A intensificação dos desastres naturais, as
mudanças climáticas e o papel do Direito
Ambiental
Délton Winter de Carvalho é Doutor em
Direito UNISINOS. Mestre em Direito Público
UNISINOS. Advogado e consultor jurídico.
Professor PPGD Unisinos.
Fernanda Dalla Libera Damacena é Gradu-
ada em Direito pela Universidade do Vale do
Rio dos Sinos. Especialista em Direito Público
pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(UFRGS). Mestranda – Universidade do Vale
do Rio dos Sinos (UNISINOS). Bolsista CAPES.
Professora da Unisinos.
Brasília a. 49 n. 193 jan./mar. 2012
Délton Winter de Carvalho e
Fernanda Dalla Libera Damacena
Sumário
1. Introdução. 2. Política climática nacio-
nal e internacional: aspectos genéricos. 2.1.
Caracterizando o fenômeno das mudanças
climáticas. 2.2. Mudanças climáticas e desastres
naturais. 3. Gerenciamento do risco como forma
de prevenção aos desastres. 3.1. A relevância
da atuação conjunta de vários setores. 3.1.1.
Político e econômico. 3.1.2. Jurídico. 4. Consi-
derações finais.
1. Introdução
Muitos problemas sociais têm um
elemento de irreversibilidade (SUSTEIN,
2010, p. 227). Desastres1 com consequên-
cias irreversíveis e prejuízos econômicos
incalculáveis causados pelos denominados
eventos da natureza já fazem parte do noti-
ciário cotidiano da sociedade contemporâ-
nea mundial. Em âmbito nacional, eventos
trágicos como os ocorridos no Estado do
Rio de Janeiro (Angra dos Reis2, Morro do
Bumba3 e, mais recentemente, porém não
1
Os termos desastre e catástrofe serão utilizados
como sinônimos.
2
Na noite que antecedeu o início de 2010, a pou-
sada SANKAY foi soterrada por uma avalanche que
matou 31 pessoas na Enseada do Bananal, em Ilha
Grande – Rio de Janeiro (BORTOLOTI, 2010).
3
Em 7 de abril de 2010, após horas de chuva
forte, 47 pessoas morreram em Niterói, após o desa-
bamento de casas construídas sobre um antigo lixão
(PELLEGRINI, 2010).
83
menos preocupante, na Região Serrana4)
comunicam a necessidade de atenção e,
no mínimo, prevenção. Situações como as
exemplificadas requerem uma mudança de
postura política, econômica, social e jurídica.
Certamente, há quem veja uma tempo-
rada de chuvas fortes ou a passagem de
um fenômeno climático capaz de varrer
uma cidade como um evento corriqueiro
e natural, apesar de suas consequências.
Logo, também considerará desmedida a
preocupação de quem questiona a “nor-
malidade” desses acontecimentos. De outro
lado, os inquietos, ao se depararem com a
realidade dos fatos, retratada em números
e documentos, questionam-se a respeito da
sua mansa aceitabilidade, de suas efetivas
causas e possíveis responsabilidades.
Diante desse cenário, o presente artigo
pretende investigar em que medida as
denominadas catástrofes podem ser con-
sideradas ou denominadas “naturais”?
Se não, qual seria a parcela de ação ou
omissão humana nesse contexto? De forma
mais específica, objetiva-se destacar de que
maneira alguns componentes como: atitude
política, econômica e social, ausência de
gestão do risco, entre outros, podem ser
determinantes quando somados a abruptos
e violentos fenômenos naturais.
No intento de responder aos aponta-
mentos levantados, o estudo inicia enfa-
tizando, de forma genérica, a evolução da
política climática internacional e nacional,
4
A sequência de fortes chuvas na Região Serrana
do Rio de Janeiro causou o que está se tornando uma
das maiores tragédias brasileiras: três cidades prati-
camente em total destruição e outras três fortemente
afetadas por deslizamentos de terra, desabamento
de encostas, soterramento de bairros e alagamentos.
Milhares de pessoas perderam as casas, centenas per-
deram a vida e várias outras continuam desaparecidas.
Centenas de homens das forças de resgate do governo
trabalham, muitas vezes com a ajuda de moradores,
incansavelmente na busca de corpos e sobreviventes
nas cidades de Nova Friburgo, Teresópolis, Petrópolis,
Areal, Sumidouro e São José do Vale do Rio Preto.
A tragédia foi tamanha que hospitais e necrotérios
não dão conta de fazer todos os atendimentos e estão
lotados (RUSSO, 2011).
84
suas metas e perspectivas. Na sequência,
caracteriza-se o fenômeno “mudança climá-
tica”, objetivando situar o leitor a respeito
de um dos problemas ambientais mais
significativos já vivenciados pelo mundo
(GIDDENS, 2009), mas que vem ganhan-
do destaque nos últimos tempos devido à
sua relação com os desastres ditos “natu-
rais”. Enfim, busca-se compreender qual
a relação entre as mudanças no clima e os
desastres ou catástrofes ao redor do Plane-
ta. Para tanto, destaca-se o que a doutrina
especializada entende por desastre, quais
seriam as suas principais causas e quais as
soluções apontadas a respeito do gerencia-
mento prévio desse tipo de situação.
2. A Política climática nacional e
internacional – aspectos genéricos
A preocupação com as alterações climá-
ticas e seus impactos na vida humana e no
ambiente é assunto de política internacio-
nal há algum tempo. Vários documentos
(protocolos, tratados e outros documentos
internacionais) retratam o reconhecimento
da gravidade e complexidade da situação
climática do Planeta. Entre os principais, me-
recem destaque: a Convenção Quadro das
Nações Unidas sobre o Clima; o Protocolo de
Quioto; o Protocolo de Cartagena5; Protocolo
de Montreal e Convenção de Viena6.
5
Trata da biosegurança sob a Convenção sobre
Diversidade Biológica. É um acordo internacional que
visa garantir a segurança no manuseio, transporte e
uso de organismos vivos modificados como resultado
de técnicas modernas de biotecnologia, que podem ter
efeitos adversos sobre a diversidade biológica, levan-
do em conta também os riscos à saúde humana. Foi
adotado em 29 de janeiro de 2000 e entrou em vigor
em 11 de setembro de 2003.
6
Tratado internacional que trata da substituição
de substâncias que causam o buraco na camada de
ozônio, como os CFCs. O tratado esteve aberto para
adesões a partir de 16 de setembro de 1987 e entrou
em vigor em 1o de Janeiro de 1989. Teve adesão de 150
países e foi revisado em 1990, 1992, 1995, 1997 e 1999.
O Brasil aderiu à Convenção de Viena Proteção da Ca-
mada de Ozônio e ao Protocolo de Montreal por meio
do Decreto 99.280/06/06/1990, comprometendo-se a
eliminar completamente os CFCs até janeiro de 2010,
Revista de Informação Legislativa
 A Convenção do Clima, realizada na
Conferência das Nações Unidas para o
Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de
Janeiro, em 1992, chegou à conclusão de
que “as mudança no clima da Terra e seus
efeitos adversos são uma preocupação
comum da humanidade”. Segundo o texto
da Convenção, “impactos adversos” devem
ser compreendidos “como as mudanças no
ambiente físico ou biota resultantes do clima
que tenham efeitos deletérios significativos
sobre a resiliência, composição ou a produti-
vidade dos recursos naturais e ecossistemas
ou para a saúde e o bem-estar humano”. A
convenção tem como objetivo a estabilização
da concentração de gases do efeito estufa na
atmosfera em níveis tais que evitem a inter-
ferência perigosa no sistema climático. Entre
os princípios que a fundamentaram, desta-
ca-se aquele da responsabilidade comum,
porém diferenciada. Como a concentração
atual de gases do efeito estufa na atmosfera é
consequência, em maior parte, das emissões
realizadas por países industrializados, cada
país tem uma responsabilidade diferente
(UNITED NATIONS, 1992).
Apesar de não ter fixado, inicialmente,
limites obrigatórios para as emissões de
gases e não conter disposições coercitivas,
a convenção inclui disposições para atua-
lizações (chamados “protocolos”) e criação
de limites obrigatórios de emissões. O mais
importante acordo multilateral já firmado
sobre mudanças climáticas é o Protocolo de
Quioto, que se tornou muito mais conheci-
do do que a própria Convenção e expira em
2017. Pelo acordo, que entrou em vigor em
2005, os países industrializados deveriam
reduzir as emissões de GEE, durante o
período de 2008 a 2012 (primeira fase), em
uma média de 5,2% em relação aos níveis
de 1990. Isso representaria conter 5 bilhões
de toneladas de CO2.
entre outras medidas. Todas as emendas e alterações
quanto a aspectos técnicos realizados no texto do
Protocolo, a partir de reuniões realizadas em Londres
(1990), Copenhagen (1992), Montreal (1997) e Beijing
(1999), foram prontamente ratificadas pelo Brasil.
Brasília a. 49 n. 193 jan./mar. 2012
Objetivando discutir metas e verificar
o atendimento das mesmas, o que não é
uma realidade para todos os países signa-
tários, inúmeras convenções vêm sendo
realizadas ao longo de anos. A última
Convenção do Clima (2011), ocorrida em
Durban, na África do Sul, teve como um
dos assuntos de sua pauta a renovação de
Quioto. Realizada em meio a uma grave
crise econômica global (União Europeia), a
COP 17 foi, à moda das reuniões anteriores,
palco de mais metas, poucos resultados e
muitas dúvidas. O principal compromisso
firmado no evento foi a Plataforma de
Durban, um roteiro para um acordo global
de redução de gases de efeito estufa, que
estabelece um calendário para se criar, até
2015, um instrumento legal vinculante. A
grande conquista do novo acordo é que
todos os países membros da Convenção do
Clima terão metas obrigatórias a cumprir a
partir de 2021. Entre os países signatários
da Plataforma está o Brasil, que aceitou
ter metas obrigatórias de redução de suas
emissões (Nunes, 2012). Um dos pontos ne-
gativos desse cenário é o tempo, pois 2021
está bastante longe e não há comprovação
científica de que o aquecimento da terra não
venha a aumentar. Ademais, a plataforma
deixou algumas lacunas em aberto, como,
por exemplo, o tamanho das metas, a na-
tureza exata do caráter jurídico do futuro
tratado, etc.
Consoante mencionado anteriormente,
uma das expectativas da convenção era
Quioto, que foi renovado por mais cinco
anos. Assim, até 2017 o Protocolo estará
em vigor, o que pode ser considerado mais
uma solução paliativa, uma vez que impor-
tantes países e antigos poluidores como
Estados Unidos, Rússia, Japão e Canadá
ficarão de fora dessa ampliação. Esse tipo
de acordo soa, no mínimo, contraditório,
pois aparece na contramão das proposições
e princípios da Convenção Quadro. Parece
bem compreensível que quem lança gases
causadores do efeito estufa na atmosfera
há mais tempo assuma metas mais arro-
85
jadas. Essa é a lógica da responsabilidade
compartilhada; todavia, o que se verifica é
exatamente o oposto. Certamente é melhor
que nada, mas muito aquém do necessário.
Devido ao fato de os gases do efeito
estufa continuarem na atmosfera por mui-
tas décadas após emitidos, não é possível
interromper ou reverter a mudança climá-
tica e, por essa razão, as medidas a serem
tomadas são mitigadoras, no sentido de
diminuir seus impactos, e adaptadoras, no
sentido de criar mecanismos de adaptação
às que virão. Atitudes voltadas para essa
lógica serão de grande valia também para a
redução de grandes desastres, pois os even-
tos climáticos extremos (principalmente
as enchentes e os ciclones) são muitas das
vezes seu estopim.
A Política Nacional de Mudanças Cli-
máticas, positivada pela Lei 12.187/2009,
demonstra a sensibilização legislativa bra-
sileira a uma preocupação mundial e, tam-
bém, a assunção de metas e compromissos
objetivando sua mitigação. Para alcançar
os objetivos da PNMC, o País adotou como
compromisso nacional voluntário ações de
mitigação das emissões de gases de efeito
estufa, com vistas a reduzir entre 36,1%
(trinta e seis inteiros e um décimo por
cento) e 38,9% (trinta e oito inteiros e nove
décimos por cento) suas emissões projeta-
das até 2020. A projeção das emissões para
2020 assim como o detalhamento das ações
para alcançar os objetivos expressos estão
previstos no Decreto no 7.390 de 2010.
A postura brasileira é, sem dúvidas,
salutar, pois o fato de a mudança climática
estar ligada à incerteza, à irreversibilidade
e à baixa probabilidade em nada diminui
a necessidade de prevenção. Afinal, ela
faz parte dos novos riscos, aqueles com
potencial catastrófico. Todavia, nesse caso
em específico, atitudes isoladas são pouco
eficazes. A melhor maneira de se enfrentar
as mudanças climáticas, e, por consequên-
cia, contribuir para a redução dos desastres,
é através da articulação internacional, que
é geopolítica e requer a adoção de medidas
86
sensatas, proporcionais e sustentáveis em
âmbito global. Isso não desincumbe, pelo
contrário, soma-se à necessidade de gestão
do risco local, das cidades, que acabam
sendo palco de grandes desastres, porque
são extremamente vulneráveis aos eventos
climáticos.
A questão climática é de difícil solução
por suas características muito peculiares,
mas também pelo fato de envolver com-
plexas relações de interesses econômicos,
políticos, sociais e jurídicos. Na verdade,
muito mais econômicos do que os demais.
Talvez um acordo global, uma negociação
entre os maiores emissores servisse de
base jurídica para que cada país adotas-
se legislação própria mandatória para
cumpri-lo – como, aliás, é feito com outros
acordos internacionais. Isso não ocorreu em
Durban, mas poderá ocorrer na COP-18,
quando será comemorado o 20o aniversário
da Convenção do Clima.
É sabido que a redução de emissões de
gases poluentes implica a mudança de há-
bitos antigos e monetariamente rentáveis, o
que reflete no âmbito econômico e político
dos países. Isso por si justifica a complexi-
dade dos interesses envolvidos. A questão
que se coloca é se é possível esperar mais e
quais as consequências dessa espera. Quan-
tas espécies e ecossistemas terão de desa-
parecer, quantas enchentes e furacões terão
as cidades que enfrentar, quantas cidades
desaparecerão por conta da invasão do mar,
entre outras, são perguntas que precisam de
resposta e atitude governamental, privada
e do cidadão urgente. Dessa reação faz
parte mais investimento em tecnologia e a
migração para matrizes energéticas mais
limpas, o que já é uma realidade em alguns
países do mundo. Muitos países, todavia,
se negam a colaborar e não percebem que
os efeitos das mudanças climáticas não
são estanques e fronteiriços, até porque
esse tipo de postura lhes é conveniente no
momento. Muito pelo contrário, trata-se do
que Beck (2010, p. 27) denominou “efeito
bumerangue”. Para o autor, um dos traços
Revista de Informação Legislativa
típicos dos riscos da modernização é que es-
tes acabam alcançando “quem os produziu
ou com eles lucrou”. Como a distribuição
dos riscos possui forte tendência à globali-
zação, a ameaça acaba se generalizando de
maneira que cedo ou tarde atingirá vítimas
e culpados. Nem os mais abastados esca-
pam dos seus maus feitos.
Se a globalização da economia foi o tema
dominante no final do século XX, os riscos
ambientais, ao lado dos riscos econômicos
e dos riscos sociopolíticos, são temas que
se impõem neste século inicial do terceiro
milênio. E esta não é simplesmente uma
questão instigadora de opiniões, mas o
desafio a ser enfrentado solidariamente por
todos os países. As mudanças climáticas
e a poluição não podem ser vistas isola-
damente, como fenômenos nacionais. As
emissões de gases devassam fronteiras e
formam, em todo o planeta, uma cadeia de
propagação (MARCOVITCH, 2006, p. 4).
2.1. Caracterizando o fenômeno
das mudanças climáticas
A mudança climática é um proble-
ma inerentemente intergeracional com
implicações extremamente sérias para a
equidade entre nós e as futuras gerações
e entre as comunidades no presente e no
futuro (WEISS, 2008, p. 616).
Trata-se de um fenômeno verdadeira-
mente global e não linear. Isso explica por
que é tão difícil prevê-lo, especialmente
por muito tempo. Regida por equações não
lineares, vários efeitos precisam ser compu-
tados, o que complica e dificulta o acerto
das previsões. Essa limitação é o grande
embate das simulações feitas em compu-
tadores para estudar o efeito estufa e suas
consequências climáticas. Suas consequên-
cias, além de imprevisíveis, não conhecem
fronteiras, daí traço da globalidade.
Além da globalização, outras carac-
terísticas como a interdisciplinariedade,
imprevisão (risco), incerteza, reflexividade
e complexidade fazem das mudanças cli-
máticas uma das consequências mais visí-
Brasília a. 49 n. 193 jan./mar. 2012
veis da denominada “sociedade de risco”
(BECK, 2010), e um dos mais graves fatores
desencadeadores de desastres ambientais
no mundo. Significa dizer que mudança
climática, risco e desastres ambientais são
temas intrinsecamente relacionados. Inte-
ressante observar nesse âmbito que, apesar
de a noção de risco ganhar destaque diante
dos processos de modernização, ela não é
uma invenção moderna, mas histórica. A
diferença é que a palavra risco ganha, na
atualidade, uma nova roupagem, ou seja,
deixa de ser individual (como era na época
das grandes descobertas históricas) para ser
uma ameaça global.
Por essas e outras razões, é extrema-
mente difícil trabalhar com uma semântica
de segurança absoluta tanto em termos
de mudança climática quanto de desastre
ambiental. Daí a relevância da análise do
risco e das probabilidades. Nesse sentido,
parece pertinente a abordagem do conceito
de risco ou do binômio risco/perigo. Para
tanto, é importante destacar que risco e
perigo não são sinônimos, embora assim
sejam comumente abordados. O perigo é a
possibilidade de, fora do controle humano,
coisas acontecerem de maneira indesejada
como, por exemplo, um fenômeno da natu-
reza. Trata-se de uma situação sobre a qual
não houve controle e, por isso, não houve a
tentativa de evitá-lo. Ao passo que o perigo
estaria fora do sistema, o risco relaciona-se
às situações em que haveria um grau de
previsibilidade atingível ainda que através
do binômio probabilidade/improbabili-
dade. Importa destacar, todavia, que para
Luhmann (1992, p. 43-76) o risco é uma
racionalidade limitada, motivo pelo qual
o autor abandona a questão da segurança
(causalidade). Para o autor alemão, não há
como afirmar, sem chance de erro, que algo
que hoje é de uma forma amanhã manterá
as mesmas características. Afinal, muita
coisa que era considerada perigo ontem
hoje passa a ser risco, pois a sociedade criou
uma comunicação e aumentou a gama de
controle sobre tais situações (exemplo: ge-
87
nética, nanotecnologia, a própria mudança
climática). Apesar de ser um dos elementos
da sociedade contemporânea, o risco não
é algo ou um objeto que se descreve, mas
uma comunicação que tem uma dinâmica
de observação e, se preferência, de anteci-
pação do futuro. Não é algo objetivo, mas
uma construção a partir de uma observação
de tempo e espaço.
Na verdade, o risco é uma forma de
observação daquilo que não é passível de
observação, o que em relação às mudanças
climáticas é de suma relevância. Apesar
de não existir conduta livre de risco, de
não existir segurança absoluta, a preven-
ção pode ser utilizada tanto com relação
ao risco quanto com o perigo e deve ser
compreendida como uma preparação con-
tra danos futuros não seguros, buscando
diminuir sua dimensão.
A primeira diferenciação moderna para
o sentido de risco foi risco/segurança.
Essa diferenciação foi suplantada a partir
da ideia de que se passa a ter que nada é
seguro na sociedade contemporânea. Dessa
maneira, contemporaneamente o debate do
risco só pode ser feito com o perigo. Logo,
a distinção risco/segurança é superada por
risco/perigo e, a partir daí, o risco passa a
ser a parte mais controlável. Pode-se assim
dizer que o risco é de certa forma contro-
lável, o perigo não (LUHMANN, 1992, p.
71). Risco é operacionalizável pelo sistema
mediante a ideia de decisão. E o perigo,
que vem de fora da racionalidade de quem
observa, não é controlável. O choque de
um meteorito com a Terra é um exemplo.
Dentro desse contexto de risco/perigo,
a mudança climática tem sido apontada
como a vilã na maioria dos casos de desas-
tres “naturais”. Todavia, além das emissões
dos gases antropogênicos, causadores do
efeito estufa, algumas questões como a falta
de estrutura e planejamento das cidades,
bem como a ausência de gestão do risco
pelos governos não podem passar desper-
cebidas. Se considerarmos que cada um tem
sua parcela de contribuição e que há, no
88
mínimo, uma nítida falta de comunicação
entre os diversos setores da sociedade en-
volvidos, então constatar-se-á que a causa
pode não ser meramente natural!
Historicamente as catástrofes tinham
uma explicação sacra, de castigo (SHRADY,
2011). Explicavam-se como sendo a justiça
de Deus infligindo aos pecadores uma justa
retribuição por seus erros. O grande Dilú-
vio contado pela Bíblia Sagrada é, talvez,
o primeiro e maior exemplo de todos os
tempos. Entretanto, com a dessacralização
das crenças e o empoderamento do homem
e de sua razão, as coisas foram tomando
um caminho perigoso, guiado pela falta
de limites e da noção do risco. Os sábios
que bradaram pelo respeito aos limites es-
tavam certos. As consequências da ação do
homem e de sua técnica sobre a natureza,
bem como seu empenho em transformá-
-la, são boas elucidações de aonde se pode
chegar. Não se trata de “catastrofismo”,
mas de uma realidade que está posta e que
precisa ser enfrentada, pelos Estados, pela
população e pela iniciativa privada, com
medidas de gestão do risco e mitigação, por
meio da conscientização e da exigência de
políticas públicas preventivas ou eficien-
temente compensatórias (DUPUY, 2006, p.
1187). Tais medidas são também profícuas
no caso de ocorrência do desastre, conforme
verificar-se-á a seguir.
2.2. Mudanças climáticas
e “desastres naturais”
A expressão desastres naturais tem sido
considerada imprópria para parte da dou-
trina especializada (FARBER et al, 2010),
porque quase todos os desastres apresen-
tam alguma contribuição humana, por
ação ou omissão. Seja pela má-canalização
de um rio, pela construção de um dique
de má qualidade ou pela indevida e incor-
reta expansão populacional, a ingerência
humana nas atividades modernas acaba
dificultando a distinção do que é natural
ou não. Dessa maneira, hoje se tornou ex-
tremamente raro um acontecimento com
Revista de Informação Legislativa
características exclusivamente naturais
(ressalvadas algumas situações específicas
como o impacto de um meteorito contra a
Terra, por exemplo).
Em função disso, a semântica dos de-
sastres deve começar a ser racionalizada
como um impacto na vida, no ambiente
e na propriedade das pessoas que não é
determinado apenas pela magnitude do
evento, mas também pela interação huma-
na com a natureza e pelas escolhas de como
e onde viver.
Nessa linha de raciocínio, Farber et al
(2010, p. 3) define desastre em função das
respostas legais e governamentais deman-
dadas. Para o autor, visto dessa forma,
um desastre requer “um círculo de geren-
ciamento do risco”. Tal círculo abrange
questões como: mitigação, respostas de
emergência, compensação e reconstrução.
Assim, uma construção já deve ser feita com
olhos no futuro, a fim de mitigar os impac-
tos de um próximo possível desastre. De-
sastres requerem, dessa forma, um conjunto
de várias ferramentas de gerenciamento de
risco. Na opinião do autor, “nenhum de-
sastre é completamente natural” (FARBER
et al, 2010, p. 9) e, apesar de considerar as
mudanças climáticas como um dos impor-
tantes fatores de risco de desastres, outros
fatores como a exposição humana e a vul-
nerabilidade ao risco engrossam uma lista
que se completaria por motivos como: as
modernas condições econômicas (FARBER
et al, 2010, p. 12)7, a privatização dos servi-
ços públicos8, o crescimento populacional,
7
Tais condições econômicas seriam caracterizadas
pelo conhecido “just in time” – privilegia-se uma
cadeia de suprimentos mínima de produtos, a fim de
reduzir os custos, o que coloca em risco o abastecimen-
to de alimentos em caso, por exemplo, de um desastre.
Nesse contexto há ainda a variável “interdependência”
entre empresas que, no caso de um problema, piora
a situação, pois o problema ganha um efeito cascata
(FARBER et al, 2010, p. 12).
8
Especialmente os serviços referentes à água têm
crescido muito. Nos EUA, 85% das empresas, hoje, têm
donos privados. E apesar de o custo de um empresário
no investimento de precaução, mesmo no caso de
não ocorrência de um desastre, não refletir sequer de
Brasília a. 49 n. 193 jan./mar. 2012
a opção pelo uso de terras muitas vezes em
áreas perigosas, assim como a falta de re-
conhecimento da importância de estruturas
verdes e de sua possibilidade de suavizar
e dissipar os efeitos advindos de desastres
naturais (FARBER et al, 2010, p. 29-32).
Corroborando o entendimento de
Farber (2010), Bergh e Faure (2006, p. 29-31)
consideram o termo “desastres naturais”
um equívoco, uma vez que “reflete e reforça
a crença generalizada de que, infelizmente,
os desastres são atos de Deus, algo que
pouco pode ser feito a respeito”, o que é,
no mínimo, irracional.
A intenção ao trazer tais pontos de vista
à colação é destacar que há um somatório
de causas e concausas relacionadas aos de-
sastres ambientais, entre as quais está, sem
dúvida, a mudança climática. Importante
ressaltar, no entanto, que desastres podem
ocorrer independentemente daquela ou,
ainda, serem potencializados como uma
consequência do despreparo de toda ordem
(vulnerabilidade) para enfrentar situações
climáticas adversas e/ou desastres.
Logo, as mudanças climáticas como
fatores desencadeadores de desastres am-
bientais precisam ser compreendidas num
contexto social e sob os olhares de uma
visão sistêmica, de maneira que as conse-
quências advindas de um evento climático
extremo oriundo das mudanças climáticas
poderão variar de acordo com as condições
do ambiente no qual impactarem.
Nessa senda, observa-se que o fato de os
riscos pós-industriais serem frequentemen-
te globais não significa homogeneidade na
sua incidência sobre as diversas regiões do
Planeta. Bom exemplo dessa afirmação é o
continente africano, um dos pontos mais
vulneráveis do Planeta ao aquecimento
global, em razão de sua grande dificuldade
estrutural de adaptação pré e pós-desastre
de origem climática. Segundo o Human
perto o custo de uma comunidade em geral, no caso
de um desastre, a verdade é que, devido à ausência de
incentivos, o empresariado não investe em medidas
de precaução (FARBER et al, 2010).
89
Impact Report (2009), dos vinte países mais
vulneráveis, quinze ficam no continente
africano. Em países como esses, mesmo
uma pequena perda econômica é signifi-
cativa e pode retardar o desenvolvimento
humano. Esse é um dos motivos pelos
quais a redução do impacto dos desastres,
que atinge de forma desproporcional à
população mais pobre, é um dos maiores
desafios do milênio para a comunidade
internacional (O’BRIEN et al, 2006).
Logo, prevenção, preparo e adaptação
passam a ser essenciais para a gestão de tan-
tos elementos complexos que compõem os
desastres ambientais. Mas como fazer isso?
Como gestionar algo que se conhece pouco
e não se tem conhecimento das proporções
no futuro? A gestão do risco tem o objetivo
de evitar, antecipando-se de preferência à
ocorrência de um desastre. Nos casos em
que evitar não é possível, a gestão também
engloba o planejamento de medidas de
mitigação e reestruturação, da forma mais
rápida e eficaz possível.
3. Gerenciamento do risco como
forma de prevenção aos desastres
Quando o assunto é desastre ambiental,
a palavra “gerenciamento,” que está ligada
aos atos de administração, de direciona-
mento e de organização, ganha destaque.
Entretanto, essa não é uma atividade iso-
lada, mas conformada pelas atuações con-
juntas da política, da economia, do direito
e demais sistemas sociais. Para funcionar
com eficiência e para sobreviver, um siste-
ma precisa de boa estrutura e organização.
Com boa organização tem-se uma boa
comunicação, o que auxilia muito na hora
da tomada de uma decisão. Ou seja, todo
sistema bem organizado funciona melhor,
observa com mais qualidade.
O’Brien et al (2006, p. 3) consideram
que a gestão dos desastres visa a redução
dos riscos reais e potenciais, de modo que
o principal foco no planejamento dos riscos
naturais e tecnológicos é a avaliação do
90
risco e o estabelecimento de uma estratégia
para o seu enfrentamento. Nesse sentido, as
abordagens da redução de riscos e proteção
civil podem ser desenvolvidas por diversos
campos de atuação como: legislação, defi-
nição das responsabilidades institucionais
e alocação de recursos financeiros, o que
não dispensa as respostas locais e o envol-
vimento da comunidade.
Basher (2008, p. 2), por sua vez, chama
atenção para o fato de que a natureza dos
desastres é caracterizada por complexas in-
terações entre o mundo natural e o humano,
o que envolve uma gama diversificada de
conhecimento, abrangendo o desenvolvi-
mento físico, ecológico, disciplinas sociais
e culturais, bem como engenharia, finan-
ças e perspectivas políticas. Um grande
desafio, na opinião do autor, é unir esses
diferentes tipos de conhecimentos para
dar respostas a questões específicas de um
desastre. Outra característica mencionada
pelo autor é o lado multissetorial da tarefa
de aplicar na prática a redução de desastres.
Todos os setores são afetados pelo risco de
desastres, e todos podem contribuir para
a redução dos riscos ou para o aumento
inadvertido de riscos. Isso significa que a
responsabilidade pela redução do risco não
pode ser atribuída a um setor ou ministério
(Estado), mas deve ser sistematicamente
implementada em todos os setores, e em
particular no de ordenamento do territó-
rio, gestão ambiental, desenvolvimento
de infraestrutura, construção, agricultura,
recursos hídricos, saúde pública e política
social (BASHER, 2008, p. 2-3).
O gerenciamento do risco é expressão
de ordem na atualidade da sociedade
contemporânea. No âmbito dos desastres
naturais, a estruturação de critérios para
poder antever a probabilidade de sua
ocorrência é cada vez mais necessária. O
desastre ocorrido no Japão (2011), uma
das catástrofes mais violentas da história
desde Chernobyl, demonstra que mesmo
uma nação tecnologicamente desenvolvi-
da, uma potência econômica, industrial e
Revista de Informação Legislativa
estruturalmente organizada pode se tornar
refém de algum tipo de despreparo. No
caso em tela, essa realidade ficou demons-
trada pela falta de um plano de resiliência
imediata pós-desastre. A dificuldade em
resfriar os reatores e evitar a contaminação
radioativa dos mesmos é típico exemplo de
que os criadores não estavam preparados
para lidar com as falhas nas expectativas de
sua criação. É o que Beck (2008) denomina
“incertezas fabricadas”.
Apesar da gravidade da catástrofe
Japonesa (2011) e de alguns outros casos,
como o furacão Katrina (EUA), a taxa de
mortalidade em desastres ocorridos em
países mais desenvolvidos é menor. Além
disso, a reconstrução e a recuperação tende
a ser mais rápida, exatamente porque em
países como Austrália, Japão, EUA, entre
outros, a preparação e mitigação de estra-
tégias, combinadas com alta capacidade de
resposta (em função da renda, poupança e
seguros), asseguram que, embora os even-
tos possam causar grandes danos, o retorno
à normalidade tende a ser mais rápido e
eficaz. A realidade nos países menos de-
senvolvidos não é a mesma. Nestes a gestão
do risco existe muito mais no papel do que
na prática, de maneira que sua implemen-
tação fica atrás de institucionalização e da
planificação. Veja-se, por exemplo, o caso
do Haiti, após o terremoto de 2010.
A vulnerabilidade, capacidade de
antecipar-se (para enfrentar e resistir) e
a resiliência (meios para recuperar-se do
impacto de um desastre) parecem ser os
principais fatores a distinguir os que sofrem
as perdas e os que escapam delas. Uma
boa estratégia de adaptação parece ser a
que atue previamente (preventivamente)
e englobe a redução dos riscos naturais,
o desenvolvimento humano sustentável
e a adaptação às alterações climáticas. O
problema é que o planejamento para im-
pactos atualmente não é preventivo e está
muito voltado à assistência humanitária em
conflitos e em situações pós ocorrência dos
fatos (O’BRIEN, 2006, p. 5-7).
Brasília a. 49 n. 193 jan./mar. 2012
A redução do risco exige compromisso
de longo prazo no processo e na tomada
de decisão que impulsiona o desenvol-
vimento das cidades, estados, países e
comunidades internacionais. Há, sim,
uma relação entre desastres, desenvolvi-
mento e risco (tomada de decisão). Dessa
forma, a gestão do risco passa a ser um
componente fundamental para se falar em
desenvolvimento sustentável e prevenção
de desastres, temas que, se não interessam
diretamente, afetam diversos sistemas so-
ciais como a política, a economia, o Direito,
entre outros.
3.1. A relevância da atuação
conjunta de vários setores
3.1.1. Político e econômico
Os fenômenos inerentes à Sociedade de
Risco, como os desastres ambientais, tra-
zem à luz a necessidade de estruturação de
uma racionalidade jurídica para o controle
desse último. Tal estruturação se dá a partir
da formação de critérios para sua análise,
avaliação e gestão nos diversos sistemas so-
ciais (Direito, Política, Economia, Ciência)
(CARVALHO, 2010a, p. 445).
A elaboração de uma política de geren-
ciamento de desastres requer a união de
esforços de diversos subsistemas existentes
na Sociedade. Do contrário, nasce fadada
ao fracasso. Nesse aspecto, economia e
política precisam convergir de maneira
ativa e fazer parte de um mesmo projeto.
Uma das formas de tornar essa necessidade
uma realidade é o cultivo das relações com
empreendedores, que pode maximizar as
parcerias em políticas ambientais. Apesar
de não ser uma tarefa fácil, o acordo com
grupos políticos não aliados para garantir
o seguimento de políticas climáticas é outra
boa estratégia. O trabalho com “políticas
climáticas positivas também é fundamen-
tal. “O medo e a ansiedade não são bons
motivadores” (GIDDENS, 2009, p. 12),
especialmente quando se trata de situações
abstratas.
91
 Apesar de importante, o Estado há
muito tempo já não é o centro da socieda-
de. Paralelamente à perda de força estatal,
observa-se o crescimento e a inclusão do
terceiro setor, das organizações privadas
e da participação democrática. Para Rocha
e Carvalho (2006, p. 9-29), é a atuação aco-
plada desses setores que, juntamente com
o Estado, fará a diferença na tomada de
decisões, permitindo o melhor gerencia-
mento dos riscos.
A decisão de política ambiental é extre-
mamente séria e complexa. Em que pese
a complexidade que envolve a tomada de
decisão, uma atitude inconsequente, des-
comprometida ou omissa é, no mínimo, in-
constitucional, pois afeta tanto as presentes
quanto as futuras gerações, o que suscita
responsabilidade perante os prejudicados.
Defensor desse ponto de vista, Milaré (2009,
p. 129) enfatiza que “o Poder Público assu-
me as funções de gestor qualificado: legisla,
executa, julga, vigia, impõe sanções, enfim,
pratica todos os atos que são necessários
para atingir os objetivos sociais, no escopo
e nos limites de um Estado de Direito”.
Dissertando acerca das esferas com-
petentes para o gerenciamento do risco
ambiental, Carvalho (2009, p. 10) apregoa
que as organizações administrativas têm
grande relevância na gestão preliminar
dos riscos ambientais, uma vez que se
apresentam como esferas de decisão mais
sensíveis às questões multidisciplinares
que envolvem os riscos ambientais. Por isso
mesmo, juntamente com o autor pode-se
afirmar que, em regra, a primeira esfera
para gerenciamento dos riscos ambientais
consiste na Administração Pública, que o
faz por meio dos seus órgãos ambientais
componentes.
Todavia, uma política proativa e pre-
parada para enfrentar situações extremas
precisa ser organizada e bem estruturada.
A experiência de países que já enfrenta-
ram grandes desastres naturais deve ser
observada, pois uma observação bem feita
permite a construção de um novo tipo de
92
realidade. Com a ocorrência do furacão
Katrina, o pior desastre natural da história
da América, a estrutura americana para o
enfrentamento desse tipo de situação foi
severamente testada. Segundo Farber er
al (2010, p. 132), “o sistema não teve um
desempenho de sistema e a performance
do sistema federal, com notáveis exceções
como a Guarda Costeira, não foi boa”.
Nos Estados Unidos, a Agência Federal
de Gerenciamento de Emergências (FEMA)
foi criada como agência independente pelo
governo Carter para formar um sistema
de gerenciamento de emergências. Diante
desse propósito, a FEMA assumiu funções
que previamente eram de outras agências
federais, como o departamento de defesa,
que tinha a responsabilidade de proteger
civis, e do Departamento de Habitação e
Administração para o desenvolvimento
urbano de assistência federal de desastre.
Com o governo Bush, houve uma rees-
truturação, uma reformulação da FEMA,
focando suas atenções na ameaça do ter-
rorismo. Após o ataque às torres gêmeas,
em 11 de setembro, o governo criou o
Departamento de Segurança Interna, com
funções de defesa a ataques terroristas e
de planejamento e resposta a desastres
naturais e causados pelo homem, o que
acabou tornando a FEMA subordinada do
departamento. Em virtude da burocracia e
do maior preparo para o enfrentamento e
resposta a ataques terroristas, a atuação da
FEMA no evento Katrina foi muito critica-
da, de maneira que o Post-Katrina Act ele-
vou a FEMA à categoria de departamento,
conferindo-lhe poderes diferenciados e as
funções de “reduzir a perda de vidas e de
propriedades, proteger a nação de todas
as ameaças, incluindo preparo para emer-
gências, proteção, resposta, recuperação e
mitigação, diante de ataques terroristas e
desastres naturais”. Atualmente a FEMA
conta com uma boa gama de funcionários
disponíveis para assistência pós-desastres,
sendo que sua atuação se dá por regiões
afetadas. Além disso, muitas vezes a FEMA
Revista de Informação Legislativa
trabalha em parceria com outras organiza-
ções que fazem parte do sistema de gestão
de emergência. Esses parceiros incluem as
agências locais e estaduais de gestão de
emergências e a Cruz Vermelha Americana
(FEDERAL..., 2008).
No Brasil, segundo balanço de ativida-
des estruturantes – 2011, o Ministério da
Ciência e Tecnologia está desenvolvendo,
em articulação com outras instituições
federais, estaduais, municipais, orgãos de
defesa civil e as Forcas Armadas, um Siste-
ma Nacional de Monitoramento e Alertas
de Desastres Naturais. O resultado desse
projeto deverá aumentar a capacidade da
sociedade brasileira para fazer frente às ca-
tástrofes naturais, com redução de vítimas e
de prejuízos sociais e econômicos decorren-
tes. Como primeiro passo para a construção
do Sistema, foi criado um Grupo de Tra-
balho Interministerial, formado pela Casa
Civil, Secretaria de Relações Institucionais
e Gabinete de Segurança Institucional, da
Presidência da República, Ministério da Ci-
ência e Tecnologia, Integração, das Cidades,
das Minas e Energia, do Meio Ambiente, do
Planejamento, Orçamento e Gestão, para
definir os objetivos a serem alcançados e
propor ações para o desenvolvimento e
implementação do Sistema. Uma das ações
estabelecidas pelo grupo foi a criação do
Centro Nacional de Monitoramento de
Alertas de Desastres Naturais (Cemaden),
responsável pela parte operacional do Sis-
tema. Inicialmente, foi criado um módulo
temporário com uma Sala de Situação, em
instalações cedidas pelo Instituto Nacional
de Pesquisas Espaciais (INPE), em Cacho-
eira Paulista-SP. O Cemaden terá, nesse
primeiro momento, como linha de ação
prioritária fornecer dados confiáveis sobre
áreas de risco relacionadas a escorregamen-
to de encostas, enxurradas e inundações em
municípios com áreas de risco nas regiões
sul e sudeste do País (BRASIL, 2012, p. 106).
A previsão é de que em quatro anos o
sistema brasileiro esteja em condições de
funcionamento. Sem dúvidas, os alertas
Brasília a. 49 n. 193 jan./mar. 2012
de risco e de ações de prevenção de desas-
tres naturais dependem da existência de
sistemas e de tecnologias de observação e
monitoramento em tempo real. Todavia,
muito pode ser feito com pequenas ações
dos governos e, principalmente, depende
da boa comunicação entre os entes fede-
rativos. Parece inadmissível que uma das
justificativas para não repasse de verbas
federais destinadas à prevenção de desas-
tres seja o não encaminhamento de projetos
ou da documentação correta aos órgãos
competentes. O poder público precisa parar
de agir depois da contingência, que é eco-
nomicamente muito mais custosa em todos
os sentidos. No cenário atual, a atuação
de acordo com os princípios da boa admi-
nistração também envolve investimento,
prevenção e eficiência na antecipação a
tragédias.
3.1.2. Jurídico
Os desastres ambientais produzem con-
sideráveis ressonâncias no sistema jurídico,
que claramente ainda se adapta às mesmas.
Todavia, observa-se que essa adaptação
enfrenta grandes dificuldades de absorção
e de sensibilização ao que Luhmann (1989)
denomina “comunicação ecológica”. Uma
das explicações para essa constatação é
que a extrema complexidade das relações
que envolvem questões ambientais acaba
encontrando grande dificuldade de comu-
nicação com o Direito clássico, estruturado
sob os pilares do rigor normativo, da certe-
za e da ideia de que o Direito é monopólio
do Estado. Trata-se de uma nova conflitu-
osidade jurídica à qual Carvalho (2010a,
p. 433) denomina eco-complexidade9. Dessa
forma, a atuação do Direito Ambiental
diante dos desastres exige novas formas
9
Para o autor, ecocomplexidade seria “uma
complexidade potencializada proveniente das re-
lações tidas entre sistema e ambiente que operam
em unidades de referência diversos (complexidade
caótica proveniente das relações entre sistema social
e ambiente extra-comunicacional)” (CARVALHO,
2010a, p. 4).
93
de observação e de operacionalização dos
sentidos pela sociedade.
Nessa linha, propõe-se uma nova teoria
do Direito que parte da redefinição do papel
do Estado como ator global, voltado para a
função ecológica, para um Estado Ambien-
tal. Entretanto, essa proposta requer “uma
revisão da postura que centraliza a organi-
zação do poder somente no Estado e que,
por essa razão, subestima o pluralismo das
fontes de poder que constituem a incerteza
e o risco” (ROCHA; CARVALHO, 2006, p.
10-11). Há que se reconhecer que, em busca
de certezas, o Direito perde em profundi-
dade, em reflexividade e em complexidade.
O enfrentamento das consequências de
um desastre gera uma série de irritações no
sistema jurídico, que conta com estruturas
tradicionais para responder novíssimas de-
mandas sociais. Para atender às expectati-
vas das demandas geradas pelos desastres,
o Direito Ambiental precisa ser reflexivo
(ROCHA; CARVALHO, 2006, p. 10), menos
atrelado às amarras da certeza e do passado
e mais aberto ao futuro e à probabilidade
de antevê-lo, atitude que pode prevenir as
frustrações de muitas expectativas.
Tais irritações são demonstradas pelo
fato de que o Direito, a fim de atender às
expectativas sociais, precisa gerir situações
novas, mesmo diante da incerteza e do
desconhecido. Exemplo recente foi o das
cidades de Nova Friburgo, Petrópolis e
Teresópolis, no estado do Rio de Janeiro,
onde os juízes tiveram que trabalhar na
identificação visual de corpos, requisitar
bens particulares, solucionar problemas
das crianças órfãs e de crianças perdidas.
Determinaram, ainda, a exumação de cor-
pos para abrir vagas nos cemitérios, parti-
ciparam de forma ativa, juntamente com
outras instituições, na administração da
calamidade, ainda que desaparelhados para
o enfrentamento de demandas desse tipo.
No contexto de Sociedade de Risco Glo-
bal, o Direito Ambiental passa a ter que se
mostrar mais afeto (i) à análise contextual
(efeitos combinados) e multidisciplinar da
hipercomplexidade causal apresentada pe-
94
los diversos fatores de contribuição para o
aquecimento global (atividades de emissão
de gases do efeito estufa, atividades de des-
matamento, etc); (ii) a uma análise cientifi-
camente fundada sobre a tolerabilidade dos
padrões de emissão permitidos em razão
de possíveis contextos de saturação; (iii) a
um processo de redução da tolerabilidade
no que tange aos riscos e danos conexos às
causas e aos efeitos do aquecimento global;
(iv) a uma maior intensidade na fiscalização
e imposição de restrições no que diz respei-
to aos processos de intervenção humana
em áreas especialmente vulneráveis ao
fenômeno das mudanças climáticas, isto
é, Zonas Costeiras, Áreas de Preservação
Permanente – APP, encostas de morros,
áreas alagadas, etc; (v) a diminuição, ainda
mais intensa, da tolerabilidade referente à
produção de riscos e danos em áreas es-
pecialmente vulnerabilizadas pelo aqueci-
mento global (Carvalho, 2010a, p. 445-446).
Essa mudança de postura é extrema-
mente difícil, pois a tradição jurídica tem
uma autocompreensão do direito como
instrumento social de caráter post factum.
Trata-se de uma forma de decidir a partir
de eventos já consumados, utilizando-se
do modelo condicional (se..., então), o
que restringe o desenvolvimento de uma
comunicação que instrumentalize deci-
sões que incluam o horizonte do futuro
(CARVALHO, 2008, p. 31). Ocorre que
essa vinculação ao paradigma do passado é
extremamente paradoxal quando confron-
tada com as questões de natureza ambiental
(como, por exemplo, é o caso dos desastres
ambientais), em que o aspecto da prevenção
e não da reparação é o mais eficaz.
Tendo em vista a irreversibilidade dos
danos ambientais, o Direito integra ao
paradigma vigente uma dimensão trans-
temporal, concebido como instrumento de
prevenção (programação finalística), e não
apenas de reparação e recuperação (pro-
gramação condicional). A essa evolução
no Direito Carvalho (2008, p. 32) denomina
“transposição do direito dos danos para um
direito de risco” ou, indo um pouco mais
Revista de Informação Legislativa
longe, um direito dos desastres/catástrofes
preventivo.
Daí a relevância da assimilação e neces-
sidade de uma teoria do direito reorganiza-
da, fortalecida em suas estruturas internas,
aberta ao acoplamento de sua epistemolo-
gia com outras áreas do conhecimento e, em
última análise, à ecocomplexidade. Assim,
o enfrentamento dos desastres naturais e
suas causas requer um direito preventivo,
bem estruturado, sensível às irritações do
meio, dos demais sistemas e, sobretudo,
ecologizável.
4. Considerações finais
Após esses breves apontamentos,
chega-se à conclusão de que complexidade,
planejamento, incerteza, gestão, decisão,
risco, atuação entre setores, interdisciplina-
ridade, responsabilidade, entre outros, são
termos muito presentes quando o assunto
em questão é mudança climática e desastre
ambiental.
Com relação a ambos os fenômenos,
sejam isoladamente considerados ou não,
pode-se dizer que possuem diversas carac-
terísticas em comum. Entre elas destaca-se
o fato de que, tanto em relação à primeira
quanto em relação aos desastres, há o re-
conhecimento (mundial e cientificamente
ancorado no caso do primeiro) de que o
comportamento humano em relação à natu-
reza tem forte influência tanto sobre o agra-
vamento das mudanças climáticas quanto
nos desastres supostamente naturais.
Dessa forma, diante do estado da arte no
que concerne à política climática mundial e
também à estratégia de atuação diante dos
desastres, o ideal, talvez, não seja falar em
avanço nem em retrocesso, mas em falta de
atitude, em reorganização, em reformula-
ção de visão e de ação, em âmbito nacional
e internacional.
O mundo está mais consciente ou, pelo
menos, ciente de que a questão climática
não é um fenômeno qualquer e de que,
por sua seriedade, além dos esforços in-
ternos de um estado, requer uma atuação
Brasília a. 49 n. 193 jan./mar. 2012
efetiva em âmbito mundial, com nações
ativas, trabalhando juntas por um objetivo
comum. Essa atuação requer coragem e
atitude. Coragem para se opor aos países
que privilegiam seus interesses e descon-
sideram o resto do mundo e as futuras
gerações. Atitude para construir um futuro
com investimentos em energias renováveis,
em que petróleo perca sua capacidade de
determinar a forma da política mundial.
Ação do Poder Público para identificar,
mapear e agir diante das áreas de riscos
com ocupação humana, o que pode ser
feito por meio do zoneamento ambiental,
instrumento previsto pela Política Nacional
do Meio Ambiente, salvaguardando vidas
e fortalecendo o sistema de defesa civil, etc.
Esses, entre outros, parecem ser ca-
minhos para mudar as regras do jogo em
termos de política e economia mundial
ambiental. Entretanto, conforme já pre-
nunciado, nada se faz sozinho. Somente
a atuação acoplada de todos os setores
envolvidos da sociedade (cidadão) e do
governo tem chance de sucesso. A ciência
já alertou que talvez seja tarde para reverter
os danos detectados e que não há certeza
sobre o futuro pelo fato de pouco se saber
a respeito do fenômeno mudança climática.
Há, portanto, risco de engano e de ineficá-
cia? Sim, mas o risco é inerente à tomada de
decisão e nem por isso deixa-se ou pode-se
deixar de decidir diariamente.
Um olhar sobre o que foi feito abre o
horizonte para uma reflexão do futuro. Os
erros e acertos do passado são importan-
tes para ações futuras. A gestão do risco
acumula essa entre outras características
e parece ser uma das melhores formas de
diminuição da vulnerabilidade que tão
duramente afeta mais necessitados diante
da ocorrência de desastres, decorrentes das
mudanças climáticas ou não.
Importante referendar que a gestão do
risco aqui defendida é a preventiva, pla-
nejada, não a ajuda humanitária posterior
ao ocorrido. Ter estratégica de mitigação
e de adaptação é importante, mas não é
suficiente e não interfere no essencial: as
95
causas. Os conceitos de resiliência, vul-
nerabilidade e capacidade de partilha de
encargos entre entes federados e demais
setores da sociedade, todos abordados ao
longo desta análise, parecem formar uma
base para entender a ligação entre mudança
climática e gestão de desastres.
Por fim, conforme já mencionado, a ex-
pressão “desastre natural” não é a correta,
pois não reflete a realidade da maioria das
ocorrências de desastres. A atuação huma-
na ou sua falta, no caso de ausência de po-
líticas públicas, tem grande participação na
ocorrência e no agravamento de tragédias,
o que faz com que a maioria deixe de ser
natural. E exatamente por não ser somente
obra da natureza, responsabilidades podem
ser apuradas. Nesse aspecto, para além
das atuações política e econômica, o papel
do Direito parece fundamental. Medidas
preventivas, tutelas inibitórias e inadmissi-
bilidade ao ilícito ambiental (especialmente
quando concebido como intolerável) é o
mínimo que se pode esperar de um Direi-
to comprometido com as determinações
constitucionais e com o próprio estado
democrático de direito ambiental.
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