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1. INTRODUÇÃO

Apesar de o Brasil não sofrer com grandes catástrofes naturais, há anos nos
deparamos com notícias de alagamentos, deslizamentos, incêndios florestais e tantos
outros desastres que assombram as localidades brasileiras. Sempre nas mesmas
regiões, esses acontecimentos tornaram-se anuais, e as consequências são cada vez
mais devastadoras.
Como exemplo, temos as tragédias que ocorreram na região serrana do Rio de
Janeiro, em 2011, que tirou a vida de mais de 900 pessoas. Famílias inteiras foram
destruídas ou tiveram que sair de seus lares, em razão da omissão do Estado em
fiscalizar as regiões de riscos em que se encontravam. Da mesma forma, é importante
mencionar os desastres ocorridos nas cidades de Mariana e Brumadinho, que nos
chocam não só pelo curto espaço de tempo, como também pela tragédia que restou.
Embora o termo “desastre natural” ainda seja utilizado de forma corriqueira,
muitos autores afirmam que a tempos os desastres deixaram de ser naturais. Seja por
alguma omissão ou ação humana, esses eventos vêm sendo potencializados direta
ou indiretamente pelo próprio homem.
Nos últimos anos, o direito dos desastres vem ganhando cada vez mais
destaque no cenário jurídico, pois estas catástrofes estão se tornando mais familiares
para grande parte da população. Por isso, é necessário que os profissionais do direito,
em conjunto com outras áreas, elaborem medidas mais eficazes e fiscalizem as áreas
de risco, para só assim combater esse mal que nos acompanha há anos.
Neste diapasão, este trabalho possui como objetivo principal fazer uma análise
sobre as consequências do ineficaz gerenciamento de risco utilizado em nosso
ordenamento jurídico para prevenção dos desastres. Elaborado utilizando o método
lógico dedutivo, este baseia-se na análise de informações, bem como de artigos
acadêmicos, periódicos e legislações para a construção e conclusão da problemática
levantada.
Esta monografia foi esquematizada em três capítulos, os quais tecerei
brevemente abaixo.
O primeiro capítulo será dedicado para apresentar alguns conceitos e
classificações dos desastres, além de discorrer sobre os eventos mais recorrentes em
nosso país. Da mesma forma, irá analisar os principais fatores que colaboram para a
ocorrência dos desastres e quais danos são causados à população.
 11

O segundo capítulo aborda os danos ao meio ambiente e traz um breve resumo

sobre algumas das catástrofes que impactaram o país - como por exemplo o vale da
morte e os desastres em Brumadinho e Mariana. Ainda, apresenta os problemas
trazidos pelas queimadas e pelo desmatamento e retrata o pensamento de alguns
autores sobre a (in)eficácia do Código Florestal na preservação do meio ambiente.
Por fim, o terceiro capítulo aponta o impacto dos desastres nos cofres públicos
e menciona sobre as legislações mais pertinentes acerca das ações de prevenção e
reconstrução, bem como sobre a competência da União, dos Estados, Distrito Federal
e Municípios. De forma derradeira, o último capítulo versará sobre a forma que outros
países lidam com o risco dos desastres.
 47

4. A INEFICÁCIA DA GESTÃO DE RISCO E AS CONSEQUÊNCIAS AOS COFRES

PÚBLICOS

No intuito de diminuir os danos causados por desastres, foi elaborada a Lei nº

12.608/12, que institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC134. A
referida lei expõe que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios possuem
o dever de dar suporte à população atingida, bem como de mitigar os danos causados,
e, para isso, adotou como objetivos algumas medidas preventivas, dentre elas:

Art. 5º São objetivos da PNPDEC:

[...]
VII - promover a identificação e avaliação das ameaças, suscetibilidades e
vulnerabilidades a desastres, de modo a evitar ou reduzir sua ocorrência;
VIII - monitorar os eventos meteorológicos, hidrológicos, geológicos,
biológicos, nucleares, químicos e outros potencialmente causadores de
desastres;
IX - produzir alertas antecipados sobre a possibilidade de ocorrência de
desastres naturais;
X - estimular o ordenamento da ocupação do solo urbano e rural, tendo em
vista sua conservação e a proteção da vegetação nativa, dos recursos
hídricos e da vida humana;
XI - combater a ocupação de áreas ambientalmente vulneráveis e de risco e
promover a realocação da população residente nessas áreas;
XII - estimular iniciativas que resultem na destinação de moradia em local
seguro;
XIII - desenvolver consciência nacional acerca dos riscos de desastre;
XIV - orientar as comunidades a adotar comportamentos adequados de
prevenção e de resposta em situação de desastre e promover a autoproteção.

A referida lei trouxe mudanças significativas também para o Estatuto da Cidade.

Dentre essas mudanças, está a alteração no inciso VI, art. 41, que prevê a
obrigatoriedade do Plano Diretor para as cidades suscetíveis à ocorrência de
deslizamentos, inundações e outros desastres hidrológicos.135
Contudo, até o ano de 2017, pouco menos da metade dos municípios adotaram
as medidas de gerenciamento de risco de desastres naturais. Conforme dados

134 Brasil. Lei 12.608 de 10 de abril de 2012. “Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil -
PNPDEC; dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho
Nacional de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC; autoriza a criação de sistema de informações e
monitoramento de desastres; altera as Leis nºs 12.340, de 1º de dezembro de 2010, 10.257, de 10 de
julho de 2001, 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.239, de 4 de outubro de 1991, e 9.394, de 20 de
dezembro de 1996; e dá outras providências.” Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
2014/2012/lei/l12608.htm#:~:text=%E2%80%9CDisp%C3%B5e%20sobre%20as%20transfer%C3%A
Ancias%20de,Art. Acesso em 13 maio 2021.
135 CARVALHO, Delton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos Desastres. Porto

Alegre: Livraria do Advogado, 2013. p. 93.

 48

divulgados pelo IBGE, apenas 25% das cidades tinham um plano diretor sobre
prevenção de enchentes e enxurradas e 23% possuíam Lei de Uso e Ocupação do
Solo.136
Isso corrobora a ocorrência dos eventos desastrosos, e para recuperar ou
reparar esses danos – que em muitos casos não podem ser valorados – o Estado
Brasileiro tem que desembolsar quantidades significativas de sua receita.
De acordo com dados obtidos através do estudo formulado pelo Observatório
dos Desastres Naturais, do portal da Confederação Nacional dos Municípios – CNM,
somente entre os anos de 2012 e 2015 contabilizou-se o equivalente a
R$173.528.344.944,40 em prejuízos ocasionados por desastres nas regiões
brasileiras. Já os anos de 2016 a 2017 registraram prejuízos de 64,5 bilhões em todos
os estados e Distrito Federal.137
Somente no primeiro trimestre deste ano, o CEMADEN contabilizou os
seguintes prejuízos econômicos em suas cidades monitoradas: (a) R$6.880.228,93
em assistência médica; (b) R$2.210.734,51 em abastecimento de água potável; (c)
R$8.651.808,76 em esgoto pluvial e sanitário; (d) R$16.245.735,35 em limpeza
urbana; (d) R$2.201.252,26 em desinfecção do habitat; (e) R$3.580.600,00 em
geração e distribuição de energia elétrica; (f) R$220.000,00 em telecomunicações; (g)
R$23.307.760,11 em transporte local; (h) R$833.559,98 na distribuição de
combustíveis; (i) R$944.108,26 em segurança pública; e (j) R$6.023.378,35 no ensino,
totalizando o montante de R$71.099.166,51.138
Resta claro que a inexistência de uma gestão de risco de desastres pode
acarretar inúmeros prejuízos, não só para as vítimas, mas para uma nação inteira.

4.1. O Sistema de Proteção e Defesa Civil

No Brasil, a gestão de risco é voltada para o momento do impacto e da

recuperação pós desastre. Os desastres geram debates desde 1940, mas foi somente

136 INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Desastres naturais: 59,4 dos

municípios não têm plano de gestão de riscos. IBGE, 2018. Disponível em:
<https://censo2021.ibge.gov.br/2012-agencia-de-noticias/noticias/21633-desastres-naturais-59-4-dos-
municipios-nao-tem-plano-de-gestao-de-riscos.html>. Acesso em: 13 maio 2021.
137 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS. Estudo – proteção e defesa civil/estudos

técnicos. CNM, 2018. Disponível em: <http://www.desastres.cnm.org.br/>. Acesso em: 13 maio 2021.
138 CENTRO NACIONAL DE MONITORAMENTO E ALERTAS DE DESASTRES NATURAIS. Boletim

trimestral. CEMADEN, 2020. p. 67. Disponível em: <http://www.cemaden.gov.br/boletim-trimestral/>.

Acesso em: 13 maio 2021.
 49

no ano de 1966, que foi criada a primeira Defesa Civil Estadual do Brasil, sendo que
três anos depois foram instituídos o Fundo Especial das Calamidades Públicas
(FUNCAP) e o Grupo Especial para Assuntos de Calamidades Públicas – GEACAP,
o qual, conforme menciona Almeida, “foi um embrião da Secretaria Nacional de
Defesa Civil”.139
Foram muitas as alterações sobre a matéria da Defesa Civil, tanto no âmbito
Federal como Estadual e Municipal e, atualmente, há diferentes legislações e decretos
que a regularizam, como o Decreto 7.257/2010, a Lei nº 12.340/2010 e a Lei
12.608/2012.140
Carvalho e Damacena mencionam que a Política Nacional de Defesa Civil,
instituída pela Lei 12.608/2012 foi uma grande revolucionária para o direito dos
desastres, uma vez que instituiu como um de seus princípios a abordagem sistêmica
nas ações de prevenção e de resposta aos desastres. Outro elemento importante é o
Plano Nacional de Defesa Civil – PNDC, que trabalha como um guia para atuação da
Defesa Civil. O PNDC elenca quatro pontos como Planos Diretores da Defesa e são
eles: a prevenção, a mitigação, a preparação e a resposta aos desastres. 141
Os autores ainda discorrem sobre a função do Plano Diretor:

A prevenção dos desastres envolve a avaliação (estudo das ameaças, do

grau de vulnerabilidade do sistema e dos corpos receptores, e a síntese
conclusiva, com a avaliação e hierarquização dos riscos catastróficos e
definição das áreas de maior risco) e a gestão dos riscos de desastres [...]. A
preparação para as emergências consiste no aparelhamento e mobilização
institucional para o atendimento às emergências, podendo ser sintetizada e
exemplificada na função de monitorar, alertar e soar alarmes quando
necessários. A resposta aos desastres compreende o socorro, assistência às
populações vitimadas e reabilitação do cenário do desastre. A reconstrução
visa à recuperação da área afetada, compreendendo esta a reconstrução
plena dos serviços públicos, da economia da área, do moral social, do bem-
estar da população afetada.142

A Lei 12.608/2012 institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil –

PNPDEC, o qual abrange as ações voltadas para mitigação e reparação dos
desastres, além de ser responsável por formular políticas públicas que integrem as
áreas de ordenamento territorial, desenvolvimento urbano, saúde, meio ambiente e

139 ALMEIDA, Paula Emília Gomes de. A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil: os desastres
como problema político. 1º Seminário Internacional de Ciência Política: URFGS, 2015, 6 p.
140 Ibid., p. 6.
141 CARVALHO, Delton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos Desastres. Porto

Alegre: Livraria do Advogado, 2013. p. 68-69.

142 Ibid., p. 69-70.
 50

afins, da educação, ciência e tecnologia, promovendo o desenvolvimento

sustentável.143
A referida lei ainda dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil
– SINPDEC que é constituído por órgãos e entidades federais, estaduais e municipais,
com o objetivo de participar na criação de projetos e ações referentes à defesa civil 144.
Por fim, a Lei 12.608/2012 regula o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil –
CONPDEC, órgão integrante do Ministério da Integração Nacional que possui as
seguintes finalidades:

I - auxiliar na formulação, implementação e execução do Plano Nacional de

Proteção e Defesa Civil;
II - propor normas para implementação e execução da PNPDEC;
III - expedir procedimentos para implementação, execução e monitoramento
da PNPDEC, observado o disposto nesta Lei e em seu regulamento;
IV - propor procedimentos para atendimento a crianças, adolescentes,
gestantes, idosos e pessoas com deficiência em situação de desastre,
observada a legislação aplicável; e
V - acompanhar o cumprimento das disposições legais e regulamentares de
proteção e defesa civil.145

O Decreto Federal 10.593/2020146, promulgado pelo atual presidente, Jair

Messias Bolsonaro, alterou o Decreto 7.257/2010 e dividiu os Sistemas de Proteção
e Defesa Civil em:

XI - sistema estadual e distrital de proteção e defesa civil - conjunto de órgãos

e entidades da administração pública estadual ou distrital responsáveis pela
execução das ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e
recuperação e das ações de gerenciamento de riscos e de desastres;
XII - Sistema Federal de Proteção e Defesa Civil - conjunto de órgãos e
entidades da administração pública federal responsáveis pela execução das
ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação e pelo
planejamento e pela coordenação das ações de gerenciamento de riscos e
de desastres;
XIII - sistema municipal de proteção e defesa civil - conjunto de órgãos e
entidades da administração pública municipal responsáveis pela execução

143 Art. 3º A PNPDEC abrange as ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação
voltadas à proteção e defesa civil. Parágrafo único. A PNPDEC deve integrar-se às políticas de
ordenamento territorial, desenvolvimento urbano, saúde, meio ambiente, mudanças climáticas, gestão
de recursos hídricos, geologia, infraestrutura, educação, ciência e tecnologia e às demais políticas
setoriais, tendo em vista a promoção do desenvolvimento sustentável.
144 Art. 10, da Lei 12.608 de 10 de abril de 2012.
145 Art. 12º, da Lei 12.608 de 10 de abril de 2012.
146 Brasil. Decreto nº 10.593, de 24 de dezembro de 2020. “Dispõe sobre a organização e o

funcionamento do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil e do Conselho Nacional de Proteção e

Defesa Civil e sobre o Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil e o Sistema Nacional de Informação
sobre Desastres.” Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-
2022/2020/Decreto/D10593.htm#art44. Acesso em 21 maio 2021.
 51

das ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação e

das ações de gerenciamento de riscos e de desastres;147

A seguir, veremos mais profundamente sobre a prevenção, mitigação e formas

de compensação e reconstrução dos desastres.

4.1.1. Ações de prevenção, estado de emergência e calamidade pública

O SINPDEC visa promover e planejar ações de prevenção, mitigação,

preparação, resposta e recuperação. O Sistema passou por muitas mudanças e por
muito tempo era focado nas ações de assistências às vítimas, deixando as ações de
prevenção e mitigação de lado. Atualmente, a prevenção e mitigação são acionadas
nos períodos de normalidade, atuando na fase de gestão de risco.148
O Decreto Federal 10.593/2020, considera como ações de prevenção e
mitigação:

I - ações de mitigação - medidas destinadas a reduzir, limitar ou evitar o risco

de desastre;
III - ações de prevenção - medidas prioritárias destinadas a evitar a conversão
de risco em desastre ou a instalação de vulnerabilidades; 149

Durante a fase de gerenciamento de risco, as ações que devem ser utilizadas

são as estruturais e não estruturais (tópico comentado brevemente no capítulo 1).
Como medidas estruturais estão as construções humanas, como por exemplo
represas e contenções para barrar enchentes e deslizamentos. Já dentro das não
estruturais estão os serviços ecossistêmicos, como as Áreas de Preservação
Permanente, que servem como uma forma de impedir ou diminuir os danos
humanos.150
Para efetivação do cumprimento das ações de prevenção, foi sancionada a Lei
12.340/2010, que traz definições sobre a transferências dos recursos financeiros para

147 Art. 2º, do Decreto Federal 10.593 de 24 de dezembro de 2020.

148 BACK, A. G. Política Nacional de Proteção e Defesa Civil: avanços e limites na prevenção de
desastres. Agenda Política, [S. l.], v. 4, n. 1,, 2016. p. 85–111. Disponível em
https://www.agendapolitica.ufscar.br/index.php/agendapolitica/article/view/85. Acesso em 21 maio
2021.
149 Art. 2º, do Decreto Federal 10.593 de 24 de dezembro de 2020.
150 CARVALHO, Delton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos Desastres. Porto

Alegre: Livraria do Advogado, 2013. p. 70.

 52

prevenção dos desastres e sua posterior recuperação.151 A lei supracitada entende

que é responsabilidade da União aprovar os planos de trabalho de ações e prevenção
em áreas de risco, além de repassar os recursos aos entes - conforme os planos de
trabalho aprovados - bem como fiscalizar as metas físicas e avaliar o cumprimento
das ações de prevenção e recuperação.152
Outrossim, incumbe aos Estados, Distrito Federal e Municípios:

I - demonstrar a necessidade dos recursos demandados;

II - apresentar, exceto nas ações de resposta, plano de trabalho ao órgão
responsável pela transferência de recursos, na forma e no prazo definidos em
regulamento;
III - apresentar estimativa de custos necessários à execução das ações
previstas no caput, com exceção das ações de resposta;
IV - realizar todas as etapas necessárias à execução das ações de prevenção
em área de risco e de resposta e de recuperação de desastres, nelas
incluídas a contratação e execução das obras ou prestação de serviços,
inclusive de engenharia, em todas as suas fases; e
V - prestar contas das ações de prevenção, de resposta e de recuperação ao
órgão responsável pela transferência de recursos e aos órgãos de controle
competentes.153

A lei também prevê que a União instituirá o cadastro nacional de municípios

com áreas suscetíveis a ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações
bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos.154 As inscrições serão
feitas mediante iniciativa do ente municipal, que deverá:

I - elaborar mapeamento contendo as áreas suscetíveis à ocorrência de

deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos
geológicos ou hidrológicos correlatos;
II - elaborar Plano de Contingência de Proteção e Defesa Civil e instituir
órgãos municipais de defesa civil, de acordo com os procedimentos
estabelecidos pelo órgão central do Sistema Nacional de Proteção e Defesa
Civil – SINPDEC;
III - elaborar plano de implantação de obras e serviços para a redução de
riscos de desastre;
IV - criar mecanismos de controle e fiscalização para evitar a edificação em
áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto,
inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos; e

151 BRASIL. Lei 12.340 de 1º de dezembro de 2010. “Dispõe sobre as transferências de recursos da
União aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de
prevenção em áreas de risco de desastres e de resposta e de recuperação em áreas atingidas por
desastres e sobre o Fundo Nacional para Calamidades Públicas, Proteção e Defesa Civil; e dá outras
providências. (Redação dada pela Lei nº 12.983, de 2014). Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12340.htm. Acesso em: 28 maio 2021.
152 Incisos, I, II, III e VI, do §1º do art. 1º da Lei 12.340/2010.
153 §2º, do art. 1º, da Lei 12.340/2010.
154 Art. 3º - A, da Lei 12.340/2010.
 53

V - elaborar carta geotécnica de aptidão à urbanização, estabelecendo

diretrizes urbanísticas voltadas para a segurança dos novos parcelamentos
do solo e para o aproveitamento de agregados para a construção civil. 155

Caso haja ocupações nas áreas de risco, a lei determina que o município
deverá tomar as providências para redução do risco, como a execução do plano de
contingência e de obras de segurança, assim como proceder na remoção de
edificações e reassentamento dos moradores para um local seguro.156
Mas, se essa fase é falha e os desastres acontecem, passam a vigorar as ações
de preparação, recuperação, resposta e restabelecimento, que serão acionadas por
meio da decretação do estado de calamidade pública ou situação de emergência,
assim definidas pelo Decreto Federal 10.593/2020:

II - ações de preparação - medidas destinadas a otimizar as ações de

resposta e minimizar os danos e as perdas decorrentes do desastre;
IV - ações de recuperação - medidas desenvolvidas após a ocorrência do
desastre destinadas a restabelecer a normalidade social que abrangem a
reconstrução de infraestrutura danificada ou destruída e a recuperação do
meio ambiente e da economia;
V - ações de resposta - medidas de caráter emergencial, executadas durante
ou após a ocorrência do desastre, destinadas a socorrer e assistir a
população atingida e restabelecer os serviços essenciais;
VI - ações de restabelecimento - medidas de caráter emergencial destinadas
a restabelecer as condições de segurança e habitabilidade e os serviços
essenciais à população na área atingida pelo desastre;
VIII - estado de calamidade pública - situação anormal provocada por
desastre que causa danos e prejuízos que impliquem o comprometimento
substancial da capacidade de resposta do Poder Público do ente federativo
atingido ou que demande a adoção de medidas administrativas excepcionais
para resposta e recuperação;
IX - plano de contingência - conjunto de medidas preestabelecidas destinadas
a responder a situação de emergência ou a estado de calamidade pública de
forma planejada e intersetorialmente articulada, elaborado com base em
hipóteses de desastre, com o objetivo de minimizar os seus efeitos;
XIV - situação de emergência - situação anormal provocada por desastre
que causa danos e prejuízos que impliquem o comprometimento parcial da
capacidade de resposta do Poder Público do ente federativo atingido ou que
demande a adoção de medidas administrativas excepcionais para resposta e
recuperação157

Dentre as mudanças trazidas pelo decreto supracitado, está a revogação do

art. 7º do Decreto 7.257/2010 que previa sobre o funcionamento do reconhecimento
das situações de emergência ou calamidade pública.

155 §2º, do art. 3º - A, da Lei 12.340/2010.

156 Art. 3º - B, da Lei 12.340/2010.
157 Art. 2º, do Decreto Federal 10.593 de 24 de dezembro de 2020.
 54

4.1.2. Ações de reconstrução

Após reconhecida a situação de emergência ou calamidade pública, as

transferências obrigatórias da União aos demais entes federados será feita conforme
as informações que lhe forem passadas, bem como de acordo com a disponibilidade
financeira e orçamentária.158 Os valores serão transferidos pelo Ministério da
Integração Nacional, através do Cartão de Pagamento de Defesa Civil – CPDC, que
será emitido em nome do órgão ou entidade competente.159
As transações com o intuito de executar as ações de reconstrução deverão ser
antepostas na apresentação do Plano de Trabalho pelo ente beneficiário, até 45 dias
após o reconhecimento da situação de emergência ou calamidade pública.160 O Plano
de Trabalho deverá conter:

I - levantamento de danos materiais causados pelo desastre;

II - identificação das ações de reconstrução, acompanhadas das respectivas
estimativas financeiras;
III - etapas ou fases de execução;
IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;
V - cronograma de desembolso; e
VI - previsão de início e fim da execução das ações, bem como da conclusão
das etapas ou fases programadas. 161

Para as ações de reconstrução, o Ministério da Integração Nacional poderá

antecipar a liberação do montante e, caso as edificações danificadas pelos desastres
forem ocupadas de forma mansa e pacífica, poderá ser dispensada a apresentação
de comprovação da propriedade do imóvel.162
O Decreto de 2010 prevê que os Estados, Distrito Federal e Município que
utilizarem as transferências, deverão prestar contas em até 30 dias, a contar da
finalização das ações, para o Ministério da Integração Nacional.163 Caso os valores

158 Art. 9º, do Decreto 7.257/2010: “Art. 9o Reconhecida a situação de emergência ou o estado de
calamidade pública, o Ministério da Integração Nacional, com base nas informações obtidas e na sua
disponibilidade orçamentária e financeira, definirá o montante de recursos a ser disponibilizado para a
execução das ações especificadas nos incisos V, VI e VII do art. 2 o.”
159 Art. 9º - A, do Decreto 7.257/2010: “O pagamento das despesas realizadas pelo ente beneficiário

com os recursos transferidos pelo Ministério da Integração Nacional para a execução das ações
especificadas nos incisos V, VI e VII do art. 2o será efetuado por meio do Cartão de Pagamento de
Defesa Civil - CPDC, vinculado à conta específica mantida em instituição financeira oficial federal, nos
termos deste Decreto.”
160 Art. 10º, do Decreto 7.257/2010.
161 §1º, do Art. 10º, do Decreto 7.257/2010.
162 §§2º e 4º, do Art. 10º, do Decreto 7.257/2010.
163 Art. 14º, do Decreto 7.257/2010.
 55

sejam utilizados para fins diversos do disposto no Decreto 7.257/2010, serão

suspensas novas transferências até a regularização da situação e o ente responsável
deverá proceder na devolução dos valores.164
No mais, há também a Lei 12.340/2010 que também legisla sobre o repasse de
recursos da União, para os Estados e Municípios que solicitarem auxílio, seguindo os
seguintes procedimentos:

I - para recuperação, o ente beneficiário deverá apresentar plano de trabalho

ao órgão responsável pela transferência dos recursos no prazo de 90
(noventa) dias da ocorrência do desastre;
II - para resposta, quando compreender exclusivamente socorro e assistência
às vítimas, o Governo Federal poderá, mediante solicitação motivada e
comprovada do fato pelo ente beneficiário, prestar apoio prévio ao
reconhecimento federal da situação de emergência ou estado de calamidade
pública, ficando o ente recebedor responsável pela apresentação dos
documentos e informações necessárias para análise do reconhecimento;
III - para as ações de resposta, fica dispensada aos Municípios em situação
de emergência ou calamidade pública, em que a gravidade do desastre tenha
tornado inoperante e impossível a realização de atos formais da
Administração, a prévia emissão de nota de empenho, na forma do § 1o do
art. 60 da Lei no 4.320, de 17 de março de 1964;
IV - o disposto no inciso III não elimina a necessidade de emissão da nota de
empenho, em até 90 (noventa) dias do restabelecimento das condições
operacionais do Município, em contemporaneidade com a execução da
despesa e dentro do prazo estabelecido no plano de trabalho. 165

Assim como definido no decreto, a lei estabelece que deverão ser prestadas
contas e, se verificado algum vício nos documentos apresentados, a inexistência de
risco de desastre ou a inexecução do objeto, os valores deverão ser devolvidos.166
Apesar do exposto, Carvalho e Damacena aludem que há uma omissão quanto
à previsão de reconstrução do meio ambiente afetado, considerando que este é
essencial para a diminuição da vulnerabilidade da comunidade atingida.167
Os autores também referem que há uma lacuna legislativa concernente à
compensação, a qual visa atender os interesses individuais das vítimas, ficando sob
responsabilidade da jurisprudência atender as demandas da população. A natureza
dos desastres não está só ligada à acidentes, mas sim, demonstram o fracasso do

164 §§1º e 2º, do Art. 11º, do Decreto 7.257/2010.

165 §3º, do Art. 4º, da Lei 12.340/2012.
166 Art. 5º-A, da Lei 12.340/2012.
167 CARVALHO, Delton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos Desastres. Porto

Alegre: Livraria do Advogado, 2013. p. 78-79.

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ordenamento jurídico brasileiro em gerenciar os riscos, de forma, que mostra-se

necessária a compensação por parte do Estado.168

4.1.3. As competências da União, Estados, Distrito Federal e Municípios

A Constituição Federal estipulou que é competência comum da União, dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios zelar pela proteção do meio ambiente,
além de preservar as florestas, fauna e flora. Todavia, há muitos casos em que há um
conflito de interesse entre os entes da federação, tornando o tema bastante
complexo.169
Antunes expõe a importância da repartição das competências administrativas,
em especial, na fiscalização e licenciamento ambiental, visto que há sérios conflitos
entre os entes federados e, até mesmo, dentro do mesmo nível político
administrativo.170 Sobre a distribuição das competências, Lenza explica:

[...] o mesmo ente que, por possuir o interesse predominante sobre uma dada
matéria, tinha a prerrogativa de sobre ela legislar será o competente para
praticar os atos tendentes a dar atuação à lei que editou. Aliás, se o
pressuposto de atuação da administração pública é o princípio da legalidade
(art. 37 da CF/88), decerto que, tendo um ente aptidão para legislar sobre
meio ambiente em razão do predomínio do interesse, nada mais lógico que
possua competência material para exercer tais atos no âmbito do respectivo
interesse (âmbito de repercussão).171

Neste mesmo sentido, Lenza ainda menciona que havendo conflito de

interesses, deve ser utilizado o princípio da predominância de interesse, ou seja, se o
interesse é nacional, a competência é da União; se é regional, mas abrangendo os
limites do Estado é responsabilidade do Estado; se é local, é de competência do
Munícipio.172
Na matéria de desastres, a Lei 12.608/2012 institui as competências da União,
Estados e Municípios na prevenção e respostas as catástrofes:

168 CARVALHO, Delton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos Desastres. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2013. p. 78.
169 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 21 ed. São Paulo, SP: Editora Atlas Ltda., 2020. p.

86. E-book.
170 Ibid., 86-87 p.
171 LENZA, Pedro. Direito Ambiental Esquematizado. 5.ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2018. p.

114. E-book.
172 Ibid., p. 117.
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Art. 9º Compete à União, aos Estados e aos Municípios:

I - desenvolver cultura nacional de prevenção de desastres, destinada ao
desenvolvimento da consciência nacional acerca dos riscos de desastre no
País;
II - estimular comportamentos de prevenção capazes de evitar ou minimizar
a ocorrência de desastres;
III - estimular a reorganização do setor produtivo e a reestruturação
econômica das áreas atingidas por desastres;
IV - estabelecer medidas preventivas de segurança contra desastres em
escolas e hospitais situados em áreas de risco;
V - oferecer capacitação de recursos humanos para as ações de proteção e
defesa civil; e
VI - fornecer dados e informações para o sistema nacional de informações e
monitoramento de desastres.

Mas, a referida lei também estipula as competências de cada ente. Em seu art.
6º, que é composto por treze incisos, menciona as competências da União. Dentre
elas, é interessante mencionar a promoção de estudos das causas, origem, extensão,
consequências e demais informações que contribuam para prevenir e responder aos
desastres; auxiliar os Estados, Distrito Federal e Municípios no mapeamento das
áreas de risco e nos estudos de identificação de vulnerabilidade e ameaças as
suscetibilidades, além de apoiar as ações de preparação, mitigação e resposta.173
Ainda, a União é responsável por instituir e manter o sistema de informações e
monitoramento de desastres, bem como das declarações e reconhecimento de
situação de emergência ou de estado de calamidade pública e instituir o Plano
Nacional de Proteção e Defesa Civil, que deverá conter:

I - a identificação dos riscos de desastres nas regiões geográficas e grandes

bacias hidrográficas do País; e
II - as diretrizes de ação governamental de proteção e defesa civil no âmbito
nacional e regional, em especial quanto à rede de monitoramento
meteorológico, hidrológico e geológico e dos riscos biológicos, nucleares e
químicos e à produção de alertas antecipados das regiões com risco de
desastres.

Por fim, a União deverá realizar o monitoramento meteorológico, hidrológico e

geológico das áreas suscetíveis aos desastres naturais, biológicos, nucleares e
químicos, produzindo alertas sobre sua ocorrência174, bem assim deverá fomentar e
incentivar as pesquisas acerca do gerenciamento de risco e da cultura de prevenção
de desastres.175

173 Incisos III e IV, do art. 6º, da Lei 12.608/2012.

174 Incisos V, VII, VIII, IX, do art. 6º, da Lei 12.608/2012.
175 Incisos XI, XII e XIII, do art. 6º, da Lei 12.608/2012.
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Já as competências do Estado, elencadas no art. 7º, embora sejam

semelhantes às do artigo anterior, possuem algumas diferenças, como o apoio a
União - quando solicitado - para reconhecer e declarar a situação de emergência ou
estado de calamidade pública e apoiar, sempre que necessário, os Municípios no
mapeamento das áreas de risco, além de colaborar na elaboração dos Planos de
Contingência de Proteção e Defesa Civil. Outrossim, o ente estadual deverá instituir o
Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil, que conterá:

I - a identificação das bacias hidrográficas com risco de ocorrência de

desastres; e
II - as diretrizes de ação governamental de proteção e defesa civil no âmbito
estadual, em especial no que se refere à implantação da rede de
monitoramento meteorológico, hidrológico e geológico das bacias com risco
de desastre.

As competências municipais estão previstas no art. 8ª da Lei 12.608/2012 e

atribuem maior responsabilidade aos Municípios e estão mais voltadas para a
fiscalização das áreas de risco e a efetiva prevenção e mitigação dos desastres.
Dentro de suas atribuições, estão a identificação, mapeamento, fiscalização e
vedação de novas ocupações das áreas de risco, assim como vistoriar estas áreas e
determinar a evacuação dos moradores, se for o caso. Ainda, informar não só a
população, como a União e o Estado sobre a ocorrência de desastres extremos e as
ações de proteção contra esses eventos, tal como:

X - mobilizar e capacitar os radioamadores para atuação na ocorrência de

desastre;
XI - realizar regularmente exercícios simulados, conforme Plano de
Contingência de Proteção e Defesa Civil;
XII - promover a coleta, a distribuição e o controle de suprimentos em
situações de desastre;
XIII - proceder à avaliação de danos e prejuízos das áreas atingidas por
desastres;
XV - estimular a participação de entidades privadas, associações de
voluntários, clubes de serviços, organizações não governamentais e
associações de classe e comunitárias nas ações do SINPDEC e promover o
treinamento de associações de voluntários para atuação conjunta com as
comunidades apoiadas; e
XVI - prover solução de moradia temporária às famílias atingidas por
desastres.

Barcessat elucida a importância das previsões trazidas na Lei 12.608/2012 para

mitigar e prevenir os danos causados pelos desastres. Porém, a autora afirma que
ainda há muito para se avançar e, ao comparar o gerenciamento de risco brasileiro
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com o de outros países, verifica-se que são muitos os erros, falhas e necessidades
de evolução.176

4.2. Análise do gerenciamento de risco em outros países

Utilizando-se do direito comparado é mister mencionar como outros países

lidam com essas calamidades. Na União Europeia, Damacena explica que:

Atualmente, a proteção civil na União Europeia assenta-se em dois pilares:

um mecanismo destinado a facilitar uma cooperação reforçada nas
intervenções de socorro, e um instrumento financeiro para a proteção civil
dirigido para a concessão de assistência financeira aos Estados, apoiando e
complementando os seus esforços.177

As discussões acerca dos desastres surgiram após severas inundações que

ocorreram nos Rios Elba e Danúbio entre os anos de 1998 e 2002. Isso gerou uma
preocupação para o Estado, o qual sugeriu aos governantes a criação de uma gestão
de risco de inundações. Posteriormente, foi criada a Diretiva 60/2007 que previa,
resumidamente, a cooperação entre os estados e ressaltava a importância da
informação, além da observância dos princípios de solidariedade, responsabilidade
compartilhada e incentivo à participação popular.178 Damacena expõe que:

O objetivo da diretiva, exposto no item (23), é o estabelecimento de um

quadro de medidas de redução de riscos de prejuízos causados por
inundações, sendo que sua realização não pode ser bem sucedida pela
atuação de um ou outro Estado-membro, mas apenas alcançada em nível
comunitário.179

A Colômbia apresenta um Plano de Gestão de Riscos de Desastres parecido

com o adotado no Brasil. Nele, busca-se a implantação de três processos, o
conhecimento do risco, a redução do risco e o manejo do desastre, para assegurar a
segurança da população e o desenvolvimento sustentável do país.180

176 BARCESSAT, Ana Clara Aben-Athar. Desastres e Direito ambiental: Governança, Normatividade
e Responsabilidade Estatal. Curitiba: Juruá Editora, 2018. p. 91.
177 DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. A governança dos desastres ambientais e no direito

comparado norte-americano e europeu. Brasília, 2015. p. 311 Disponível em:

<https://www.researchgate.net/publication/301647734_A_governanca_dos_desastres_ambientais_e_
no_direito_comparado_norte-americano_e_europeu>. Acesso em: 21 maio 2021.
178 Ibid., p.311.
179 Ibid., p. 311.
180 ZAMBRANO, Fernando Campo et al. Gestão de risco de desastres naturais na Colômbia: estudo

de caso, desastre hidrológico no município de Mocoa – Putumayo. Revista Gestão e

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Conforme exemplifica Zambrano:

No processo de conhecimento do risco se identifica, avalia e analisam as

condições de risco através de seus principais fatores de ameaça e
vulnerabilidade, suas causas e seus atores causantes. Aqui também inclui-se
o monitoramento desses fatores, assim como a comunicação do risco. No
processo de redução do risco aplicam-se as medidas de prevenção de
desastres, além da proteção financeira para repor o valor econômico das
perdas. Para o processo de manejo do risco as medidas devem ser
orientadas à preparação e execução da resposta a emergências e posterior
recuperação.181

Já o Plano Nacional de Resposta Americano embarca desde desastres naturais

até ataques terroristas. Para o enfrentamento dos desastres, o chamado Natural
Response Framework adota como princípios fundamentais as ações de planejar,
organizar, treinar, equipar, exercitar, avaliar e melhorar. Para ministrar os gastos nas
esferas federais, estaduais e municipais, foi promulgada, em 1988, a Stafford Act, que
sofreu alterações decorrentes da Disaster Mitigation Act, responsável pelo programa
de prevenção e mitigação dos desastres.182
Carvalho e Damacena mencionam que a compensação nos Estado Unidos é
atribuída aos seguros privados, mas pode ser também litigiosa ou através da
assistência governamental, que se dá através de programas federais que versam
sobre as consequências negativas dos desastres. Sobre os programas, os autores
supramencionados explicam que:

Uns são de contratação obrigatória; outros não. Exemplificando-os pode-se

mencionar Federal Crop Insurance (FCIP) e o Programa Nacional de Seguros
de Inundação (PNIF), sendo esse último obrigatório. Além do subsídio a essa
espécie de programa, os investimentos por parte do governo são
demasiadamente dispendiosos em função do tipo de produto oferecido pelo
mercado de seguros, que não assume a cobertura de alguns desastres.
Nesses casos, o governo age para oferecer a cobertura faltante ou auxilia o
setor privado para que o faça.183

Sustentabilidade Ambiental: Florianópolis, 2018, v.7. p. 137. Disponível em:

http://portaldeperiodicos.unisul.br/index.php/gestao_ambiental/article/view/6535/3881. Acesso em: 21
maio 2021.
181 ZAMBRANO, Fernando Campo et al, op. cit., p.138.
182 DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. A governança dos desastres ambientais e no direito

comparado norte-americano e europeu. Brasília, 2015. p. 304-305 Disponível em:

<https://www.researchgate.net/publication/301647734_A_governanca_dos_desastres_ambientais_e_
no_direito_comparado_norte-americano_e_europeu>. Acesso em: 21 maio 2021.
183 CARVALHO, Delton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos Desastres. Porto

Alegre: Livraria do Advogado, 2013. p. 74-75.

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Entretanto, essa forma de compensação não é eficaz. Considerando a

periodicidade e força dos desastres, muitos seguros se tornam excessivamente
onerosos e suas contratações são inviáveis para a população mais vulnerável.
Ademais, a perda de documentos e apólices de seguros são bastante frequentes,
deixando o processo de reparação ainda mais burocrático.184

184CARVALHO, Delton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos Desastres. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2013. p. 75.