteção conferida pelo refúgio e
é objeto de preocupação do
ACNUR62.
Mesmo antes de o Afeganistão sofrer
com a “Guerra ao terror” conduzida pelos
Estados Unidos em outubro de 2001, com o
intuito de desmantelar a rede terrorista Al-
Qaeda e instaurar um regime democrático
com a derrubada do Talibã, o país já sofria
uma crise humanitária, agravada com a
intervenção Soviética em 1979. Estima-se
que, naquele ano, 2,5 milhões de pessoas
foram levadas a buscar refúgio no Paquistão
e um número similar no Irã63. Quando
incursões contra o Talibã se iniciaram, em
2001, centenas de milhares de pessoas
somaram-se a esses contingentes. A maior
parte desse fluxo se dirigiu aos países mais
próximos, contando com pouco ou nenhum
apoio da comunidade internacional no que
diz respeito à manutenção dessa população
ou mesmo a busca por soluções de longo
prazo para o problema, o que levou
Paquistão, Irã e Tajiquistão a fecharem suas
fronteiras a refugiados afegãos. Depois do
11 de setembro, essa atitude foi seguida por
China, Turcomenistão e Uzbequistão,
alegando questões de segurança nacional e a
incapacidade de absorver mais refugiados64.
4.1 DESDOBRAMENTOS LEGAIS
DO 11 DE SETEMBRO
Com a imagem dos ataques às Torres
Gêmeas ainda recente no imaginário da
população, o Conselho de Segurança das
Nações Unidas aprovou, em 28 de setembro
de 2001, a resolução 1373 (2001), que
recomenda aos países:
Take appropriate measures in
conformity with the relevant
provisions of national and
international law, including
international standards of human
rights, before granting refugee
status, for the purpose of ensuring
that the asylum-seeker has not
planned, facilitated or participated in
the commission of terrorist acts;
Ensure, in conformity with
international law, that refugee status
is not abused by the perpetrators,
organizers or facilitators of terrorist
acts, and that claims of political

62
Ver JAROCHINSKI, João Carlos Silva. Uma análise sobre os fluxos migratórios mistos.In: . RAMOS, An-
dré de Carvalho, RODRIGUES, Gilberto e ALMEIDA, Guilherme Assis (orgs.) 60 anos de ACNUR: Pers-
pectivas de futuro. São Paulo : Editora CL-A Cultural, 2011, p. 214.
63
Ver HELTON, Arthur C. The Price of Indifference: Refugees and Humanitarian Action in the New
Century. New York : Oxford University Press, , 2002, p. 181
64
Ver HUMAN RIGHTS WATCH World Report, 2002. Refugees, Asylum Seekers, Migrants, And Inter-
nally Displaced Persons, p. 631.
 motivation are not recognized as
grounds for refusing requests for the
extradition of alleged terrorists65.
Esta resolução forneceu as justificativas
legais para tendências de endurecimento de
legislação que já vinham sendo observadas
nos anos anteriores. Um dos mais
emblemáticos exemplos é o incidente com o
cargueiro norueguês Tampa, que resgatou
sobreviventes do naufrágio de um navio
indonésio em agosto de 2001. Ao entrar em
águas australianas, o cargueiro foi abordado
por oficiais do exército do país e impedido
de ancorar em terras nacionais. A Austrália
enfrentou severas críticas por sua atitude à
época, no entanto observa-se que não se
trata de uma conduta singular,
principalmente depois de haver justificado
suas ações como visando à segurança
nacional (já que a maioria dos 438
solicitantes de refúgio a bordo era afegã).
Além disto, a resolução 1373 explicita a
conexão entre os deslocamentos
internacionais de refugiados e o terrorismo,
contrapondo medidas de segurança àquelas
adotadas para a acolhida dessas populações.
Na Itália, depois do 11 de setembro, o
anti-islamismo acompanhou a ascensão de
partidos conservadores ao poder, a medida
que as relações com os vizinhos árabes
diminuíam e as populações islâmicas no país
eram perseguidas. Nessa época, diversas leis
que restringiam a entrada de imigrantes
65
Ver United Nations Security Council Resolution 1373 (2001). Adopted by the Security Council at its 4385th
meeting, on 28 September 2001. Disponível em: <http://www.un.org/Docs/scres/2001/sc2001.htm>. Acesso
dia 10 de maio de 2012.
66
Disponível em: <http://operamundi.uol.com.br/conteudo/reportagens/15043/
italia+ficou+mais+xenofoba+e+perdeu+papel+de+interlocucao+com+o+mundo+arabe+depois+do+119.shtml>
Acesso em 22 de agosto de 2012.
foram aprovadas pelo Parlamento italiano.
Ainda alguns intelectuais extremistas
italianos passaram a incitar a discriminação
e inferiorização dos árabes. Essa transição é
explicitada em:
antes do 11 de Setembro vigorava na
Itália uma espécie de código ético, o
qual Paola Caridi define como uma
“autocensura positiva”, que do fim
da Segunda Guerra Mundial em
diante determinava que certos
limites na relação com o outro não
poderiam ser ultrapassados,
sobretudo nos jornais e na televisão.
Depois do 11 de Setembro, esses
limites passaram a ser
completamente ignorados66.
4.2 O ÔNUS DE SE PRIORIZAR A
SEGURANÇA NACIONAL EM
DETRIMENTO DOS DIREITOS
INDIVIDUAIS
É possível observar que o endurecimento
das políticas de imigração e o crescimento
das dificuldades de entrada nos países
aumenta o contingente de imigrantes que
cruzam as fronteiras ilegalmente, não
podendo gozar dos direitos de proteção que
a condição de refugiado lhes garantiria.
Nestas situações, estão sujeitos não apenas a
abusos por parte de autoridades e por parte
de terceiros (são comuns, nesses casos,
detenções, violências física, sexual e
psicológica, entre outras), como ainda
correm o risco de serem enviados de volta Contudo, alguns autores defendem que
para o país do qual saíram e no qual sofriam não apenas as medidas em prol de segurança
violações de direitos humanos e ameaças são compatíveis com a adoção de
contra sua vida e integridade67. Estas mecanismos de proteção aos refugiados,
ocorrências não obedecem ao princípio de como ambas são interdependentes, de modo
non-refoulement e ainda expõem os que uma solução para o dilema seria a
migrantes a preconceitos e discriminações, institucionalização e efetivação da proteção
por parte da população e das autoridades, aos direitos humanos, o que desvincularia a
sendo ambos princípios basilares da imagem dos refugiados da dos grupos
Convenção de 1951. terroristas70. Essa tese parte do pressuposto
Os critérios mais rígidos de imigração, de que uma situação de segurança nacional
justificados pelo argumento em defesa da seria pré-requisito indispensável para a
segurança nacional, levam ao surgimento de garantia das seguranças individuais (e,
preconceitos e generalizações no ideário da consequentemente, da efetivação dos
população civil, associando a imagem do direitos humanos). Assim, um migrante que
estrangeiro a uma ameaça à nação. Essa ameace a segurança do país onde se
associação é muitas vezes propositalmente encontra, não merece proteção internacional,
veiculada pela mídia e por alguns políticos, ainda que a necessite; essa perspectiva é
principalmente em épocas de eleições68, considerada pelo artigo primeiro, parágrafo
como no caso de ataques com motivações sexto, da Convenção de 1951, no que diz
xenófobas a refugiados no Reino Unido, respeito às condições que excluem
dentre as quais podemos incluir o ataque a indivíduos da condição de refugiado:
um motorista de táxi de origem afegã, que
As disposições desta Convenção não
ficou tetraplégico, incêndios e atentados
serão aplicáveis às pessoas a
com explosivos caseiros em mesquitas, respeito das quais houver razões
e s p a n c a m e n t o s , of e n s a s v e r b a i s, sérias para pensar que:
a) Elas cometeram um crime contra
depredações, entre outros. Muitos dos casos a paz, um crime de guerra ou um
de ofensas verbais se concentravam contra crime contra a humanidade, no
mulheres mulçumanas, facilmente sentido dos instrumentos
internacionais elaborados para
identificáveis por seus véus69. prever tais crimes.
67
Ver HALL, Julia. The Treatment of Asylum Seekers and Migrants in the Context of the Global “War on
Terror”. Proceedings of the Annual Meeting (American Society of International Law), Vol. 98 (MARCH
31-APRIL 3, 2004), p. 259.
68
Ver HUMAN RIGHTS WATCH World Report, 2002. Refugees, Asylum Seekers, Migrants, And Inter-
nally Displaced Persons, p.640.
69
Extraído de BBC News -UK- Racist attack on Afghan taxi driver. Disponível em: <http://news.bbc.co.uk/2/
hi/uk_news/1548981.stm> Acesso em 28 de agosto de 2012.
70
Ver GONZÁLEZ, Juan Carlos Murillo. Os legítimos interesses de segurança dos Estados e a proteção dos
refgiados. SUR - Revista Internacional de Direitos Humanos, Ano 6- Número 10, São Paulo, 2009, p. 130-
131.
 b) Elas cometeram um crime grave Juan Carlos González define três níveis
de direito comum fora do país de
nos quais a aplicação de normas que
refúgio antes de serem nele
admitidas como refugiados. priorizam a segurança nacional
c) Elas se tornaram culpadas de atos comprometem a efetivação dos direitos dos
contrários aos fins e princípios das
Nações Unidas71.
refugiados, bem como dos direitos
humanos74. O primeiro nível é o de acesso
A resolução 1456 de 2003 do Conselho ao território, no qual um maior controle
de Segurança das Nações Unidas submete as fronteiriço de imigração leva a um aumento
ações de combate ao terrorismo ao direito do fluxo de imigrantes ilegais. Nesse
internacional, principalmente aos direitos âmbito, ainda se somam as violências que
humanos e ao direito de refugiados, de podem sofrer um grupo de migrantes no
forma que estes objetivos não violem as trânsito ao país de destino, incluindo não
obrigações dos Estados para com a serem capazes de cruzar fisicamente a
legislação internacional: fronteira dos Estados e tornarem-se
deslocados internos. Nos Estados Unidos,
States must ensure that any measure por exemplo, após o 11 de setembro,
taken to combat terrorism comply
with all their obligations under medidas rigorosas foram adotadas, levando a
international law, and should adopt situações como a descrita a seguir:
such measures in accordance with
international law, in particular Some 752 non-nationals were placed
international human rights, refugee, in custody for routine immigration
and humanitarian law;72 violations, because they were
"presumed guilty" of links to
Desta forma, considerar que questões de terrorism, and were subjected to
segurança nacional possam representar uma unique practices and rules not used
cláusula de exclusão adicional à definição de for other visa violators. They thus
suffered a number of human rights
refugiado é uma má interpretação da abuses, such as prolonged and
Convenção de 1951 e de outras normas e sometimes arbitrary detention and
physical ill-treatment.75
dispositivos da legislação internacional73.
71
Ver Convenção de 1951 Relativa ao Estatuto dos Refugiados. Adotada em 28 de julho de 1951 pela Confe-
rência das Nações Unidas de Plenipotenciários sobre o Estatuto dos Refugiados e Apátridas, convocada pela
Resolução n. 429 (V) da Assembleia Geral das Nações Unidas, de 14 de dezembro de 1950. Entrou em vigor
em 22 de abril de 1954, de acordo com o artigo 43. Série Tratados da ONU, Nº 2545, Vol. 189, p. 137.
72
Ver United Nations Security Council Resolution 1456 (2003). Adopted by the Security Council at its 4688th
meeting, on 20 January 2003. Disponível em <http://www.un.org/Docs/scres/2003/sc2003.htm> acesso em 10
de maio de 2012.
73
Ver GONZÁLEZ, Juan Carlos Murillo. Os legítimos interesses de segurança dos Estados e a proteção dos
refgiados. SUR - Revista Internacional de Direitos Humanos, Ano 6 • Número 10 • São Paulo • Junho de
2009, p. 126.
74
Ibidem, p. 125.
75
Ver HALL, Julia. The Treatment of Asylum Seekers and Migrants in the Context of the Global "War on Ter-
ror”. Proceedings of the Annual Meeting (American Society of International Law), Vol. 98 (MARCH 31-
APRIL 3, 2004), p. 259.
 O segundo nível é o processo para
determinar a condição de refugiado.
Adotando critérios cada vez mais restritivos,
cláusulas de exclusão e ressalvas, muitos
países distorcem o sentido original da
Convenção de 1951, de proteção abrangente
e efetiva dos refugiados, sem distinções de
etnia, raça, religião e nacionalidade.
Questões como nacionalidade e religião se
tornaram as mais complexas, já que
oficialmente não devem ser condicionantes
ou excludentes para a aceitação do
refugiado; porém, Estados têm se atentado a
elas com cada vez mais frequência para
permitir ou não a entrada de solicitantes de
refúgio em seus países76, o que afeta
principalmente afegãos e mulçumanos no
pós-11 de setembro.
Por fim, é possível destacar a relação
entre o exercício de direitos individuais e a
busca de soluções duradouras para o
problema dos refugiados com a segurança e
estabilidade nacionais. Em casos em que não
há segurança, aumenta o espaço para a
xenofobia, que advém da desinformação por
parte da população do país de acolhida e em
grande medida, das informações incorretas e
preconceituosas frequentemente veiculadas
pela mídia. Essa situação influencia
negativamente a integração dos refugiados,
repatriados e reassentados na sociedade,
impedindo-os de gozar plenamente de seus
direitos.
Para um amplo entendimento dos
problemas do refúgio e das dificuldades que
enfrenta um refugiado, é importante
considerar a receptividade da população na
qual ele será inserido. A visão que o Estado
que o recebe faz deste grupo também é
essencial para que tanto a segurança
nacional como os direitos dos refugiados
sejam garantidos.
5. DESAFIOS DA INSTITUIÇÃO DO
REFÚGIO NO SÉCULO XXI
Antes de analisar as dificuldades
enfrentadas pelo coletivo de refugiados nas
primeiras décadas do último século, é
importante notar que seu status na esfera
individual já evoca desafios. Ser refugiado
implica ter sido desprovido de seu lar, do
seu contexto social, do que lhe era familiar
e, frequentemente, do que lhe atribuía senso
de identidade.
Hannah Arendt ilustra tais sentimentos
ao escrever sobre o exílio, a violência de ter
de apagar as lembranças e a necessidade de
adaptar-se, visto que a autora, por ser judia,
teve de fugir da Europa no período da II
Guerra Mundial77. Arendt menciona o
próprio termo “refugiado” como sendo uma
denominação para pessoas que têm a
infelicidade de chegar a um país sem meios

76
Nas palavras de González: “Uma vez que o elemento chave é determinar se existe ou não um ‘temor fundado
de perseguição’ por um dos motivos protegidos, hoje, em alguns países, leva-se em conta a forma de entrada no
país, a nacionalidade, a origem étnica ou a região da qual provém o solicitante”. GONZÁLEZ, Juan Carlos
Murillo. Os legítimos interesses de segurança dos Estados e a proteção dos refugiados. SUR - Revista Inter-
nacional de Direitos Humanos, Ano 6, Número 10, São Paulo, junho de 2009, p. 124.
77
ARENDT, Hannah. We Refugees. In: Altogether Elsewhere: Writers on Exile (1943). Editado por Marc
Robinson. Editora: Faber and Faber. 1994. p. 110.
de sustento e que necessitam ser ajudadas
por agências.
De fato, muitas sequelas são originadas
com o processo de deslocamento forçado. A
perda de identidade, quando essa é vista
como sentimento de pertencimento, é uma
experiência extremamente traumática que
gera incertezas sobre o futuro. Por vezes,
abandona-se o que um dia teria sido comum
ou mesmo confortável, e se cria uma espécie
de anomia, conforme conceito desenvolvido
por Émile Durkheim78, concebida através da
ausência do sentimento de integração em
uma sociedade.
A partir da afirmativa reconhecida pela
Declaração de San José de 199479 de que a
violação dos Direitos do Homem é uma das
principais causas do deslocamento forçado
de pessoas, a não garantia de tais direitos
potencializa a vulnerabilidade dos
indivíduos. Tal situação gera receios não
previstos nas classificações formais, mas
que são igualmente legítimos para que estas
pessoas tenham condições dignas de vida,
conforme previstas pelo direito
internacional80. Desta forma, o respeito aos
direitos humanos deve ser percebido como
sendo uma das formas mais eficazes de, a
longo prazo, evitar mais fluxos de
deslocamentos forçados.
5.2. NOVAS DEFINIÇÕES
5.2.1. Refugiados x Deslocados
Ambientais
A necessidade de maior abrangência de
definições vigora à medida que a sociedade
sofre transformações constantes, resultado
de alterações no meio ambiente e em
regimes políticos. Um dos mais alarmantes
fatores que têm exigido a ampliação da
classificação dos refugiados é o
deslocamento humano por condições
ambientais adversas, como:
a rise in average temperatures, often
referred to as ‘global warming’;
changes in rainfall patterns leading
to floods, droughts and, in some
areas, desertification; extreme and
unpredictable weather patterns
leading to more numerous and
intense natural disasters; and, the
melting of glaciers and the polar ice-
caps resulting in rising sea-levels
and coastal erosion, rendering low-
lying areas uninhabitable81.

78
Émile Durkheim aponta a anomia como um dos fatores que conduzem pessoas a, sem vínculos sociais, bus-
carem o suicídio como alternativa ao sofrimento. Este menciona também a emigração como fator redutor do
índice de ocorrência de suicídios. (DURKHEIM, Émile, tradução de Monica Stahel. O suicídio: estudo de so-
ciologia;. - São Paulo: Martins Fontes, 2000. P. 311.)
79
Como é descrito em uma das considerações iniciais da Declaração de San José sobre Refugiados e Pessoas
Deslocadas, de 1994: “Considerando que a violação dos direitos humanos é uma das causas das deslocações de
população e que, portanto, a salvaguarda dos mesmos é um elemento essencial tanto para a proteção dos deslo-
cados como para a busca de soluções duradouras”.
80
Declaração Universal dos Direitos Humanos adotada e proclamada pela resolução 217 A (III) da Assembleia
Geral das Nações Unidas em 10 de dezembro de 1948, em seu artigo 3º, prevê que “todo indivíduo tem direito
à vida, à liberdade e à segurança pessoal” e, no artigo 5º, “ninguém será submetido à tortura nem a penas ou
tratamentos cruéis, desumanos ou degradantes.” (grifo nosso).
81
GUTERRES, António. Climate Change, Natural Disasters and Human Displacement: a UNHCR perspec-
tive. United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR). 23 de outubro de 2008. Nota da p. 1.
 Ainda mais ampla do que a questão de
mudanças climáticas, a má distribuição de
recursos do planeta e os danos causados por
fenômenos naturais como epidemias,
furacões, terremotos, vulcões e tsunamis
têm deixado milhões de pessoas à margem
de suas sociedades, sofrendo com a fome,
insegurança e medo, sem condições básicas
de vida prevista pela Declaração de Direitos
do Homem.
A definição de “refugiado ambiental” foi
estabelecida pelo Programa das Nações
Unidas para o Meio Ambiente da seguinte
forma:
“Refugiados ambientais são pessoas
que foram obrigadas a abandonar
temporária ou definitivamente a
zona tradicional onde vivem, devido
ao visível declínio do ambiente (por
razões naturais ou humanas)
perturbando a sua existência e/ou a
qualidade da mesma de tal maneira
que a subsistência dessas pessoas
entra em perigo.”
“Por declínio do ambiente se quer
dizer, o surgir de uma
transformação, tanto no campo
físico, químico e/ou biológico do
ecossistema que, por conseguinte,
fará com que esse meio ambiente
temporário ou permanentemente não
possa ser utilizado.” (Environmental
Refugees, PNUMA, 1985)82
crê-se que os exemplos de deslocamentos
causados por desastres naturais são muito
específicos e divergentes entre si,
envolvendo outras variáveis que
dificultariam classificá-los de forma
generalizada83. Através da análise casuística,
alguns refugiados sob novas categorias que
transcendem a de temor de perseguição “em
virtude da sua raça, religião, nacionalidade
ou opinião política”84 logram refúgio do
ACNUR. Atualmente o maior campo de
refugiados do mundo, em Daadab, no
Quênia, possui grande parte de seus
habitantes provenientes de situações de
extrema seca e fome na Somália85.
O ACNUR, ao contabilizar os indivíduos
aos quais presta auxílio, classifica os não
oficialmente reconhecidos como refugiados
em “Refugee-like situations” e “people of
concern”. Tais grupos de pessoas
correspondem àqueles que, dentre outras
razões, buscam escapar de situações de
instabilidade política de seus Estados de
origem e questões associadas ao meio
ambiente86. Contudo, não há interesse por
parte do ACNUR, segundo António
Guterres, Alto Comissário da Agência desde
2005, em expandir os termos da definição de
refugiado reconhecida por eles, pois

No que tange aos refugiados ambientais, arriscaria sua renegociação que, no

82
Definição de refugiados ambientais do PNUMA traduzida e disponibilizada por “Living Space for Environ-
mental Refugees: ” Disponível em: <http://www.liser.eu/>. Acesso em 11 de julho de 2012.
83
MATTAR, Marina Rocchi Martins. Deslocamentos Ambientais: O Caso dos Pequenos Países Insulares. São
Paulo, Junho 2011. Pág.11.
84
Estatuto do ACNUR, cap II. 6 (ii)
85
MSF. Daadab: Shadows of lives. Junho 2012. Disponível em <http://www.msf.org.br/arquivos/uploads/
daadab.pdf> Acessado em 14 de junho de 2012.
86
BETTS, Alexander; LOESCHER, Gil. Refugees in International Relations. University of Oxford, 2011.
p.2
 atual contexto, poderia resultar em majoritariamente como “migrantes”, que se
uma redução do grau de proteção
arriscam ao irem para outro país em busca
dos refugiados e até prejudicar o
regime internacional de proteção ao de melhores condições de vida. Contudo,
refugiado como um todo. Não é o frequentemente sofrem violações de direitos
objetivo do ACNUR estender seu
mandato, mas sim cumprir sua
humanos neste processo e são submetidos a
obrigação de alertar a comunidade situações degradantes que os privam de sua
internacional sobre as lacunas de própria dignidade humana.
proteção que estão surgindo87.
O argumento pode ser reiterado com a
Mesmo no que concerne aos direitos crítica do professor Antônio A. Cançado
garantidos pelas definições legais já Trindade, de que ”as fronteiras têm sido
existentes do ACNUR e demais convenções, abertas para bens, capitais e serviços, mas
cabe aos Estados soberanos internalizá-los não para pessoas”89. Segundo Cançado
ou não. Além disso, esses Estados também Trindade, todas as pessoas, por sua condição
devem fiscalizar o cumprimento das humana, estão protegidas pelo Direito
obrigações conjuntamente acordadas tanto Internacional, independente de seu estado
em seu contexto nacional como no jurídico. Sejam elas apátridas, IDP’s,
internacional. refugiados, migrantes econômicos ou sob o
rótulo de quaisquer outras classificações, são
5.2.2 Migrantes x Refugiados seres humanos. São todos dignos de
econômicos possuírem seus direitos assegurados90.
O questionamento, portanto, configura-
A relutância dos Estados em receber se na forma como tais direitos serão
solicitantes de asilo, assim como a garantidos. Muitos Estados são incapazes de
dificuldade de categorizar refugiados proteger os direitos de seus próprios
ambientais, torna a questão das migrações cidadãos, o que constantemente impede que
desse tipo ainda mais complexa e pouco eles consigam fornecer todas as medidas de
apoiada internacionalmente 88 . Nesse auxílio a refugiados e demais grupos
contexto, surge também a categoria dos vulneráveis. Alexander Betts e Gil Loescher,
“ r e f u gi a do s e c o nô mi c o s ” , v i s t o s escrevem que “Conceptually, what connects
87
GUTERRES, António. Millions Uprooted: Saving refugees and the displaced. Foreign Affairs Magazine.
Setembro/Outubro 2008.
88
Ver nota 81. P. 2.
89
CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto. Uprootedness and the protection of migrants in the Internatio-
nal Law of Human Rights (Desarraigamento e a proteção dos migrantes no Direito Internacional dos Direitos
Humanos). Revista Brasileira de Política Internacional, nº 51 (1), 2008, p 137.
90
Declaração Universal dos Direitos Humanos, em seu artigo 1º, prevê que “todos os seres humanos nascem
livres e iguais em dignidade e em direitos. Dotados de razão e de consciência, devem agir uns para com os ou-
tros em espírito de fraternidade”. Em seu artigo 6º, “todos os indivíduos têm direito ao reconhecimento, em
todos os lugares, da sua personalidade jurídica.” E, no artigo 7º, “todos são iguais perante a lei e, sem distinção,
têm direito a igual proteção da lei. Todos têm direito a proteção igual contra qualquer discriminação que viole a
presente Declaração e contra qualquer incitamento a tal discriminação”.
these categories of people [refugees] is that As limitações estatais e o argumento da
the assumed relationship between state and proteção à segurança nacional colaboram
citizen is likely to have broken down91”. Os para que os Estados tendam a beneficiar
autores prosseguem acentuando que as seus próprios cidadãos em detrimento dos
necessidades geradas pela condição dos não nacionais, ainda que a Convenção de
refugiados os faz lograr uma interação em 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados
níveis da sociedade que vai além das preveja um tratamento igualitário94. Desta
tradicionais relações estatais, considerando a forma, ameaças de instabilidade econômica,
importância da ação das organizações e desemprego e possíveis inseguranças como
demais agentes nas relações internacionais o terrorismo fazem com que os Estados
no auxílio à proteção dos direitos do tendam a fechar suas fronteiras e restringir a
indivíduo92. entrada de estrangeiros.
A cooperação suscitada pela questão dos Cançado Trindade declara ser uma
refugiados não envolve só a tentativa de que questão de “mentalidade”95, pois normas
instituições como a ONU e os Estados básicas de respeito ao indivíduo já existem
soberanos reconheçam e auxiliem a pôr em no âmbito internacional, mas falta
prática os direitos dos deslocados forçados. reconhecimento de tais valores para fins de
Envolve, também, o auxílio dado aos aplicação dos mesmos. O autor preconiza a
refugiados através do engajamento da necessidade de prevalência do ser humano
sociedade civil em ações paraestatais para sobre questões de bens e capitais e a garantia
sua integração. Essas ações são cruciais para dos direitos aos indivíduos deslocados,
que estes recuperem o sentimento perdido de “principalmente aos ilegais”, a fim de
inclusão social. Um dos principais desafios é pr ese r var a di g ni da de hu ma na ,
a classificação de crianças nascidas nos independentemente de sua situação jurídica.
campos de refugiados que se encontram em Quiçá, a maior dificuldade não seja
um limbo jurisdicional visto que não são legalizar as novas classificações que
refugiadas, mas também não são cidadãs do identificam a vulnerabilidade dos indivíduos
país onde residem e muitas vezes não que se deslocam compulsoriamente de seus
possuem sequer a mesma nacionalidade de lares, mas uma conscientização do respeito
seus pais, figurando em uma condição ao ser humano per si, independente de sua
semelhante aos apátridas93. condição legal/financeira/jurídica. Esse
91
BETTS, Alexander; LOESCHER, Gil. Refugees in International Relations. University of Oxford, 2010.
p.6.
92
Ibidem. p. 6-8.
93
Vale ressaltar também que nem todo apátrida é um refugiado. Para conhecer mais acerca da apatridia, ler a
Convenção sobre o Estatuto dos Apátridas, aprovada em Nova Iorque, em 28 de Setembro de 1954. Disponível
em: <http://www.cidadevirtual.pt/cpr/asilo2/2cea.html#a1> Acesso em 17 de julho de 2012.
94
Convenção de 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados. Organização das Nações Unidas, 1951. Questão
mencionada em diversos artigos, a saber: artigos 4, 8, 14, 15, 17, 20, 22, 23, 24, 25 e 29.
95
Ver nota 87. P. 150.
trabalho ocorre necessariamente com a ajuda
de toda a sociedade civil, que atua também
na inserção local do refugiado e do migrante
em geral, a partir do reconhecimento de seus
direitos humanos e da luta para que sejam
respeitados.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os mecanismos internacionais de
proteção aos refugiados caracterizados
primeiramente pela Convenção de Genebra
de 1951 e depois pela criação do Alto
Comissariado das Nações Unidas foram
pensados para serem temporários, de modo
que resolvessem a situação dos europeus
deslocados durante a Segunda Guerra
Mundial96. Contudo, frente aos desafios e às
percepções dos Estados sobre eles, foram
evoluindo a fim de lidar com as novas
questões que lhes foram impostas, como a
necessidade de acabar com a reserva
geográfica e temporal e de englobar pessoas
oriundas de conflitos complexos que
misturam o nacional e o internacional.
No século XXI, o regime de proteção a
pessoas que necessitam de refúgio enfrenta
outras dificuldades que não foram pensadas
na época de sua elaboração: novas
categorias de indivíduos que precisam de
assistência, mas não são abarcados pelas
definições formais de refugiados
(principalmente deslocados por motivos
ambientais e econômicos), o enorme número
96
Ver ROCHA, Rossana Reis e MOREIRA, Julia Bertino. Regime Internacional para refugiados: Mudanças e
Desafios. Revista Sociologia Política, Curitiba, v. 18, out. 2010, p.18.
97
Ibidem, p. 20.
de pessoas deslocadas internamente, que
aumenta todos os anos, e o fechamento das
fronteiras por supostas questões de
segurança nacional. O sistema precisa ser
reforçado para solucionar os novos
problemas, e para tal é necessário vontade
política dos Estados juntamente com a
coordenação do ACNUR e o apoio da
sociedade civil internacional
(principalmente ONGs), além da pressão da
opinião pública internacional. É importante
evidenciar que o regime dos refugiados não
pode ser analisado apenas como uma
questão de direito internacional, mas sim
como uma situação que envolve debates
contemporâneos sobre segurança estatal e
individual e sobre o lado político da ajuda
humanitária.
A problemática dos refugiados é política
e não apenas humanitária, visto que a
escolha de fazer parte do regime e de
cumprir suas obrigações internacionais parte
exclusivamente dos Estados, assim como a
concessão de proteção para seres humanos
que não fazem parte de sua população. Para
Rossana Rocha e Julia Moreira, a
Convenção de 1951 pode ser considerada
um passo fundamental no direito
internacional por conter a cláusula da não
devolução e criar obrigações para os Estados
partes frente a indivíduos que não são seus
cidadãos97. Contudo a concessão do asilo
(ou refúgio) seria sempre uma decisão
política baseada em cálculos entre os
interesses nacionais do Estado e o controle
de suas fronteiras e território98. Assim, “toda
a lógica e dinâmica inerente à questão dos
refugiados tem como engrenagem a esfera
política do Estado-nação e as relações entre
Estados e organizações no cenário
internacional” 99. Dessa maneira, é possível
observar que os Estados preocupados com
seus interesses nacionais (dentre eles
segurança) tomam decisões políticas que
influenciam diretamente nos direitos desse
grupo.
Para Betts e Loescher, as causas que
originam deslocamentos forçados seriam
políticas100. Também a principal agência
pensada para coordenar o regime dos
refugiados por sua concepção estrutural e
falta de autonomia seria política. Ainda que
se proponha a apolítico, o ACNUR se traduz
como uma organização política influenciada
pelos interesses daqueles que o apoiam e de
que dele precisam. O que reforça a ideia de
que o regime em si seria mais político do
que humanitário.
Uma das dificuldades de repensar esse
sistema internacional seria justamente a falta
de vontade política dos Estados de discuti-lo
e de se comprometerem com ações
concretas. Segundo Alexander Betts e Gil
Loescher, uma parte significativa do foco
internacional crescente na fragilidade estatal
98
Ibidem, p. 18
99
Ibidem, p. 21.
100
Tradução livre de BETTS, Alexander e LOESCHER, Gil. Refugees in International Relations. Oxford:
Oxford University Press, 201, p.12.
101
Ibidem, p 10.
102
CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto. Uprootedness and the protection of migrants in the Internatio-
nal Law of Human Rights (Desarraigamento e a proteção dos migrantes no Direito Internacional dos Direitos
Humanos). Revista Brasileira de Política Internacional, nº 51 (1), 2008, p.162.
seria representada pelos refugiados101, visto
que sua própria existência demonstra que os
Estados foram incapazes de proteger seus
nacionais.
Além disso, a problemática de pessoas
deslocadas de modo forçado deveria ser
tratada como uma preocupação que atinge a
comunidade internacional como um todo e
não apenas os países diretamente envolvidos
nos fluxos migratórios. Assim, é necessário
o diálogo e a cooperação entre os Estados
que originam e os que recebem refugiados e
todos os outros atores que fazem parte do
regime. Cançado Trindade acredita que “the
problem of forced population fluxes ought to
be treated as a truly global issue, concerning
the international community as a whole”102.
Isso é importante porque a questão dos
refugiados não representa apenas uma
situação isolada oriunda de problemas
internos do país de origem. É importante
analisar também o contexto internacional,
por quais motivos e com que objetivos essas
pessoas se deslocam para que sejam
encontradas respostas comuns a fim de
minimizar a situação de sofrimento e
garantir assistência para quem dela precisa.
A melhor maneira de lidar com
refugiados é evitar que seu número aumente,
ou seja, tentar impedir possíveis causas de
deslocamentos forçados. Quando isso não é
viável, a resposta mais favorável seria
trabalhar para resolver as questões locais em
seu país de origem que motivaram a pessoa
a procurar refúgio, de modo que possa
ocorrer sua repatriação voluntária. Como
mostra Rocha e Moreira, a ação preventiva
tem sido a posição de países desenvolvidos -
o que pode ser observado pelo
financiamento de programas dirigidos para
Estados que originam refugiados 103.
Segundo Goodwin-Gill
assistência.
Os pontos abordados nesse artigo são
apenas algumas questões que surgem ao
tratar da temática do regime internacional de
proteção de refugiados que, como foi
exposto, abrange ainda várias outras
categorias de pessoas que não se encaixam
nas definições jurídicas formais. Contudo,
esse assunto merece ser melhor estudado
pelas Relações Internacionais em diversos
âmbitos. Como mostram Betts e Loescher

UNHCR and others engaged in the study of forced migration has

providing protection and assistance
could identify potential or even
actual refugee receiving countries,
negotiate employment relief, and
train local people in
communications, computer
applications, office administration,
logistics, relief delivery and
distribution, as well as in the culture
of protection and solutions104.
Medidas que contribuam para evitar o
fluxo de refugiados e para garantir uma
maior segurança para esses seres humanos
são importantes para obter soluções duráveis
para a questão. A ideia de prevenção pode
ser vista ainda como uma das maneiras de
garantir a segurança nacional de países
desenvolvidos que seriam os possíveis
receptores desses refugiados. Isso impede
que esses Estados tenham de lidar com
enormes fluxos de pessoas entrando em seus
territórios nacionais e demandando
enormous relevance for IR. It
touches upon issues relating to
international cooperation,
globalization, human rights,
international organizations, regime
complexity, the role of non-state
actors, regionalism, North–South
relations, and security. There is also
a need for a ‘top-down’ level of
analysis in order to understand the
macro-level structures that influence
states’ and other international
actors’ responses to forced
migration.105
Apesar de seus problemas e novos
desafios, o sistema de proteção aos forçados
a se deslocarem consegue cumprir seu papel
e garantir que milhares de pessoas desfrutem
de condições mínimas de vida. O regime
evoluiu para resolver as questões que lhe
foram colocadas anteriormente. Da mesma
forma, é provável que aconteça nos
próximos anos para que esse lide melhor

103
ROCHA, Rossana Reis e MOREIRA, Julia Bertino. Regime Internacional para refugiados: Mudanças e
Desafios. Revista Sociologia Política, Curitiba, v. 18, out. 2010, p.26.
104
GOODWIN-GILL, Guy S. Refugees: Challenges to Protection. International Migration Review, vol. 35,
nº 1, Special Issue: UNHCR at 50: Past, Present and Future of Refugee Assistance, spring 2001, p.139.
105
BETTS, Alexander e LOESCHER, Gil. Refugees in International Relations. Oxford: Oxford University
Press, 201, p.03.
com a problemática do refúgio. Em suma, o atores envolvidos no regime e considerações
direito internacional dos refugiados depende sobre segurança estatal e individual.
de um equilíbrio que envolva proteção dos
direitos humanos, vontade política dos

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 RESUMO

O século XX se apresenta como um perigo à paz internacional: a

período chave para compreensão das globalização do terrorismo. Desse
relações internacionais modo, usando-se de uma abordagem
contemporâneas – um período quando histórica, o presente artigo tem por
se globalizou, de facto, a Sociedade objetivo mapear o processo histórico
Internacional Européia. Neste sentido, que resultou na atual sociedade
a nova ordem, emergida após a internacional global e, a partir disso,
Guerra Fria, consolidou a chamada delinear os principais desafios a serem
Sociedade Internacional Global, cuja enfrentados na esfera da segurança
principal característica é a internacional após dos atentados
coexistência entre um sistema terroristas de 11 de setembro de 2001.
multipolar na esfera econômica e um
unipolar norte-americano na esfera da Palavras-Chave: Sociedade
segurança internacional. Internacional Global; Terrorismo;
Concomitantemente, muitos História das Relações Internacionais.
comemoravam, de forma otimista, a
“vitória” da ideologia liberal
americana face às suas concorrentes,
entre as quais o exemplo mais óbvio é
o socialismo. Contudo, contrariando
as expectativas, o alvorecer do novo
milênio se viu marcado pela
assustadora ascensão de um novo
1
Graduando em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília (UnB)
(lclab90@gmail.com).
2
Graduanda em Relações internacionais pela Universidade de Brasília (UnB)
(fernandafdfreitas@gmail.com).
 ABSTRACT 1. INTRODUÇÃO

The twentieth century appears to be a key O século XX figura como um dos

period to understand the contemporary
international relations – a period when the
International European Society was, de
facto, globalized. In this sense, the new
order emerged after the Cold War
consolidated the so-called Global
International Society, whose main
characteristic is the coexistence of a
multipolar system in the economic sphere
and an American unipolar one in the sphere
of International Security. At the same time,
many people optimistically celebrated the
"victory" of the American liberalism
ideology upon their competitors, among
which the most obvious example is
socialism. However, against all the
expectations, the dawn of the new
millennium was marked by the rise of a
frightening new threat to the international
peace: the globalization of terrorism. Thus,
using a historical approach, this article
aims to map the historical process that has
led to the current Global International
Society and, from this starting point, outline
the main challenges to be faced in the
sphere of international security after the
terrorist attacks of September 11, 2001.
KEYWORDS: Global International Society;
Terrorism; History of International
Relations.
períodos de mais profundas modificações no
campo das Relações Internacionais. Com o
advento de uma nova sociedade
internacional3, pautada na dissolução da
chamada bipolaridade, segundo José F. S.
Saraiva (2007) ainda na década de 1970,
quando se conformou, primeiramente no
campo econômico, a denominada
multipolaridade. Assim:
A multipolaridade e a recomposição
da balança de poder a favor da
Europa e de certas partes da Ásia,
especialmente do Japão e da China,
seriam [...] [a] maior contribuição
[da década de 1970] à diversidade
nas relações internacionais
(SARAIVA, 2007, p. 233).
Essa caracterização, todavia, se deve não
apenas às Grandes Guerras e à Guerra Fria,
mas também à nova configuração de poder
por elas gerada, a qual ainda hoje condiciona
fortemente o cenário internacional, tanto em
sua distribuição de poder quanto acerca dos
fenômenos nele presentes, como os
movimentos nacionalistas, cuja emergência
se fez ainda no século XIX, e o terrorismo.

3
Para fins práticos, distinguir-se-á nesse artigo o termo “sistema internacional” de “sociedade internacional”,
segundo os critérios expostos por Adam Watson e Jean-Baptiste Duroselle. Nesse sentido, concebe-se como
sistema internacional “um conjunto de elementos interligados por um conjunto de relações” (DUROSELLE,
2000, p. 21), ou seja, uma estrutura inicial básica advinda do mero reconhecimento, por um ser, da existência
do outro e que gera. No âmbito internacional, concebe-se, em um sistema, que as entidades políticas encontram
-se suficientemente envolvidas umas às outras, de modo a terem o seu comportamento modificado por certas
pressões conjuntas e a relacionarem-se mutuamente de alguma maneira, seja sob a forma de unidades indepen-
dentes, de suseranas, impérios, ou de quaisquer outras organizações que lhes sejam características (WATSON,
2002). Já por sociedade internacional entende-se um conjunto de relações mais desenvolvido, resguardado por
acordos formais e regras, sejam estes voluntários ou impostos, advindos de um relacionamento mais intenso e
regular entre os seus membros (WATSON, 2002).
 Até mesmo a sua periodização,
aparentemente simples, é sujeita a
questionamentos como os de Eric
Hobsbawn, Paul Bairoch e Ivan Berend, que
o conceituam como o “Breve Século XX”,
indo de 1914 a 1991. Tal século seria,
portanto, segundo Eric Hobsbawn (1995),
iniciado com a Primeira Guerra Mundial e
se encerrado com a queda da União
Soviética. Na História das Relações
Internacionais, todavia, tal tema é
amplamente estudado devido à sua
relevância para a compreensão dos grandes
temas da área atualmente.
A despeito de sua importância, a
historiografia tradicional do período ainda se
encontra em fase de maturação, devido à
proximidade dos observadores em relação a
esse século, o que coloca, em geral, torna o
historiador mais suscetível às influencias
políticas e aos julgamentos morais
determinados por sua própria
contemporaneidade com os fatos
apresentados.
Contudo, acredita-se que o ainda
pequeno distanciamento temporal que
possuímos do período em questão já nos
permite a vantagem daquilo que John L.
Gaddis (2002) denominou de “visão
ampliada” (“a wider view”), ou seja, a
capacidade do historiador de observar os
acontecimentos passados como um todo,
como uma grande paisagem “enevoada” a
ser descoberta e descrita, a partir das
evidências deixadas pelos que lá viveram.
Assim, continua Gaddis, essa “visão
panorâmica” dos acontecimentos passados,
baseada no distanciamento temporal que o
historiador possui de seu objeto de estudos –
o passado – possibilita que ele selecione os
elementos que lhes sejam úteis ao seu
estudo; que ele analise simultaneamente
mais de um lugar ou tempo e que ele se
desloque facilmente da escala micro- para a
macroscópica em sua análise.
Portanto, esses três elementos
(seletividade, simultaneidade e mudança de
escala) possibilitam ao historiador uma
analise que, não obstante limitada pelas
evidências e pela necessidade de se ater aos
fatos, é, na medida do possível, completa e
geral, revelando a visão única do historiador
e de se tempo quanto aos acontecimentos
passados.
Por outro lado, como visto na segunda
parte deste artigo – aquela que focará nos
elementos da segurança internacional após
os atentados de 11 de setembro de 2001, em
especial na análise do próprio terrorismo
enquanto elemento caracterizador do novo
século – poder-se-á observar que tal
capacidade de análise historiográfica tornar-
se-á ainda mais limitada, tão mais próximo
for o objeto de estudos em questão. Essa
análise é igualmente dificultada pela grande
difusão geográfica do fenômeno do
terrorismo, que atualmente atinge todas as
partes do globo.
Entretanto, tal limitação é parcialmente
compensada por uma relativamente maior
disponibilidade de dados, possibilitada pelos
avanços tecnológicos nos meios de
comunicação que, segundo Jean-Baptiste
Duroselle (2000), possibilitaram “saber
imediatamente ou em alguns centésimos de
s e g u n d o f e n ô m e n o s
distantes.” (DUROSELLE, 2000, p. 20).
Feitas essas considerações iniciais e
tendo em vista as limitações inerentes da
própria análise aqui delineada, o presente
artigo terá como foco, principalmente, o
final do século XX. Isso se deve às
mudanças observadas nesse período em
relação ao início do século, tal como a queda
do eurocentrismo4, possibilitada a partir da
ascensão inédita de duas superpotências
extra-europeias, a intensificação da
globalização e, finalmente, a queda do dito
socialismo “real”, a partir da dissolução da
União Soviética, em 1991, evento este que,
de acordo com Hobsbawn (1995), destruiu o
sistema internacional que dera estabilidades
às relações internacionais durante cerca de
quarenta anos.
1.1. A ESTRUTURA
DO ARTIGO
Quando à organização, este artigo divide-
se em quatro partes principais. A primeira
dela consiste na própria introdução aqui
apresentada, na qual se procurou delinear os
limites e as vantagens da abordagem
historicista, porém política, aqui abordada,
principalmente quando aplicada a estudos de
objetos temporalmente mais recentes.
A segunda parte tem por objetivo analisar
as modificações no sistema e na ordem
4
Entendido, para fins práticos, como a centralização da gerência do sistema internacional nas potências euro-
peias. Estudos mais aprofundados sobre esse tema poderão ser encontrados em obras como, por exemplo, as
de estudiosos da vertente teórica pós-colonialista, como, a título de exemplo, “Orientalism”, publicada em
1978 por Edward Said.
internacionais que levaram à conformação
do que Adam Watson (2002) denominou de
“Sociedade Internacional Global”. Para isso,
será estudada, inicialmente a expansão do
sistema internacional europeu para além do
Velho Continente, ainda no século XIX;
posteriormente a gestação e a maturação de
um novo sistema global, que sobrepujará o
ainda limitado sistema europeu, durante o
período que se inicia na Primeira Guerra
Mundial, finalizando-se apenas com a
Segunda Guerra, seguido por um período de
consolidação dessa nova ordem,
verdadeiramente mundial, e marcado pela
bipolaridade. Por fim, realizaremos breves
considerações acerca do período atual,
objeto de estudo da terceira parte do artigo.
A terceira parte consiste em um estudo
breve, porém denso, acerca dos desafios da
segurança internacional após os atentados
terroristas de 11 de setembro de 2001. Para
tal, exploramos, inicialmente, a emergência
do fenômeno do terrorismo, enquanto
grande marca característica desse novo
período e que o distingue,
consideravelmente, dos que o precederam.
Nesse sentido, enfatizar-se-á,
primeiramente, os problemas de
conceitualização intrínsecos a tal fenômeno.
Feitas essas considerações, avançaremos
para uma breve descrição das conflagrações
recentes do terrorismo, visando, assim,
imbuir nossa analise de um necessário teor
empírico. Em seguida, focaremos,
especificamente, nos Estados Unidos,
considerado como o principal ator que move
no cenário internacional no século XXI.
Assim, discorremos especificamente acerca
da chamada Doutrina Bush e de suas
especificidades. Por último, expomos, a
titulo de conclusão e buscando incitar o
debate sobre os assuntos aqui abordados,
algumas indagações acerca do rumo atual
dos acontecimentos internacionais.
2. A MUNDIALIZAÇÃO DAS
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
2.1. A EMERGÊNCIA DE UMA
NOVA ORDEM
Surgida ainda em meio aos eventos da
Segunda Guerra Mundial, a nova
configuração internacional bipolar assinalou
a comunidade internacional no final do
século XX, representando uma forma inédita
de gerenciamento do sistema internacional
que rompeu com a tradicional sociedade
europeia e abrindo espaço para a
consolidação, de facto, daquilo que Adam
Watson (2002) denominou de sociedade
internacional global (“global international
society”).
Essa nova configuração integrou, de
forma inédita, as distintas comunidades
existentes ao redor do globo em uma única
grande sociedade que, baseando-se naquilo
que se convencional denominar de “Estado
Westfaliano”, ou ainda, de “Estado-nação”,
unificou “todo o mundo em uma única rede
de relações econômicas e europeu em xeque é a sua particular
estratégias” (WATSON, 2002, p 265,
tradução livre).
Entretanto, as origens dessa nova
sociedade global podem ser vista ainda no
século XIX, quando os europeus, cujas
pretensões expansionistas já se faziam sentir
em escala mundial, segundo Watson (2002),
desde as cruzadas medievais, deram novo
vigor ao processo de alargamento de seu
sistema internacional.
Nesse século, assim, foram incorporados
aos grandes “impérios” europeus os últimos
redutos existentes no Sul e no Leste
Europeu, as “civilizações avançadas da Ásia
e do Mediterrâneo e as comunidades mais
primitivas da África e da
Oceania” (WATSON, 2002, p 268, tradução
livre), a partir daquilo que se passou a
cunhar de neocolonialismo. Ademais,
permaneceram sob a responsabilidade
coletiva, ou seja, do conjunto de países
europeus, áreas remanescentes, tal como o
decadente Império Otomano e a China.
Esses “impérios”, vale salientar, não
marcaram o fim das especificidades
culturais e sociais presentes em cada um
desses territórios conquistados, mas, ao
contrário, dentro dessas grandes estruturas
coexistiam diversas “‘subfronteiras’ internas
de variedades e de importâncias
múltiplas” (DUROSELLE, 2000, p. 67) que,
com o afloramento do nacionalismo, ainda
no século XIX, culminaram na grande onda
de descolonização afro-asiática (nos anos
1950 e 1960).
Outra característica essencial do sistema
configuração normativa. Nesse sentido, vale
destacar que os valores únicos e, como
diriam os estudiosos de vertente
construtivista, socialmente construídos ao
longo de conturbada e peculiar experiência
histórica, tinha no respeito às soberanias, na
organização social por meio de Estados-
nações e na gerência conjunta por um
“Concerto” formado pelas grandes
potências, a princípio, europeias as suas
máximas essenciais. Tais máximas, com
menor ou maior ênfase, continuarão a
regularizar as relações internacionais até a
atualidade, sobrepujando temporal e
espacialmente a própria sociedade
internacional europeia.
Desse modo, não obstante as múltiplas e
únicas experiências sistêmicas que
coexistiam no interior dessa nova sociedade
global e a gradual elevação dos Estados
Unidos e do Japão ao status de potências
regionais, a sociedade internacional, como
um todo, permanecia intrinsecamente
conectada às nuances e aos
constrangimentos advindos da
movimentação dos Estados europeus, tanto
no velho continente quanto no restante do
globo.
Instaurou-se assim, o plano de fundo para
a consolidação da sociedade internacional
global, e, paralelo a ela, o nosso sistema
atual, surgido não de uma abrupta revolução,
tal como a Revolução Francesa de 1789,
mas, simplesmente, de uma gradual
emancipação da concentração de poder nos
Estados europeus, e caracterizado por um
grande número de atores (Estados),
majoritariamente não-europeus, mas
também por regras e instituições herdadas
diretamente do antigo sistema (Watson,
2002, p. 277).
2.2. A GESTAÇÃO E A
MATURAÇÃO
Conformado o grande sistema
internacional, segue-se para a consolidação
da grande sociedade internacional global,
que se formará a partir de três fases
definidas por Watson. A primeira é a própria
expansão do sistema europeu mundialmente
no século XIX. A segunda fase foi marcada
por um período de desordem que marcou o
chamado período entre-guerras e que é, na
prática, um interregno de autoridade no
sistema, quando, enfraquecidos pela Grande
Guerra, os europeus se encontravam
incapazes de gerir o sistema internacional,
como o faziam até então, abrindo espaço
para as ascensões americana e soviética. A
terceira fase, finalmente, se dará após o
término da Segunda Guerra Mundial,
quando, de facto, emerge um sistema gerido
por dois atores não-europeus (Estados
Unidos e União Soviética) que deverão
remodelar o sistema, criando para isso novas
regras e instituições (enfaticamente, a
ONU). (WATSON, 2002, p. 288)
Dessa forma, a movimentação das
antigas potências européias no cenário
internacional durante os primórdios do
século XX terminou por resultar na queda
definitiva do próprio sistema europeu, a
partir da Grande Guerra. Essa guerra, assim,
não foi nada mais do que o resultado final de criada a partir da revolução bolchevique
uma intricada combinação de diversos encabeçada por Vladimir Lênin, levou à
fatores unicamente agrupados, tal como, configuração de um império, segundo
segundo Henry Kissinger (1994), a Duroselle (2000) fundado sobre uma teoria
transformação da balança de poder em uma monista (ou seja, que atribui a todos os
verdadeira corrida armamentista pelas eventos possíveis e imagináveis uma única
grandes potências do concerto europeu, a causa fundamental, no caso, a dependência
desenfreada busca pelo poder, especialmente econômica), universalista (no sentido de que
pela Alemanha recém-unificada, o tem pretensões de se difundir por todo o
descolamento das práticas de planejamento mundo, o que pode ser observado na difusão
militar da diplomacia – que dava verdadeira dos partidos comunistas por todo o globo e
autonomia às primeiras – e, finalmente, ao no patrocínio, já na década de 1960, de
acionamento, a partir do assassinato do governos e guerrilhas de matizes socialistas
arquiduque Francisco Ferdinando, de uma ao redor do globo) e fundamentalista.
complexa rede de alianças secretas, firmadas
entre os diversos Estados europeus desde os 2.3. DOS ESCOMBROS DA
tempos de Bismarck. GUERRA, UMA NOVA ORDEM
Em meio à fraqueza dos Estados
europeus resultante da guerra, que terminou Não obstante a importância da Grande
por levar ao fim da sociedade europeia Guerra pode-se considerar que, contudo, foi
expandida globalmente, emergiram os dois a Segunda Guerra Mundial que, de fato,
grandes atores que, até a década de 1970, marcou a emergência do novo sistema e da
deverão protagonizar a gerência das relações nova sociedade internacional global,
internacionais. resultando, como afirma Saraiva (2007), na
Primeiramente, os Estados Unidos, cuja agonia europeia e gestando a nova ordem
pujança econômica crescia internacional. Desse modo, considera-se a
assombrosamente, a ponto de gerar uma Segunda Guerra Mundial como um marco
bolha especulativa que culminaria com a que demarca uma mudança sistêmica brusca
quebra da bolsa de valores de Nova York em ou, em outros termos, um ponto de ruptura5.
1929, gerando uma crise financeira mundial Diversas são as razões às quais se pode
sem precedentes. atribuir a deflagração da Segunda Guerra,
Em segundo, a União Soviética que, se entretanto, vale destacar o nacionalismo
5
No sentido descrito por Gaddis (2002), ou seja, uma transição abrupta de um período de equilíbrio para outro,
que, por si só, deverá se reorganizar, segundo o principio do “self-organization”, segundo o qual a regularidade
existe, mesmo que em sistemas caóticos. Além da Segunda Guerra Mundial, pode-se considerar, para esse tra-
balho, como outros pontos de transição, embora de menor intensidade, a Primeira Guerra Mundial (que marca
o início da fase de transição do sistema europeu, que será coroada com o término da Segunda Guerra); o final
da Guerra Fria, já nos anos 1970; o fim do socialismo real, com a dissolução da União Soviética no inicio da
década de 1990; e os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001.
exacerbado que se desenvolveu,
principalmente, na Alemanha como
decorrência do desenvolvimento de um
sentimento de revanchismo advindo das
múltiplas e severas cláusulas impostas a ela
impostas pelo tratado de Versalhes.
Encorpado pela instabilidade econômica,
pela hiperinflação e pela insuficiência das
políticas levadas a cabo pela Republica de
Weimar, o revanchismo inspirou a ascensão
de um governo totalitário e racista em
Berlim, encabeçado por Adolf Hitler, o que
levaria ao delineamento de uma política
mundial, a Weltpolitik, e o patrocínio de
uma série de campanhas militares que
assolariam a Europa.
Paralelamente, desenvolvia-se no
Pacífico um novo império também
expansionista, cuja produção industrial
crescente demandava, segundo acreditavam,
a conquista de novos territórios na região: o
Japão.
Deste modo, desenvolveram-se duas
guerras simultâneas, uma na Europa e outra
na Ásia. Segundo Saraiva (2007), o ponto de
inflexão foi o ano de 1941, quando se
finalizou o período de transição ( iniciado na
Primeira Guerra Mundial), a partir da
mundialização da guerra, resultado do
ataque alemão à União Soviética, em junho,
e do japonês às bases americanas de Pearl
Harbor, em dezembro (SARAIVA, 2007)
Ademais, nesse mesmo ano, emergia o
conceito de superpotência – resultado da
superioridade econômica dos Estados
Unidos, associada à capacidade e à vontade
para sobrepujar as potências europeias
tradicionais, o que elevava o país ao centro
das decisões internacionais de maneira
distinta da tradicional ideia de hegemonia
coletiva, que presidira até então o
ordenamento internacional e que se ficara
impossibilitada, dada a precária posição
britânica. (SARAIVA, 2007)
Com a derrota militar da Alemanha de
Hitler e com a explosão de duas bombas
atômicas pelos Estados Unidos nas cidades
japonesas de Hiroshima e Nagasaki,
forçando a rendição imediata de Tóquio, tem
-se inicio um novo sistema internacional.
Nesse sentido, a conferência de Yalta,
em 1945, consagrou temporariamente a uma
divisão plurilateral do mundo em zonas de
influência, a serem geridas pelos aliados
ocidentais e pela União Soviética, que
deveriam agir como sócios em um
“concerto” de nações, inspirado pelo
Concerto Europeu do século XIX.
Entretanto, tal ordem cedeu prontamente
lugar ao “unilateralismo do poder soviético
na Europa Oriental” (SARAIVA, 2007, p.
192)
A nova sociedade se consolida, então,
em meio a um sistema internacional, até
certo ponto, dúbio. Por um lado, surgia, em
São Francisco, a Organização das Nações
Unidas, com aspiração a se tornar uma
garantia para a manutenção da paz e da
cooperação internacionais, mas “sem ignorar
a existência de desigualdade de status e de
responsabilidades entre as
potências” (SARAIVA, 2007, p. 192-3), o
que pode ser observado na própria existência
de um Conselho de Segurança, no qual
integram cinco membros permanentes com
poder de veto.
Por outro lado, mundo se dividia em dois
“condomínios do poder”, duas esferas de
influência – uma capitalista, sob a tutela
americana, e outra socialista, a cargo dos
soviéticos –, de modo que as relações
internacionais, grosso modo, foram
resumidas às relações intra-condominais e
entre as superpotências.
Tal sistema, ademais, baseava-se em um
modelo instável caracterizado pelo
equilíbrio atômico, introduzindo a grande
ameaça de uma guerra termonuclear, ameaça
essa que, no século XXI, será catalisada pelo
medo de que tais armas caiam nas mãos de
grupos terroristas não-estatais, capazes, até
mesmo de cometer suicídio.
De qualquer maneira, esse sistema
internacional bipolar começou, já na década
de 1970, com a consubstanciação da deténte
entre os Estados Unidos e a União Soviética,
a demonstrar certa flexibilidade. Nessa
década, assim, ambas as superpotências
intensificam o seu diálogo, dando início ao
plano Salt de limitação de armas estratégicas
e ampliando suas relações comerciais,
enquanto, por outro lado, as crises que
levaram à intervenção soviética na
Tchecoslováquia, pondo fim à chamada
“Primavera de Praga”, e os confrontos no
Vietnã, tendo à frente os Estados Unidos,
revelam a crescente porosidade do sistema
bipolar.
Ademais, o princípio da bipolaridade
não mais se aplicava ao campo econômico, a
partir do soerguimento econômico japonês e
da confirmação da vocação integracionista
europeia, o que resultaria na manifestação
de dois novos pólos econômicos.
Concomitantemente, perdia cada vez mais
espaço nas relações internacionais o foco no
confronto Leste-Oeste, ou seja, na dicotomia
Socialismo-Capitalismo, na medida em que
os países do Terceiro Mundo chamavam a
atenção para diálogo Norte-Sul para o
desenvolvimento e se esforçavam na
construção da chamada “nova ordem
econômica internacional”.
Por último, recordando a obra de
Duroselle (2002), cabe ainda salientar o
aparecimento de certas regras temporárias,
ou seja, de regularidades imperfeitas válidas
para determinado período temporal, que,
surgidas em 1945 – com o fim da Segunda
Guerra Mundial – sobreviveram à Guerra
Fria, sendo válidas até hoje. A se saber:
- Não há mais nenhuma grande
potência propriamente europeia. [...]
- Não há mais coalizões contra a
hegemonia. [...]
- O sistema de compensação não
vale mais [,ou seja, as negociações
mormente territoriais que levam, por
exemplo, à formação de Estados-
tampões]. [...]
- Não há “concerto mundial” entre
os dois grandes, devido à
desconfiança estrutural” existente as
superpotências [...].
- O direito internacional, de essência
europeia, conheceu uma grande
desordem, devido à introdução de
um conceito comunista do direito e
devido à ‘mundialização’ das fontes
 de direito. [...]
- Vemos aparecer uma nova força,
difusa, mas real, à qual chamamos
de ‘opinião pública mundial’,
constituída por uma maioria nas
Nações Unidas. [...]
- Não há continuidade com os ciclos
econômicos, inteiramente destruídos
pelo abandono progressivo do
[sistema] ouro. [...]
- A própria regra das nacionalidades
utilizada para a descolonização
parece ser substituída [...] pela regra
de estabilidade das fronteiras. [...]
- A estratégia é derrubada pela
invenção técnica – a arma nuclear e
termonuclear – e pelo sucesso de
todas as guerras de subvensão
(exceto Grécia e Malásia).
(DUROSELLE, 2000, pp. 379-381)
2.4. O DECLÍNIO SOVIÉTICO E A
NOVA ORDEM INTERNACIONAL
PÓS-BIPOLAR
Dos destroços do regime bipolar, que se
mantinha ainda cambaleante e
extremamente poroso desde a década de
1970, mas cuja extinção definitiva fora
marcada, inicialmente, pela queda do muro
de Berlim, em 9 de novembro de 1989, e,
decisivamente, pela dissolução da União
Soviética, em dezembro de 1991, emergia
uma nova ordem, marcada pela categórica
ascensão dos Estados Unidos enquanto
única grande superpotência global.
Cada vez mais enfraquecida, a União
Soviética nos anos 1980 ainda se mantinha,
de certa forma, como uma potência rival no
sistema internacional, porém com grandes
dificuldades de caráter econômico, político
e estratégico.
Com uma economia incrivelmente
fragilizada e marcada pela pouca
flexibilidade inerente da própria natureza da
planificação econômica patrocinada pelo
Estado e exemplificada pelos Planos
Quinquenais, a União Soviética entrava
gradualmente em uma fase de categórica
escassez de seus recursos financeiros.
Isolada do hemisfério capitalista, tornava-se
cada vez mais menos sensível à
disseminação das inovações tecnológicas lá
desenvolvidas, enquanto a ausência da livre
iniciativa impossibilitava o florescimento da
competição e o consequente
desenvolvimento de inovações próprias.
Por outro lado, como lembra Paulo
Roberto de Almeida,
“[a] agonia final do modo de
produção socialista teve início
quando a superpotência americana
adotou o programa armamentista
‘Guerra nas Estrelas’, forçando a
superpotência soviética a tentar
reproduzir o ‘keynesiano militar’ da
administração Reagan, numa corrida
tecnológica e militar que, ao seu
turno, se revelará custosa demais
para a União
Soviética.” (ALMEIDA, 2007, p.
256)
No campo político-estratégico, de modo
semelhante, a União Soviética também se
encontrava enfraquecida, o que pode ser
observado na impopular e controversa
invasão que realizara ao Afeganistão,
iniciada em 1979, e pelas crescentes
manifestações no interior de seu condomínio
de poder, o que levará, por exemplo, à
ascensão, em 1989, do grupo sindical
anticomunista Solidarność (solidariedade)
ao poder na Polônia.
Assim, impulsionada pelas políticas do
Glasnost e da Perestroika do premier
Mikhail Gorbachev, em 1991, a dissolução
definitiva da própria União Soviética, abriu
espaço para o advento de uma nova ordem.
Essa nova ordem viu-se, desse modo,
marcada pela unipolaridade no campo
político-estratégico, ou seja, pela supremacia
dos Estados Unidos – país que, segundo
dados do Departamento de Defesa para o
ano de 20106, gasta, neste campo, incríveis
663,8 bilhões de dólares –, e, no campo
econômico, pela multipolaridade, a partir da
manifestação, nos anos 1980, de novas e
dinâmicas “potências comerciais”, nos
termos de Almeida (2007) – enfaticamente,
o Japão e a Alemanha7–, pela ascensão
asiática, inicialmente dos “tigres asiáticos”,
seguidos pela China e, no limiar do século,
pelas potências emergentes, que
posteriormente terão no BRICS o seu grande
exemplo.
Desse modo, a queda da União Soviética
abriu espaço, já na década de 1990, para a
intensificação de movimentos únicos, que já
se mostram seus tímidos avanços no final da
década anterior. Dentre esses, destacam-se a
globalização financeira e econômica, que
integrou todo o globo em um único sistema
econômico, quiçá, um único grande sistema
produtivo e, por outro lado, a
regionalização, observada na rápida
disseminação de blocos regionais: além da
União Europeia (constituída, em definitivo,
pelo Tratado de Maastricht, de 1992), tem-se
o Acordo de Livre-Comércio da América do
Norte (que entrou em vigor em 1992,
quando recebeu também a adesão do
México), o Mercado Comum do Sul
(Mercosul, cujo marco é o Tratado de
Assunção, assinado em 26 de março de
1991), e as aproximações livre-cambistas na
Ásia.
Tais movimentos, vale destacar, não
apenas permanecem, mas também se
intensificaram na primeira década do século
XXI, o que pode ser observado, por
exemplo, na generalização dos efeitos
negativos advindos da crise econômica de
2008.
Ainda no que tange à década de 1990,
vale destacar, no âmbito das Nações Unidas,
o fim da paralisação que a organização
sofria em suas capacidades de atuação pela
Guerra Fria, o que pode ser claramente
observado na sucessiva utilização do poder
de veto por parte dos americanos e,
principalmente, dos soviéticos. A
organização, contudo, ainda se mostra como

6
Disponíveis em: <http://www.defense.gov/releases/release.aspx?releaseid=12652>, acessado em 14/08/2012.
7
Na realidade, Paulo Roberto de Almeida (2007) destaca, em um primeiro momento, apenas a Alemanha, in-
cluindo-a nessa categoria. Contudo, dada a importância crescente do processo de integração que, já na década
de 1950, confirmava a vocação integracionista europeia, delineando os primeiros passos daquilo que pelo Tra-
tado de Roma (1957) criará a Comunidade Econômica Europeia, transformada em União Europeia pelo Trata-
do de Maastricht (1992), acredita-se ser pertinente que se enquadre a própria comunidade, enquanto grande
ator econômico a nível global, nessa categoria especifica.
um sistema instável e em transição, por
exemplo, não acomodando os vencidos da
Segunda Guerra (Alemanha e Japão) e
alguns outros países menos desenvolvidos e
não administrando o delicado e complexo
fenômeno da rejeição islâmica ao mundo
ocidental (ALMEIDA, 2007, p.301).
Os anos 1990, também, paralelamente ao
surgimento de novos atores (como as ONGs
e os grupos terroristas) observaram o
surgimento dos chamados novos temas ou
de antigos problemas inovadoramente
enfocados, surgidos a partir dos anos 1970.
Entre esses, destacam-se:
“Danos extensos ao meio ambiente,
violações dos direitos humanos,
natalidade explosiva em
determinadas regiões, epidemias
devastadoras como a Aids,
desigualdades criadas com a
revolução informática e
instabilidade associada à
volatilidade financeira dos Estados
nacionais”. (Almeida, 2007, pp. 302
-3)
A título de conclusão, pode-se dizer que
os acontecimentos das ultimas décadas do
século XX inspiraram diversos tipos de
análise que,
“[d]e forma não surpreendente, [...]
[marcam] um certo sentido de
conclusão e de ruptura: queda dos
impérios (Paul Kennedy); fim do
Estado-nação e aparição do
borderless State (Kenichi Ohmae);
fim do Estado territorial e ascensão
do Estado comercial (Richard
Rosecrance); fim do Terceiro
Mundo (Nigel Harris); fim do
dualismo político e econômico entre
o socialismo e o capitalismo;
aprofundamento da diferenciação
entre países pobres e países ricos;
fim das ideologias (já anunciado
desde os anos 1950 por Daniel
Bell); ou mesmo, segundo Francis
Fukuyama, o próprio ‘fim da
história’.” Contudo, ainda que esse
não se tenha provado verdade, “o
que se logrou, no limiar do século
XXI, foi o ‘fim da Geografia’, com
a eliminação progressiva e o virtual
desaparecimento de algumas das
fronteiras políticas que impediam,
até aqui, a unificação efetiva dos
mercados globais.” (ALMEIDA,
2007, pp. 254-5)
2.5. A ORDEM LIBERAL
AMERICANA
Com a queda da URSS, mesmo com a
herança de seu poderio bélico por parte da
Federação Russa e de outros países que a
compunham, emergiu uma ordem unipolar
tendo, em seu centro, os Estados Unidos,
que começou o novo século como o grande
vencedor dos conflitos do século XX. Tal
ator, porém, optou por exercer sua
hegemonia por meio da construção de uma
nova ordem institucionalizada, visando
solidificar o status quo do qual desfrutava
(IKENBERRY, 2000).
Dentro desse novo contexto, os Estados
Unidos atuaram no intuito de criar um
cenário favorável aos seus interesses,
promovendo valores como o livre-mercado e
a democracia, os quais, segundo o
pensamento norte-americano, seriam os
mais eficientes instrumentos para a
construção de um mundo pacífico, ecoando
a ideia kantiana de que democracias são
essencialmente pacíficas.
Consolidou-se, então, sob a égide
americana, uma nova ordem, a qual Francis
Fukuyama denominou “ordem
liberal” (FUKUYAMA,1989), que é,
essencialmente, uma ordem
“americana” (IKENBERRY, 2000).
Mesmo com a emergência econômica de
países como China e Alemanha, ao menos
politicamente a referida ordem parecia
manter-se inalterada, sendo as ameaças aos
Estados Unidos não suficientemente
significativas para abalar as estruturas da
ordem americana pós-Guerra Fria. Em 11 de
setembro de 2001, porém, a aparente
inexpugnabilidade desse país recebeu um
golpe que mudaria profundamente o cenário
internacional, tendo os Estados Unidos
sofrido atentados terroristas em grande
escala, em símbolos do poder e da própria
ordem que este havia construído.
3. A EMERGÊNCIA TERROR
ENQUANTO FATOR DE RISCO À
ESTABILIDADE SISTÊMICA GLOBAL
Mais do que um ponto de ruptura, os
ataques perpetrados na fatídica manhã de 11
de setembro de 2001 (doravante 11/9),
elevaram a percepção do terrorismo a um
novo patamar, globalizando-o enquanto
ameaça e provocando modificações no
próprio sistema internacional,
principalmente nas questões relacionadas à
proteção contra o mesmo. O terrorismo,
agora, apresenta-se como um importante
fator que inseriu novos debates e questões
acerca da natureza dos conflitos entre
Estados e da ascensão de ameaçadores
atores não-estatais.
Sua própria emergência implica em
severas contestações acerca da validade da
tese segundo a qual o mundo assistiria, após
a bipolaridade, a inequívoca preponderância
do sistema capitalista-democrático e
ocidental, engendrando o verdadeiro “fim da
história”, nos termos de Francis Fukuyama.
Desse modo, teriam eclodido, de fato, as
últimas consequências de um avassalador
choque civilizacional, segundo a concepção
de Samuel Huntington?
Como previu o próprio Fukuyama, ainda
haveria na ordem pós-Guerra Fria um alto
nível de violência étnica e nacionalista,
implicando na permanência do terrorismo,
assim como das guerras de libertação
nacional, na agenda internacional
contemporânea (FUKUYAMA, 1989). O
fim da história, portanto, não implicaria no
fim dos conflitos internacionais per se, os
quais ainda se manteriam presentes e
significativos.
Por outro lado, afirmou Huntington que
os conflitos no novo mundo, emergidos da
Guerra Fria não consistem, essencialmente,
em conflitos ideológicos ou econômicos,
mas sim em conflitos culturais
(HUNTINGTON, 1994). Mesmo com a
permanência dos Estados-nação, como os
atores mais poderosos no âmbito das
relações internacionais, os principais
conflitos desencadear-se-iam entre nações e
grupos de diferentes civilizações.
 Assim, ultrapassando as ideias de
Fukuyama ao não circunscrever o cenário
internacional pós-Guerra Fria tão somente à
existência de uma ordem liberal, Huntington
mostra as diferenças inerentes às diferentes
culturas que podem tanto gerar conflitos ou,
trazendo as ideias de Huntington à ordem
liberal, condicionar a forma que cada
sociedade assimila a própria ordem
preconizada por Fukuyama. Assim sendo,
Huntington (1994) traça as linhas dos
conflitos internacionais contemporâneos
como um grande "choque de civilizações"
que dominaria a política mundial.
Esse “choque” não representa uma
novidade, sendo uma constante histórica
exemplificada pelos séculos de interação
militar entre o Ocidente e o Islã, a qual, tudo
indica, não declinará, tornando-se, ao
contrário, ainda mais ardente. Destarte, é
nesse contexto que se inserem os atentados
de 11 de setembro de 2001, modificando
significativamente o contexto internacional
até então vigente e reforçando a importância
dos debates sobre segurança.
O mundo das civilizações em choque,
para Huntington (1994), seria, todavia,
inevitavelmente um mundo de dois pesos e
duas medidas, no qual um padrão seria
aplicado pelos países internamente e outro
diverso seria aplicado nas relações com os
demais. Dessa forma, faz-se necessário
analisar não apenas o terrorismo como
fenômeno, mas também as políticas dos
países em relação a ele, a fim de ultrapassar
o "duplo padrão" identificado por
Huntington e melhor compreender as
implicações das ações terroristas no âmbito
internacional.
3.1. TERRORISMO: AS
ARMADILHAS CONCEITUAIS
A segurança no período pós-11 de
setembro é caracterizada pela elevação do
combate terrorismo a um inédito status
proeminente na agenda internacional,
destacando-se, principalmente, a atuação do
governo norte-americano. Paradoxalmente,
contudo, carece tal conceito de uma clara e
consensual definição, tanto no campo
político quanto na academia. Diferentemente
do que se poderia supor, tal ausência gera
preocupantes consequências políticas,
limitando e moldando as políticas estatais
com respeito às organizações terroristas e
militantes (EKMEKCI, 2011).
Originalmente, o próprio conceito de
“Terror” foi cunhado com a Revolução
Francesa de 1789, como caracterização para
os horrores perpetrados pelo governo
jacobino sob a liderança de Maximilien de
Robespierre. Atualmente, entretanto,
inexiste uma única acepção clara e
consensual acerca do terrorismo, dada a
dificuldade de se chegar a um consenso em
se referindo aos critérios de sua definição, os
quais, segundo Kofi Annan (2004), urgem,
mais do que nunca, serem discutidos e
determinados.
Desse modo, coexistem diversas e, até
mesmo, contraditórias acepções acerca dele:
enquanto algumas prezam pela generalidade
e abrangência, classificando-o segundo a
ameaça do emprego da violência para atingir
objetivos políticos, tal como a adotada, em
2005, pela Assembleia Geral das Nações
Unidas8, outras visam atender objetivos
específicos de determinados países ou
políticas, tal como a definição pregada pelo
Departamento de Estado dos Estados
Unidos, segundo a qual, para ser terrorista
um grupo “must ‘threaten the security of US
nationals, or the national security...of the
United States. ’” (HUMAN SECURITY
PROJECT, 2007: 2).
Tal indefinição gera, por conseguinte,
duras consequências, tanto no campo
político, dadas as divergências no que se
refere à formulação conjunta de uma política
antiterror, observada, por exemplo, na
Colômbia, onde o chamado “Plano
Colômbia”, levado a cabo pelos Estados
Unidos com o intuito de combater o
narcotráfico patrocinado pelas FARC9,
gerou duras reações, principalmente por
parte do governo venezuelano (SANTOS,
2010), quanto no campo econômico, o que
pode ser observado no congelamento de
fundos considerados terroristas: enquanto
nos três meses posteriores à 11/9 foram
congelados 112 milhões de dólares de
fundos classificados como terroristas, nos
dois anos que se seguiram apenas 24
milhões de dólares foram congelados
(UNITED NATIONS, 2004).
Ademais, vale destacar que essa dita
indefinição conceitual impede, também, que
as Nações Unidas exerçam sua “autoridade
moral” e enviem “uma mensagem
inequívoca” segundo a qual o terrorismo
nunca é “uma prática aceitável”, mesmo que
por motivos defensivos (UNITED
NATIONS, 2004). Além disso, esta
indefinição gera outra, e talvez a pior,
“armadilha”, no que se refere à conformação
de políticas contraterroristas: Sabe-se que o
terrorismo é uma política de suma relevância
internacional e abrangência global, contudo,
seria ele um fenômeno em expansão?
Após 11/9 o governo norte-americano,
sob George W. Bush, intensificou suas
medidas de combate ao terror, segundo
Barbara Victor, instaurando uma atmosfera
de “agonia e pavor” no país, personificada
no Patriot Act10 e na intensificação do uso
de medidas sob a égide do FISA11, por parte
do Ministério da Justiça, sob a liderança de

8
“any action constitutes terrorism if it is intended to cause death or serious bodily harm to civilians or non-
combatants with the purpose of intimidating a population or compelling a Government or an international
organization to do or abstain from doing any act” (EKMEKCI, 2011: 126)
9
Sigla para Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, uma organização guerrilheira de inspiração
marxista que atua, principalmente, na Colômbia. Embora classificada por Colômbia, Estados Unidos e União
Europeia como um grupo terrorista, esta definição não é consensual, sendo recusada por países como
Venezuela, Brasil, Argentina e Chile.
10
Transformado em lei em 26 de outubro de 2001, o Patriot Act permite aos departamentos de polícia do país
realizarem buscas aleatórias, apreensões sem mandato judicial e detenções arbitrárias. Desde 11/9 existe uma
nova categoria de matéria jurídica, destaca Victor (2005), a partir da qual desenvolveram-se diversas sutilezas
jurídicas que permitem que tanto cidadãos norte-americanos quanto moradores legalizados na país sejam
aprisionados indefinidamente ou, mesmo, levados à solitárias, sem o direito a um advogado, tornando, assim, a
prerrogativa de habeas corpus uma mera formalidade.
11
Sigla para Foreign Intelligence Surveillance Act. Introduzido ainda no governo Carter, em 1978, o FISA
John Ashcroft, visando a defender não
apenas o país, mas a Cristandade como um
todo (VICTOR, 2005) dos ataques
perpetrados pela ameaça islâmica, de forma
semelhante às ideias de Huntington.
Formalmente, o recrudescimento das
medidas de segurança e da política norte-
americana de “Guerra ao Terror” foi
justificado a partir de uma pressuposta
expansão do terrorismo em nível global. Tal
percepção foi largamente corroborada a
partir das pesquisas realizadas pelas
principais agências estatísticas norte-
americanas: segundo o US National
Counterterrorism Center (NCTC), o número
de fatalidades advindas do terrorismo
cresceu, entre 2005 e 2006, em 41%; já de
acordo com o MIPT Terrorism Knowledge
Base, a incidência de tais fatalidades
quadruplicaram entre 1998 e 2006,
observando-se uma maior ascensão nesse
número após a invasão do Iraque em 2003.
O START12, por outro lado, afirma que
apenas no ano de 2004, essas incidências
aumentaram em 75% (HUMAN SECURITY
PROJECT, 2007).
De fato, atualmente, os grupos terroristas
têm apresentado maiores dinamicidade e
i ns tr ume nt a li dade, desencadeados,
especialmente, a partir do advento de novas
tecnologias de informação. Entretanto, o que
se observa, contrariamente ao afirmado
pelas agências norte-americanas, é
constância do número de ataques terroristas,
prescreve procedimentos para a fiscalização e coleta de dados acerca da troca de “informações” entre “poderes
estrangeiros” e seus “agentes” em território norte-americano.
12
National Consortium for the Study of Terrorism and Responses to Terrorism
ou seja, é um fenômeno que se mostra,
quanto ao número de suas ocorrências,
pouco cambiante ao longo do tempo. Esses
dados divulgados, dessa maneira,
apresentam-se como falaciosos e
politicamente dirigidos, na medida em que
pecam, primeiro, ao se basearem em quadros
conceituais pouco precisos e genéricos, que
mesclam definições básicas, tal como
“terrorismo”, “crime de guerra” e “crime
contra a humanidade” e, segundo devido à
pouco criteriosa seleção dos casos definidos
como “terroristas” (HUMAN SECURITY
PROJECT, 2007).
Nesse sentido, a súbita elevação do
número de casos de incidência do terrorismo
observada pelas agências norte-americanas
deve-se, primordialmente, ao método de
contagem por elas utilizado no que se refere,
especialmente, às ocorrências de fatalidades
ocorridas durante a Segunda Guerra do
Golfo, iniciada a partir da invasão do Iraque
por tropas lideradas pelos Estados Unidos
em 2003 (como observado nas Figuras 1.1 e
1.2). Tal método, motivado pela excludente
definição sobre “terrorismo” desenvolvida
pelo Departamento de Estado dos Estados
Unidos, considera como vítimas do
terrorismo todas aquelas que foram mortas
por grupos armados não-estatais no Iraque.
No entanto, tal método é falacioso, na
medida em que, normalmente, a morte
intencional de civis durante período de
guerra não é descrita como “terrorismo”,
mas como “crimes de guerra” ou, ainda,
“crimes contra a humanidade” (HUMAN
SECURITY PROJECT, 2007). De fato,
como é observado nos gráficos abaixo, caso
se retirem da contagem as fatalidades
ocorridas no Iraque, não se observam
relevantes variações na incidência do
terrorismo em nível global.
Fonte: HUMAN SECURITY PROJECT,
“Human Security Brief 2007: Featuring a
special report. Dying to lose: explaning the
decline in global terrorism”, Simon Fraser
University, Vancouver: 2007
A segunda falácia em potencial cometida
pelas agências norte-americanas se deve à
seleção de casos considerados como
terroristas. Neste ponto, observa-se um claro
viés de seleção desses casos, na medida em
que são, claramente, elegidos casos
politicamente interessantes aos Estados
Unidos. Por exemplo, enquanto classificados
como terroristas as fatalidades levadas a
cabo por grupos não-estatais em países
como o Iraque, Colômbia e Afeganistão, são
comumente desconsideradas as praticas
idênticas cometidas por atores similares nas
guerras civis da África Subsaariana
(HUMAN SECURITY PROJECT, 2007).
Dessa forma, são desconsiderados, por
exemplo: a espiral de violência no Quênia
que, segundo dados de 2007, gerou mais de
1.000 mortes e deslocou mais de 250.000
pessoas; a conformação de um verdadeiro
campo de batalha na Somália, país que,
ainda sem governo, constitui campo fértil
para o afloramento tanto de organizações
terroristas – como a Al Qaeda –, quanto de
preocupantes práticas, tal como a pirataria,
além de causar sérios reflexos em seus
vizinhos; a violência em Dafur que, no ápice
de seus conflitos, gerou um preocupante
efeito de spill-over pelos países vizinhos –
em especial o Chad, a Eritreia e a Etiópia; e
os elevados níveis de doença e subnutrição
observados na República Democrática do
Congo, o que levou, a partir de 2003, a
quase uma década de violência política
gerando, segundo dados de 2007, uma
matança média de 45.000 pessoas por mês,
metade delas composta por crianças
(HUMAN SECURITY PROJECT, 2007).
Por último, de acordo como o Human
Security Brief 2007, o que se observa, a
partir de 2007, mesmo em casos como o
iraquiano, é o declínio do número de
incidências do terrorismo no mundo
muçulmano, o que se deve: (1) aos esforços
de contraterrorismo, que após 11/9 tornaram
-se mais coordenados e disseminados; (2) à
descentralização das redes terroristas
islâmicas, devido às suas dissidências
doutrinárias internas; e (3) à extraordinária
queda do apoio prestado pelas populações
locais às organizações terroristas islâmicas,
devido à rejeição popular ao seu uso
indiscriminado de violência (HUMAN
SECURITY PROJECT, 2007).
3.2. AS CONFLAGRAÇÕES DO
TERROR APÓS 11 DE SETEMBRO
A priori, o terrorismo pode possuir duas
modalidades principais e, em certa medida,
comumente aceitas: quando um país utiliza-
o contra seus cidadãos e quando é
perpetrado por atores sub-estatais
(ROGERS, 2010). No presente artigo,
enfatizar-se-á o segundo tipo, em especial,
no que concerne ao terrorismo internacional,
assim denominado devido às diferentes
proveniências tanto dos responsáveis quanto
das vítimas, além dos locais onde incidem os
atentados. O terrorismo doméstico, por outro
lado, diz respeito a ações nas quais tanto os
alvos quanto os perpetradores são
provenientes do território no qual ocorrem
os ataques (EUBANK; WEINBERG, 2006).
Independentemente do tipo de
terrorismo, porém, seus ataques respaldam-
se em uma motivação política, não em uma
causa privada (EUBANK; WEINBERG,
2006). Seus praticantes têm uma agenda
política, na qual acreditam promover por
meio dos ataques. Sendo assim, consiste o
terrorismo em uma tática, uma forma
violenta de comunicação política transmitida
pela mídia, a qual atinge uma extensa
audiência, que terá suas emoções e hábitos
alterados.
Sendo um ato intimidatório por natureza,
o terrorismo pode, ainda, ser qualificado
como uma tentativa de dar visibilidade a
“determinada causa”, tal como fizeram os
grupos IRA13 e ETA14. Em outros casos, tal
como nos sequestros de diplomatas e
autoridades, o terrorismo funcionará como
instrumento de “barganha”, com objetivo de
influenciar no processo de tomada de
decisão e conformação de agenda de
determinado governo.
O terrorismo, portanto, figura como uma
forma eficiente para criar publicidade para
as causas dos grupos que o praticam,
provocar reações das autoridades e levantar
a moral do grupo que representam,

13
Sigla para Irish Republican Army, um grupo terrorista guerrilheiro que atuou, principalmente, na década de
1920 contra a presença britânica na Irlanda e, posteriormente, na Irlanda do Norte.
14
Sigla para Eukadi Ta Askatasuna (Pátria Basca e Liberdade), um grupo separatista que luta, principalmente
na Espanha, pela independência do denominado País Basco, que englobaria o chamado País Basco do Sul, que
é constituído pela comunidade autônoma do País Basco (composta pelas províncias de Álava, Biscaia e Gui-
púscoa) e pela comunidade autônoma de Navarra, e, também, em território francês, o País Basco do Norte,
constituído pelas províncias históricas de Labour, Baixa Navarra e Soule. Desde o ano de 2010, o ETA abando-
nou oficialmente o uso de práticas terroristas.
mesclando psicologia e publicidade para
instaurar terror nas comunidades
(EUBANK; WEINBERG, 2006). Dessa
forma, o terrorismo também engloba “uma
perspectiva ‘culturalista’ que articula o
fenômeno à identidade e aos valores de
padrões culturais dominantes” (VEIGA,
2004: 12), ou seja, o terrorismo apresenta-se
com um “choque de valores” que, após 11/9
adquiriu abrangência global, não mais se
limitando às fronteiras geográficas – como
ocorria até então, por exemplo, no caso dos
ataques perpetrados pelo IRA e pelo ETA,
restritos à Irlanda e Espanha,
respectivamente.
Nesse sentido, os atentados de 11/9
também demonstraram a miditização do
terrorismo, tornando os seus efeitos globais.
Assim, a mídia “subverte a relação entre
meios e fins e [...] maximiza o fenômeno
como um espetáculo de dimensões
épicas” (VEIGA, 2004: 14). Mais do que um
catastrófico efeito psicossocial, o terrorismo
causou calamitosas consequências à
globalizada economia internacional.
Segundo estimativas do Banco Mundial, tais
ataques, por si só, aumentaram em 10
milhões o número de pessoas que vivem na
pobreza e gerou um custo financeiro que
extrapola os 80 bilhões de dólares (UNITED
NATIONS, 2004).
Cabe frisar, ademais, que as
organizações terroristas podem ser, tanto
exclusivamente privadas em sua natureza,
quanto desfrutar da assistência ou suporte de
um Estado, o que ocorre principalmente
quando esse não possui suficiente
capacidade para fazer frente a um inimigo
mais poderoso, oferecendo um substituto
barato para as operações militares abertas e
evitando as responsabilidades e retaliações
provenientes das ações (EUBANK;
WEINBERG, 2006).
Desse modo, têm os grupos terroristas
nos ditos “Estados fracos” um “santuário”,
no qual o recrutamento de novos membros é
propiciado pela pobreza, pela ocupação
estrangeira, pelas clivagens sociais, pela
falta de democracia e pela violência civil
(UNITED NATIONS, 2004). Nesses locais,
encontram os grupos terroristas um
ambiente ideal para angariar recursos
financeiros e capital humano necessários
para a realização de suas atividades, como se
observa, por exemplo, na obtenção por
“grupos remanescentes do Sendero
Luminoso”15 de grandes somas de dinheiro
advindas do narcotráfico em regiões de fraca
presença estatal no Peru e na instauração,
por parte da Al Qaeda16, de “emirados”, ou
seja, instituindo um processo de “nation-
building” em regiões tidas por falidas17, a

15
Fundado na década de 1960, o Sendero Luminoso é uma organização terrorista peruana de inspiração maoís-
ta que buscava, a partir da guerrilha camponesa, derrubar as instituições burguesas do país e instaurar um novo
regime. O grupo perdeu força durante a década de 1990, voltando a tona já no inicio do século XXI, principal-
mente na região do Valle do Alto Huallanga e do Valle do Rio Apuríma, onde a fraca presença do Estado per-
mite que a organização desenvolva uma cadeia de produção e comercialização de drogas, em especial a cocaí-
na. (SANTOS, 2010b: 16-17)
16
Uma organização fundamentalista islâmica formada por uma rede de células colaborativas espalhadas pelo
globo. Dentre os ataques realizados por esta organização destacam-se os realizados em Nova Iorque, contra as
partir do financiamento de instituições
governamentais, controladas pela
organização, e de facilidades de
infraestrutura e saneamento (MCCANTS,
2012).
O patrocínio estatal ao terrorismo
destaca-se como um elemento essencial na
agenda política internacional, gerando
polêmicas e motivando políticas contra os
"Estados Párias", os quais dariam suporte a
essas organizações e possibilitariam, até
mesmo, a obtenção de armas de destruição
em massa por parte dos terroristas: hipótese
norteadora dos pensamentos da Doutrina
Bush, em relação a qual é um de seus
pilares. Ainda nesse ponto, vale destacar,
como corrobora Faruk Ekmekci (2001), que,
apesar de serem atores não-estatais, as
organizações terroristas são apoiadas, ou
mesmo exploradas, por “alguns Estados”,
que delas se utilizam para pugnar os seus
“inimigos iminentes” e as ameaças à sua
segurança nacional.
Dessa maneira, as justificativas para o
suporte estatal às organizações terroristas
pairam sobre aspectos ideológicos (como no
apoio cubano às FARC marxistas, na
Colômbia), religiosos (como no apoio
iraniano ao Hezbollah xiita, no Líbano e na
Síria), eleitorais (como no apoio indiano aos
Tamil Tigers, no Sri Lanka) e políticos
(como no apoio norte-americano à
organização militante iraniana - MEK18)
(EKMEKCI, 2011). Por essa via, buscam os
Estados concretizar seus anseios político-
estratégicos sem gerar, contudo, a excessiva
repercussão internacional e os riscos
militares que uma intervenção direta geraria.
Além disso, crescem as preocupações
com os Estados falidos, como a Somália, os
quais muitas vezes possibilitam a livre
operação de organizações terroristas,
conduzindo treinamentos, planejando
ataques e desenvolvendo atividades
necessárias para a operação dessas. Nesses
casos, porém, não há patrocínio estatal, mas
sim uma significativa falta de meios para
tomar atitudes acerca da presença dessas
organizações (EUBANK; WEINBERG,
2006).
3.3. A ERA BUSH E A
ASCENSÃO DO COMBATE AO
TERRORISMO APÓS 11 DE
SETEMBRO DE 2001
3.3.1. A Doutrina Bush
Com os atentados de 11/9, o governo
Bush, que antes carecia de objetivos claros
acerca de sua gestão, ganha sentido ao tornar
o combate ao terrorismo um dos pontos
chave de sua gestão, impelido pela suposta
necessidade de ações ofensivas. Se antes

duas torres do World Trade Center, e em Washington, contra o Pentágono, em 11/9.

17
Principalmente no Iêmen, via grupo Ansar al-Sharia, no Mali, onde o grupo Ansar al-Din, alinhado com a Al
Qaeda, criou um Estado Islâmico ao norte do território, na região de Timbuktu, e na Somália.
18
O Mujahedin-e Khalq (Lutadores pelo Povo) é uma organização militante iraniana fundada nos anos 1960
para combater ao regime pró-ocidente do Xá Pahlavi a partir do uso de métodos violentos. Desde o inicio dos
anos 1980, contudo, o grupo tem se oposto e alvejado o regime islâmico iraniano, utilizando-se de métodos
similares. (EKMEKCI, 2011:132)
prevaleciam as ilusões de fim da história e
da nova ordem, sustentadas nas teses de
Francis Fukuyama, depois o mundo pareceu
fechar-se em uma era de violência
(PECEQUILLO, 2011). O pensamento
acerca dos princípios da ação americana
nessa era, por sua vez, seria apresentado,
entre outras situações, no discurso de
George W. Bush na academia de West Point
e no Relatório de Estratégia de Segurança
Nacional dos Estados Unidos, de 17 de
setembro de 2002 (NSS 2002).
Neles foram preconizados os objetivos
de defesa da paz por meio da luta contra
terroristas e tiranos, de preservação da
mesma por meio das boas relações entre as
grandes potências e expansão da paz pelo
encorajamento de sociedades livres e abertas
ao redor do globo (GADDIS, 2002). Além
dos referidos objetivos, foram contempladas,
também, questões como a rejeição do
relativismo moral, a reconcepção do
terrorismo e, principalmente, a preempção, a
qual figura como um dos mais polêmicos
aspectos da doutrina (PODHORETZ, 2002).
Considerando-se a dificuldade de se
conter e influenciar o terrorismo e o medo
da obtenção de armas de destruição em
massa por parte dos mesmos, a preempção
surge no sentido de parar uma ameaça antes
mesmo que essa surja, tendo como principal
alvo os Estados párias os quais poderiam
transmitir esse tipo de tecnologias a
organizações como a Al Qaeda (TUNÇ,
19
Tais ataques seriam inclusos no “Operation Plan 5027”, o qual era um plano americano para derrotar, em
definitivo, a Coréia do Norte.
20
Em 21 de Outubro de 1994.
2009), mesmo que tal possibilidade seja
demasiadamente pequena.
A preempção, todavia, não é uma
novidade na política americana tendo sido
considerada em episódios como a crise norte
-coreana de 1994 e a Presidential Decision
Directive 39, assinada em 1995, pelo
presidente Willian J. Clinton, a qual também
contemplava preempção no tocante ao
terrorismo (LEFFLER, 2004).
3.3.2. Antecedentes da
preempção na Doutrina Bush
Durante a crise norte-coreana, o
Secretário da Defesa William Perry pedira
ao General John M. Shalikashvili para
preparar um plano de contingência para um
ataque preventivo contra as instalações
nucleares da Coréia do Norte19. Tal ataque,
porém, nunca foi realizado devido ao temor
do Pentágono de uma possível retaliação
norte-coreana, lançando um ataque contra a
Coréia do Sul (GUOLIANG, 2003).
Mesmo que as circunstâncias
apontassem para a derrota da Coréia do
Norte, uma guerra entre as Coréias geraria,
inescapavelmente, um grande número de
vítimas e possível envolvimento de Armas
de Destruição em Massa. Assim sendo, os
Estados Unidos, por meio da mediação do
presidente Carter, trabalhou junto às
negociações que levariam à assinatura do
quadr o acor dado e m G e ne br a 2 0
estabelecendo um pacto que tiraria a região
do conflito iminente (GUOLIANG, 2003).
A PDD 39, por sua vez, estabeleceu,
antes mesmo dos atentados de 11 de
setembro de 2001, a política americana em
relação ao terrorismo. Nela foram afirmados
os princípios americanos de dissuadir,
derrotar e responder vigorosamente a todos
os atentados terroristas dentro do território e
contra seus cidadãos ou instalações, sejam
eles ocorridos domesticamente ou em águas,
espaço aéreo ou territórios internacionais.
Portanto, considerando o terrorismo como
uma ameaça potencial à segurança nacional,
assim como um ato criminoso, os EUA
determinaram o uso de “todos os meios
necessários” para combatê-lo (WHITE
HOUSE, 1995).
Partindo dessa determinação, busca-se
justificar esforços para ações preemptivas e
dissuasivas dentro das ações de combate ao
terrorismo, os quais seriam conduzidos em
cooperação com os governos aliados e
“amigáveis”. Ademais, afirmou-se o
empenho americano em identificar grupos e
Estados que patrocinam e/ou apoiam
terroristas, isolando-os e fazendo-os pagar
um “alto preço” por suas ações (WHITE
HOUSE, 1995). Logo, além do antecedente
criado pela crise coreana, é possível
perceber claros traços da PDD 39 na
formulação da Doutrina Bush, em especial
no que concerne à preempção.
3.3.3. Preempção
Além de sua importância para a Doutrina
em si, a preempção enquadrou política e
legalmente a decisão americana de invadir o
Iraque, colocando-o como um dos Estados
párias que ameaçariam a segurança
americana, categoria na qual também estão
incluídos países como Irã e Coréia do Norte.
Cabe ressaltar, porém, que a formulação
da preempção não é, de forma alguma,
condicionada à invasão do Iraque, tendo o
presidente George W. Bush deixado claro
antes mesmo da guerra que a preempção não
se associava apenas ao caso do regime de
Saddam Hussein, mas sim a todos os
Estados párias, os quais deveriam ser
constrangidos a se comportarem de maneira
consistente com os objetivos políticos
americanos, o que seria feito por meio da
divulgação do conceito de guerra preventiva
(TUNÇ, 2009).
3.3.3.1. Por que o Iraque?
Mesmo não sendo associado apenas a
seu caso, o Iraque, todavia, foi o alvo da
primeira ação de guerra preventiva sob a
Doutrina Bush devido a um conjunto de
fatores específicos, em especial, a política
externa conduzida por Saddam Hussein.
Diferentemente do comumente pregado,
a política externa do ditador não era, de
forma alguma, irracional, sendo conduzida
com base em um conjunto de preferências
voltadas para seus interesses. O grande
desafio em lidar com Hussein consistia em
sua visão dos cenários de forma mais
favorável do que a realidade, ignorando
informações negativas e usando como base
experiências passadas selecionadas cujo
resultado a ele agradasse (BARAM, 2012).
Além disso, a própria compreensão do
governante do Iraque dos diferentes “pesos”
de baixas militares para os iraquianos e para
os americanos apresentava uma ameaça aos
Estados Unidos, tendo motivado Saddam
Hussein a desafiar os EUA em episódios
como a Guerra do Golfo, situação na qual
Saddam declarou: “Your is a society which
cannot accept 10,000 dead in one
battle” (BARAM, 2012).
Hussein, ademais, recusou retirar-se do
Kuwait, estimulou ataques terroristas contra
alvos norte-americanos e destruiu grande
parte da estrutura petrolífera do País, mesmo
com a declaração americana de que haveria
severas retaliações caso isso acontecesse. O
único aspecto respeitado da declaração
americana foi a interdição do uso de armas
químicas e biológicas contra a coalizão. Os
americanos não fizeram distinção entre as
questões, mas Saddam o fez, provavelmente
por temor de uma resposta nuclear por parte
dos EUA. Infere-se, assim, que a dissuasão
(deterrence) parece ter funcionado nesse
caso, mas apenas parcialmente, pois Saddam
Hussein escolheu as ameaças que gostaria de
respeitar (BARAM, 2012).
Juntamente com tais experiências
passadas, o programa iraquiano para
obtenção de Armas de Destruição em Massa
(WMD) gerou uma grande apreensão por
parte da comunidade internacional e, mesmo
que posteriormente houvesse ficado claro
que esses realmente desistiram do programa,
Saddam Hussein continuava agindo no
intuito de convencer os demais atores que
ele havia retido uma parte do arsenal de
WMD, provavelmente a fim de manter o Irã
receoso.
Como é possível inferir, na mente de
Saddam Hussein, elementos racionais
misturavam-se com cálculos inconstantes,
t ornando -o não i rr acional, ma s
extremamente perigoso e imprevisível. Tal
aspecto, assim como o comportamento
rebelde e ameaças aos Estados Unidos,
provavelmente exerceu importante
influência na escolha americana do Iraque
para servir de exemplo para os demais
Estados Párias, afirmando-se como o
principal exemplo de Guerra Preventiva
dentro da Doutrina Bush (TUNÇ, 2009).
3.3.4. Consequências e medidas
internacionais e domésticas
Com o ambiente incerto do pós-11 de
setembro somado às pressões americanas, o
combate ao terrorismo tornou-se um dos
elementos centrais da agenda internacional
dos países.
Indo além dos controles de fronteiras,
criou-se consciência da necessidade de
tomar ações concernentes não só ao combate
ao terrorismo, mas também à sua prevenção,
dificultando a obtenção de capital por parte
dos grupos terroristas e pressionando países
que possam acobertar tais grupos.
Com tal preocupação em mente foi
criada a “Convenção Internacional para a
Supressão do Financiamento do Terrorismo”
sob a tutela do Banco Mundial, urgindo para
que os Estados tomassem todas as medidas
possíveis, adaptando sua legislação
doméstica caso fosse necessário, para
combater a ameaça terrorista. Nela são
contempladas medidas como a proibição de
atividades de pessoas ou organizações que
reconhecidamente encorajem, organizem ou
estejam engajados com o terrorismo, a
adoção de regulações proibindo a abertura
de contas cujos titulares ou beneficiários não
sejam identificados, a obrigatoriedade de
relatar operações financeiras suspeitas e
realizar trocas de informações com a
Interpol21, entre outras determinações (IMF,
2004).
Além das consequências no âmbito
internacional, tais como a política contra os
Estados párias e as fiscalizações financeiras,
os atentados de 11 de setembro tiveram
fortes impactos internos nos Estados Unidos,
dando força ao pensamento neoconservador
e aprovando medidas polêmicas tais como o
Patriot Act, o qual restringiu liberdades
individuais dentro dos Estados Unidos
(PECEQUILLO, 2011).
Houve, ademais, a edição do
Memorando do Departamento de Justiça, o
qual flexibilizou a definição de tortura para
seu emprego em interrogatórios,
acobertando episódios como os abusos aos
direitos humanos em Abu Graib e
Guantánamo (PECEQUILLO, 2011). Como
é possível observar, a política de combate ao
terrorismo nos Estados Unidos deu-se em
detrimento à liberdade, delineando um
cenário polêmico.
21
International Criminal Police Organization.
3.3.5. Fundamentalismo:
o aspecto religioso
enquanto justificativa política
Outra face menos difundida, porém não
menos importante, da Era Bush é a ascensão
do fundamentalismo enquanto fenômeno
presente nos discursos e ações políticas.
Nesse ponto, merecem destaque tanto o
fundamentalista islâmico, doutrina que
justifica os ataques perpetrados por
organizações como a Al Qaeda, quanto o
fundamentalismo cristão evangélico, que
marcou as ações e reações da própria
administração George W. Bush.
Primeiro, cabe destacar, que a
associação entre terrorismo e
fundamentalismo não é tão evidente como
parece, tendo aparecido, mais enfaticamente,
apenas em algumas e seletas organizações.
No caso do fundamentalismo islâmico
perpetrado por grupos como a Al Qaeda, o
discurso busca forjar percepções de
antagonismos culturais e religiosos entre o
Ocidente e o mundo muçulmano (UNITED
NATIONS, 2004), difundindo assim a sua
tendenciosa, e mesmo equivocada, visão de
uma jihad global.
Essa modalidade específica de
fundamentalismo, ao contrário do que
afirma significante parcela da opinião
pública, é um fenômeno em franco declínio
no mundo muçulmano, no qual a população
civil tende a rejeitar o intensivo uso de
violência utilizado por essas organizações.
Um exemplo marcante seria o Paquistão
onde a porcentagem da população que
apoiava a Al-Qaeda caiu de 33%, em agosto
de 2007, para apenas 18%, em janeiro de
2008 (HUMAN SECURITY PROJECT,
2007). Além disso, cabe frisar a grande
apreensão presente em muitos países
islâmicos em relação aos xiitas,
frequentemente associados ao Irã.
Essa visão é clara em declarações como
a de Hosni Mobarak, o qual argumentou
que: “Os xiitas na região são mais leais ao
Irã do que a seus próprios países”22.
Ademais, a popularidade de Hassan
Nasrollah do Hezbollah libanês e do
presidente Ahmadinejad nos países árabes,
dois líderes xiitas, é um objeto de grande
preocupação das elites sunitas os quais
temem não só a ascendência da vertente
xiita, mas a crescente influência do Irã na
região (BARZEGAR, 2008).
A despeito da verdadeira relação entre os
xiitas, o Irã e o terrorismo, os esforços de
muitos países do Oriente Médio de dissociar
-se do “radicalismo islâmico” muitas vezes
propagado de maneira caricatural no
ocidente são claros, sendo a relação entre
terrorismo e fundamentalismo mantida de
maneira cada vez mais artificial nos
discursos de agentes políticos.
O fundamentalismo, por sua vez, não é
exclusivo do mundo islâmico, tendo o termo
surgido, inclusive, dentro das religiões
cristãs. Ao longo do século XX, o termo
fundamentalismo era usado apenas dentro da
comunidade protestante para designar
correntes mais ligadas à interpretação literal
22
Baztab, 10 de Abril de 2006.
da Bíblia e, frequentemente, a atitudes
apocalípticas. Com o surgimento da
Organização para a Libertação da Palestina
(OLP), durante a Guerra dos Seis Dias, a
revolução islamita no Irã em 1979 e as
polêmicas relacionadas ao terrorismo,
porém, o fundamentalismo passou a ser
associado primordialmente ao Islã (PAINE,
2010).
Cabe ressaltar, porém, que os quatro
traços típicos do fundamentalismo como
expostos por Scott Randall Paine (2010), os
quais são: o subjetivismo fechado, o
fideísmo radical, o literalismo na
interpretação das escrituras e a tendência a
medidas radicais, à militância e até ao
terrorismo na busca efetiva de seus fins, não
são observáveis apenas em vertentes do
islamismo, estando presentes no
fundamentalismo cristão, presente no
Ocidente.
Diferentemente do que ocorre com o
fundamentalismo islâmico, a sua versão
evangélica é amplamente difundida e
crescentemente aceita nos Estados Unidos,
ecoando na Casa Branca, dentro da qual o
próprio presidente Bush, segundo o
reverendo Jerry Falwell, é um de seus
representantes, e no Ministério da Justiça,
encabeçado pelo devoto e pregador
pentecostal John Ashcroft (VICTOR, 2005).
Reflexos de sua influência podem ainda ser
vistos na difusão dos meios midiáticos
evangélicos, com claras estratégicas e
propósitos doutrinários em rádios e
televisões e de livros evangélicos, cujas
vendas, durante o primeiro mandato de
George W. Bush (2001-2004) evoluíram de
1,77 milhões de dólares por ano para cerca
de 11 milhões. Ademais, desde a década de
1970, possui esse grupo a taxa de
crescimento mais acentuada nos Estados
Unidos, tendo sido responsável por 42% dos
votos republicanos, em um total de 120
milhões de votos (dos quais um quinto eram
do grupo dos “renascidos”, de ideologia
claramente fundamentalista) na eleição de
2004 (VICTOR, 2005).
Esses grupos, em especial dos ditos
“renascidos”, pregam ser a Bíblia um
instrumento infalível e que a fé individual é
a resposta para todos os problemas éticos e
morais da sociedade. Além disso, acreditam
eles que ninguém poderá ser salvo se não
acreditar em Jesus Cristo, o que traz consigo
duas implicações: (1) que os adeptos das
demais religiões não serão salvos, e (2) que
é sua obrigação disseminar a palavra divina
por todo o mundo (VICTOR, 2005).
Nesse sentido, após os atentados de 11/9,
fortaleceu-se no discurso de proeminentes
políticos norte-americanos um viés
religioso. Assim, em 20 de setembro de
2001, ao discursar para a “Associação
Nacional de Emissoras Religiosas”, afirmou
o Ministro da Justiça John Ashcroft que os
ataques de setembro provavam, apenas, que
os Estados Unidos são uma “nação escolhida
por Deus” e, portanto, devem “batalhar
contra o mal”. Assim, tal como expresso por
Ashcroft, muitos americanos demonizavam
tanto a figura de Osama Bin Laden, quanto a
do próprio islamismo, relacionando a luta
contra o terrorismo com a antiga luta contra
os ímpios (Gottlosen), ou seja, os filhos
perdidos de Abraão23. Nessa linha de
pensamento, anunciou o presidente Bush,
em discurso no local do antigo World Trade
Center, no dia 16 de dezembro de 2002,
uma “cruzada” contra o terrorismo – uma
duradoura guerra contra esse novo tipo de
“mal” (VICTOR, 2005).
Tinha então início, em meio ao
estrondoso apoio popular e legitimida a
partir de uma ideologia fundamentalista que,
paradoxalmente, se assemelhava àquela a
qual se combatia, a famosa “Guerra ao
Terror”. Assim, anunciava a administração
Bush ser “a vontade de Deus” que os
Estados Unidos se mobilizassem
militarmente para eliminar aqueles tidos por
inimigos da Democracia e do Cristianismo
(VICTOR, 2005), abrindo espaço para as
invasões do Afeganistão e, posteriormente,
do Iraque.
Cabe, enfim, ressaltar que tal discurso,
embora muito contribuísse para justificar as
ações norte-americanas, não modificou
importantes aspectos de sua atuação externa,
principalmente no Oriente Médio, região na

23
Segundo o Livro do Gênesis, o profeta Abraão casou-se com Sara, que, sendo estéril, ofereceu sua serva Ha-
gar ao marido, de modo que este pudesse gerar descendência. De Hagar nasceu Ismael, considerado, mesmo
entre os muçulmanos, o ancestral dos povos árabes. Contudo, surgem conflitos entre Hagar e Sara, o que resul-
ta na fuga da primeira. Posteriormente, um anjo do Senhor aparece para Sara, anunciando o fim de sua esterili-
dade e o nascimento de seu filho. Nasce, então, Isaac, o filho da promessa, do qual descenderão o povo judeu e
o cristão.
qual o governo continuou a,
paradoxalmente, prestar apoio a regimes não
-democráticos e não-cristãos, muitos dos
quais viriam a cair durante a chamada
“Primavera Árabe”, iniciada em 2010.
Com a ascensão de Barack Obama à
Casa Branca, contudo, esvaziou-se o
discurso fundamentalista e enfraqueceu-se a
política de “Guerra ao Terror”, o que pode
ser claramente observado a partir da retirada
total das tropas norte-americanas do
território iraquiano, anunciada pelo
presidente em 21 de outubro de 2011. A
“Doutrina Obama”, assim, “encerrava a era
das intervenções preventivas e detinha
caráter progressista no sentido de identificar
a tendência à multipolaridade e apontar a
ausência de ‘um’ só inimigo contra os
EUA.” (PECEQUILLO, 2011).
4. UMA CONCLUSÃO?
Mesmo com claras consequências
práticas, muitas questões ainda pairam
acerca da importância dos atentados de 11/9,
em especial no que concerne à postura
americana. Por que os atentados de 1995 em
Oklahoma City e os de 1993, também no
World Trade Center não suscitaram medidas
similares de combate ao terrorismo? Quais
foram os fatores desse atentado particular
que possibilitaram a emergência da Guerra
Global contra o terrorismo, cunhada entre
atores internacionais de caráter distintos? E,
caso fossem países como Rússia, China ou
França que tomassem iniciativas
semelhantes, como seria a reação
americana?
Como é possível perceber, muitas
questões ainda permanecem acerca da
ordem internacional deixada pela Guerra
Fria, sendo muitos traços deixados pela nova
ordem americana ainda não tão claros,
devido, entre outros motivos, pelo ainda
pequeno distanciamento temporal que o
analista possui dos acontecimentos
estudados. A própria hegemonia dessa
“superpotência” é, em alguns aspectos,
contestável.
A “ordem do vencedor” da Guerra Fria
está longe de ser inquestionável, levantando
polêmicas ao redor do globo e motivando
muitos grupos, dentre os quais figuram
alguns grupos terroristas, os quais veem os
Estados Unidos como tiranos e não
assimilam os valores por eles pregados.
Nesse sentido, estaríamos observando a
uma mudança estrutural no sistema
internacional, ou a alterações que poderiam
desencadear, em última instância, uma
modificação na própria forma de
relacionamento dos membros da já
conformada sociedade internacional global?
Como observamos ao longo do processo que
a conformou, necessitaríamos de um grande
ponto de ruptura que fosse capaz de dar
inicio a um novo processo de conformação.
Correndo o risco de cair na quimera do
anacronismo, poderíamos comparar o
terrorismo aos grandes movimentos de
expansão colonial europeus, principalmente,
do século XIX? Nesse sentido, poder-se-ia
dizer que ambos movimentos, de algum
modo, espalharam globalmente uma
ideologia e, quiçá, uma nova forma de
organização social internacional – o
primeiro, a ordem europeia, seus valores e
sua organização, enquanto o segundo
globalizou, simultaneamente, uma
“perigosa” alternativa idealizada por certos
grupos fundamentalistas e uma política
expansiva de combate ao terror e exportação
da democracia, por parte, principalmente, da
administração George W. Bush, nos Estados
Unidos.
Logo, ao contrário do que defende
Fukuyama (1989), ainda existem conflitos
que não podem ser resolvidos dentro da
ordem liberal, e tais conflitos parecem ainda
estar longe de acabar. Torna-se imperativo,
portanto, indagar se o modelo da democracia
liberal que na visão dos Estados Unidos
garantiria a paz seria compatível com
qualquer país, em especial com os islâmicos,
lançando o questionamento se o que existe
entre esses seria realmente um antagonismo,
como é comumente retratado, ou, antes de
tudo, uma incompatibilidade de paradigmas
entre o Ocidente e o Oriente. De qualquer
forma, tudo indica que a ordem americana,
concomitantemente unilateral e multilateral,
não é tão estável como o pós-Guerra Fria
apontava e que, talvez, estejamos
vivenciando um mero período de transição,
no qual uma nova ordem internacional, a
partir de sociedade internacional global,
acredita-se, consolidada, ainda está sendo
construída.

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 RESUMO
A atuação em Missões de Paz da ONU,
em concordância com a Política
Externa tradicional ganhou maior
importância na política brasileira nos
últimos anos. Através de uma análise
dos documentos oficiais do governo
Brasileiro, busca-se mostrar a
influência direta do caráter da missão
– humanitária ou intervencionista – na
aprovação junto ao Congresso
Nacional, tendo por pressuposto que é
interesse fixo do Executivo que isto
ocorra. Ao final, conseguimos
demonstra-se que o posicionamento do
Legislativo Brasileiro se dá em
concordância com o histórico
posicionamento do país em sua
atuação internacional de respeito à
não intervenção e soberania de outros
Estados, priorizando sempre as causas
humanitárias em detrimento da
intervenção.
PALAVRAS-CHAVE: Missão de
Paz; Congresso Brasileiro;
MINUSTAH; Brasil.
1
Os autores são estudantes do 6º semestre do programa de graduação do Instituto de Relações
Internacionais da Universidade de Brasília.
ABSTRACT
The participation in UN Peacekeeping
Missions, in accordance with the
foreign policy drawn over the years,
especially under the President Lula
administration, gained greater
importance. Through an analysis of the
official documents of the Brazilian
government, we seek to show the direct
influence that the character of the
mission - humanitarian or
interventionist - affects the approval by
the National Congress, with the
assumption that the Executive interest
for the approval is fixed. At the end, we
could demonstrate that the positioning
of Brazilian Legislative takes place in
accordance with the historical position
of Brazil in their international
activities of non-intervention and
respect for the sovereignty of other
states, always prioritizing
humanitarian cause over intervention.
KEYWORDS: UN Mission, Brazilian
Congress, MINUSTAH, Brazil.
1. INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem por objetivo
analisar a aprovação pelo Congresso
Nacional do Brasil do envio de tropas para a
Missão das Nações Unidas para a
estabilização do Haiti (MINUSTAH).
Pretende-se, ainda delinear algumas
considerações a respeito da política externa
brasileira e de como suas características
particulares interferiram nos trâmites desse
processo.
Através de uma análise dos documentos
oficiais, tais como discursos de
parlamentares e votação em plenário, este
estudo busca responder de que forma as
peculiaridades da Política externa Brasileira
(PEB) influenciaram a aprovação da
participação brasileira por parte do
Legislativo. Tem-se como pressuposto que o
apoio do Executivo sobre a aprovação da
participação brasileira na MINUSTAH é
tida como variável fixa.
As possíveis razões para a participação
brasileira na MINUSTAH vão desde o
multilateralismo e a busca por um assento
permanente no Conselho de Segurança das
Nações Unidas (CSNU)aos novos princípios
da política externa brasileira, pautada na não
-indiferença e na diplomacia solidária
(AMORIM, 2007) e a forte diplomacia
presidencial. Seguindo uma mesma linha de
ação desde o governo Sarney (SENNES,
2003), a política externa do Brasil busca
uma maior projeção em nível regional e
internacional.
Na época da aprovação da missão no
Consegresso Nacional Brasileiro, o Haiti
acabava de sair de séculos de ditaduras, lutas
políticas e crise socioeconômica. A situação
do Haiti agravou-se, em 2004, a partir da
renúncia do presidente Jean-Bertrand
Aristide. O caos generalizado e a iminência
de uma guerra civil ensejaram a mobilização
urgente da comunidade internacional. O
Conselho de Segurança das Nações Unidas
(CSNU) estabeleceu uma Força
Multinacional Interina (MIF), a fim de evitar
a eclosão de uma guerra civil, enquanto
estruturava uma operação de paz. À convite
do Conselho de Segurança, o Brasil aceitou
participar da Missão, com o envio de 1200
militares e assumindo seu comando militar.
A MINUSTAH foi estabelecida por um
período inicial de seis meses, com a previsão
de renovação por períodos adicionais e
solicitou que a Força Multinacional Interina
(MIF) fosse substituída pela MINUSTAH
em 1º de junho de 2004.
2. O PROCESSO DECISÓRIO E O
LEGISLATIVO BRASILEIRO
Atualmente, o envio de tropas para
missões de paz pelo Brasil envolve o
Ministério das Relações Exteriores (MRE),
o da Defesa (MD), o do Planejamento
Orçamento e Gestão (MPOG), a Presidência
da República e o Congresso Nacional
(UZIEL, 2010).
Os tomadores de decisões políticas
atuam num ambiente dividido por
paradigmas acadêmicos que competem entre
si. Eles vêem as relações internacionais
sobretudo como um sistema: há um padrão
regular de interações entre sociedades
diferentes na maioria das questões que
afetam a vida humana. Segundo Keohane e
Nye, as unidades do sistema são Estados e
outros atores e comunidades transnacionais
que vivem em interdependência
(KEOHANE, NYE, 1977).
Na política externa brasileira, há dois
paradigmas, núcleos duros, que balizam as
percepções dos tomadores de decisões ao
longo dos anos: o autonomista, surgido com
o Barão do Rio Branco, e o globalista,
surgido na década de 60 que universalizava
a política externa (MELLO e SILVA, 1998).
Após um retorno ao americanismo nos
primeiros governos militares, a partir dos
anos 70 e até o final dos 80, há uma forte
retomada do globalismo.
Não obstante, Maria Regina Soares de
Lima (1994) reduz as diferentes perspectivas
sobre política exterior a três enfoques
básicos: o clássico, o político-social e o
interativo. Segundo arcabouço teórico
formalizado por Robert Putnam (1988)
ações do sistema internacional impactam as
tomadas de decisões no ambiente político
doméstico, assim como as decisões políticas
internas afetam fortemente o Sistema
Internacional. O principal desafio do
Executivo seria, portanto, a busca de uma
estratégia de negociação que seja
politicamente viável nas ordens interna e
externa (LIMA, 1994).
As democracias têm grandes vantagens
nesse sentido justamente por causa do
Legislativo, uma vez que este sinaliza
confiança aos outros atores ao assumir
publicamente seus compromissos,
diminuindo assim os custos de transação
inerentes ao processo(MARTIN, 2000).
À primeira vista, a decisão brasileira de
agir no Haiti parece, segundo Verenhitach,
uma decorrência direta de um objetivo geral
da política externa brasileira.
(VERENHITACH, 2008). Especialmente
dentro do Itamaraty essa versão teve
ressonância, defendendo uma política de
fortes princípios, nos quais a resolução
pacífica de conflitos ocupa um lugar
privilegiado (AGUILAR 2010). Com uma
análise mais detida, entretanto, é possível
perceber um conjunto de “decisões
aparentemente inconsistentes, acentuadas
ênfases em sutilezas interpretativas que
sugerem que a decisão foi mais complexa
que o que pareceria a primeira
vista” (DINIZ 2005, p. 91).
Mesmo que realizada segundo os canais
pertinentes, a decisão hierárquica (top-
down) (VERENHITACH, 2008) por parte
do Executivo nacional despertou uma série
de protestos dentro do governo e fora deste
(IOAKIMEDES, 2006). A Comissão de
Relações Exteriores e de Defesa Nacional
declarou-se frontalmente contrária ao envio
de tropas ao Haiti. A discussão sobre a
autorização do envio de 1200 soldados teve
um alto tom de oposição. De maneira geral,
a discussão foi dominada pela oposição ao
governo (SARMIENTO, 2010).
Alguns congressistas contrários ao envio
de tropas argumentaram que a participação
brasileira na MINUSTAH constituía mero
apoio à política intervencionista norte-
americana na região caribenha e que seu
envio serviria para corroborar um golpe de
Estado abertamente apoiado pelos Estados
Unidos (Câmara dos Deputados, 2004).
Uma missão nestes moldes representaria
clara ingerência nos assuntos internos
haitianos, sendo muito mais sensato o envio
de ajuda humanitária no lugar de tropas.De
modo geral, a oposição fez frente aos
princípios norteadores da política externa do
governo, do qual a MINUSTAH é uma das
principais bandeiras (FELIU e MIRANDA,
2011, p.326).
Com 118 votos contra a proposta, 266 a
favor e uma abstenção (vide gráfico 1), o
texto só foi aprovado devido a um acordo
entre as lideranças da oposição e governo
para que não houvesse verificação dos votos
(Câmara dos Deputados, 2004), usando mão
do presidencialismo de coalizão.
Para os deputados favoráveis ao projeto,
o envio de tropas ao Haiti representaria, ao
mesmo tempo, uma continuidade na tradição
em participação de missões de paz e um
GRÁFICO 1
Votação Brasil
Envio de Tropas ao
Haiti
Fonte: Feliu e Miranda (2011), a
partir de dados de
<http://www2.camara.gov.br>
passo adiante na construção da liderança em
nível regional e global.
3. CONCLUSÃO
Por meio da análise dos debates travados
no plenário da Câmara, identificamos o
conteúdo substantivo que pauta a
polarização entre as coalizões de governo e
oposição. Entre os discursos contrários
observou-se a ênfase no envio de uma ajuda
humanitária ao invés de tropas. Entre
os discursos favoráveis observou-se um
comprometimento com a política governista.
Destaca-se a pressão do poder Executivo
para a aceitação da participação da
MINUSTAH pelo Congresso Nacional.
O presente trabalho tentou, assim,
clarificar a dinâmica específica da
aprovação de Missões de Paz pelo Brasil no
âmbito do Poder Legislativo e as análises
que privilegiam a incorporação da arena
doméstica no processo decisório da política
externa ainda precisam ser amplamente
estudadas.
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Integração Latinoamericana, UFSM. Santa Maria: UFSM, 2008.
 RESUMO

O presente artigo tem por objetivo inexistência de normas restritivas que

analisar a relação entre o Direito busquem erradicar entraves aos quais
I nternacional e a Segurança o sistema de segurança
Internacional no âmbito da América interamericano se submete.
Latina contemporânea, buscando
demonstrar os limites de atuação das PALAVRAS-CHAVE: Segurança
estruturas legais de tais governos Internacional, Direito Internacional,
desta área do globo. Para tal, expõem- América Latina, Conflitos Fronteiriços
se estudos de casos relacionados à e Soberania.
reivindicações fronteiriças, questões
soberanas bem como desafios que
surgem a partir da integração
econômica entre determinados Estados
latino-americanos. Assim, almeja-se
por meio da exposição de tais
problemáticas, evidenciar as lacunas
presentes no exercício de poder dos
governos latinoamericanos e a

1
Graduanda em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília. Participa também em
outros projetos extracurriculares de seu instituto.
2
Graduando em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília. Foi bolsista voluntário
do Programa de Iniciação Científica da Universidade de Brasília no ano 2011/2012.
3
Graduando em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília. Atualmente, dedica-se
ao Programa de Educação Tutorial em Relações Internacionais, participando também de outros
projetos extracurriculares de seu instituto.
 ABSTRACT
This article intends to analyze the relation
between International Law and
International Security in the framework of
contemporary Latin America. Thus, it seeks
to demonstrate the limits of governments’
actions in this area of the globe, within
their legal structures. For such, there are
some case studies related to border claims,
sovereign issues and challenges arising
from the economic integration between
certain Latin American states. Therefore,
by exposing of such problems, the goal is to
highlight gaps in the exercise of power by
Latin American governments and the lack
of restrictive rules that seek to eradicate
barriers to which the inter-American
security system undergoes.
KEYWORDS: International Security,
International Law, Latin America, Border
Conflicts, Sovereignty.
1. INTRODUÇÃO
A emergência de novas interpretações e
debates sobre Segurança Internacional e a
relação desta com o Direito Internacional
chamou a atenção de autores de Relações
Internacionais estudiosos do tema no âmbito
da América Latina. O renovado debate sobre
o assunto no contexto acadêmico também se
deve à mudança das dinâmicas de segurança
na região nas últimas décadas. O declínio e a
queda dos regimes militares da década de
1980 levaram os Estados latino-americanos,
especialmente na América do Sul, a um
processo lento, mas consistente, de
atenuação de tensões e à reaproximação
entre os Estados, minimizando a doutrina
enfaticamente geopolítica das décadas
anteriores (HURRELL, 1998). A maior
segurança interestatal foi, no entanto,
contrastada com um crescimento de ameaças
não-estatais e transnacionais na região, com
destaque para as ameaças advindas do
tráfico internacional de drogas.
Nesse sentido, as novas ameaças à
segurança internacional na América Latina
aparentam seguir a reorientação dos debates
sobre Segurança Internacional ocorrida após
o fim da Guerra Fria. Entretanto, como será
visto mais adiante, o Estado continua a ter
um papel central no âmbito da segurança
regional: seja como provedor ou ameaça à
segurança de Estados e populações vizinhas
ou da comunidade regional como um todo.
Assim, mesmo com a amplificação das
chamadas ameaças à segurança
internacional, abordagens mais tradicionais
ainda possuem relevância no contexto latino
-americano.
O respeito ao direito internacional dita as
relações internacionais da América Latina
desde o século XIX no que diz respeito à
administração e resolução de conflitos
(Ibid.). Mais recentemente, o supracitado
processo de reaproximação entre os países
latino-americanos levou à assinatura de uma
série de novos tratados bilaterais e
multilaterais, alguns dos quais versam sobre
a segurança e outros cujas garantias
auxiliaram a criar um quadro de maior
segurança e estabilidade nas relações entre
os Estados da região.
Entretanto, desenvolvimentos recentes
no contexto regional mostraram os limites
do direito internacional como mecanismo de
garantia da segurança da região. Muitas
vezes, a solução para problemas de
segurança regional tem passado por
flexibilizações e até desrespeitos a normas
tradicionais do direito internacional. Do
mesmo modo, algumas atuações estatais
regionais estariam indo contra normas ou
tratados aos quais os Estados se
submeteram, como o recente impeachment
de Fernando Lugo no Paraguai, aumentando
a preocupação sobre a segurança na região.
Em suma, a relação entre segurança
internacional e direito internacional não é,
no âmbito da América Latina, estável e
tampouco sempre positiva.
Tendo em vista o exposto, esse artigo se
propõe a analisar as relações e tensões entre
segurança internacional e direito
internacional no panorama atual da América
Latina. Para tanto, utilizar-se-á de estudos de
caso, cada qual referente a alguma dinâmica
específica de relação ou tensão entre direito
e segurança. O artigo é, então, estruturado
da seguinte maneira: a primeira seção
fornece uma perspectiva conceitual do
direito internacional e da segurança
internacional, enfatizando a relação entre
ambas e o surgimento de novas
interpretações para o segundo termo.
A seção seguinte, já imersa no contexto
latino-americano, trata da tensão entre o
respeito à soberania nacional externa e o
combate ao tráfico de drogas e grupos
guerrilheiros, analisando os casos do ataque
da Colômbia às Forças Armadas
Revolucionárias da Colômbia (FARC) em
território equatoriano, em 2008, e dos
grupos paramilitares atuantes na Guatemala.
A terceira seção discute as consequências da
integração regional do Mercado Comum do
Sul (MERCOSUL) para a segurança
internacional, além de analisar o caso do
impeachment paraguaio de junho de 2012. A
quarta e última seção discorrerá sobre
conflitos de fronteiras e disputas territoriais,
ilustradas pelo caso da reivindicação de
parte do território da Guiana pela
Venezuela.
2. A RELAÇÃO ENTRE DIREITO
INTERNACIONAL E SEGURANÇA
NTERNACIONAL: PERSPECTIVA
CONCEITUAL
O debate sobre a relação entre direito
internacional e segurança internacional têm
sido alvo de interesse acadêmico
recentemente. Se por décadas a ordem legal
internacional serviu de moldura para
assegurar a segurança dos Estados, os
debates pós-Guerra Fria sobre segurança
internacional clarificaram os limites e
deficiências do direito internacional perante
o novo leque de definições e preocupações
de Segurança.
De maneira simplificada, podemos
definir o direito internacional como sistema
universal de normas e princípios que regem
as relações entre Estados soberanos e entre
estes e Organismos Internacionais
(STRATTON, 2009). Logo, o direito
internacional configura-se como moldura
essencial para a condução organizada das
relações internacionais. Entretanto, o direito
internacional tem limitações inerentes à sua
natureza e estrutura, que acabam por
prejudicar sua eficácia como ordem legal.
Tais limitações decorrem principalmente do
fato de o sistema jurídico internacional, em
oposição ao doméstico, ser descentralizado.
Assim, mesmo com a existência de diversos
meios para a resolução de disputas
internacionais, não existe um órgão judicial
centralizado que julgue a validade e o
conteúdo de normas internacionais
(SOUZA, 1999). Tampouco existe uma
autoridade executiva centralizada capaz de
fazer cumprir tais normas. Assim, tanto o
cumprimento de regras do direito
internacional como a resolução de
controvérsias sob o mesmo acabam sendo
por vezes um ato voluntário dos Estados
(SOUZA, 1999). Não é raro que atores
internacionais descumpram convenções as
quais haviam se comprometido a cumprir,
sem entretanto, serem sancionados por isso.
Mesmo com suas limitações inerentes, as
normas e costumes do direito internacional
têm historicamente servido de estrutura legal
para assegurar a segurança internacional.
Exemplo contemporâneo de suma
importância é a Carta da Organização das
Nações Unidas (ONU), que estabelece a
manutenção da segurança como um dos
propósitos da Organização. Para a realização
de tal objetivo, a Carta proíbe que cada um
dos membro da ONU intervenha em
assuntos internos dos outros Estados. Assim,
por meio desses e outros dispositivos, o
documento fundador da ONU procura
garantir a segurança internacional e a
sobrevivência de uma ordem internacional
centrada na soberania estatal
(OBERLEITNER, 2005).
Apesar de a expressão “segurança
internacional” ser utilizada em muitos
acordos internacionais (fontes de direito
internacional), discursos de política externa
e obras acadêmicas, ela não o é empregada
de forma consistente. De fato, apesar de o
termo segurança internacional ter sido
amplamente utilizado como justificativa de
diversas políticas (como declarações de
guerra, suspensão de direitos individuais
etc.) e como objetivo a ser alcançado, a
definição e o significado do conceito
“segurança”, per se, foi amplamente
negligenciado por décadas (BALDWIN,
1997). Neste sentido, Baldwin (Ibid, p. 13)
propõe uma caracterização conceitual que
consegue fundamentar e abarcar o novo
pensamento sobre segurança: “[segurança é
ter] pequena probabilidade de dano a valores
adquiridos”. Essa definição serve como
ponto de partida para conceituar dimensões
específicas de segurança, que devem indicar
“o quanto de segurança é buscado, para
valores de quais autores com a respeito a
quais ameaças” (Ibid., p. 17).
Tendo em mente o caminho conceitual
indicado por Baldwin, podemos inferir que o
termo segurança internacional foi
tradicionalmente interpretado como a
segurança da comunidade internacional de
Estados, objetivando asseguração da
soberania, do não-uso da força e da não-
intervenção de um Estado nos assuntos
internos dos outros. Sob essa perspectiva, os
objetos da segurança internacional seriam os
Estados, julgados como únicos atores
relevantes no âmbito internacional, e cujos
valores de soberania, integridade territorial
deveriam ser protegidos de ameaças
essencialmente militares de outros Estados.
O fim da Guerra Fria trouxe consigo o
surgimento de uma série de abordagens
sobre segurança internacional, tanto em
termos acadêmicos quanto de política
externa. Dentre as novas abordagens de
segurança internacional, a chamada
segurança humana ganhou especial
destaque. Não há uma definição única para o
termo: sua conceituação por vezes é mais
restrita, focando na integridade física do ser
humano, ou mais ampla, enfatizando
aspectos psicológicos e econômicos do
indivíduo (OBERLEITNER, 2005). De
modo geral, a segurança humana troca o
Estado pelo ser humano como objeto da
segurança internacional. Os valores
adquiridos a serem protegidos são a vida
humana individual. As ameaças à segurança
internacional também deixam de ser
oferecidas apenas pelos Estados, passando a
englobar desastres naturais e atores não-
estatais, como grupos paramilitares,
terroristas e ONGs. Destaca-se a
flexibilização do princípio da soberania,
deixando o Estado de ter monopólio sobre o
uso da força em seu território. Assim sendo,
não se pode mais estudar segurança
internacional apenas em termos estatais.
Independentemente dos rumos que o
direito internacional tomará no que concerne
à segurança internacional, a garantia desta
última encontra limitações inerentes na
ordem legal internacional. O principal
objetivo das demais seções do trabalho é
apontar os pontos de tensão entre direito
internacional e segurança internacional na
América Latina, iniciando-se pelas ameaças
transnacionais advindas do tráfico de drogas,
que desafiam o tradicional princípio da
soberania estatal.
3. A SOBERANIA FRENTE ÀS
AMEAÇAS TRANSNACIONAIS
Nesta seção do artigo procurar-se-á
evidenciar os dilemas enfrentados pela
Segurança e Direito Internacional no âmbito
da América Latina, revelando de que
maneira os diversos países inseridos nesta
região do globo lidam com questões
relacionadas ao conflito entre soberania e
ameaças transnacionais.
Assim, com vistas a colocar tal
pensamento em prática, dois estudos de caso
serão expostos. O primeiro se apresenta
como um panorama da dinâmica dos grupos
paramilitares na Colômbia — vinculados ao
narcotráfico — demonstrando de que forma
estes grupos irregulares afetam as relações
entre as nações latinas. Pretende-se, ainda,
ao analisar tal exemplo, evidenciar as Forças
Armadas Revolucionárias da Colômbia
(FARC) como uma organização que
sustentada por sua subcultura mafiosa
consegue atuar com total autonomia em
regiões fronteiriças, o que demonstra a
debilidade dos governos nacionais e a
ineficácia de medidas para mitigar tal
ameaça.
Quanto ao segundo exemplo, será
abordada a debilidade existente na
Guatemala, demonstrando a dificuldade do
país em erradicar sangrentas invasões de
cartéis de drogas que originam um ciclo
vicioso de violência e fracasso institucional.
Tal estudo de caso se sobressai em razão da
vulnerabilidade estatal, resultante do livre
comércio de armas que auxiliam a
ocorrência destes atentados públicos,
ocasionando, por sua vez, uma atmosfera de
terror na população e subjugação da mesma
à máfia das gangues.
Por fim, esta seção aspira a identificar as
falhas nas estruturas políticas dos governos
latinoamericanos, a inexistência de medidas
restritivas que busquem erradicar entraves
ao sistema de segurança interamericano bem
como relevar a ineficácia do Direito
Internacional quando aplicado a questões
relacionadas a regiões limítrofes entre
países.
3.1 DROGAS NA
COLÔMBIA V. SOBERANIA
(COLOMBIA-EQUADOR/
VENEZUELA)
Em 1º de março de 2008, uma ação
conjunta entre forças militares e policiais
colombianas ingressou em território
equatoriano com vistas a eliminar as FARC
— a qual se encontrava clandestinamente
em região fronteiriça equatoriana. A
empreitada foi protagonizada por
bombardeios ao acampamento no qual a
organização paramilitar se situava, tendo
como resultado a morte de dezenas de
pessoas, estando entre estas o comandante
Raúl Reyes, importante figura no escalão
das FARC e chefe-negociador nos diálogos
de soltura de reféns (SUBCOMMITTEE ON
THE WESTERN HEMISPHERE, 2008).
A referida façanha foi efetuada sem o
devido consentimento por parte do governo
equatoriano, desencadeando fortes censuras
por parte de outros países americanos.
Aliada a este contexto, a ação executada
pelo lado colombiano foi denunciada, em 2
de março, durante o Conselho Permanente
da Organização dos Estados Americanos
(OEA) — convocada em razão do apelo
equatoriano, na qual este país ressaltou a
violação da integridade do Equador por
representantes colombianos e a mobilização
de tropas equatorianas para a zona
fronteiriça norte (Ibid).
Ressalta-se, ainda, que de acordo com o
Subcommittee on the Western Hemisphere
(2008), durante a incursão, computadores
pertencentes a membros das FARC foram
confiscados e entregues às autoridades
colombianas. Após minuciosa análise dos
documentos presentes nos equipamentos
eletrônicos, o governo colombiano alegou
que arquivos e mensagens obtidos
demonstravam que o presidente Hugo
Chávez apoiara as FARC, podendo ter
colaborado com 300 milhões de dólares.
Além disso, houve também acusações
relativas a um possível auxilío financeiro
fornecido pelas FARC à campanha eleitoral
de 2006 do presidente do Equador, Rafael
Correa. Deste modo e em razão do
acumulado de denúncias com os quais
Equador e Venezuela sofriam, os dois países
optaram pela ruptura das relações
diplomática com a Colômbia, dando início à
Crise Andina (Ibid).
Observa-se, então, com este episódio,
uma mudança na postura diplomática
adotada pelas nações latinas, se comparada à
utilizada no fim do século XIX —
caracterizada tanto pelo repúdio ao uso da
força quanto pela redução na intensidade dos
conflitos inter-estatais, apesar da existência
de grandes disputas fronteiriças e altos
níveis de violência e instabilidade política na
esfera doméstica dos países (HURREL,
1998). Contudo, a partir do início do século
XX, uma forte radicalização é evidenciada
nas ações externas dos países latinos. No
sentido de que estes passaram a atuar sem o
respaldo do Direito Internacional (predileção
antes incorporada às deliberações nacionais
destes), utilizando-se da intervenção militar
como principal artifício em suas operações,
indo, dessa forma, de encontro aos preceitos
presentes na Carta da OEA, tais como o
respeito pela soberania e a preservação da
paz.
Assim, compreende-se que o uso da
força no caso entre Colômbia e Equador se
configurou como uma espécie de
instrumento diplomático (Ibid). Desse modo,
buscou-se evidenciar à agenda internacional
latino-americana as ameaças transnacionais
e possíveis debilidades que os conflitos
armados, organizados por conjuntos
paramilitares, acarretariam aos sistemas de
segurança, economia e política regionais.
Segundo Briscoe (2008), como
exemplos de tais problemáticas, manifestam
-se as fronteiras desregradas e
desgovernadas da Colômbia bem como
aquelas sob controle territorial de
paramilitares (FARC) ou milícias rebeldes
(Exército de Liberdade Nacional - ELN) ao
longo das linhas limítrofes com Venezuela e
Equador. Nessas zonas extremas se têm
verificado o cultivo estável de coca, apesar
dos esforços para fumigar plantações e
desarmar estes grupos. Salienta-se que tais
ações ofensivas resultaram na transferência
da produção de ilícitos para partes mais
inacessíveis, onde as organizações militares
aproveitam-se da porosidade e do ineficaz
monitoramento nas fronteiras para
contrabandear, lavar dinheiro ou procurar
refúgio4.
Com isto, as circunstâncias
anteriormente explanadas podem ser
traduzidas no seguinte pensamento:
A redução da capacidade do Estado
de impor a ordem legítima levou à
privatização da violência visto que
diversos grupos sociais e revelam
cada vez mais capazes de mobilizar
a força armada, como culminou
igualmente na privatização da
segurança a grupos sociais que
procuram se proteger, seja através
do vigilantismo, da formação de
grupos paramilitares ou pela compra
de segurança dentro de um mercado
em expansão comercial
(HURRELL; 1998; pag. 542,
tradução livre).
Outra questão relevante a esta conjuntura
regional está no fato de que a presença de
grupos armados nas fronteiras entre os
países origina o estabelecimento de novas
formas de estruturas de autoridade. Nestas
fronteiras os direitos tradicionais dos
cidadãos se tornam promessas vazias, sendo
aqueles substituídos pelo fornecimento de
proteção e bem-estar oferecidos pela máfia
(BRISCOE, 2008), corroborando o
supracitado ideal de privatização da
segurança protagonizado pelos grupos
paramilitares.
Tal inexistência de instrumentos legais
para gerir determinadas áreas limítrofes
corrobora com a evolução do processo da
corrosão institucional, na qual esta assume-
se como condição inicial para a formação
das economias fronteiriças (Ibid). Estas
4
Tais regiões são pouco viáveis às culturas lícitas dada a baixa qualidade da terra e ao alto custo de transporte.
assentam-se no princípio da liberalização, o
qual envolve a criação de um espaço que
permita o fluxo de bens e serviços e a
adequação daquele a leis, afim de criar
economias desprotegidas (BONILLA,
2004).
Entretanto, sobressai-se o seguinte
dilema que surte efeitos no bloco latino: se
por um lado, os processos de regionalização
e interdependência demonstram-se efetivos
na criação de um ambiente latino-americano
estável e seguro, reaproximando antigas
nações rivais. Por outro lado, os mesmos se
denunciam como problemas à ordem
regional, manifestando-se por sua vez como
potenciais externalidades negativas
(HURREL, 1998). Apresentam-se como
modelos de tais efeitos: operações armadas,
criminalidade, as migrações, degradação
ecológica e de culturas e o agravamento da
ordem pública em face das diferentes formas
de violência externas (BONILLA, 2004;
HURREL, 1998).
Por fim, deve-se ter em mente que tais
fenômenos socioeconômicos e políticos de
cunho internacional, aliados à dinâmica
militar comandada pelos grupos
paramilitares, contribuem tanto para a
ampliação dos eixos de troca dos ilícitos
quanto para o reforço da estrutura de
produção dessas economias fronteiriças
(BISCOE, 2008), culminando na dificuldade
de erradicar as mesmas e,
consequentemente, na propagação da
violência no sistema latino-americano.
 3.2 AMÉRICA CENTRAL: OS
GRUPOS PARAMILITARES NA
GUATEMALA E A SEGURANÇA
REGIONAL
América Central continua sendo uma das
regiões mais vulneráveis ao crime organizado,
uma vez que encontra-se em um ambiente de
pós-conflito e por deter uma posição geográfica
entre os maiores fornecedores mundiais e
consumidores de cocaína. Há escassa áreas
policiadas em vários países da América Central,
incluindo a Laguna del Tigre Park na
Guatemala, Mosquita em Honduras e a Costa
Atlântica da Nicarágua (UNITED NATIONS
ON DRUGS AND CRIME; 2008; pag. 6,
tradução livre)
Durante décadas, a Guatemala tem sido
utilizada por traficantes de drogas como rota
para México e Estados Unidos. Segundo o
relatório do Grupo de Crises Latino-
americano (2011), esta vulnerabilidade
fronteriça já podia ser observada ao final dos
anos 1970, quando o país ainda se
encontrava sob regime militar, e grupos de
traficantes colombianos já deslocavam
grandes quantidades de cocaína para a
América Central.
O primeiro fator que contribui para que a
Guatemala se torne um ponto estratégico ao
comércio de ilícitos é o aspecto geográfico.
O país caracteriza-se por ser a nação mais
setentrional da América Central, possuindo
fronteira com o Estado mexicano. Assim,
com as transações comerciais de ilícitos uma
vez que a Guatemala se configura como área
de transporte rodoviário e aéreo para o
México (UNITED NATIONS ON DRUGS
AND CRIME, 2008, p.7).
Paralelamente ao referido indicador,
outros atuam simultaneamente, sendo este: a
pobreza, que fornece aos cartéis população
vasta e marginalizada, de fácil recrutamento,
intimidação e fragilizada, visto que metade
da população da Guatemala vive abaixo da
linha de pobreza internacional. A região
apresenta, ainda, abundância em armas
legais e ilegais, incluindo estoques
remanescentes das guerras civis. Ademais, a
Guatemala impõe baixo controle sobre as
vendas de armas de fogo ou munição, tendo
a maior taxa de posse de armas por civis na
América Latina (CRISIS GROUP LATIN
AMERICAN REPORT, 2001, pag, 11).
Além de tais aspectos de cunho social e
militar serem relevantes ao presente
contexto, torna-se necessário evidenciar a
ineficácia das instituições estatais que
traduzem-se como vantagem crucial para o
crimes organizado. Isto é, inexistência de
uma estrutura institucional que proporcione
aos seus cidadãos os devidos direitos e a
proteção necessária contra quaisquer
ameaças à integridade e bem-estar de sua
população (CRISIS GROUP LATIN
AMERICAN REPORT, 2001, pag. 12)
acarreta na criação de uma atmosfera de
medo e reduzida confiança entre as
instituições:
Com relação ao nível de
policiamento, vários países da
América Central revelam políticas
de relações públicas fracas,
incluindo Honduras, Guatemala e
Nicarágua. Outros setores do
sistema de justiça também são
 desafiados por problemas de
recursos e gestão. Os juízes em
muitos países da região são
conhecidos por estarem sujeito à
influência financeira e política. A
falta de política e capacidade do
Ministério Público em índices de
condenação muito baixo em alguns
casos (UNITED NATIONS OFFICE
ON DRUGS AND CRIME; 2007;
pag. 13, tradução livre).
Tal fraqueza institucional tem origem no
século XX, quando as forças armadas
passaram a dominar o Estado, operando com
pouca consideração por representantes
eleitos, autoridades judiciais ou
Constituição. Atrela-se, ainda, a isto a
questão de subordinação do poder civil às
autoridades militares, que priorizavam os
interesses políticos e econômico da elite,
ignorando a maioria populacional (CRISIS
GROUP LATIN AMERICAN REPORT,
2011, pag, 12), iniciando, então, o processo
de corrupção e desvios de dinheiro que
ainda perduram no país.
Concomitantemente, outra problemática
que assola a segurança e estabilidade
guatemalteca é a presença de gangues. Estes
atores irregulares geralmente “controlam o
mercado de drogas no varejo sendo
igualmente acusados de terem envolvimento
no tráfico transnacional de ilícitos,
utilizando o fundo destas trocas para
continuar a promover a criminalidade
local” (UNITED NATIONS OFFICE ON
DRUGS AND CRIME, 2007, pag. 33).
Como consequência da impunidade por
parte de grupos armados transnacionais
5
Ver: <http://www.unodc.org/unodc/en/justice-and-prison-reform/index.html?ref=menuside>.
como esses, ocorre o crescimento do índice
de assassinatos no país e nas zonas
fronteiriças. Todavia, sublinha-se o
argumento de que nem todas as mortes
podem ser atribuídas ao tráfico de drogas e
agentes transnacionais (CRISIS GROUP
LATIN AMERICAN REPORT, 2011, pag.
7, tradução livre), conforme descreve o
seguinte relato:
Das 5960 mortes comitidas na
Guatemala no ano de 2010, 41%
ocorreram no distrito de Guatemala,
região mais urbanizada do país,
onde gangues e crimes comuns são
considerados como responsáveis.
Entretanto, a geografia dos óbitos
fora da área da capital sugere que os
traficantes de drogas – cujas
atividades, como observado,
também incluem tráfico de seres
humanos, extorsão e sequestro –
estão por trás da violência.
Dado isto e almejando erradicar tais
pontos de estrangulamento da segurança e
integridade nacional e dos países vizinhos,
duas frentes políticas foram estabelecidas
com vistas a se complementarem. A
primeira é o Escritório das Nações Unidas
para Drogas e Crimes (UNDOC), divisão da
Organização das Nações Unidas (ONU) que
destina-se a reforçar a capacidade da
Guatemala e demais países latino-
americanos nas áreas de justiça criminal,
reforma das prisões, cibercriminalidade e
tráfico de seres humanos5.
Quanto à segunda frente, esta se
caracteriza como um pacote de ações
políticas ofensivas formuladas pela
Comissão Internacional Contra Impunidades
na Guatemala (CICIG)6 e pelo Sistema de
Integração da América Central (SICA). Tais
órgãos buscam o desmantelamento dos
corpos ilegais e de grupos de segurança
paramilitares clandestinos criados durante o
longo período conflito armado (1960-1996)
que se infiltrararam em grande parte das
instituições estatais desde o acordo de paz
de 1996. Tais grupos evoluíram de uma
associação contra-insugentes para grupos de
crimes organizados. Contudo, salienta-se a
problemática relativa ao mandato do CICIG
que enfrenta dificuldades para a seu
cumprimento.
Os entraves surgem, inicialmente, em
razão do mínimo alcance de poder
designado a esta comissão, visto que ela não
pode tratar de questões relativas à corrupção
e, principalmente, ao crime organizado —
tópicos estes que se resumem como os
p r i n ci p ai s d a a g e n d a n ac i o n al .
Consequentemente, as organizações
transnacionais ilegais que protagonizam
crimes de alta gravidade acabam por não
receber quaisquer punições, incentivando a
continuação do ciclo vicioso da violência
interna.
Então, compreende-se que o fracasso
institucional provém da escassez de recursos
nacionais para o combate ao narco-tráfico e
ao crime organizado. Ou seja, seria
consequência da inexistência de meios
jurídicos rígidos que visem a uma
abordagem mais disciplinada para o
estabelecimento da democracia e segurança
6
Para saber mais, ver: <http://cicig.org/index.php?page=mandato>.
regional.
4. CONSEQUÊNCIAS DA
INTEGRAÇÃO REGIONAL
Assim como os temas relacionados à
segurança internacional recentemente têm
sido levantadas ao redor do mundo, põe-se
em questão as implicações do tema
relacionadas à integração regional.
Processos de integração entre países tendem
a ter início em termos mais econômicos,
com algumas contemplações políticas e logo
depois a introdução de uma relativa
homogeneização entre as legislações dos
Estados-membros.
O caso do Mercado Comum do Sul
(MERCOSUL) se mostra representativo
como processo de integração de relevância
comercial e força política dentro da região
aqui tratada. Tomando-o como exemplo,
destacam-se, dentre suas questões políticas
estratégicas, os acordos relativos ao fluxo de
pessoas e mercadorias entre as fronteiras,
mas pouco se abordam questões de
segurança internacional ou ações conjuntas
de órgãos militares Estatais. Dessa forma, as
políticas internas dos países-membros
tendem a ser traçadas de acordo com
critérios próprios, atendendo a demandas
domésticas.
No entanto, observa-se atualmente um
sistema internacional assimétrico, no qual
países de maior influência tendem a intervir
(ou ameaçar fazê-lo) em países “menores”
caso as decisões internas desses
prejudiquem ou atinjam aqueles
(MIYAMOTO, 2000). Esse entendimento é
aplicável à lógica intra-bloco abordada a
seguir, a partir da análise do fenômeno da
segurança no MERCOSUL e,
especificamente, no recente caso do
impeachment no Paraguai dentro desse
contexto.
4.1 MERCOSUL – SEGURANÇA OU
INSEGURANÇA?
A integração proposta pelo
MERCOSUL, desde sua formação, tem
cunho predominantemente econômico, não
estabelecendo metas específicas referentes a
temas de segurança estratégica regional.
Logo, apesar de o bloco almejar sua total
inserção na cena internacional, temas como
defesa territorial, soberania nacional e
condições para o uso de forças militares, são
tangenciados em seus documentos-base.
Desde os primeiros procedimentos para a
formação do mercado comum (Programa de
Integração e Cooperação Econômica, em
1986), foram assinados 24 protocolos entre
Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai.
Entretanto, em nenhum deles, houve
especificações ligadas à defesa nacional ou
segurança internacional, nem mesmo foi
delegado o tratamento dessas questões a
outro mecanismo do escopo do bloco
(SOARES, 2004).
Ainda assim, o MERCOSUL representa
um elemento de estabilidade para a América
do Sul, ao passo que instaura um aparato
institucionalizado que congrega interesses
consensuais entre os países do bloco e,
possivelmente, membros-associados. A
realidade existente entre os países do
MERCOSUL reflete, então, uma
peculiaridade geopolítica da própria região
sulamericana. Uma guerra entre os países do
bloco seria, por sua vez, estrategicamente
improvável. Para Alcides Vaz (2002, p. 7),
tal particularidade se deve ao “fato de as
ameaças potenciais não emanarem de
políticas de Estado (...)”, mas sim estarem
relacionadas mais fortemente aos arranjos
políticos internos dos países.
Considerando essa realidade regional,
percebe-se mais claramente a eliminação –
ou a diminuição – do potencial de conflito
do que a tentativa de estabelecer políticas de
defesa coordenadas entre os países
(OLIVEIRA; ONUKI, 2000). Nesse sentido,
o próprio histórico de tensões entre Brasil e
Argentina – principais países dentro do
MERCOSUL – veio sendo atenuado desde
as últimas décadas do século XX. Um dos
fatos que mais colaborou para o fim desse
foco de instabilidade foi justamente o
Acordo Tripartite de Cooperação Técnico-
Operativa entre Itaipu e Corpus, em 19 de
outubro de 1979. De acordo com o
Embaixador Francisco Thompson Flores
Neto (2000), tal acordo permitiu a alteração
gradual da lógica de contraposição de
interesses em direção a um entendimento
favorável à cooperação política e à
integração econômica entre os dois países e
também o Paraguai.
Em relação à segurança na área de
fronteira entre Brasil, Argentina e Paraguai,
foi elaborado o Plano Geral de Segurança da
Tríplice Fronteira (1998), como tentativa de
harmonizar a abordagem dos países em
relação às atividades ilícitas como lavagem
de dinheiro, narcotráfico, terrorismo, ou
questões como comércio de automóveis e
imigração. Apesar disso, a facilitação do
fluxo de pessoas e bens, decorrente do
próprio mecanismo do MERCOSUL, vem
fazendo com que haja certo afrouxamento
no controle e fiscalização dessa região
fronteiriça. Os Estados Unidos, por sua vez,
após o atentado de 11 de Setembro,
destacaram a área como propícia para a
formação de bases terroristas devido à sua
importância estratégica e frágil vigilância
(GATTO, 2005). Nesse sentido, os EUA
chegaram inclusive a enviar tropas para o
Paraguai, o que gerou questionamentos
acerca do real motivo dessa movimentação
militar, cogitando-se relação estratégica
frente à Venezuela de Hugo Chávez.
Ademais desse contexto de
vulnerabilidade na tríplice fronteira, gerada
principalmente por fatores de grupo
desestabilizadores não-Estatais, pode-se
observar uma fronteira talvez ainda mais
preocupante: a área fronteiriça amazônica
(OLIVEIRA; ONUKI, 2000). Apesar de a
região citada conter somente o Brasil e, mais
recentemente, aVenezuela como membros
oficiais do MERCOSUL, existem muitas
características de vulnerabilidade territorial
que influenciam as rotas de narcotráfico ou
o andamento de atividades ilícitas que
acabam por implicar consequências sérias
7
Também chamado “Tratado do Rio”, foi celebrado em 1947 no Rio de Janeiro entre diversos países america-
aos países vizinhos. No caso da fronteira
brasileira na região amazônica, tal
fragilidade se dá, principalmente, em
decorrência da baixa densidade demográfica
da região e da baixa presença do Estado por
meio de suas instituições, além do
ineficiente monitoramento por parte de
órgãos de fiscalização como a Polícia
Federal e Exército – fato observado também
na tríplice fronteira (GATTO, 2005).
Nessa região, o Brasil tem posição de
destaque, sendo o país que intermediou boa
parte das negociações e tratados
internacionais ligados à segurança
internacional direta ou indiretamente. Pode-
se citar, por exemplo, o apoio ao Tratado
para a Proibição de Armas Nucleares na
América Latina e o Caribe (Tratado de
Tlatelolco) e, posteriormente, ao Tratado de
Não-Proliferação; assim como auxílios
outros que configuraram a região como uma
zona livre de armas nucleares. Além disso, a
iniciativa proeminente no Tratado de
Cooperação Amazônica (TCA) que, em
1979, definiu alguns parâmetros relativos à
integração amazônica em seu aspecto
técnico, objetivando desenvolvimento
tecnológico e econômico da região,
colaborou para uma maior estabilização na
área (OLIVEIRA; ONUKI, 2000).
Desse modo, a antiga estratégia, baseada
na lógica da confrontação global, observada
no Tratado Interamericano de Reciprocidade
(TIAR)7, vem sendo substituída pela visão
de uma América do Sul livre de conflitos de
grandes proporções. Nesse sentido, podem-
se elencar a Declaração de Iguaçu (área
nuclear), a Declaração de Mendonza (armas
químicas e biológicas) e a Declaração de
Ushuaia, em 1998, constituindo a Zona de
Paz e Livre de Armas de Destruição em
Massa.
Assim, mesmo com fragilidades nas
regiões fronteiriças de seus países-membros,
o MERCOSUL continua concentrando
Estados que se esforçam para que – ao
menos, bilateralmente – uma América do
Sul pacífica seja assegurada. O bloco tem,
portanto, reunido países com intenções
pouco belicosas e, embora haja ameaças
transnacionais na região, tem havido “um
esforço de aproximação bastante acentuado
no nível diplomático entre os países
integrantes do bloco de
integração” (SOARES, 2004).
4.2 CASO PARAGUAI - UM
CONFLITO DE LEGITIMIDADE
A crise política instaurada no Paraguai,
em meados de 2012, vem trazendo
relevantes repercussões internacionais.
Tanto no contexto regional quanto do
próprio MERCOSUL. O então presidente
Fernando Lugo – eleito emblematicamente
por um partido esquerdista adversário,
retirando o partido Colorado, que estava há
décadas na presidência do país – foi deposto,
com acusações de que “não estava
desempenhando suas funções como
deveria” (NOGUEIRA; GONÇALVES,
nos, entrando em vigor ao final de 1948. Seu princípio central objetiva a defesa mútua, no qual um ataque con-
tra qualquer membro seria entendido como um ataque contra todos, baseando-se na “doutrina da defesa hemis-
férica”.
2012). Com este libelo acusatório, Lugo foi
afastado e o vice-presidente Federico Franco
assumiu o cargo da presidência após um
processo de impeachment relâmpago (com
duração de menos de 48 horas), que trouxe
muita tensão e discordância entre países
vizinhos e instituições regionais como a
União de Nações Sul-Americanas
(UNASUL) e o próprio MERCOSUL.
Questiona-se, portanto, se o processo de
deposição foi legítimo e democrático. Em
que medida os organismos regionais e
Estados vizinhos poderiam intervir na
soberania paraguaia?
A princípio, o fato de o Congresso
paraguaio entender o assunto como
plenamente interno não era facilmente
questionável. Porém, com o envio de uma
missão de chanceleres da UNASUL, no dia
21 de Junho (um dia antes da efetiva
deposição de Lugo), ficou claro que os
países vizinhos estavam interessados em
compreender a situação e apoiar um
processo que tivesse bases democráticas
sólidas. Após reunião com líderes do
Congresso e então presidente Lugo e vice-
presidente Franco, a UNASUL externou
“sua preocupação com a não observância ao
devido processo legal, que poderia ferir o
texto dos artigos de apoio à democracia”
dispostos como protocolo ao seu Tratado
Constitutivo (Ibid.). Foi exposto, também,
que alguns países isoladamente – como
Argentina, Bolívia, Venezuela e Equador –
haviam decidido não reconhecer o novo
governo e que a UNASUL concretizaria sua
posição em assembleia, posteriormente.
Semelhantemente, o MERCOSUL, em
reunião dos três outros países-membros,
entendeu que o processo ocorrido no
Paraguai feria o Protocolo de Ushuaia
(MERCOSUL, 1998) em sua cláusula
democrática. Desse modo, foi decidido pela
suspensão do país do bloco econômico sem
que houvesse sanções relativas a direitos ou
obrigações, seguindo a primeira frase do
artigo 5 do referido protocolo. O bloco
optou por não aplicar sanções ao Paraguai a
fim de que o povo do país não sofresse
consequências graves; medida bem recebida
por parte do ex-presidente Fernando Lugo8.
Mesmo sem efetivo isolamento
econômico ou político, o Paraguai já
enfrenta represálias por parte de alguns
vizinhos. Estas não se relacionam somente
ao não-reconhecimento de seu novo
governo, mas também a problemas com
suprimento antes acordado de alguns bens,
como a interrupção no envio de petróleo
venezuelano para o país. A atmosfera de
insegurança nessa nova fase de relações com
o país é observada, por exemplo, na
diminuição do tradicional comércio na
região fronteiriça com o Brasil e com a
nomeação de novo diretor-geral paraguaio
da Usina de Itaipu, ameaçando parte do
suprimento de energia elétrica para o Brasil.
Desse modo, além da questão de Direito
Internacional envolvendo as decisões
8
Nessa mesma oportunidade, os chefes de Estado anunciaram a entrada da Venezuela: fato que causou descon-
forto na região, não só no próprio Paraguai quanto no Uruguai. Para compreender melhor o fato, acesse:
<http://www.cartacapital.com.br/internacional/entrada-da-venezuela-no-MERCOSUL-e-mais-economica-que-
politica/>. Acesso em 20 de setembro de 2012.
domésticas do Paraguai frente ao
questionamento acerca do cumprimento de
cláusulas democráticas acordadas em
protocolos internacionais; há, ainda, a
perspectiva de segurança energética e
financeira da nação paraguaia.
Logo, percebem-se dois posicionamentos
em relação ao impeachment ocorrido. O
primeiro criticaria tanto a forma rápida
como se deu todo o processo, quanto a
pouca possibilidade ampla de defesa por
parte do ex-presidente Lugo, ferindo as
cláusulas democráticas assinadas pelo
Paraguai nos protocolos do MERCOSUL e
da UNASUL. Alguns países que assim se
posicionam defenderiam a ideia de “golpe
branco”, discordando da legitimidade do
novo governo. O segundo defenderia a
soberania do país, discordando do
envolvimento e intervenção de países
vizinhos e de organismos internacionais.
Nesse posicionamento, a deposição é vista
como legítima, já que ela teria cumprido
todos os trâmites previstos na Constituição
paraguaia, respeitando, portanto, o Estado de
direito.
Assim, persiste o questionamento
clássico acerca da definição de democracia,
bem como de instituições e ações que sigam
tal conceito. Ao assinar o protocolo
adicional da UNASUL, o Paraguai estaria
abdicando de parte de sua soberania em prol
do ideal democrático e pacífico regional, de
modo a garantir a estabilidade e
securitização sul-americana. Entretanto,
estariam os países vizinhos e organismos
dos quais o Paraguai é membro, se
utilizando tal situação de crise política para
alcançarem alguns objetivos internos? Ou
seriam somente ações visando à garantia de
uma ordem democrática na região? Espera-
se que a estabilidade regional, corroborada
pelas próprias instituições de integração
regional, não seja ameaçada por essa tensão.
5. REIVINDICAÇÕES TERRITORIAIS
E CONFLITOS DE FRONTEIRA
Outra perspectiva relacionada à
soberania diz respeito à delimitação
territorial dos países. As antigas colônias de
países europeus iniciaram, a partir do século
XVIII, seus processos de independência e
foram criados Estados soberanos na região
latino-americana. As peculiaridades dos
impérios espanhol e português na região,
ademais das possessões inglesas, holandesas
ou francesas, trazem à região algumas
tensões históricas na territorialização das
nações. Ao longo dos séculos, as fronteiras
dos Estados foram se formando e se
consolidando, deixando a impressão de que
a região teria plena estabilidade em termos
fronteiriços dos países.
Entretanto, os conflitos de fronteira não
se limitam aos tratados firmados para
delimitação ou anexação territorial no Brasil
ou à divisão pacífica de Colômbia em mais
um Estado: Venezuela. Ainda nos dias
atuais, após complexos esforços de
integração, existem mais tensões relativas à
definição de fronteiras dos Estados do que é
aparente (DIAS, 2007). Tais conflitos não
dizem respeito somente às disputas entre
países da própria região latino-americana,
mas também com antigos colonizadores,
como os litígios existentes com os territórios
reivindicados perante a Grã-Bretanha.
Nesse sentido, pode-se salientar o
conflito histórico das ilhas Malvinas
(Falkland Islands, em inglês) entre a
Argentina e a Grã-Bretanha que, mesmo
após uma guerra e a efetiva tomada britânica
da posse da ilha, continua gerando eventos
desconfortáveis para a política argentina e
para os países vizinhos. Além disso, observa
-se a persistência do Peru no redesenho de
sua fronteira marítima com o Chile, levando
inclusive uma denúncia contra este último
na Corte Internacional de Justiça. As
fronteiras laterais marítimas geram conflitos
também entre Honduras e Nicarágua,
Colômbia e Equador, além de outras tensões
terrestres vistas entre Honduras e Costa
Rica, e Colômbia e Equador.
O caso a ser abordado de modo mais
aprofundado a seguir será o de Venezuela e
Guiana. Esse contencioso possui longo
histórico e continua levantando tensões entre
dois Estados latino-americanos em relação à
delimitação territorial, revelando que a
região, aparentemente estável, esconde
conflitos relevantes.
5.1 VENEZUELA V. GUIANA –
REIVINDICAÇÃO DO
TERRITÓRIO DE
ESSEQUIBO
 Na atualidade, o
e nt e ndi ment o de bl ocos
econômicos e integração
regional contempla, ao menos
em sua teoria, a busca pela
estabilidade nas fronteiras entre
os países-membros da região.
Nesse sentido, a querela entre
Venezuela e Guiana deve ser
percebida tanto em sua
perspectiva histórica quanto no
contexto contemporâneo no qual
tais Estados estão inseridos.
Assim, o objetivo dessa
subseção é explorar questões
pertinentes à disputa pelo
território de Essequibo.
A área reclamada atualmente
pelos dois países supracitados já
serviu de base comercial
holandesa forte durante o século
XVII (MANGAR, 2009) e foi
ocupada no século seguinte por
diversas potências europeias.
Dentre elas, notadamente Grã-
Bretanha e França, podendo
também serem citadas missões Imagem 1: Linhas Fronteiriças da Guiana
de origem espanhola na região.
Em 1814, pelo Tratado de Londres, a Grã- ao Rio Orinoco (ver imagem 1). Em relação
Bretanha compra a posse de Essequibo, à definição de tais fronteiras por parte da
juntamente com Berbice e Demerara: áreas Grã-Bretanha houve; além de um litígio
controladas primordialmente pela Holanda. resolvido pelo Barão do Rio Branco
É assim que, no ano de 1831, forma-se a (“Questão do Pirara”) relativo à fronteira
Guiana Inglesa, por meio da Linha norte do Brasil; a primeira grande
Schomburgk que delimitava o território contestação territorial venezuelana
entre o Rio Courantyne (fronteira com o (DESIDERÁ NETO, 2012).
atual Suriname) indo até o oeste chegando A Venezuela alegava que a primeira
ocupação de Essequibo teria sido feita por
missões capuchinhas espanholas9, sendo a
região, portanto, sua herança desde a
independência (Ibid.). Ademais, o país
colocava que as fronteiras foram definidas
unilateralmente por uma expedição da coroa
britânica, sugerindo uma deliberação de
comum acordo para que fossem delimitadas
tais fronteiras. Tal tensão se manteve até que
em 1897 foi definido um tribunal para
arbitrar tal contencioso, por meio do Tratado
de Washington10.
Em 1899, foi então posto um documento
vinculante para as duas partes (Laudo de
Paris) que delimitava as fronteiras entre os
países basicamente como são hoje. Ambos
os Estados litigiosos referendaram a
sentença e o caso foi visto como resolvido
durante algumas décadas. Só durante o
governo venezuelano de Rómulo Betancourt
(1959-64), foi alegada a invalidade jurídica
da decisão do tribunal, devido a
irregularidades das nacionalidades dos juízes
eleitos para o caso (Ibid.).
Por conseguinte, a partir da década de
1960, uma série de comissões foi instalada,
assim como acordados novos protocolos.
Nesse período, as relações entre os países se
tornaram mais amistosas, sobretudo, pelo
temor guianense frente a uma possível
militarização de sua fronteira com o Brasil,
necessitando de um possível aliado vizinho.
Tal calmaria é atrapalhada quando é
cogitado um projeto de usina hidroelétrica
9
Tais missões consistiam em um braço popular das tradicionais missões católicas de catequização, lideradas
pela Ordem das Irmãs Clarissas Capuchinhas (pertencente à Segunda Ordem Franciscana).
10
Possivelmente, em fins do século XIX, a disputa foi acirrada em decorrência da descoberta de jazidas de ouro
na região de Essequibo.
em um rio fronteiriço (rio Mazaruni) por
parte da Guiana. Nesse ponto crítico se
reacenderam as tensões, chegando à
iminência de um confronto armado –
coincidentemente, na mesma época em que
foi instaurada a Guerra das Malvinas na qual
Venezuela apoiou Argentina e Guiana sua
ex-metrópole (Grã-Bretanha).
Já na década de 1980, iniciaram-se as
tentativas de resolução pacífica dos
conflitos, no escopo das Nações Unidas por
meio de seu secretário-geral. A atmosfera
cooperativa – que incluía a área técnica na
usina hidroelétrica, a própria integração da
rede elétrica dos países e o auxílio mútuo
militar no combate ao tráfico na região –
reverberou até para a Organização dos
Estados Americanos (OEA), quando o veto
venezuelano para a entrada da Guiana no
organismo foi retirado.
No início dos anos 2000, a solução do
caso continua sob os bons ofícios do escopo
das Nações Unidas, havendo declarações
positivas, inclusive, do presidente Hugo
Chávez a respeito da relação com o país
vizinho. Apesar de um pequeno atrito
ocorrido em 2008, devido ao bombardeio
venezuelano a dragas que estariam fazendo
extração ilegal (garimpo) no rio Cuyuni;
existe algum esforço de integração regional,
inclusive, por meio de intenções de construir
-se uma rodovia que ligue as capitais dos
dois países: Caracas e Georgetown (Ibid.).
Mesmo sem grandes avanços para a solução
definitiva do caso, os princípios do Direito
Internacional, defendidos pelas Nações
Unidas e organizações regionais, de uso de
meios pacíficos para chegar a um acordo
têm sido, prioritariamente, seguidos. Desse
modo, segundo Desiderá Neto (2012), não
há indícios de escalas sistematizadas de
securitização entre os litigiosos, visto que a
confiança mútua tem sido gradualmente
alcançada, ambos participando de projetos
de integração regional, por exemplo.
Desiderá Neto (2012) sugere que o
contencioso comece a ter resolução
coordenada por órgãos regionais, visto que o
interesse da área mais afetada por tal tensão
faria com que a decisão fosse mais acertada.
Nesse sentido, o autor ressalta:
A criação da Unasul, em maio de
2008, e do seu Conselho de Defesa,
em dezembro do mesmo ano,
destaca a oportunidade de se buscar
um novo meio pacífico para a
solução da questão que consiga
trazer propostas concretas: o recurso
a entidades ou acordos regionais,
previsto no Artigo 33 da Carta da
ONU e, portanto, em consonância
com o Acordo de Genebra.
No entanto, existe uma visão contrária
expondo que “a formação de blocos
econômicos, como forma de fortalecer as
economias regionais, não estimula e
tampouco oferece respaldo diplomático às
disputas fronteiriças” (SILVA, 2006). Desse
modo, da forma como se configuram na
prática, essas organizações teriam
pretensões muito mais econômicas do que
propriamente de auxílio mútuo e segurança
regional. O autor propõe, então, que haja
uma tentativa de modificação na estrutura de
tais organismos a fim de permitir que essas
esferas sejam incluídas. Uma problemática,
então, levantada para a região é se a
UNASUL seria uma proposta completa
nesse sentido.
Para que esse conflito fosse resolvido, a
via regional, provavelmente, seria ideal caso
se privilegiasse suas peculiaridades locais
nas organizações multilaterais da região,
notadamente a UNASUL. Isso porque o
desenvolvimento regional e o próprio bem-
estar da população local são diretamente
afetados por essa tensão (DESIDERÁ
NETO, 2012). Nesse sentido, para que se
cumpra o objetivo da resolução com a
efetividade devida, é necessário que se
observe a realidade de cada um dos
litigiosos; seja em seus aspectos políticos,
estratégicos ou econômicos; frente a suas
reivindicações. Desse modo, mantendo em
mente os preceitos do Direito Internacional,
a resolução do conflito teria eficácia para os
Estados envolvidos diretamente no
contencioso e seria de grande utilidade para
a manutenção da segurança de toda a região.
6. CONCLUSÃO
Os debates a respeito das relações entre
Segurança Internacional e Direito
Internacional têm ganhado espaço na agenda
acadêmica, política e diplomática no início
do século XXI, e a América Latina não foi
uma exceção à tendência. No caso latino-
americano, os debates refletem uma
realidade regional na qual Direito
Internacional e Segurança Internacional
muitas vezes entram em tensão entre si.
Em linhas gerais, Direito e Segurança
entram em conflito pela incapacidade ou
insuficiência do primeiro em garantir o
segundo. As tradicionais normas de
soberania não são capazes de lidar com a
ameaça transnacional advinda do tráfico de
drogas, possibilitando a formação de
autoridades paralelas em zonas limítrofes ou
remotas, como na Colômbia, ou até
enfraquecimento generalizado da estrutura
estatal, como na Guatemala. A ameaça
transacional à segurança regional também já
levou à elevação de tensões bilaterais, como
a crise causada pela operação colombiana
em território do Equador. Portanto, têm-se
um paradoxo gerado pela relação entre
Direito e Segurança: apesar de alguns
Estados e sua soberania doméstica se
encontrarem debilitados pela corrosão
institucional gerada pelo tráfico,
intervenções armadas com objetivo de
combater tal ameaça não são aceitas, pois
violam o princípio da soberania externa.
Ao se analisar a integração regional, da
qual o MERCOSUL é o exemplo mais bem-
sucedido, percebe-se que seu efeito para a
segurança regional é ambíguo. Se a
aproximação multilateral e interdependência
econômica minimizam a chance de conflitos
regionais, as mesmas abrem espaço para a
penetração de ameaças não tradicionais.
Ademais, o polêmico impeachment no
Paraguai e a inclusão da Venezuela no
MERCOSUL elevaram as tensões regionais
e renovaram as preocupações quanto à
segurança do Cone Sul. Ao mesmo tempo, o
episódio levantou questionamentos sobre a
capacidade dos protocolos e tratados do
MERCOSUL em vincular seus membros ao
cumprimento das normas. Assim, a
interpretação pela qual o Paraguai teria
descumprido obrigações contraídas pelo
Direito Internacional coloca em risco o
poder deste de regular as atitudes dos
Estados da região.
A disputa territorial entre Venezuela e
Guiana elucida, por outro lado, a relativa
funcionalidade do direito internacional no
tratamento do território em disputa. Mesmo
assim, a tendência de integração regional
obscurece tais disputas, sem solucioná-las e
arriscando a ebulição de tensões bilaterais
no futuro.
Em suma, Direito Internacional e
Segurança Internacional possuem uma
relação relativamente tensa no contexto
latino-americano. O presente trabalho
procurou ressaltar pontos de maior conflito
entre os dois campos. Entretanto, não se
pode falar em uma incompatibilidade entre
ambos na região. Apesar dos pontos de
fricção, o Direito consegue oferecer, mesmo
que insuficientemente, certa segurança à
região. Entretanto, o agravamento de
ameaças como o tráfico internacional de
drogas e uma virtual manutenção de tensões
elevadas no MERCOSUL podem distanciar
ainda mais Direito e Segurança, aumentando
as incertezas e preocupações no sistema
latino-americano.
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 RESUMO
Discutindo assuntos específicos
relacionados aos temas de Direito e
Segurança em cada um dos países da
América do Norte (México, Estados
Unidos e Canadá), o presente texto
visa a apresentar um panorama geral
da situação no subcontinente. Busca,
ainda, discutir aspectos da conjuntura
atual que vêm mudando e afetam a
percepção de segurança nesses países.
PALAVRAS-CHAVE: América do
Norte, Estados Unidos, Canadá,
Segurança .
1
Os autores são estudantes do quinto semestre do programa de gradução do Instituto de Relações
Internacionais da Universidade de Brasília.
ABSTRACT
The article discusses specific topics
related to Law and Security in each of
the three North American countries
(Mexico, United States and Canada),
presenting a general view of the
situation in this subcontinent. It also
seeks to discuss nowadays conjuncture,
which is changing and affecting
security perception in these countries.
KEYWORDS: North America, United
States, Canada, Security.
1. INTRODUÇÃO
O presente artigo tem como proposta
trazer um panorama das questões de direito
internacional e segurança atuais na América
do Norte. A região compreendida por
México, Canadá e Estados Unidos é
fundamental na compreensão da atual
situação do direito internacional no mundo.
A América do Norte possui diversos
exemplos do emprego ou não do direito
internacional: tráfico de drogas, imigração,
violação de direitos humanos, conflito com
outros países, entre outros.
O artigo se estrutura na análise
individual de cada país e da situação do
direito internacional e das questões de
segurança em cada um. Para cada país foram
escolhidos temas pertinentes e de grande
importância como o tráfico de drogas e a
imigração no México. Quanto ao Canadá, o
foco do artigo é o estudo do país frente aos
Direitos Humanos, a relação do país com as
missões de paz da Organização das Nações
Unidas e com as missões militares da
Organização do Tratado do Atlântico Norte.
Já em relação aos Estados Unidos, o artigo
busca estudar os anos do governo Bush e sua
doutrina de guerra além de trazer para a
discussão novas questões de segurança e a
doutrina Obama.
Além da análise de cada país da região
frente ao direito internacional, é feito
também um estudo de caso da atual
campanha presidencial dos Estados Unidos.
2
<http://www.international.gc.ca/rights-droits/policy-politique.aspx?view=d>, acessado em 25 de agosto de
2012.
Dois temas relacionados à política externa
norte-americana e a visão dos dois principais
candidatos são estudadas.
2. CANADÁ
2.1 O PAÍS FRENTE AO DIREITO
INTERNACIONAL E OS DIREITOS
HUMANOS
O Canadá é considerado um país
pacífico e pioneiro nas questões de direitos
humanos. O país teve função central na
elaboração na Declaração Universal dos
Direitos Humanos de 1948, na qual John
Peters Humphrey, jurista canadense, foi o
principal autor do projeto inicial da
declaração (Morsink, 1999).
O Canadá se esforça para manter o
direito internacional e os direitos humanos
como parte de suas leis internas e elemento
central de seus mecanismos jurídicos.
Existem quatro mecanismos jurídicos que
protegem os direitos humanos no país: a
Carta Canadense dos Direitos e das
Liberdades, o Ato Canadense de Direitos
Humanos, a Comissão Canadense de
Direitos Humanos e as leis de direitos
humanos de cada província do país.2
Além de reforçar os direitos humanos
dentro de suas fronteiras, o Canadá tem
nestes direitos o tema central na formulação
da sua política externa. No entanto, o país é
criticado internacionalmente por não
reconhecer os direitos das suas populações
indígenas, conhecidos como as primeiras
nações no Canadá. O país não ratificou a
Convenção 169 da Organização Mundial do
Trabalho que versa sobre povos indígenas e
tribais e é o mais importante texto sobre os
direitos desses povos, que ainda tem uma
presença grande no território canadense.
A atuação do país no âmbito das Nações
Unidas também sempre foi pioneira e com
vistas a proteger os direitos humanos. Na
década de 1950, eclodiu a Crise do Suez no
Egito o que levou a Organização das Nações
Unidas (ONU) a criar uma missão para a
região. Por trás desse novo conceito de
“peacekeeping” e o envio de uma força
militar para resolver o problema no Suez
estava o canadense Lester B. Pearson, que
após isso ganhou o Prêmio Nobel da Paz e
se tornou primeiro ministro do país.
Segundo a Associação das Nações Unidas
no Canadá,
[h]is vision of a UN peacekeeping
force was a multi-national force to
separate the combatants, lower
tensions, and ultimately mediate
negotiations in order to bring lasting
peace to the area. So for the first
time, a military force was
dispatched – not to impose a
settlement – but rather to facilitate
it. 3
Desde então, o Canadá participou em
quase todas as missões de paz nas Nações
3
United Nations Association in Canada (2007) Disponível em: http://www.unac.org/peacekeeping/en/un-
peacekeeping/history/, acessado em 26 de agosto de 2012.
4
http://www.unac.org/peacekeeping/en/un-peacekeeping/canada-and-un-peacekeeping/, acessado em 26 de
agosto de 2012.
5
http://www.international.gc.ca/mines/support/index.aspx?view=d, acessado em 26 de agosto de 2012.
6
http://www.law.utoronto.ca/scholarship-publications/special-projects/khadr-case-resources-page, acessado em
26 de agosto de 2012.
Unidas e contribui financeiramente para o
estabelecimento delas. No entanto, sua
participação no financiamento e organização
das missões vem caindo e em 2006 o país
ocupava a posição 55 de 108 no envio de
tropas.4
Em outras áreas do direito internacional
e dos direitos humanos, o Canadá também
tem participação ativa e pioneira5. Na
Convenção sobre a Proibição do Uso,
Armazenamento, Produção e Transferência
de Minas Antipessoais e sobre a sua
Destruição de 1997, o Canadá foi o primeiro
país a ratificar o tratado e teve grande
importância na sua elaboração e no diálogo
entre a sociedade civil internacional, ONG’s
e governos.
No campo do direito internacional na
América do Norte, um assunto de grande
importância é a prisão controlada pelos
Estados Unidos em Guantánamo. Uma das
grandes polêmicas recentes envolvendo a
prisão é a extradição do egípcio-canadense
Omar Khadr6, preso pelo exército norte-
americano pelo assassinato de um militar no
Afeganistão e por suporte ao terrorismo
quando tinha 15 anos de idade.
O caso de Khadr é considerado
emblemático nas repatriações de prisioneiros
em Guantánamo e nas relações EUA-
Canadá. Após vários anos preso, diversos
processos, indecisões do governo canadense
e a opinião pública do país dividida em
relação ao caso, ele chegou ao fim com a
decisão do governo canadense em aceitar
Khadr no país para cumprir o resto de sua
pena.7
2.2 POLÍTICA INTERNACIONAL
DE SEGURANÇA
Segundo o Ministério de Relações
Exteriores do Canadá, a política
internacional de segurança do país se
ramifica em cinco eixos de atuação: crime e
terrorismo, destruição de armas de
destruição em massa, banimento das minas
terrestres, não-proliferação de armas e
desarmamento e a pesquisa para o
desenvolvimento da política canadense de
segurança.
O Canadá prioriza em sua política
externa para as Américas o combate ao
tráfico de drogas e ao crime organizado.
Para o governo canadense,
[t]he illicit drug trade is of particular
concern as it fuels organized crime
networks, money laundering,
corruption and other manifestations
of transnational organized crime.
Canada has worked with its partners
to develop tools to combat these
emerging transnational organized
crime issues in the hemisphere,
including through the negotiation of
a Hemispheric Plan of Action
Against Transnational Organized
Crime. Canada also collaborates
with partners such as the United
States, the European Union, Mexico
and Latin American partners to
enhance security and build capacity
in the region.8
Estados Unidos, Canadá e México têm
buscado agregar esforços no combate ao
crime organizado e ao tráfico de drogas na
região. Segundo o jornal mexicano El
Universal, os três países estão trabalhando
em um intercâmbio de informações para
enfrentar as novas alianças dos cartéis
mexicanos.9 Recentemente, a rota do tráfico
de drogas México-EUA-Canadá intensificou
na costa Oeste, resultando no aumento da
criminalidade em Vancouver, no Canadá.
Além disso, o governo norte-americano
alertou para a vulnerabilidade das áreas
indígenas na fronteira entre Estados Unidos
e Canadá que facilitam o tráfico de drogas.10
O governo canadense também trabalha
com a Comissão Inter-Americana para o
Controle do Abuso de Drogas da
Organização dos Estados Americanos
(OEA) e dá suporte ao governo e a
organizações não governamentais do
México e de outros países da América
Latina para melhorar as políticas de combate
ao tráfico e ao crime organizado.11
2.3 A RELAÇÃO CANADÁ – OTAN

7
http://www.huffingtonpost.ca/2012/09/12/omar-khadr-canada-return_n_1878041.html, acessado em 26 de
agosto de 2012.
8
Canadian Department of Foreign Affairs and International Trade (2012) Disponível em: <http://
www.international.gc.ca/crime/index.aspx?lang=eng&view=d>, acessado em 23 de agosto de 2012.
9
<http://www.eluniversal.com.mx/notas/845459.html>, acessado em 20 de agosto de 2012.
10
<http://www.gao.gov/products/GAO-11-508T>, acessado em 23 de agosto de 2012.
11
<http://www.international.gc.ca/crime/index.aspx?lang=eng&view=d>, acessado em 23 da agosto de 2012.
 O Canadá foi um dos países fundadores
da Organização do Tratado do Atlântico
Norte (OTAN) em 1949. De acordo com
Norman Hillmer (2012), o país teve
participação fundamental na realização do
acordo e principalmente na criação do artigo
2 do tratado que versa sobre a parte política
e não-militar do tratado.
No começo da Organização, o Canadá
atuou de forma bastante ativa, sendo um dos
países que mais investiam nos gastos
militares dentro do acordo. No entanto, o
país começou a atuar mais de forma política
do que militar. Segundo Steve Saideman
(2012), do Canadian International Council, o
Canadá ganha com a OTAN meios de
influenciar que ele não conseguiria sozinho,
além de segurança e um meio de agir
multilateralmente.
Para a OTAN, o Canadá contribui de
forma significativa ao ser um país confiável
e com uma boa estrutura militar. A missão
da organização no Afeganistão demonstrou
isso, a falta de contingentes confiáveis na
missão favoreceu o Canadá dentro da missão
no país e isso refletiu na recente missão da
OTAN na Líbia.
O Canadá entrou na missão da OTAN no
Afeganistão meses depois de seu início,
porém sua participação teve mais
importância ao assumir em 2006 a província
de Kandahar. A atuação do Canadá na
província afegã contou também com uma
ação de reconstrução da região e de sua
12
<http://www.cbc.ca/news/canada/story/2009/02/10/f-afghanistan.html>, acessado em 23 de agosto de 2012.
13
<http://pm.gc.ca/eng/media.asp?id=4816>, acessado em 23 de agosto de 2012.
14
<http://www.amnestyusa.org/our-work/countries/americas/mexico< acessado em 05 de setembro de 2012.
estrutura política.12
Na Cúpula da OTAN em Chicago em
2012, o primeiro ministro canadense
confirmou a retirada de suas tropas do
Afeganistão e a manutenção de um pequeno
contingente para colaborar com o Exército
Nacional Afegão até 2014.13
3. MÉXICO
3.1 O PAÍS FRENTE AO DIREITO
INTERNACIONAL
O México enfrenta graves denúncias
quando o assunto é sua posição frente ao
Direito Internacional. Para as agências
internacionais focadas em direitos humanos,
o país vem sofrendo de inobservância de
regras nacionais e internacionais a respeito
do tema. Segundo a Anistia Internacional,
violações de direitos humanos vêm
acontecendo em diversos âmbitos no Estado
mexicano: as forças federais, estatais e
municipais estariam abusando de seu poder
e cometendo violações de direitos humanos;
violência de gênero, rapto e abusos sexuais
de mulheres seriam frequentes,
especialmente em zonas rurais; o acesso à
justiça seria difícil; a situação dos migrantes
ilegais seria instável e perigosa; jornalistas
sofreriam com recorrentes afrontas à sua
liberdade de expressão e ao seu trabalho
diário, assim como ativistas de direitos
humanos14.
 As fontes oficiais do governo mexicano, Watch, a mera existência de órgãos deste
por outro lado, apontam progressos em tipo não é suficiente para garantir a
assuntos específicos, como os direitos dos observância de direitos humanos no país.
povos indígenas (que, quando atendidos por
órgãos federais, devem ter seus idiomas, 3 . 2 S E G U R A N Ç A
usos e costumes considerados15) e a INTERNACIONAL E A POLÍTICA DE
promoção cultural. O México é, inclusive, COMBATE AO TRÁFICO DE DROGAS
signatário de acordos internacionais como o
Protocolo de Istambul, que visa ao fim da O México enfrenta há mais de uma
tortura, e de convênios diversos com década uma guerra declarada contra os
agências públicas e privadas. Dentre os cartéis de drogas. Os embates já
objetivos dos convênios, destacam-se o mobilizaram mais de 45.000 homens e
desenvolvimento de novas estratégias para a mulheres das forças armadas e têm gerado
prevenção da violação de direitos humanos repercussões graves tanto doméstica quanto
em todo o território nacional. internacionalmente. A mobilização começou
A l é m d i s s o, e xi s t e m ó r g ã o s em 2006, no começo do mandato do
governamentais como a Comissão Nacional presidente Felipe Calderón, e segue até os
de Direitos Humanos do México16, que se dias atuais.
encarregam de assuntos relativos aos Segundo as fontes oficiais17, o atual
direitos humanos no país. É de plano de combate ao narcotráfico, parte do
responsabilidade desta comissão, por Plano Nacional de Desenvolvimento, tem
exemplo, receber queixas acerca das como principal meta a garantia do interesse
violações destes direitos por autoridades coletivo. O governo mexicano estabeleceu
administrativas federais, impulsionar o um sistema de informações estratégicas com
desenvolvimento da pesquisa acerca dos foco no tráfico e no consumo de drogas,
direitos humanos no país, propor mudanças endureceu leis a respeito da compra e até do
legislativas e regulamentares que acarretem consumo de entorpecentes, para prevenir e
na melhora de tais direitos no México e controlar a demanda. Outras estratégias do
formular ações para o cumprimento de governo mexicano envolvem a erradicação
tratados internacionais sobre o tema. de cultivos ilícitos de drogas, o combate ao
Para as agências internacionais como a crime organizado e aos delitos que advêm
Corte Interamericana de Direitos Humanos, do tráfico, além de interceptar as rotas
a Anistia Internacional ou a Human Rights internacionais que passam pelo país. O
15
http://www.pgr.gob.mx/combate%20a%20la%20delincuencia/combate%20a%20la%20corrupcion/
derechos%20humanos/asuntos%20indigenas/asuntos%20indigenas.asp, acessado em 05 de setembro de 2012.
16
http://www.cndh.org.mx, acessado em 05 de setembro de 2012.
17
<http://www.pgr.gob.mx/Combate%20a%20la%20Delincuencia/Combate%20al%20Narcotrafico/
Programa%20Nacional%20para%20el%20Control%20de%20Drogas/Programa%20Nacional%20para%20el%
20Control%20de%20Drogas.asp#>, acessado em 05 de setembro de 2012.
México vem trabalhando com cooperações
internacionais para este fim.
O uso das forças armadas mexicanas
vem sendo um dos grandes pontos de
discussão quando o assunto é o combate ao
narcotráfico. O treinamento militar é algo
distinto. Treinados para enxergar cada civil
de seu próprio país como um potencial
inimigo (traficante, usuário etc.), as
autoridades mexicanas e agências de direitos
humanos vêm recebendo diversas denúncias
de prisões arbitrárias, uso de força e até
mesmo prática de tortura18.
O problema é, também, constitucional:
segundo a constituição mexicana, as forças
armadas não devem ser utilizadas para a
resolução de assuntos domésticos (para os
quais existem as autoridades civis). A
política de Calderón seria, portanto, uma
afronta ao regimento interno do país19.
Para autores como Laura Carlsen, a
sociedade mexicana atual está sobre um
falso dilema: a ideia de que segurança e
direitos humanos são mutuamente
excludentes. Para ela, não há segurança
doméstica sem a observância de direitos
humanos e não se pode minimizar o papel
do governo em garantir e respeitar tais
direitos, além de prevenir e punir as suas
violações.
Em discursos oficiais20, Calderón afirma
que os custos para a sociedade mexicana
advindos do consumo e do tráfico de drogas
vêm sendo altos e não podem mais ser
tolerados. A estratégia do governo federal
envolveria três componentes: o combate aos
traficantes, o fortalecimento das instituições
de segurança e justiça, além da abordagem
social do problema, em toda a sua
complexidade. Sobre este último eixo, o
presidente destaca as oportunidades que vêm
sendo oferecidas a jovens, em especial sobre
saúde e educação, os espaços públicos que já
foram reconstruídos e devolvidos às
comunidades, os programas desenvolvidos
em escolas e universidades, além das redes
de prevenção e tratamento dos usuários. As
possíveis denúncias de violência e violações
de direitos humanos seriam um efeito
colateral necessário para combater aquele
cenário.
O sucessor de Calderón, Enrique Peña
Nieto, eleito em julho de 2012, não
anunciou a continuidade do projeto dentre os
seus planos e compromissos para os
próximos seis anos21.
3.3 QUESTÕES MIGRATÓRIAS
A imigração ilegal de mexicanos para os
Estados Unidos ou de outros latino-
americanos através da fronteira mexicana é
ainda um assunto que requer cautelas ao ser
discutido. Segundo dados de 2004, os

18
“Neither Rights Nor Security. Killings, Torture, and Disappearances in Mexico’s ‘War on Drugs’”. Human
Rights Watch. United States of America. Novembro, 2011.
19
<http://www.cipamericas.org/archives/6748>, acessado em 15 de agosto de 2012.
20
<http://www.presidencia.gob.mx/prensa/discursos/>, acessado em 05 de agosto de 2012.
21
<http://exame.abril.com.br/mundo/noticias/calderon-e-seu-sucessor-enrique-pena-nieto-iniciam-transicao-no
-mexico,> acessado em 05 de setembro de 2012; <www.enriquepenanieto.com>, acessado em 05 de setembro
de 2012.
mexicanos que moravam nos EUA (que
somavam 10,5 milhões) representavam 31%
da população de imigrantes. O número
representa, ainda, 10% do total da população
do México. São ilegais 56% dos imigrantes
mexicanos vivendo naquele país – este
número cai para 17% de ilegais, quando se
t r a t a de i mi gr a nt es de out r as
nacionalidades22.
Muito se tem discutido sobre quais as
medidas mais eficazes para controlar a
imigração ilegal advinda da fronteira
mexicana. Além disso, tomam conta do
debate público americano discussões acerca
da necessidade de promoção de serviços
básicos de saúde para os imigrantes ilegais,
se eles devem ter status de cidadãos ou,
ainda, se é eficaz militarizar as fronteiras
americanas para impedir a sua entrada por
terra.
Segundo sítio oficial da Casa Branca, a
administração Obama vem dedicando tempo
e recursos para aumentar a segurança nas
fronteiras, além de melhorar o sistema legal
de imigração e tornar as leis mais claras e
efetivas. Além disso, a atual política de
imigração (revista em junho de 2012) tornou
mais provável a remoção de imigrantes
ilegais que possam colocar em risco a
segurança nacional e eliminou o risco de
deportação aos jovens que chegaram aos
Estados Unidos enquanto crianças23. As
novas regras estão no chamado DREAM Act
22
HANSON, Gordon H. Illegal Migration from Mexico do the United States. Journal of Economic Litterature,
v. 44, n. 4. Dezembro, 2006. pp. 869-924.
23
http://www.whitehouse.gov/issues/fixing-immigration-system-america-s-21st-century-economy, acessado
em 05 de setembro de 2012.
24
<http://latino.foxnews.com/latino/politics/2012/06/15/obama-details-new-immigration-plan-but-skepticism-
abound/?intcmp=related>, acessado em 05 de setembro de 2012.
(acrônimo para Development, Relief, and
Education for Alien Minors) e se aplicam a
imigrantes que tenham chegado aos Estados
Unidos antes dos 16 anos de idade, que
tenham 30 anos ou menos, que estejam no
país por pelo menos cinco anos e que
estejam na escola, tenham se graduado, ou
estejam servindo nas forças armadas
americanas. O próprio presidente não
classifica o DREAM Act como uma medida
permanente, mas paliativa24 e, ainda assim,
vem enfrentando a descrença de parte da
comunidade latina, que esperava medidas
acerca de imigração desde o seu primeiro
ano de governo.
O candidato republicano à presidência,
Mitt Romney, sugere uma reforma cautelosa
e de longo prazo. A reforma do sistema de
imigração seria uma necessidade não só
moral, mas também econômica, mas fazê-la
às pressas logo antes das votações para a
presidência demonstraria apenas uma clara
decisão política (em épocas em que o voto
da população hispânico-americana pode ter
o poder de mudar os resultados da eleição).
Romney sugere, também, a facilitação
da legalização de imigrantes que se graduem
em universidades americanas ou que sirvam
no exército dos Estados Unidos. Mas,
quando o foco é nos imigrantes
desqualificados, a sua posição é mais dura: o
candidato busca o aumento de fiscalização
nas fronteiras, aumento da extensão de
cercas de alta tecnologia ao longo da
fronteira com o México, além da
fiscalização mais próxima de quem entra
com vistos de turista (e que, muitas vezes,
apenas ficam no país, sem observar o fim da
sua estadia legal)25.
4. ESTADOS UNIDOS
4.1 O PAÍS FRENTE AO DIREITO
INTERNACIONAL
Temas como instituições americanas,
terrorismo, ordem e justiça na sociedade
internacional vieram à tona após o 11 de
Setembro. Diversos autores retomaram as
discussões acerca de como os Estados agem
e cooperam entre si, se há justiça nas suas
ações em um contexto internacional, quais
os limites da sociedade internacional ou,
ainda, se ela de fato existe (MAIONE DE
SOUZA, 2009). Dentro deste contexto, era
relativamente previsível que fossem
debatidos muitos os tópicos acerca de
Direitos Humanos – que acabam por ser,
muitas vezes, controversos. Assuntos como
as detenções na prisão de Guantánamo, o
uso da força em contexto internacional ou o
direito dos imigrantes são pauta em diversos
veículos domésticos e internacionais.
4.2 DOUTRINA BUSH
Para compreender o contexto da
Doutrina Bush e da Guerra ao Terror, deve-
se entender o contexto mundial no pós-11 de
25
<http://www.mittromney.com/issues/immigration>, acessado em 05 de setembro de 2012.
setembro. O ataque terrorista aos Estados
Unidos desencadeou uma onda de
insegurança tanto doméstica quanto na
comunidade internacional. Parte deste clima
foi traduzido na National Security Strategy
of 2002 (NSS 2002), documento
governamental que oficializava as diretrizes
para a política externa dos anos seguintes.
Entre outras linhas mestras, a NSS 2002
coloca o conceito de guerra preemptiva
como aceitável e exequível pelos Estados
Unidos. Esta diretriz é claramente visível no
quinto capítulo do documento, intitulado
“Prevent Our Enemies from Threatening Us,
Our Allies, and Our Friends with Weapons
of Mass Destruction” (ou “Prevenir os
nossos inimigos de nos ameaçar, ameaçar
aos nossos aliados e aos nossos amigos com
armas de destruição em massa”, em tradução
literal). Um ataque preemptivo poderia ser
feito em caso de ameaça iminente. Bush
declarou a preempção como um dos
principais centros da política externa
americana – elevação a esse status é uma
característica fundamental da Doutrina
Bush.
Os críticos afirmam que atitudes de
preempção podem ter diversas
consequências, entre elas fazer com que
outros Estados tomem atitudes de
preempção para si mesmos (invadindo
territórios e desrespeitando a soberania de
outros), fazer com que os Estados pária se
tornem ainda mais perigosos, aumentar a
desconfiança dos aliados dos EUA frente a
este último, diminuir a autoridade e a
legitimidade dos Estados Unidos frente aos
outros países.
Na teoria, ataque preemptivos sempre
haviam sido uma possibilidade. Muito se
debateu, porém, o que tornou este cenário
uma realidade no pós-11 de setembro,
durante a administração Bush.
Foi a noção de guerra preemptiva a
principal forma de legitimar a invasão
americana ao Iraque, por exemplo, país que,
diziam, possuía armas de destruição em
massa.
Hakan Tunç acredita que, o objetivo
maior dos Estados Unidos com a
intervenção do Iraque eram mais a mudança
de comportamento que a mudança de regime
em Estados párias. Estes seriam estados
irresponsáveis na comunidades
internacional, que não teriam apreço pelo
seu próprio provo ou por regras de conduta
entre Estados e que, via de regra, não eram
favoráveis aos Estados Unidos ou à sua
política externa.26
Na lógica de demonstrative compellence
sugerida pelo autor, invadir o Iraque, dentro
da Doutrina Bush, tinha significados muito
maiores que a invasão em si. Era uma forma
de mostrar a outros Estados párias que a sua
atitude não era correta e que não deviam
insistir nela. Estados párias,
institucionalmente desorganizados e de
posicionamento anti-americano seriam um
problema produzindo armas de destruição
em massa – que poderiam cair facilmente
26
TUNÇ, Hakan. “Preemption in the Bush Doctrine: A Reappraisal”. In Foreign Policy Analysis. n. 5. pp. 1-
16. 2009.
27
SNAUWAERT, Dale T. “The Bush Doctrine and the Just War Theory”. In OJPCR: The Online Journal of
Peace and Conflict Resolution. n. 6.1, Outono. pp. 121-135, 2004.
nas mãos de terroristas.
A lógica de retaliação não é algo que
funciona com terroristas. Sua rede é muito
mais porosa, eles não possuem
nacionalidade e poderio militar não pode
ameaçar nada que eles considerem
importante – afinal, terroristas estão
dispostos a arriscar a própria vida pela
causa. A única alternativa dos americanos é
a retaliação aos Estados que poderiam estar
financiando e abrigando tais pessoas e, por
mais que a solução não seja direta, não se
poderia viver com o risco, por menor que ele
fosse, de outra situação como a de 11 de
setembro.
Além disso, é parte da Doutrina Bush a
ideia de “guerra justa”, ou seja, conflitos são
aceitos desde que por um motivo justo.
Segundo Snauwaert, a essência da guerra
justa é o apreço pela vida inocente, pela
preservação de condições necessárias para a
vida humana, a existência de direitos
humanos básicos. A auto-defesa ou a
proteção da vida humana e de valores como
estes são entendidos como uma causa justa e
dignas até de um ataque preemptivo. A
guerra iniciada seria uma resposta aos
crimes de agressão territorial ou
humanitária, portanto. Considerando o
terrorismo como o uso de força contra
inocentes, ilegal e imoral, a luta contra o
terrorismo deve, sim, ser considerada uma
luta justa.27
Em suma, considerando que a conjuntura
internacional naquele momento parecia
envolver Estados párias com real desapreço
pelos Estados Unidos, terroristas e possíveis
armas de destruição em massa, a guerra
preemptiva parecia a melhor saída para o
governo americano.
Anos depois das primeiras intervenções
em solo iraquiano, a administração Obama
já tem planos de retirada de todas as tropas
do Oriente Médio. Até o momento, mesmo
depois da queda de Saddam Hussein e da
ascensão de um novo governo no Iraque,
nenhuma arma de destruição em massa foi
encontrada.
4.3 NOVAS QUESTÕES DE
SEGURANÇA
Desde que o presidente Barack Obama
assumiu, em Janeiro de 2009, ele procurou
modificar um pouco a direção da Estratégia
de Segurança Nacional adotada pelo ex-
presidente George W. Bush. Segundo a
Foreign Policy, a administração Obama
aprimorou os recursos tecnológicos
utilizados nos conflitos em que o país está
envolvido. A revista classificou Obama
como “a president who has dramatically
expanded the executive branch’s ability to
wage high-tech clandestine war”.28
A chamada Doutrina Obama é elogiada
pela mesma revista ao ser classificada como
“a promising new post-9/11 approach to the
28
<http://www.foreignpolicy.com/articles/2012/02/27/the_obama_doctrine>, acessado em 23 de agosto de
2012.
29
Ibidem
30
<http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf>
31
Ibidem
use of lethal American force, one of
multilateralism, transparency, and narrow
focus.”29
A Doutrina Obama, inaugurada com a
National Security Strategy (NSS) de Maio
de 2010, modifica a linguagem utilizada na
Doutrina Bush ao excluir termos polêmicos
como a “Guerra ao Terror” e declarando
guerra a um grupo específico. A NSS afirma
que
We will always seek to delegitimize the
use of terrorism and to isolate those who
carry it out. Yet this is not a global war
against a tactic – terrorism – or a religion –
Islam. We are at war with a specific
network, al-Qa’ida, and its terrorist affiliates
who support efforts to attack the United
States, our allies, and partners.30
A administração Obama procurou inovar
seus recursos de guerra para torná-la mais
efetiva. O presidente expandiu os poderes
dados à CIA, a Agência Central de
Inteligência norte-americana, permitindo
ataques específicos, no entanto isso levantou
críticas por não mostrar uma nova
abordagem para o uso da força letal pós 11
de Setembro.
Um dos temas que mais preocupa a
administração em termos de segurança
nacional é a segurança cibernética.31 A
chamada Cyberwarfare pode ser definida
como “actions by a nation-state to penetrate
another nation's computers or networks for
the purposes of causing damage or Coréia do Norte.
disruption.” (Clarke, 2010) E é motivo de Segundo Delmonte33, o Irã afirma que
preocupação não só para os Estados Unidos seu programa nuclear surgiu há cinquenta
como para outros países do mundo. anos, é pacífico e tem apenas como fim o
Os ataques às redes de computadores de desenvolvimento econômico e científico do
bases militares e locais de segurança país. O que preocupa a comunidade
nacional têm se tornado mais comuns. Em internacional, e principalmente países como
2012, a rede de computadores localizadas Estados Unidos e Israel, é a falta de
nas instalações de enriquecimento nuclear transparência nas atividades nucleares
iraniano foram atacadas por um vírus de iranianas e o possível enriquecimento de
computador.32 urânio a fim de se desenvolver uma bomba
Sendo assim, é perceptível o esforço do atômica.
governo Obama em inovar seus recursos Diversos teóricos e especialistas em
tecnológicos e moldar sua doutrina de Relações Internacionais discutem se o Irã
segurança nacional, não só partindo para o deve ou não ter uma bomba e o que isso
conflito armado convencional, como pode significar para o mundo. Kenneth
utilizando outros meios. Waltz34 afirma que seria positivo para a
região um Irã nuclearmente armado. Assim,
4. ESTUDO DE CASO: CAMPANHA a balança de poder entre Irã e Israel seria
PRESIDENCIAL NORTE- equilibrada, como a entre Índia e Paquistão,
AMERICANA 2012 diminuindo a possibilidade de conflito entre
os dois. Além disso, Waltz discute que um
4.1 ROMNEY E OBAMA SOBRE O país não colocaria seu arsenal nuclear nas
IRÃ mãos de grupos terroristas, principalmente
porque é um grande custo para produzir esse
O programa nuclear iraniano se tornou tipo de armamento e eles são altamente
uma das principais preocupações da controlados pelas autoridades do país dono
comunidade internacional e em especial à do armamento.
diplomacia norte-americana. O Irã começou Já em argumento contrário ao de Waltz,
a desenvolver seu programa de forma Dov Zakheim afirma35 que um Irã com
secreta, o que preocupou o governo Bush em armas nucleares causaria uma corrida
2003 e levou a incluir o país no chamado armamentista no Oriente Médio e traria
“Eixo do Mal”, juntamente com Iraque e maior instabilidade na região do que existe
32
<http://www.nytimes.com/2012/06/01/world/middleeast/obama-ordered-wave-of-cyberattacks-against-
iran.html?pagewanted=all>
33
DELMONTE, Luis Mesa. “Las políticas de Bush y Obama hacia la República Islámica de Irán. La centrali-
dad del factor nuclear”. In Foro Internacional, v. 49, n. 4 (198) (Oct. - Dec., 2009), pp. 832-863, 2009.
34
WALTZ, Kenneth. “Why Iran Should Get the Bomb”. In Foreign Affairs, Julho/Agosto, 2012.
35
<http://www.pbs.org/newshour/bb/world/july-dec12/iran2_07-09.html>, acessado em 23 de agosto de 2012.
atualmente, principalmente em relação a
Israel.
Atualmente, diversas sanções foram
adotadas pelos Estados Unidos, Europa e no
âmbito do Conselho de Segurança das
Nações Unidas a fim de barrar o programa
nuclear iraniano. Essas sanções vêm desde o
governo Bush e foram reforçadas pela
administração Obama, elas vão desde
embargos econômicos a diplomáticos.
Recentemente, a União Europeia, maior
parceiro comercial do Irã, suspendeu a
compra de petróleo do país.
A discussão sobre o programa nuclear
iraniano faz parte dos assuntos importantes a
serem debatidos pelos atuais candidatos à
presidência dos Estados Unidos, o
democrata Barack Obama e o republicano
Mitt Romney.
Barack Obama, candidato à reeleição
pelo partido Democrata implementou um
conjunto de sanções durante o seu governo e
afirmou que tem uma política para previnir o
Irã de obter uma arma nuclear36. No site de
sua campanha presidencial37 não há uma
sessão dedicada exclusivamente à questão
iraniana, porém o candidato democrata
rebate as críticas de Romney em uma sessão
intitulada “Fact Check” e demonstra o que
fez durante o período de sua administração.
Segundo o site da campanha de Obama,
o atual presidente não descarta uma possível
intervenção militar no Irã, porém ele
continuará a implementar sanções mais
rígidas com a finalidade de impedir o
surgimento de um país nuclearmente ativo.
Obama afirmou em uma conferência38 que
não possui um plano para conter o Irã e sim
uma política para previnir o Irã de obter uma
arma nuclear.
Iran’s leaders should understand that I
do not have a policy of containment; I
have a policy to prevent Iran from
obtaining a nuclear weapon. And as I
have made clear time and again during
the course of my presidency, I will not
hesitate to use force when it is
necessary to defend the United States
and its interests.39
Obama também afirma no site de sua
campanha, que durante sua administração
ele conseguiu o apoio da Rússia, China e
outros países para passar no Conselho de
Segurança das Nações Unidas o maior
pacote de sanções contra o Irã, atingindo seu
sistema bancário e as exportação de petróleo
e a venda de armas ao país.
O candidato republicano à presidência
dos Estados Unidos, Mitt Romney, possui
em seu site oficial40 diversas propostas em
relação ao Irã e ao programa nuclear do país.
Romney afirma que um Irã com capacidades
nucleares é uma ameaça a Israel, cuja
segurança é um interesse vital dos Estados
Unidos. Para impedir o crescimento do
programa nuclear iraniano e o possível

36
<http://www.cfr.org/iran/candidates-us-iran-policy/p26798#p1>, acessado em 26 de agosto de 2012.
37
<http://www.barackobama.com/>, acessado em 26 de agosto de 2012.
38
<http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/03/04/remarks-president-aipac-policy-conference-0>,
acessado em 26 de agosto de 2012.
39
<http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/03/04/remarks-president-aipac-policy-conference-0>,
acessado em 26 de agosto de 2012.
40
<http://www.mittromney.com/issues/iran>, acessado em 26 de agosto de 2012.
desenvolvimento de uma bomba atômica, o
candidato afirma que utilizará todos os
meios necessários.
Romney não descarta o uso de forças
militares contra o Irã e um exercício
conjunto de operações no mediterrâneo e no
Golfo Pérsico com seus aliados do Oriente
Médio e da Europa. Além de possíveis
medidas militares, Romney também é a
favor de uma nova rodada de sanções contra
o país, essas sanções seriam mais duras e
envolveriam além de embargos financeiros,
sanções diplomáticas e o encorajamento de
outros países a cortar laços com o Irã. O
candidato não descarta passar por cima do
Conselho de Segurança para implementar
essas sanções, ao afirmar que
Ideally, these sanctions would be
implemented through the U.N.
Security Council, but persuading
Russia and China to go along might
prove impossible. In the absence of
a U.N. imprimatur, the United States
should be ready to take action in
conjunction with as many willing
governments as possible. And if
necessary, we should be prepared to
act on our own. (ROMNEY, 2012)
O candidato republicano também crítica
o líder iraniano Mahmoud Ahmadinejad e
sua posição em relação a Israel e o
holocausto. Romney afirma que ele deve ser
indiciado por incitamento ao genocídio
devido a sua declaração sobre “apagar”
Israel do mapa.
41
Ibidem
42
<http://walt.foreignpolicy.com/posts/2012/07/25/top_ten_questions_about_romneys_foreign_policy>,
acessado em 23 de agosto de 2012.
43
<http://www.nytimes.com/2012/05/13/sunday-review/is-there-a-romney-doctrine.html?pagewanted=all>,
acessado em 23 de agosto de 2012.
Romney critica a atitude do presidente
Obama durante a última eleição iraniana e
afirmando que foi uma “disgraceful
abdication of American moral authority.”41
O candidato republicano pretende apoiar a
oposição a Ahmadinejad e promover a
democracia no Irã. Além disso, Romney
quer voltar ao plano original de George W.
Bush para criar um escudo anti-míssil no
leste europeu.
Romney recebeu grandes críticas em
relação à sua postura com o programa
nuclear iraniano. Muitos críticos afirmam
que ele critica as ações de Barack Obama
durante seu governo, mas possui propostas
muito semelhantes às ações do atual
presidente e candidato a reeleição
democrata. Stephen Walt (2012) critica
justamente isso, ao querer saber do
candidato republicano o que ele faria de
diferente, se ele entraria em um conflito
direto com o Irã.42 O jornal New York
Times, em uma análise intitulada “Is There a
Romney Doctrine?”43, relata que durante um
debate nas primárias da campanha
presidencial, Romney teve dificuldades ao
responder o que faria de diferente do
presidente Obama em relação ao Irã.
Sendo assim, a partir das propostas de
Romney e das ações de Barack Obama
como presidente dos Estados Unidos vemos
que na verdade os dois não divergem muito
em relação às ações a serem tomadas contra
o Irã e seu programa nuclear. No entanto, o três formas: apoio direto a organizações da
que parece ser a diferença entre os dois é a sociedade civil, diplomacia e, por fim,
maior possibilidade de intervenção militar se ocupação e imposição. O caso do
o candidato republicano vencer as eleições Afeganistão foi o último e mais dramático.
presidenciais. O caso pode ser comparado com o dos
Emirados Árabes Unidos (EAU), que foram,
4.2 ROMNEY E OBAMA SOBRE O durante 30 anos, um modelo bem-sucedido
AFEGANISTÃO de equilíbrio entre modernização e Islã.
Com o 11 de setembro, porém, os EUA
Foi com o ataque de 11 de setembro, passaram a exigir um apoio mais ativo das
arquitetado por Osama Bin Laden e a al- monarquias aliadas do Golfo na luta contra o
Qaeda que teve início a “Guerra ao Terror” e que acreditam serem as causas do
a consequente intervenção americana no terrorismo. Esses governos, agora, precisam
Afeganistão e no Iraque. equilibrar pressões externas e domésticas
Para alguns autores, os Estados Unidos para a abertura política e econômica.45
tratam de forma inconsistente países aliados Ainda assim, a ocupação de países aliados,
e rivais na região. Segundo Katerina como os EAU, nunca foi cogitada.
Delacoura44, pressionam levemente os Lila Abu-Lughod, que se dedica a
primeiros para a abertura política e a pesquisar a situação das mulheres islâmicas,
democracia, o que leva os governos a fazer explora, em seu ensaio Do Muslim Women
reformas de fachada. Com os não alinhados, Really Need Saving? Anthropological
abandonam facilmente a promoção da Reflections on Cultural Relativism and Its
democracia quando os seus objetivos de Others46, como a imagem exótica da mulher
segurança interna são alcançados e islâmica (em especial a afegã) foi usada no
consideram a violação da soberania do começo dos anos 2000 como uma das
Estado em questão. A tese da autora é a de justificativas americanas para a invasão do
que os EUA muitas vezes dão a impressão Afeganistão e como é comum a crença de
de que a democracia é um objetivo que, conhecendo-se apenas a cultura
secundário: promovê-la visa somente a islâmica e tentando entender as suas
alcançar sua própria segurança interna e “excentricidades”, será possível
prevenir-se do terrorismo. compreender os ataques de 11 de setembro,
Ainda segundo a autora, a promoção de a situação política do Oriente Médio ou até
democracia no Oriente Médio pode se dar de as relações entre seus países e os Estados
44
DELACOURA, Katerina. ‘US Democracy Promotion in the Arab Middle East since 11 September 2001: a
critique”. International Affairs, 81, Vol. 5, pp. 963-979. 2005.
45
AL-SAYEGH, Fatma. ‘Post-9/11 Changes in the Gulf: The case of the UAE’. Middle East Policy, Vol. XI,
Nº. 2, pp. 107- 124. 2004.
46
ABU-LUGHOD, Lila. ‘Do Muslim Women Really Need Saving? Anthopological Reflections on Cultural
Relativism and Its Others’. American Anthopologist, 104 (3), pp. 783-790. 2002.
Unidos.
Abu-Lughod analisa, primeiramente, um
discurso da então primeira-dama Laura
Bush. Bush afirma que um dos objetivos da
invasão americana no Afeganistão é libertar
as suas mulheres e salvá-las da opressão,
que normalmente toma figura na forma do
véu islâmico. Para a autora, a situação
remete ao feminismo colonial de décadas
passadas: a mesma justificativa foi usada
pelos franceses na Argélia, pelos ingleses no
Egito, pelos missionários cristãos em
diversos países. O que intriga alguns autores
americanos, porém, é o fato de que, mesmo
depois da queda do regime Talibã, as
mulheres afegãs não “saíram por aí jogando
fora as suas burcas”47.
Abu-Lughod aponta duas movimentos
que considera muito perigosos. A primeira é
a universalização de conceitos como o de
liberdade: se considerarmos liberdade
somente nos moldes ocidentais, jamais
aceitaremos, por exemplo, o véu como uma
forma de abertura das mulheres islâmicas à
esfera pública. Outro perigo é reduzir toda a
atividade das mulheres de determinada
região a um único aspecto de suas vidas.
Isso pode ser reduzir as mulheres islâmicas
ao uso do véu ou reduzir as mulheres dos
Bálcãs à vitimização, o que vem
acontecendo nos retratos midiáticos acerca
do tema.48
Após uma década de combate em solo,
Osama Bin Laden foi morto por forças
47
Ibidem, p. 785.
48
Ibidem, pp. 784, 786-787.
49
<http://g1.globo.com/mundo/noticia/2011/05/obama-confirma-morte-de-osama-bin-laden.html>, acessado
em 01 de setembro de 2012.
50
<http://www.barackobama.com/record/national-security?source=primary-nav>, visitado em 30 de agosto de
americanas em maio de 2011. A data
marcava a segunda metade do governo do
democrata Barack Obama. O presidente já
lançara a sua campanha a reeleição, ainda
que não oficialmente 49 , e muitos
acreditavam que este fato apenas seria a
guinada essencial de que a sua campanha
precisava e um dos grandes motivos para a
mobilização da população americana em
favor da sua reeleição.
A morte de Bin Laden foi apresentada
pela mídia para o mundo como uma
operação conjunta entre exército americano
e a inteligência paquistanesa. Os medos de
uma retaliação à morte do líder da al-Qaeda
não se concretizaram – os Estados Unidos
não sofreram mais ataques depois que Bin
Laden foi assassinado. Tudo parecia se
encaminhar bem para a campanha do
presidente. Ainda assim, Obama vem
enfrentando críticas e dificuldades quando o
assunto é Oriente Médio.
A ocupação americana vem sendo tópico
de discussão desde o seu início, mas foi no
governo Obama que se passou a vislumbrar
um fim para a sua presença em solo afegão.
O atual presidente fez acordos recentes para
a retirada definitiva das tropas até o ano de
2014. Obama afirma que o Afeganistão e a
promoção de democracia lá foram seus
focos desde o começo do mandato e que o
que importa agora é a necessidade de um
caminho definitivo para a saída americana
do país.50
 A oposição, por seu lado, discorda do
plano de retirada proposto pelo democrata –
para eles, a saída é precipitada. Alegam,
inclusive, que Obama está retirando tropas
por pressões políticas. O sítio oficial do
candidato republicano Mitt Romney aponta
que Obama planejou a retirada sem
considerar os conselhos de seus mais
renomados chefes militares, visando apenas
a questões políticas. Além disso, o apoio à
reconstrução e ao engrandecimento do atual
governo afegão não vêm sendo tão eficientes
quanto deveriam, deixando o governo
oriental descoberto, caso o Talibã tente
novamente retomar o poder assim que os
americanos saírem. As propostas de Romney
acusam o governo de Obama de não ter
auxiliado nem se envolvido o suficiente com
o atual quadro afegão. Para o republicano,
não há como manter o Talibã afastado se o
governo de Hamid Karzai não tem
autonomia ou não está livre de corrupção.
Retomando a análise de Katerina
Delacoura, isso apenas significaria que os
Estados Unidos atingiram os seus objetivos
específicos de segurança – já podem voltar
para casa.
A proposta de Romney gira,
basicamente, em torno o fato de que a
retirada das tropas não deve ser feita por
causa de pressões políticas, mas deve
obedecer aos mais altos oficiais de fato em
contato com o que acontece em solo afegão.
Também apontam a necessidade de jogo
2012.
51
<http://www.mittromney.com/collection/foreign-policy>, acessado em 29 de agosto de 2012.
52
<http://www.mittromney.com/blogs/mitts-view/2011/10/mitt-romney-delivers-remarks-us-foreign-policy>,
acessado em 29 de agosto de 2012.
combinado: o governo de Romney pretende
agir em conjunto com os governos afegão e
paquistanês, a fim de garantir que as
fronteiras e regiões montanhosas entre e
dentro dos dois países se encontram livres e
prontas para autonomia e suporte de longe51.
Na sua proposta para “um século
americano”, Romney acredita que os
Estados Unidos não podem ser neutros e
passivos em relação ao que vem
acontecendo no Oriente Médio: pretendem
dar apoio a grupos governamentais e da
sociedade civil em toda a região para que
avancem na implementação de governos
representativos, nas questões relativas a
direitos humanos, para que aumentem as
pesquisas e as oportunidades econômicas
para a região e para que foquem em direitos
humanos. Para Romney, a política externa
americana deve ser levada com clareza e
decisão. Tanto amigos quanto inimigos
devem entender, sem hesitações, em que se
baseia a política externa do país.52
As dificuldades de Obama em garantir
uma transição de governo segura e tranquila
vêm sendo um problema tanto no
Afeganistão quanto no Iraque. A retirada das
tropas deste último também vem sendo
turbulenta. Romney sugere utilizar
diplomacia, recursos financeiros e militares
para garantir que ambos os países tornem-se
parceiros estáveis e aliados aos Estados
Unidos, status importante dentro de uma
região tão volátil.
 Os posicionamentos de Romney e
Obama são parecidos quando afirmam que
mais importante neste momento é cuidar da
economia e dos americanos dentro de seu
próprio território – a campanha no Oriente
Médio tem foco secundário em ambos os
discursos. Mas, considerando que depois de
onze anos de conflito mais de US$ 400
bilhões já foram gastos e dois mil cidadãos
americanos foram mortos na região53, a
questão afegã é, sim, relevante para a
população e para o resultado das campanhas.
5. CONCLUSÃO
O presente artigo procurou estudar
questões relacionadas ao direito
internacional e a segurança na América do
Norte. Podemos perceber que a região
possui inúmeros problemas em relação ao
respeito ao direito internacional e a proteção
dos direitos humanos.
Países como o Canadá, que são
considerados exemplos de respeito ao direito
internacional, nem sempre realmente o
respeitam. O artigo aborda casos como o dos
povos indígenas no país e a extradição de
presos em Guantánamo. O México também
possui graves problemas, principalmente nas
questões migratórias com os Estados Unidos
e em controlar os cartéis de droga
responsáveis pela violência no país.
Já no caso dos Estados Unidos o artigo
abordou principalmente a atuação do país
frente ao direito internacional e as doutrinas
53
<http://www.newyorker.com/online/blogs/comment/2012/08/have -obama-and-romney-forgotten-
afghanistan.html?utm_medium=referral&utm_source=pulsenews>, acessado em 20 de agosto de 2012.
de segurança dos presidentes Bush e Obama.
Percebemos que houve uma pequena
mudança entre as duas, porém é perceptível
que as duas não levam em conta totalmente
os princípios do direito internacional.
Com este artigo concluímos que a região
é de extrema importância para o estudo das
questões de segurança e de direito
internacional, principalmente pela atuação
dos Estados Unidos. Existem inúmeras
violações do direito internacional na atuação
desses países, porém existe um esforço para
minimizá-las. Podemos concluir também
que os governos têm se esforçado para a
proteção dos direitos humanos ao agir em
temas sensíveis, como a questão migratória
entre México e Estados Unidos. Por fim, a
discussão sobre estes temas na região é
contínua, o recente debate sobre a relação
dos Estados Unidos com o Irã e seu
programa nuclear poderá trazer novos temas
para o estudo da segurança e do direito
internacional para a região.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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WALTZ, Kenneth. “Why Iran Should Get the Bomb”. In Foreign Affairs, Julho/Agosto, 2012.
 RESUMO
O conjunto de protestos ocorridos
desde 2010, denominado Primavera
Árabe, causou diferentes respostas da
sociedade internacional e, mais
especificamente, dos organismos
internacionais responsáveis pela
segurança. Na Líbia, o Conselho de
Segurança aprovou que medidas
militares excepcionais para que o
banho de sangue tivesse fim. Na Síria,
a falta de consenso no mesmo conselho
faz com que mesmo medidas
envolvendo apenas sanções não sejam
aprovadas. No caso do Bahrein, as
discussões sobre intervenções
humanitárias não chegaram a ser
debatidas nas Nações Unidas; pelo
contrário, o Conselho da Cooperação
do Golfo enviou tropas para ajudar em
uma contrarrevolução e garantir a
segurança do governo.
Como explicar tamanha
desproporção na reação a cada um
dos eventos? O artigo proporá que o
melhor caminho para entender a
diferença entre estes meios de atuação
1
Rodrigo Guerra Bergmann, Pedro Henrique L. do Nascimento e Liliane Pessoa Silva são alu-
nos de Relações Internacionais na Universidade de Brasília, na qual ingressaram no 2º semestre
de 2010.
é tomar o discurso como ferramenta de
análise. Para isso, serão utilizados os
escritos de Buzan, Wæver e Wilde
sobre securitização, ou seja, sobre o
processo de transpor determinado
assunto da política normal para a
política emergencial, como uma
tentativa de resolver problemas de
segurança. Quatro fatores específicos
serão identificados em cada caso: o
ator securitizante, o ato de fala, o
objeto de referência e as condições
facilitadoras. Ao identificar cada um
dos fatores, será explicado o sucesso
do processo securitizante na Líbia, a
falha na Síria e o complexo caso
bareinita, que representa um insucesso
tanto da securitização quanto da
politização do assunto.
PALAVRAS-CHAVE: Segurança,
Conselho de Segurança, Síria, Líbia,
Bahrein, ator securitizante, processo
de securitização, condições
facilitadoras.
 ABSTRACT
The set of protests occurred in 2011,
called Arab Spring, caused different
responses of international society and, more
specifically, of international organizations
responsible for the security. In Libya, the
Security Council approved extraordinary
military measures to end the bloodshed. In
Syria, only sanction measures were
approved, because of the lack of consensus
on the same council. In the Bahrain case,
the possibility of a humanitarian
intervention was never discussed on United
Nations; on the contrary, the Gulf
Cooperation Council sent troops to aid a
counterrevolution, and ensure the security of
government.
How do explain so disproportion in the
reaction in each of the events? The article
will propose that the best way to understand
the difference between those actions is take
the speech act as an analyses tool. Then, it
will be used the Buzan, Wæver and Wilde
texts about securitization, in other words,
about the process of transposing certain
subject from the normal policy to the
emergency policy, trying resolve the security
problems. Four specific factors will be
identified in each case: the securizing
actors, the speech act, the referent object
and the facilitating conditions. After
identifying these four factors, it will be
explain the success of the securitization
process in Libya, the failure in Syria and the
Bahraini complex case, that represent both
a failure of securitization as the
politicization of the issue.
KEYWORDS: Security, Security Council,
Syria, Libya, Bahrein, securitizing actor,
facilitative conditions.
1. INTRODUÇÃO
Desde 2010, alguns países do Oriente
Médio e norte da África presenciam uma
onda de movimentos revolucionários que
procuram a modificação dos governos que
por tantas décadas estão no poder. Os
manifestantes buscam por melhores
condições de vida, direitos civis, direitos
políticos e acesso digno ao mercado de
trabalho (CARVALHO PINTO, 2011). Os
governos autoritários que negavam – ou
negam – esses direitos responderam e
respondem aos protestos de forma violenta.
No dia 18 de dezembro de 2010, o
tunisiano Mohamed Bouazizi se imolou em
praça pública na Tunísia como uma forma
de protestar contra as péssimas condições
econômicas – principalmente empregatícias
– do país em decorrência da má gestão do
então presidente Zine el-Abdine Ben Ali
(SANT’ANNA, 2011). A partir de então, se
espalharam manifestações no país que
fizeram o presidente renunciar 10 dias
depois. Outros protestos também foram
desencadeados em vários países árabes do
Oriente Médio e do Norte da África. Alguns
governos não resistiram à pressão – como
Tunísia e Egito –, outros estão se
recompondo após a queda do líder – como
Iêmen e Líbia – e outros estão em estado de
guerra civil ou próximos a essa situação –
como Bahrein e Síria (KAMRAVA, 2012).
Examinando as diferentes formas como
os governos, a comunidade internacional, e,
em especial, o Conselho de Segurança das
Nações Unidas (CSNU) responderam a
Primavera Árabe, percebe-se que vários
discursos foram utilizados para legitimar as
ações realizadas por cada um dos atores.
Esses discursos serão analisados ao decorrer
do artigo por meio da Teoria da
Securitização como abordada pela Escola de
Copenhagen, originalmente chamada de
Copenhagen Peace Research Institute
(PEOPLES; VAUGHAN-WILLIAMS,
2010).
Criada em 1985 na Dinamarca, a Escola
de Copenhagen promove estudos
relacionados à paz, tornando-se referência
na área de Segurança Internacional
(TANNO, 2003). De acordo com Peoples e
Vaughan-Williams (2010), o espectro
proposto por esta teoria vai de despolitizado
– quando a questão não é política –, passa
por politizado – quando a questão é parte do
debate público – e vai até securitizado –
quando a questão envolve ameaça a
existência e, portanto, justifica respostas que
vão além da prática política normal. Esse
processo sempre se dá através da utilização
de discursos. Os maiores expoentes desta
Escola de pensamento são Barry Buzan e
Ole Wæver (PEOPLES; VAUGHAN-
WILLIAMS, 2010).
A análise que será apresentada neste
artigo se concentrará em três países afetados
pelos protestos: Líbia, Síria e Bahrein. A
escolha foi feita desta forma para englobar
países com características distintas tanto em
relação a sua localização na região, como
nas formas que o CSNU e a comunidade
internacional têm lidado com as suas
respectivas crises. A resolução do CSNU
para a crise na Líbia, que se encontra no
norte da África, reafirmava “that parties to
armed conflicts bear the primary
responsibility to take all feasible steps to
ensure the protection of civilians” (UNITED
NATIONS, 2011). A situação na Síria,
localizada no Crescente Fértil, vem sendo
tratada por meio de diálogos, condenações
do uso da violência, planos para cessar-fogo
não respeitados e o envio de observadores
(BRITISH BROADCAST
CORPORATION, 2012a). Por último, o
Bahrein, situado no Golfo, que não tem
levantado a atenção da mídia e da
comunidade internacional a despeito da
grande repressão sofrida pelos manifestantes
(WELSH, 2011).
Ao examinar os casos da Primavera
Árabe por meio da Teoria da Securitização,
será possível perceber as limitações que a
teoria apresenta quando não é aplicada ao
cenário democrático europeu em que foi
construída. Além disso, o artigo procura
demonstrar como os diversos atores
internacionais competem pela securitização
de determinados assuntos. Levando esse fato
em consideração, o artigo se conterá a
discutir os processos que tem como alvo a
comunidade internacional de maneira geral e
o CSNU mais especificamente. Portanto,
para este artigo, a interpretação de um
determinado assunto como uma questão de
segurança, política ou apolítica dependerá de
medidas efetivas tomadas pelo CSNU e das
discussões e discursos que as envolverem.
O seguinte artigo foi dividido em seis
partes. Após esta introdução, há um breve
aprofundamento sobre a teoria a ser
utilizada. As partes que se seguem são
análises respectivamente dos casos líbio,
sírio e bareinita. O texto é finalizado com
uma sucinta conclusão a cerca dos assuntos
abrangidos com uma comparação entre os
países analisados.
2. SECURITIZAÇÃO
Barry Buzan, Ole Wæver e Jaap de
Wilde (1998) argumentam que segurança
está ligada à sobrevivência, isto é, a uma
determinada questão colocada como uma
ameaça existencial. Diferentemente da
segurança social, que se refere a questões de
direitos e justiça social, segurança no âmbito
internacional é relacionada à política de
poder, à sobrevivência de algum objeto de
referência, sendo este uma coletividade
suficientemente significante e que tenha sua
existência em perigo.
A definição de segurança proposta pela
Escola de Copenhagen vai além do
tradicional campo militar; ligado a perigos
vindos de forças armadas. Os autores
argumentam que o processo de securitização
pode ocorrer em outros setores, como, por
exemplo, o societal2. Segurança neste setor
se relaciona com mudanças na configuração
das identidades – como nacionalidade ou
religião – de uma determinada localidade,
que podem ser consideradas invasivas ou
hereges por parte da população (BUZAN;
2
Os autores usam o termo “societal security”. Não foi encontrada tradução para o termo, visto que se atribuí
outro significado a segurança social – já explicado anteriormente – e o termo societário se refere a sociedades
empresariais. O termo societal será usado aqui em um sentido mais ligado a identidade social.
WÆVER; WILDE, 1998). Outro exemplo é
o campo político, cujas ameaças estão
relacionadas aos princípios constitucionais e
ideológicos de um Estado, que podem ser
amedrontados por questionamentos a sua
autoridade, legitimidade e, enfim, soberania.
Outras formas de segurança descritas por
Buzan, Wæver e Wilde (1998), incluem os
âmbitos econômico e ambiental.
O que há em comum em todos os setores
é o fato de que algo neles é um problema de
segurança quando as elites o declaram como
sendo um (WÆVER, 2007). Ao proferir
segurança, o representante estatal move um
assunto particular para uma área específica,
na qual ele poderá utilizar-se de direitos
especiais para o uso de quaisquer meios
necessários, bloqueando o perigo eminente
(idem, 2007). Securitização é, portanto, “the
move that takes politics beyond the
established rules of the game and frames the
issue either as a special kind of politics or as
above politics.” (BUZAN; WÆVER;
WILDE, 1998, p. 23).
É interessante ressaltar que Barry Buzan,
Ole Wæver e Jaap de Wilde (1998) se
utilizam de uma visão construtivista social
bastante relacionada com pressupostos da
filosofia da linguagem como desenvolvida
por John L. Austin. Austin (1997[1962])
argumenta que certas afirmações são, na
verdade, sentenças performativas, ou atos de
fala, por serem, por si só, uma ação. Logo, a
teoria proposta por eles focará
principalmente na questão do discurso como
forma de interferir no curso da realidade.
De acordo com Wæver (1995 apud
PEOPLES; VAUGHAN-WILLIAMS,
2010), discursos sobre segurança também
podem ser entendidos como atos de fala.
“[S]ecurity is not of interest as a sign that
refers to something more real; the utterance
itself is the act. By saying it [security]
something is done” (WÆVER, 1995, apud
PEOPLES; VAUGHAN-WILLIAMS, 2010,
p.77, grifo do autor). Ou seja, uma situação
de segurança é considerada como tal, não
necessariamente porque ela é real, mas sim
porque alguém com legitimidade para
discursar a apresentou assim, argumentando
a favor da existência da ameaça. Por
partilharem desta abordagem, os autores
defendem que securitização é um processo
intersubjetivo que depende da interação
entre os atores no cenário internacional,
levando em conta que deve ser uma ideia
compartilhada pela coletividade (BUZAN;
WÆVER; WILDE, 1998).Os autores Barry
Buzan, Ole Wæver e Jaap de Wilde (1998)
consideram que há duas unidades
componentes do processo de securitização:
objeto de referência e atores securitizantes.
O objeto de referência é a coletividade
que é ameaçada existencialmente (idem,
1998). Os mais utilizados são o Estado, que
tem sua soberania desafiada, e a nação, que
é ameaçada por sua identidade. Apesar de
algumas tentativas de utilizar a humanidade
como objeto de referência, uma coletividade
obtém mais sucesso por que, por ser um
grupo menor, é possível que ela tenha um
senso de identidade, sendo considerada
como um “nós” posta em perigo ameaçado
por outro grupo considerado rival (idem,
1998).
Atores securitizantes são aqueles que se
expressão por meio do ato de fala,
argumentando a favor da existência de uma
ameaça em relação ao objeto de referência.
(idem, 1998) São eles grupos de pressão,
agentes de Estado, líderes políticos e entre
outros. Há sempre um grupo que fala pela
coletividade, ou seja, não é o próprio objeto
de referência que destaca a necessidade de
acabar com a ameaça existencial, e sim um
grupo que fala em nome da segurança da
coletividade.
O processo de securitização é composto
por várias etapas, sendo assim, uma questão
não é securitizada apenas pelo discurso, mas
pela legitimação que a audiência dá ao
discurso, aceitando-o e tornando-o válido
(idem, 1998). Desta forma, o ato de
securitizar é uma forma de interação entre o
agente securitizante, ou seja, o interlocutor,
e a audiência.
O sucesso da securitização depende de
três condições facilitadoras importantes para
legitimar o ato de fala do ator securitizante
(PEOPLES; VAUGHAN-WILLIAMS,
2010). A primeira condição é que a lógica
interna do ato de fala deve seguir o enredo
convencional de segurança, sempre
observando as regras linguísticas e
gramaticais da fala.
A segunda condição está relacionada às
condições contextuais e sociais que se
referem à credibilidade do ator securitizante.
Esta condição ocasiona o pré-requisito do
locutor estar em uma posição de autoridade
e que tenha “enough social and political
capital to convince an audience of the
existence of an existential threat” (idem,
2010, p. 79).
Por último, a terceira condição são
“features of the alleged threats that either
f a c i l i t a t e o r i m p e d e
securitization” (BUZAN; WÆVER;
WILDE, 1998, p. 33). Ela refere à existência
de objetos ou situações que carreguem
conotações históricas que os associem à
ameaça, ao medo, ao perigo ou ao dano. Por
exemplo, objetos como tanques são
normalmente associados a guerras, invasões
e violência em geral.
Em resumo, o processo de securitização
é quando uma questão passa da política
normal para a política extraordinária, ou
seja, em que é autorizado aos atores
seguirem uma conduta que em outra ocasião
seria ilegítima, como a quebra das regras, a
limitação de alguns direitos civis, a
utilização da força e entre outros. Nas
palavras de Wæver (2007, p. 71), em
situações securitizadas, “[A]lthough politics
has to be prior to military, the logic of war
[...] replaces the logic of politics”. A questão
é então considerada como algo mais
importante que as outras, sendo privilegiada
como prioritária na agenda política, já que se
trata de uma questão de proteção existencial
do objeto de referência. Se nenhuma medida
for tomada enquanto ainda há possibilidade,
agir tardiamente acarretará em um ponto de
não retorno, no qual o objeto de referência
não mais existirá da mesma forma que
existia anteriormente.
3. O CASO DA LÍBIA
3.1. A REVOLUÇÃO LÍBIA ATÉ A
INTERVENÇÃO
O processo que culminou na Revolução
Líbia começou com protestos realizados no
dia 13 de janeiro de 2011. Líbios invadiram
casas subsidiadas pelo governo em protesto
contra a demora na entrega das mesmas na
cidade portuária de Darnah (EGYPT
INDEPENDENT, 2011). Os protestos
continuaram nos três dias seguintes e se
espalharam para as cidades de Bani Walid e
Benghazi, quando os manifestantes
começaram a culpar a corrupção
governamental pela demora na entrega das
casas (AHRAM, 2011).
Apesar do modo como o governo lidou
com esses protestos, criando rapidamente
um fundo de mais de 20 bilhões de dólares
(REUTERS, 2011a), ativistas políticos
começaram a se aproveitar da agitação
popular e a pedir demonstrações em favor da
extensão das liberdades na Líbia, a exemplo
das Revoluções na Tunísia e no Egito, no
fim de janeiro (AMNESTY
INTERNATIONAL, 2011).
Os protestos continuaram a escalar até
que as primeiras manifestações violentas
foram reportadas no dia 15 de fevereiro.
Ativistas políticos e manifestantes
começaram a pedir a queda do regime
empreendendo meios violentos e
confrontando a polícia, que tentava, em
resposta, reprimir os manifestantes
(FRANCE 24, 2011). A adesão aos protestos
desafiou não apenas a ordem civil imposta
por Gadhafi na Líbia, mas também o
controle que o governo do país exercia sobre
as comunicações (PHILLY.COM, 2011).
Protestantes, com o auxílio das redes sociais
e novas ferramentas de comunicação,
articularam um “dia de raiva”; 17 de
fevereiro (AL ARABIYA, 2011).
O dia de raiva aconteceu, com protestos
maciços em que o governo confrontou
manifestantes com munição real. O governo
empregou franco atiradores e atacou
manifestantes durante velórios. Enquanto o
número de protestantes feridos aumentava, o
governo se recusava a suprir hospitais para o
tratamento destes (USA TODAY, 2011).
Durante a escalada de protestos, Gadhafi
tentou deslegitimar os motivos contra seu
regime atribuindo-os a incitações de países
estrangeiros, alucinógenos e à influência do
terrorista Osama Bin Laden e à Al Qaeda
(DAILY MAIL, 2011a). Anteriormente, o
então governante líbio havia feito ameaças a
jornalistas, ativistas políticos e figuras
midiáticas em reunião em prol da
Jamahiriya, o sistema de governo inventado
e instalado por ele no país africano. Gadhafi
também disse que os manifestantes não
passavam de um pequeno grupo de não mais
que 150 pessoas, enquanto a segunda maior
cidade do país era tomada pela violência dos
protestos (BRITISH BROADCAST
CORPORATION, 2011a).
O movimento revolucionário líbio
conquistou cidades no leste do país, onde os
vários movimentos políticos, logísticos e
militares começaram a se articular. Nessa
região, grande parte do exército desertou e
se juntou aos rebeldes, reagindo à
contratação de mercenários africanos usados
contra a população líbia (THE ATLANTIC,
2011). Preparando-se para a tentativa de
retomada do leste líbio pelas forças pró-
regime, os rebeldes e desertores começaram
a organizar um exército revolucionário
motivado a enfrentar as tropas da
Jamahiriya. (idem, 2011).
Politicamente, os rebeldes foram capazes
de articular o Conselho Nacional de
Transição (CNT), uma instituição guarda-
chuva que reunia todos os movimentos de
oposição ao regime de Gadhafi na Líbia (AL
JAZEERA, 2011a). O conselho foi
estabelecido em 27 de fevereiro após
negociações entre os líderes da oposição no
país e desde seu início demonstrou não
querer negociar com o governo, pedindo a
queda do então líder do país (idem, 2011a).
O estabelecimento de uma nova
autoridade em território líbio acirrou a
disputa entre rebeldes e governo em torno de
cidades estratégicas, agravando os contornos
de crise humanitária do evento (REUTERS,
2011b). França, Inglaterra, Estados Unidos,
Itália e outros países começaram a discutir
soluções militares para o fim da crise na
Líbia, assim como a mobilizar os recursos
de seus Estados (idem, 2011b).
Com a pressão crescente de movimentos
pró-Gadhafi sobre os rebeldes, o Governo
Provisório, sediado em Benghazi, apelou por
uma zona de exclusão aérea (NEW
ZEALAND HERALD, 2011). A resposta da
comunidade internacional foi a Resolução
1793 (2011) do CSNU, que estabelecia na
Líbia uma zona de exclusão aérea,
autorizava o uso de todos os meios
necessário para a proteção de civis,
fortalecia o embargo de armas à Líbia e
requisitava um cessar fogo imediato, o qual
não foi respeitado, e entre suas mais
importantes resoluções (UNITED
NATIONS, 2011). O documento é uma
evidência inegável do sucesso do processo
de securitização da Revolução Líbia perante
a comunidade internacional.
3.2. O PROCESSO DE
SECURITIZAÇÃO
A aplicação da Teoria da Securitização
ao caso líbio é uma adaptação do framing
teórico proposto pela Escola de
Copenhagen, em que atos de fala podem
levar uma situação da política comum para
uma esfera extraordinária em que as regras
do jogo político democrático não mais
precisem ser inteiramente respeitadas. Essa
teoria foi pensada para contextos
democráticos, em que a reação da audiência
é determinante para o sucesso do processo
de transposição de um assunto da política
comum para a política de segurança. Toda a
teoria se baseia na ideia do autor de que a
segurança não existe como dado prévio,
antes da linguagem – materializada através
dos atos de fala (WÆVER, 2007).
Ao invés de se aplicar a um contexto
interno em que um ator securitizante, em
prol de uma política de segurança, defende a
securitização de determinado assunto para
que possam ser tomadas medidas que
suprimam as liberdades individuais, como
proposto por Williams (2003), a adaptação
da teoria para a análise do caso líbio
transporta-a para um contexto externo.
Nesse contexto, a audiência visada é a
comunidade internacional, que pode
determinar ações que ignorem acordos entre
os Estados, como princípios de não
intervenção e respeito à soberania. Isso,
claro, se for convencida da gravidade e
importância dos acontecimentos.
O ator securitizante no caso da
Revolução Líbia é facilmente identificado
no CNT, órgão político que, durante
revolução, foi capaz de reunir os grupos de
oposição ao regime de Gadhafi (MALTA
STAR, 2011). A própria intenção do
conselho, expressa desde o início, de “dar
uma face à revolução” (AL JAZEERA,
tradução livre, 2011a) aponta para uma
centralização do movimento revolucionário
que foi providencial para o sucesso do
processo de securitização. O
estabelecimento de uma autoridade
revolucionária, reconhecida pela população
líbia e efetivamente formada por todos os
movimentos de oposição ao regime, criou
um locutor com capital político e social
suficiente para falar com legitimidade à
comunidade internacional. O CNT líbio,
devido à sua articulação política e base
popular, dispunha da credibilidade
necessária, de acordo com o explicado por
Peoples e Vaughan-Williams (2010) para
atuar como ator securitizante e convencer a
comunidade internacional da existência de
uma ameaça à segurança do povo líbio
durante os eventos da revolução. Toda essa
credibilidade dada ao CNT é uma condição
facilitadora do processo securitizante.
O povo líbio, enquanto as insurreições
contra Gadhafi ocorriam, constitui o objeto
de referência inicial do processo. Mas um
segundo objeto de referência também pode
ser identificado durante o período de
transição pelo qual passava a Líbia: o
estabelecimento do novo regime
democrático. Sendo o objeto de referência
definido como a coletividade ameaçada
(BUZAN; WÆVER; WILDE, 1998) e o
CNT reconhecido como representante
legítimo do povo líbio e ator securitizante, a
crise humanitária gerada pelos ataques de
grupos pró-regime configurava ameaça
flagrante a segurança de civis. Ademais, era
uma ameaça ao estabelecimento de um
governo democrático apoiado pelo povo, e
posteriormente por outros países, em
oposição à queda de uma ditadura. Como se
pode notar, é um caso de securitização tanto
do setor militar quanto do setor político.
Os rebeldes, de maneira geral, mas em
especial ativistas políticos e figuras
midiáticas, verbalizaram a agressão que
sofreram em confrontos com o governo para
a mídia ocidental durante a onda de
protestos iniciada em 15 de fevereiro (AL
JAZEERA, 2011b), visto como começo do
uso de atos de fala para securitizar a questão
dos manifestantes do país. Com o posterior
estabelecimento do CNT, esses atos de fala
continuaram a acontecer direcionados à
comunidade internacional, caracterizando a
violência dos partidários de Gadhafi contra
os rebeldes e clamando por ajuda (NEW
ZEALAND HERALD, 2011).
Numa tentativa de dessecuritização que
ia contra os atos de fala de manifestantes,
Gadhafi utilizou-se, também, de atos de fala
com o objetivo de atacar a credibilidade dos
manifestantes e apresentá-los à comunidade
de Estados como um movimento ilegítimo,
sem representatividade e associado a
terroristas internacionais (DAILY MAIL,
2011). Entretanto, Gadhafi já havia perdido
credibilidade entre sua audiência. Também
havia falta de articulação entre os elementos
lógicos da narrativa proposta por Gadhafi,
assim como sua não verificação quando
confrontados com a realidade factual. Foi,
portanto, a ausência de condições
facilitadoras que levou ao insucesso das
tentativas dessecuritizantes.
O movimento revolucionário beneficiou-
se, também, de uma cobertura positiva por
parte da mídia ocidental, que retratou os
manifestantes como pacíficos e atribuiu ao
regime de Gadhafi toda a violência do
conflito (INTERNATIONAL CRISIS
GROUP, 2011). Os atos de fala
empreendidos pelos manifestantes foram
recebidos sob o impacto dos movimentos
revolucionários do Egito e Tunísia, que,
apesar de recentes, carregavam consigo uma
significação histórica de ameaça suficiente
para se encaixar no papel de “features of the
alleged threats that either facilitate or
impede securitization” descrito por Buzan,
Wæver e Wilde (1998, p. 33). Esses mesmos
eventos podem ajudar a explicar porque o
regime de Gadhafi perdeu credibilidade e
legitimidade rapidamente, assim como a
rápida ascensão no status político dos
rebeldes e suas organizações frente à
comunidade internacional. Esses fatores
também foram importantes para o sucesso
do processo de securitização da situação do
povo líbio frente aos ataques da Jamahiriya.
3.3. DA INCLINAÇÃO DA
AUDIÊNCIA
A situação de guerra civil que
caracterizava a crise humanitária na Líbia
durante a revolução, por si mesma, deveria
ter sido capaz de chamar a atenção das
potências estrangeiras. No entanto, havia
ainda um ator securitizante definido e uma
ameaça claramente reconhecível, além de
objetos e situações carregados de conotação
histórica que caracterizavam o grau de medo
e insegurança presentes nesses eventos.
Todos os elementos essenciais descritos por
Buzan, Wæver e Wilde (1998) se
verificavam no caso líbio. Mas isso, apenas,
não explica o sucesso do processo de
securitização na Líbia, já que esses
elementos, ainda que em menor ou maior
grau e mais ou menos definidos,
encontravam-se também presentes dentre os
casos a serem ainda analisados nesse artigo,
que apresentaram resultado divergente.
A audiência à qual se dirigiam os atos de
fala durante o processo de securitização da
Revolução Líbia era a comunidade
internacional como um todo, mas mais
especificamente os países do centro com
maior peso de decisão dentro das
instituições internacionais bem como com
mais recursos à disposição para serem
empregados no auxílio aos rebeldes líbios.
Alguns desses países centrais, entretanto,
viram no desenrolar dos eventos fenômenos
fora do controle das elites que conduziam os
processos de securitização a acontecerem.
Fenômenos esses que os fizeram mais
inclinados a reconhecer como legítima a
tomada de ações extraordinárias em nome de
proteger a ameaça ao povo líbio apresentada
nos atos de fala.
Após a França ser o primeiro país a
reconhecer os rebeldes como o governo
legítimo da Líbia, no dia 10 de março de
2011 (BRITISH BROADCAST
CORPORATION, 2011b), Saif al-Islam,
filho do ditador Gadhafi, declarou em
entrevista que o regime de seu pai havia
financiado a campanha do então presidente
francês Nicolas Sarkozy, insultando-o
pessoalmente e exigindo, em nome do povo
líbio, o dinheiro de volta (EURONEWS,
2011). Dados os números apurados (THE
TELEGRAPH, 2012) a transação seria
considerada ilegal, segundo a legislação
eleitoral francesa. Assim, a deslegitimação
de um chefe de Estado que pudesse
comprometer o governo francês – um caso
de segurança política – pode ter sido uma
grande motivação para o engajamento da
França na questão líbia. Este pode ser
também um fator que tornou o país europeu,
enquanto ator internacional, mais inclinado a
legitimar o processo de securitização
empreendido pelos rebeldes, o que facilita,
em teoria, a aceitação por parte de outros
atores.
Buzan, Wæver e Wilde (1998) abordam
em seu texto a necessidade de estender o
conceito de objeto de referência para
processos de securitização para além do
Estado e seus limites formais. Os autores
citam a ameaça que a migração parece
representar, para as elites europeias, à sua
identidade nacional. Ainda que não seja um
problema que ameace o Estado enquanto
estrutura formal, converte-se em problema
de segurança em que o objeto de referência é
a nação (BUZAN; WÆVER; WILDE,
1998). Donde se entende que o contingente
de refugiados produzidos pelas revoluções
na Tunísia e na Líbia, ao gerar um fluxo
maciço de migrantes para países europeus,
converteu-se em problema de segurança
societal para a própria Europa, sendo o
maior exemplo a ilha italiana de Lampedusa
(DAILY MAIL, 2011b), em que o número
de refugiados e migrantes superou o número
de habitantes.
A partir do momento em que os afeta
diretamente, o caso líbio ganha importância
para esses países centrais, que se sentem
mais compelidos a buscar soluções. Apesar
de haver uma crise econômica na maioria
dos países que se envolveram na zona de
exclusão aérea, ela não se encontrava em um
estágio tão drástico a ponto de impedir na
operação. A coesão entre elementos do
processo de securitização e a existência de
fatores que tornaram o evento mais
importante para a audiência desse processo
garantiu o sucesso da passagem do caso
líbio da esfera política comum para a esfera
de política de segurança.
4. O CASO DA SÍRIA
4. 1. A REVOLUÇÃO
As manifestações que culminaram na
crise do regime sírio se iniciaram em
resposta à prisão e tortura de crianças na
cidade síria de Daara. Elas foram
responsabilizadas por terem escrito em
muros frases que incitavam a queda do
presidente sírio Bashar al-Assad, e que se
referiam aos protestos da Tunísia e do Egito
(CARVALHO PINTO, 2011). Os primeiros
manifestos começaram em 26 de janeiro de
2011 (BANDEIRA, 2012).
A partir de então, os protestantes saíram
às ruas pedindo maior liberdade de
imprensa, respeito aos direitos civis,
humanos e políticos, mais democracia,
liberdades individuais e a suspensão do
estado de emergência em vigor na Síria
desde 1962. Porém, como o governo
respondeu de forma violenta, abrindo fogo
contra manifestantes desarmados, os
protestos começaram a exigir a saída de
Bashar al-Assad do poder (BRITISH
BROADCAST CORPORATION, 2012b).
As manifestações se espalharam por todo
país, atingindo províncias como Latakia,
Bonias, Yable, Al Hasake, Damasco,
Harasta e Duma (ÁLVAREZ-OSÓRIO,
2011).
 Como forma de organizar a oposição
síria, tornando-a mais eficiente, foi criado o
Exército Livre Sírio em julho de 2011,
sendo este a união de militares desertores
com civis armados (ASHARQ AL-AWSAT,
2011). E em Istambul, no dia 23 de agosto
do mesmo ano, formou-se o Conselho
Nacional Sírio (CNS), o maior grupo
opositor sírio atualmente (O’BAGY, 2012).
A partir do momento em que os opositores
tomaram posse de armas, os conflitos entre
os manifestantes e os exércitos do governo
resultam em milhares de mortos e feridos
(CORBIN, 2011).
Tentando atender algumas das
reivindicações, no dia 19 de abril de 2011, o
presidente decretou o fim o estado de
emergência e da Corte Suprema de
Segurança, responsável por julgar presos
políticos (ÁLVAREZ-OSÓRIO, 2011). Em
fevereiro de 2012, o Estado anunciou uma
nova constituição que permitia o
pluripartidarismo, entrando em vigor após as
eleições presidenciais em 2014.
As manifestações são entendidas mais
facilmente com uma análise estrutural da
situação do país. A Síria vive em um regime
autoritário, apesar de ser considerada uma
república aparentemente democrática, pois
os cidadãos podem escolher o presidente e o
parlamento a partir de eleições, mas a
escolha é limitada pelo unipartidarismo
exer ci do pel o Baath (BRI TI SH
BROADCAST CORPORATION, 2012d). O
regime de Bashar al-Assad concentrou o
poder político, militar e econômico nas
mãos de uma elite formada pela sua família
e pela comunidade da religião alauíta, que
compreende apenas 13% da população do
país (ÁLVAREZ-OSÓRIO, 2011). Além
disso, o governo controla os meios de
comunicação oficiais e privados, colocando
freios na liberdade de imprensa e expressão.
Piorando a situação, 22 milhões de sírios
estão abaixo da linha de pobreza e o país
vive a sombra da inflação (idem, 2011).
Várias sanções econômicas já foram
aplicadas à Síria pela União Europeia, Liga
Árabe, Estados Unidos e Austrália; essas
medidas são, porém, unilaterais. O conteúdo
das sanções é geralmente relacionado a um
congelamento de transações comerciais e
contas bancárias do governo nos países (O
ESTADO DE SÃO PAULO, 2012).
Rompimentos diplomáticos unilaterais
também já ocorreram. Com o massacre de
Houla, em 25 de maio de 2012, em que 34
mulheres e 39 crianças foram mortas, vários
países expulsaram os diplomatas sírios,
dentre os quais estão Estados Unidos, Reino
Unido, França, Alemanha, Espanha, Itália,
Bulgária, Austrália, Suíça e Canadá
(CABLE NEWS NETWORK, 2012).
Em 23 de fevereiro de 2012, a ONU e a
Liga Árabe nomearam Kofi Annan como o
enviado especial para a crise síria e, em 16
de março, Annan apresentou o Plano dos
Seis Pontos, presente na Resolução 2042 do
CSNU (UNITED NATIONS, 2012a). Esse
plano visa que o governo trabalhe para
suprir as aspirações da população síria e
estipulou um cessar-fogo urgente tanto pelas
tropas do governo quanto pela oposição,
sendo que o Estado deveria retirar suas
tropas e armamentos pesados dos centros
populacionais, recuando seu exército.
(UNITED NATIONS, 2012c). Para tornar a
ação do órgão mais completa, foi redigida a
Resolução 2043, que programou a UNSMIS
(UN Supervision Mission in Syria),
baseando-se no envio de 300 observadores
desarmados para analisar a concretização do
cessar-fogo no país (UNITED NATIONS,
2012b). Porém, este não foi respeitado e
com a continuação da violência em escalada,
a missão teve que ser suspensa em junho
(UNITED NATIONS, 2012c). Entretanto,
Kofi Annan, renunciou ao seu cargo de
mediador em agosto, argumentando que era
impossível negociar tanto com o governo
quanto com a oposição sírios
(KARPUKHIN, 2012).
4.2. APLICAÇÃO DA
SECURITIZAÇÃO
Por causa de sua ampla repercussão e da
força das manifestações na Síria, é possível
encontrar vários processos de securitização
nesta situação. Como a Teoria da
Securitização foi idealizada em
Copenhagen, na Europa, em um ambiente
democrático com liberdade de expressão, é
complicado falar em processos de
securitização internos na Síria, que se
apresenta em um contexto autoritário
altamente repressivo e que, até
recentemente, estava em estado de
emergência. Percebe-se que medidas
extraordinárias, características da
securitização, são consideradas medidas
políticas normais no contexto sírio.
Assim sendo, pelo reconhecimento do
CNS como o maior grupo opositor, ele será
considerado como ator securitizante para a
presente análise. A audiência que ele quer
atingir é o CSNU, enquanto o objeto de
referência é a própria população síria, que
sofre uma ameaça existencial promovida
pelo governo sírio. O CNS acusa o governo
de Assad de repreender os protestos com
força excessiva, matando milhares de
pessoas (CORBIN, 2011).
Deve-se levar em conta que, como
ressaltado pelo teórico Michael C. Williams
(2003, p. 524), “in a world where political
communication is an essential element of
communicative action”, as imagens podem
ser consideradas como a forma mais
importante de comunicação, tendo um papel
fundamental em processos de securitização.
Levando isso em consideração, deve-se
reconhecer que o discurso securitizante não
é sópela fala em si.
Abordando as condições facilitadoras
ligadas à linguística e relacionadas ao
discurso e à construção de uma ameaça
existencial, o CNS consegue por meio de
sua argumentação convencer que a situação
síria é preocupante. Neste sentido, o ator
securitizante do caso sírio trabalhou bem ao
utilizar-se das redes sociais e da mídia para
transmitir sua versão dos acontecimentos
para a audiência. Nestas redes são postados
vídeos e imagens de bombardeios
governamentais em bairros e vilas, de
ataques militares e torturas, de feridos e
mortos (CORBIN, 2011).
 Segundo ONGs, o número de mortos
chegou a mais de 15 mil, o de refugiados é
de mais de 200 mil (SHAW, 2012). A ONG
Human Rights Watch (HRW), em novembro
de 2011, publicou um relatório que expõe
entrevistas de mais de 110 civis e
manifestantes de Homs sobre as abordagens
das forças de segurança nos ataques, as
torturas aos detentos e as prisões arbitrárias
(HUMAN RIGHTS WATCH, 2011). Em
outra publicação de julho de 2012, a HRW
acusou o governo sírio de manter 27 centros
de tortura ativos em toda a Síria, baseado
nas entrevistas de mais de 200 ex-detentos e
desertores (idem, 2012). Estes relatórios
deram credibilidade empírica ao discurso do
CNS e serviram como parte das condições
facilitadoras.
Ao buscar a condição facilitadora
relacionada aos fatos e situações que dão
fundamento para o discurso, é possível
perceber que a imagem de Assad para a
comunidade internacional sempre foi
marcada pelo seu jeito autoritário e pelo seu
governo repressivo. Além de outros fatores
que caracterizam este tipo de regime como o
da República Árabe Síria, destaca-se a
existência de prisões arbitrárias aos
oposicionistas (BRITISH BROADCAST
CORPORATION, 2012).
Como forma de securitizar a questão, um
dos representantes do CNS afirmou em julho
de 2012: "To stop this bloody madness
which threatens the entity of Syria, as well
as peace and the security in the region and in
the world, requires an urgent and sharp
resolution of the Security Council under
Chapter VII which protects the Syrian
people." (AL JAZEERA, 2012). O Capítulo
VII a que se refere, faz parte da Carta das
Nações Unidas e permite medidas punitivas
contra os regimes considerados uma ameaça
para a paz, incluindo sanções e intervenção
militar.
Apesar da ampla cobertura ao caso sírio,
não ocorreu por, parte do CSNU, a aplicação
das medidas prevista por aquele capítulo, ou
seja, não houve ações extraordinárias em
relação ao caso sírio no âmbito da ONU. É
possível procurar respostas para esta inação
a partir da análise das condições
facilitadoras, que legitimam o discurso do
ator securitizante.
Analisando as condições sociais, o CNS,
apesar de ser o maior grupo opositor sírio
(O’BAGY, 2012), não dispõe de total
legitimidade internacional, já que apesar dos
Estados Unidos, França e Reino Unido
aceitarem sua legitimidade como
representante da oposição síria, o mesmo
não ocorre com China e com Rússia. O CNS
também passa por dificuldades internas, já
que sofre com as divergências entre seus
próprios componentes, rivaliza com outros
grupos oposicionistas na região e não é
responsável por um comando direto da
revolução, devido a sua base estar na
Turquia e França (MANFREDA, 2012).
Como nenhuma medida foi tomada,
percebe-se que há falta de um apoio
substantivo da comunidade internacional. É
interessante notar que a própria
credibilidade interna do CNS está perdendo
força, já que apresenta falta de habilidade
em não conseguir promover uma
intervenção internacional no país que fosse
capaz de acabar com guerra civil (SHAW,
2012).
Apesar dos Estados Unidos, Reino
Unido e França não cogitarem uma
intervenção militar, defendem a aplicação do
Artigo 41 do Capítulo VII da Carta das
Nações Unidas (CHACRA, 2012a). O
referido artigo dá direito de interrupção total
ou parcial das relações econômicas, dos
meios de comunicação aéreos, telegráficos,
radiofônicos, marítimos ou rompimento de
relações diplomáticas, caso o país não
cumpra o plano de paz. Entretanto, Rússia e
China buscam no Capitulo VI uma solução
pacífica, baseada no diálogo, já que
desconfiam do discurso da oposição.
O presidente dos Estados Unidos, Barack
Obama, em seu discurso em 19 de Maio de
2011, condenou a repressão na Síria e diz
que irá impor sanções, juntamente com a
comunidade internacional, ao país; porém
em nenhum momento cita uma possível
intervenção militar. Para ele, Assad deve
encabeçar uma transição ou então deixar o
governo, além de parar com a repressão e as
prisões arbitrárias (THE GUARDIAN,
2011). Entretanto, percebe-se a falta de
apoio efetivo ao grupo opositor, que apesar
de ter contato próximo com alguns membros
do governo por manter escritórios na França,
Inglaterra e Estados Unidos, não conseguiu
que uma intervenção fosse feita. A razão
desse apoio limitado vem das grandes
desavenças que existem dentro do CNS, que
faz com que sua credibilidade seja
enfraquecida. Embora seja composto por
eruditos, elites ocidentalizadas e ativistas
exilados, o grupo sofre de uma falta de
consenso interna, que é demonstrada
publicamente. Um exemplo é se deve ser
dado apoio ou não aos grupos armados. Este
desacordo resultou na saída de 20 membros
do CNS, formando outro grupo opositor
(O’BAGY, 2012).
4.3. RETENÇÃO DO PROCESSO DE
SECURITIZAÇÃO
Acrescenta-se a este fato a presença de
Bashar al-Assad como presidente do país,
que insiste em argumentar que as
manifestações são fruto de organizações
terroristas financiadas pelos governos
Ocidentais. Em seu discurso de 2012, Assad
enfatiza que os problemas internos devem
ser resolvidos pelo governo, e não por países
estrangeiros, repudiando uma intervenção.
Ele se refere a um ataque regional e global
contra a Síria, acusando os países do
Ocidente de terem ações colonialistas em
relação a seu país (SYRIAN FREE PRESS
NETWORK, 2012). Segundo Assad, os
grupos oposicionistas distorcem a imagem
do país para o exterior, por meio de vídeos e
imagens falsas, invocando por intervenções
estrangeiras (AL-BAB, 2011).
Esse discurso de Assad tenta minar a
veracidade da narrativa introduzida pelo
CNS, desacreditando sua história para a
comunidade internacional. A Rússia e a
China são a parte da audiência que foi
convencida de que não há uma situação
emergencial na Síria e que o governo não
constitui uma ameaça existencial à
população. Assad promove então uma força
politizadora ao caso sírio. Em outras
palavras, estes países continuam a apoiar de
certa forma o discurso de Assad,
considerando sua legitimidade por este ser o
presidente do país e pelas relações de
amistosas estabelecidas entre eles. É
possível analisar pontos em comum nos
discursos dos três líderes.
O Ministro das Relações Exteriores
russo já fez declarações pedindo aos
terroristas fim da violência no país, além de
se abrirem para negociações pacíficas com o
governo (ARAB TODAY, 2011). Isto
demonstra claramente a influência que o
discurso de Assad tem na Rússia, decorrente
das relações próximas entre os dois países.
As relações históricas entre os dois governos
dão capital político ao regime de Assad de
modo que este disponha de maior
credibilidade que o CNS, para a Rússia
enquanto audiência. Fora isso, há motivos
para uma maior inclinação a não aceitar o
discurso do CNS. A Rússia teme que
medidas extraordinárias levem a uma
situação de ameaça à soberania, como
ocorrido na Líbia, onde a zona de exclusão
aérea logo desencadeou a intervenção
militar. Além disso, o país é um grande
fornecedor de armas para a Síria e não abrirá
mão de seus lucros. Não se pode esquecer
que a Rússia tem um entreposto militar na
costa síria, que é sua aliada desde a Guerra
Fria, sendo esta sua única base no
Mediterrâneo (CHACRA, 2012b).
Já a China se opõe veementemente a
aliar-se ao Ocidente, afirmando que uma
intervenção internacional pioraria a situação
atual síria. Além disso, o país acredita que
cerca de metade da população síria ainda é
leal ao presidente Assad (WEE; MAO,
2012). Acima de tudo, Liu Weimin, porta-
voz da chancelaria chinesa, afirma que as
tentativas de intervenção são uma forma que
o Ocidente encontrou para ditar seus valores
e padrões ao resto do mundo de forma
coercitiva (idem, 2012).
O discurso de Assad está surtindo efeito,
já que Rússia e China vetam qualquer tipo
de intervenção, ou até mesmo sanção, por
não considerarem o regime sírio como uma
ameaça existencial e por não considerarem o
CNS uma entidade legitima para tal apelo. A
opção da aplicação de medidas
extraordinárias parece bem distante,
principalmente uma intervenção militar. Isso
porque mesmo os Estados Unidos, França e
Reino Unido não contam com essa opção.
Um dos motivos para tal cautela deriva
da comparação entre Síria e Líbia. A
situação daquela é diferente da Líbia antes
da intervenção. Primeiramente, a oposição
síria é mais dividida e complexa, sendo
formada por vários grupos; com o fim do
regime atual, há temores de que a violência
instalada no país se intensifique ainda mais,
gerando um caos. Já as forças de segurança
do governo e sua defesa aérea são mais
fortes e eficientes. A Síria é um ator de
grande importância no Oriente Médio, tanto
geográfica quanto politicamente, e a
derrubada de Assad geraria instabilidade
ameaçando países como o Líbano (JAWAD,
2012).
O processo de securitização do CNS está
fadado ao fracasso, já que não houve
aceitação total da audiência. Isso se deve aos
discursos concorrentes presentes no
processo, e a falta de coerência dentro do
próprio grupo que se apresenta como ator
securitizante, fazendo com que sua
credibilidade seja limitada, impedindo uma
ação mais concreta dos países ocidentais.
Além disso, pela Síria ser um ator de grande
importância no Oriente Médio, qualquer
medida extraordinária deve ser feita com
cautela.
5. O CASO DO BAHREIN
5.1. A REPRESSÃO AOS
PROTESTOS E A REAÇÃO
INTERNACIONAL
A crise política no Bahrein começou
com os protestos do dia 14 de fevereiro de
2011, que tomaram lugar na Praça da Pérola
na capital Manama (HAMAD; SALDAÑA,
2011). O documentário Bahrain: Shouting in
the Dark da emissora qatariana Al Jazeera
descreveu a crise como “the Arab revolution
that was abandoned by the Arabs, forsaken
by the West and forgotten by the
world” (WELSH, 2011).
De acordo com Leyla Hamad e Marta
Saldaña (2011), as causas das manifestações
incluíam reclamações por reforma política,
taxas de desemprego elevadas, inflação
significativa nos últimos anos, corrupção,
nepotismo e entre outras reivindicações. Há
também falhas em modernizar o contrato
social das monarquias árabes do Golfo –
baseadas em vagas em empregos públicos
para nacionais e taxação virtualmente nula –
em países que possuem uma receita de
exportação de petróleo per capita
relativamente baixa para a região, como é o
caso do Bahrein (FORSTENIECHNER;
RUTLEDGE, 2010). A discriminação
histórica contra a maioria xiita da
população, os privilégios outorgados à
população sunita ligada à família real al-
Khalifa e as políticas de nacionalização de
estrangeiros sunitas com vistas a modificar a
balança demográfica também podem ser
inclusas nas causas das manifestações
(HAMAD; SALDAÑA, 2011).
Na madrugada do dia 17 do mesmo mês,
forças militares e policiais abordaram
violentamente os manifestantes que
acampavam na Praça da Pérola, centro da
capital Manama (idem, 2011). Médicos e
ambulâncias foram impedidos de se
aproximarem do local e o principal hospital
do país, o Complexo Médico Salmanyia,
tinha seus leitos lotados por feridos da
repressão policial (WELSH, 2011). As
quatro mortes ocorridas naquela madrugada
repercutiram em novos protestos que se
repetiram diariamente durante um mês,
sendo recebidos sempre com repressão,
violência e morte.
Falhas na negociação entre governo e
oposição, juntamente com a escalada da
violência, resultou na solução política
tomada no dia 15 de março, que envolvia
declaração de lei marcial e de Estado de
Segurança Nacional. Neste mesmo dia, as
forças de segurança do Conselho da
Cooperação do Golfo (CCG) – chamadas de
Escudo da Península e formadas por tropas
do Bahrein, Emirados Árabes Unidos,
Kuwait, Omã, Qatar e, especialmente,
Arábia Saudita –intervieram no país, no que
foi descrito por Kamrava (2012, p. 103)
como parte de uma política de
contrarrevolução na Primavera Árabe.
Após retirar o acampamento da Praça da
Pérola e ocupar militarmente o complexo
médico, a ação do governo se voltou para
campanhas difamatórias e prisões em massa
de ativistas políticos, incluindo, entre outros
médicos, parlamentares da oposição,
advogados, poetasfutebolistas (WELSH
2011). Houve demissões por suspeita de
desobediência civil, mesquitas xiitas foram
derrubadas, torturas foram realizadas em
centros de detenção e julgamentos
aconteceram mesmo sem a possibilidade dos
acusados se expressarem (HAMAD;
SALDAÑA, 2011).
Em discurso sobre a situação do Oriente
Médio no dia 19 de Maio de 2011, Obama
afirmou que os protestos em massa e o uso
da força estavam em desacordo com o
respeito aos direitos humanos dos cidadãos
do Bahrein, chegando a citar as mesquitas
xiitas derrubadas (THE GUARDIAN, 2011).
No entanto, a crítica só veio após o
reconhecimento do interesse legítimo do
governo bareinita na manutenção da ordem e
de uma intenção do governo iraniano de se
aproveitar do tumulto existente no
arquipélago-reino. Em contraposição, no
mesmo discurso, caracterizou a repressão na
Líbia como uma violência em grande escala
e as decisões do governo sírio como “the
path of murder and the mass arrests of its
citizens” (OBAMA apud THE
GUARDIAN, 2011).
Enquanto isso, Robert Cooper,
conselheiro da Alta Representante da União
Europeia (UE) para os Negócios
Estrangeiros e Política de Segurança,
defendeu as forças de segurança do Bahrein
afirmando que “[i]t’s not easy dealing with
large demonstrations in which there may be
violence [...] accidents happen” (COOPER
apud RETTMAN, 2011). Ele reenfatizou o
direito das autoridades de reestabelecer a
calma e a ordem, além do fato do país ser
normalmente pacífico e aprazível
(RETTMAN, 2011). O Ministro de relações
exteriores da Rússia acolheu os esforços do
governo real em estabilizar o país, apesar de
declarar que o diálogo era a única maneira
possível de resolver os problemas sociais do
Bahrein (PEOPLE’S DAILY, 2012).
No plano internacional, houve poucas
críticas diretas à família real bareinita e ao
CCG e a maioria das reações à repressão
conteve-se no reconhecimento do direito
estatal de reestabelecer a ordem ou em
críticas comedidas às violações aos direitos
humanos. A questão nunca foi debatida no
CSNU.
5.2. O PROCESSO DE
SECURITIZAÇÃO
 Aplicar a Teoria de Securitização para o
caso do Bahrein é explicar por que a crise
humanitária não é – ou, ao menos, não foi
tratada como – um problema de segurança.
Será necessário identificar o ator
securitizante que tenta trazer a questão para
o campo da emergência e o objeto de
referência que é ameaçado. A pouca
cobertura do caso do Bahrein e o fato do
processo de securitização ter falhado são
condições que dificultam a análise do caso.
Ao identificar quem seria o ator
securitizante, a resposta mais óbvia talvez
fosse o principal grupo opositor ao governo,
Al Wefaq. De fato, a renúncia de todos os 18
deputados do Al Wefaq a seus postos no
parlamento real (HAMAD; SALDAÑA,
2011) pode ser entendida como uma
tentativa de deslegitimar o governo. No
entanto, as lideranças do grupo e seus
discursos não têm clamado por resistência
através da força contra o regime; pelo
contrário, eles fazem pedidos públicos para
que os manifestantes prezem pela
abordagem pacífica (BOCKENFELD,
2012). Até o ativista político Abdulhadi al-
Khawaj, depois de preso e em greve de fome
por três meses, pediu para sua filha tornar
público, via Twitter, seu pedido pelo
caminho da resistência pacífica, mesmo que
sua greve de fome resultasse em morte
(BRITISH BROADCAST
CORPORATION, 2012c). O grupo Al
Wefaq vem, portanto, buscando por
mediação, especialmente no âmbito externo
(WEHREY, 2012).
Descartando a possibilidade do Al Wefaq
como ator securitizante, pode-se levar em
consideração a existência de outros grupos
que, por sua vez, pregam pela violência. O
Movimento Juventude 14 de Fevereiro, ao
não conseguir permissão para manifestações
pacíficas, começou a organizar protestos não
autorizados e frequentemente violentos
contra forças policiais (BOCKENFELD,
2012). A estratégia do movimento envolve
uso de coquetéis Molotov e dispositivos
explosivos improvisados (WEHREY, 2012).
Contudo, ainda que possa ser considerado
um ator securitizante interno, o Movimento
Juventude 14 de Fevereiro não poderia sê-lo
para o público externo, pois suas ações
anônimas estão voltadas para convocar
cidadãos para a luta contra o Estado e não
para uma intervenção estrangeira a seu
favor.
Apesar da falta de apelo externo por
intervenção por estes dois grupos, um
pedido de ajuda registrado pela Al Jazeera
chama a atenção. Doutor Ghassan Dhaif, em
meio ao caos que tomava conta do
Salmanyia após mais um dia de repressão
policial, comparou a situação de seu país a
um estado de guerra e proferiu: “[e]
verybody in the world, United States,
European Union, all the Arab League, all the
Arab countries, please, do come here to help
us” (DHAIF apud WELSH, 2011). No
documentário da mesma emissora, uma
multidão grita “não há segurança quando a
polícia vem do Paquistão” (WELSH,
tradução livre, 2011), uma referência às
políticas de nacionalização de estrangeiros e
sua empregabilidade nas forças policiais.
Por essas referências e por fazer acreditar
que as alterações demográficas afetariam a
segurança, tal discurso pode ser
compreendido dentro de um framework de
segurança societal.
Uma vez identificados os discursos,
torna-se mais fácil identificar quem os
profere. Chega-se, então, a duas hipóteses
possíveis: ou pequenos e dispersos agentes,
como a multidão e o médico, são agentes
securitizantes que usam a Al Jazeera como
meio de comunicação, ou a própria emissora
é o agente securitizante que se utiliza das
manifestações como condições facilitadoras.
Ao trabalhar na primeira hipótese, nos
deparamos com um problema descrito por
Hansen (2000) como Segurança como
Silêncio: “a situation where the potential
subject of security has no, or limited,
possibility of speaking its security
problem” (HANSEN, 2000, p. 294). De fato,
os pequenos e dispersos atores que poderiam
indicar o problema de segurança do Bahrein
foram alvo de um sistema de opressão bem
eficiente que não só moveu uma campanha
difamatória contra eles, mas também os
prenderam, torturaram e, acima de tudo, os
silenciaram. Estes atores sofreram e sofrem
um dilema no qual, ao falar sobre o
problema de segurança humana em seu
próprio país, são ameaçados pelo Estado e
aumentam sua própria insegurança ao invés
de diminuí-la. A demonstração mais clara
disso é que vários dos entrevistados do
documentário da Al Jazeera, incluindo o
próprio Ghassan Dhaif, foram presos
(WELSH, 2011). Estes atores securitizantes
se vêm, então, reduzidos a espaços mais
acessíveis a eles, como por exemplo, perfis
pessoais em redes de relacionamento como o
Twitter e, mesmo assim, são presos por
declarações feitas no microblog (GULF
NEWS, 2012).
Por estes motivos, e pela dificuldade de
se analisar discursos rapidamente abafados,
desconsiderar-se-á a primeira hipótese para
este artigo e trabalhar-se-á aqui com a
segunda hipótese que tem a Al Jazeera como
ator securitizante. Porém, não se pode
descartar a existência da tentativa de
securitização por parte dos manifestantes,
por mais reprimida e contida que ela seja.
5.3. A MÍDIA COMO AGENTE
SECURITIZANTE
Como visto anteriormente, de acordo
com Williams (2003), imagens são
importantes formas de ato de fala. Ao
considerar um veículo midiático, tal qual a
Al Jazeera, como o agente para o processo
de securitização, será permitida a análise
não só dos discursos, mas também das
imagens. Segundo a interpretação de
Williams (2003, p. 526), “the speech-act of
securitization is not reducible to a purely
verbal act or a linguistic rhetoric: it is a
broader performative act which draws upon
a variety of contextual, institutional, and
symbolic resources for its effectiveness”.
Portanto, os atos de fala do ator
securitizante não se resumem às já citadas
frases que pedem por interferência
internacional e questionam a legitimidade da
força policial. Cenas de manifestantes
feridos nas ruas e no hospital, de funerais, de
cidadãos vivendo em situações precárias, de
multidões marchando, da entrada da força
militar do CCG, da demolição de mesquitas
são também atos de fala.
No documentário, cenas fortes de
violência, que mostravam ferimentos
provocados por torturas, foram contrastadas
com algumas palavras do discurso de
Obama sobre a situação na Líbia: “some
nations may be able to turn a blind eye to
atrocities in other countries. The United
States of America is different. Wherever
people long to be free, they will find a friend
in the United States” (OBAMA apud
WELSH, 2011). Suas palavras foram
seguidas pela voz da narradora, que afirmou:
“but when it came to Bahrain, the
champions of freedom were
silent” (WELSH, 2011). A maneira em que
é exposta a contradição da política externa
americana é, também, um ato de fala com
objetivo de indignar o espectador e levá-lo,
se for americano, a exigir de seu próprio
governo uma posição mais coerente.
O objeto de referência de todos os
discursos e imagens é a própria população
bareinita, citada no apelo do Dr. Dhaif na
palavra “us” (nós). As cenas de conflito com
dezenas de mortos e feridos confirmam a
população do arquipélago-reino como o
objeto de referência.
O caso bareinita representou não apenas
uma falha no processo de securitização, mas
também uma falha no processo de
politização, já que a crise humanitária não
chegou nem a ser discutida em nenhum tipo
de fórum multilateral. Sendo assim, a
segurança da população do Bahrein foi
mantida no âmbito doméstico sob
discricionariedade do próprio governo
bareinita.
5.4. FALHAS NO PROCESSO DE
SECURITIZAÇÃO E
POLITIZAÇÃO
A primeira e terceira categorias de
condição facilitadora do ato de fala – como
explicada por Buzan, Wæver e Wilde (1998)
–, caracterizadas pelo uso correto dos
procedimentos convencionais, acontece
efetivamente. A produção da Al Jazeera foi
capaz de construir uma narrativa que
convence o seu espectador de que a situação
humanitária no Bahrein é drástica, urgente e
digna de preocupação. Isto só foi possível
através do uso correto das estruturas
linguísticas dos discursos e dos recursos
audiovisuais que apresentam cenas
chocantes de violência e emocionantes
testemunhos, em sua maioria, anônimos.
Tudo isso com a adição de objetos de
referência que claramente remetem a
violência, como, por exemplo, tanques de
guerra, disparos de armas de fogo,
ferimentos graves em manifestantes
pacíficos, marcas de tortura, demolição de
mesquitas e monumentos históricos, entre
outros.
Para demonstrar a maneira em que o
discurso foi construído no documentário há
o exemplo de uma cena ocorrida depois de
mostrada a desocupação da Praça da Pérola
por forças militares do CCG. Pode-se ouvir
o relato anônimo de uma garota, que dizia:
Quer seja um país democrático ou
um país autoritário, todos eles
agiram da mesma forma quando se
tratava de nós; eu descobri que
minha condição como ser humano
está sujeita a discussão [...] baseada
nos interesses dos Estados Unidos
ou da Arábia Saudita ou de outros
países. (WELSH, tradução livre,
2011).
O principal problema está na segunda
categoria de condição facilitadora,
relacionada ao capital social do ator
securitizante e a sua comunicação com a
audiência. A despeito de ser a única
emissora de TV que permaneceu no país e
cobriu tanto os protestos quanto a repressão
a eles, o serviço em árabe da Al Jazeera –
que, ao menos até Outubro de 2011, não
mostrou o documentário – pareceu ignorar a
violência do país vizinho (EAKIN, 2011).
Portanto, a audiência do processo de
securitização é diminuída das dezenas de
milhares de espectadores árabes do Oriente
Médio a uma reduzida elite ocidental que
assiste ao canal Al Jazeera English e não
representam uma ameaça direta à
estabilidade regional (idem, 2011).
Diferentemente das situações no Egito,
Tunísia, Líbia e Síria; a situação no Bahrein
não foi acompanhada de uma repercussão
regional ou global.
A maior inovação desta emissora, desde
sua fundação em 1996 pelo próprio
governante do Qatar xeique Hamad Bin
Khalifa al-Thani, foi sua habilidade em
cobrir notícias em árabe com certo grau de
independência. No entanto, em Setembro de
2011, após o lançamento do documentário, o
diretor geral da rede, Wadah Khanfar, foi
substituído por um membro da família real
do Qatar, xeique Ahmed Bin Jassim Bin
Mohamed al-Thani (idem, 2011), colocando
em xeque o real grau de independência da
emissora e o valor de sua atuação na região.
Apesar da influência que vem ganhado nos
últimos anos, fruto das críticas a diversos
governos da região, a Al Jazeera continua
muito atrelada ao governo do Qatar, que,
vale lembrar, é um integrante do CCG e fez
parte da intervenção pró-regime no Bahrein.
O medo de retaliação do governo do próprio
emirado qatariano levanta suspeitas de que a
emissora tenha deliberadamente diminuído o
alcance de suas notícias, sabotando assim
sua própria securitização.
Em resumo, o próprio subtítulo do
documentário citado – “Gritando no
Escuro”, em tradução livre – pode explicar
as falhas no processo de securitização no
Bahrain. Ainda que existam apelos feitos
por manifestantes, ninguém os ouve pela
própria repressão interna do Estado bareinita
e os poucos apelos registrados não são
ouvidos pela audiência reduzida, deixando
os atores securitizantes na escuridão e a
situação no país, esquecida. Em adição a
isso está a falta de independência da
emissora que, por estar muito atrelada ao
governo qatariano, não pode apresentar suas
críticas na língua da maioria dos seus
ouvintes.
6. CONCLUSÃO
A Teoria da Securitização se mostrou
uma ferramenta interessante para a análise
da política internacional quanto ao
tratamento de crises humanitárias. Em três
casos de repressão governamental escalando
para violência e consequente ameaça à
seguridade humana, três tratamentos
diferentes por parte da comunidade
internacional foram observados. Procurou-se
entender a justificativa através da análise de
diversos atores, tanto os alvos da
securitização quanto os securitizantes.
As fontes da ameaça eram semelhantes
tanto na Líbia quanto na Síria ou Bahrein,
assim como a gravidade do perigo.
Entretanto, seguindo o framework teórico,
apenas a situação na Líbia seria classificada
como uma problemática de segurança, já
que este foi o único caso que resultou em
securitização efetiva. Isto ocorre porque
mesmo na presença de eventos que
ameacem a existência de grupos ou
indivíduos, há uma falha em responder de
maneira a protegê-los.
A teoria foi adaptada para ser aplicada
ao cenário internacional, adotando a
sociedade interestatal, com ênfase no
CSNU, como a audiência. Por consequência,
as medidas extraordinárias, necessárias ao
processo de securitização, acabam sendo
baseadas no Capítulo VII da Carta das
Nações Unidas, estimulando assim a
utilização das bases do Direito Internacional
para a resolução de questões emergentes.
Observou-se que, neste ambiente, a
audiência é fluida e diversa, os vários países
possuem agendas próprias e a credibilidade
é uma característica atribuída conforme as
dinâmicas entre países, sendo muito mais
inconstante. Todas essas características
dificultam o processo de securitização
realizado em ambiente externo. A existência
de condições facilitadoras tem de ser
acompanhada pela inclinação da audiência
em reconhecer os problemas, já que ela tem
não apenas o poder de decidir se a
securitização é válida ou não, mas também é
ela quem emprega recursos durante a
tomada de medidas extraordinárias,
aumentando os custos dessa
decisão.Analisando o sucesso da
Securitização na Líbia percebe-se que era
interessante à comunidade internacional
intervir no país já que além do CNT ter
conseguido legitimidade diante à audiência,
a grande migração de refugiados líbios em
países europeus, circunstância inicialmente
externa ao Processo de Securitização,
acabou gerando fortes incentivos para que
alguma solução fosse tomada rapidamente.
Já os casos da Síria e Bahrein carecem tanto
de um ator securitizante com credibilidade,
o que é crucial para o processo, quanto de
estímulos adicionais que façam com que a
audiência se pronuncie positivamente em
relação a Securitização. Assim, percebe-se
que o sucesso desta só é possível com um
consenso entre a audiência e o ator
securitizante. Tal acordo só é viável porque
o processo é intersubjetivo, ou seja,
dependente do compartilhamento de ideias
entre um grupo de atores, neste caso os
Estados. E isto ocorre a partir do discurso,
que constrói uma determinada situação de
acordo com os interesses do ator
securitizante.
O próprio Direito Internacional
proporciona caminhos para o processo de
securitização, poré, nota-se que este também
afirma o direito de soberania e não
intervenção, promovendo assim um debate
sobre qual de seus princípios devem ser
utilizados, quando há uma situação em que
aplicação de intervenção humanitária é
possível. Desta forma, a escolha dos
princípios a serem empregados fica a cargo
da comunidade internacional, que observa
qual será mais adequado para o caso, e que
também sirva para seus interesses políticos e
até econômicos. Sendo assim, é isto que está
ocorrendo nos países afetados pela
Primavera Árabe, a procura da comunidade
internacional de aliar o que lhe convém com
a resolução dos problemas que se
apresentam.
Vivendo em um contexto europeu
democrático, Wæver (2007, p. 66) é
contrário à ideia de que “the more security,
the better”. O teórico se preocupa com o
modo com o qual se retira questões da
política normal e as move para a política
extraordinária, justificando tomadas de
decisão que em outra situação não seriam
aceitas. Seu artigo Securitization and
Desecuritization, Wæver (2007) questiona
tendências modernas de tratar assuntos
como a degradação ambiental, por exemplo,
em termos de segurança e, por estas razões,
faz um apelo pelo caminho inverso, a
dessecuritização. Entretanto, defende-se
aqui, neste artigo, que em algumas situações
vividas em contextos diferentes, como os
descritos nas últimas páginas, é fácil
reconhecer problemas de segurança que
necessitam de medidas efetivas.

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 RESUMO ABSTRACT

O presente artigo tem por objetivo
identificar os principais pontos de
tensão da agenda de segurança
internacional da região Ásia-Pacífico.
Esta análise está baseada em estudos
de caso capazes de expor pontos
fundamentais da questão, colocando
em discussão os conceitos basilares
que dão a tônica dos debates na região.
This article wants to identify the main
tension points of the international
security agenda in the region Asia-
Pacific. This analysis is based on case
studies able to show the fundamental
of the question, discussing the essential
concepts that animate the regional
debates.

PALAVRAS-CHAVE: Segurança KEYWORDS: Security; International

Internacional; Direito Internacional;
Ásia-Pacífico; Japão; Índia; Coréia do
Sul; Coréia do Norte; Indonésia;
China; ASEAN; Estados Unidos;
SCO; Rússia.
Law; Asia-Pacific; Japan; India;
South Korea; North Korea; Indonesia;
China; ASEAN; United States of
America; SCO; Russia.

1
Graduanda do curso de Relações Internacionais na Universidade de Brasília. Atualmente, traba-
lha na diretoria de Responsabilidade Socioambiental da Simulação das Nações Unidas para Se-
cundaristas (SiNUS 2013). Seus principais interesses são segurança internacional e o estudo de
China e Rússia.
2
Graduando do curso de Relações Internacionais na Universidade de Brasília. É membro da or-
ganização acadêmica de modelos das Nações Unidas como a SiNUS e o Americas Model United
Nations (AMUN). Seu foco acadêmico se concentra nas áreas de Teoria das Relações Internacio-
nais, Instituições e Desenvolvimento, Crime Internacional e História Econômica.
3
Graduando do curso de Relações Internacionais na Universidade de Brasília. É membro do
Programa de Educação Tutorial em Relações Internacionais (PET-REL) e do Laboratório de
Análise em Relações Internacionais, o LARI. Trabalha com a organização acadêmica de simula-
ções do modelo “Nações Unidas” e se interessa por projetos que integrem a comunidade fora dos
meios universitários. Psicologia aliada à teoria política e direitos humanos são os assuntos que
compõem sua agenda de pesquisa principalmente.
1. INTRODUÇÃO
O agrupamento de países dentro da
compreensão de uma “sociedade de
Estados”, a qual se caracteriza por uma
maior interação entre cada membro a partir
de regimes compartilhados e
reconhecimento mútuo, acaba por trazer
questões como Direito Internacional e
segurança à pauta de assuntos globais com
cada vez mais força consequentemente.
Ambos os assuntos se completam de
maneira interessante na medida em que
problemas de segurança levam consigo
bases do Direito Internacional.
Este artigo tem como objetivo apresentar
e analisar parte importante dos conflitos da
Ásia-Pacífico sob o viés dos temas
supracitados, usando-os como pilares
importantes dessa dinâmica. O tratamento
dos casos mais relevantes e dos desafios das
maiores potências locais traduz, desse modo,
a tentativa de esclarecer os processos que
exercem maior influência na região e no
mundo, determinando as distintas
atmosferas e implicações dessa mesma
ordem.
O tema deste artigo expõe o avanço
tímido da região em debate nos campos de
segurança e Direito Internacional, ao mesmo
tempo em que apresenta uma crescente
tentativa de cooperação nessas áreas,
reforçando e compartilhando elementos os
quais dão novo fôlego às relações dos países
tratados a seguir. Assim, como objetivo
central, tem-se a exploração dessas duas
vertentes: o tolhimento na solução de
problemáticas históricas e a deliberação
atual no sentido de criar espaço para a
resolução e o entendimento a partir de
políticas e práticas convergentes.
Para isso, o artigo foi construído em três
seções, que se completam e dialogam entre
si, diferenciando-se quanto à especificidade
e à abordagem dos casos tratados. A
primeira seção tece uma visão geral dos
países com maior peso político dentro da
Ásia-Pacífico, nas suas mais relevantes
situações envolvendo segurança – a maioria
dos casos contendas históricas. A segunda
parte mostra, por meio de uma maior
especificação, as relações intrarregionais e a
configuração delas para com as
problemáticas previamente citadas. E, por
fim, a última seção abarca a influência de
atores fora da Ásia-Pacífico na atuação
política e delimitação de estratégias sob
caráter multilátero particularmente. Acredita
-se, então, que tal estrutura se faz pertinente,
uma vez que facilita a compreensão de
situações importantes pela óptica de três
panoramas distintos, incluindo e delimitando
novas dimensões para uma compreensão
mais ampla e completa.
2. ESTUDOS DE CASO
Esta seção tem como objetivo expor e
explorar as características da ação
internacional dos países mais proeminentes
da região da Ásia e do Pacífico, levando-se
em consideração uma abordagem voltada à
segurança internacional. Sendo eles: Japão,
Índia, Coréia do Sul, Coréia do Norte,
Indonésia e China. Espera-se que os estudos
de caso facilitem a compreensão das
políticas internas e esmiúcem os pontos de
vistas de cada potência em segurança da
região. Nela serão encontrados os
posicionamentos de cada um destes países e
será detalhada a relação entre as políticas
internas e as externas de cada um dos
Estados em questão.
2.1. O CASO JAPONÊS
Historicamente marcada por uma política
de segurança restrita ao seu próprio território
e dependente da proteção militar
estadunidense por cerca de 40 anos, a
sociedade japonesa somente assistiu a uma
expansão global efetiva de suas iniciativas
nessa área a partir do início do século XXI,
em confluência com a percepção de que
novas ameaças transnacionais também
concernem aos interesses de segurança do
país (SINGH; SHETLER-JONES, 2012).
Após a Segunda Guerra Mundial e a
subsequente ocupação pelas Forças Aliadas,
o Japão passou por um longo período de
postura estritamente defensiva no campo da
segurança internacional. No artigo 9º da
Constituição instituída em 1947, o país
abdica permanentemente de seu direito de
promover guerras, em um claro afastamento
do regime estritamente monárquico do
período anterior. Adicionalmente, o Tratado
de Segurança de 1951 entre Estados Unidos
e Japão garantiu às forças americanas a
prerrogativa de estabelecer bases e
movimentar tropas dentro do território
japonês, o que acabou por torná-las a mais
poderosa defesa militar do país (ARASE,
2007).
Nesse contexto, as forças de autodefesa
puramente japonesas reduziram seu escopo
de atuação a uma definição extremamente
limitada de segurança nacional, cujo único
foco prático era o próprio território do
Japão, sem a permissão para o envio dessas
tropas para atuações externas. Essa condição
se firmava tanto com base nas restrições
legais imperativas em relação a atividade
militar que a Constituição imputava, quanto
na comodidade que o tratado estabelecido
com os EUA proporcionava ao governo
japonês. Simplificadamente, a doutrina de
segurança nacional do período se baseava na
resistência a quaisquer invasões até que
tropas aliadas dos EUA ou das Nações
Unidas pudessem intervir (SINGH;
SHETLER-JONES, 2011).
A própria sociedade japonesa já
desenvolvia uma identidade coletiva em
torno das premissas antimilitares do artigo
9º, em grande parte pelo trauma social
causado pelos resultados desastrosos da
Segunda Guerra Mundial no que tange a
perdas humanas (ARASE, 2007).
Consequentemente, a condução da política
externa japonesa durante o período da
Guerra Fria, em linhas gerais, preteriu a
preocupação militar em prol de uma
estratégia de desenvolvimento econômico,
comportamento que recebeu a alcunha de
“pacifismo de um só país” (SINGH;
SHETLER-JONES, 2011).
Forte pressão foi exercida sobre o
governo japonês para que este abandonasse
o territorialismo restrito e expandisse seus
interesses e conceitos em segurança. A
maior fonte dessas pressões foi do governo
estadunidense, a quem o Japão devia boa
parte de sua própria defesa, mas também são
significativos os movimentos pela abertura
provenientes de algumas forças políticas
internas. Apesar disso, poucas foram as
medidas oficiais nesse sentido até a última
década do século XX (SINGH; SHETLER-
JONES, 2011).
A partir de 1989, o Japão começou a
expandir sua atuação em segurança
internacional. O marco que simbolizou essa
abertura foi a permissão para que as tropas
de autodefesa ingressassem em missões de
peacekeeping das Nações Unidas – o que
sugere a ocorrência de um relativo
afrouxamento da interpretação rígida
anteriormente feita do artigo 9º da
Constituição japonesa. Adicionalmente, uma
série de reformas políticas nas estruturas
partidárias japonesas – com ascensão
política de grupos menos conservadores em
relação a temas de segurança – teve lugar na
década de 1990, uma espécie de lento
prelúdio para o que viria a ser a postura do
país na década seguinte (ARASE, 2007).
Entretanto, foi apenas no ano de 2001 –
por ocasião dos atentados de 11 de setembro
– que se pôde observar uma mudança
prática, substancial e aparentemente
definitiva na histórica política de segurança
japonesa. A prontidão exibida pelo governo
em apoiar a incursão dos EUA ao
Afeganistão é herdeira, presume-se, do
contínuo e cada vez mais intenso peso do
interesse americano por apoio e participação
ativos japoneses, mas também da conversão
de mentalidade e de um rejuvenescimento da
política no país, simbolizado pela
reinterpretação dos princípios pacifistas da
Constituição japonesa (ARASE, 2007).
Para além de influências externas, nota-
se um crescimento na agenda política
japonesa de um discurso de proteção contra
forças transnacionais hostis, entre as quais
as mais flagrantes e facilmente identificáveis
são o terrorismo internacional e o crime
organizado. Existe uma preocupação
genuinamente japonesa – possivelmente
intensificada pelo fato de que o Japão é um
aliado histórico do Ocidente na região –
quanto à expansão na proteção de território e
de civis contra potenciais riscos (ARASE,
2007).
O Japão da primeira década do século
XXI assistiu a iniciativas de reforma
constitucional mais incisivas que as
anteriores e a uma postura mais ostensiva
em relação a ameaças de ordem diversa. O
perigo militar apresentado pela Coreia do
Norte tem sido encarado com cada vez
menos brandura pelo governo japonês. A
ascensão econômica chinesa também
representa uma preocupação hegemônica
com profundas implicações na economia do
Japão, e tem sido securitizada e encarada de
forma menos passiva que a genericamente
demonstrada durante quase a totalidade do
século XX. Os indícios apresentados podem
apontar para um tendência positiva de
participação japonesa gradativamente mais
ativa frente a questões de segurança amplas
e globalmente substanciais nas próximas
décadas (ARASE, 2007).
2.2. O CASO INDIANO
A Índia é uma das nações que mais
cresce no mundo em termos econômicos,
aliado ao seu poder político. Na região da
Ásia-Pacífico o país é uma potência com
papel central. É apoiada na sua geografia,
suas experiências históricas e no seu poderio
econômico-militar que a Índia se destaca
para firmar um maior estímulo ao seu
crescimento econômico e, até mesmo, às
relações internacionais em si, como
exercício e campo de estudos (CHADHA
BEHERA, 2007). Dentro do subcontinente
indiano, ainda assim, as problemáticas de
segurança são latentes e as divergências
étnicas e religiosas contrastam nesse sentido
(RAJA MOHAN, 2006).
Respeitada por grandes potências como
China e Estados Unidos, a Índia vem
passando por um momento de ampliação dos
fluxos internacionais, incluindo pessoas,
comércio e tecnologia, abarcando
cooperação militar e estratégica (LAVOY,
2007). A ajuda no setor nuclear indiano por
parte americana vai de encontro a outros
interesses que perpassam setores como o
econômico e o de segurança, com apoio
dentro do cenário de tensões com o
Paquistão envolvendo a Caxemira
principalmente, uma vez que o intercâmbio
entre os países é fortalecido (IDEM).
Os entraves por território e fronteiras
com seus vizinhos, principalmente com
Paquistão e China, configuram conflitos
pontuais (LAVOY, 2007), sendo quase a
totalidade deles históricos, os quais são
movidos por diferenças étnico-culturais na
maioria das vezes. O nacionalismo
muçulmano foi o que possibilitou,
juntamente com as rivalidades entre hindus e
islâmicos e o progresso da independência da
Índia Britânica na década de 1940, que essa
imensa colônia desse origem a países
distintos: Índia e Paquistão (1947); Sri
Lanka (1948); e Bangladesh (1971), a partir
do território paquistanês (BANERJEE,
2002).
As disputas em regiões limítrofes como a
Caxemira são fatos e a militarização das
fronteiras é eminente. Entretanto, a Índia
tenta construir um diálogo pacífico com as
autoridades paquistanesas. O governo e o
corpo diplomático indiano, inseridos num
contexto de reconfiguração das relações
internacionais, preferem o desenvolvimento
de uma diplomacia de paz, sem tomar parte
em conflitos regionais como mediador ativo
mesmo tendo papel importante na região da
Ásia-Pacífico (LAVOY, 2007).
Atualmente, a política indiana tenta
mitigar tensões com base em ações
preventivas e em uma maior abertura
diplomática. Para o Paquistão, por exemplo,
inserido em conturbações com a Índia desde
a sua independência, a chave indiana seria
combater o extremismo religioso juntamente
com a modernização do Estado por meio de
negociações e um diálogo mais amplo, ainda
assim, cauteloso (RAJA MOHAN, 2006). A
região da Caxemira, como maior alvo de
disputa, é o combustível dessa ação, uma
vez que paquistaneses reivindicam essa área
por conter uma população islâmica
majoritária, bem como dentro do próprio
território do seu país.
Ainda assim, o crescimento comercial,
juntamente a um interesse grande por
energia e a cooperação nesse setor,
impulsionam a nação indiana para um futuro
próspero, no qual relações são ampliadas e o
entendimento de potência internacional é
desenvolvido. Contudo, como observado por
Lavoy, o país ainda sofre com problemas
domésticos como a pobreza e a poluição. O
grande número da população ainda
analfabeta e os problemas do solo e do ar
funcionam como travas ao desenvolvimento
geral da Índia. O principal desafio, nesse
contexto, compreenderia em nutrir uma
economia saudável, indo de encontro às
novas fontes de energia e ao crescimento
constante de sua população já monumental
(LAVOY, 2007).
A maior estabilidade do país, apesar dos
desequilíbrios supracitados, possibilita uma
atuação mais ampla na região, haja vista a
sua posição estratégica e a realidade de seus
vizinhos. “A maior parte dos vizinhos
imediatos da Índia vivenciou grande
volatilidade e um aumento de diferentes
formas de extremismo nos últimos
anos” (LAVOY, 2007, p. 122, tradução
livre). A força internacional indiana, assim,
é marcada cada vez mais por um
aprimoramento na área de segurança, de sua
diplomacia, de sua cooperação e de suas
relações internacionais, os quais criam
espaço para um exercício de autoridade
como potência emergente bastante valioso.
2.3. O CASO COREANO
Contrariando as grandes lógicas do
mundo pós-Guerra Fria, o de beligerância
entre as duas Coreias chegou ao século XXI
agravado na última década pelas constantes
asserções norte-coreanas de que armas de
destruição em massa estão sendo
desenvolvidas no país. Mantendo um longo
histórico de aproximações e de
distanciamentos, os dois países ainda vivem
sob guerra declarada – apesar do cessar-fogo
ratificado em 1953 – e a situação se
converteu em uma comentada questão de
segurança internacional do início da década
de 2010 (PERRY, 2006).
Questões nucleares geram atritos
políticos e perpassam as discussões sobre a
península desde a deflagração da Guerra da
Coreia, período em que os detentores de
poder atômico ainda eram atores externos à
região (EUA e URSS). Essa situação
mudaria na década de 1990, quando foram
tornadas públicas as aspirações norte-
coreanas pela utilização de energia nuclear.
Uma série de crises político-militares teve
palco nesse lapso de tempo,
majoritariamente provocadas pela
desconfiança internacional em relação a
possíveis intenções ocultas do regime de
Pyongyang (PERRY, 2006).
Em que pese esse clima de hostilidades
no qual se desenvolvia a política externa da
Coreia do Sul em relação à Coreia do Norte,
não se pode afirmar categoricamente que
esta foi uniformemente extremista. Um
exemplo de comportamento menos
beligerante é encontrado na condução da
política do governo de Kim Dae-jung na
Coreia do Sul (1998-2003), que empreendeu
o que Kim e Lee (2010) denominam de
dessecuritização da ameaça norte-coreana. A
Sunshine Policy (1998-2008) por ele
conduzida neste período fomentou uma
aproximação menos hostil e pautada por
iniciativas pontuais nos ramos de transporte
e turismo – inclusive com a instalação de
empreendimentos conjuntos financiados
pela multinacional sul-coreana Hyundai – e
almejou certo nível de cooperação e de
auxílio ao Norte (SMITH, 2005).
Entretanto, uma série de
constrangimentos políticos ocorridos no
decorrer da década de 2000 encarregou-se
de minar o aparente sucesso que a Sunshine
Policy angariara. Acusações de que havia
má-fé na postura norte-coreana em relação
ao ocidente no início do decênio
( pr i nci pal ment e p r ovocadas pel a
administração Bush nos EUA) levaram o
governo norte-coreano a abandonar uma
série de tratados cooperativos anteriores e a
retomar a proliferação aberta de energia
nuclear (HARRISON, 2005). Haggard e
Noland (2008) descrevem um
distanciamento maior entre os países durante
o ano de 2006, com atritos diplomáticos
recorrentes e um enfraquecimento da
política amigável. Apesar de ter-se ensaiado
uma leve reaproximação em 2007, esta não
se concretizou e a Sunshine Policy foi
declarada oficialmente extinta em 2010,
marcando um esforço do Sul em desvincular
-se de uma Coreia do Norte
progressivamente mais hostil e menos
previsível (NARAYANA, 2010).
Snyder (2012) identifica entre os
motivos que dão margem para as constantes
iniciativas bélicas tomadas por Pyongyang
nos últimos anos a ausência, na região, de
um país que possa ou queira agir como
impedimento em termos de dissuasão
militar. Ações de preempção também são
pouco cogitadas e no meio-tempo em que
uma postura austera em relação ao país não
é estabelecida, o Norte tem conseguido
espaço suficiente para levar a cabo seus
lançamentos e testes.
Para além das questões puramente
militares ou de implicações mais imediatas
em hard power, pode também ser
identificada uma ameaça de segurança na
possibilidade de spillover de atividades
econômicas ilícitas em zonas fronteiriças
pouco fiscalizadas. A possibilidade de um
ambiente propício para contrabando e tráfico
de drogas e de pessoas não deve ser
descartada, visto que já houve relatos e
indícios da ocorrência dessa sorte de ofícios,
como, por exemplo, de associação da yakuza
japonesa com produtores de narcóticos norte
-coreanos para tráfico (SMITH, 2005).
2.4. O CASO INDONÉSIO
O processo de democratização na
Indonésia após a saída do ditador Hadji
Soeharto em 1998 marcou uma mudança na
política externa do país. A legitimação do
governo democrático e a pressão do meio
internacional configuraram pontos que
implicaram em uma atmosfera mais livre
(HE, 2007). Um ambiente eleitoral mais
aberto leva a opinião pública ao foco,
empreendendo campanhas e a ação do voto
pela população indonésia (KINGSBURY,
2007).
Além disso, foi em decorrência das
mudanças dentro da Indonésia que o Timor-
Leste se tornou independente de fato,
livrando-se da ocupação de seu vizinho. O
fim do colonialismo português no Timor a
partir de instabilidades e transições no
governo de Portugal em 1975 abriu espaço
para que a Indonésia desconsiderasse a
decisão unilateral da FRETILIN (Frente
Revolucionária do Timor-Leste
Independente) de independência, e se
apoiando na ala pró-Indonésia do Timor-
Leste, anexasse o território como uma
província. Depois de um período médio de
melhorias, a emergência de grupos
nacionalistas, principalmente por parte da
juventude timorense desempregada, fez com
que um movimento separatista criasse força
e formasse um exército de guerrilha voltado
para uma guerra civil no território em
questão (CAREY e CABRAL, 2002).
Foi a partir da diferença religiosa –
sendo os indonésios, muçulmanos e os
timorenses, católicos – e linguística que foi
possível criar uma resistência à imposição
indonésia e uma identidade nacional
constituída, papel importante na legitimação
da separação do Timor, aproximando-se
muito do caso indonésio enquanto colônia
da Holanda (CAREY e CABRAL, 2002).
Por outro lado, na Indonésia, observa-se
um crescimento econômico alçado que,
entretanto, não acompanha o aumento
populacional. Baixos investimentos
externos, aliados a uma economia de déficits
na balança comercial, fazem com que o país
não alavanque de forma tão efetiva como
potência. A baixa atratividade devido à
pobreza e aos altos níveis de corrupção
implicam em um número bastante
insuficiente de capital externo dentro da
Indonésia para movimentar sua economia e
gerar empregos (KINGSBURY, 2007).
Demais problemas de segurança são
bastante comuns no país, envolvendo
caracteres de distintas esferas e se tornando
cada vez mais complexos. Internamente,
pode-se citar a violência de cunho religioso,
as ameaças separatistas e o terrorismo;
enquanto, externamente, vê-se que as
disputas territoriais, segurança de fronteira,
violação da soberania e também mudanças
de poder geoestratégico dentro da Ásia-
Pacífico são preocupações indonésias. Além
disso, é relevante citar as questões de
segurança marítima e de desastres naturais,
bastante comuns no país (SUKMA, 2011).
Casos mais pontuais, como pequenas
tensões com a Austrália resultantes de exílio
por parte de indonésios e com os Estados
Unidos pelo posicionamento informal das
autoridades da Indonésia com relação a
grupos como o Hamas e o Hezbollah em
confronto com Israel, devem ser
minimizados no futuro (KINGSBURY,
2007). Dessa maneira, será possível a
ampliação de sua segurança e de suas
relações internacionais, respeitando os seus
maiores desafios: a maximização de
cooperações bilaterais, regionais e globais
para assegurar um impulso à nação e sua
influência na região e no meio internacional
(SUKMA, 2011).
2.5. O CASO CHINÊS
Tratando-se da questão da segurança, o
governo chinês não tem apenas
preocupações externas, fatores internos
também são fontes de inquietação para
Pequim. Além dos problemas domésticos e
das relações atribuladas com países da
região a China preocupa-se, também, com a
relação com Taiwan (YANG, 2010).
A política interna do país tem grande
influência na postura externa chinesa.
Políticas e decisões governamentais
controversas a regimes do Ocidente - como
a imposição de um sistema econômico
socialista de mercado, a existência de leis
que priorizem a estabilidade interna, mesmo
que estas estejam em contraste com os
ditames do Direito Internacional e sua
desigualdade social expressiva – e o fato de
ter um governo sustentado pelo
unipartidarismo, o autoritarismo e o
nacionalismo, aumentam o grau da
importância do fator segurança externa para
o Partido Comunista Chinês (PCC) (YANG,
2010).
A instabilidade interna – social e, de
certa forma, política – gerada pela
intransigência governamental quando se
trata de casos de incompatibilidades
políticas como com as regiões autônomas do
Tibet e Xinjiang, é também um fator de
grande importância nas considerações de
segurança interna (YANG, 2010).
Outro fator significativo para postura
chinesa em relação à segurança
internacional é o crescimento econômico da
China. Tal desenvolvimento gerou o que
Jian Yang (2010) denominou de “energy
thirst” (sede de energia, em tradução livre,
que caracteriza a grande demanda energética
chinesa); e essa é uma das principais razões
para a existência das querelas fronteiriças
entre a China e seus países vizinhos e da
cooperação com regimes não alinhados ao
Ocidente.
A aproximação chinesa a regimes como
o iraniano, o sudanês e o venezuelano é
motivada, como exposto anteriormente, pela
crescente demanda energética do país. É
notável que tais países com os quais Pequim
tem cooperado são expoentes na produção
energética, porém de certa forma
concorrentes ao Ocidente. Tal alinhamento
da China aumenta a instabilidade política da
região e torna a segurança internacional uma
preocupação extremamente presente no
planejamento do governo chinês e da
sociedade internacional. (LEE, 1997)
Outra grande preocupação do governo
chinês é a defesa de suas linhas de
comunicação marítima que promovem, além
do abastecimento energético, todos os tipos
de trocas e fluxos que ocorrem via oceanos.
Tais Linhas são cruciais para a economia
chinesa, já que esta é voltada para o
comércio exterior. Deriva, portanto, do fator
energético a enorme importância que
Pequim dá aos limites e tratados marinhos.
A questão de Taiwan tem certa
magnitude para Pequim. Tendo apoio
institucional dos EUA, Taiwan se encontra
“protegido” do Exército de Libertação
Popular (ELP) chinês, uma vez que a China
estaria ainda em desvantagem bélica e
econômica em relação ao poderio
estadunidense. Contudo, a modernização do
ELP só aumentou as tensões persistentes na
região e despertou a comunidade
internacional para uma guerra iminente.
Não obstante, quando o Kuomintang
(KMT) retornou ao poder taiwanês em 2005
houve uma reaproximação ao PCC, diálogos
fundamentais foram estabelecidos entre o
líder do KMT, Lien Chan, e o então
secretario-geral do PCC, Hu Jintao.
Sendo assim, é notável o engajamento da
China em assuntos de segurança
internacional da região, sendo muitos os
fatores internos e externos que a motivam.
Tal envolvimento é, portanto, uma das
características chinesas que fazem dela uma
potência na região e no globo.
3. PERSPECTIVA REGIONAL
Nesta seção serão tratadas as relações
entre Japão e China, Japão e Coréias, China
e Coréias, China e Índia e as relações entre
os países da região da Ásia e do Pacífico em
um ambiente institucionalizado (a ASEAN).
Tem-se o objetivo de apresentar a maioria
dos problemas ligados à segurança que
existem na região e os choques entre as
diferentes políticas externas de cada país
numa perspectiva mais abrangente que a
seção anterior, ainda que local.
3.1. RELAÇÕES JAPÃO-CHINA
O ano de 2012 marca o quadragésimo
aniversário de normalização das relações
diplomáticas entre Japão e China, e poderia
ser encarado como tempo oportuno para a
consolidação de saudáveis e longevos laços
políticos. Apesar disso, ainda há diversos
atritos históricos remanescentes entre os
dois países, bem como numerosos pontos de
choque em questões territoriais,
especialmente no que trata de áreas insulares
do Mar da China.
A despeito do hiato de seis décadas, a
ocupação japonesa empreendida em
território continental chinês durante a
primeira metade do século XX ainda produz
efeitos adversos sobre a dinâmica política
entre Japão e China. Relatos de crimes de
guerra praticados pelo exército imperial
japonês da época, ainda que abundantes, não
encontram reconhecimento por parte do
governo do Japão e indispõem as duas
sociedades. A intransigência de líderes
japoneses em não se retratarem quanto a
alegações de que não houve massacres –
como o que alegadamente ocorreu na cidade
de Nanjing em 1937 – tem refreado
intenções cooperativas entre os países
(PRZYSTUP, 2012).
 Outra questão que se interpõe às relações
entre China e Japão é a disputa territorial
pelas ilhas Senkaku/Diaoyu. O arquipélago
está localizado a 140km de Taiwan e possui
administração japonesa, mas o governo
chinês reivindica posse histórica e soberania
indisputável. Um incidente em 2010 com
navios chineses adentrando território
declaradamente japonês abalou as
negociações sobre o tema e mobilizou os
líderes de ambos os Estados para a
elaboração de agendas para solução de crises
similares (PRZYSTUP, 2011).
A postura ativa do Japão em termos de
constantes iniciativas para nomeação e
possível compra de áreas particulares das
ilhas é qualificada pela China como uma
ação unilateral, ilegal e inválida. Enquanto
uma decisão conjunta sobre a situação do
arquipélago não é produzida, incidentes
constantes de “invasão de fronteiras” são
reportados por ambos os lados (PRZYSTUP,
2012).
Uma série de relatórios produzidos entre
2011 e 2012 mostra um aumento
significativo no número de aeronaves e
navios chineses no Mar da China, assim
como uma expansão visível dos
investimentos militares chineses. A
tendência pode indicar um possível aumento
da assertividade nas ações de uma China em
franca ascensão hegemônica regional, o que
representa para o Japão motivo para um
planejamento estratégico que inclua esse
novo cenário (PRZYSTUP, 2012).
A parte leste do Mar da China também
suscita atritos no que tange a atividades de
exploração natural, como a perfuração de
reservas de gás natural. O dissenso quanto
aos limites territoriais marinhos entre os dois
países gera acusações mútuas e pressões
políticas recorrentes. Não obstante, certas
tentativas de cooperação bilateral estão
sendo ensaiadas, tais como projetos de
empreendimento conjunto na extração de
gás em regiões de limite de fronteira
(PRZYSTUP, 2012).
3.2. RELAÇÕES JAPÃO­-COREIAS
Das relações entre Japão e Coreia do Sul
não se pode dizer que existe um senso de
uniformidade. Por vezes, o trabalho de
cooperação existente é descrito como
oscilante, com períodos de aproximação
sucedidos por abalos. Atualmente,
coexistem iniciativas de cooperação e
pontos de entrave nas relações entre os
países. Assim como em relação à China, o
Japão também possui com a República da
Coreia querelas territoriais por ilhas
próximas e atritos históricos que remontam
ao período de imperialismo japonês (BANG;
KANG, 2012).
Das questões históricas não resolvidas,
uma das que tem recebido maior atenção
governamental nos últimos dois anos é a da
exploração sexual de mulheres coreanas por
membros do exército japonês entre 1910 e
1945, durante a ocupação da península da
Coreia. O debate sobre o tema persiste
atualmente e foi qualificado pelo governo
coreano como um dos impasses mais
importantes entre os dois países, porém o
Japão tem adotado posições menos
intransigentes e mais abertas ao diálogo do
que as publicadas em relação a incidentes
similares com a China. Ambos os países já
declararam intenções de resolver essas
diferenças de forma ponderada (BANG;
KANG, 2012).
Menos comedida tem sido a disputa
sobre a posse do arquipélago de Dokdo/
Takeshima, um conjunto de ilhotas
habitadas por cerca de 45 coreanos, porém
considerado pelo Japão como território seu
de direito. Durante os últimos anos,
quaisquer declarações de ambas as partes
que apontassem para uma alegação de posse
sobre as ilhas poderia levar a manifestações
exacerbadas de grupos civis nos dois países
e a constrangimentos políticos. Além disso,
uma comoção política tem se desenvolvido
na Coreia com o objetivo de modificar a
nomenclatura do Mar do Japão para outra
mais inclusiva em relação à península da
Coreia. (BANG; KANG, 2012).
Ademais, as relações nipo-coreanas
também têm espaço para cooperativismo em
uma variedade de âmbitos. As iniciativas
conjuntas abrangem temas como proteção de
biodiversidade, prevenção de desastres,
metas contra a crise econômica mundial e
medidas contra a evasão de divisas e
sonegação de impostos (BANG; KANG,
2012).
A situação das relações frente à Coreia
do Norte permanece ordenada pela cautela.
A alternância no poder, com ascensão de
Kim Jong-Un, desperta a atenção japonesa
pelo motivo de que o período inicial do novo
líder supremo no comando de Pyongyang
ainda é de indefinição e ausência de foco
específico de ação. Japão e Coreia do Sul
concordaram em manter contato com a
presença dos EUA para a melhor
administração do cenário atual (BANG;
KANG, 2012).
3.3. RELAÇÕES CHINA-COREIAS
A relação contemporânea entre as
Coreias é uma herança da Guerra Fria. Sua
volatilidade e seu desfecho são
significativos para Pequim, uma vez que,
para o governo chinês, é relevante o
desenvolvimento e a manutenção das trocas
econômicas e relações políticas com o Sul e
dos laços militares e ideológicos com o
Norte (LEE,1997). Desta forma, “Pequim
adotou uma política de segurança em relação
à península Coreana orientada a favor da
diminuição das tensões e de uma
estabilidade pacífica na área.” (LEE, 1997,
tradução livre).
A relação da China com a Coréia do Sul,
tendo a segunda estrito relacionamento com
os EUA e forte presença militar
estadunidense em seu território, tencionou a
relação chinesa com a Coreia do Norte.
Logo, uma cooperação China-EUA viu-se
necessária, já que ambos tem interesse na
preservação da península. Mesmo sendo
incomum tal cooperação, foram e estão
sendo feitos apelos mútuos em favor da
desnuclearização da península. (LEE, 1997).
A China é uma figura relevante para o
governo da Coreia do Norte, já que o regime
norte-coreano não sobreviveria sem a ajuda
econômica – energética e alimentar –, o
apoio militar e a influência ideológica
chinesa (KOO, 2006). Esse importante papel
chinês mostra a magnitude da
responsabilidade chinesa na manutenção da
paz na península Coreana.
Uma política que busca a
estabilidade, enfatizando o
desenvolvimento econômico na
Coreia do Norte, foi desenvolvida
para que um melhor entendimento
do atual e futuro sistema político-
militar Norte-coreano ocorresse e
assim se desenvolvesse uma relação
mais próxima. (GILL, 2011).
Por seu turno, as conversas diplomáticas
entre China e Coreia do Sul completaram
vinte anos em 2012, sendo que “os laços
econômicos da relação Sino-Sul-coreana
continuam sendo seu aspecto mais
forte” (BYUN, 2011, tradução livre).
Mesmo tendo classificado suas relações
como uma “Parceria Estratégica
Cooperativa” em 2008, os dois países
enfrentam hoje muitos desafios como
“conflitos territoriais no Mar Amarelo e a
posição chinesa de tratar refugiados norte-
coreanos como ‘imigrantes econômicos
ilegais’” (SNYDER, 2012, tradução livre).
3.4. RELAÇÕES CHINA-ÍNDIA
Índia e China são potências regionais.
Ambas possuem poderio nuclear e grande
força econômica que vão ao encontro com
um amplo território e uma vasta população,
inseridos em contextos de culturas
milenares. Apesar das semelhanças, a
relação sino-indiana é bastante controversa.
Ambos os países se veem com cautela, seja
em cooperações de cunho econômico ou
político (TUCKER, 2004).
A histórica disputa por territórios de
fronteira entre as duas nações, como por
algumas partes da Caxemira, alimenta
desconfianças. Mesmo com o apoio indiano
ao reconhecimento de uma única China, a
República Popular da China, Pequim foi
responsável por fornecimentos de armas ao
Paquistão, principal inimigo da Índia, em
outra disputa histórica por independência e
territórios durante a Guerra Fria. Nesse
sentido, a invasão chinesa a áreas
fronteiriças e o confronto militar com o
governo indiano também somaram para que
barreiras na relação entre ambas as nações
crescessem e complicassem questões
regionais, sendo o Paquistão um aliado
chinês no contraste aos interesses da Índia
(TUCKER, 2004).
A oscilação é a principal marca desse
intercâmbio. A Índia, atualmente, ao mesmo
tempo em que apoia manifestantes e abriga
exilados do Tibete – área que luta para ser
independente da China – incomodando o
governo chinês, tenta transparecer em seus
discursos diplomáticos a vontade de
cooperação com o vizinho principalmente
em vias econômicas. Ademais, a união
dessas duas potências faria frente à
influência norte-americana na Ásia, uma vez
que ambos os países são equipados
nuclearmente e têm economias fortes e cada
vez mais dinâmicas, apresentando um dos
maiores crescimentos reais do mundo
(TUCKER, 2004).
A formação de um “triângulo nuclear”
por China, Índia e Paquistão cria níveis de
aproximação e de confronto entre os
respectivos governos. Ao criar um espaço
para um entendimento regional, também
reflete um paradigma sobre a troca
intrincada entre os países, num complexo
diálogo acerca de segurança regional e
incongruência de princípios (SINGH, 2007).
Entretanto, esforços de cooperação
também vêm aumentando. A busca de
relações amigáveis com o reestabelecimento
de câmbios diplomáticos entre o alto escalão
de cada país no final da década de 1980
marca um novo fôlego na conversação sino-
indiana. Acordos militares durante a década
de 1990 e uma maior apreciação comercial
entre os dois países, além do compromisso
na luta contra o terrorismo na virada do
século afirmam o fortalecimento dos laços
entre Índia e China. Segundo Tucker (2004),
o estabelecimento de “joint ventures” no
outro país é a principal característica dessas
novas movimentações, determinando um
rápido crescimento no volume comercial
transacionado de 23,4% entre 2000 e 2001.
Ainda assim, questões como o Tibete e
as relações entre China e Paquistão já
expostas impedem que uma maior fluidez e
despreocupação sejam possíveis nas relações
sino-indianas. Analogamente, a competição
por mercados na Europa e nos Estados
Unidos é eminente. As grandes populações
nacionais e sua respectiva empregabilidade
abrem margem para que uma disputa
econômica aconteça, mesmo que o diálogo
bilateral seja alimentado. Assim, é
importante ter em mente que os desafios
dessa relação são relevantes para região e
transformam a configuração de poder da
Ásia-Pacífico. Dessa maneira, considerando
expressões globais de ambos os países, cria-
se expectativa para com suas trocas, na
expressão de um espaço de cooperação mais
multiplamente canalizado e ameno nas
implicações de segurança (TUCKER, 2004).
3.5. ASEAN
A Associação das Nações do Sudeste
Asiático (em inglês, ASEAN) é uma
organização fundada em 1967 por Indonésia,
Malásia, Filipinas, Singapura e Tailândia.
Atualmente, conta também com Brunei,
Vietnã, Mianmar, Laos e Camboja como
membros e Papua Nova-Guiné e Timor
Leste como observadores. É considerada
uma associ ação de paí ses e m
desenvolvimento bem sucedida,
promovendo coesão e institucionalização
dentro da comunidade internacional e na
região da Ásia-Pacífico (NARINE, 1998).
A ASEAN foi fundada para encapsular
tensões de segurança entre seus membros ao
fazer conexões políticas e econômicas. Além
disso, uma configuração bastante
desenvolvimentista se faz importante para
organização, uma vez que a cooperação
econômica é um dos alicerces da promoção
do diálogo e, principalmente, instituir a
segurança interna em um contexto mais
eficiente e de maior concertação entre tais
(NARINE, 1998).
As conquistas da independência destes
países ocorridas, em sua maioria, na década
de 1950 deixou no imaginário coletivo de
forma muito acentuada a idéia de soberania.
Um sistema de Estados considerando uma
“ordem vestfaliana” de princípios prevalece,
baseando-se em unidades militares de
fronteira, não interferência em assuntos
domésticos e uma diplomacia que considera
o equilíbrio de poder como foco
(KISSINGER, 2011). Desse modo, a
ASEAN conduz uma maneira específica de
agir, lidando com questões de segurança de
forma limitada (NARINE, 1998).
O “ASEAN way”, analogamente, preza
pelo respeito à soberania com caráter não
intervencionista, sem se posicionar com
relação a grupos dissidentes das nações
membro. A configuração focada no
desenvolvimento tenta usar essa expressão
como a solução para conflitos, não se
detendo em questões de segurança
puramente. Ademais, um discurso
diplomático imparcial, voltado para a paz e
bastante informal, reforça essa posição mais
branda com relação aos confrontos regionais
e internos (KIVIMÄKI, 2010).
Tal posicionamento da ASEAN
conseguiu encabeçar uma forte diminuição
da violência e da instabilidade doméstica
dos países que fazem parte da organização.
Ainda assim, é importante lançar os desafios
dessa política no sentido do envolvimento
com casos ainda mais complexos como no
das Coreias e no de Taiwan (KIVIMÄKI,
2010), aparando divergências de interesses
particulares (NARINE, 1998).
A ASEAN tem de ser capaz de abrir
diálogo com as grandes potências para que
consiga de fato institucionalizar seu poder
na região e na comunidade internacional
como um todo. Facilitar relações com China,
Estados Unidos e Japão é o principal passo
para que o intercâmbio político seja eficaz
(GOH, 2011). A Cooperação Econômica da
Ásia e do Pacífico (em inglês, APEC),
surgida da própria ASEAN, nesse contexto,
é meio para isso, uma vez que, como área de
livre comércio, consegue estabelecer e
aumentar a expressão da organização sem
perder seu ideal desenvolvimentista
principalmente.
4. INTERAÇÕES MULTILATERAIS
Não são apenas regionais as
preocupações de segurança dos países
estudados nas seções anteriores. Nesta
seção, encontram-se as relações de
segurança entre países da região (Japão,
China, Taiwan, Coréia do Sul e Coréia do
Norte) e atores importantes do cenário
internacional (EUA e Rússia), sendo elas
Japão-EUA, China-Rússia, China-Taiwan-
EUA e Coréias-EUA. Está exposto ainda o
papel da Shangai Cooperation Organization
(SCO) na institucionalização dessas
relações. Desse modo, expandir-se-á a
discussão para o cenário global,
demonstrando o quão significativa uma
abordagem regional voltada à segurança
internacional é.
 4.1. RELAÇÕES JAPÃO-EUA
A aliança histórica entre Japão e Estados
Unidos se mantém forte e com amplas
possibilidades de expansão, vista a recente
tendência à abertura interpretativa da
Constituição pacifista japonesa (ARASE,
2007). A manutenção do tratado de
segurança continua sendo vantajosa para
ambos, visto que provê aos EUA um enclave
asiático para o despacho de tropas e garante
ao Japão uma margem de manobra valiosa
para lidar em segurança com uma Coreia do
Norte pouco previsível e com uma China
progressivamente mais assertiva em suas
ações (CHANLETT-AVERY; COOPER;
MANYIN, 2012).
Após um ligeiro período de atrito
provocado por uma mudança de orientação
política do governo japonês, em 2009, e
findo em meados do ano seguinte, os laços
entre os dois países retomaram sua
estreiteza. O célere auxílio humanitário
estadunidense que sucedeu a ocorrência do
desastre natural em larga escala no Japão em
2011 pode ser compreendido como uma
demonstração de que a aliança entre os dois
países continua sólida (CHANLETT-
AVERY; COOPER; MANYIN, 2012).
Dessa forma, apesar da intensa oposição
partidária existente na política americana e
da recente (e atípica) alternância no poder
japonês, as disputas políticas internas dos
dois países não parecem surtir efeitos
decisivos ou de longo prazo na postura
mútua assumida por eles (GLOSSERMAN,
2009).
Em termos de problemas existentes
dentro da aliança, os mais flagrantes dizem
respeito a impasses quanto ao
reposicionamento de tropas americanas
dentro do território japonês. A base aérea de
Futenma, por exemplo, está situada em uma
área densamente povoada da província de
Okinawa e essa localização tem ocasionado
transtornos diversos. A iniciativa de
realocação dessa base já existe, porém ainda
não se formou consenso sobre o local que
receberá as tropas (CHANLETT-AVERY;
COOPER; MANYIN, 2012). Ademais, em
que pese a crescente flexibilização da
atividade militar japonesa, alguns setores da
sociedade norte-americana ainda observam a
atitude pacifista do aliado como um
comportamento passivo e de pouca serventia
para os interesses americanos
(GLOSSERMAN, 2009).
4.2. RELAÇÕES CHINA-RÚSSIA
Marcada por querelas e controvérsias a
relação sino-russa tende, desde 1994, a uma
reaproximação. Com a frequente ocorrência
de visitas entre os chefes de governo das
duas nações e um contínuo diálogo entre os
dois países uma relação de parceria foi
estabelecida; especificamente durante uma
das visitas do então presidente russo Boris
Yeltsin a Pequim em 1996, quando foi
proposta uma “parceria estratégica de
igualdade, confidência e coordenação
mútuas direcionada ao século XXI” (LI,
2007). Tal parceria vem sendo intensificada
pela institucionalização da relação por meio
na SCO (Shangai Cooperation
Organization);
Em março de 1992, formou-se um
comitê de demarcação de fronteiras a partir
da união entre Rússia e China. Este comitê
evoluiu para o Tratado sobre as fronteiras
orientais sino-russas em setembro de 1994.
A demarcação de fronteiras foi concluída em
2004 e transformou o que antes era a
“cortina de ferro mais comprida do mundo
em uma via pública econômica e melhorou
as relações entre dois dos maiores países do
mundo” (LI, 2007, tradução livre).
Além da demarcação das fronteiras, a
desmilitarização dessas catalisou as
conversações bilaterais. Isso ocorreu em
1997 quando China, Rússia, Cazaquistão,
Quirguistão e Tadjiquistão assinaram o
acordo chamado ‘Redução mútua das forças
militares em áreas fronteiriças’ (LI, 2007).
Tal acordo serviu como base para a criação
do ‘Shangai-Five Mechanism’, que mais
tarde foi institucionalizado, dando origem a
SCO.
Igualmente, acredita-se que o interesse
de ambos os governos em diminuir as
barreiras sociais e culturais entre as
sociedades chinesas e russas, intensificou a
parceria entre esses dois países. Um
exemplo dessa mobilização para a
identificação cultural foi a promoção do
‘Ano da China na Rússia’, em 2007, ao
longo do qual mostras, exposições, shows e
apresentações voltadas à demonstração da
cultura chinesa ao povo russo (XINHUA
NEWS, 2007).
4.3. SHANGAI COOPERATION
ORGANIZATION
Para além da escassez de iniciativas
multilaterais representativas na região da
Ásia-Pacífico, existem mecanismos de
integração e segurança intergovernamental
ainda pouco explorados que agrupam países
dessa região a vizinhos de outros blocos no
continente. A Shanghai Cooperation
Organization (SCO), por exemplo, surgiu
em 1996 por iniciativa de 5 países asiáticos
(China, Cazaquistão, Quirguistão, Rússia e
Tadjiquistão) e incluiu, desde então, o
Uzbequistão como membro permanente e
outros países como observadores. Como
objetivos gerais, a organização tem o
desenvolvimento de projetos conjuntos para
cooperação e integração no bloco, assim
como para o combate a ameaças
transnacionais, nomeadamente, o terrorismo
internacional (BAILES et al., 2007).
Muitas das interações existentes na SCO
se desenvolvem, presumivelmente, entre os
dois hegemons regionais que a integram:
Rússia e China. De fato, discute-se a
hipótese de a própria organização não ter
sido meramente uma instrumentalização da
necessidade de um fórum de debate entre
esses dois países, sendo os demais membros
pouco além de espectadores. De toda
maneira, faz-se mister compreender as
motivações dos países-membro para tomar
parte nessa instituição (BAILES et al.,
2007).
Os quatro países centro-asiáticos da SCO
são historicamente menos desenvolvidos que
as potências vizinhas e alheios a um púlpito
multilateral que pudesse ser usado para
expressão e defesa de seus interesses de
maneira “igualitária” em relação aos países
maiores. A oportunidade proporcionada pela
organização é aproveitada para que esse
países possam tomar parte em iniciativas de
cooperação e integração regional
anteriormente inacessíveis, as quais possam
gerar ganhos absolutos e dissipar a imagem
de subordinação que lhes foi legada
(BAILES et al., 2007).
Além da busca por um espaço para
negociações bilaterais sobre temas de
conciliação estratégica e prevenção de
conflitos territoriais, China e Rússia
encontraram na SCO um meio para maior
expansão de influência sobre a região pouco
desenvolvida da Ásia Central. Com efeito de
divulgação, a SCO também é um
instrumento para exibir às potências
ocidentais certa imagem de independência
em relação a organizações internacionais
extrarregionais (BAILES et al., 2007).
Esse desejo de independência, somado a
atitudes de distanciamento têm,
contrariamente, provocado rejeição do
ocidente em relação à SCO. O fato de que a
maioria dos documentos utilizados e
publicados pela organização são redigidos
em mandarim ou russo prejudica o acesso de
governos e de acadêmicos às resoluções
adotadas, o que reduz sobremaneira o
entendimento ocidental sobre os meios e fins
advogados pela SCO. Além disso, o endosso
dos países-membro à entrada do Irã como
país-observador instigou protesto e
descontentamento de líderes ocidentais
como os EUA (BAILES et al., 2007).
Nesse sentido, a maior ressalva feita pelo
Ocidente contra a SCO é a escassez de
credenciais democráticas em seus membros.
Em linhas gerais, a maioria dos partícipes
dessa instituição é governada por princípios
relativamente autocráticos – a agenda da
instituição é vocal no que tange à
preocupação quanto a princípios de não-
ingerência e soberania. Princípios de
proteção a direitos humanos ou de
autodeterminação dos povos, em
contrapartida, têm pouca menção no
documento fundamental da SCO. Essas
inclinações políticas têm sido fonte de
desconfiança quanto à organização perante a
comunidade internacional. Observa-se,
portanto, que a SCO tem alcançado êxito
relativo em seus objetivos, ainda que essa
eficácia prática não esteja pareada com um
reconhecimento completo pelos demais
atores internacionais, sejam eles regionais
ou globais (BAILES et al., 2007).
4.4. AS CRISES ENTRE TAIWAN E
CHINA E O DESENVOLVIMENTO
NORTE-AMERICANO
A situação de Taiwan perante a
comunidade internacional e, principalmente,
a China continental é controversa e repleta
de pequenos entraves. Após a vitória de Mao
Zedong e a instauração de um regime
comunista na China, o grupo nacionalista,
que também lutava pelo poder no país, se
instalou na ilha de Taiwan, criando “duas
versões conflitantes da mesma identidade
nacional chinesa” (KISSINGER, 2011).
Taiwan como território chinês conseguiu
estabelecer um governo próprio, diferente
daquele responsivo a Pequim. Desde então,
mesmo não tendo independência formal da
República Popular da China, embates
políticos e militares envolvendo a República
da China (Taiwan) são bastante comuns. As
diversas crises alavancaram diálogos e
confrontos políticos que perpassam pelas
complexas relações internacionais da Guerra
Fria e suas maiores potências (KISSINGER,
2011).
A disputa por pequenas ilhas, num jogo
que marcou uma luta por poder e
armamentos, configurou as duas primeiras
crises no Estreito de Taiwan, levando
Estados Unidos, no apoio de Taiwan, e
União Soviética, como aliado da China, a
participarem de operações militares em
1954, as quais deixaram o mundo próximo a
uma guerra nuclear. O discurso mais
enfático dos representantes taiwaneses com
relação à separação institucional da Ilha
também conseguiu trazer uma grande e
terceira crise já na década de 1990, em meio
a mudanças na configuração política
internacional com o fim da Guerra Fria e o
esfacelamento da URSS (KISSINGER,
2011).
Atualmente, o caso de Taiwan é uma
incógnita. A independência da Ilha depende,
em grande parte, do amadurecimento da
ideia de uma separação pacífica da China
continental, fato que ainda é controverso.
Para a China, o ideal é que o governo
taiwanês desista da implementação
institucional de uma nação independente.
Entretanto, essa questão é envolta por
diversos fatores econômicos, políticos e
culturais principalmente, já que as
construções de uma identidade nacional e de
um sentimento de cidadania têm grande
força em Taiwan (PEREIRA PINTO, 2004).
Nesse contexto, os Estados Unidos se
fazem atuantes como mediadores, tentando
compreender as motivações taiwanesas e de
seus líderes com as eleições dentro da Ilha.
O fornecimento de armas a Taiwan e o
apaziguamento das tensões com a China
continental são exemplos do ativismo norte-
americano nessa atmosfera, contemplando
também interesses particulares dos EUA,
uma vez que a China se faz uma grande
potência dentro do cenário internacional,
parceira em relações comerciais de
importância. Contudo, a possível
independência de Taiwan insurge
paradigmas e a grande ambiguidade nos
discursos de seus líderes somada às
dificuldades acerca da criação de um país
com bases fortes para continuar sendo
atraente economicamente e legítimo para a
sociedade internacional reforçam, em muito,
essa ideia (PEREIRA PINTO, 2004).
4.5. A PENÍNSULA COREANA E O
PAPEL DOS ESTADOS UNIDOS
Os confrontos na Península Coreana
entre Coreia do Sul e Coreia do Norte
ocorrem desde a Guerra Fria e continuam a
trazer as questões de segurança da região à
pauta internacional. O conflito ideológico
aliado a um passado de guerra e turbulência
é fonte para a preocupação das grandes
potências mundiais e também dos vizinhos
dos países em questão. Os Estados Unidos
são, dessa forma, bastante importantes em
tal contexto, uma vez que, como grandes
parceiros do país ao Sul, compartilham
políticas e trocas comerciais que
determinam alguns de seus interesses.
O discurso norte-americano para com a
Península Coreana foi sempre baseado em
paz e prosperidade. Dessa maneira, a
promoção do desenvolvimento econômico e
dos pilares democráticos se tornou conteúdo
principal do diálogo com a Coreia do Sul.
Além de tudo, a proteção do Sul contra uma
possível agressão do Norte é uma
característica importante dessa relação, a
qual remonta à divisão do território que
resultou do fim da Segunda Guerra Mundial
em 1945 (BAEG IM, 2006).
Após os atentados terroristas de 11 de
setembro de 2001 e apesar da “Doutrina
Bush” criar sob a luz das implicações do
terrorismo o “Eixo do Mal”, incluindo
Coreia do Norte como integrante
(PECEQUILO, 2007), os Estados Unidos
remodelaram suas políticas tentando trazer à
tona um sistema “bilateral múltiplo”, no
qual suas relações abrem espaço para uma
diversidade de contatos, prezando por
agilidade, entrelaçamento político e, ao
mesmo tempo, mobilidade. Desse modo,
fortalecendo alianças e dinamizando
relações, tenta-se mitigar as consequências
em relação à disputa entre Coreias. Por ser
um grande ator internacional que não tem
ambições territoriais com relação à
Península como China e Japão, os EUA têm
um papel decisivo na preservação da paz no
território sem relacioná-lo a interesses
particulares diretamente (BAEG IM, 2006).
Os Estados Unidos tentam mediar a
possível cooperação nacional entre Coreias,
orientando, assim, uma maior assertividade
da Coreia do Norte para com a comunidade
internacional e uma consecutiva abertura
paulatina. Nesse sentido, a chamada ROK-
US, uma aliança promovida para proteger a
Coreia do Sul durante a Guerra Fria, se
renova e assume uma roupagem diferente,
agregando a perspectiva da colaboração
entre os países, fortalecendo alianças e
atenuando questões de grande preocupação
como o programa nuclear norte-coreano
(BAEG IM, 2006).
5. CONCLUSÃO
As iniciativas de cooperação no âmbito
de segurança estabelecidas na região da Ásia
-Pacífico ainda não estão de todo
consolidadas. O tratamento dispensado a
questões dessa sorte se concentram
majoritariamente no setor bilateral, havendo
escassos mecanismos multilaterais que
regulem as interações da região.
Muitos dos entraves à cooperação que
permeiam a condução de relações
internacionais na área estudada são
herdeiros de atritos militares históricos e
tensões políticas antigas que foram também
arraigadas na sociedade civil e ainda hoje
emperram o relacionamento plenamente
amigável entre governos.
A questão nuclear também se faz
presente na região – Índia, China, Coreia do
Norte e a vizinha Rússia detêm níveis
tecnológicos capazes de usar energia nuclear
para fins militares – e confere às
indisposições diplomáticas uma atenção
maior da sociedade internacional. O caso
norte-coreano suscita preocupação adicional
pela inconstância da posição do regime de
Pyongyang, cujas intenções permanecem
veladas.
No panorama de pouca concertação
colaborativa que se observa na Ásia-
Pacífico, o exemplo da ASEAN caracteriza
uma das poucas relações institucionalizadas
na região, ainda que composta por diversos
países relativamente inexpressivos em
termos de relevância militar ou de peso
estratégico determinante para a segurança da
área. Em termos de cooperação com outras
regiões da Ásia, a SCO é um exemplo de
instituição bem-sucedida em seus
propósitos, porém pouco reconhecida por
atores externos.
Analisando especificamente algumas das
principais questões de segurança da região
da Ásia-Pacífico, é evidente a necessidade
do estabelecimento de frameworks legais/
institucionais para ação dos países, sem os
quais a regulação de pendências tem poucas
perspectivas de ser conduzida sob normas
aceitas mutuamente. Por fim, questões
conflituosas de importância para os países
envolvidos se mantêm restritas ao (pouco)
diálogo bilateral, nem sempre flexível ou
efetivo como a ação de regimes multilaterais
firmemente estabelecidos.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Autores

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Carl von Clausewitz
Columba Peoples
Immanuel Kant
Henry Kissinger
Nick Vaughan-Williams
Ole Waever
William Shugart

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Autores

Teoria Crítica
Robert Cox
Andrew Linklater
Richard Devetak
Mark Hoffman
Construtivismo
Alexander Wendt
Friedrich Kratochwil
John Ruggie
Nicholas Onuf
Feminismo
Ann Tickner
Christine Sylvester
Hilary Charlesworth
Lene Hansen
Sandra Harding
Pós-colonialismo
Gayatri Spivak
Sankaran Krishna
Walter Mignolo
Arik Dirlif
Edward Said

Bibliografia recomendada

Teoria Crítica
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Teoria Crítica
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Construtivismo
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Feminismo
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International Gender Studies Centre at the Department for International Development: <http://
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The Women and Gender Studies Institute: <http://www.wgsi.utoronto.ca/>

Pós-colonialismo
Center for Postcolonial and Globalization Studies: <http://w3.unisa.edu.au/hawkeinstitute/cps/
default.asp>
Centre for Colonial and Postcolonial Studies: <http://www.kent.ac.uk/english/staff-research/centres/
poco/postcolonialindex.html>
The Institute of Postcolonial Studies: <http://ipcs.org.au/>

Autores

Amado Cervo
Antônio Carlos Lessa
Clodoaldo Bueno
Eduardo José Viola
José Flávio Sombra Saraiva
Paulo F. José Visentini

Bibliografia recomendada

BERTAZZO, Juliana. A nova agenda internacional de segurança põe a democracia brasileira em

risco? In: Revista Brasileira de Política Internacional. Publicação semestral. Brasília: Instituto
Brasileiro de Relações Internacionais, 2008.
CERVO, A. L.; BUENO, C. Historia da política exterior do Brasil. 2. ed. Brasília: UNB, 2002.
CUNHA, Ciro Leal M. da. Terrorismo internacional e a política externa brasileira após o 11 de
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D’ARAUJO, Maria Celina. Inserção Internacional Brasileira: temas de política externa.
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KENKEL, Kai Michael. Democracia, ajuda humanitária e operações de paz na política externa
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SARMIENTO, Luis Capelo. O Brasil e a MINUSTAH: As Motivações e Consequências de Uma
Operação Liderada Pelo Brasil. Disponível em: <http://institutoreko.org/disco/documentos/
monografia.pdf>. Acesso em: 10 set. 2012.
SEITENFUS, Ricardo Antônio da Silva; ZANELLA, Cristine Koehler; MARQUES, Pâmela
Marconatto. O Direito Internacional repensado em tempos de ausências e emergência: a busca
de uma tradução para o princípio da não-indiferença. In: Revista Brasileira de Política
Internacional. Publicação semestral. Brasília: Instituto Brasileiro de Relações Internacionais, 2008.

Principais publicações

Meridiano 47
Política Externa
Revista Brasileira de Política Internacional

Autores

Andrea Hoffman
Augusto Cançado Trindade
David C. Ellis
Eitii Sato
Inis L. Claude Jr.
J. Martin Rochester
Giulio M. Gallarotti
Martha Finnemore
Michael Barnett
Monica Herz

Bibliografia recomendada

BARNETT, Michael N.; FINNEMORE, Martha. The Politics, Power, and Pathologies of
International Organizations. International Organization, Vol. 53, No. 4, pp. 699-732, 1999.
CLAUDE, Inis L. Swords into Plowshares. New York, Random House, Third Edition, 1964.
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GALLAROTTI, Giulio M. The Limits of International Organization: Systematic Failure in the
Management of International Relation. International Organization, 1991, Vol. 45, No. 2, pp. 193-195.
HERZ, Mônica; HOFFMAN, Andrea. Organizações internacionais: história e práticas. Rio de
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ROCHESTER, J. Martin. The Rise and Fall of International Organization as a Field of Study.
International Organization, Vol. 40, No. 4, pp. 777-813, 1986.
SATO, Eiiti. Conflito e Cooperação nas Relações Internacionais: as Organizações Internacionais no
século XXI. Revista Brasileira de Política Internacional, Vol. 46, No. 2, pp. 161-176. Brasília, 2003.
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Horizonte: Del Rey, 2003.

Centros de pesquisa

Journal of International Organizations Studies (JIOS)

UN Studies Association (UNSA)
International Organization (IO)

Autores

Bruce Hoffman
Barry Buzan
Stephen Biddle
Linda Robinson

Bibliografia recomendada

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Autores

Alexander Betts
Guy S. Goodwin-Gill
Antônio Augusto Cançado Trindade
Gil Loescher
Julia Bertino Moreira
José Henrique Fischel de Andrade

Bibliografia indicada

AGIER, Michel. Tradução de Paulo Neves. Refugiados diante da nova ordem mundial. Tempo
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Autores

Cristina S. Pecequilo
Gordon Hanson
Joseph Nye
Luis Mesa Delmonte
Steve Saidman

Bibliografia recomendada

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LUTZ, Catherine. War at Home in the United States: Militarization and the Current Crisis. American
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2001.
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Pesquisa de Relações Internacionais. Brasília, 2003.
NAU, H. R. The Myth of America's Decline. Leading the World Economy into the 1990's. Oxford
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NYE, Joseph. The Paradox of American Power: Why the World's Only Superpower Can't Go It
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Fontes de pesquisa

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Blog do Stephen Walt - <www.walt.foreignpolicy.com>
Comisión Nacional de los Derechos Humanos México - <www.cndh.org.mx/>

Autores
Adrián Bonilla
Alcides Costa Vaz
Ivan Briscoe
Luis Henrique Soares Gatto

Bibliografia recomendada

BONILLA, Adrián. Percepciones de la amenaza de seguridad nacional de los países andinos:

regionalización del conflicto colombiano y narcotráfico. Buenos Aires: CLACSO, 2004. Disponível
em: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/relint/bonilla.pdf.
BRISCOE, Ivan. Trouble on the borders: Latin America’s new conflict zones. Madrid: FRIDE, 2008.
Disponível em: http://www.fride.org/download/COM_Borderlands_Americas_ENG_jul08.pdf.
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STAHN, Carsten. Responsibility to Protect: Political Rhetoric or Emerging Legal Norm? The
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brasil-com-os-paises-andinos&catid=206%3Adocumentos-no-oficiales&Itemid=318>.

Publicações

Asuntos del Sur

Autores

Christopher Claphan
Fritz Stenger
José Flávio Sombra Saraiva
Muemi Muiu
Paulo F. Visentini
Pio Penna Filho
S. K. Asante
Wolfgang Döpcke

Bibliografia indicada

DÖPCKE, Wolfgang. A vida longa das linhas retas: cinco mitos sobre as fronteiras da África
negra. In: Revista Brasileira de Políticia Internacional, ano 42, nº 1 (janeiro-junho 1999): p. 77-109.
DUNN, John. West African States: failure and promises. Cambridge: Cambridge University Press,
1978.
GIDDENS, A. The Constitution of Society: Outline of the Theory of Structuration. Berkeley:
University of California Press, 1984.
HOLDEN, Paul e Hennie van Vuuren. The devil in the detail – How the arms deal changed
everything. Jeppestown: Jonathan Ball Publishers, 2011.
PENNA FILHO, Pio. Segurança seletiva no pós-Guerra Fria: uma análise da política e dos
instrumentos de segurança das Nações Unidas para os países periféricos –– o caso africano. In:
Revista Brasileira de Política Internacional, ano 47, nº 1 (janeiro-junho 2004): pp. 31-50.
REGIONAL POLITICS HANDBOOKS OF THE WORLD. Political Handbook of Africa 2007.
Washington, D.C.: QC Press, 2007.
SARAIVA, José F. Sombra. Formação da África Contemporânea. São Paulo: Editora Atual, 1987.
SIOLLUN, Max. Oil, politics and violence: Nigeria’s Military Coup Culture (1966-1976). Nova
Iorque: Algora Publishing, 2009.
SOARES DE OLIVEIRA, Ricardo. Oil and politicsin the Gulf of Guinea. Londres: C. Hurst and Co.,
2007.
STEVENS, Fayiso Liyang. The African Philosophy of Self-Destruction. Johanesburgo: Pinetown
Printers, 2011.
THOMSON, Alex. An introduction to African Politics. Nova Iorque: Routledge, 2004.

Centros de pesquisa

African Studies Centre (Oxford University) – <http://www.africanstudies.ox.ac.uk/>

Institute for Security Studies (ISS Africa) – <http://www.issafrica.org>
Royal African Society – <http://www.royalafricansociety.org>
The Observatoire de l’Afrique – <http://www.obsafrique.eu/>

Autores

David Arase
Kai He
Peter R. Lavoy

Bibliografia recomendada

ARASE, David. Japan, the active state?: Security Policy, 2007. Disponível em: <http://
www.jstor.org/stable/pdfplus/10.1525/as.2007.47.4.560.pdf>. Acesso em: 15 jun. 2012.
HE, Kai. Indonesia’s foreign policy after Soeharto: international pressure, democratization, and
policy change. International Relations of the Asia-Pacific, Vol. 8 (2008), p. 47-72. Disponível em:
http://irap.oxfordjournals.org. Acesso em: 24 de maio 2012.
KISSINGER, Henry. Sobre a China. Rio de Janeiro: Objetiva, 2011.
LAVOY, Peter R. India in 2006: A New Emphasis on Engagement. Asian Survey, Universidade da
Califórnia, Vol. 47, N. 1 (Janeiro/Fevereiro 2007), p. 113 – 124. Disponível em: <http://
www.jstor.org/stable/10.1525/as.2007.47.1.113>. Acesso em: 15 de maio 2012.
LEE, Lai To; (1997). “East Asian Assessments of China's Security Policy”, International Affairs
(Royal Institute of International Affairs 1944-), Vol. 73, No. 2, Asia and the Pacific, P. 251-262.
TUCKER, Tenente-Coronel Mona Lisa D. China e Índia: amigos ou adversários?. Air & Space Power
Journal, (Segundo Trimestre de 2004). Disponível em: <http://www.airpower.au.af.mil/
apjinternational/apj-p/2004/2tri04/tucker.html>. Acesso em: 16 de jul. 2012.
YANG, J; (2010). “China’s Security Challenges: Priorities and Policy Implications”, Asia Pacific
Countries’ Security Outlook and Its Implications for the Defense Sector, Tokyo: National Institute for
Defense Studies (NIDS), 141-159.

Sites e Centros de Pesquisa

Center for Strategic & International Studies: <http://csis.org/region/asia>

Chinese Journal of International Law: <http://chinesejil.oxfordjournals.org/>
Oxford Journals – International Relations of the Asia-Pacific: <http://irap.oxfordjournals.org/>
Institute of Peace and Conflict: <http://www.ipcs.org/>
Stockholm International Peace Research Institute: <http://www.sipri.org/research/security/china>
The official website of the Association of Southeast Asian Nations: <http://www.aseansec.org/>
The Shanghai Cooperation Organization: <http://www.sectsco.org/EN/>
(North) Korea Central News Agency: <http://www.kcna.kp/goHome.do?lang=eng>
Gateway to (South) Korea: <http://www.korea.net/>
Ministry of Foreign Affairs of Japan: <http://www.mofa.go.jp/>
XinhuaNet News: <http://www.xinhuanet.com/english/home.htm>
China Internet Information Center: <http://www.china.org.cn/>
Portal Nacional da República da Indonésia: <http://www.indonesia.go.id/en.html>