Capítulo

7
As relações entre o Estado
e o setor privado

1990, o Brasil vem se abrindo para uma econo­

e s d e o in íc io d o s a n o s

D mia mundial cada vez mais globalizada. Dependendo do analista, a inte­

gração da economia brasileira no mercado mundial é vista como algo muito
positivo ou, sob uma perspectiva diferente, como uma perda de soberania ou
um a submissão a potências estrangeiras (ou impérios). No mesmo cenário, a
globalização em si tem sido apresentada ao povo brasileiro como o motivo para
o crescimento da China e o expressivo aumento da classe média no Brasil ou
como culpada pela crise na qual o m undo está mergulhando e aparentemente
veio para ficar.
Na realidade, a globalização é a nova fase da economia capitalista, e se fechar
para ela — se é que isso é possível — seria uma tragédia para o país. A pergunta
que permanece é como fazer para o Brasil obter vantagens da aceleração do
comércio internacional e das alterações financeiras, de modo a permitir que
o país seja mais competitivo. A ideia é produzir a custos mais baixos o que for
demandado, atrair investimentos diretos internacionais e gerar mercados para
nossos produtos.
O Brasil, a potência econômica mais relevante da América Latina, tem
chamado atenção devido a seu tam anho gigantesco, à diversidade de sua pro­
dução e, acima de tudo, ao tam anho de seu mercado interno. Atualmente,
a classe média do país representa mais da metade da população. O país é o
m aior exportador do m undo de carne bovina, laranja, açúcar, soja, café, carne
suína e aves. Mesmo assim, como nos lembra Parag Khana (2008, p. 210), a
agricultura representa apenas 1 0 % da economia do país, uma das dez maio-
res do m undo”. O Brasil tam bém tem um a indústria ainda em crescimento
que, apesar da crise, m antém o país no topo da diversidade industrial e dos
processos industriais de valor agregado na,região. As recentes descobertas nas
áreas de petróleo e gás e a existência de im portantes recursos hídricos fazem
com que o Brasil esteja pronto para participar do mercado global de energia
em um a posição privilegiada. Além disso, o Brasil tem a sexta m aior reserva
de ferro do m undo (cerca de 8 % do total do planeta) e é o segundo produtor
m undial, superado apenaspela China. O ferro está entre os cinco itens princi­
pais da pauta de exportação do país.
O Brasil também é o segundo maior produtor de manganês, mineral que
tam bém é im portante na produção do aço, superado pela África do Sul, e o
terceiro produtor de bauxita, um minério de alumínio.
Mas se o potencial de desenvolvimento e competitividade é alto, os resulta­
dos ainda são inconsistentes. O crescimento vem ficando para trás nos últimos
anos, enquanto a economia mundial tem apresentado um desempenho positi­
vo, embora os números ainda coloquem o país próximo dos outros membros
do que tem sido chamado de BRICs (Brasil, Rússia, índia e China).
Alguns obstáculos institucionais têm se colocado no caminho da competi­
tividade brasileira. Muitos advêm do período em que a economia era mais fe­
chada para o mundo; outros, de um a cultura de gestão autorreferida que ainda
sobrevive. Dentre eles, podemos destacar:

• um a visão de administração e de controle públicos voltada para proces­

sos, e não para resultados, que enfatiza os rituais seguidos por funcioná­
rios públicos naquilo que Bresser-Pereira (1998, p. 15) chama de adm i­
nistração burocrática, com base na análise de Weber;
• a ainda muito recente consolidação dos direitos de propriedade e criação
de agências reguladoras;
• o excesso e a sobreposição de órgãos públicos envolvidos na regulação,
não totalmente dissociados dos partidos políticos;
• a frequente modificação da legislação acerca do setor privado, o que torna
arriscados os investimentos;
• a baixa qualidade da mão-de-obra, causada:
- pela recente universalização do acesso às escolas de ensino fundamen­
tal e o consequente declínio na qualidade da educação oferecida;
pelo baixo núm ero de anos de escolaridade;
- pela ênfase nas ciências humanas e desprestígio das ciências exatas e
do ensino técnico no nível médio e superior.
 Esses desafios precisam ser abordados um por um, se quisermos estar pron­
tos para competir em um a economia mundial mais integrada. Vamos conside­
rar cada um deles e buscar maneiras de superar ou resolver as dificuldades que
esses obstáculos representam para o desenvolvimento.

7.1. Mudando uma cultura burocrática

O clientelismo é altamente enraizado na cultura política brasileira, trazendo
consigo uma forte tendência à corrupção, opacidade nas relações entre o pú­
blico e o privado, favoritismo e riscos para os investimentos. No entanto, para
combater esse problema, o país adotou um remédio que pode ser tão prejudicial
quanto a doença.
No Brasil, o Estado não foi originalmente projetado para oferecer serviços
públicos universais. Historicamente, ele foi concebido para exercer dois papéis:
gerar renda e empregos para a população branca pobre que veio com a Família
Real fugindo de Napoleão no início do século XIX; e reduzir o custo da pro­
dução de capital, através de investimentos que pudessem facilitar a instalação
de um setor privado em condições de operar de maneira sustentável no país.
A primeira função foi muito influenciada pelo sistema clientelista, que trocava
votos e fidelidade política por empregos (não necessariamente trabalho). Aqui,
eram oferecidos cargos no que se chama de administração direta, em que os sa­
lários eram sempre mais baixos e os serviços, de m á qualidade. O segundo item
foi resolvido, basicamente, pelas empresas estatais, que pagavam bons salários e
se mostraram altamente eficientes e importantes na promoção do desenvolvi­
mento do país. Isso foi feito através de todo o complexo do aço, da energia, da
construção de estradas e, mais recentemente, das telecomunicações.
Na verdade, havia um a terceira função, oferecer serviços e gerar oportu­
nidades para segmentos das elites e da classe média em ascensão, ou evitar
problemas que pudessem colocar em perigo toda a população, como doenças
infectocontagiosas ou desastres naturais. Podemos claramente inserir aqui a si­
tuação das escolas públicas, até a década de 1930, restrita, no Brasil, a 21,5% das
crianças em idade escolar, como mostra Lindert (2004, p. 92) em seu magnífico
Growing Public, enquanto países como a Argentina já tinham, na mesma época,
62%. Apesar disso, na maioria dos casos, o papel do Estado não era visto como
oferta de serviços públicos universais ou redução da pobreza. O Estado não es­
tava preparado nem equipado para isso.
Essa crise relaciona-se às mudanças nos procedimentos da administração
pública, que foram necessárias quando os cidadãos começaram a ter voz. Com
a democracia e a exigência de serviços melhores, toda a lógica que governava
os serviços públicos teve de mudar. Dessa forma, o sistema jurídico aceitou que
a lógica não deveria ter a eficiência como principal força motriz da máquina
estatal, mas a moralidade ou o uso de procedimentos não discricionários para
lidar com assuntos estatais e do serviço civil. Na prática, isso significava que não
era permitido um plano de carreira por sistema de mérito (já que isso geraria
a possibilidade de um chefe usar critérios políticos para as promoções); um
sistema de seleção pública muito rígido (apesar de muitas vezes ser ineficiente,
especialmente no caso de alguns cargos) foi estabelecido para recrutar servido­
res públicos; e os salários, especialmente de cargos mais complexos, não se com­
paravam aos do mercado privado de mão-de-obra. A argumentação por trás ^
dessa opção relaciona-se ao que era visto como o papel principal do Estado. Se
o Estado não está preocupado com o fornecimento de serviços públicos univer­
sais, mas apenas em oferecer empregos e renda para alguns, devemos assegurar
que o fisiologismo não domine o processo todo. Foi por isso que a isonomia
entre servidores públicos e o impedimento do livre julgamento de diretores se
tornaram mais importantes que a eficiência.
Com a Constituição de 1988, curiosamente, as coisas ficaram piores na área
da administração pública. Devido a excessos administrativos que ocorreram
durante a ditadura, quando a imprensa era censurada e não havia possibilidade
de controle social, o espírito da época se tornou moralizar os serviços públicos
através da introdução de rígidos controles legais. Isso provocou um enorme im­
pacto sobre os procedimentos administrativos e, muitas vezes, rituais substituí­
ram a busca por melhores resultados para o cidadaò e para o desenvolvimento.
Nesse contexto, a inovação, que exige flexibilidade, ficou muito difícil.
A ênfase no controle, para evitar a corrupção e o clientelismo, fez com que a
boa gestão fosse quase impossível e transformou em pesadelo a vida de empre­
sas e indivíduos que tinham contato com o governo.

7.2. Direitos de propriedade

A constituição do país protege os direitos de propriedade e até os considera
um direito humano (artigo 5a) e um importante princípio da ordem econômica
(artigo 170), junto com a função social da propriedade, que, de certa maneira,
limita o exercício total do direito constitucional. A herança também é um di­
reito assegurado. A desapropriação é possível, mas apenas para quitar dívidas
contraídas em juízo, pagar direitos trabalhistas, impostos estabelecidos por lei
ou assegurar um interesse coletivo — e, nesse caso, deve ser precedida de pa­
gamento ao proprietário do bem que, dependendo da situação, pode ser em
dinheiro ou em títulos públicos.
 ^a puui» / . rv> i<jiavuiaynMLm'UT!.iaü0'e'0'5et0i‘ privaao- i~ i m

No Brasil, essa provisão legal tem sido utilizada principalm ente para re-
modelagem urbana ou reforma agrária. No segundo caso, se a propriedade
rural for produtiva ou for a única propriedade de um pequeno ou médio pro­
prietário de terras, ela não pode ser desapropriada. A desapropriação para
reforma agrária pode ser feita através do pagamento antecipado de títulos de
dívida rural pública.
O Brasil tem um sistema judicial independente. Na maioria dos casos, os
tribunais costumam respeitar os direitos de propriedade, com um a exceção: os
direitos dos trabalhadores vêm em primeiro lugar em tribunais especializados,
criados no período da ditadura de Getúlio Vargas, inspirado nas leis trabalhistas
de Mussolini: os Tribunais do Trabalho.
Mais recentemente, houve uma consolidação dos direitos de propriedade
industrial ou, em outros termos, do direito temporário dos autores em relação
a invenções industriais, propriedade de marcas e nomes de empresas, com pri­
vilégios relacionados à sua utilização. O mesmo aconteceu com outro compo­
nente dos direitos de propriedade intelectual: o direito autoral, relacionado a
artistas, trabalhos literários, programas de computador e domínios da Internet.
A lei brasileira associa o direito autoral às criações do espírito e fornece um a
lista de trabalhos protegidos, como textos de trabalhos literários, artísticos e
científicos, conferências, coreografias, música com ou sem letra, programas de
computador, traduções e trabalhos artísticos semelhantes.
O órgão responsável pelos direitos industriais é o INPI — Instituto Nacional
da Propriedade Industrial — , encarregado do registro de marcas, concessão de
patentes, contratos de transferências de tecnologia, programas de computador
e semelhantes processos e produtos industriais. Embora tenha sido criado em
1970, em um período no qual o governo estava buscando ativamente a indus­
trialização do país, até muito recentemente era ineficaz, desorganizado e sujeito
à corrupção. Apesar disso, ainda há um longo caminho a percorrer para reduzir
a burocracia e o excesso de documentação.
Outra instituição muito importante para a proteção do direito de proprie­
dade é a lei de falências. A nova lei brasileira sobre falências é recente e data de
2005. A lei anterior era de 1945 e era claramente incapaz de lidar com os desafios
da época atual. A nova instituição prescreve um processo de recuperação da em 1
presa e, ao mesmo tempo, estabelece um a clareza para o com prador em relação
aos procedimentos judiciais envolvidos no encerramento do ativo adquirido.
Para respeitar os direitos de propriedade, é igualmente im portante a criação
e o bom funcionamento de agências reguladoras que possam oferecer trans­
parência nas regras relacionadas à operação privada de serviços de utilidade
pública e serviços públicos e, dessa forma, assegurar ao investidor que sua pro­
priedade e seus investimentos serão respeitados. Na década de 1990, o Brasil
estabeleceu, logo depois das privatizações, agências reguladoras para diferentes
objetivos, como a ANEEL (agência de energia elétrica), a ANATEL (agência de
telecomunicações) e a ANP (agência de petróleo). Outras agências se seguiram,
com a mesma meta de evitar tarifas abusivas em áreas nas quais monopólios
ou oligopólios são possíveis e de estabelecer regras claras e independentes para
investidores.
A independência dessas agências é fundamental para assegurar que o inves­
tim ento privado seja protegido contra a descontinuidade das políticas gover­
namentais. Mesmo assim, isso não aconteceu em todas as circunstâncias. Sinais
confusos foram enviados pelo atual governo em seu primeiro mandato, assegu­
rando a independência, mas, ao mesmo tempo, pressionando os conselhos dire­
tores das agências para mudarem as regras ou renunciarem. Felizmente, parece
que agora há um melhor entendimento do modelo das agências reguladoras.
O utra situação na qual a propriedade e os investimentos privados podem
correr risco, mesmo quando protegidos pela lei, é quando se adota um a aborda­
gem populista em concessões de estradas ou em outros setores de infraestrutura
e políticas sociais. Com maior frequência do que gostaríamos de admitir, os
governantes tentam aumentar sua popularidade logo depois das eleições amea­
çando congelar as tarifas definidas por contrato com um a operadora privada
de pedágios em estradas. Um deles chegou até mesmo a apoiar um a invasão
popular das cabines de pedágio. No final, as tarifas foram ajustadas conforme
estabelecido nos contratos, mas por trás dessa amèaça existe um a cultura con­
trária ao investimento privado.

7.3. Excesso e sobreposição de organizações envolvidas na regulação e

no controle do comércio
O Brasil precisa crescer e, para isso, precisa de investimentos. Devido à crise
fiscal e à rigidez orçamentária, gastos com pessoal e despesas correntes, o inves­
timento privado torna-se fundamental para o país. Nesse contexto, é im portan­
te analisar as organizações brasileiras que podem favorecer ou desestimular o
investimento direto internacional e o investimento privado local.
Uma pequena lista de organizações envolvidas com o investimento privado
no país incluiria:

• APEX — Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos

— criada em 1997, funcionou como departamento especial do SEBRAE
(Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas) até 2003,
quando foi renomeada APEX-Brasil e começou a agir como agência autô­
nom a que funciona em associação com o Ministério do Desenvolvimen­
to, Indústria e Comércio Exterior. Com seu novo status, a APEX-Brasil
assumiu a função de coordenar e implementar políticas de promoção do
comércio endossadas pelo Governo Federal. Sua principal atribuição é
expandir a inserção de empresas brasileiras no mercado mundial, diver­
sificar as exportações no Brasil, aumentar o volume de exportação, con­
solidar mercados existentes e abrir novos;
ABDI — Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial — criada em
2004, funciona como uma organização do Ministério do Desenvolvimen­
to, com a missão de promover a implementação da política industrial do
país, de acordo com o comércio exterior e as políticas de ciência e tecno­
logia;
CAMEX — Câmara Brasileira de Comércio Exterior — pertence à es­
trutura do Conselho de Governo, com o objetivo de formular, adotar,
implementar e coordenar políticas e atividades relacionadas ao comércio
exterior de bens e serviços, incluindo o turismo. Dentre suas funções, po­
demos enfatizar a coordenação de organizações relacionadas ao comércio
exterior, a regulamentação de certificações de empresas para a prática do
comércio exterior, a classificação de produtos e regras de origem e pro­
cedência de produtos, a formulação de diretrizes sobre tarifas e diretrizes
para negociações bilaterais e multilaterais, para práticas abusivas no co­
mércio exterior e no financiamento de exportações;
SRF — Secretaria da Receita Federal, subordinada ao Ministério da Fa­
zenda, responsável pela administração dos tributos federais, incluindo
contribuições para a Previdência Social e impostos sobre operações de
comércio exterior, além de um a parcela significativa das contribuições
sociais do país. Ao mesmo tempo, ajuda o Poder Executivo do governo
na formulação da política brasileira de impostos e é responsável pela
prevenção e combate à evasão de impostos, contrabando, falsificações e
fraudes comerciais, além de outros atos ilícitos relacionados ao comércio
internacional. A SRF também é responsável pela gestão e execução da
administração, inspeção e controle alfandegários;
MDIC — Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exte­
rior — responsável por diferentes aspectos da promoção de indústrias,
comércios e serviços, como propriedade intelectual e transferência de
tecnologia; medidas, normas e qualidade industrial; política de comér­
cio exterior; regulação do comércio exterior e implementação de pro­
gramas e mecanismos de proteção na área; participação em negociações
■ZTZ—I— AUiniDimiaçao ru ijlic a ELSEVIER

internacionais; apoio a pequenas e médias empresas; e atividades de

registro comercial. Isso é realizado através das Secretarias que integram
a estrutura do ministério: as decretarias de Comércio Exterior, de Dè-
senvolvimento Industrial, Comércio e Serviços e a Secretaria de Tecno­
logia Industrial. O m inistério também abriga a Secretaria Executiva da
CAMEX e outras organizações relacionadas ao desenvolvimento indus­
trial, como a SUFRAMA (Superintendência da Zona Franca de Manaus)
e as seguintes organizações, que prefiro analisar um a a uma. ,v.
INPI — Instituto Nacional da Propriedade Industrial, órgão responsável *
pelo registro de marcas, patentes, contratos de transferência de tecnolo­
gia e franquias de empresas, bem como o registro de software, projetos
industriais e indicações geográficas. \
INMETRO — Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Q u a li­
dade Industrial — age como Secretaria Executiva do Conselho Nacional
de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial e é responsável pelo
cumprimento das regras técnicas e jurídicas relacionadas à medição de
processos industriais. Também é responsável pela harmonização das me-J
dições com padrões internacionais e pelas atividades de credenciamento,
de laboratórios de calibragem, de organizações de certificação, inspeção
e treinamento necessários para o desenvolvimento da infraestrutura de ‘
serviços tecnológicos no país. O INMETRO coordena a certificação com-.,
pulsória e voluntária de produtos, processos, serviços e a certificação vo
luntária de pessoal;
• BNDES — Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social — '
empresa pública federal que tem por objetivo apoiar projetos que con­
tribuem para o desenvolvimento do país. Desde sua criação, em 1952, o
banco financiou grandes obras públicas e privadas nas áreas de indústria,
agricultura, transportes públicos e infraestrutura. Ele também contribui
para o fortalecimento da estrutura de capital de empresas privadas e para
o desenvolvimento de mercados financeiros;
SDAA — Secretaria de Defesa Agropecuária — parte do Ministério da
Agricultura, a SDAA coordena o Sistema de Defesa Agropecuária, in­
cluindo a Vigilância Agropecuária Internacional;
CADE — Conselho Administrativo de Defesa Econômica — é o órgão
antitruste, integra a estrutura do Ministério da Justiça e tem o papel de
orientar, auditar, investigar e prevenir o comportamento abusivo de uma
empresa que domina o mercado ou práticas anticompetitivas que ten­
dam a levar a essa posição dominante. Julga os casos e pode interromper
processos de fusão e aquisição;
 ELSEVIER Cáp?tulo"7: As relaçoesenrfti O-EbuuM^ »— -

, ;,i • IBAMA — Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Reno-

? jj váveis — órgão federal que pertence à estrutura do Ministério do Meio
,5( Ambiente, responsável pela implementação da Política Nacional do Meio
Ambiente. O IBAMA também é responsável pelo controle e investigação
do uso de recursos naturais e o licenciamento de grandes investimentos
i que podem ter impacto ambiental. Para comércios locais e internacionais
que possam colocar em risco espécies ameaçadas de extinção, o IBAMA
também é um relevante órgão de autorização;
• Outras agências reguladoras para setores específicos, como a ANATEL,
ÍP de telecomunicações, a ANA, de água e saneamento, a ANEEL, de energia
'I elétrica, a ANP, de petróleo, a ANTT, de transportes rodoviários e ferro-
l| viários, e a ANVISA, de vigilância sanitária.

Para lidar com as inevitáveis disputas burocráticas entre as diferentes agên-

J cias envolvidas no comércio exterior e simplificar os procedimentos para as era-
■presas, o governo federal criou o SISCOMEX, um sistema integrado para ser
^ operação oficial do comércio exterior. O SISCOMEX é uma ferramenta que
} reduz (mas não elimina) controles paralelos e, dessa forma, diminui a docu-
‘ mentação envolvida nas operações,.Ele faz isso ao integrar, com a ajuda da tec-
■nologia da informação, as atividades de todas as organizações envolvidas com
comércio exterior, permitindo o monitoramento, a orientação e o controle das
diferentes fases dos processos de importação e exportação. Possuí um módulo
específico para exportações, outro para importações e um terceiro para devolu­
ção eletrônica de impostos.
Outros órgãos também podem dificultar os negócios se estes não forem con­
duzidos de maneira apropriada. São as agências reguladoras de nível estadual e
local. O Brasil é uma federação, e os governos estaduais estabelecem suas próprias
organizações para assuntos abordados nas leis de concorrência. Na maioria dos
estados, por exemplo, existe uma agência e uma Secretaria do Meio Ambiente
que também são responsáveis por autorizar ou impedir obras que podem afetar
rios, o ar e os biomas. O mesmo acontece com as agências locais. Com mais
frequência do que se deseja, um investimento recebe aprovação de um nível do
governo e não é aprovado pelas agências dos outros níveis.
Muitos esforços têm sido dedicados à coordenação das exigências das dife­
rentes agências envolvidas na operação e no investimento privado no país, e já
foram conseguidos alguns progressos, como o SISCOMEX. Infelizmente, a cul­
tura por trás da legislação e até mesmo na interpretação da lei por algumas de
suas agências ainda é preconceituosa em relação ao setor privado e, consequen­
temente, em relação à própria possibilidade de desenvolvimento. Como declara
214 I Administração Hública ELSEVIER

João Paulo Reis Velloso (2009, p. 6 ), resumindo a opinião dos participantes de

um painel dedicado à necessidade de modernização da gestão pública no país,
devemos “fazer com que a democracia brasileira e as instituições políticas sejam
favoráveis ao desenvolvimento”.
Um participante do mesmo painel, João Geraldo Piquet Carneiro (2009, p.
167), prevê um futuro negro para a gestão estatal se não forem tomadas provi­
dências.

O presidente está muito irritado com o ritmo lento da burocracia, os ministros alegam
que as licitações públicas são quase impossíveis de implementar devido ao excesso de
exigências formais, as disputas entre concorrentes no sistema judiciário ameaçam para­
lisar o uso da energia do rio Madeira.

E ele continua: “iniciativas para simplificar o comércio exterior [...] esbar­

ram no conservadorismo das quase 40 organizações e autoridades necessaria­
mente chamadas para darem suas opiniões no processo”. E não é só o Executivo
que deve ser culpado. “O Tribunal de Contas da União (controle externo) atesta
irregularidades em 70% das obras em aeroportos. O Ministério Público Federal
recebe mandados judiciais para suspender obras em andamento.” Sua receita
para a m udança é simples: introduzir flexibilidade no formato do Estado, o que
exigiria, entre outras medidas, a simplificação dos processos de licitação e mais
autonom ia efetiva para os órgãos públicos. ’'
A escolha dos diretores de alguns desses órgãos não é dissociada dos parti­
dos políticos, e isso pode provocar a possibilidade de captação política para a
criação de leis e um a grave descontinuidade, o que pode prejudicar investimen­
tos de longo prazo. A aprovação de nomes pelo Senado e os mandatos fixos são
medidas que introduziram algumas proteções no processo, mas aparentemente
não são suficientes. As dificuldades do governo eleito em 2003 de entender as
agências reguladoras colocaram o modelo em risco, na medida em que ele pres­
sionou os diretores das agências a renunciarem. Felizmente, os mal-entendidos
aparentemente foram passageiros.

7.4. Modificação frequente da legislação acerca do setor privado

O Brasil passou, nos últimos 12 anos, por uma mudança espetacular nas
instituições e criou um clima de investimento mais favorável ao setor privado
(embora a cultura política ainda tenha um longo caminho a percorrer nesse
sentido). Esses avanços não seriam possíveis sem um a enorme transformação
na Constituição, nas leis e nas regulamentações.
ELSEVIER Capítulo 7: As relações entre o Estado e o setor privado | 215

O Judiciário se orgulha de sua independência arduamente construída, de­

pois de anos de ditadura, e a reforma da Justiça (feita por uma emenda cons­
titucional e diferentes leis) é responsável por isso. Constituição Organizações
foram criadas (como as agências reguladoras) ou fortalecidas (como o CADE)
e isso também foi feito por meio de emendas constitucionais e leis. A lei de con­
cessões, por exemplo, foi fundamental para as telecomunicações. Essas agências
recém-criadas publicaram as regulações havia muito esperadas.
A Secretaria da Receita Federal foi modernizada e atualizou o processo de
declaração de Imposto de Renda, que pode ser realizada via Internet. As ativi­
dades de regulação promovidas pelo órgão também foram ajustadas à época da
tecnologia de informação e telecomunicação. Por outro lado, as empresas ainda
aguardam a redução dos custos e da época de pagamento de impostos no país.
A quantidade de empregados e a documentação necessária para pagar impostos
e estabelecer um a relação com o governo aumentam os custos dos produtos e
da operação das empresas.
Outra lei im portante recente é a Lei de Falência e Recuperação de Empresas
(Lei 11.101, publicada em 2005, que substitui a anterior DL 7.661, que ficou
em vigor de 1945 até 2005). A nova lei de falências, que se aplica à maioria das
corporações, oferece mais proteção e flexibilidade para os devedores se reorga­
nizarem enquanto a empresa continua a funcionar. Ao mesmo tempo, os cre­
dores podem aum entar suas expectativas de recebimento das dívidas quando as
empresas forem liquidadas, o que lhes proporciona um papel mais im portante
na negociação de planos de reestruturação e procedimentos de reorganização
do que na lei de falências anterior.
Sobre a possibilidade de Parcerias Público-Privado, uma lei federal foi pu­
blicada em dezembro de 2004, e alguns estados estabeleceram suas próprias leis
sobre a questão. A legislação estabeleceu que as PPPs funcionem como um con­
trato financiado e operado através de um a parceria entre o governo e uma ou
mais empresas privadas, na qual o parceiro privado é responsável pelo investi­
mento e o setor público paga uma taxa adicional sobre a tarifa praticada (con­
cessão patrocinada) ou paga pelo serviço sem que o usuário precise pagar por
ele (concessão administrativa). Qualquer que seja o formato, as PPPs exigem
licitação. No entanto, o processo é tão complicado e a visão burocrática está tão
impregnada na nossa cultura administrativa que poucas PPPs saíram do papel.
Mas a lei certamente foi um avanço e é apenas questão de tempo até que mais
empreendimentos sejam apoiados.
Todas essas leis certamente ajudaram as empresas, e o desenvolvimento e as
mudanças foram bem recebidos, mas a instabilidade e as incertezas introduzi­
das pela frequente reemissão de documentos legais e os questionamentos jurí-
216 I Adm inistração Pública ELSEVIER

dicos acerca de sua constitucionalidade dificultaram as decisões empresariais. A

inexperiência do país com agências reguladoras e sua própria imaturidade fize­
ram com que as regulações mudassem com mais frequência do que deveriam. í
A novidade tem um custo. A divisão do trabalho entre os ministérios (que de-
veriam coordenar as políticas nacionais) e as agências, em relação a regulações, ;'
inspeções e concessões, também foi motivo de tensão e teve impacto sobre as %
operações do setor privado. jf

7.5. Baixa qualidade da mão-de-obra

í
;
Infelizmente, o Brasil tem sido lento em fornecer acesso à educação básica f
para todas as crianças em idade escolar. Enquanto, na década de 1960, o acesso "
à escola era semelhante na maioria dos países da Ásia, em 1990 o país ainda <
tinha um longo caminho a percorrer. Só em 1997 o objetivo de colocar todas as ■
crianças na escola se tornou realidade.
Como resultado, o Brasil ainda tem, em sua população adulta, 10% de anal-
fabetos e 74% de analfabetos funcionais (adultos que são capazes de escrever o
próprio nome, mas incapazes de ler um livro). Apenas 65% das crianças m atri­
culadas concluem o ensino fundamental e apenas 42% concluem o ensino mé­
dio. A média de anos de escolaridade da população adulta é 7,4, e é importante
observar que um ano adicional de escolaridade rço país tem o poder de aum en­
tar a renda dos trabalhadores em cerca de 10%. Existe um a evolução visível se
considerarmos anos anteriores, mas a velocidade das mudanças é baixa.
Quanto à qualidade da educação oferecida em ambos os níveis, a maioria
das crianças em idade escolar não está aprendendo o que se espera para sua
idade e série em matemática e leitura. O Ministério da Educação iniciou um
esforço agressivo para mudar esses números, relacionado à matrícula de pessoas
pobres, que, até recentemente, eram excluídas das escolas. O investimento em
treinamento de professores, o auxílio e a intervenção em escolas com baixo de­
sempenho e a ajuda com o transporte de crianças de áreas rurais até as escolas
são algumas das medidas adotadas. Mas a maioria das medidas se tornou possí­
vel através de mudanças no sistema de financiamento da educação pública.
Na administração de Fernando Henrique Cardoso, o ministério fortaleceu
a avaliação que foi iniciada no governo anterior e revitalizou o INEP, órgão
responsável pelas avaliações e estatísticas de educação. Mas essas realizações fo­
ram possibilitadas por um competente sistema de financiamento, o Fundef, um
fundo público para a educação fundamental que organiza a distribuição dos
recursos para os estados e municípios, de acordo com a quantidade de crianças
matriculadas. O dinheiro para a educação no orçamento ficou marcado nos
 ELSEVIER Capítulo 7: As relações entre o Estado e o setor privado I 217

níveis federal, estadual e municipal, e o financiamento público para a área au­

mentou significativamente. Na administração Lula, o fundo foi estendido para
as escolas de ensino médio e a pré-escola, e a extensão da avaliação para todas as
crianças da 4a e da 8 a séries, com um índice que possibilitou o monitoramento
escola por escola e assegurou um melhor estabelecimento de metas para as po­
líticas educacionais.
Esses avanços são muito importantes e compensam a falta de interesse dos
políticos eleitos no desempenho educacional. Na verdade, seus eleitores não os
pressionam para obter resultados nessa área. Uma pesquisa recente feita pelo
IBOPE, instituto de pesquisa de opinião pública, descobriu que apenas 1% dos
eleitores consideram as propostas educacionais de seus candidatos quando vo­
tam para prefeito.
Infelizmente, ainda há um longo caminho a percorrer. O Brasil teve um
desempenho ruim no PISA (Program for International Student Assessment
— programa de avaliação internacional de estudantes), um teste da OCDE (Or­
ganização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico) aplicado a alunos
de 15 anos em 57 países. O Brasil participa desde 2000 e ficou entre os desempe­
nhos mais baixos em todas as três edições do teste realizadas desde então.
Como resultado, a mão-de-obra é mal preparada e, como o acesso à univer­
sidade é ainda mais restritivo e os mesmos problemas de má qualidade também
estão presentes nesse nível, um diploma de graduação não é garantia de um
trabalhador competente. Para piorar as coisas, uma ênfase excessiva em ciências
humanas e academicismo em algumas universidades não ajuda a preparar uma
m ão-de-obra competitiva para cargos mais altos.

7.6. Conclusões
O Brasil tem condições de se tornar um dos mais importantes BRICs, como
sugeriu o nome de um recente seminário no Rio de Janeiro. Isso pode ser con­
seguido através de algumas medidas nas quais as instituições exercem um papel
importante.
Em primeiro lugar — e mais importante —, o Brasil tem de continuar a con­
solidar a democracia e o Estado de direito. Como vimos anteriormente, foram
feitos avanços importantes nos últimos anos, especialmente com a independência
do Judiciário; a transição pacífica de um governo eleito para outro, embora fos­
sem oponentes; mudanças em importantes leis; e até mesmo a Constituição cria­
da pelo Congresso eleito, usando mecanismos legais para assegurar o processo.
Em segundo lugar, o país tem de implementar novas medidas para sim­
plificar a vida dos cidadãos e das empresas em seus contatos com o governo.
Isso exigiria um esforço para substituir um a cultura burocrática, baseada nos
controles sobre rituais e no intenso uso de documentos, por uma cultura mais
administrativa, baseada nos resultados apresentados. Se o nom e do jogo é um
desenvolvimento inclusivo e sustentável, não são organizações com excessivos
controles e exigências competitivas de diferentes agências que vão ajudar.
Essa m udança cultural exigiria um intenso treinamento em medições. Os
servidores civis e funcionários públicos deveriam ficar confortáveis com a iden­
tificação dos custos envolvidos em projetos e com comparações entre metas
previstas e resultados atingidos em cada programa do governo. Medições como
“contratos de programas internos”, adotadas pelo governo de Minas Gerais, em
que cada secretaria ou órgão tem objetivos a serem alcançados e tetos para gas­
tos orçamentários, poderiam ser um a boa ideia.
Também é im portante desenvolver mais ferramentas para avaliar o impacto
de cada política pública. Avanços importantes, como o IDEB (índice de Desen­
volvimento da* Educação Básica), que permite um a comparação entre sistemas
escolares e a experiência internacional, ou medições na saúde ou na previdência
pública, foram introduzidos e, agora, o esforço deve ser no sentido de desen­
volver prestações de contas e recompensas para o alcance das metas. Devem ser
abordados benchmarks e boas práticas.
O respeito aos direitos de propriedade e ao investimento privado tem apre­
sentado grandes avanços e progressos institucionais. A nova lei de falências
certamente está entre eles, bem como o recente fortalecimento do INPI, órgão
da propriedade industrial. Mas, para garantir que os direitos de propriedade
sejam totalmente respeitados, o INPI ainda tem um longo caminho a percor­
rer, e a propriedade intelectual deve receber mais apoio. Existe um a mística
infeliz no país relacionada à necessidade de socialização de ideias e inspirações.
No entanto, por mais poético que possa parecer, por trás dessa proposta apa­
rentem ente generosa, isso implica desrespeito pelo trabalho intelectual e pelo
investimento.
Na sobreposição de organizações que lidam com o investimento privado
e o comércio internacional, o SISCOMEX (sistema de informação que integra
órgãos envolvidos com o comércio exterior) e a criação de agências regulado­
ras são melhorias significativas (embora não sejam tão recentes). Mas deve-se
tom ar m uito cuidado para, por um lado, assegurar que documentos adicionais
não sejam exigidos fora do sistema, em um a demonstração de micropoder em
disputas burocráticas, e, por outro lado, m anter a independência das agências
para publicar regulações e evitar práticas abusivas não competitivas.
Uma definição melhor dos papéis dos governos federal, estadual e m uni­
cipal em diferentes políticas organizaria não apenas os serviços públicos, mas
ELSEVIER Capítulo 7: As relações entre o Estado e o setor privado I 219

as exigências competitivas de cada nível. Cidadãos e empresas não devem ser

punidos por operarem em áreas ambíguas da regulação.
A incorporação de exigências ambientais deveria ser enfatizada no projeto
de empreendimentos, para economizar tempo e dinheiro em grandes projetos.
Por outro lado, a simplificação e a redução das exigências burocráticas e disputas
interorganizacionais (relacionadas ao envolvimento dos três níveis da federação
em análises de impacto ambiental e licenciamento) devem ser consideradas pa­
ra permitir que bons investimentos sejam realizados com mais rapidez.
Mudanças na legislação acerca da operação e do investimento no setor
privado ocorreram recentemente, precedidas de audiências públicas. Essa é
um a iniciativa mais do que bem-vinda. A abordagem tecnocrática que pre­
valeceu durante o período da ditadura infelizmente sobreviveu à época de
autoritarismo, e ouvir todos os grupos envolvidos é uma evolução que deve
ser preservada.
Também é im portante entender que algumas mudanças são realmente ne­
cessárias para se modernizar a maneira como o mercado opera e sua relação
com o Estado. Por outro lado, a previsibilidade é essencial para empresas e per­
mite investimentos de longo prazo.
As instituições políticas devem ser modernizadas, assegurando que o dien-
telismo e o paternalismo sejam parte do passado brasileiro, e não um traço cul­
tural a ser preservado. Embora a possibilidade de Reforma Política continue
remota por enquanto, o clima para mudanças precisa ser criado, permitindo
uma melhoria do sistema eleitoral e o fortalecimento dos partidos políticos (o
melhor antídoto contra o populismo).
Por último, mas não menos im portante, a atenção dedicada atualmente
à educação básica deve ser ampliada, com a universalização do acesso ao en­
sino médio e um forte investimento em educação técnica e carreiras científi­
cas. O Brasil precisa de mais engenheiros, mais professores de ciência e mais
pesquisadores. As instituições estão prontas; só precisamos de persistência
estratégica.

7.7. Questões para aprofundamento

1. De que forma a globalização pode influenciar os países em desenvolvi­
mento, tais como o Brasil?
2. Quais características econômicas do Brasil ampliam o processo globaliza-
tório?
3. Disserte sobre dois obstáculos institucionais à e c o n o m i a brasileira e bus­
que relacioná-los entre si.
220 I Adm inistração Pública ELSEVIER

4. Analise os desafios advindos da cultura burocrática brasileira no que

concerne à relação entre o setor privado e o Estado.
5. De que forma o excesso e a sobreposição de organizações envolvidas na
regulação e no controle do comércio podem servir como entraves ao de­
senvolvimento nacional?
6 . Explique a seguinte frase: “Uma definição melhor dos papéis dos gover­
nos federal, estadual e municipal em diferentes políticas organizaria não
apenas os serviços públicos, mas as exigências competitivas de cada nível.
Cidadãos e empresas não devem ser punidos por operarem em áreas am­
bíguas da regulação”.
7. Em que sentido a educação básica pode ser um vetor de desenvolvimento
do Brasil? Explique de forma fundamentada.

7.8. Bibliografia complementar

AMARAL, N. C.; CATANI, A. M.; OLIVEIRA, J. F. “O financiamento público da educação superior
brasileira: mudanças e desafios.” São Paulo: RBPAE (Revista Brasileira de Política em Administração
Educacional), 2003.
ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências reguladoras e a evolução do direito administrativo econômico.
Rio de Janeiro: Forense, 2005
FERNANDES, Rubem César. Privado porém Público: O Terceiro Setor na América Latina. Rio de Janeiro:
Relume-Dumará. 1994.
FIORI, J. L. 60 lições dos 90: Uma década de neoliberalismo. Rio de Janeiro: Record, 2001.
GIAMBIAGI, F.; MOREIRA, M. M. A economia brasileira nos anos 90. Rio de Janeiro: BNDES, 1999.
HARVEY, D. Condição Pós-Modema. 9a Ed.. São Paulo: Loyola, 2000.
IANNI, O. Estado eplanejamento econômico no Brasil (1930-1970). Rio de Janeiro: Civilização Brasileira,
1971.
JAMESON, F. A cultura do dinheiro: ensaios sobre a globalização. Petrópolis, RJ: Vozes, 2001.
PINHEIRO, A. C. A experiência brasileira de privatização: o que vem a seguir? Rio de Janeiro: BNDES,
textos para discussão, 2000.
RATTNER, H. (coord.). Instituições financeiras e desenvolvimento tecnológico autônomo: o Banco Nacio­
nal de Desenvolvimento Econômico e Social. São Paulo: IPE/USP, Fapesp, 1991.
SINGER, P. “Interpretação do Brasil: uma experiência histórica de desenvolvimento.”
In: FAUSTO, B. (org.). História geral da civilização brasileira. São Paulo: Bertrand
Brasil, 1995.