Development and régulation theory

INTRODUÇÃO

A teoria do desenvolvimento nasceu para explicar o contraste entre o rápido crescimento dos
países industrializados após a década de 1950 e a ausência de recuperação significativa da
chamada periferia. De certa forma, ela foi construída como uma exceção à teoria do crescimento
neoclássico, então dominante, que pressupunha ajustes perfeitos de mercado em uma
economia industrializada. Essa época chegou ao fim, sob a pressão de pelo menos três fatores
convergentes.

Em primeiro lugar, depois de experimentar muitas teorias e estratégias, muitos governos

adotaram o "Consenso de Washington" na década de 1990, que promoveu a implementação
total de mecanismos de mercado para produtos, mão de obra e finanças. A sucessão de crises
latino-americanas e asiáticas e, finalmente, o quase colapso global e dos Estados Unidos em
2008 desafiaram drasticamente a relevância dessa reunificação do crescimento e da
macroeconomia com a teoria do desenvolvimento (Boyer 2016).

A impressionante modernização e o rápido crescimento na China são uma segunda fonte para
um novo pensamento sobre o desenvolvimento: a imprecisão dos direitos de propriedade, as
intrincadas conexões entre as esferas política e econômica, bem como o controle do crédito e
da taxa de câmbio por Pequim deveriam ter bloqueado o processo de desenvolvimento iniciado
pela liberação da concorrência na agricultura e depois na indústria. Apesar da extensa e
diversificada pesquisa sobre esse paradoxo, não há consenso sobre uma teoria integrada do
novo desenvolvimento que explique por que alguns países são bem-sucedidos e outros
fracassam constantemente.

Justamente a diversidade das trajetórias nacionais de desenvolvimento põe em risco a

pretensão da teorização dominante que postula a universalidade de "um melhor modo de
desenvolvimento". É claro que a industrialização na Índia não é uma duplicação do padrão
chinês; na América Latina, os altos e baixos da Argentina contrastam com a relativa continuidade
da economia e da política brasileira. As esperanças da África se baseiam em padrões de
desenvolvimento ainda diferentes, que variam da Nigéria à África do Sul. A abordagem
"tamanho único" teve de ser substituída por outra que pudesse reconhecer e explicar a
coexistência de diversos regimes socioeconômicos que promovem o desenvolvimento.

A historicidade e a diversidade dos capitalismos é o tema central da teoria da regulação: criada

inicialmente para analisar a "Era de Ouro" pós-Segunda Guerra Mundial nas economias da
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), ela foi ampliada e
generalizada quando aplicada provisoriamente à América Latina (Venezuela, Chile, México,
Argentina e Brasil). Portanto, é útil fazer um breve levantamento de como a definição e os
fatores explicativos do desenvolvimento evoluíram desde a década de 1950, além de ajudar a
entender a virada institucional da teorização contemporânea do desenvolvimento. Seu
interesse é destacar a variedade de mecanismos de coordenação: sob a tradicional oposição
entre Estados e mercados, empresas, redes, associações e comunidades são geralmente
associadas à criação de configurações institucionais viáveis. Esses mecanismos são
especialmente importantes para entender o processo de desenvolvimento, que é mais
complexo do que a escolha de uma combinação ideal entre intervenções estatais e
automatismos de mercado. Com base nisso, a teoria da regulação propõe um método para
detectar as formas institucionais relevantes que medeiam os níveis micro e macro.
Em caso afirmativo, após um processo de tentativa e erro, um modo de desenvolvimento
específico pode ser observado. No entanto, uma armadilha de subdesenvolvimento ou uma
sucessão de booms e crises de curta duração pode ser o resultado da incompatibilidade
estrutural entre essas formas institucionais. As interações entre a política e a economia exigem
uma abordagem político-econômica do desenvolvimento. Essa estrutura oferece uma
explicação para a diversidade das trajetórias nacionais na América Latina e no Leste Asiático. O
panorama dos modos de desenvolvimento contemporâneos sugere uma taxonomia provisória
centrada em um número limitado de configurações-chave. Por fim, essa abordagem é
comparada a outros paradigmas antigos e emergentes.

LEVANDO EM CONTA MEIO SÉCULO DE HISTÓRIA DO DESENVOLVIMENTO

A teoria do desenvolvimento em si foi vista como uma disciplina distinta somente após a
Segunda Guerra Mundial. Desde então, o conceito de desenvolvimento tem passado por uma
série interminável de redefinições e interpretações. Para realizar uma análise prospectiva do
desenvolvimento, é útil dar uma rápida olhada nas diferentes definições que foram
sucessivamente atribuídas aos processos em ação nas economias que antes eram descritas
como "periféricas" (Tabela 20.1).

Foco nos obstáculos ao crescimento após a Segunda Guerra Mundial

A primeira e mais elementar definição enfatiza a natureza autoperpetuante do crescimento, em

oposição a simples fases de aceleração em uma situação econômica transitória. Esse critério, na
verdade, está relacionado a um aspecto importante do desenvolvimento, ou seja, a entrada de
um país em uma fase de crescimento permanente, em oposição à sua tendência à estagnação
ou ao tipo de crescimento muito lento que era típico antes do século XVI (Braudel, 1979; Bairoch,
1995).

É claro que o crescimento pode ser um produto de mudanças demográficas e não do aumento
do padrão de vida. Portanto, uma segunda definição que enfatiza um aumento quase contínuo
no consumo per capita como critério de desenvolvimento é considerada aqui no sentido
estritamente econômico do termo. É essa definição que as teorias de crescimento geralmente
usam, de acordo com uma tradição que remonta aos modelos Harrod ou Domar, embora a
forma canônica seja encontrada em uma formalização emblemática neoclássica (Solow, 1956,
1957).

Ainda assim, nenhum desses significados leva em conta um terceiro componente essencial, as
transformações de tecnologias e organizações que acompanham o processo de crescimento
econômico em si. O próprio conceito de desenvolvimento introduz a ideia de uma
transformação qualitativa e encontra uma referência significativa na teoria schumpeteriana do
desenvolvimento, desde que essa aplicação não se limite à inventividade do empreendedor ou
ao seu espírito empreendedor.

Uma extensão progressiva do escopo da teoria do desenvolvimento

Essa noção pode ser ampliada incorporando uma das principais descobertas da demografia
histórica: o espetacular desenvolvimento humano que ocorreu nos últimos dois séculos. Esse
desenvolvimento ocorreu em diferentes níveis: físico (aumento do tamanho médio das
pessoas), relacionado à saúde (maior expectativa de vida ao nascer) e intelectual (aumento do
conhecimento coletivo e individual por meio da alfabetização e do cálculo e, de modo mais geral,
pelo aprendizado do pensamento analítico e abstrato). É importante observar que essas
variáveis definem os objetivos e o conteúdo do desenvolvimento, e não apenas uma de suas
pré-condições, como se supõe em estudos recentes sobre crescimento endógeno (Lucas 1988,
1993; Romer 1990). Essa sabedoria recebida é a base dos indicadores de desenvolvimento
humano que o Banco Mundial utiliza. Publicados em intervalos regulares, esses indicadores se
prestam a uma classificação que é um pouco diferente das classificações baseadas na renda per
capita (Banco Mundial 1998, por exemplo). Isso demonstra a natureza multidimensional do
desenvolvimento.

Uma divergência análoga surge se os desempenhos nacionais forem medidos por taxas de
crescimento ou por reduções nos níveis de pobreza. É claro que o dinamismo econômico fornece
os recursos necessários para aliviar os conflitos relacionados à distribuição (Collier et al., 2001),
mas nada garante que os menos favorecidos receberão sua parte justa dos dividendos do
crescimento. Muito depende da distribuição da propriedade e das instituições que moldam os
sistemas de preços e recompensas (Adelman, 2001a). Daí uma sexta definição de
desenvolvimento como redução da pobreza, sendo a pobreza definida aqui como a privação de
uma vida decente.

Sustentabilidade social e ecológica como componentes-chave do desenvolvimento

As análises de desenvolvimento e as teorias de justiça podem ser vinculadas em uma tentativa

de se chegar a uma definição mais geral. De acordo com Rawls (1987 [1971]), o desenvolvimento
pode ser definido como o reconhecimento de que todos os indivíduos têm direitos básicos,
principalmente o direito de operar em uma estrutura que permita que todos realizem seu
potencial na medida do possível. Essa concepção encontra sua versão extrema em uma
definição que se opõe radicalmente a uma visão puramente econômica e que assimila
desenvolvimento com liberdade na ordem social, política e econômica (Sen 2000).

Por fim, os crescentes problemas ambientais fizeram com que alguns analistas enfatizassem a
sustentabilidade ecológica de um determinado modo de desenvolvimento, sendo esse um
critério que acabará sendo estendido à ideia de primazia da aceitabilidade social e da
sustentabilidade política do regime econômico. Essa definição final tem uma origem distante na
interpretação malthusiana do desenvolvimento como um conflito entre o dinamismo
econômico e a exaustão dos recursos naturais. No entanto, ela assumiu novas formas, primeiro
quando os preços do petróleo e das matérias-primas dispararam na década de 1970 (Meadows
et al. 1972) e, mais tarde, na década de 1990, devido ao medo do aquecimento global (Godard
et al. 2000).

Em suma, ao longo do último meio século, o conceito de desenvolvimento foi

consideravelmente transformado, a ponto de abranger uma série de objetivos relacionados à
qualidade da política econômica seguida, aos investimentos feitos em saúde e educação como
parte da reprodução da estrutura geral de uma sociedade e à aceitação política de uma
determinada ordem econômica, sem esquecer a marca da atividade econômica no ecossistema.
De sua relevância original ad hoc e limitada em um domínio de natureza puramente econômica,
o conceito foi ampliado para abranger a maioria das esferas que compõem uma sociedade, bem
como as inter-relações entre elas. Isso foi alcançado com o uso de uma abordagem sistêmica,
mesmo que esse termo raramente tenha sido usado (Adelman 2001a). Uma tendência análoga
foi observada com relação aos diferentes esquemas de interpretação do desenvolvimento e do
não desenvolvimento.

TEORIAS DE DESENVOLVIMENTO CONTEMPORÂNEAS: UMA VIRADA INSTITUCIONAL?

Uma variante importante dessa abordagem sistêmica enfatiza o papel das instituições com todo
um espectro de mecanismos de coordenação que complementam e moldam os mercados.

A bifurcação do final da década de 1990

Muitas linhas diferentes de raciocínio, relacionadas a preceitos teóricos sobre a correção de

estratégias de desenvolvimento errôneas, argumentam a favor do surgimento de uma
concepção mais equilibrada de desenvolvimento. Não podemos deixar de reconhecer o papel
que as instituições desempenham e a necessidade de uma abordagem mais integrada (Figura
20.1).

Em um nível teórico, os pesquisadores não estão mais algemados e forçados a falar apenas sobre
mecanismos de mercado. Isso porque eles explicaram o papel desempenhado pelos
mecanismos de coordenação fora do mercado no surgimento de caminhos de crescimento ou
no surgimento de tipos de equilíbrio mais favoráveis do que os que resultariam de uma mera
interação de estratégias individuais funcionando apenas no mercado. Isso nos permite
interpretar a ênfase dada às informações imperfeitas, à natureza interdependente das
preferências e estratégias dos atores e, é claro, às externalidades associadas à educação, à
pesquisa ou mesmo a algumas das infraestruturas públicas que podem ser encontradas nas
economias rurais tradicionais (bem como em muitas economias desenvolvidas). Ao fazer isso,
os pesquisadores de hoje estão retornando a algumas intuições defendidas inicialmente pelos
fundadores dos estudos de desenvolvimento, com a novidade de que agora estão em condições
de produzir formalizações que podem permitir uma explicação clara da lógica que impulsiona as
interações que podem levar, por exemplo, as sociedades a ficarem presas em uma armadilha da
pobreza ou a equilíbrios baseados em baixos níveis de educação e em altas taxas de fertilidade
(e, portanto, em baixos níveis de renda). Como afirmaram Hoff e Stiglitz (2001, 427):

Em muitos aspectos, a teoria do desenvolvimento fechou o círculo. Há 30 ou 40 anos, havia uma

ênfase nos diferentes vínculos entre as esferas social e econômica. . . Atualmente, a teoria
formalizada foi estendida a várias áreas relacionadas a informações imperfeitas e contratos
incompletos. Esses estudos mostraram que, em uma variedade de configurações, as interações
extra-mercado levam a complementaridades que podem ser associadas a múltiplos equilíbrios.
Isso não envolve apenas tipos endógenos de instituições, escolhas e preços, mas também
preferências e tecnologias.

Esse tipo de abordagem também incorpora um dos principais fatos estilizados dos últimos 50
anos, a saber, a grande diversidade das experiências nacionais de desenvolvimento, por
exemplo, na Ásia (Boyer et al. 2011); algo que não pode ser reduzido com precisão a uma simples
oposição entre um modelo canônico puro e vários graus de imperfeição. Além disso, o
desenvolvimento econômico supostamente impossível dos países que estão "atrasados"
realmente ocorreu em um certo número de configurações nacionais. No entanto, mesmo dentro
dos países que conseguiram iniciar um processo de desenvolvimento, ele assumiu formas que
variaram de um país para o outro, uma vez que, nas palavras de Adelman (2001a, 67), "o
processo de desenvolvimento econômico é simultaneamente multidimensional e
essencialmente não linear. Ele leva a transformações dinâmicas não apenas nos modos de
produção e tecnologia, mas também no nível de suas instituições sociais, políticas e econômicas,
como é o caso dos modelos de desenvolvimento humano".

Há muitos exemplos disso. Basta comparar os diferentes países da América Latina para notar
grandes diferenças, ainda maiores do que as variações que podem ser explicadas pela oposição
tradicional entre uma estratégia típica de industrialização latino-americana (baseada na
substituição de importações) e a preferência do Sudeste Asiático por um tipo de crescimento
impulsionado pelas exportações (Ominami, 1986; Aboitès et al., 1995). Da mesma forma, a crise
financeira de 1997 dos países asiáticos não se enquadrou nos mesmos moldes das crises dos
países latino-americanos, uma vez que cada uma envolveu estilos diferentes de
desenvolvimento, escolhas políticas e tipos de perturbações impulsionadas pelas finanças. Por
fim, o desenvolvimento dos países do Leste Europeu revela claramente trajetórias contrastantes
em termos de privatização, reconstrução do Estado e reestruturação econômica, com o
ambiente político desempenhando um papel essencial na capacidade de transformação do
sistema econômico e social (Chavance et al., 1999).

Não devemos negligenciar a maneira como a crise asiática levou a questionamentos sobre o
Consenso de Washington, que vinha alardeando os princípios gerais que considerava válidos em
todos os lugares: disciplina orçamentária, reforma fiscal com foco em incentivos econômicos,
desregulamentação financeira, eliminação de barreiras ao comércio internacional e à
concorrência, privatização e liberalização. Como afirmou o pai dessa concepção de
desenvolvimento, esses princípios não são necessariamente totalmente errôneos, mas devem
ser aplicados com flexibilidade e complementados por pelo menos mais dois ingredientes. Em
primeiro lugar, é necessário "(construir) instituições-chave, como um Banco Central
independente, uma administração orçamentária forte, um judiciário independente e
incorruptível e agências para desenvolver essas missões de produtividade". Em segundo lugar,
é importante "aumentar os gastos com educação e redirecioná-los para os setores primário e
secundário" (Williamson 1997, 58). Ao fazer isso, deve ser possível, nessa visão, preencher a
lacuna que tem surgido constantemente entre os avanços na pesquisa econômica e as
prescrições de organizações internacionais como o Banco Mundial e o Fundo Monetário
Internacional (FMI), mesmo que isso inevitavelmente crie um grau de tensão dentro dessas
mesmas organizações.

Todos esses fatores tornaram cada vez mais provável que não haverá retorno às concepções
anteriores de desenvolvimento. Em primeiro lugar, a questão principal não é mais a de escolher
entre princípios alternativos e unilaterais de coordenação: o mercado ou o Estado. Um número
cada vez maior de analistas reconhece que "uma combinação adequada entre o Estado e o
mercado é necessária para a promoção do desenvolvimento. Essa combinação precisa ser
adaptada dinamicamente para que possa se manter em sintonia com os avanços no
desenvolvimento" (Adelman 2001a, p. 103). Além disso, nenhum fator isolado pode explicar o
bloqueio do desenvolvimento, uma vez que toda uma gama de fatores geralmente atua em
qualquer trajetória que observamos. O diagnóstico, portanto, precisa refletir precisamente o
contexto. Por fim, o processo de desenvolvimento é caracterizado por seu forte senso de
história, na medida em que "as escolhas que estão sendo feitas dão origem, por sua vez, às
condições iniciais do desenvolvimento posterior" (Adelman 2001b, 72). Esse é o ponto de vista
de um historiador econômico, um dos quais concluiu pedindo "um pouco mais de história e um
pouco menos de uma interpretação do crescimento baseada em regressão" (Crafts 2001, 326).

Uma citação final resume o caminho que foi percorrido por meio século de desenvolvimento:
"Os processos e as políticas de desenvolvimento são interdependentes e apresentam uma
natureza multiforme, dinâmica e não linear. O desenvolvimento, portanto, continua a inferir
uma modificação dos mecanismos, modalidades, agentes e instituições necessários para sua
promoção. A única constante no desenvolvimento é a mudança dinâmica sistemática" (Adelman
2001b, 108). No entanto, há ainda outras razões para esse aggiornamento e elas estão
relacionadas a mudanças na própria teoria econômica.
Uma multiplicidade de mecanismos de coordenação e o surgimento de teorias institucionais

Os desenvolvimentos mencionados acima fazem parte, em grande parte, do "eixo Estado-

mercado", supondo que essas são as duas únicas formas de coordenação que operam
atualmente nas economias mundiais. Os avanços da socioeconomia oferecem pelo menos
quatro outras formas de coordenação capazes de desempenhar um papel significativo no
desenvolvimento: a organização (ou a empresa), a comunidade e, de modo mais geral, a
sociedade civil, as associações e, por último, mas não menos importante, as redes.

A consideração dessas diferentes formas de coordenação implica a necessidade de ir além das

abordagens estritamente monodisciplinares que geralmente giram em torno de fatores
políticos, do papel da lei, da natureza dos contratos sociais e da lógica geral subjacente a uma
determinada ação, e não mais dos princípios da racionalidade econômica. Um primeiro esforço
nesse sentido já possibilitou a elaboração de uma taxonomia de formas de coordenação, que
pode ser bem utilizada pelas várias disciplinas da ciência social (Hollingsworth e Boyer, 1997). A
maioria das formas observadas pode ser descrita por meio de uma dupla caracterização (Figura
20.2).

Em primeiro lugar, é importante contrastar relações puramente horizontais entre agentes que
são basicamente dotados dos mesmos poderes e relações que, ao contrário, são verticais e
baseadas em status, informações e riqueza desiguais. Normalmente, um mercado, que é uma
forma de coordenação horizontal, existe em oposição a uma hierarquia privada, cujo carro-chefe
é a empresa.

A lógica subjacente à ação em si pode fazer parte de dois registros claramente distintos. Ou os
interesses puramente individuais guiam as ações, conforme indicado na teoria econômica e na
análise de escolha racional, ou então é a força do contrato social, moral e cultural, em suma, a
obrigação, que determina as ações de um Homo sociologicus, tradicionalmente contrastado, em
uma base de traço por traço, com o Homo oeconomicus. Esses dois critérios possibilitam a
criação de pelo menos seis tipos principais de arranjos institucionais.

O mercado combina uma forma de coordenação horizontal com uma lógica de ação que é
governada pelo interesse individual, geralmente apreendido em sua forma utilitária. Hierarquias
privadas, como a empresa, aplicam essa mesma concepção a relações desiguais, na medida em
que seus condutores (nesse caso, seus proprietários) possuem um poder que lhes permite
dispor do tempo de trabalho de seus empregados. Inversamente, a comunidade opera dentro
do registro de uma obrigação que está ligada à força do contrato social: pelo menos em teoria,
ela se baseia em relações que supostamente são igualitárias. É nesse espaço que nasce um
processo sutil de confiança.

As redes ocupam um papel central nessa tipologia, pois combinam obrigações e interesses (em
proporções variáveis) e podem ser divididas de acordo com uma variedade de modalidades que
se baseiam na natureza mais ou menos igualitária dos relacionamentos existentes entre os
vários membros da rede. Essa forma de coordenação é fundamental nos processos de inovação
modernos. As parcerias muitas vezes estiveram envolvidas no desenvolvimento das novas
tecnologias que mudaram rapidamente nos últimos anos, avanços que implicam em
investimentos de grande escala que, de um ponto de vista racional, seria melhor compartilhar.

Nesse sentido, as associações, sejam elas grupos comerciais ou sindicatos, geralmente

combinam a defesa e a promoção de interesses que podem ser de natureza econômica, política
e social. Ao contrário das redes, que operam de acordo com uma lógica de produção baseada
no mercado, a função de uma associação geralmente envolve a gestão de bens coletivos:
códigos de conduta, normas técnicas, treinamento vocacional para um determinado setor de
atividade, representação dos interesses do grupo constituinte perante o Estado. Por último, mas
não menos importante, o Estado tem uma posição única, combinando um princípio de obrigação
(os cidadãos não são livres para se livrar de sua autoridade e precisam pagar impostos) com um
tipo de poder claramente assimétrico (as leis se aplicam a cada cidadão, mas nem todos estão
envolvidos na elaboração das leis).

AS ORIGENS DAS PRINCIPAIS FORMAS INSTITUCIONAIS: UMA ANÁLISE DE NÍVEL

INTERMEDIÁRIO

A tarefa é, então, explicitar quais são as principais instituições que governam o

desenvolvimento, no espírito de Commons (1990 [1934]). Vamos chamá-las de formas
institucionais e tentar explicar como elas combinam vários arranjos de coordenação e quais são
as forças que as geram e transformam.

Como elas surgem?

Nas sociedades em que prevalecem os regimes democráticos, os desenvolvimentos

macroeconômicos têm um impacto sobre as preferências políticas de vários grupos sociais.
Periodicamente, eles se expressam durante as eleições, após as quais um novo governo é
formado. Sua eficácia depende da coerência e da estabilidade de uma aliança política que
agregue diferentes interesses sociais e econômicos. De acordo com Antonio Gramsci, isso pode
ser rotulado como um bloco hegemônico, cujo poder pode ser empregado em várias esferas,
como a relação capital-trabalho, o grau de concorrência, o sistema tributário e a estrutura dos
gastos públicos, bem como a natureza da integração à economia mundial. Os arranjos
relacionados são chamados de "formas institucionais", que geralmente utilizam vários dos
mecanismos de coordenação apresentados anteriormente (Figura 20.2). Eles convertem o poder
na arena política em uma capacidade de moldar os incentivos e as restrições na esfera
econômica (Figura 20.3).

Essa construção "de cima para baixo" de formas institucionais não é o único caminho envolvido.
Elas também podem ser o resultado de processos "de baixo para cima" pelos quais as lutas que
operam em um nível econômico intermediário levam a compromissos locais e/ou
institucionalizados que são validados ou não pela autoridade política. Muitas sociedades são
caracterizadas por instituições corporativistas, clientelismo e lobby de vários grupos
socioeconômicos que visam controlar o desenvolvimento de regras e organizações que regerão
suas atividades (Bizberg e Théret 2012). Isso é observado em sociedades desenvolvidas e em
desenvolvimento.

Portanto, não há garantia de que os comportamentos dos indivíduos e as interações estratégicas

que derivam dessa arquitetura institucional tragam um modo consistente de regulação, definido
como o padrão de ajustes macroeconômicos de curto e médio prazo. Assim, um terceiro método
está disponível para tentar reduzir a heterogeneidade e o descompasso entre os arranjos
institucionais dispersos: a construção simbólica de uma estratégia de desenvolvimento, a fim de
moldar as expectativas e, portanto, uma multiplicidade de decisões (Marques Pereira 2012). No
entanto, eles desempenham um papel cada vez mais ativo, quanto mais frequentemente são
traduzidos em leis, normas, acordos coletivos ou incentivos fiscais.

COMO VÁRIAS FORMAS INSTITUCIONAIS SE UNEM EM UM MODO VIÁVEL DE

DESENVOLVIMENTO?
Esse é o cerne da teoria da regulação: como explicar que os componentes institucionais
projetados independentemente uns dos outros, uma vez que dependem de relações de poder
locais e de interesses e preocupações parciais, podem, em última análise, gerar um sistema
capaz de se reproduzir ao longo do tempo, mesmo ao preço de crises cíclicas.

Compatibilidade, complementaridade, hierarquia e coevolução

Essa é uma das principais questões investigadas pela pesquisa contemporânea em economia
institucional, e muitas hipóteses e teorias foram apresentadas. Supõe-se, por exemplo, que as
organizações e as arquiteturas institucionais minimizem os custos de transação; em alternativa
oral, elas poderiam ser o resultado de estratégias individuais totalmente racionais em busca de
um ótimo, e assim por diante. Outro caminho é explorado aqui, após um avanço de teóricos que
tentaram entender por que as organizações produtivas modernas não exibem nenhum
continuum, mas estão se agrupando em torno de um número muito limitado de configurações
(Milgrom e Roberts, 1990). Sob o nome de "supermodularidade", eles apontam a hipótese da
"complementaridade": a combinação de dois dispositivos gerenciais proporciona melhores
resultados do que a simples adição de seu desempenho quando usados separadamente. Por
exemplo, no nível macroeconômico, os sistemas financeiros e os sistemas de inovação são
complementares (Amable et al. 2005). A super modularidade deve ser diferenciada de uma série
de conceitos relacionados. Há uma mera "compatibilidade" se nenhum benefício extra for
obtido, ou uma "dominação hierárquica" se uma entidade tiver o poder de moldar outra. Quais
são os processos que podem levar a essas configurações? Seleção e aprendizado são dois
mecanismos envolvidos na co-evolução de organizações, instituições e políticas econômicas e
sociais (Quadro 20.1).

Esses conceitos se mostraram bastante úteis para entender o agrupamento das observações de
várias comparações internacionais, não apenas das organizações produtivas das empresas, mas
também de suas estruturas de governança (Williamson, 1990). Em um nível intermediário, os
sistemas sociais de inovações também são distribuídos de acordo com várias
complementaridades entre pesquisa, educação e financiamento (Lundvall 1992; Amable et al.
1997). A variedade da abordagem do capitalismo enfatiza a homologia entre as
complementaridades produtivas no nível da empresa e aquelas que operam no nível
macroeconômico (Hall e Soskice 2001), enquanto outra concepção enfatiza a primazia das
complementaridades das formas institucionais que, por sua vez, moldam as escolhas
organizacionais das empresas (Amable 2004). Todos esses conceitos suscitaram uma discussão
animada entre os acadêmicos envolvidos em várias disciplinas das ciências sociais. Os
desenvolvimentos a seguir aplicam essa abordagem ao desenvolvimento.

Das formas institucionais a um regime macroeconômico: De volta à história das economias

desenvolvidas

A teoria da regulação foi elaborada para analisar a história econômica de longo prazo dos
capitalismos norte-americano (Aglietta, 2000) e francês (Benassy et al., 1978): como eles
desenvolveram sucessivos regimes socioeconômicos? A acumulação de capital é considerada a
força motriz do desenvolvimento e, inversamente, seu bloqueio pode ser a principal fonte de
subdesenvolvimento. Porém, como a acumulação é um processo bastante desigual e
contraditório, temos de investigar em que condições os conflitos e desequilíbrios inerentes à
acumulação de capital oferecem a possibilidade de períodos de crescimento sustentado.
Basicamente, o crescimento cumulativo será possível se as quatro formas institucionais básicas
que definem uma economia capitalista promoverem um regime de produtividade, de um lado,
e um regime de demanda, de outro, que sejam coerentes ex post, ou seja, capazes de definir
um regime de crescimento, com a propriedade de autoequilíbrio em relação à dinâmica interna
e a possíveis choques externos. Essa coerência pode resultar da complementaridade ou da
dominação hierárquica de uma forma sobre as outras. A seguir, apresento brevemente as
relações gerais entre as formas institucionais básicas e o crescimento de longo prazo (Figura
20.4).

Em primeiro lugar, o nexo salário-trabalho descreve a configuração associada a um determinado

estado da divisão do trabalho, bem como da distribuição de renda. Seguindo a sugestão inicial
de Adam Smith, que foi levada adiante por Marx, as formas de organização da produção nas
empresas e suas relações com o mercado são os principais fatores que moldam um regime de
produtividade. Resumidamente, cada estágio na história da divisão do trabalho está associado
a determinantes específicos de aumentos de produtividade, que combinam em vários graus o
impacto da especialização, do aprendizado pela prática, do projeto de equipamentos e da escala
mínima para a eficiência (Boyer e Schmeder, 1990). Uma economia composta exclusivamente
por artesãos e fabricantes de alfinetes, ou linhas de montagem fordistas e empresas de alta
tecnologia do Vale do Silício, apresentaria claramente regimes de produtividade contrastantes.
Essa distinção é fundamental para a economia do desenvolvimento: não existe uma forma
natural e geral de função de produção.

Em segundo lugar, a teoria convencional do crescimento foi construída em torno da hipótese da

concorrência pura, apenas para simplificar (Solow, 1988). Mas está claro que, na maioria das
economias, prevalece a concorrência imperfeita, independentemente de sua origem: barreiras
à entrada, incerteza sobre a qualidade, conluio entre um pequeno número de produtores e
assim por diante. A identificação dessas formas de concorrência é importante para qualquer
análise da formação de preços e, é claro, para as decisões de investimento. As novas teorias de
organização industrial argumentam de forma convincente que a dinâmica do lucro, do
investimento e do preço é altamente sensível ao ambiente institucional que codifica as relações
entre as empresas (Tirole, 1988). Isso pode explicar as diferentes trajetórias em termos de
utilização da capacidade, investimento ou até mesmo inovação. Portanto, os regimes de
produtividade resultam parcialmente das formas de concorrência (Figura 20.4).

O Estado deve, então, ser introduzido na análise. Os teóricos do direito de propriedade

apontaram o papel da constituição e da lei como pré-requisitos de qualquer economia de
mercado capitalista. A experiência passada na introdução de mecanismos de mercado na Europa
Oriental mostra claramente como essas instituições são cruciais para o investimento e o
crescimento. Uma observação semelhante pode ser feita com relação aos países
subdesenvolvidos mais pobres: a fraqueza ou a inexistência de algumas instituições básicas
pode, em grande parte, explicar a escassez recorrente ou até mesmo a fome. Sob esse aspecto
geral, a viabilidade de qualquer contrato pressupõe não apenas leis e jurisdições, mas também
um sistema monetário bastante estável. Nos escritos de Adam Smith, a especialização e o
aprofundamento da divisão do trabalho só podem ocorrer se as relações de mercado forem
estáveis em um futuro previsível. Ao mesmo tempo, o Estado moderno nos países capitalistas
avançados ampliou suas intervenções para o fornecimento de muitos bens coletivos necessários
para a eficiência e o crescimento de uma economia de mercado: educação, treinamento,
assistência médica, infraestrutura de transporte, telecomunicações e apoio à inovação.
Consequentemente, as intervenções estatais contribuem tanto para a produtividade quanto
para os regimes de demanda.
Uma quarta forma institucional está relacionada à natureza do regime internacional, por um
lado, e à integração de um determinado país ou região a esse regime, por outro. Em cada
período histórico, existe um conjunto de instituições, regras explícitas ou implícitas que definem
os direitos e deveres de qualquer país com relação ao comércio externo, movimentos de capital
de curto prazo, determinação da taxa de câmbio, investimento estrangeiro, direitos de
propriedade e assim por diante. Consequentemente, as restrições e oportunidades criadas por
um determinado regime internacional devem ser levadas em conta em qualquer análise de
crescimento nacional de longo prazo (Mistral, 1986). Da mesma forma, dentro desse regime, os
países podem experimentar diferentes graus de abertura, controle sobre o preço das
exportações e, é claro, diversas formas de especialização (produtos primários ou intermediários,
bens de consumo de baixa ou alta qualidade, bens de capital e assim por diante). Portanto, o
regime de produtividade é claramente influenciado pela inserção na economia internacional: de
uma economia continental quase fechada a um pequeno país aberto, há todo um espectro de
configurações.

A multiplicidade de estudos históricos de longo prazo produziu várias formalizações dos modos
de desenvolvimento observados desde a primeira revolução industrial (Boyer e Saillard 2001).
Na regulação competitiva do século XIX, as formas institucionais eram essencialmente
compatíveis, enquanto que, após a Segunda Guerra Mundial, o regime de crescimento fordista
foi o resultado da complementaridade entre uma institucionalização sem precedentes do nexo
salário-trabalho e um sistema de produção em massa no contexto de um regime internacional
estável e permissivo. As configurações contemporâneas ainda são diferentes porque a posição
hierárquica da concorrência mundial e, mais recentemente, a globalização financeira moldaram
o redesenho da maioria das outras formas institucionais.

Desenvolvimento contemporâneo: O ressurgimento das economias rentistas

Portanto, os países em desenvolvimento contemporâneos não podem seguir o mesmo caminho

que os capitalismos maduros seguiram há dois séculos. Um primeiro motivo tem origem nas
externalidades geradas pelas economias que foram bem-sucedidas em dominar as revoluções
industriais: elas colheram os benefícios acumulados de suas descobertas e, implícita ou
explicitamente, ergueram barreiras à entrada de novos concorrentes. Assim, surgiu uma
primeira teorização da ausência de desenvolvimento: a industrialização do centro tinha como
contrapartida o subdesenvolvimento da periferia. Por exemplo, a ascensão da indústria têxtil
britânica quase destruiu a indiana. Os estudiosos latino-americanos propuseram outra teoria
para o subdesenvolvimento: o comércio mundial foi organizado para o benefício dos principais
países industrializados, uma vez que eles compram recursos primários e vendem produtos
manufaturados e desfrutam de termos de troca bastante favoráveis. Essa dependência significa
o surgimento e a resiliência de um regime socioeconômico totalmente diferente, que poderia
ser rotulado como rentista (Figura 20.5).

A integração à economia mundial aparece como a forma institucional dominante, uma vez que
as receitas das exportações de commodities são simultaneamente a principal fonte de
financiamento do Estado, o método de criação monetária e o principal motor da atividade
macroeconômica. Essa dominação permite uma baixa tributação da renda doméstica, portanto,
uma redistribuição limitada e, em geral, um baixo nível de bem-estar. As lutas políticas estão
relacionadas à apropriação da renda e não tanto à busca pelo apoio dos cidadãos, mas a uma
troca entre consentimento e tributação. Os altos benefícios associados às exportações de
commodities distorcem a alocação de capital para fora do setor, tanto mais quanto maior for o
superávit da conta corrente comercial. Portanto, o nexo salário-trabalho é bastante secundário,
uma vez que o emprego no setor de exportação é bastante limitado e a industrialização é
prejudicada. Esse regime rentista geralmente apresenta uma grande volatilidade em resposta
aos altos e baixos do comércio internacional, o que inibe a formação de capital tanto produtivo
quanto em educação, pesquisa e inovação (Panigo 2008).

Essa abordagem institucional foi testada pela primeira vez na experiência venezuelana e revelou
um regime socioeconômico genuíno (Hausmann 1981), em desacordo com a configuração típica
de liderança industrial baseada na complementaridade de um wagenexus institucionalizado e
na produção em massa de bens manufaturados (compare as Figuras 20.4 e 20.5). É bem
diferente das análises neoclássicas convencionais que enfatizam a maldição dos recursos
primários ou uma Doença Holandesa ligada exclusivamente à sobrevalorização da taxa de
câmbio doméstica que afeta negativamente a alocação de capital, em comparação com uma
economia de mercado industrializada.

Por um lado, toda a configuração estrutural e institucional está envolvida, e isso não é apenas
um desvio transitório dos mecanismos de mercado. Por outro lado, os regimes rentistas
basicamente complementam as configurações lideradas pela indústria, uma vez que não podem
ser analisados separadamente. Quando as últimas estão em expansão, as primeiras também
prosperam, mas se o comércio mundial entrar em colapso, os limites estruturais de um modo
de desenvolvimento rentista serão revelados.

Essa é exatamente a história das duas últimas décadas com o surgimento dos países BRICS
(Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul). Esse acrônimo concatena modos de
desenvolvimento bastante contrastantes: altamente industrialista na China, tipicamente
rentista na Rússia e uma configuração híbrida no Brasil. Esse é um convite para dar um passo
adiante na análise dos vários modos de desenvolvimento (consulte a Tabela 20.2). Sua
diversidade não é apenas uma questão de especialização econômica, mas também uma questão
de economia política.

UMA ECONOMIA POLÍTICA DO DESENVOLVIMENTO: TEORIA DA REGULAMENTAÇÃO

A virada institucional do desenvolvimento não é simplesmente uma extensão e um refinamento

da disciplina econômica contemporânea: em vez disso, é um apelo para uma melhor
compreensão das interações mútuas entre economia e política. A teoria da regulação tem
explorado esse caminho desde as pesquisas seminais sobre os capitalismos norte-americano
(Aglietta, 1978) e francês (Benassy et al., 1978).

O Yin e o Yang da política e da economia

Essa estrutura propõe três canais por meio dos quais os processos políticos e o desenvolvimento
econômico interagem: o surgimento de compromissos institucionalizados que moldam a
evolução das formas institucionais, a formação de coalizões políticas em nível nacional e,
finalmente, o impacto das representações e teorias nas estratégias dos agentes públicos e
privados (Figura 20.3). Portanto, mesmo que os países em desenvolvimento compartilhem
muitas características estruturais, a natureza da relação entre esses três processos varia de uma
sociedade para outra, de modo que seus modos de desenvolvimento estão longe de convergir,
além do impacto crescente da internacionalização e da globalização financeira.

Na América Latina, por exemplo, desde a década de 2000, a Argentina, o Brasil e o Chile têm
experimentado trajetórias contrastantes, diferentes concepções de regimes monetários e
cambiais moldaram seus respectivos modos de desenvolvimento (Marques Pereira 2012), e o
contraste é ainda maior quando incluímos o México na análise (Bizberg e Théret 2012). Isso
também oferece uma visão interessante da dinâmica das formas institucionais e do
desenvolvimento: as fases alternadas de crescimento relativamente estabilizado e de crises
cíclicas podem finalmente gerar, em alguns casos, uma crise estrutural. Essa dinâmica complexa
é amplamente explicada pelas diferentes defasagens de tempo que regem as evoluções na
política e na economia.

Diferentemente da teoria padrão, que atribui os ciclos econômicos a decisões intempestivas dos
governos que perturbam uma economia de mercado estruturalmente estável, essa leitura de
fato capta a causalidade bilateral entre a política e a economia. Por um lado, as decisões políticas
moldam a criação e as transformações das formas institucionais, afastando-se dos mecanismos
de mercado puro. Por outro lado, essas mudanças redistribuem o poder econômico e a renda
entre vários grupos sociais e, por sua vez, isso afeta seu grau de concordância ou discordância
com as políticas governamentais. Assim, novas decisões são tomadas, o que dá início a uma nova
rodada de interações entre as duas esferas. Isso é, até certo ponto, uma generalização da teoria
do endometabolismo (Lordon, 1997), já que os fatores desestabilizadores podem vir da lenta
alteração dos parâmetros do modo de desenvolvimento, mas também do impacto na arena
política das tensões que ocorrem na sociedade (Figura 20.6).

A Co-evolução de ambas as esferas: Alguns exemplos

Qual é a importância da diferenciação dos regimes políticos para a natureza do

desenvolvimento? Essa questão é amplamente discutida na literatura, especialmente no que diz
respeito à relação entre democracia e desenvolvimento. Para a modernização de países
atrasados, os regimes autoritários são mais eficazes? De fato, há exemplos contraditórios tanto
na América Latina quanto na Ásia. Dos anos 70 aos anos 2000, os regimes autoritários foram
numerosos na América Latina, mas não parecem ter tido o mesmo papel de apoio que tiveram
na Ásia. Da mesma forma, não se observa uma correspondência geral clara entre o modo de
desenvolvimento (industrialização por substituição de importações ou crescimento liderado
pelas exportações), por um lado, e o regime político (democrático ou autoritário), por outro.
Alguns trabalhos pioneiros (Marques Pereira e Théret 1999, 2001) enfatizaram a importância da
comparação de alguns casos emblemáticos na América Latina e na Ásia, respectivamente, mas
também a complexidade dos laços que unem as estratégias econômicas e os regimes políticos.
Em cada uma dessas duas áreas geográficas, trajetórias nacionais extremamente contrastantes
vêm se desenrolando (Tabela 20.2).

Às vezes, o regime político e o sistema econômico são consistentes, às vezes entram em conflito
e manifestam uma dinâmica particularmente complexa associada à transição de uma
configuração para outra. A estabilidade é a exceção, a mudança é a regra, o que invalida as
inúmeras análises de cientistas políticos que importam a teoria da escolha racional da economia,
na qual a própria possibilidade do tempo histórico é eliminada.

Durante as crises sistêmicas, a Polity pode alterar a hierarquia das formas institucionais

Uma conjuntura especialmente interessante diz respeito ao episódio das crises estruturais: os
determinismos econômicos do passado se rompem porque geram uma desestabilização dos
ajustes macroeconômicos que aprofundam a crise. Nesse contexto, somente a ação coletiva
pode eventualmente buscar e, às vezes, encontrar uma nova configuração institucional, viável
tanto na esfera econômica quanto na política. Assim, essa estrutura destaca a possibilidade de
inclinação das hierarquias institucionais em resposta a uma crise estrutural. Isso ocorreu na
década de 2000, tanto na Argentina (Boyer e Neffa 2007) quanto no Brasil (Miotti et al. 2012), o
que resultou em novas prioridades na política monetária, na taxa de câmbio e na tributação
(Panigo e Chena 2012), mas também na reestruturação e na reinstitucionalização do nexo
salário-trabalho (Neffa 2012). Essas transformações ocorreram não apenas ao longo do eixo
mercado/estado, mas também em todo o espaço das arquiteturas institucionais. As próprias
formalizações macroeconômicas têm de levar em conta essa mudança, pois as causalidades
podem ser revertidas e criar rupturas nas regularidades macroeconômicas. Por exemplo, uma
economia nacional que é totalmente dependente do comércio internacional, do investimento
direto e dos fluxos financeiros não apresenta mais as mesmas propriedades observadas em um
regime voltado para dentro (Nishi 2011). É possível mapear a articulação das formas
institucionais na economia argentina, respectivamente no período de conversibilidade (Figura
20.7a) e após o calote da dívida pública e as mudanças políticas que permitiram a recuperação
de certa autonomia das intervenções do Estado, o que permite um dinamismo renovado da
economia (Figura 20.7b).

China: Um desenvolvimento liderado pela competição acirrada entre uma infinidade de

corporativismos locais

A grande transformação das economias do antigo tipo soviético após 1989 permitiu uma
extensão da teoria da regulação (Chavance et al. 1999). Ela enfatiza as principais diferenças
entre a Rússia (Sapir, 1996) e a Europa Central e Oriental, de um lado, e a China (Chavance,
2000), de outro. O impressionante crescimento da China foi analisado no espírito da escola dos
Annales (Braudel 1979) como a consequência de transformações em um longo legado, do ponto
de vista do desenvolvimento (Aglietta e Bai 2012), com um impacto potencialmente forte nas
relações internacionais (Aglietta e Landry 2007). O ponto de partida é, portanto, a caracterização
da relação social básica, incorporada em formas institucionais específicas (Boyer 2011).

Na ausência de um sistema jurídico completo e de uma forma única de incorporação de

empresas, as autoridades públicas têm a capacidade de definir, pelo menos localmente e por
um determinado período de tempo, os direitos sobre o uso de recursos (terra, matérias-primas,
força de trabalho, talentos etc.) e, assim, legitimar algumas regras na apropriação de fluxos de
renda futuros. Quando são bem-sucedidos, eles criam valor que pode ser alocado para
reinvestimento, gastos sociais e de infraestrutura e contribuem para a base tributária da
entidade relacionada. Conceitualmente, essa troca pode impulsionar um círculo virtuoso
envolvendo burocratas e empresários. Entretanto, isoladamente, esse sistema pode se tornar
mais predatório e corrupto do que eficiente na criação de valor. Há duas características
adicionais do corporativismo local-estadual. Do lado público, cada entidade é parcialmente
responsável perante uma entidade de nível superior que poderia corrigir as formas mais
prejudiciais de apropriação privada e corrupção. Do lado dos negócios, se os empreendedores
locais tomarem decisões erradas, eles serão penalizados na concorrência com outros negócios
fomentados por muitas outras localidades. Assim, o corporativismo local-estadual tem outra
propriedade relevante: articular os vários níveis da sociedade chinesa (Figura 20.8).

Algumas evidências empíricas podem apoiar essa hipótese. Primeiro, a natureza pró-
crescimento do sistema de incentivos associado às reformas de 1978 é suficientemente clara no
que diz respeito, por exemplo, à evolução da indústria siderúrgica. Inicialmente, todas as
alocações eram decididas pelo governo central. Em seguida, as alocações do governo local
começaram a ampliar a produção e, depois de algum tempo, as vendas do mercado empresarial
estavam crescendo. Uma década depois, tanto a produção do governo central quanto a do
governo local diminuíram, a ponto de, no final do período, o fornecimento de aço ter sido
amplamente privatizado (Naughton 2007, 93). Isso significa que, na China, o Estado não é
tipicamente keynesiano, nem beveridgiano, nem bismarckiano, uma vez que a provisão de
educação, saúde e moradia pelo Estado quase desapareceu. Em contrapartida, o Estado tem
sido principalmente o arquiteto de uma sofisticada rede de contratos de incentivos que ligam a
economia à política e vice-versa, as localidades às províncias e as províncias às economias locais.

O corporativismo local-estatal cria uma série de incentivos que aumentam a eficiência dinâmica
(Wank 1999; Krug e Hendrischke 2007). Essa forma institucional permite, em primeiro lugar, o
acesso e a difusão de informações entre as empresas locais e entre elas e as autoridades
públicas. Além disso, ela promove uma combinação de riscos que pode ser favorável ao
empreendedorismo. Essas interações ajudam na estabilização das expectativas e compensam
parcialmente a imprecisão dos direitos de propriedade. Por fim, a densidade e a relativa
estabilidade das redes sociais locais favorecem uma forma de longo prazo nas decisões de
investimento que não precisam reagir à variabilidade de curto prazo do mercado. Esses são
mecanismos dinâmicos que podem compensar os altos custos de transação que a teoria
convencional apresenta como um obstáculo drástico à eficiência estática. Da mesma forma, a
frequente corrupção associada ao corporativismo estatal local pode ser percebida como um
lubrificante e não tanto como um freio ao dinamismo da acumulação. Por fim, a ausência de um
mercado típico para gerentes competentes pode ser compensada pela experiência cumulativa
acumulada pelos sucessivos cargos, tanto públicos quanto privados, dos indivíduos.

Essa é uma característica original do regime de crescimento chinês com consequências

poderosas. A entrada na esfera das relações internacionais não é determinada de fora, mas
depende essencialmente de uma decisão doméstica. Em termos quantitativos, a abertura da
economia chinesa é impressionante, mas quando avaliada em termos qualitativos, as
autoridades públicas mantêm uma quantidade notável de controle sobre a entrada de capital,
o gerenciamento de normas, as intervenções no mercado de câmbio e o acúmulo de grandes
reservas para evitar a ocorrência do equivalente à crise asiática de 1997. O argumento central
dessa análise do grande superávit comercial não é a expressão de uma adesão ideológica ou
doutrinária ao mercantilismo, mas a projeção do regime de acumulação doméstico na economia
mundial (Figura 20.9).

Há uma hierarquia clara em que a integração à economia internacional é a consequência da

incompatibilidade entre as formas institucionais nacionais. Entretanto, as autoridades chinesas
não têm liberdade para conduzir uma política externa totalmente autônoma. De certa forma,
elas precisam reagir ao dinamismo altamente específico de um regime de acumulação liderado
pela concorrência. A concorrência acirrada é o motor de uma tendência de superinvestimento
(Minqi2007). Dada a natureza dependente do nexo salário-trabalho, segmentado, serializado e,
para muitos trabalhadores, competitivo, os respectivos excessos de capacidade não podem ser
reduzidos por meio do dinamismo do consumo das famílias. De fato, a fraca posição de barganha
da mão de obra tem sido associada a um declínio quase contínuo da participação dos salários
na renda nacional. Isso pode estabilizar e interromper o declínio da taxa média de lucro, mas
não reduz a lacuna entre a capacidade de produção e a demanda agregada. Além disso, a
dificuldade de acesso ao crédito por parte das empresas privadas está induzindo o investimento
orientado pelo fluxo de caixa, ao passo que o sistema de bem-estar público deficiente
(benefícios de desemprego, assistência médica e moradia) é um incentivo para a formação de
uma poupança doméstica sólida, que é uma resposta às incertezas enfrentadas por famílias e
indivíduos ao longo do ciclo de vida. O aumento e a permanência do superávit comercial chinês
por mais de uma década é a expressão desse regime de acumulação doméstica desequilibrado.
Em outras palavras, a China contemporânea é um exemplo notável da dominação hierárquica
da concorrência, tanto em nível doméstico quanto mundial.

Resumindo, a diversidade da intermediação política entre continentes e países se soma à

diferenciação das dotações construídas ou herdadas para explicar a heterogeneidade
significativa dos modos de desenvolvimento. É possível diagnosticar algumas configurações-
chave observadas no passado e no presente?

UM PANORAMA DOS MODOS DE DESENVOLVIMENTO PASSADOS E CONTEMPORÂNEOS

DESENVOLVIMENTO

Uma das contribuições da teoria institucional moderna é mostrar que os vários capitalismos não
são totalmente idiossincráticos para cada entidade nacional, pois parecem pertencer a um
número limitado de categorias amplas (Hall e Soskice 2001; Amable 2004; Harada e Tohyama
2011). Iniciamos aqui um esforço equivalente para os modos de desenvolvimento. Uma
classificação conveniente se baseia na natureza das fontes na coesão dos modos de
desenvolvimento (Tabela 20.2).

Três modelos baseados na hierarquia institucional: Rentier, liderado pela exportação e

voltado para dentro

Todas as economias que dependem da exploração de recursos naturais apresentam claramente

características comuns na esfera da arquitetura institucional: ou seja, o domínio de um regime
de apropriação e sua exploração em nível mundial. O regime monetário é construído com base
na entrada de moeda internacional gerada pela exportação desses recursos naturais, que
também são a principal contribuição para as finanças públicas e, portanto, para os gastos dos
governos. Consequentemente, nos modelos de desenvolvimento rentista, o nexo salário-
trabalho é secundário porque o crescimento do sistema produtivo é prejudicado pela facilidade
de importar os bens que sustentam o modo de vida doméstico da elite e da classe média. A
política e a economia tendem a se confundir dentro do mesmo poder oligárquico e, por isso,
observa-se uma grande desigualdade na ausência de protestos populares. Venezuela, Argélia,
Arábia Saudita e Rússia são exemplos desses regimes sociopolíticos, não muito democráticos de
fato, que prosperam quando os países industrializados estão em expansão, mas são propensos
a crises quando o comércio mundial diminui (Tabela 20.3).

Um segundo modo também exibe a dominação hierárquica de uma forma institucional: a

integração à economia mundial é típica de uma configuração industrial liderada pela exportação,
em que a necessidade de lidar com a concorrência internacional define o tom para um estado
enxuto pró-empresas e um nexo salário-trabalho altamente flexível, em resposta à busca de
competitividade de preços. Ao contrário dos regimes rentistas, o regime da taxa de câmbio é
decidido de acordo com a defesa do sistema industrial doméstico. Esse modo de
desenvolvimento apresenta diferentes variantes de acordo com a composição de cada bloco
hegemônico doméstico, bastante diferente em Taiwan e no México. No entanto, ambos têm de
responder aos altos e baixos da demanda internacional, seja pela atualização tecnológica da
especialização industrial ou pelo ajuste de um nexo segmentado entre salário e trabalho e do
tamanho da informalidade.

Ao contrário de uma concepção amplamente difundida, os modos de desenvolvimento voltados

para dentro não foram totalmente superados e substituídos por modos voltados para a
exportação. Essa ainda é uma estratégia bastante razoável, aberta às economias continentais
que, pelo menos potencialmente, podem visar a uma divisão coerente e eficiente do trabalho
dentro de suas fronteiras, dado o tamanho de sua população e as necessidades sociais mais
urgentes a serem atendidas. Um estado estratégico pode organizar a proteção do mercado
doméstico e, assim, sincronizar uma modernização produtiva progressiva com o surgimento de
uma classe média. Um mínimo de bem-estar pode surgir para proteger os menos privilegiados,
especialmente os camponeses pobres e as comunidades rurais em dificuldades. No mundo
contemporâneo, essa é uma opção disponível para a Índia, a China e, até certo ponto, para o
Brasil, mas o exemplo mais emblemático é provavelmente a trajetória indiana de 1950 a 1989.
O principal desafio para os formuladores de políticas é como lidar com uma grande
heterogeneidade produtiva e social e, nesse aspecto, o regime político - seja ele autoritário,
oligárquico ou democrático - é crucial para superar os conflitos e as contradições recorrentes
desse modo de desenvolvimento.

Três outros modos organizados em torno da complementaridade: Substituição de Importação,

Misto e Baseado na Inclusão Social

Uma segunda série de configurações resulta da complementaridade ex post ou até mesmo da

simples compatibilidade das formas institucionais por meio de um processo de aprendizado
e/ou seleção de estratégias. A industrialização por substituição de importações (ISI) reúne uma
proteção do mercado doméstico, uma forma de política industrial via redistribuição por meio de
subsídios e do sistema tributário. Consequentemente, prevalecem oligopólios ou monopólios
na maioria dos setores. Um nexo específico entre salário e trabalho é organizado na indústria
manufatureira, mas raramente se difunde para o restante da economia. O regime monetário e
de crédito é compatível ou, na pior das hipóteses, desestabilizador, quando o governo tenta
relançar a substituição de importações de bens de consumo para equipamentos e componentes,
cuja eficiência está em declínio. Historicamente, as trajetórias latino-americanas (Argentina e
Brasil, por exemplo) sugerem que esses limites econômicos se traduzem recorrentemente em
episódios de instabilidade política, pelo menos antes da transição para constituições mais
democráticas.

Frequentemente, o desenvolvimento liderado pelas exportações e a ISI são concebidos como

antagonistas, uma vez que o primeiro deve seguir sequencialmente o segundo; a maioria dos
países latino-americanos é um exemplo desse padrão. No entanto, a China, desde 2003, tem
explorado uma hibridização bem-sucedida de ambas as estratégias: as empresas nacionais e os
transplantes multinacionais contribuem para o dinamismo da exportação, mas, ao mesmo
tempo, o boom de investimentos e infraestrutura aprimora a produção chinesa e as capacidades
de inovação. Isso foi possível graças à complementaridade entre uma integração assimétrica na
economia mundial (controle dos fluxos de capital, acesso aos mercados dos EUA e da Europa,
barreiras de fato aos mercados chineses) e o controle do Estado sobre a alocação de crédito e a
taxa de câmbio. Esse é o resultado de uma forma institucional altamente específica: a
concorrência acirrada entre uma série de corporativismos locais e estaduais que buscam uma
combinação de objetivos políticos e econômicos por meio do crescimento em alta velocidade.
No entanto, a primazia da concorrência dificulta a transição para um desenvolvimento típico
voltado para dentro, o objetivo oficial do Partido Comunista Chinês. Além disso, a pobreza foi
drasticamente reduzida, mas as desigualdades explodiram, o que representa um sério desafio à
estabilidade social e à legitimidade política de longo prazo do regime.

Há uma terceira variante, voltada para o interior, que é uma hibridização de um ISI e de um
regime rentista: O Brasil. É um exemplo de estratégia que visa a converter as rendas agrícolas e
de recursos minerais em um processo de industrialização durante o período de 1950 a 2002,
mas depois a democratização permite uma reorientação para um crescimento mais inclusivo e
uma redução da desigualdade. Esse novo modelo se baseia na complementaridade entre uma
institucionalização significativa, se não completa, do nexo salário-trabalho, um sistema
emergente de bem-estar social e um sistema produtivo relativamente forte. A integração à
economia mundial impõe alguns limites ao aprofundamento do modelo, uma vez que a evolução
da taxa de câmbio pode entrar em contradição com esse modo de desenvolvimento construído
com base em uma melhor inclusão social por meio da redução da desigualdade de renda: um
déficit comercial externo acumulado expressa o atraso nas capacidades de produção em
resposta ao aumento da demanda interna. Por fim, os movimentos sociais da classe média
podem exigir mais serviços públicos de melhor qualidade e trazer outra tensão para esse caso
emblemático de uma nova estratégia de desenvolvimento.

DAS VELHAS ÀS NOVAS TEORIAS DE DESENVOLVIMENTO

É hora de concluir esta apresentação da contribuição da pesquisa de regulação para a

compreensão do desenvolvimento passado e presente e explicar como ela se relaciona com
outras teorizações.

Uma convergência epistemológica com o estruturalismo latino-americano

Uma breve retrospectiva dos trabalhos de Raul Prebisch (1950, 1971, 1981) mostra que eles
ainda podem ajudar a informar as estratégias de desenvolvimento, apesar das grandes
mudanças ocorridas desde então (Ferrer 2011), e sugere a existência de alguma afiliação entre
as teorias estruturalistas e de regulação (Tabela 20.4).

Em primeiro lugar, a abordagem estruturalista surgiu durante o período da grande crise do

entreguerras, que marca a inadequação de simplesmente importar teorias econômicas
elaboradas para as economias centrais industrializadas para entender os problemas específicos
do subdesenvolvimento latino-americano: dependência tecnológica, volatilidade da atividade
econômica, crescimento desigual - todos os fatores relacionados a uma integração desfavorável
à economia global que causou a deterioração dos termos de troca entre matérias-primas e
produtos manufaturados. Por isso, a Comissão Econômica das Nações Unidas para a América
Latina e o Caribe (CEPAL) buscou produzir uma teoria indígena que levasse em conta essas
características distintas. A analogia é impressionante com o surgimento da teoria da regulação,
que pretendia desafiar a interpretação keynesiana da "Era de Ouro" de crescimento rápido e
estável do pós-Segunda Guerra Mundial: o ajuste fino da política fiscal e monetária
complementou o fordismo baseado na sincronização da produção e do consumo em massa por
meio de um compromisso institucionalizado sem precedentes sobre o nexo salário-trabalho.

Em segundo lugar, as tentativas de analisar a América Latina e a Ásia como um fordismo

periférico fracassaram porque a produção em massa - presente no Brasil e na Argentina, pelo
menos durante o peronismo - não foi acompanhada de um compromisso salarial que permitisse
o desenvolvimento do consumo em massa (Boyer, 1994). Assim, iniciou-se um processo de
hibridização da teoria pelos regulacionistas latino-americanos, que analisaram como suas
próprias relações sociais básicas nacionais definem regimes de acumulação e modos de
regulação específicos que, em conjunto, constroem um modo de desenvolvimento. Assim, eles
foram fiéis ao ditado da escola histórica francesa dos Annales: "Cada sociedade experimenta as
crises de sua estrutura socioeconômica". Portanto, além do papel da integração internacional,
havia certa autonomia nacional em cada configuração institucional doméstica, especialmente
em termos do regime monetário e cambial, mas também do sistema tributário e de seguridade
social, contra uma concepção extrema de dependência.
Dúvidas sobre a existência de um modelo genérico de desenvolvimento

Quanto a essa questão, a agenda de pesquisa da regulação difere da agenda keynesiana e pós-
keynesiana. De fato, enquanto a primeira abordagem enfatiza padrões de desenvolvimento
nacionais e, em grande parte, idiossincráticos, a segunda apresenta um modelo genérico no qual
as instituições econômicas não desempenham nenhum papel, sendo o fator crucial a orientação
das políticas econômicas. Embora tecnicamente os modelos regulacionistas adotem o princípio
da demanda efetiva, ele é então combinado com uma análise dos mecanismos institucionais
que determinam o tipo de formação de salários, o tipo de concorrência e a escolha do regime
de taxa de câmbio.

No entanto, a discordância com a teoria neoclássica é ainda maior pelas razões mencionadas
anteriormente: os mercados não são os únicos mecanismos de coordenação, e esses outros
arranjos (Figura 20.3) geralmente desempenham um papel crucial na orientação para o
desenvolvimento ou para um subdesenvolvimento persistente. As políticas de liberalização de
produtos, trabalho e finanças na América Latina corroeram a arquitetura institucional do
passado, mas geraram tanta instabilidade e grandes crises recorrentes que os governos,
independentemente de suas orientações ideológicas, foram obrigados a reinstitucionalizar
algumas outras regras do jogo para monitorar e controlar a concorrência do mercado (Banco
Interamericano de Desenvolvimento, 1995).

Rumo a uma economia política dos novos modos de desenvolvimento

Mas será que essas são exatamente as condições que favorecem o surgimento de uma nova
teoria do desenvolvimento (Bresser-Pereira 2009)? Ao comparar a Ásia e a América Latina,
pretende-se identificar os principais fatores que permitem o estabelecimento de um modo
viável de desenvolvimento que levaria em conta as consequências da globalização financeira.
Essa teoria se aplica somente a países que já tenham forjado as instituições básicas do
capitalismo - o que não é o caso da maioria dos países africanos - e que tenham uma renda
média per capita intermediária, em contraste com a vocação universal do modelo do Consenso
de Washington do passado. Parece que a possibilidade de implementar um regime adequado
de taxa de câmbio é crucial, pois é a variável que determina tanto a competitividade industrial
quanto a distribuição de renda entre setores expostos e protegidos. Uma forma ou outra de
controle sobre os movimentos especulativos de capital é necessária para evitar que a taxa de
câmbio se desvie do nível que garante a viabilidade e a competitividade do setor produtivo.
Idealmente, os salários devem acompanhar a produtividade, tanto para manter a
competitividade quanto para permitir o crescimento da demanda interna. Por fim, o
desenvolvimento não pode ser impulsionado por déficits cumulativos e permanentes, pois eles
não substituem uma política industrial e tecnológica na devida forma. Um sistema tributário
redistributivo e robusto é outra condição para o estabelecimento desse modo de
desenvolvimento que deve contribuir para reduzir as desigualdades, o calcanhar de Aquiles das
economias latino-americanas (Damill e Frenkel 2012; CEPAL 2013).

Isso aponta para uma possível convergência com a teoria da regulação, uma vez que essa nova
estratégia de desenvolvimento reconhece a importância de construir uma arquitetura
institucional adequada. A especificidade da primeira abordagem é, então, enfatizar o papel dos
compromissos institucionalizados e das alianças políticas, levar em conta o impacto das
representações e atribuir um papel importante às crises estruturais no surgimento de novos
modos de desenvolvimento. As evoluções contrastantes da Ásia e da América Latina e as
trajetórias de diferenciação dentro da mesma região (China e Índia, de um lado; Argentina, Brasil
e México, por exemplo, de outro) sugerem a resiliência do Estado-nação: ele ainda é o espaço
onde as alianças políticas e os compromissos institucionalizados continuam a ser forjados,
mesmo na época da internacionalização e da globalização financeira.

CONCLUSÃO

As análises anteriores convergem para o seguinte diagnóstico sobre o estado atual da teoria do
desenvolvimento e a contribuição das abordagens de regulação. Desde a sua criação, o domínio
do desenvolvimento passou por uma co-evolução tanto na teorização quanto nas estratégias
seguidas pelos governos (Aoki et al. 1998). Muitas evidências sugerem que a década atual está
passando por uma grande bifurcação. Por um lado, o modelo normativo centrado no mercado
não conseguiu gerar uma transição suave para o desenvolvimento e relações internacionais
estáveis, uma vez que as crises recorrentes na América Latina, na Ásia e, finalmente, nos Estados
Unidos e na União Europeia (UE) exigiram o retorno das intervenções e reformas estatais para
restaurar a estabilidade macroeconômica. A teoria dominante foi falsificada, mas ainda não
surgiu nenhuma alternativa. Por outro lado, a ascensão da Ásia sob o impulso da Índia e da China
ainda precisa ser compreendida e teorizada, uma vez que argumentos bastante diversos e
muitas vezes contraditórios são apresentados e os "países emergentes" estão longe de seguir o
mesmo padrão em seu desenvolvimento.

Durante meio século, a maior parte das pesquisas teve como objetivo detectar o principal fator
que fazia a diferença entre as sociedades desenvolvidas e subdesenvolvidas. Cada escola ou
autor tinha seu próprio culpado, fosse ele capital insuficiente, falta de empreendedores, baixa
escolaridade, preços administrados, má governança, corrupção ou, finalmente, a baixa
capacitação dos indivíduos ou a destruição do meio ambiente. Essa busca por um fator
monocausal que faz com que as economias se desviem de um equilíbrio estático melhor pode
ser um ponto de partida, mas não é o fim da análise. Basicamente, o desenvolvimento é um
processo dinâmico que requer uma abordagem sistêmica que misture a maioria dos fatores
mencionados anteriormente. É muito provável que nenhum modelo geral único possa
transcender a heterogeneidade básica das trajetórias nacionais.

A teoria da regulação explora uma variante institucional desse paradigma dinâmico e sistêmico.
Ela se baseia no conceito de forma institucional, definido como a codificação das principais
relações sociais, e organiza as relações de dois lados entre os macroregimes e os
comportamentos dos indivíduos. As relações de apropriação de rendas, as relações de
produção, o grau e a natureza da concorrência, as formas de integração nas relações
internacionais, a natureza das intervenções estatais e o acesso ao crédito são as formas
institucionais básicas que caracterizam as sociedades modernas. A maioria delas é o resultado
de conflitos sociais que levam a compromissos institucionais locais ou parciais. Sua combinação
pode ou não resultar em um padrão de desenvolvimento viável. Portanto, essa estrutura
analítica, quando confrontada com uma investigação empírica de uma determinada sociedade
e período, é capaz de explicar tanto os fracassos quanto os sucessos do desenvolvimento.

Duas condições precisam ser atendidas para um modo de desenvolvimento viável. Primeiro, a
combinação das principais formas institucionais deve sustentar a reprodução econômica por
meio da capacidade de monitorar um regime de acumulação para países liderados pela indústria
ou um regime de extração para economias baseadas em recursos primários. No entanto, a
coerência econômica é uma condição necessária, mas não suficiente. A segunda condição está
relacionada à esfera política: existe um bloco hegemônico implícito ou explícito capaz de
legitimar ou, alternativamente, impor a distribuição de poder implícita e incorporada à
arquitetura institucional em andamento? Em muitos casos, as alianças políticas podem implicar
resultados econômicos menos eficientes do que os potencialmente acessíveis à luz da análise
econômica: a teoria da regulação propõe uma economia política do desenvolvimento.

A nova macroeconomia clássica contemporânea é construída sobre a forte hipótese de um

equilíbrio estável de longo prazo, movido apenas por choques exógenos. Essa visão é
frequentemente importada para modelos que formalizam o desenvolvimento. Na verdade, a
história econômica mostra que nenhum modo de desenvolvimento pode durar para sempre.
Isso pode ser capturado levando-se em conta duas escalas de tempo: o curto e o médio prazo
dos ciclos comerciais recorrentes e o longo prazo, quando a transformação progressiva de
técnicas, organizações, instituições, valores sociais e alianças políticas empurra endogenamente
a economia para uma zona de instabilidade estrutural. Essa é uma característica distintiva da
teoria da regulação: o estudo das crises estruturais de regimes socioeconômicos anteriormente
bem-sucedidos é o complemento necessário para a análise de seu surgimento e
amadurecimento.

Essa abordagem torna bastante improvável a existência de um modelo genérico que capture as
características de todos os modos de desenvolvimento passados e atuais. A maioria das formas
institucionais é idiossincrática, e sua combinação pode apresentar várias complementaridades
ou hierarquias entre elas. No entanto, estudos comparativos sobre a América Latina e a Ásia
concluem que há um número limitado de configurações institucionais que são comuns a grupos
de países: a coexistência de diversos modos de desenvolvimento em um determinado período
é uma característica importante que invalida a maioria das recomendações de organizações
internacionais baseadas na visão de "um único e melhor caminho". Em termos econômicos, é
possível detectar regimes rentistas baseados em recursos, típicos regimes industriais liderados
pela exportação, mas os modos de desenvolvimento voltados para dentro ainda não acabaram,
especialmente para grandes economias continentais, como a Índia ou a China. Por último, mas
não menos importante, o Brasil está explorando outro modo, contando com a redução
cumulativa da desigualdade de renda para promover um desenvolvimento liderado pela
demanda interna.

Essa teorização estrutural e institucional exige uma abordagem renovada das relações
internacionais. Não existe uma "economia em desenvolvimento representativa": a incapacidade
dos BRICS e de outras economias emergentes de defender uma proposta comum para o
redesenho das relações internacionais é uma evidência marcante. Por exemplo, a atividade
macroeconômica está agora intimamente correlacionada entre a China e o Brasil, mas seus
governos discordam sobre a necessidade de estabilizar ou não os termos de troca entre bens
industriais e recursos naturais. Por mais diferentes que sejam os modos de desenvolvimento,
eles são cada vez mais interdependentes, o que torna a economia mundial mais incerta e, a
longo prazo, isso pode ser um grande obstáculo ao desenvolvimento para todos os governos
que decidiram basear suas estratégias em uma ampla abertura ao comércio e às finanças
mundiais.