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RESUMO
ABSTRACT
*
Trabalho publicado nos Anais do XVIII Congresso Nacional do CONPEDI, realizado em São Paulo –
SP nos dias 04, 05, 06 e 07 de novembro de 2009.
4120
A busca por um método adequado de desenvolvimento vem intrigando os estudiosos do
tema diante do agravamento das desigualdades econômicas e sociais e da elevação da
pobreza no mundo, mormente após as Guerras Mundiais. Tais circunstâncias
consolidaram o entendimento de que o desenvolvimento não mais se confunde com
simples crescimento econômico.
2 O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
4121
Não se trata de apenas entendê-lo como mero conjunto de políticas que promovam o
progresso de uma nação de forma permanente, porque são as forma e as perspectivas
instrumentalizadas para a concretização desse desiderato que torna o tema de difícil
aplicação prática.
O início de uma nova perspectiva se inicia com Celso Furtado, que demonstrou que os
Estados não se desenvolvem naturalmente, podendo, a depender da contribuição das
estruturas políticas e sociais, sofrer um retrocesso ou estagnação. No caso brasileiro,
Furtado identificou uma estrutura dualista, composta por uma parte atrasada (latifúndios
exportadores de commodities) e avançada (industriários e empresários), em que se devia
incentivar essa segunda parte com a promoção da classe média, do setor de serviços e da
indústria de transformação.
4122
são hoje bastante respeitados, como a questão dos direitos humanos, da tolerância, do
respeito às minorias."[3]
Como bem destacado por Gustavo Justino[5], o fortalecimento das liberdades humanas,
no Estado desenvolvimentista de Amartya Sen, deve ser promovido tanto pelo Poder
Público como pela própria sociedade, mas competindo àquele harmonizar a perspectiva
do desenvolvimento humano com o crescimento econômico.
A crítica que remanesce ao desenvolvimento por meio da (e para a) liberdade não reside
no plano abstrato, como constatado nas doutrinas anteriores, mas na sua implementação
ou concretização de suas premissas.
Esse obstáculo ocorre porque as liberdades indicadas não se restringem aos direitos
fundamentais de primeira dimensão (ou de prestação negativa), mas refletem com maior
clareza sobre os direitos fundamentais de segunda dimensão (de prestação positiva), que
envolvem as liberdades reais ou concretas decorrentes da igualdade e se afinam aos
direitos humanos sociais, econômicos e culturais. A efetivação desses direitos, ademais,
exige maior dispêndio financeiro estatal e privado (v.g. o direito à educação que é dever
estatal em cooperação com a sociedade, bem como a proteção e preservação de um
meio ambiente ecologicamente equilibrado que é dever do Estado e de toda a
coletividade).
4123
O capital social se constitui pelo o civismo e deve ser promovido pelas instituições, pois
é fundamental para a formação de uma massa social solidária e comprometida com os
fins de toda a comunidade, o que diminui a corrupção e avigora a cidadania e as
expansões das liberdades. Tal fenômeno deve ser incentivado e realizado pelo Estado e
por todos demais atores sociais (sociedade civil organizada, particulares e sociedades
empresárias). Nesse ponto, ressalte-se a importância de uma ética cidadã, ou seja, um
desenvolvimento social com interdependência dos fatores econômicos, políticos,
ambientais e jurídicos.
A credibilidade das instituições, por sua vez, vincula-se aos efeitos da ingerência do
poder público na economia. Trata-se da intervenção estatal a ocorrer apenas quando
necessário (falhas do mercado) para desincentivar a inadimplência, exigir das empresas
um maior comprometimento com o interesse publico e obstar a concentração de
mercado com justas normas de concorrência.[7] Nesse particular, cumpre destacar o
papel do desenvolvimento jurídico e político em diálogo com as perspectivas
econômicas e sociais.
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A Organização das Nações Unidas (ONU), atenta a isso, passou a avaliar o
desenvolvimento dos países utilizando o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH),
que se vale da expectativa de vida, da educação e do PIB per capita. Ou seja, outros
dois fatores não econômicos passaram a compor o exame do desenvolvimento das
nações.
4125
traduzir." [15] Nos dez anos seguintes, em Johanesburgo (Rio+10), o dever de cumprir
os objetivos da Agenda 21 foi ratificado.[16]
4126
depende da integração de segmentos econômicos, sociais, políticos e ambientais. Assim,
evidencia-se que o legislador originário também instituiu a realização do
desenvolvimento sustentável para o país.
4127
realização do desenvolvimento sustentável. Na ADI 3540 MC/DF, o Ministro relator
Celso de Mello consignou que:
Inolvidável também que, apesar da autorização já contida no §2.º do art. 5.º da CF/88, a
Emenda Constitucional n.º 45/04 possibilitou a elevação dos direitos humanos
declarados em tratados internacionais ao status de emenda constitucional, desde que
sejam aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos
dos votos dos respectivos membros.
4128
3. A intervenção estatal na ordem econômica por indução positiva como forma de
promoção do desenvolvimento sustentável
Como visto, o desenvolvimento sustentável deve ser realizado pelo Estado e pela
sociedade organizada à luz das diferenças regionais. Para tanto, o constituinte se valeu,
dentre outros meios, da técnica da extrafiscalidade, que corresponde à atividade estatal
que se vale da tributação não apenas para compor os cofres públicos (interesse
meramente arrecadatório), mas também para atender a compromissos sócio-
econômicos.
Roque Antonio Carrazza conceitua os incentivos fiscais como instrumento pelo qual "a
pessoa política tributante estimula os contribuintes a fazerem algo que a ordem jurídica
considera conveniente, interessante ou oportuno (p. ex., instalar indústrias em regiões
carentes do País)"[25] através da redução ou até da supressão da carga tributária,
manifestando-se sob a forma de imunidade ou de isenções tributárias.
Para João Bosco Leopoldino da Fonseca[28], as razões para o Estado intervir na ordem
econômica respondem a critérios de equidade na distribuição de renda (justiça
distributiva), considerando a insuficiência dos puros e naturais critérios econômico-
capitalistas.
4129
distritos industriais, dos pólos de equilíbrio, das metrópoles de equilíbrio, que se
compõem de variados elementos dirigidos nesta intenção.[30]
O mecanismo extrafiscal de intervenção por indução tem peculiar previsão no art. 151,
I, da CF/88. Permite-se que a União excepcione o princípio da uniformidade tributária e
confira incentivos tributários (imunidade e isenção tributária, remissão, anistia,
moratória etc.) a ponto de distinguir e preferir um ente político em detrimento de outro
para promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes
regiões do País.
4130
efêmero e insustentável) da Amazônia, pois se tratava de produto de elevado valor
específico com demanda internacional e preços compensadores que geravam receitas
elevadas o suficiente para cobrir custos e incentivos fiscais (Decreto n.º 2.543-A, de 05
de janeiro de 1912).
4131
Já na era presidencial de Juscelino Kubitscheck, além da capital do país (Brasília) ter se
aproximado da Amazônia, foi publicada a Lei n.º 3.173, de 06 de junho de 1957,
regulada pelo Decreto n.º 47.757/60, criando, em coordenação com a SPVEA, uma zona
franca de 200 hectares em Manaus, que serviria de armazenamento ou depósito de
mercadorias importadas para o consumo interno da Amazônia e dos países vizinhos.
Somente no regime militar presidido por Castelo Branco e sob o lema da segurança
nacional ("Integrar Para Não Entregar"), a Zona Franca de Manaus foi efetivamente
operacionalizada com a publicação do Decreto-lei nº 288/67.
4132
Segundo o domínio eletrônico da SUFRAM[38], o modelo ZFM pode ser divido em 05
fases.
Na segunda fase, delimitada entre 1975 e 1990, pautada na política nacional de fomento
à indústria nacional de insumos, foram estabelecidos os Índices Mínimos de
Nacionalização para produtos industrializados na ZFM e vendidos para as outras regiões
do país, bem como o contingenciamento das importações (estabelecimento de limites
máximos globais anuais). No fim dessa fase, o modelo registrou um de seus melhores
desempenhos ao faturar U$ 8,4 bilhões, gerar 80 mil empregos diretos e consolidar um
parque industrial de bens de consumo duráveis bem diversificado, no qual se destacou o
setor eletroeletrônico[39].
Na fase seguinte, compreendida entre 1991 e 1996, a ZFM viveu o seu momento mais
difícil e foi compelida a se modernizar. As medidas adotadas pelo governo Collor
("Nova Política Industrial e de Comércio Exterior", "Programa Brasileiro de Qualidade
e Produtividade", "Programa de Competitividade" e Lei n.º 8.387/91) abriram a
economia brasileira para o mercado exterior e reduziu o Imposto de Importação (II) para
o resto do país, o que minou a peculiaridade regional que garantia competitividade ao
modelo. Assim, a atividade terciária entrou em declínio, eliminaram-se os limites
máximos globais anuais de importação, foi fixado o patamar de 88% de redução do
Imposto de Importação para a ZFM e impôs-se a política do Processo Produtivo Básico
(PPB).
Durante todas essas fases, foram criadas 07 Áreas de Livre Comércio em que se
conferiram alguns dos benefícios da Zona Franca de Manaus no sentido de caracterizá-
las como entrepostos comerciais para efetivar a interiorização dos benefícios
econômicos do modelo. Dentre elas, destacam-se Tabatinga (AM), Macapá-Santana
(AC), Boa Vista-Bonfim (RR) e Guajará-Mirim (RO).
4133
Manaus (PIM), há estação de captação e tratamento de água, sistema viário asfaltado
com 48 km, sistemas sanitário e de telecomunicações, baixos preços para aquisição de
lotes e concessão de 10 anos para pagamento, bem como planejamento ambiental
configurado na preservação das áreas verdes na proporção da área industrializada.
4134
Avaliando que a Zona Franca de Manaus adotou as diretrizes internacionais da
Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial (ONUDI),
destacadamente com isenções tributárias, facilidades de crédito, tarifas especiais de
transporte, disponibilidade de mão de obra etc., Deusamir Pereira[42] critica esse
modelo regional de desenvolvimento. Ele acredita que se trata de uma proposta
desenvolvimentista de fora para dentro ao obedecer à lógica da divisão internacional da
produção, o que teria intensificado as dependências tecnológicas, comercial, produtiva e
cultural da região, em relação às economias dos países centrais. Nesse sentido, conclui
pela inadequação e insuficiência do modelo para o desenvolvimento da região, in
verbis:
4135
empreendimentos classificados como prioritários para o desenvolvimento regional,
calculados com base no lucro da exploração até 2013; e isenção da Contribuição para o
PIS/PASEP e da COFINS nas operações internas na Zona Franca de Manaus.
Interessante notar que o referido diploma legal estadual está norteado pelo princípio da
reciprocidade, configurado na contrapartida a ser oferecida pelo beneficiário através de
salários e benefícios sociais locais (art. 2º, parágrafo único, I). Uma das formas de
efetivação desse princípio se dá por meio da necessidade dos beneficiários recolherem
contribuições financeiras em favor do Fundo de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
ao Desenvolvimento Social do Estado do Amazonas (FMPES), da Universidade do
Estado do Amazonas (UEA) e do Fundo de Fomento ao Turismo, Infra-Estrutura,
Serviços e Interiorização do Desenvolvimento do Estado do Amazonas (FTI).
Daí, denota-se que, em consonância com o art. 4.º, §1.º, da Lei Estadual n.º 2.826/03, a
concessão dos incentivos estaduais está condicionada apenas a produtos resultantes de
atividades tidas como fundamentais para o desenvolvimento do Estado, quais sejam, as
que cumulem três das seguintes características: concorram para o adensamento da
cadeia produtiva com o objetivo de integrar e consolidar o parque industrial,
agroindustrial e de indústrias de base florestal do Estado; contribuam para o incremento
do volume de produção industrial, agroindustrial e florestal do Estado; contribuam para
o aumento da exportação aos mercados nacional e internacional; promovam
investimento em pesquisa e desenvolvimento de tecnologia de processo e/ou produto;
contribuam para substituir importações nacionais e/ou estrangeiras; promovam a
interiorização de desenvolvimento econômico e social do Estado; concorram para a
utilização racional e sustentável de matéria-prima florestal e de princípios ativos da
biodiversidade amazônica, bem como dos respectivos insumos resultantes de sua
exploração; contribuam para o aumento das produções agropecuária e afins, pesqueira e
florestal do Estado; gerem empregos diretos e/ou indiretos no Estado; e promovam
atividades ligadas à indústria do turismo.
Ademais, nos termos do art. 5.º, da Lei Estadual n.º 2.826/03, os interessados devem,
preliminarmente, apresentar a obtenção de licença ambiental prévia e fundar o seu
4136
pedido de concessão dos incentivos em projeto técnico-econômico que aponte a
viabilidade e a adequação legal do empreendimento.
Diante das condicionantes estaduais para a concessão dos incentivos fiscais, Omara
Oliveira Gusmão[47] ressalta a preocupação do Amazonas em promover o
desenvolvimento sustentável ao observar a perspectiva regional, social e econômica
com a estipulação da concessão de incentivos tributários sem se olvidar da proteção
ambiental.
Assim, em meio aos graves e iminentes riscos do aquecimento global gerado pela
emissão de dióxidos de carbono na atmosfera, muito dos quais provindos do
desmatamento florestal, a proteção ambiental gerada pelo PIM constitui-se em
externalidade positiva. Nas palavras de Fábio Nusdeu:
4137
O domínio eletrônico da SUFRAMA[50] também noticia o referido estudo e ressalta
que, a partir dos valores de mercado (tonelada de carbono nas bolsas americana e
europeia) e das pesquisas econômicas na seara ambiental (serviços resultantes da
biodiversidade), avaliou-se que, respectivamente, a economia ambiental gerada com o
PIM alcançou valores entre US$ 1 bilhão e US$ 10 bilhões e US$ 158 bilhões, no
período analisado. Em razão disso, os pesquisadores envolvidos propõem a
transformação do PIM em EcoPIM (ou Polo EcoIndustrial de Manaus) e sugeriram a
compensação dessa externalidade positiva por intermédio da criação de uma taxa
compensatória (cobrada pela ONU e repassada aos governos dos Estados da Amazônia
e, principalmente ao Amazonas); da emissão de ações negociáveis de carbono e/ou do
estabelecimento de compensações governamentais e de mecanismos pactuados.
Portanto, denota-se que os incentivos fiscais que compõem a Zona Franca de Manaus
não se restringem ao mero crescimento econômico da região, pois a SUFRAMA vem se
valendo de parcerias e dos recursos da TAS para fomentar e promover pesquisas que
aprimorem a tecnologia regional fundada nas potencialidades da floresta, o que
responde às críticas de que o modelo seria falho por observar interesses externos e
desvinculados dos atributos locais.
5 CONCLUSÃO
4138
Um dos instrumentos constitucionalmente previstos para a promoção do
desenvolvimento nacional, em conformidade com as desigualdades regionais e sociais e
em harmonia com o meio ambiente ecologicamente equilibrado, consiste na
extrafiscalidade, cujo exemplo de sucesso reside na Zona Franca de Manaus.
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4139
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[17] FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, 8. ed.
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[18] SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 4. ed. São Paulo:
Saraiva, 2004. p. 35.
[19] SILVA, José Afonso da Silva da. Direito ambiental constitucional. 5. ed. São
Paulo: Malheiros, 2004. p. 26.
[20] SILVA, José Afonso da Silva da. Direito ambiental constitucional. 5. ed. São
Paulo: Malheiros, 2004. p. 27.
[21] GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na constituição de 1988. 13. ed. São
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[23] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 3540 MC/DF. Rel. Min. Celso de
Mello. Tribunal Pleno. Brasília. DF, 01 de janeiro de 2005. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?
s1=desenvolvimento meio ambiente proporcionalidade&base=baseAcordaos>. Acesso
em: 11 set. 09.
[24] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 466343/SP. Rel. Min. Cezar Peluso.
Tribunal Pleno. Brasília. DF, 03 de dezembro de 2008. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=
(466343.NUME. OU 466343.ACMS.)&base=baseAcordaos>. Acesso em: 11 set. 09.
[25] CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 11. ed.
São Paulo: Malheiros, 1998, p. 475-476.
4143
[26] GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na constituição de 1988. 13. ed. São
Paulo: Malheiros. p. 147-149.
[27] SOUZA, Washington Peluso Albino de. Direito econômico. São Paulo: Saraiva,
1980. p. 413-416.
[28] FONSECA, João Bosco Leopoldino da. Direito econômico. 4.ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2003. p. 241.
[29] SOUZA, Washington Peluso Albino de. Direito econômico. São Paulo: Saraiva,
1980. p. 435.
[30] SOUZA, Washington Peluso Albino de. Direito econômico. São Paulo: Saraiva,
1980. p. 417.
[41] Informação fornecida por Oldemar Iank na Conferência Nacional sobre Direito
Ambiental e Questão da Amazônia, em Manaus, em 05 de setembro de 2009.
4144
[42] PEREIRA, Deusamir. Amazônia insustentável: Zona Franca de Manaus: estudo e
análise. 2. ed. Manaus: Valer, 2006. p. 115.
[44] ROCHA, Ernesto dos Santos Chaves da. Os incentivos do ICMS na zona franca de
manaus. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; RAMOS FILHO, Carlos Alberto de
Moraes; e PEIXOTO, Marcelo Magalhães (Coords.). Tributação na zona franca de
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4145