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D. J. W E S P P U B L I C I D A D E L TO A

Rua Sananduva, 959

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Ver a Cruz CEP 99021b
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A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL

414 - I
 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
Professor nas Universidades do Vale do Rio ·dos!Sfnos e Santa
�I Cruz do Sul (RS).

A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL

(Aspectos Políticos)

FORENSE
Rio de Janeiro
1978
 1.ª edição - 1978

@ Copyright
Cezar Saldanha Souza Junior

A memória de
CIP-Brasil. Catalogação-na-fonte ALIOMAR BALEEIRO,
Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ. jurista, professor, magistrado, parlamentar
e político com as mais sólidas concepções
democráticas.
Sousa Júnior, Cesar Saldanha.
3697a A crise da democracia no Brasil: aspectos
políticos / Cezar Saldanha Souza Júnior. - Rio
de Janeiro : Forense, 1978.

Bibliografia
�:
1. Brasil - Direito constitucional 2. Direi­ yr'···
�.
to constitucional I. Titulo II. Titulo : Uma
contribuição para o aperfeiçoamento das institui­
ções democráticas brasileiras i Aos JOVENS PESTE PAÍS,
/ DO NORTE AO SUL,
CDU - 342
342(81) de cujo convívio nasceu este trabalho,
78-0224 /341. 2/ esperando que tenha expressado os ideais
de liberdade, justiça e amor que encontrei
em seus corações.

Reservados os direitos de propriedade desta edição pela

COMPANHIA EDITORA FORENSE
Av. Erasmo Braga, 299 - 1.0 e 2.º andares - Rio de Janeiro - RJ
Largo de São Francisco, 20, loja - São Paulo - SP
Impresso no Brasil
Printed in Brazil
 AGRADECIMENTOS

- Ao professor MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, pela inesti­

mável orientação prestada ao autor neste trabalho.

- Ao meu pai, pelo estímulo sem o qual este trabalho não

teria sido escrito.
SUMARIO
[;

INTRODUÇÃO • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • J • •• • • • • • 1
- A FRANcisco bswALi:>o NEVES DoRNELLES, Luís ROMERO PATURY
PR!MmIRA PARTE-,- O IDEAL DEMOCRATICO E .SUAS
AccIOLY, WAO::i{l!:i'PIRES DE OLIVEIRA e EiY SouTo DOS SANTOS,
VICISSITUDES ..................................... 11
pelo incentivo, compreensão e carinho com que cercaram o
trabalho.
Capítulo I - O ideal democrático ........ . ..... . .. 13
capítulo II - As vicissitudes do ideal democrático 27
- Aos universitários EDUARDO MAINERI CONCEIÇÃO, DARCY MANO,
JOSÉ UBIRATAN DE OLIVEIRA, VALNIR SOARES e SEBASTIÃO Luís
SEGUNDA PARTE - A DEMOCRACIA NO BRASIL ..... . 35
DE OLIVEIRA, pelas lições de dedicação e idealismo.
;
t
capítulo I - A crise da democracia ............. . 37

- Aos estudantes secundaristas do Paraná e do Rio Grande j' Capítulo II - As limitações atuais à democracia ins-
do Sul, especialmente a JOSÉ CLÁUDIO PEREIRA NETO, GILBERTO trumental .......................... 43
BARBOSA DE OLIVEIRA e ALFEU PEREIRA, pela amizade e pela capítulo III - O impasse político 53
confiança..
capítulo IV - A inadequação das instituições ..... . 59

TERCEIRA PARTE - AS INSTITUIÇÕES INADEQUADAS 77

Seção Primeira - A Presidência da República . . . ....... 79

Capítulo I - Distinções prévias .. .... . ........... . . 81
capítulo II - Problemas políticos ligados à organi-
zação da Presidência .... ........ .... 93

Seção Segunda - A divisão funcional do poder ........ 111

Capítulo III - O problema dos conflitos políticos. ... 113
Capítulo IV - A solução vigente .. .... .... ......... 125
 VIII 0EZAR SALDANHA SoUZA JUNIOR
QUARTA PARTE - BASES DE UM MODELO POLíTICO
ADEQUADO .............................. ; .. .... . . .
Capítulo I - A reforma principal .......... ..... .. 135
Capítulo II - Resposta a dificuldades ....... ..... . 145
Capítulo III - As reformas complementares ........ 177
CONCLUSÕES ..........................................
BIBLIOGRAFIA ......................................• , ... 197
fNDICE DA MATÉRIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .:' . . . ' 205
..
133
INTRODUÇÃO
193
Este trabalho trata da crise da democracia brasilei­
ra. Pretende analisar os seus aspectos políticos principais
para, em seguida, propor algumas linhas que, ao nível da
organização do Estado, contribuam para superá-la.
O seu desenvolvimento, vem dividido em quatro
partes:
1.ª - a conceituação do ideal democrático, onde se
procura, basicamente, definir os termos uti­
lizados no curso da dissertação;
2.ª - a caracterização da crise política da demo­
cracia brasileira;
3.ª - a análise dos principais fatores políticos da
crise; e
4.ª - a indicação das bases de um modelo brasi­
leiro que ajude a tornar viável a democracia
política.
A delimitação do tema exige algumas observações
introdutórias. A democracia que aqui se examina é, em
primeiro lugar, um regime de governo. Edificou-se, como
ideal de justiça, dentro da civilização dita ocidental.
Depende, para a sua efetivação, de muitos fatores, entre
 2 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
-os quais se encontram os fatores especificamente políti­
.cos, que mais de perto nos interessam neste estudo. E,
enfim, supõe, no plano econômico e social, um sistema
.que nem torne o homem escravo do capital, nem o absor­
va no mecanismo burocrático do Estado.
1. Democracia e regimes de governo
Em sentido amplo, define-se o Estado como a socie­
1 i
! :1 dade política, vale dizer, aquela espécie de unidade social
i1'i (sociedade) que, globalizando séries diversas de formas
menores de vida associativa, em um determinado terri".'
'i,
'I tório, é governada por uma autoridade detentora, no
11
1
.âmbito de sua competência, de um poder soberano (isto
i/
.é, internamente superior e externamente independente),
Geralmente aponta-se, no Estado, a presença de três
.elementos: 1
1-º -:- seres humanos que, organizados em formas
associativas menores e ligados por um laço político co­
mum, formam um conjunto que podemos chamar de
comunidade política ou povo;
2.0 - território, a base física sobre a qual se esten­
de o poder do Estado; e
j
- autoridade, o conjunto dos órgãos que diri­
3.0
,Í
11,
.I
gem a sociedade, exercendo o poder soberano.
O problema central da organização política reside
no modo de relacionamento entre o elemento humano e
o poder do Estado. Em outras palavras: no modo segundo
o qual o poder do Estado se exerce em relação às pessoas
que compõem a comunid.ade política.
Qs di,.ferentes modos que pode assumir o relaciona­
mento homem-Estado constituem o que se denomi.na de
; ' . .
, ·, .,
1 JELLINEK, Georg, Teoria General del Estado, Buenos Aires,
Editorial Albatroz, 1970, pp. 133 e 295-325.
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 3
sistemas políticos ou regimes de governo. 2 Podemos
classificá-los, hodiernamente, em suas linhas mais geraiS,
em dois grupos: ou o homem é colocado a serviço do.Es­
tado, ou o Estado é posto a serviço do homem. No pri­
meiro caso temos os regimes totalitários; no segundo, os
democráticos.
Todos os regimes de governo, além da forma política
pela qúal se expressam, pressupõem uma concepção de
homem é de Estado: Assim, na democracia, o Estàdo é
concebido como um instrumento para servir o homem�
que, como Pessoa Humana, é anterior e superior ao pró­
prio Estado; Já no totalitarismo o homem - reduZido a
sua dimensão social e a sua natureza material - é absor­
vido totalmente pelo Estado; que se volta para si mesmo
ou se transforma em instrumento de classe, de partido;
de raça ou da nação abstratamente considerada.
2. Democracia, e . éivili?,ação ocidental
A concepção d� que o homem é uma Pessoa - ou
seja, um ser individual e social, màterial mas aberto ao
transcendente pelo espírito, e, por isso mesmo, dotado de
dignidade e de direitos fundamentais a serem preserva-
2 MENEZES, Aderson de, Teoria Geral do Estado, Rio, Fo­
rense, 1972, pp, 129-130.
Não há, no Brasil, uma terminologia técnica u:p.iforme
quanto à "tipologia" política. Neste trabalho utiHzar-:se-á, em
princípio, regime de governo, para a dicotomia "democracia­
-totalitarismo"; forma de governo; para os critérios que sepa­
ram "monarquia" de "república"; e sistema de governo, para
"presidencialismo" e "parlamentarismo". Sobre o tema cfr.
DALLARI, Dalmo de Abreu, Elementos de Teoria Geral do Estado,
São Paulo, Saraiva, 1972, p. 194; e PANSARDI, Mário Artur, Ini­
.
ciação ao Estudo do Estado, Porto Alegre, Livraria Sulina Edi­
tora, 1972, pp. 235-253. Tratando-se de "Federação" e "Unita".'
rismo", está consagrada a expréssão forma de Estado.
i!
4 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
dos e promovidos - foi o princípio ao redor do qual se
formou e se desenvolveu, na Europa, uma nova civiliza­
ção, a que se convencionou chamar de "ocidental". E
como a noção de Pessoa, que embasa essa civilização, foi
formulada e evidenciada com o Cristianismo, costuma-se
acrescentar-lhe o qualificativo de "cristã".
Essa adjetivação, no entanto, não significa que a
civilização ocidental seja uma civilização de santos, imu­
ne às misérias, às falhas e às distorções que acompanham
a todas as obras humanas. Civilização de homens, não
escapou - como observaram os seus críticos - às fta­
quezas próprias da condição humana. "Civilização oci­
dental e cristã" indica, simplesmente, aquela civilização
que, no ocidente europeu, ganhou forma sob o influxo
dos valores próprios do Cristianismo. 3
3 Assim egcreveu João Camlllo de Oliveira Torres, sobre
"Ocidente": "Quando se critica o Ocidente, por seu egoísmo, por
sua libertinagem, pelas formas de opressão e miséria, refere-se a
um ideal ocidental, o do valor essencial da Pessoa e, na reali­
dade, denuncia-se uma traição de povos ocidentais aos grandes
ideais nascidos à beira do Mediterrâneo. O essencial da civili­
zação ocidental, o que é a sua grandeza e que lhe dá um valor
de absoluta superioridade sobre as demais é o valor de liber­
dade pessoal. ou, antes, que todo homem é, como dizia SCHELER,
um valor mais alto que o universo inteiro. O Oriente desconhe­
ce isto, e é por isso que todos os povos, hoje, se sentem infe­
riorizados se não conseguem realizar o ideal ocidental de
supremacia do homem sobre o destino impessoal, sobre a mul­
tidão anônima, sobre a natureza. O marxismo, no que tem de
positivo, é uma denúncia da crise do Ocidente em nome destes
valores - MARX era um filósofo alemão, afinal de contas. A
revolução soviética tem sido, acima de tudo, uma continuaçíl.o
de PEDRO, o Grande, uma ocidentalização da Rússia, substituin­
do o cristianismo (que já possuía de forma grega, não latina),
por uma filosofia alemã, o marxismo. E Mao Tsé-Tung, de
certo modo, nada tem feito senão procurar ocidentalizar a
China, substituindo Confúcio pelos europeus Marx e Lenine,
achando porém algo ingenuamente que a única superioridade
'I
1
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 5
Pois foi - como não poderia deixar de ter sido -
no contexto dessa nova civilização que se propôs, como
ideal de organização política justa, aquela que coloca o
Estado a serviço da dignidade e dos direitos da Pessoa.
Assim, a democracia, enquanto regime de governo, surge
n o seio da civilização ocidental, como um ideal de cons­
tante e perene aperfeiçoamento do convívio político no
respeito da Pessoa.
O Brasil, prolongamento dessa civilização, tem no
ideal democrático um dos traços marcantes de seu modo
peculiar de ser. A democracia, portanto, não nos é mero
adorno, mas constitui uma vocação que se radica no
próprio fundamento da civilização brasileira.'
3. Democracia e causalidade histórica
'
O funcionamento das instituições democráticas de­
l pende de uma série de fatores reais, estruturais e histó­
ricos que sobre elas atuam, condicionando a atuação dos
! homens que as dirigem. Se são os homens que fazem a
História (causa eficiente), este agir está condicionado
pelos fatores geográficos, demográficos, econômicos, po­
líticos, religiosos e de ordem intelectual (causa material
da História), que limitam a vontade humana criadora.
Colocado desta forma o problema da causalidade
histórica, cumpre desde logo afastar duas posições fal­
sas: a voluntarista e as materialistas históricas.
A primeira reduz a História e, em matéria política;
o funcionamento das instituições democráticas, à causa
eficiente, à vontade livre dos homens. Assim, se a de­
mocracia funciona mal, é porque os políticos "não pres-
do Ocidente está em suas máquinas, não no reconhecimento
do valor supremo do Homem." TORRES, J. e. de Oliveira, His­
tória das Idéias Religiosas no Brasil, São Paulo, Editorial Gri­
jalbo Ltda., 1968, p. 271).
I!
li:; 6 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
tam" ou "faliram", ou porque o povo "não está prepa­
rado" ou "não tem formação" para a democracia. As
dificuldades da democracia são imputadas, unicamente,
aos homens que votam, aos que estão no governo ou aos
que fazem oposição. O voluntarismo histórico esquece
que a vontade dos homens que atuam na História não
é absoluta, mas limitada pelos fatores integrantes da
causalidade histórica material e que estes, muitas vezes,
têm mais força do que se supõe.
Já os materialismos históricos (o marxismo é apenas
uma de suas muitas modalidades), ao contrário, atri­
buem a um só dos fatores da causa material da História
o papel de determinante do acontecer histórico. Deste
modo - exemplificando - os males da democracia se­
riam explicados: (a) pelo materialismo histórico racis­
ta, simplesmente como uma decorrência da raça ou das
raças que formam a comunidade; (b) pelo materialismo
histórico geográfico, simplesmente pelas condições de
solo, clima e paisagem do território; (c) pelo materia­
Hsmo histórico econômico, simplesmente como uma con­
seqüência de fatores econômicos, por exemplo, o subde­
senvolvimento, a renda per capita, ou o tipo vigente de
relações de produção (este último para o materialismo
histórico marxista).
A posição mais aceitável, e que João Camillo de Oli­
veira Torres denominava de "efetivismo histórico", 4 re­
conhece que a vontade livre é, de fato, a causa eficiente
da História, mas não nega a importância da causalidade
material - aliás, de todos os seus fatores, e não apena,s
deste ou daquele. Para essa posição, as dificuldades da
democracia numa determinada sociedade devem ser
procuradas não apenas nos fatores econômicos, nem
· · 4 TORRES, J. C. de Oliveira, Natureza e Fins da Sociedade
Política, Petrópolis, Vozes, 1968, pp. 11-15.
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 7
somente nos demográficos, nem exclusivamente nos pc_:;
líticos, mas no conjunto dos fatores que condicionam ó
agir humano que constrói a História, bem como na pró.:..
pria vontade livre do homem.
4. Democracia e fatores de organiza,ção política
Hoje está na moda a tendência, de feições marxistas.
a explicar toda a realidade, social-hjstóric;:i. exclusiva­
mente pela causalidade material econômica, ao mesmo,
tempo em que se minimiza o papel das condições ligadas,
à organização política, relegada esta a simples epifenô-· ·
meno determinado pelas relações de produção.
O que se tentará mostrar ;nesse trabalho é que há
fatores de ordem política, ligados à organizaçijo do Fts+
tado, que também influem. sobre o funcionamento- da·�
instituições democráticas. E que t1;1.is fatores, embora
esg_uecidos ou desprezados, apresentam uma certa prio­
ridade (uma prioridade instrumental) em relação aos.
demais fatores _de causalidade material. Ocorre que a
organização política, sendo um dos elementos da causa
material da História, quando instituída, torna-se tam..
bém causa instrumental, isto é, passa a ser o instru­
mento, o veículo, da construção das demais situações
históricas. Com efeito, é por meio das estruturas políti.,.
cas que os homens atuam sobre as demais realidades,
como a geográfica, a demográfica, a econômica etc ...
"Não houve", - escreveu João Camillo - "talvez,
prova mais brilhante desse primado da política na mar­
cha efetiva dos fatos históricos do que o trazido pelos
marxistas. Para Marx, o Estado não passaria de supe­
restrutura da organização econômica. Ora, os discípulos:
de Marx no poder fizeram do Estado um instrumento de
ação política. A destruição da estrutura econômica e
cultural da China, sua transformação em. potência in-
 r-•:•,'
'
'�ü
�1
CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
dustrializada, por meio do Estado, para atingir fins po­
líticos, constitui o mais extraordinário desmentido que
alguém já trouxe ao princípio fundamental do marxismo,
pois significa depender a estruturação econômica da or­
ganização política". 5
Assim, este trabalho apreciará a crise da democracia
brasileira sob o ângulo dos fatores políticos que a con­
dicionam. Fique claro, porém, que com isso não se quer
desconhecer, nem diminuir, a importância dos fatores de
outra natureza que também influem.
Duas razões recomendam o estudo específico dos
fatores de organização do Estado. A primeira é a priori­
dade instrumental que assumem, no quadro global da
causalidade histórica. A outra é de ordem prática: de
todos os fatores que dificultam a democracia entre nós,
são eles os únicos que, para serem superados, não custam
dólares, não exigem investimentos de capital, nem agra­
vam o déficit do balanço de pagamentos. Basta uma
tomada coletiva de consciência, interpretada, quem sabe,
li pelo talento e pela habilidade de um estadista.
5. Democracia e solidarismo
A democracia é um sistema político e, portanto, não
pode ser confundida com os sistemas sociais e os siste­
mas econômicos, embora com eles tenha relações.
Os sistemas sociais - padrões de organização das
sociedades em geral - classicamente são três: o indivi­
dualismo, que pretende organizar a sociedade em geral,
tomando por princípio, exclusivamente, o aspecto indi­
vidual do homem; o socialismo, que toma por princípio
da organização da sociedade, exclusivamente, o aspecto
5 TORRES, J. e. de Oliveira, Teoria Geral da História, Pe­
trópolis, Vozes, 1963, p. 340.
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 9
.social do homem; e o solidarismo, que procura conciliar
na organização social o duplo aspecto, individual e social,
da Pessoa, fugindo aos unaliteralismos simplistas do in­
dividualismo e do socialismo.
Os sistemas econômicos - modelos básicos de orga­
nização da sociedade econômica - classicamente tam­
bém são três: a economia de mercado (geralmente
denominada de capitalismo), que pretende afastar, o má­
ximo possível, o Estado da átividade econômica; a eco­
nomia coletivista, que confere à sociedade, como um todo
e representada pelo Estado, a ação exclusiva na atividade
econômica; e - podemos assim chamá-lo - o soli�aris­
.
mo econômico, que propugna por uma orgamzaçao da
economia que assegure um campo à ação privada, indi­
vidual e principalmente comunitária, reservando ao Es­
tado uma ação não só arbitral e supletiva, mas também
substitutiva, quando o bem comum o exigir.
o regime democrático, definido a pàrtir da noção de
Pessoa Humana, na verdade, não se compatibiliza com
as posturas clássicas do individualismo e do socialismo.
Em ambos ' a Pessoa e o bem comum, respectivamente .
fundamento e fim da democracia, sucumbem, ou ao in-
teresse exclusivamente individual, desagregador e anár­
quico, ou ao interesse exclusivamente coletivo, opressor
e totalitário.
Da mesma forma, o capitalismo e o coletivismo clás­
sicos são também incompatíveis com a democracia. O
primeiro, ao desconhecer os direitos da Pessoa no terreno
social e econômico e as condições que o Estado deve as­
segurar, neste setor, a todas às Pessoas, transforma a
democracia em mera forma ou técnica política, em pre­
juízo de sua substância ou conteúdo human?. ? segun­
do ao excluir as Pessoas, individual e comumtariamente,
de' uma atuação autônoma na esfera econômica, tira­
-lhes as condições que lhes possibilitariam assegurar as
414 -2
 10 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
liberdades fundamentais frente a um Estado que, dificil·
mente, encontraria resistência para um avanço totalitá­
rio.
Afastadas as posições extremadas, a democracia
encontrará seu ambiente propício em uma organização
social e econômica que se aproxime do ideal solidarista
do convívio humano no plano sócio-econômico. E é pre­
cisamente a democracia política que há de melhor res­
ponder à questão nuclear do grau que deve assumir, na
sociedade, num dado lugar e num determinado tempo,
a atuação do Estado frente à ação ou inação dos par­
ticulares. Vista sob este ângulo, a democracia política
se torna necessária à efetivação do solidarismo, eis que
,i passa a funcionar como o instrumento legítimo, capaz de
permitir à própria comunidade encontrar a forma mais
justa de conciliação entre o interesse individual e o in­
teresse coletivo, entre a ação particular e a estatal, das
quais a integração harmônica constitui a essência do
ideal solidarista. 6
o AvILA, Fernando Bastos de, Solidarisnw, Rio, Livraria
Agir Editora, 1965, especialmente p. 263.
PRIMEIRA PARTE
O IDEAL DEMOCRÁTICO E SUAS
VICISSITUDES
Esta primeira parte tem um caráter eminente­
mente definitório. Pretende fazer o que os escolásticos
denominavam definitio terminorum: definir os con­
ceitos e explicitar as premissas mais gerais emprega­
das no curso do trabalho. A justificação precisa e
aprofundada desses pressupostos concerne a uma in­
vestigação ética, político-filosófica ou jus-filosófica,
razão pela qual escapa ao objeto específico que nos
propusemos a desenvolver. Entretanto, parece-nos
importante explicitar nosso "ponto de partida filosó-·
fico'\ pois toda a construção jurídico-constitucional
apóia-se, embora nem sempre de forma consciente,
em postulados de caráter não estritamente jurídicos.
Assim, o primeiro capítulo volta-se aos princípios que
embasam o idea,1 democrático. O segundo, enfoca as
suas vicissitudes: a negação totalitária da substân­
cia da democracia e a limitação autoritária dos ins­
trumentos democráticos.
 CAPÍTULO l

O IDEAL DEMOCRATICO
6. A primeira aproximação
"Governo do povo, pelo povo, para o povo" -- eis a
mais conhecida definição de democracia, tal como ela é
concebida no mundo ocidental. A consideração de que a
democracia consiste no governo do povo, para o povo,
nos vem de Aristóteles. 1 Mas foi Lincoln quem, acres­
centando o elemento pelo povo,· compôs a fórmula clá.s:­·
1
JJ

il
sica. 2
Democracia é o "governo do povo, pelo povo". Não
1:1 se pense, porém, com isso, que na democracia o próprio
!1 povo possa governar a si mesmo. Não houve - mesmo
na cidade-estado grega antiga - nem haverá povo que
se governe. Nesse sentido, o governo do povo, é huma­
namente impossível e por uma razão óbvia: o fenômeno.

1 ARISTÓTELES, Politica, Livro III, Capítulo V.

Para o filósofo grego, democracia - que ele denomina dé
politeia - é o governo de todo o povo, para o interesse geral;
ou seja, para o bem comum (Cfr. CARRANZA, Ambrosio Romerô,
l:listoria del Derech o Político, Buenos Aires, Distribuidor Abele­
do Perrot, 1971, Tomo I, pp. 251-252, nota n.0 39).
2 Lincoln's Address at Gettysburg, pronunciado em 19 .11.

1863. In: Riverside Literature Series. Cambridge, The Riverstde

Press, p. 124. Apud: BONAVIDES, Paulo, Ci�ncia Política, Rio,
FGV, 1972, p. 322).
14 0EzAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
do poder, em sua essência, não pode ser dissociado do
fato de que alguns mandem e os outros obedeçam. s
Por "governo do povo, pelo povo", entenda-se, isto
sim, a participação, através do consentimento, dos cida­
ç �os no gov�r�o da sociedade política. Essa participa­
çao deve existir, tanto em relação ao fundamento do
poder estabelecido (governo do povo), quanto ao fun­
cionamento desse poder (governo pelo povo). o con­
sentimento dos cidadãos quanto ao fundamento do re­
gime impõe duas exigências: (a) a adesão da comunidade
à Constituição que organizou o Estado; e (b) a sujeição
dos P?deres constituídos às normas dessa Constituição;
ou seJa, o Estado-de-direito. O consentimento dos cida­
dãos quanto ao funcionamento do regime implica em
que o governo e a linha política por ele adotada depen­
dam da aprovação dos cidadãos.
Mas dem�racia não é somente "governo do povo,
pelo povo"; nao se reduz aos limites estreitos de uma
técnica ou de um processo político. É mais, muito mais:
é "�overno para o povo", vale dizer, governo que procura
realizar o bem do povo, o bem comum, proporcionando
as condições necessárias aos membros da comunidade'
para que tenham suas exigências básicas (= direitos
fundamentais) respeitadas e promovidas. 4
3 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves A Democracia Pos­
sível. São Paulo, Saraiva, 1972, p. 23. Ensina o mestre: "é im­
possível que a maioria se governe a si própria e à minoria· é
i mpossível a Democracia entendida como governo pelo povo.' o
go ver�o é. sempre exercido por uma minoria, sempre é uma
.
mmoria que governa enquanto a maioria não faz mais que obe­
decer."
4 Na conceituação que propusemos a democracia inter­
pretando a fórmula lincolniana, estão todos os eleme�tos do
�onceito elaborado por JoÃo CAMILLO, como segue: "democracia
e o Estado em que todos os poderes estão sujeitos à Lei, e que
tem como fundamento e condições de exercício o consentimento
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 15
'
� 7. Direitos da Pessoa
A participação do povo no governo (governo do
povo,. pelo povo) se processa com o exercício dos direitos
políticos reconhecidos pelo Estado aos membros da co­
munidade política. Tais direitos são os de participar do
fundamento jurídico do poder, de expressar a opinião
político-partidária, de votar e ser votado, de pertencer
a partido, de "fazer" política, em suma.
O governo para o povo, por sua vez é o que procura,
no maior grau possível, respeitar e promover os direitos
fundamentais da Pessoa Humana. Respeito, quanto aos
direitos denominados de liberdades públicas, que, opon­
do limites à ação do Estado, asseguram às Pessoas uma
esfera de autonomia própria (por exemplo, a liberdade
individual, as liberdades da pessoa física, as liberdades
de pensamento, as liberdades de atuação no campo eco­
nômico e social etc ... ) . Promoção, relativamente aos
direitos ditos econômicos e sociais, que constituem metas
a serem alcançadas pelo Estado, visando proporcionar às
Pessoas uma vida humana digna (por exemplo, os di­
reitos relativos a alimentação, vestuário, saúde, habita­
ção, previdência, salário justo etc ... ) . 11
Desse modo, numa segunda aproximação, a demo­
cracia pode ser definida como o regime que reconhece,
respeita e promove os direitos da Pessoa Humana (res-
õ Para distinguir as liberdades públicas dos direitos eco­
nômicos e sociais: RIVERO, Jean, Les Libertés Publiques, Paris,
P.U.F., 1973, pp. 15 e segs. e 100 e segs.; e BURDEAU, Georges, Les
Libertés Publiques, Paris, Librairie Générale de Droit e de Ju-,
risprudence, 1972.
dos cidadãos, como finalidade o bem comum do povo e como
limite os direitos fundamentais do homem." TORRES, J. C. de
Oliveira, Harmonia Política, Belo Horizonte, Editora Itatiaia,
1961, p. 114).

16 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
pectivamente, os direitos políticos, as liberdaqes públicas
e os direitos econômicos e sociais).
Cabe agora distinguir os direitos fundamentais (li­
berdades públicas e direitos econômicos e sociais) dos
direitos políticos. 6 O seguinte exemplo ajudará: um
brasileiro que resida em Londres, tem seus direitos fun­
damentais respeitados, como qualquer inglês ou qualquer
estrangeiro que lá viva ou esteja. Todavia, o mesmo bra­
sileiro, se e enquanto não adquirir a nacionalidade
inglesa, não terá direitos políticos, não podendo votar
nem ser votado, nem participar dos partidos políticos lá
existentes. O exemplo evidencia que os direitos funda­
mentais (que a nossa Constituição no art. 153 resume
como sendo os concernentes à vida, à liberdade, à segu­
rança e à propriedade) decorrem diretamente da natu­
reza humana, isto é, do fato de o homem ser homem,
independentemente de nacionalidade, sexo, raça, rique­
za, confissão religiosa e de outras notas acidentais da
personalidade. Já os direitos políticos decorrem da Pes­
soa, através da sociedade política (em virtude da relação
de cidadania que se estabelece entre a Pessoa e a socie­
dade política a que pertence).
8. Pessoa Humana
Vimos acima que se pode definir democracia como o
regime que reconhece, respeita e promove os direitos da
Pessoa Humana. De onde se conclui que o ideal demo­
crático repousa sobre a noção de Pessoa Humana.
Pessoa Humana é uma concepção de homem. É
aquela concepção que vê no homem três características
6 Para a distinção entre "direito de personalidade" e "di­
reitos de cidadão", consagradas essas expressões em nosso di­
reito: LIMA, Ruy Cirne, Princípios de Direito Administrativo,
Porto Alegre, Livraria Sulina Editora, 1964, pp. 101 a 103.
l
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 17
básicas: substancialidade, individualidade e racionalida­
1
de, como a seguir se explicará. 7
A Pessoa apresenta uma substância composta. É.
matéria, constitui um corpo, e se insere no mundo da
natureza. Mas não fica aí. A Pessoa se abre para o,
mundo do espírito. A pessoa é finitude, contingência,
imperfeição, mas, ao mesmo tempo, tem uma incoercível
vocação para o infinito, o permanente, a perfeição. Essa.
vocação do homem para o Absoluto transparece, mesmo,
naquele que se amarra ao mundo material; por maior
que seja a quantidade de bens materiais que acumule,,
não preenche a fome de ser que sente dentro de si; quan­
to mais bens materiais.possui,maisdeseja;.não.sesacia.
Há, portanto, na Pessoa uma carência absoluta de ser
cme não se satisfaz com a finitude, mas · só se plenifica.
:l
com o Absoluto. É a dimensão espiritual do homem que
se une, substancialmente, à material.
A Pessoa é indivíduo. Tem uma individualidade
própria. Não se repete. É distinta das demais e indivi­
sível em outras. Mas não fica também aí. Somente
abrindo-se para o outro, na comunidade, na sociedade,.
no convívio com as demais pessqas, ela poderá desenvol­
ver suas qualidades, a semente de personalidade que traz.
no seu íntimo, o seu próprio ser. Duas posições falsas se
colocam referentemente a essa característica da Pessoa:
o iridividualismo, que reduz o homem a sua dimensão,
individual; o socialismo, que o reduz a sua dimensão so­
cial. A concepção verdadeira do homem e da sociedade
é solidarista, enxerga no homem uma natureza solidá­
ria, isto é, ao mesmo tempo individual e social. s.
r GoNELLA, Guido, Bases de Uma Ordem Social, Petrópolis,
Vozes, 1947, pp.11-16.
s QUILES, Ismael, La Persona Hurnana, Buenos Aires, Espasa.
- Calpe Argentina, 1942, pp. 200-220.
 18 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
A Pessoa é um ser racional: um ser singular que pos­
sui consciência de si e é capaz de refletir sobre o mundo
que o cerca. Por isso se pode dizer que a Pessoa goza de
liberdade. A liberdade da Pes�oa fundamenta-se na sua
racionalidade: Sendo racional, a Pessoa é essencialmen.:
te livre; sendo livre, a Pessoa é responsável. A respon­
sabilidade é a contraparte da liberdade, é o ônus que
acompanha todo o ato livre do homem.
As características da Pessoa revelam, já no plano na­
tural, a grandeza da dignidade humana. Por ser ao
mesmo tempo material e espiritual, individual e social,
dotada de racionalidade e liberdade, a Pessoa possui um
valor incontrastável diante das demais criaturas. Daí
porque todos os bens da natureza e todas as estruturas,
sejam econômicas, sociais ou políticas, só têm sentido na
medida . em que estiverem ordenados ao bem da Pessoa
Humana.
Contemplada no plano sobrenatural, a dignidade da
Pessoa (que se pode descobrir, no plano natural, pelo
uso reto da razão) confirma-se e completa-se, adquirindo
um valor ainda maior. A Revelação nos mostra a Pessoa
como imagem e semelhança de Deus, finalidade do mun­
do criado e destinatária da obra redentora, na qual Deus
assume a natureza humana e chega ao Sacrifício su­
premo para reconduzir os homens à Felicidade.
Agora, numa terceira aproximação, podemos definir
a democracia como o regime· de governo que tem na Pes­
soa Humana o seu valor fundamental, ou seja, que com­
preende a Pessoa como o princípio e o fim da organização
politica. Numa frase: o regime onde a Pessoa Humana
tem vez.
i.
li
ill
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 19
9. Fins e instrumentos do Estado 9
A razão de ser do Estado é a realização integral da
Pessoa Humana. O Estado, porém, face à liberdade na­
tur�l da Pessoa, não pode realizar a Pessoa de forma
direta e imediata, como, por exemplo, faz um escultor
ao criar suas obras. O que o Estado pode e, mais, deve
fazer é proporcionar às Pessoas condições (m�ios, opor­
tunidades, recursos... ) para que elas próprias desenvol­
vam integralmente suas personalidades. O conjunto
dessas condições que o Estado deve proporcionar às Pes­
soas para que elas próprias se realizem é designado pelo
termo bem comum. Em resumo: a finalidade do Estado
é servir à Pessoa, isto é, voltar-se totalmente (absoluta­
mente) à realização de sua dignidade e de seus direitos
fundamentais (fim último ou mediato), proporcionando
as condições sociais necessárias - o bem comum (fim
próximo ou imediato).
As condições que constituem o bem comum podem
ser classificadas em duas espécies: as genéricas e as es­
pecíficas. 10 As primeiras são aquelas que atendem in­
distintamente e no mesmo grau a todos os membros da
comunidade política. Tais condições são, basicamente, a
Ordem, a Liberdade, a Justiça, a Segurança e o Pro­
gresso. Formam os objetivos permanentes do Estado,
funcionando como fator de coesão e unidade social,
acima dos interesses específicos que dividem os grupos
no interior da sociedade. As condições específicas, por
sua vez, são aquelas que atingem, em grau diferente, os
diversos setores da sociedade política, beneficiando mais
9 RODEE, ANDERSON, CHRISTOL, Introdução à Ciência Política,
Rio, Livraria Agir Editora, 1959, Tomo I, pp. 108-110.
10 TORRES, J. C. de Oliveira, Natureza e Fins da Sociedade
Política, pp. 110-112 e 117.
 20 0EZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
a uns do que a outros. Essas condições são ilimitadas
em número: pontes, estradas, escolas, planos de alfabe­
tização, desenvolvimento da pesca etc . . . Formam o
que se pode chamar de objetivos atuais dos governos, eis
que soem integrar as plataformas dos partidos que dispu·­
tam o governo no seio da sociedade política.
Colocada, nestes termos, a finalidade do Estado,
chegamos a uma quarta aproximação do conceito de
democracia. Democracia nada mais é do que a situação
política de um Estado que cumpre com o seu dever. É
o Estado que, em sua atividade, mantém-se fiel à sua
natureza, à sua missão, aos seus fins. Ora, o saudoso
li Professor Armando Câmara définia o valor como "a con­
'i.
formidade do dinamismo do ser com os seus fins". 11 Po­
lli
,i deríamos, assim, na trilha aberta pelo pensamento do
1!
.,. mestre riograndense, sustentar que a democracia é. um
valor, o valor político por excelência, assim definível: a
conformidade do dinamismo do Estado com os seus fins.
Por outro lado, o· Estado também necessita de ins­
trumentos para atingir seus fins. O aparelho instrumen.
tal do Estado pode ser denominado de estrutura política
ou de "governo" em sentido amplo. É através da utili­
zação do mecanismo instrumental político que o Estado
é dirigido para suas finalidades. Por isso se fala em po­
lítica educacional, política econômica, política habita­
cional etc.
10. Duplo aspecto da democracia
A democracia - regime de governo, ou seja, modo
de relacionamento homem-Estado - pode· ser visua-
11 CÂMARA, Armando Pereira da, Apostilas de Aula (Filoso­
fia do direito), Porto Alegre, Faculdade de Direito, 1968: .
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 21
Hzada em dois aspectos: enquanto concepção filosófica
a propósito dos fins do Estado e enquanto processo
político. 12
Enquanto filosofia, a democracia é a concepção po­
lítica que faz do Estado um meio natural e necessário
para'kervir a Pessoa, em sua dignidade e nos seus direitos
fundamentais, realizando o bem comum. É a democracia
em seu aspecto substancial.
Enquanto processo político, a democracia é o prin­
cípio de organização dos instrumentos políticos, pelo
qual os cidadãos devem participar, pelo consentimento,
do fundamento e do funcionamento do poder. O con­
sentimento, como fundamento do poder, se efetiva pelo
Estado-de-direito, isto é, pela adesão dos cidadãos à
Constituição que organizou o Estado e pela sujeição dos
poderes constituídos ao império dessa Constituição. O
consentimento dos cidadãos no funcionamento do poder
..
se efetiva pelo exercício dos direitos políticos. É a demo-
cracia em seu aspecto instrumental.
Na Grécia antiga, a democracia não passava de um
processo político pelo qual os cidadãos participavam (e
diretamente) do governo da cidade-Estado. A "demo­
cracia dos antigos" era, assim, basicamente instrumen­
tal, uma vez que os gregos não tiveram consciência clara
da existência dos direitos fundamentais da Pessoa Hu­
mana e, muito menos, de que o Estado existe para pro-
12 Colocam, com clareza, esses dois aspectos da democra­
cia: como "filosofia" e "sistema de governo". RoDEE, ANDERSON e
CHRISTOL, op. cit., p. cit.; como "substância" (ou essência) e
"forma", SICHES, Luís Recasem,, Vida Humana, Sociedad y De­
recho, Méjico, Ed. Fondo de Cultura Economica, 1945, p. 496;
como um sentido "substancial" e um sentido "formal" que se
completam, MALUF, Said, curso de Direito Constitucional, São
Paulo, Sugestões Literárias S/A, 1970, v. 1.º, pp. 271 e 274.
22 0EzAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
mover e realizar tais direitos. 18 A "democracia dos mo�
dernos", como vai se estruturando, no mundo ocidental,
a partir do século XVII, além de participação dos cida­
dãos no Governo (democracia instrumental), significa,
antes de tudo, uma concepção filosófica de preordena­
ção do Estado à Pessoa (democracia substancial) . 14
Os dois aspectos da democracia ocidental sofreram
o impacto da transformação do Estado liberal, não in­
tervencionista, dos séculos XVIII e XIX, para o Estado
social, intervencionista, de nossos dias.
A democracia instrumental que, originalmente, s�
fundou no modelo da democracia pela representação, da
soberania dita nacional, do sufrágio restrito, da inde­
pendência do representante face ao eleitor e do primado
do Parlamento, evoluiu, no século XX, ao modelo da
democracia pelos partidos, ou seja, da soberania dita po­
pular, do sufrágio universal, da vinculação do represen­
tante aos eleitores e do primado dos partidos políticos. 15
A democracia substancial, definida, na era liberal,.
pelo respeito às liberdades públicas, no século XX am­
pliou seu conteúdo para abranger os novos direitos fun-
1s BoNAVIDES, Paulo, Do Estado Liberal ao Estado Social,
São Paulo, Saraiva, 1961, pp. 143 a 179. Analisa aprofundada­
mente a questão dos direitos do homem na antigüidade grega.
11 CoNSTANT, Benjamin, Cours de Politique Constitution­
nelle, Paris, Librairie de Guillaumin et Cie, 1872, t. II, pp. 539-560.
Aí, pela primeira vez, se compara "a liberdade dos antigos" com
"a liberdade dos modernos", ou seja, direitos de participação no
poder com independência individual do homem diante do poder.
Ê. com base nessa comparação que BURDEAU distingue a "liber­
dade-participação" da "liberdade-autonomia" (op. cit., pp. 9
a 12).
15 BURDEAU, Georges, A democracia, Lisboa, Publicações
Europa-América, 1969, O autor analisa as transformações da
democracia política liberal à democracia social.
1
�
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 23
damentais, no campo econômico e social, descobertos e
definidos sob o influxo das novas condições vigentes na
sociedade industrial. 1º
11. Relações entre democracia instrumental e
democracia substancial
Democracia substancial e democracia instrumental
não formam duas democracias, mas dois aspectos do
único e mesmo ideal. Realização dos fins democráticos
(o governo para o povo), através de instrumentos tam­
bém democráticos (o governo do povo e pelo povo), eis
o ideal democrático.
Cabe, aqui, enfatizar a relação que existe entre os
dois aspectos da democracia. ..
A negação da filosofia democrática, isto é, uma con­
cepção que coloque, como fim do Estado, não a Pessoa
Humana em sua dignidade, mas a grandeza da nação, o
domínio de uma classe ou a hegemonia universal, é in­
conciliável com a afirmação de direitos políticos e do
Estado-de-direito.
e_� Por outro lado, -uma limitação �permanent da de­
(t =
mocracia instrumental, isto é, dos direitos políticos ou
do Estado-de-direito, tenderá a se refletir, mais cedo ou
mais tarde, numa subversão dos valores democráticos
que fazem da Pessoa o princípio e o fim da vida política,
ou, pelo menos, numa perda de intensidade de efetiva­
ção dos fins democráticos (os direitos fundamentais da
Pessoa).
Na verdade, somente a filosofia democrática confere
sentido à democracia instrumental e esta é o instrumen­
to mais adequado à efetivação daquela.
16 BONAVIDES, Paulo, Do Estado Liberal. . . ' p. 231 a 234.
 24 0EZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
12. A democracia como ideal
Como temos insistido, a democracia é um ideal de
1 organização justa da sociedade política. Afirmar a de­
;1
mocracia -,- tanto em seu aspecto substancial, como em
seu aspecto instrumental - como um ideal, é reconhe­
cer, humildemente, que, se o aperfeiçoamento constante
das sociedades é possível e necessário, a perfeição com­
p12ta é inatingível. 17
A marca da imperfeição e da contingência do ho­
mem acompanha todas as suas expressões e a organiza­
cão política é, também, expressão de homens. Aliás, se
é a capacidade do homem para o bem que torna possível
a democracia (não pode haver democracia sem um mí­
nimo de respeito, compreensão e amor ao próximo), é a
inclinação do homem para o mal que a torna necessária
(se os homens fossem perfeitos não seria preciso limitar
o poder, fazer eleições livres etc.). O próprio Estado, en­
tidade natural e necessário, destinada a promover o bem
comum, é sinal da contingência e das limitações hu­
manas.
São desoladores os resultados práticos das utopias
que acenam com a possibilidade de o homem construir
uma sociedade perfeita nesta terra! Elas geralmente
sacrificam a relativa democracia existente, em nome das
imperfeições que esta apresenta, na esperança do adven­
to de uma nova sociedade que, por tão perfeita, é
absolutamente impossível e, por isso mesmo, não raro,
acabam degenerando em atrozes totalitarismos, opostos,
inclusive, às inspirações que lhes presidiram a elabora­
ção.
17 RODEE, ANDERSON, CHRISTOL, op. cit., p, cit.: "A demo­
cracia ainda não foi atingida, mesmo nas nações democráticas
mais adiantadas, a sua prática se encontra aquém dos seus
ideais".
r
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 25
É,
por exemplo, o caso do comunismo. Para Marx, o
homem é capaz de construir uma sociedade perfeita,
sem classes, sem os instrumentos de poder que compõem
o Estado. Basta para tanto que a estrutura econômica
seja organizada de forma a acabar com o que ele definia
como a exploração dos trabalhadores pelos detentores
dos bens de produção, mediante a transferência da pro­
priedade desses bens para a coletividade (não propria­
mente para o Estado, já que este deve desaparecer).
Essa transformação da estrutura econômica teria, como
conseqüência necessária, a superação -das classes sociais,
das religiões e do Estado. 18 Estaria, então, aberto o es­
paço para o aparecimento de uma sociedade perfeita,
onde as coisas administrar-se-iam por si próprias ... 111
Na prática, a revolução comunista e a teoricamente
provisória ditadura do proletariado, não só não acarre­
taram a morte do Estado (nem das classes, nas religiões,
como Marx previa, com critérios que julgava "cientifi-
1s "A superação positiva da propriedade privada como
apropriaÇ,ão da vida humana é por isso a superação positiva de
toda alienação, isto é, o retorno do homem da religião, da fa­
mília, do Estado, etc., ao seu modo de existência humano, isto
é, social." (MARX, Karl, Terceiro Manuscrito Econômico-Filosó­
fico, in: Os Pensadores, v. XXXV, São Paulo, Abril Cultural,
1974, p. 15).
10 "Um novo regime social nascerá, em que o Estado desa­
parecerá no sentido de poder público e somente subsistirá no
sentido de organização econômico-soci.al. O serviço público eco­
nômico tornar-se-á o essencial; a defesa, a política não terão
senão um papel secundário. O Estado se apresentará como uma
federação de serviços públicos, uma cooperação para satisfazer
necessidades coletivas. A sociedade será cada vez menos gover­
nada e, cada vez mais administrada. Segundo a fórmula clás­
sica de ENGELS, "ao governo dos homens suceder-se-á a admi­
nistração das coisas". (PRÉLOT, Marcel, Histoire des idées poli­
tiques, Paris, Dalloz, 1970, p. 621 (T. do A.).
414 -3
 26 CEzAR SALDANHA SOUZA JUNIOR

cos"), mas também - exatamente ao contrário - pro­

duziram um monstruoso Estado totalitário, controlado
ferreamente por um partido único e fechado, que, ao
monopólio do poder político, somou todo o poder eco­
nômico e todo o poder de domínio ideológico sobre as ..
consciências por ele formadas.
CAPÍTULO II

AS VICISSITUDES DO IDEAL DEMOCRÁTICO

13. A negação da democracia: o totalitarismo
O totalitarismo é a negação da substância democrá­
tica, ou seja, da concepção segundo a qual o Estado existe
absolutamente para a Pessoa HUIITlana.. "Asi como la de­
mocracia es un estilo de vida, una filosofia práctica, el
1·
totalitarismo es el estilo y w filosofia opuestos, que absor­
ben la to.talidad del hombre y de su actividad privada y
social. Reivindica para el Estado la fuente originaria de
toda razón, de todo derecho, de toda moral; desconecta
al Estado de toda orden natural transcendente, y no
admite norma que lo limite; el propio Estado lo justifica
todo. Su mística la descubrimos en el fascismo: "Siempre
con el Estado que está por encima de todo y de todos." 1
1

1:
''
As doutrinas totalitárias vêem o homem exclusiva­
mente em seu aspecto social e como simples peça a ser­
viço do mecanismo político, · sem direitos fundamentais
oponíveis e exigíveis frente ao Estado.
O século XX forneceu o clima favorável à concreti­
zação dessas doutrinas, as quais, aliadas à utilização dos
avanços da ciência e da técnica, vão produzir as formas
mais opressivas de Estado que a História conheceu.

l 1 CAMPOS, José Bidart, Doctrina del Estado Democrático,

Buenos Aires, Ediciones Jurídicas Europa-América, 1971, p. 212.
 28 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
Três são os sistemas típicos de totalitarismo surgi­
dos na Europa: o fascismo, o nacional-socialismo e o co­
munismo. Distinguem-se pelo fim desvirtuado que im­
põem ao Estado. O fascismo, fundado na Itália por Mus­
solini, estabelecia como finalidade do Estado a realização
da grandeza e da plenitude da Nação, que no fundo se
reduzia à própria idéia de Estado. O nacional-socialismo
na sua formulação hitlerista, imaginava o Estado como
o guardião da pureza da raça, para assegurar a sua per­
petuação e o seu triunfo.
O comunismo, enfim, somente justifica o Estado
como o instrumento transitório destinado a construir
através da ditadura do proletariado, a sociedade comu�
nista.2
Nos regimes totalitários modernos não há lugar para
a democracia instrumental, vale dizer, para o princípio
da participação do povo no governo. É que o Estado tota­
litário, transformando-se em instrumento da Nação, de
raça ou de classe, ao mesmo tempo que reduz o conceito
�e povo aos membros de um desses três grupos, identi­
fica este "povo" com o próprio governo. Em suma, na
teoria do Estado totalitârio, não há distinção entre povo
e governo, o governo pretende ser o próprio povo no
poder e a vontade do governo é, supostamente, a vontade
do povo. O recurso político mais importante para rea­
lizar essa identificação é o partido único, monopolizador
do processo de formação e de tomada das decisões. o
partido único desempenha o papel de órgão da unidade
2 "O Estado nacional supõe encarnar a comunidade em
1,
forma política e empreende a marcha para sua plenitude; o
Estado racista imagina ser guardião da pureza do sangue para
assegurar a perpetuação e o triunfo da estirpe; o Estado de
classe sonha com reivindicações proletárias e se define como
f
agrupação de homens explorados, para sua red�nção total."
(CAMPOS, José Bidart, op. cit., p. 213. T. do A.)
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 29
do "povo" que, teoricamente, não só detém, corno é o
próprio governo.
C'om essa identificação povo-governo quem lucra é o
Estado. 3 Face ao domínio que o Estado adquire sobre a
massa, torna-se ele detentor de um poder absoluto, sem
limites e sem controle, o que lhe possibilita violar impune
e sistematicamente os direitos fundamentais da Pessoa.
14. A crise da democracia
O ideal democrático consiste, como se viu, na har­
monização interna do duplo aspecto da democracia: o
substancial - uma concepção filosófica relativa aos fins
do Estado - e o instrumental, ou seja, um processo
político de base popular.
As instituições políticas próprias à democracia ins­
trumental foram fundadas, no século XVIII, pelos libe­
rais, sem dúvida como uma garantia a mais para que o
Estado se mantivesse adstrito ao que entendiam eles de­
yeria ser sua finalidade: a preservação das liberdades
públicas. 4
Hoje, porém, assistimos a um fenômeno paradoxal,
cada vez mais freqüente: a democracia instrumental, no
seu livre funcionamento, tem possibilitado o surgimento
de uma situação de conflitos, de abusos e de irresponsa­
bilidades que ameaça a realização do bem comum e, con­
seqüentemente, a preservação da democracia substancial.
s BuRDEAU, Georges, A Democracia, p. 101.
,1 "La liberté individuelle, je le répéte, voilà la veritable
liberté moderne. La liberté politique en est la garantie; la liberté
politique est par conséquent indispensable. Mais demander aux
peuples de nos jours de sacrifier, comme ceux d'autrefois, la
totalité de leur liberté individuelle à leur liberté politique, c'est
le plus sür moyen de les détacher de l'une; e quand on y serait
parvenit, on ne tarderait pas à leur ravir l'autre." (CONSTANT,
Benjamin, op. cit., p. 555 do t. II.)
 30 QEzAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
Em outras palavras: o processo político democrático, em
seu livre jogo, tem criado, com freqüência anormal, si­
tuações de perigo à sobrevivência da própria substância
da democracia. Eis a grave crise da democracia em nossos
dias: por um lado, é cada vez mais difícil a realização do
governo para o povo mediante o governo do povo e pelo
povo; e, por outro lado, não é possível o governo para o
povo com limitações permanentes ao governo do povo
e pelo povo.
É certo, a crise da democracia tem causas econômi­
cas e sociais, cujo estudo refoge ao âmbito deste trabalho.
Mas devemos reconhecer que esta crise tem também
causas especificamente políticas, isto é, ligadas à própria
estruturação política do Estado.
Em primeiro lugar, há a inadequação do modelo po­
lítico ao mundo atual. Grande parte dos Estados ainda
hoje mantém. uma organização política presa, em suas
linhas básicas, ao modelo clássico setecentista, que não
mais responde às exigências e aos desafios de um mundo
que mudou muito nos últimos duzentos anos. 5 Não só
a substância. democrática hoje impõe a realização da
justiça social e dos direitos econômicos e sociais, mas as
condições _da vida em sociedade são completamente
outras, brustando que se atente apenas para o fato de que
vivemos a era <:las massas, 6 com os gr�ndes conglome-
rados urbanos, a difusão do consumo e. o encurtamento
brutal das distâncias.
5 "Um dos principais motivos de crise do Estado contem­
porâneo é que o homem do século XX está preso a concepções
do século XVIII, quanto à organização e aos objetivos de um
Estado Democrático." (DALLARI, op. cit., p. 259).
6 O poder ·das forças da sociedade moderna, que fazem dos
homens massas ou multidões, é o maior dos desafios modernos
à democracia (LINDSAY, A. D., O Estado Democrático Moderno
Rio, Zahar Editores, 1964, p. 239-240).
ii
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 31
Em segundo lugar há também que se considerar a
inadequação do modelo político aos valores sócio-cultu­
rais históricos do País. Refere-se aqui a situação decor­
rente da importação de fórmulas políticas para realida­
des bem distintas e às vezes até opostas à realidade em
que foram geradas.
A inadequação das formas ·políticas à realidade a
que se aplicam produz uma série de desajustes, de desar­
monias e· de dissensões que, sobre dificultar a realização
mais fácil e normal do bem comum, ainda facilita a .sua
manipulação pelas forças interessadas na derrocada da
filosofia democrática.
15., Limitações à democracia instrumental e autorita­
rismo
Como enfrentar uma situação concreta de crise da
democracia, em que o processo político democrático
• ameace· conduzir a sociedade à anarquia, à desagregação
e ao perecimento das condições genéricas do bem co­
mum? Qual a regra de conduta política aplicável ao
caso?
Se a democracia instrumental, em seu livre funcio­
namento, puser em perigo a democracia substancial
(vale dizer, o bem comum) e se. a incompatibilidade esta­
belecida for de tal gravidade que exija um desate ime­
diato, pelo que se deve optar: pela manutenção da de­
mocracia instrumental, ainda que com o sacrifício da
democ· racia substancial, ou pela preservação da democra­
cia substancial, ainda que para tanto se tenha que admi­
tir a limitação da democracia instrumental?
A regra moral para a solução desta incompatibili­
dade, quando inafastável por outros meios, nos indicá
o caminho do mal menor. E o mal menor está na última
hipótese: limitar a democracia instrumental para salva-
 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
32
guarda da substância democrática. Esse direito de limi­
tação revolucionária da democracia política, porém, há
de corresponder a um dever imediato: o de corrigir os
defeitos da organização política e as falhas da vida co­
munitária que impedem a restauração da democracia
política sem problemas mais graves. 7 Por isso se sus­
tenta, em doutrina política, a licitude moral da limitação
da democracia política quando, necessária e transitória,
tiver por objetivo evitar o mal maior que representaria a
destruição da substância democrática. 8
Pode ocorrer, no entanto, que os obstáculos que im­
pedem a harmonização da democracia instrumental com
a democracia substancial não sejam superados desde
logo, pouco importa aqui se por impossibilidade real, por
ignorância do modus faciendi ou por simples má-vonta­
de. Acontece, assim, muitas vezes, uma "permanentiza-
7 "Mas onde o exercício dos direitos foi restringido por
!' 1
certo tempo, em vista do bem comum, mudadas as circunstân­
cias, restitua-se q uanto antes a liberdade": esta a regra de
j rismo a un sistema de gobierno y a un sistema de vida, se lo
moral politica, como formulada pelo Concílio vaticano II (Cons­
li. tituição Pastoral Gaudium et Spes, § 454; Documentos Pontifí­
cios n.0 155, Petrópolis, Vozes, 1967, p. 96).
i a los medios, el autoritarismo difiere acentuadamente del tota­
8 Trata-se de uma aplicação da doutrina de moral polí­
tica que autoriza à comunidade, como último recurso, resistir
- até ativamente - à autoridade ou ao regime injustos, quando
os males decorrentes do acatamento forem maiores aue os
advindos da resistência. Doutrina tradicional no pensa�ento
cristão, teve em Santo Tomás seu mais clássico defensor. "E
o bem comum é para Santo Tomás a medida e o limite do
chamado direito de resistência. Para que se possa resistir aos
governantes, é preciso que esses signifiquem um perigo para
o bem comum. Este, porém, não corporifica apenas Justiça, mas
também, mais ainda talvez, ordem. O que procura Santo Tomás
salvaguardar, sobretudo, é o bem comum, ou melhor, o que
procura proteger é a ordem social conforme as exigências da
natureza humana". (PAUPÊRIO, A. Machado, O Direito Político
de Resistência, Rio, Forense, 1962, p. 75).
i
"lj!
,1
1' 1
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 33
por
ção" das li:md.tações à democracia instrumental, que,
uma
definição, deveriam ser transitórias. Trata-se de
craci a pela limi­
te ntativa de solucionar a crise da demo �
tação, revolucionariamente "permanentizada", da demo
(pela
cracia política. O regime, se não é ainda totalitário
da Pesso a um instr u­
ausência de uma ideologia que faça
é tamb ém ple­
mento sob o domínio do Estado), já não
ípio
namente democrático - uma vez que o seu princ
político não é praticado. Estamos dian te de um sistema
que podemos chamar de autoritário.
9
o autoritarismo, nessa perspectiva, talvez açõe pudesse
s re­
ser definido como a "permanentizaçã o" de limit
o fund a­
volucionárias à democracia instrumental, sob da
iais
mento da preservação dos principias substanc
filosofia democrática. 10
o autoritarismo possui um risco que não. Ou deve ser
o sis­
minimizado: o de descambar no totalitarismo ao
sobr e si mes mo,
tema pode se fechar repressivamente
9 "Cuando se aplica ilimitadamente el término autorita­
puede contrastar por una parte con el totalitarismo y por otra
con la democracia. ( ... ) Tanto con respecto a los fines como
litarisnw, según hemos apuntado. El gobierno autoritario aspira
principalmente a fiscalizar las actividades políticas del hombre
en contraste con el sistema totalitario que procura el domínio
de todos los aspectos de la vida, los apolíticos no menos que·
zos políticos. En el sistema autoritario el ciudadano común goza
relativamente de libertad para ejercer sus activi.dades religiosas,
familiares y domerciales, a condición de que no se mezcle en
poZítica. De tal modo el autoritarismo ofrece al ciuda.dano U1!ª
amplia esfera de vida privada en la que puede conservar aun
cierta dignidad y autoestima." (EBENSTEIN, William, El Totali­
tarismo, Buenos Aires, Editorial Paidós, 1965, p. 33, 36 e 37) ,
10 o professor JUAN J. Linz (no estudo intitulado O futuro
de uma situação autoritária ou a institucionalização de um
regime autoritário: o càso do Brasil, publicado na coletânea
 34 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
ponto de chegar à negação da própria substância demo­
crática, ou pode provocar uma reação totalitária que, a
pretexto de combater o autoritarismo, acabará condu­
zindo o Estado, de vez, ao regime totalitário.
Authoritarian Brazil, pela Yale University Press, em t973) con­
clui que o caso brasileiro é muito mais o de uma situação auto­
ritária do que o de um regime autoritário. Para ele, a natureza
do regime que pode vir a surgir ainda é bastante indefinida. A
existênqia de uma situação autoritária, muito mais que de um
regime autoritário é uma evidência das dificuldades que se
apresentam para a institucionalização desse tipo de regime.
SEGUNDA PARTE
A DEMOCRACIA NO BRASIL
Esta segunda parte busca analisar, em quatro
Capítulos, o caso particular brasileiro à luz dos prin­
cípios e critérios definidos na primeira. A democracia
no Brasil tem sido acompanhada, em sua História,
de uma crise política constante (Capítulo I). Hoje,
no plano da organização do Estado, o sinal desta crise
está na existência de poderes excepcionais revolucio­
nários que limitam a democracia instrumental, espe­
cialmente quanto ao Estado-de-direito ( Capítulo II).
No entanto é daí o impasse em que se debate o País
- se a existência desses poderes limitam a democra­
cia, a sua revogação pura e simples, sem a reforma das
bases da organização constitucional que nos tem re­
gido desde 1891, não significará, nem garantirá, por
si mesma, o advento de uma democracia política es­
tável e livre dos males que a têm comprometido no
correr de nossa História (Capítulo III). Ocorre que
as limitações revolucionárias não são a causa da crise,
mas uma conseqüência dela: a causa política é mais
profunda e vai ser encontrada, isto sim, na inadequa­
ção das instituições à realidade nacional ( Capí­
tulo IV).
 A CRISE DA DEMOCRACIA

16. A natureza instrumental da crise

O Brasil é uma nação historicamente e de firme

vocação democrática. Com isso se quer dizer que um dos
valores ma.is marcantes do patrimônio histórico-cultural
da comunidade brasileira é a concepção de que o Estado
existe para a Pessoa Humana, entendida. esta no sentido
posto em evidência pelo Cristianismo. Essa concepção foi,
inequivocamente, um dos pilares do consenso que levou
à fundação da sociedade política em 1822 e, �desde 1824,
tem sido consagrada em nossas Constituições, tanto em
suas bases e em seu espírito, como, em especial, nos ca­
pítulos dedicados aos direitos do homem. 1
O processo político democrático, porém, por deficiên­
cias que mais adiante se analisará, não tem sabido cor­
responder a essa vocação brasileira para a democracia. O
modelo político experimentado, pelo menos desde 1891,
nifo só parece esbarrar em sérias dificuldades para efeti-

1 ''Nação democrática, a brasileira, é governada sem espí­

rito totalitário. Nem mesmo nas fases em que a democracia,

como forma de governo, entrou em colapso no Brasil, durante
a vigência da Constituição de 1937, sob a presidência de Getúlio
vargas, o espírito democrático eclipsou-se de todo; conservou
as raízes, e dela brotou, de novo, a mesma árvore antiga, que
foi transplantada pela civilização portuguesa" ( ... ) . Podemos
lfi
,,1
CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
1
38
var-se na realidade, como se revela incapaz de por cobro
ou dar remédio legal aos abusos, aos conflitos e às irres­
ponsabilidades que naturalmente tendem a acompanhar
o exercício da liberdade política e que, muitas vezes,
ameaçam a conservação da substância democrática.
A democracia brasileira tem vivido em constante
crise, na medida em que não conseguiu conciliar a liber­
dade e a segurança que, nos limites do possível, a comu­
nidade possui· o legítimo direito de aspirar. Não raro a.
crise evolui para uma situação paradoxal: para salva­
guardar os valores substanciais da democracia, ínsitos à
própria comunidade, suprime-se a democracia política,
recorrendo-se à limitação :revo.lucionária. do processo po­
lítico democrático, que atinge o Estado de direito,,€) os
direitos políticos.
Na atualidade brasileira, talvez como em nenhum
outro momento anterior de nossa I{istória, viv&-se com
tanta dramaticidade essa situação paradoxal. De um
lado o desejo, tantas vezes manifestado, dos mais eleva­
dos líderes do movimento re,volucionário, de instituir. um
processo político democrático eficiente e estável. De
outro, as dificuldades para a realização dessa aspiração,
justamente por não se ter chegado a um consenso sobre
dizer, portanto, que a democracia, nesse sentido, .instituciona­
lizou-se no Brasil, cimentou-se graças ao consensus, que herda­
mos de Portugal e o conservamos como um bem precioso. ·se lhe
faltam as características de institucionalização política, como
fundação duradoura; se as crises que a abalam, delatam que
politicamente, ainda não acertamos de todo o rumo, não
querem esses sinais dizer que não palpite nos sentimentos do
povo brasileiro, mais do que na sua classe política, a espécie
de democracia que se contém nos Evangelhos. (ScANTIMBURGo,
João de, Tratado Geral do Brasil, São Paulo, Cia. Editora Na­
cional, 1971, p. 136-7).
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 39
uma fórmula que permita a democracia política, 2 a mais
ampla possível, sem que a concepção democrática corra
() risco de submergir no embate dos conflitos e das crise.s
11. Raízes históricas da orise
Antes de prosseguir a análise, convém registrar que
a crise da democracia brasileira . não tem suas raízes na
edição do Ato Institucional n.0 ,5, de 13 de dezembro de
1968, nem, muito menos, no moviménto de 31 de março
de 1964. Foi, na verdade, a incapacidade das instituições
políticas em possibilitar unia superação constitucional e
pacífica das crises e dos conflitos entre os poderes, que
levou as Forças Armadas ao caminho revolucionário. A
crise é anterior a 1964 e a Revolução se fez, justamente,
com o intuito de resolvê-la.
Essa particularidade é· importante porque nossas
elites têm se comportado com incrível imediatismo sem­
pre que, após as fases revolucionárias, se tratou de
2 Escrevia OLIVEIRA VIANNA em 1925, em palavras ainda
carregadas de atualidade: "O presente regimen não deu satis­
fação às nossas aspirações democráticas e liberais: nenhuma
delas conseguiu ter realidade dentro da organização política
vigente. Estamos todos descrentes dela; todos sentimos que
precisamos sair dela para outra cousa, para uma novs, forma de
governo. Esta nova forma de governo, entretanto, ninguém
ainda pode dizer ao certo qual. deva ser. Não há nenhuma aspi­
ração definitivamente cristalizada na consciência das. massas.
Nenhum nódulo novo de crença se formou ainda no espírito das
nossas elites em torno de um princípio qualquer. Há;, sém dú­
vida, várias tendências de gravitação em torno deste ou daquele
ponto; mas, ainda assim vagamente, indistintamente, de forma
imprecisa e indeterminada. Há uma certa tendência de retorno
ao regimen parlamentar. Há uma certa tendência de retorno ao
Poder Moderador, exercido já agora por um Conselho vitalício".
(OLIVEIRA VIANNA, Francisco José de, O Ocaso do Império, Rio,
Livraria José Olympio Editora, 1959, 3.ª Edição, p. 98).
 40 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 41

reorganizar a democracia política. Assim, se

plenitude política democrática, nós agirmos
na busca da '\ alguns meses (de 1934 a 1937), inexistiu a democracia
como se os política, quer pela ausência do ��tado �e _direito,, �uer
nossos males políticos provenham da existênc
ia do Ato pela sonegação completa do exerc1c10 de direitos poht1cos.
Institucional n . 0 5 ou dos sucessos posteriores
mento de 1964, estaremos, de novo, organiza
ao movi­ O regime de 1946 nasceu sob o embalo das mais
ndo consti·· puras esperanças de que, enfim, encontraríamos um pro­
tucionalmente o Brasil, para, no máximo
, ' mais uma ou �esso político que realizasse, no plano do funcionamento
duas deca das. Somente uma reestruturação constitucio-
nal que leve em conta as raízes históricas da do poder, a irreprimível vocação brasileira à democracia.
tificando, para·suprimir, as suas causas polít
crise iden­ Mas a nossa elite, ainda presa demasiadamente aos pre­
fadada a permanecer.
icas, �stará conceitos constitucionais de 1891, desperdiçou, mais urna
Na verdade, a História política do Brasil dem ·vez, a oportunidade de criar um modelo novo, adequado
onstra à nossa realidade e que possibilitasse remédios constitu­
uma
.m p luta contínua, ainda não terminada' no sentido de cionais aos inevitáveis conflitos, abusos e crises, insepa­
� �antar um processo político ao mesmo tempo ráveis da vida política. E, ao sucumbir em 1964, a im­
cratico e estável. Mesmo durante o segundo demo-
onde - justiça lhe seja feita - o Brasil alca
reinado pressão que se teve foi a de que o regime ainda durara
alto grau de conciliação entre liberdade polí
nçou o mai� muito. Na verdade, nos dezoito anos incompletos assistiu,
tica
bilidade constitucional, havia problemas de orga e esta­ afora alguns levantes militares e a muitas agitações, a
nização pelo menos duas deposições presidenciais, e mais ao
�lítica que, inclusive, atuaram na transformação da suicídio de Vargas e à renúncia de Quadros.
cris,e de 15 de novembro numa revolução que
mudando a forma de governo e a forma de Esta
acabaria Portanto, a crise política da democracia brasileira,
do. de origem bem anterior a 1964, tem sido uma constante
Por sua vez, o regime estabelecido pela Cons tituição da História brasileira. 3 E, sem uma consciência clara
de 1891 nunca funcionou nos termos em que foi mod dessa dimensão histórica da crise, as recomposições cons­
ela­
do no papel. A Constituição, na prática, cham titucionais que forem tentadas apresentarão poucas pos­
ou-se
"Política dos Governadores" e "Coronelismo" vale
. , ' dize r' sibilidades de êxito.
�m sistema a�e. certo ponto feudal de organização polí-
tica, que perm1tm o predomínio da classe senhorial
. ente 3 A ligação da crise política da democracia no Brasil à
aquela do eixo São Paulo-Minas. Contra'
rural
estruturação política estabelecida em 1891 tem sido estabele­
especialm
esse sistema, desde 1922, vinham se acumulan
do as cida, de uma forma ou de outra, por um grande número de
queixas de que falseava o processo político democrá autores atuais, das mais diversas tendências, entre os quais:
O triunfo da revolução de 1930 representou, pelo
tico. BoNAVIDES Paulo A Crise Política Bras-ileira, Rio, Forense,
1969, pp. 68-75; FRANCO, Afonso Arinos de Mello, Evolução da
Crise Brasileira, São Paulo, Cia. Editora Nacional, 1965, p. 147
menos em parte, o reconhecimento da necessidade
de
buscarmos um regime político democrático, não apen
as a 166; sousA, J. P. Galvão de, Raízes Históricas da Crise Brasi­
na letra da Constituição, mas que se tornasse efetivo
no leira, Petrópolis, Vozes, 1965; ScANTIMBURGO, João de, A Crise
plano da realidade. No entanto, seguiu-se um perío da República Presidencial, São Paulo, Livraria Pioneira Editora,
15 anos, no qual, afora o breve interstício de três anos
do de 1969; TORRES, João Camillo de Oliveira, O Presidencialismo no
e Brasil, Edições O Cruzeiro, 1962.

414 - 4
 CAPÍTULO II

AS LIMITAÇÕES ATUAIS A DEMOCRACIA

INSTRUMENTAL

18. U.m levantamento das limitações

No capítulo anterior concluiu-se pela existência, ao
nível da estruturação política do Brasil, de limitações à
democracia instrumental ou política. cumpre, agora,
examiná-las.
Geralmente se costuma invocar, como limitações, o
seguinte elenco:
1.° - a eleição "indireta" do Presidente da Repú-
blica;
2. 0 - o bipartidarismo;
3.0 - a nomeação de prefeitos municipais;
4.º - a existência de poderes excepcionais revolu­
cionários, cujo instrumento básico é o Ato Institucio­
nal n.0 5.
Nem todos os itens aí apontados constituem, efeti­
vamente, limitações à democracia política, não passando
de meros preconceitos políticos muito difundidos entre
nós. De modo que se impõe uma análise mais cuidadosa
da matéria. '.É o que tentaremos fazer a seguir.

19. A eleição indireta do Presidente da República

Dentre as pretendidas limitações à democracia ins­
trumental existentes na estrutura política atual ouve-se,
 44 CEzAR SALDANHA SOUZA JUN
IOR
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 45
com muita insistência, a referênci
a ao fato de O Presi­ Entretanto - poder;-se-ia objetar .- no Brasil o
dente da República, hoje, ser
eleito de for.ma dita chefe de Estado acumula as funções de chefia de um ·
''indireta''
governo! Com efeito, é aí qu� reside.a falha verdadeir�­
<:orno já ensinava Assis Brasil, para enfren
q uestao tem-se que partir da nat tar a mente grave da organização da Presidência da Re_!)u­
_ ureza do cargo de Pre­ blica. Corno adiante se verá, essa acumulação de funçoes,
sidente da República. 1 Ora, o Pre
sidente é antes de tudo desapercebidamente, causa problemas muito sérios a
o chefe. de Estado, o represent
ante da comunidade na­ nossa democracia política. Mas o fato em si do chefe de
cional, a qual deve estar acima
dos partidos, das classes Estado ser eleito indiretamente nada tem com democra­
e d� peculiaridades regionais que
a compõem. Enquanto cia. Chefe de Estado eleito ou não eleito é o que define,
chefia de Estado, a Presidência
não é órgão representa­ respectivamente, república e monarquia: E t�n�o pode­
tivo de opinião política ou partidá
ria, mas da Nacão na mos ter monarquias democráticas ou dltatorrn1s, como
unidade de sua diversidade.
Por esta razão, o fato do Chefe repúblicas ditatoriais ou democráticas.
primeiro representante da Nação, de Estado, como Deste modo, no Brasil, o só fato de eleger-se "indi­
ser eleito diretamente retamente" o Presidente nada tem··. de desabonador do
ou indiretamente e, mesmo, nem
ser eleito, nada tem
a ver com democracia. sário assentá-la claramente para facilitar a compreensão .da
Tomemos o caso extremo, para natu reza do cargo, do modo de o prover e do espírito com q�e
bem esclarecer a deve ser exercido. Para ser completa e . exata, a express�o
situação. Na Inglaterra (e podería
ª.
brar Suécia, a Noruega, a Dinam
mos, igualmente, lem­
arca, a Holanda ... ) ,
representantes, quando al ude a deputados .e se1:a.�ores, devia
ser acomuanhada deste compl ement.o -:- da opimao. O con­
a chefia de Estado é exercida pel gresso n;cional, onde houver represe n tàçãó . verdadeira, deve
a Coroa, um órgão não
eletivo e vitalício. Seria absurdo rec
usar à Inglaterra e ser a miniatura do país político e social , i:co� ·t.o dos �s seus
ao.s demais Estados lembrados a con matizes salientes de opin ião; É um corpo co�etivo, a cu_J a for­
dição de democracias mação podem concorrer todos os partidos, tofü:s as variedades
só porque não elegem - nem mesmo
o chefe de Estado. A Inglaterra e os
indiretamente _ do pensa men to n acional, cada uma na proporçao. �as sua� for­
demais Estados que cas. Bem diverso é o caso do presidente. Este e autond�de
referimos não apenas são democracia
s, mas são das mais ;ingular, residindo em uma pessoa física, uma unida�e, �nfim,
perfeitas e estáveis que hoje se con
hece. que não :pode materialmente ser de todas a� proced�enci�s de
opinião ao mesmo tempo. Sem proporcionalld_ade, _ nao h� �e­
,· , _1 · Vale a pena trans
crever ·as lições deste que foi o gra presentação da opinião nacional, e a proporm�nalldade e. m­
teqnco do presidencialismo en tr nde conciliável com uma el eição singular. Se o presidente fosse u_:11
e nós., "O presidente da reo·ú­
blica é o chefe e primeiro repre
sen tan te da n açã,o, n
represent a nte da opinião política, só o pode:ia ser em rel�çao
de ser a autoridade política que o s�ntido ao partido qu e O elegeu . Mas, nesse caso, nao represe�tana a
mais visivelmen te exerce· 0
poder no interior e mais d ireta nação, que conta ainda no seu seio mu itos outros partidos, os
nome da soberania nacional . Ev
mente responde no exterior em
identemente não seri
a lícito
quais, somados, poderão mesmo exibir maior v?lume do que .º
c� ncluir daí que o pr siden te
� fosse um repres�ntante, na acep­ vencedor na eleição presidencial ( ...) . Sin tetizando, o �resi­
çao que toma este termo qu dente da república não é um representante: pela sua orige"':,
ando se refere- aos membros d
congresso n acional: A diferen ça o representaria a penas o partido que o levantou, o . q�e seria
é tão positiva quanto é neces-
inadmissível; pelo seu destino, não lhe compete servir mtere.s-
 47
CIA NO BRASIL
A CRISE DA DEll,!!OCRA
46
pleitos e posi-
0EzAR SALDANHA SOUZA JUNIOR

is gr de s part'd 1 os que, na disputa de

processo político brasileiro. O problema é outro: está no do
em correntes menore s.
ções dividem-se - ,
an

, fato de o Presidente acumular a chefia de Estado e a a dificultada ;

nao e sta
'Em se�n d lug em bo r
chefia do governo. É isso que vamos examinar na parte -º . A Cons-
u:'ro s rêmios partidários
ar

d cria ç. a o de o
seguinte do trabalho. proibi a "exigência
5 , te ;II e stabelece
tituição , no art1�0
a a

a vo ado na últi­
t
o2el�it:ado 'que haj
de cinco por cen o � eputados, . distri-
r a a cA amara dos D ,
20. O bipartidariSmo
1e1·ção ge r l pa
ma e
Est do co m o mirumo de
Aponta-se, também, a circunstância de existirem, em se te ' . - , be m
bUl'dos pelo menos
a

E ssa cond1çao e
a s

atualmente, apenas duas organizações partidária s, como em c'ada dele "

sete po'r cent o . redação
e da n� item VII da
s

uma limitação à nossa democracia política . A questão xív el qu e a � s�a�

m is fle . 1: ��67 (art. 149)' embOra mais
não vem sendo bem colocada. d C n t1t mç ao e . a Le'1 n ·º 4 · 740 , de
orimn l
a

me n te ao que previa
s
Em primeiro lugar, não se pode dizer, rigorosamente, tlv
a o

rigorosa rel
a
. nica d os Par-
0•

a pr1m . e�ra Lei Orgâ

15 de julho de 1965 (
a
que existam apenas dois partidos. É sabido que cada uma - de um o utro
a

sível p olS a fundaçao -

das agremiações se divide em pelo me nos duas correntes, tidos). Não seria impos eres de expre.ssao, e m
sete
que se digladiam na busca da direção partidária . Aliás, de de qu e � lg uns líd
partido, sinceridade
e empenhassem com
tratando-s e de grupos humanos, é difícil compreender Est ados da Federaç ao, s
s

que um dia a uniformidade partidária venha a existir na tarefa. não

terceiro lugar, por que -
ou, mesmo, deva existir. A questão do número de par­ �abe,. então' inda.gar' em
tidos s e reveste de um cert o grau de relatividade: antes terceiro e u
quart o partido? A zao ra
se criara m _um
ro

de 65 tínhamos mais de dez partido s que, por ocasião da co� o pode : par
ecer simplesmente a
princ ipa l a é siste­
disputa dos pleitos e da partilha de posições, geralmente l. que, embor� mantido o
exigência constituciona É
n o
.'

compunham-se em duas grandes coligações ; h oje temos lin uagem costumeira em

prega
s,
logia exist� entre amb; r� ele:er. Eleger, eligere, é sempre
av
ses de grupos, mas os da nação. O caráter que predomina , pois, para os dois ca sos a pa s dermos atençã
o ao s en­
no presidente é o de empregado público. É o ocupante de um escolher, nomea r, des ig 1: r, s m, c ois as b em
abulo': ªie�: rime, poré Eleger depu­
a

cargo. É o empregado de mais alta categoria, o primeiro dos tido etimológico . do voc :plicaião objetiv .
funcionários, o incumbido dos serviços mais importantes e de distintas entre si, conf� o representantes das vár
ias
a
rme

superintender em toda a ativida de oficial. Por isso, uma lin­ me ns da con fia n � :o idéias,
tad os, ho . discutir s
dlvid�, �: terão de
a

opiniões em que �s� �e á

a
guagem aceita hoj e universalmente denomin a o presidente - de qu e po der
, arbitraq: os recurso s
o magistra do supremo da nação." Em seguida, após esclarecer fazer as leis ordmar�as plicação deles - é hip ótese
gov ern o e f1s caUzar a ncio-
que o Presidente, nas repúblicas democráticas, pode ser esco­ dispor o . dos fu
da de designar o mai·s alto
lhido de três modos (pela legisla tura, por eleitores de segundo completamente diversa . ao govern0 e à administraç ao e
presidir
grau ou pelo povo indiretamente), pa ssa a argumentar contra nários ; o que h,a de . erania nacional.
· . p tente titu lar do exe�c,1c10 da sob : "Os r epre­
a opção bra sileira da eleição direta. E, numa das mais "lúcidas ser o m is eu diri
al das pa .avras
Adotando o sentido usu
a a

o" A designa­
a
análises de sociologia eleitoral, escritas em nossa língua", es­ ti:
itos, o pres1den
sentantes devem ser ele mento - a
ead
el�
nom
creveu: "A eleição do chefe do Estado por sufrágio popular requer ap ena s
um
transforma -se em um caso de plebiscito. Escolher presidente e ção dos representantes me smo' ser ex-
tores. Deve, por isiJO
escolher deputados não é a mesma operação, nem s equer ana- conf1' ança política dos lei
48
ÜEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
ma eleitoral proporcional, o deslocamento da eleição do
Presidente - o cargo político mais importante do sis­
tema político porque, além da ,chefia de Estado, lhe é
atribuída a chefia de governo e a chefia da Revolução-,
para · a esfera de um Colégio Eleitoral composto . de
membros do Congresso Nacional e de delegados, das
Assembléias Legislativas dos Estados parece exercer uma
forte pressão no sentido da polarização partidária, eis
que o grande objetivo dos partidos, na prática, passa a
ser o da formação de uma maioria no Congresso Nacio­
nal e nas Assembléias Legislativas . Assim, contraria aos
interesses vitais, tanto da ARENA como do MDB, como
um todo, perder ou deixar de conquistar membros e
clusivamente entregue ao povo, e só há de ser legítim�. quando
no conjunto refletir a imagem perfeita da, opinião 'p'opular.
A escolha do chefe de estado é, pelo . contrário, niai's um ato
de administração do que de soberania. É uma operação : que
demanda trabalho prévio de ponderação e raciocínio, incon­
ciliáveis com a imaleabilidade do sufrágio popular. A opinião
manifesta-se intransigentemente, e assim convém que· seja;
mas aos atos do governo deve corresponder o mais pr�nuncia­
do espírito de tolerância, e eleger presidente não é constituir
um representante, é fazer o primeiro dos funcionários públicos."
E, continua: "Não se confia ao arbítrio popular a nomeação
dos juízes, nem a dos especialistas dos vários ramos dos servi­
ços públicos; menos se lhe deve reconhecer competência p·ara
eleger o magistrado dos magistrados, o chefe de todos' os �er­
viços, o administrador supremo da coisa pública. É da nature­
za do eleitorado popular que os seus movimentos sejam como
de um ser inarticulado. Há de manifestar-se por sim ou por
não, pela única força da preponderância numérica, seja. estz.
de um partido homogêneo, ou já de uma coligação. Não é p�e­
ciso recordar que me refiro aos eleitorados que forem chamados
a resolver uma dada questão de administração, como é. a no­
meação de funcionários; não falo· dos que têm de eleger re­
presentantes." E quando mais adiante o velho republicano
trata da seleção dos homens para o cargo afirma: "O sufrágio
universal, arrebatando-se mais por emoções do que deíxándo-se
A CRISE DA DEMOCRACIA NO· BRASIL
::tid.o.:;
eleitores em favor de outro partido. Ambo.s o.s pa: a,
sabem que, nos termos em que está colocada a pugn
ê-Ja.
eleitoral, é preferível ganhá-la unidos do que perd
separados
,
Resta cogitar do interesse da comunidade nacional
Nest e par­
que está acima do interesse dos partidos.
des que,
ticular, o bipartidarismo mostrou algumas virtu
ica, deve riam ser leva­
numa eventual reorganização polít
para a últim a
das em conta. Essa análise, porém, ficará
parte desta dissertação.
21. A nomeação de prefeitos municipais
.A constituição vigente (art. 15, letra b, § 1. 0), con­
fere ao Governador do Estado o poder de nomear, com a
prévia aprovação da Assembléia Le�sl�tiva, os �refoitos.
.
das capitais dos Estados e dos Mumc1p1os cons1de� ados
por lei estadual estâncias hidrominerais, e, com a apro­
vação prévia do Presidente da. República, os P�efeito5
dos Municípios declarados de interesse da s�gurança ::ª­
cional por lei de iniciativa do Poder, Executivo da Umao.
o estudo deste tema jurídico-constitucional refoge
a o âmbito do trabalho. Importa apenas mostrar que a
nomeação de prefeitos determinada pela Constituição
levar por bem entendida utili.dade, não te1;�0 materi,almen�:
meio de discutir, deliberar, mudar de propos1to, consoante "-�
conveniências públicas supervenientes - nunca · disporá de
elementos para fazer escolha razoável, ;de .. candidato$', A prm­ .
cipal preocupação dos parti dos é vencer. A vitória, quando
houver partidos equilibrados, só lh�s poder{J. ser dada. pelo ele­
mento popular flutuante, que pende pará quem melhor o sab'"
atrair. Por isso, os partidos hão de levantar sempre �ornes de
guerra, homens de opiniões extremas. e ,qualidades brilhantes,
desses que são excelentes para deslumbrar as turbas, mas, em
regra, negativos para as funções práticas de gove:n�." (Ass�s
BRASIL J. F. de, Do governo presidencial 11,a Republica Brasi­
leira, ii:sboa, Cia. · Nacional Editora, 18'96,' ,p. 235/250) , ·. · ·
 50 CEzAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
liga-se ao problema d a extensão e do conteúdo do prin­
cípio da autonomia municipal e do rel acionamento, a
nível de Poder Ex�utivo, da União e dos Estados com
os Municípios. 2 Em si mesmo, nada tem a ver com a
caracterização da democracia política . Trata-se, em ver­
dade, de elemento definidor da forma do Estado; não do
regime político de governo.
Diga-se apenas de passagem que a ativid ade política,
no âmbito dos municípios, deve ser repensada , inclusive
a bem do próprio princípio da a utonomia municipal. Se
a autonomia municipa l se destina a prover a admini.stra­
,ção própria, ou seja, o autogoverno, em tudo o que res­
peita ao peculiar interesse local (art. 15, II, da Consti­
tuição), por que condicionar-se obrigatoriamente as elei­
ções para os governos municipais a terem um caráter
partidário em bases políticas n acionais? Parece-nos um
despropósito total. Não vemos senão desvant agens na
partidarização n acional compulsóri a a que se submete
completamente a atividade política nos Municípios. Não
sendo da competência municipal senão a administra ção
relativa ao peculiar interesse local, aplicar compulsoria­
mente os critérios político-partidári os nacionais ao pro­
cesso político municipal não só tende a dividir a comuni­
dade local sobre os problemas que não são os de sua
competência, mas da comunidade glob al, como t ambém,
face à partidarização nacional da política e dos políticos
municipais, propicia o enfraquecimento do exercício da
própria autonomia municipal.
22. Poderes excepcionais revolueionários
A vigência de atos institucionais - especialmente
do Ato Institucional n.0 5 - com os poderes nele inseri-
2 F'ERREmA FILHO, M. Gonçalves, Comentários à Constitui­
ção Brasileira, São Paulo, Saraiva, v. 1, 1972, ps. 145 e 146.
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL
dos entre os quais o de decretar o recesso dos poderes
Ieglslativos da União dos Estados e dos Municípios
(art. 2.º), de suspender direitos políticos e cassar man­
datos eletivos (art. 4.º), de decretar o confisco de bens
(art. 8.º) e de autorizar a suspensão das liberdades de
reunião e associação, bem como a censura à imprensa
(art. 9.º), são vistas, em geral, como restrições à demo-
cracia política.
o Ato Institucional de n. 0 5 não apenas reabriu, a
13 de dezembro de 1968, o processo revolucionário que,
no plano jurídico-constitucional se fechara a 15 de março
de 1967 (com a entra da em vigor da nova Constituição),
como introduziu na organização politica brasileira um
sistema de poderes de responsabilização política, a fim
de - como diz seu Preâmbulo - ensejar o comb ate à
subversão e à corrupção. 3
Esses poderes são confia dos ao chefe do Movimento
Revolucionário iniciado em março de 1964, na sua con­
dição de comandante supremo das Forças Armadas. 4
Adjetivamos os poderes consubstanciados no Ato
Institucional n.º 5 de "revolucionários" porque sua fonte
direta foi um movimento revolucionário e não o poder
constituinte instituído n a Constituição e dela derivado.
E os adjetivamos também de "excepcionais", primeiro,
porque contidos em ato que, por definição da própri�
Constituição, é transitório; 5 e, seg�ndo, porqu�, desti­
_
nando-se a combater situações de crise nao previstas no
regime de normalida de política d a Con�tituição, não
estão sujeitos as limitações inerentes ao sistema �e go­
verno nela estatuído, funcionando como suspensao de
a FERREIRA FILHO, M. Gonçalves, op. cit., v. 3, p. 232.
4 FERREmA FILHO, M. Gonçalves, op. cit., v. cit., p. cit.
r; FERREmA FILHO, M. Gonçalves, op. cit., v. cit., P· cit.
 52 ÜEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
garan:ias da Const�tuição operada por instrumento ,que
lhe foi aposto por via revolucionária. .
Assim, esses poderes excepcionais revolucionários
realmente limitam a democracia política, não porque se
tratem de poderes, mas por serem "de exceção". ao Esta-­
. . ao
suJe1ç - do poder estatal
do de direito. Estado de direito, como o definimós é a
' CAPÍTULO III
à lei, lei que se fundamenta no
consenso da comunidade. Essa lei, nos sistemas jurídicos
escrit�s, é a Constituição. E a Constituição, ao prt}ver e
orgamzar o poder político, limita-o ao sistema a ela
própria imanente. Ora, os poderes excepcionais revolu­
cionários não apenas foram editados por via extracons­
titucional, como foram colocados à margem do sistema
de limitação do poder estabelecido na Constituição.
O IMPASSE POLÍTICO
23. Os poderes excepcionais revolucionários:
conservá-los?
A existência, na ordem jus-política, de poderes ex­
cepciqnais revolucionários, na forma em que se acham
institµcionalizados, foi uma resposta imediata ao agra­
vamento da crise da democracia brasileira num deter­
minado. momento. A sua �rmanentização, contudo,
por excluir o Estado-de-direito, restringindo a democra­
cia instrumental,, é incompatível com a consciência de­
mocrática.
Más há outras razões que não recomendam a man­
tença indefinida dessa situação. Ei-las:
1.0 - a limitação da democracia política tende a
refletir-se numa perda de intensidade do aperfeiçoa­
mento efetivo da democracia substancial, vale dizer, dos
direitos fundamentais da Pessoa Humana;
, 2,0 - o autoritarismo revolucionário, por uma in­
clinação natural de seu dinamismo interno em fecl1ar-se
progressivamente sobre si mesmo, corre o perigo de con­
duzir o País ao totalitarismo, porque, despertando res­
sentimentos, estimula a organização e o desenvolvimen­
to de uma ação subversiva das forças totalitárias, sempre
prontas a destruir a essência da pemocracia ocidental;
 54 CEzAR SALDANHA SoUZA JUNIOR
3.0 - a permanentização das restrições revolucio­
nárias ao processo democrático dificulta a conservação
do consenso da comunidade em torno dos valores subs­
tanciais da democracia, sem o qual a própria democracia
instrumental não é factível. Especialmente os setores
mais jovens da comunidade, de difícil integração no sis­
tema, tornam-se mais facilmente condicionáveis a de­
sacreditar nos valores da democracia substancial e a
aderir a posições extremistas totalitárias.
24. Os poderes excepcionais revolucionários:
revogá-los?
Conforme o que se analisou até aqui, a conservação
dos poderes excepcionais revolucionários, além de incon­
veniente à democracia, choca-se com a consciência de­
mocrática.
Mas, a pura e simples revogação desses poderes, com
a volta ao sistema constitucional de 1946 (mantido, aliás,
.
em suas lmhas fundamentais pela Constituição de 1967
e pela Emenda n.0 1 de 1969), resolverá nossos proble­
mas políticos? As crises políticas que, certamente, con­
tinuarão a ocorrer, encontrarão remédio constitucional?
Desaparecerá, por encanto, a possibilidade da corrupção
e da subversão?
Evidentemente não. O simples afastamento dos po­
deres de responsabilização política existentes em instru�
mentas revolucionários não trará solução duradoura à
crise da democracia brasileira. Ficaria, ainda, em aberto,
uma lacuna no sistema constitucional que, desde 1891,
tem sido ocupada, ou por uma prática constitucional
totalmente divorciada do texto escrito, ou por poderes
revolucionários. Ademais, este espaço vazio, seguramen­
te, não tardaria a ser novamente preenchido por práti­
cas inconstitucionais ou por via revolucionária.
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 55
Daí o impasse político em que nos encontramos: não
se pode continuar indefinidamente com as restrições re­
volucionárias à democracia política; no entanto, ,a revo­
gação pura e simples dessas restrições não resolverá ..Q:
nroblema político brasileiro..1 · r'
-�
=t_,. ;,,.��"07 ·� �2'1ttl
25. O país legal contra o país real
O impasse em que estamos põe a nu o núcleo do
problema político brasileiro: o modelo de estruturação
constitucional que importamos dos Estados Unidos da.
América, quando aplicado à realidade brasileira, tem se
mostrado inepto para regular o processo democrático em
consonância com os valores da democracia. Em outras
palavras: o modelo importado não logrou instituir pro­
cesso político democrático que pudesse funcionar de for­
ma e.stável, sem fazer perigar a ordem, a liberdade, a
justiça, a segurança e o desenvolvimento.
Os liberais clássicos, fiéis ao modelo político ameri­
cano, culpavam os dirigentes políticos e o povo brasileiro
pelo fracasso do regime. Realmente, "traço inegável do,
1 A constatação de que o puro e simples afastamento dos
poderes excepcionais revolucionários é insuficiente para resol­
ver a crise da democracia brasileira tem levado muitos a con­
cluir, a meu ver, errada e perigosamente, que não poderemos·
ter .Processo político democrático enquanto o Brasil, econômica
e socialmente, não se transformar para melhor. Essa preten­
dida incompatibilidade entre democracia política ocidental e
nosso atual estágio econômico e social deflui, logicamente, da
visão marxista da história e da política. Curiosamente, pessoas
que confessadamente repudiam o marxismo, não vendo saida
democrática ao impasse politico a que chegamos, têm susten­
tado essa incompatibilidade. Lúcidas, a propósito, são as obser­
vações de um intérprete marxista, em estudo recente: "Não é
preciso ser nenhum gênio politico para perceber que no caso
latino-americano em quase todos os países inexistem condi­
ções para o funcionamento regular de um regime de partidos.
1' 1·1
�
�
� .
:56 CEzAR SALDANHA SOUZA JUNIOR

-caráter. nacional brasileiro é a falta de inclinação , para

a .vid!;!. cívica e associativa", 2 o que constitui um obstá-
Cll;t,a
�-r
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL

inadequado à realidade brasileira. Eis tudo: há uma

contradição entre o país legal e o país real. 3
57

11 _1�.
culo. a, uma democracia política estável Mas, para os O impasse político brasileiro, do ponto de vista po­
liberais clássicos, o regime era perfeito: as dificuldades lítico, decorre assim, basicamente, da inadequação das
� <lre funcionamento eram atribuídas exclusivamente aos instituições à realidade que deveriam servir.
homens que o tinham de realizar, ou seja, ao despreparo É o que resta examinar.
do povo e à má vontade dos políticos ...
O melhor conhecimento da realidade sócio-política
brasileira, cujos estudos começam apenas com· Alberto

�
� Tbrres, iria identificar a causa. Nem o povo, nem os po­
' j 1íticos, própriamente, são os responsáveis pelo mau fun-
""-' cionarnento do regime político. Ocorre que há algo que

J)
"""T'i
'' os liberais clássicos não levavam muito ·em conta: e que
,,
não consideraram devidamente quando tiveram de �e-
'.::) . a organização política em 1891: a realidade
compo:r . viva
\� cto ;w.ís histórica. socJªl,__g_conô:giica, poI!.1tÇ,� f
.. ..�-
a "Temos sido um país ao qual tem faltado organização
.,. .mh O modelo implantado . . . .
em 1891 e que - alterado em
( ...) política adaptada às condições do meio e à índole da
Ef:.1 gente" (TORRES, Alberto, o Problema Nacional Brasileiro, São
aspectos acidentais - permanece idêntico até �oje, é

-.!\ , , ''"""""
t?icional, São Paulo, Saraiva, 1973, p. 157.
P<Lnó, "1'., Gonçalves, Cu,so de Dfreito Ca,i,t;- Paulo, Cia. Editora Nacional, 1938, p. 275). A questão é reto­
mada por OLIVEIRA VIANNA: o "desacordo entre o idealismo da
1 Constituição e a realidade nacional" é a "causa" do "fracasso"
representativo e democrático, e que, no mais das vezes, demo­ da ideologia da Constituinte de 1891 (O Idealismo da Consti­
cracia-Uberal é a expressão ideológica da dominação olígár- tuição, Rio, Edição Terra do Sol, 1927, p. 40).

� 1·
?
f,

� � quico-burguesa. Em nome disso, alguns críticos da esquerda e

G;:_ , , ,os pensadores políticos conservadores ou direitistas se rejubi­
1am com a inviabilidade do modelo democrático no Continente
e exultam quando mostram as contradições entre os ideais po-
�
Ulcos exportados dos E. U. A. e a prática de sua.s relações
econômicas com a América Latina. Perfeito. Entretanto, hoje
em dia, substitui-se a obsoleta (porque ligada à "oligarquiil,")
liberal.,.democracia por um autoritarismo que busca legitimar­
-se através da eficácia desenvolvimentista e que,. em regra,
sustenta estilos de desenvolvimento que concentram exPoien­
cialmente a renda e propugnam por uma "participação" sim­
bólica, que nem chega a atingir a etapa da "participação ex-,,
pressiva:' (meetings, partidos mobilizadores etc.) por temor .a.
toda ,a.Jonna de n,obilização e atuação das massas. Nes!;e.. caso,
a crítica da democracia se torna apenas uma justificação es­
púria para o surgimento de ideologias autoritárias, quando não
totalitárias." (CARDOSO, Fernando Henrique, O Modelo Político
Brasileiro, São Paulo, Difusão Européia do Livro, 1973, p. 8).
Escrevemos o presente trabalho com o objetivo de mostrar: (a)
que se não há condições no Brasil para o funcionamento re­
gular da democracia ocidental nos termos do modelo norte­
-americano, imitado desde 1891, (b) a organização política
americana não é o único modelo válido de democracia: é pos­
sível organizar uma democracia legitimamente ocidental, numa
fórmula adequada às nossas condições e, portanto, capaz de
funcionar regularmente. Há saída democrática para o impasse
político brasileiro. Cumpre achá-Ia.

414- li
1
CAPÍTULO IV

A INADEQUAÇÃO DAS INSTITUIÇÕES

26. Tipos de form.ação de sociedades políticas
As sociedades políticas, quanto à formação, podem
ser classificadas em dois tipos básicos : as "sociedades de � & (/,)J
� para cima", em que a comunidade nacional (o
povo) precedeu e formou o poder estatal, e as ':socied�--a, 72._�j)
des dfl cima para baixo", onde, inversamente, o poder - �.tq
-;=tatal antecipou-se à consciência nacional e ao povo, no
sentido político do termo, precedendo-os e formando-os.
A maioria dos Estados contemporâneos formou-se
"de cima para baixo", com a precedência da autoridade
sobre o surgimento da consciência nacional no seio da
população. Marcel Prélot observou que "o primado do
poder na formação do Estado se reproduz em todo o
curso de sua existência. Elemento formador, o poder é
também o fator permanente de coesão da sociedade po­
lítica". 1 Na Europa, onde vai aparecer o Estado moder­
no, o fenômeno é bem visível. Os reis das antigas mo­
narquias medievais fragmentadas pelo feudalismo, em
luta secular, vencem a toda-poderosa nobreza local e
instituem a administração centralizada. Os reis - o
poder preexistente - fundam a sociedade política, sub­
metendo toda a população ao seu poder soberano. Esta­

r
belecido o poder ootatal, a população que vive no territó-
1PRÉLOT, Marcel, Institutions Politiques et Droit Consti­
tutionnel, Paris, Dalloz,, 1972, p. 12.
 60 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
rio sobre o qual se estende a autoridade real, w
ad.quj­
-
rindo uma consciência nacional e se transforma em povo
� .
De maneira oposta formGu-se um número reduzi-
díssimo de sociedades políticas: Estados Unidos, Suíça,
Holanda e, em nosso século, Israel. Nesses Estados, de
certo modo, concretizou-se a hipótese teórico-política do
contrato social - tão ao gosto dos idealizadores do Es­
tado Liberal -, pela qual os homens, para a proteção de
seus direitos, reúnem-se em sociedade através de um
pacto, instituindo, destarte, o poder.
Nos Estados onde houve o primado do poder, a au­
toridade reveste-se de atributos mágicos, tremendos e
fascinantes. Isto já não se passa nos Estados onde a pre­
cedência foi da nação, nas quais o titular do poder su­
perior não se sente uma figura sobrenatural, por mais
poder que lhe seja dado: ele é um mero agente da co­
munidade, um servidor do povo. 2
27. Formação política brasileira e norte-americana
Brasil e Estados Unidos tiveram uma formação po­
lítica diametralmente oposta. Os Estados Unidos cons­
tituem o caso clássico de anterioridade do povo ao poder.
O Brasil, por sua vez, representa o exemplo mais radical
de preexistência do poder: o poder precedeu o povo não
apenas no sentido político do termo, mas fisicamente.
Quando o primeiro governador-geral Tomé de Sousa
desembarcou, em 1549, com a máquina completa do Es­
tado, não havia, a rigor, ninguém a ser governado. Não
havia povo nem no sentido material da palavra. 3
2 Para uma
caracterização mais completa desses dois
tipos: TORRES, João Camillo de Oliveira, Natureza
e Fins . .. ,
p. 139-142.
3 "A forma
T
ção política 'do Brasil fez-se de cima ps.ra
baixo" (MARTINS, Wilson, Introdução à Democracia
Brasileira '
r-1 A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 61
/ �� � �.;).g.� ���
· A Inglaterra no seculo XVII, em plena revoluçao
comercial, enriquecia-se rapidamente. Aqueles que dis­
sentiam da religião do Rei e do sistema político que ele
representava, juntaram recursos e, com as suas famílias,
em comunidades, emigraram para a América. Julga­
vam-se - ledores da Bíblia e profundamente religiosos
- novos judeus que fugiam à opressão em busca de uma
terra onde pudessem construir uma nova sociedade,
religiosa, política e economicamente livre. 4 Nesse par-
/
ticular, é muito significativo o gesto dos primeiros po­
voadores, que, antes de descerem ao solo, firmaram um
contrato ("compact") destinado a reger a vida da co­
munidade no novo território. Levas sucessivas de ingle-
ses, conscientes de seus direitos fundamentais e políticos,
vão assim se estabelecendo num estreito território junto
ao Atlântico, em 13 "colônias". Quando as comunidades
sentiram-se com força política e econômica suficiente
para a Independência, levantaram-se em arma� co:1-t�a
0 R.ei inglês. Obtida a vitória, reuniram-se em Flladelfla
e, por meio de um Pacto Constitucional, fundaram os
Estados Unidos da América.
Já Portugal, embora pobre em recursos humanos,
territoriais e econômicos, tornara-se, praticamente, o
primeiro Estado moderno. Tendo conseguido um chão
4 VrANNA Mooa, Bandeirantes e Pioneiros, Porto Alegre,
Editora Globo, 1957, pp. 129-130, 137-138.
Porto Alegre, Editora GlobO, 1951, p. 62). Este aspecto da foi:··
mação brasileira vem desenvolvido em: TORRES, J. e. de 011-
veira Interpretação da Realidade Brasileira, pp. 21 e segs.
Este �utor registra as observações que, em 12 de julho de 1841,
foram proferidas por Bernardo Pereira de Vasconcelos ("as des­
graças do país" vieram de "terem-se reformas políticas prece -'
dido às reformas sociais") e pelo sénador Vergueiro ("Todos
sabemos bem que as agitações que têm havido entre nós pro-
�5���.��
( 62 CEzAR SALDANHA SoUZA JUNIOR
'
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 63

tropical na América para povoar e civilizar a coroa _ E na hora de "constituí-lo", 7 ou seja, de regulá-lo juridi­
após a tentativa das Capitanias Hereditári�s, pela qual camente, é ainda o então Imperador, titular daquele
procurou movimentar um processo de povoamento nri­ ve lho poder preexistente, que se arvora em constituinte.
vado e espontâneo - decidiu-se por uma alternativ; de
caráter nitid�mente público.. Com a criação de um go­ 28. Conseqüência da diversidade de formação
verno-geral, implanta na América uma "filial" do poder
A diversidade de formação histórica, social e política
estatal português. Desde 1549 tínhamos já o poder _
o governo - sem que tivéssemos, ainda, um território explica o .diferente posicionamento político do povo nas
definido e um povo. sociedades políticas norte-americana e brasileira. Eis
al guns aspectos.
Esse poder preexistente formou, até 1750, o território
que, com muito poucas variações, corresponde ao que 1.º - Quanto à fonte real do poder.
temos hoje, mercê das bandeiras ( que não foram emnre­ No Brasil a força po lítica real não se enraíza no
endimentos meramente privados, eis que o bandeir�nte povo, mas na autoridade, nos órgãos estatais preexis­
i� ao i�terior em nome do Rei), e da hábil política di­ tentes, ou se quisermos usar a expressão . de Raimundo
,
p10mat1ca que culminou, no reinado de Dom João v, Faoro, no estamento burocrático que domina e controla
com o Tratado de Madri. 5 Esse poder preexistente for­ a máquina governamental. 8 Daí por que o povo é poli­
mou também o povo brasileiro, não só materialmente, ticamente fraco diante do poder estatal, do qual depende
pelo povoamento e pelo estímulo à miscigenação, mas como a criatura do criador.
também politicamente, pela presença de uma só autori­ r
dade no vasto território, lançando as bases de uma cons­ Nos Estados Unidos a fonte sócio-política do pode
de que "o
ciência nacional que se iria revelar, pela primeira vez, está no povo, na comun�dade. Lá a afirmação
cípio
em sua totalidade, no ano de 1822. :f:: esse mesmo poder poder emana do povo" não soa como simples prin
na Cons tituição, mas
estatal preexistente formador, legitimamente represen­ jurídico, um "dever-ser" inscrito
a form a­
tado no Príncipe Dom Pedro, que - somando-se à von­ corresponde ao que foi, na realidade histórica,
litica,­
tade do povo então nascente e expressando-a 6 - "cons­ ção americana. Conseqüentemente, o povo é po
ele próp rio
truiu" a sociedade pol ítica brasil eira independente. mente forte em re lação ao poder estatal que
criou.
5 TORRES, J. C. de Oliveira, o Presidencialismo ..., p. 18-19.
cientista
"Um dos problemas prévios que se oferecem ao
6TORRES, J. C. a'e 011·ve1·ra A Democrnc·
· ... ia eoroacda, Pe- 7
ção entre o poder de
do "direito· público é o da precisa distin
trópolis, Vozes, 1964, pp. 52-54.
construir, o Estado e o poder de const ituí-l o (pode r estat al,
). (PONT ES. DE MIRANDA, F. Caval canti, Come n­
poder constituinte
�éden: �e havermos antecipado a nossa organização política 1967, t. I,
a social ) . Tocaram nessa questão, igualmente, LIMA, Alceu de tários à Constituição de 1967, São Paulo, Edição RT,
Amoroso, (A Margem da História da República Rio 1924 p. 178).
s FAORO, Raymundo, Os donos do poder, Porto Alegre
, Edi-

T
p. 2�4 e :45) e OLIVEIRA VIANNA (Pequenos Estudos de Psi�olo;i�
Social, Sao Paulo, 1942, p. 172). tora Globo, 1958, passim.
 i il: f1 iJ 1 i .
t. 4 j;,4""}J:� ��$
)
i
ó j °""' SAWANHA SoUZA JumoR A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 65

2. 0 Quanto à fiscalização e controle do, 3.º _ Quanto às transformações políticas e sociais

I\'>. ,�
� i ��f ��
-

governantes se nos Estados Unidos as grandes conquistas vie­

il as
A população brasileira, formada à sombra do poder, ram quase sempre de baixo para cima, no Bras
� i.
., � f viveu - pelo menos até 1930 - em sua imensa maioria,
·i5 insulada em extensas propriedades rurais e afastada principais transformações �olíticas e socia � i
através de movimentos de cupula, com outmga posterior
ocorr er �m

11 1[. � quase completamente de convívio urbano, razão pela

qual a vida comunitária é, entre nós, muito fraca. A
ausência de tradição associativa, de espírito público e de
às bases da sociedade: a própria Independência, a aboli
ção da escravatura, a Repúbli�a, a�Justi
secre to, a legisl açao
ça
traba
E � eitora
lhista
l,
, o sm­
.
­
os
. tudo o que daí, decorre, traduz-se naJnexistência de ins:-
votos feminino e
dicalismo, são exemplos desse fato.
��
·�. -lf f[,·trnm. gtos sociais que organizem uma o:ginião :Qública, os
� .t � bem como de canais que conduzam essa opinião ao nwl
o desenvolvimento econômico nos Estados Unidda
.,ilo pode;:. Por isso, os homens de partido que assumem se fez pela iniciativa privada, independentemente . .
ec nom 1co,
.�
a:: g a os primeiros lugares do Estado podem cometer toda a ação estat al. No Bras il o desen volvimen to ?
sorte de abusos, da corrupção à subversão, sem que a para que se torne realidade, teve de ser assumido como
tor-
comunidade seja capaz de fazer-se ouvir para contê-los a principal meta da ação governamental. O Estado Da1,
na-se o indutor e o promotor do desenvolvimento.
10
nos estritos limites legais e constitucionais. Somente por icipação d? Es�ado na
via revolucionária, em que as Forças Armadas, de fato, 0 vulto que toma no Brasil a part
con­
empalmam a representação da Nação, tem sido possível atividade econômica e social. É que o Brasil foi e .
as ellte s
tentar por cobro às irresponsabiildades e aos desmandos tinua sendo _ quer isto agrade ou não a noss
dos governos. - obra do Estado.
O povo americano, ao contrário, caracteriza-se por 4.º _ Quanto ao caráter sociopsicológico do povo
acendrada capacidade associativa e pela força dos gru­ u­
pos e das comunidades locais. De modo que lá existem sendo nos Estados Unidos a autoridade uma criat
rica­
instrumentos sociais espontâneos que organizam e ex­ ra, uma delegação da comunidade, repugna ao ame
pressam a opinião pública, bem como canais sociais efi­ no médio depender do poder. A expansão crescente das
cazes que conduzem essa opinião da base ao topo da atividades estatais e a intervenção da administração na
sociedade. Assim, os políticos colocados à frente do Es­ vida privada, quando não rejeitadas de plano são, pelo
menos vistas com muita desconfiança. Ocorre que o
tado são refreados, contidos e limitados pela força polí-
tica do povo e das unidades federadas representadas no 1 avanç� do poder é sentido como uma limitação à liber­
Congresso. Aqueles que ultrapassam as barreiras cons­
j dade e à autonomia originais da comunidade.
titucionais, escritas ou costumeiras, têm contra si o jul­ Já o brasileiro médio enxerga no Estado a figura de
gamento da opinião pública, cuja pressão pode, inclusive, ai criador e rotet()r. Ele venera o Esta�o!f��re- , L
apeá-los do poder. 9 ---· ,,,. �� v�A Democracia ... , p. 42,
--�
(.Qv-r" () �

�:'Y�� ��
o A sorte do Presidente Nixon, em razão do "Caso Water­ 10 FERREI A FILHO, M. Gonçalve1l,
' 0 �
gate", ilustra as afirmações. n. 34. &
 66 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
dita que possa fazer milagres e, portanto, tudo espera
dele: apoio, obras, empregos... Quanto mais o chefe
de Estado se aproximar da imagem paternal, mais con­
quistará o coração do povo. 11
O paternalismo no Brasil, antes de ser lamentado
ccmo um mal, deve ser considerado como um fato. Re­
f!exo da existência de um poder anterior e formador,
impôs-se como uma contingência do tipo de formação
histórica do Brasil. Se Getúlio Vargas tive:sse esperado
que os trabalhadores pleiteassem direitos sociais, quando
e como teria vindo a legislação trabalhista? Somente
dsblaterar contra o paternalismo não resolve. Conscien­
tes dessa tendência brasileira de visualizar na autoridade
estatal uma natureza paternal, o que se faz necessário
é neutralizar o mais possível o poder relativamente às
paixôes e às ambições político-partidárias, 12 de modo a
diminuir os riscos de sua manipulação em favor da de..
magogia e do autoritarismo, tornando mais viável o seu
exercício para a liberdade e o bem comum.
'29. Constituição "estatuinte" e Constituição
"estatuída"
A diferente formação do Brasil e dos Estados Unidos,
que se vem analisando, apresenta um reflexo curioso, e
ainda não devidamente enfatizado, no plano da Consti­
tuição escrita.
11 A imagem paternal do chefe de Estado está associada
ao conceito do Estado-benfeitor. (Cfr. TORRES, J. e. de Oliveira,
Interpretação . .. , p. 35 e segs.).
12 A democracia em países do tipo do Brasil "exige a neu­
tralização da força mágica do poder supremo, impedindo-o de
atuar diretamente na política - transformando-a em magis­
tratura. Do contrário teremos o despotismo, tanto dos reis
absolutos, como dos ditadores republicanos." (TORRES, J. C. de
Oliveira, A Natureza e Fins..., ps. 140-141.
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 67
A Constituição americana foi o instrumento pelo
qual uma comunidade preexistente (a fonte de fato do
poder constituinte originário), mediante um consenso
prévio sobre a organizaçiio do poder que pretendiam "es­
tatuir", criou o Estado (o objetivo).
No Brasil, as constituições provêm de outra fonte
e buscam objetivo diverso. A função constituinte decor­
reu sempre - e não podia deixar de ser assim - do
órgão político mais poderoso do próprio Estado, ou di­
retamente (e temos as constituições outorgadas em 1824,
1937 e 1969), ou indiretamente, caso em que o órgõ.o
estatal confere a uma assembléia constituinte poderes
mais ou menos amplos para a elaboração constitucional
(Constituição de 1891, 1934, 1946 e 1967). O objetivo da
atividade constituinte não é criar o Estado, ou "estatuir"
um poder, pois eles já existem, mas limitá-los em favor
da comunidade, cujos direitos é o que a Constituição
busca "estatuir" e garantir. Paradoxalmente, foi a
Constituição de 1824, 13 através do poder moderador, a
que melhor soube realizar a limitação do poder supremo
do Estado: amarrou-o à Constituição, cercando-o de
cautelas, esvaziou-o de funções propriamente governa­
mentais e procurou, no maior grau possível, identificá-lo
com a Nação. A técnica das constituições posteriores,
ignorando-o e expulsando-o da Constituição, não foi a
melhor para garantir o Estado-de-direito e a democra­
cia política. Nos momentos dramáticos das crises sem
solução, o poder estatal supremo tem sido retomado pelas
13 "A Constituição de 1824, por uma dessas circunstâncias
inesperadas e favoráveis que ocorrem, às vezes, na vida das
nações, tornou-se um documento de admi.rável flexibilidade, mo­
deracão e sabedoria, o melhor documento constitucional da
História política do Brasil". (FRANCO, Afonso Arinos de Mello,
Problemas Políticos Brasileiros, Rio, Livraria José Olympio Edi­
tora, 1975, p. 96).
68 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
Forças Armadas, ao sabor dos sucessos revolucionários
e das paixões da hora, sem qualquer limitação constitu­
J .
cional.
A Constituição americana pôde provir de uma con­
venção constituinte sem qualquer dependência política
anterior, destituída de qualquer tom de "outorga", jus­
tamente porque foi obra de um órgão pré-estatal, que,
ao criar a Constituição, criava o Estado. Já no Brasil é
impossível que as constituições sejam elaboradas da
mesma forma, por mais que as elites alienadas tenham
querido, ou ainda queiram, fazer o Brasil, na sua orga­
nização política, semelhante aos Estados Unidos. O po­
der criador do Estado (Pontes de Miranda chama de
"poder estatal") não coincidiu, como nos Estados Unidos,
com o poder constituinte originário. Em 1822, Dom Pe­
dro, como agente do poder preexistente formador, criou
ou fundou o Império. A tarefa constituinte, lógica e
historicamente, teria de ficar para depois. Por isso, no
Brasil, a Constituição - porque posterior à existência
do Estado - dependerá sempre, em maior ou menor
grau, de um ato anterior do órgão estatal detentor do
poder preexistente. A própria constituinte de 1823, como
mais tarde as Assembléias de 1891, 1934 e 1946, foram
convocadas pelo poder e à sombra dele realizaram seus
trabalhos.
A Constituição americana não contém, no seu texto
de 1787, uma declaração de direitos do homem, nem das
comunidades menores. Exatamente porque, preexistindo
os homens em comunidades politicamente conscientes,
esses direitos já gozavam de reconhecimento e de garan­
tia em instrumentos sociais e jurídicos nascidos do pró­
prio direito vigente na comunidade (common law). 14
T
14 A Convenção Constituinte não havia incluído uma de­
·��� ..,���� ll
claração de direitos por conceituá-las supérfluas e perigosas.
y{W-1 � � �
A CRISE DA DEMOCRACIA .NO BRASIL 69
Is.so ilustra o grande objetivo da Constituição america­
na: "estatuir" ou "constituir" o poder, já que a comu­
nidade se regula e se defende por sua própria força e
pela "lei comum". Igualmente, havendo canais sociais
e jurídicos de fiscalização e de limitação do poder, por­
que inscrevê-los na Constituição? Bastou a adoção do
princípio da divisão interna do poder. O povo faria o
resto.
As constituições brasileiras não fundam o Estado, �
mas dele decorrem. São, quanto à existência do Estado, �
meramente declaratória.s. Daí porque, pu nossas consti- b..
.tl!ições estabelecem técnica eficazes de limitacão do !f
dos direitos do homem e da. comu- �
nidades menore§.i_ ou estaremos fa adas a assistir o '? �
r
pode ·
agigantamento da irresponsabilidade governamental ou $ ,j.
do autoritarismo estatal. Mas de nada adiantarão as� 1
técnicas meramente "internas" de limitação do poder,� ''1
como a da divisão tripartida dos poderes, se não forem � �
criados instrumentos constitucionais que possibilitem 3 �
uma fiscalização dos poderes pela própria comunidade,� <.
suprindo a falta daqueles recursos sociais e jurídicos""?
encontráveis nos Estados Unidos e que permitem o fun- �.
I
�
t
cionamento razoável das suas instituições democráticas. ? J�
A Constituição de 1824, num rasgo de genialidade e ade- � �
Supérfluas, porque a Constituição já continha proibições con-
J
i�
tra os bill of attainder e leis ex post facto e contra a suspen-
são do direito de habeas corpus ( ... ) . E perigosas, porque as �
proibições�poderiam ser�ir logo de argu:11ento par� que o novo
. ou­
t
governo tomasse para s1 poderes que nao lhe haviam sido
torgados ( ... ) . Agueles homens afirmavam veementemente
que a proteção dos direitos essenciais se estribava, não tanto]
f:
r
nas garantias escritas, como na mente e no coração de todos
e de cada um dos cidadãos da nação. ( CoRWIN e PELTAsoN, La
Constitución, Buenos Aires, Bibliografica Omeba, 1968, p. 119.
Cfr.; (HAMILTON, ALEXANDER, o Federalista, Rio, Editora Nacio-
nal de Direito, 1959, n.0 LXXXIV, pp. 345-349).
<iJ;!'» �';:M vtl?1-rf'f � YVlA) e
70 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
quação à realidade brasileira, fez do chamado poder
moderador muito mais do que o simples poder neutro
da doutrina européia. Tornou-o - como "delegação da
Nação" - um instrumento da comunidade para, desde
cima, arbitrar as crises e responsabilizar os abusos dns
poderes, uma vez que a comunidade ainda não tinha
força social e política para realizar essa função desde
baixo.
30. O transplante e a rejeição
As elites brasileiras do final do século passado en­
cantaram-se com o progresso americano e - numa ati­
tude bem brasileira 15 - atribuíram-no ao Estado, ou
mais esp,ecificamerite, a sua forma de organizaçifo polí­
tica. E de uma penada, pela Constituição de 1891,
adotaram as linhas mestras do modelo republicano,
federativo e preiSidencial norte-americano.
Ora, nos Estados Unidos houve uma notável identi­
ficação entre as instituições e a realidade. O sistema
político contido na Constituiçifo exprime a fórmula
encontrada pelo consenso da comunidade, a partir da
sua tradição histórica, para construir um Estado. E o
Estado nasceu e evoluiu dentro dos contornos básicos
pré-traçados na Constituição. Se lá o povo, pelos Esta­
dos, tornou-se o eleitor do Presidente, foi porque a União
••
surgiu sob o mesmo impulso. Se a rígida partição fun­
cional do poder em três ramos harmonicamente inde­
pendentes e a cumulação no executivo de funções
estatais e governamentais não degeneraram em confli­
tos e em abusos lesivos aos interesses nacionais e à in­
tegridade da Constituição, foi porque, na realidade, o
povo, além de poder bem eleger os ocupantes dos poderes,
15 TORRES, J. C. de Oliveira, Interpretação ... , p. 253.
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 7l
tem condições para, ele próprio, fiscalizá-los, contê-los e
limitá-los.
O modelo americano, porque pressupõe um povo
politicamente forte, haveria de fracassar completamen­
te no Brasil, onde o povo é politicamente fraco e depen­
dente do poder. A organização constitucional de uma
sociedade "de baixo para cima" não poderia mesmo ter
prosperado numa sociedade "de cima para baixo". Na
verdade, se é possível transplantar a forma das institui­
ções, não é possível transmudar, de uma hora para ou­
tra, o povo e a realidade social a que essas instituições
serão aplicadas.
As instituições transplantadas pela Constituiçs.,o de
1891, por inexeqüíveis, não lograram funcionamento re­
gular nos termos nela previstos. Por isso a história
política do Brasil tem sido, desde então, a história dos
expedientes extraconstitucionais, que, distorcendo o con­
teúdo constitucional inadequado à realidade, procuram
manter a aparência formal da Constituição. 16
O regime de 1891 soment.e estabilizou-se quando foi
desfigurado em seu conteúdo regulatório pela "política
10 LOEWENSTEIN, Karl, classificou "ontologicamente" as
Constituições - conforme a "concordância das normas com­
titucionais com a realidade do processo político" - em três
tipos: normativas (quando suas normas dominam o processo
político, que a elas se submete); nominais (quando suas normas
carecem de realidade existencial, pois a dinâmica do processo
político não se adapta a elas: situações de fato, p. ex.: anal­
fabetismo, inexistência de classe média, não permitem a com- ·
pleta integração das normas constitucionais na dinâmica da
vida política); e semânticas (quando suas normas não passam
da formalização da existente situação do poder político em
benefício exclusivo dos detentores do poder fático). "A Cons­
tituição nominal" - prossegue - "encontra seu terreno natura!
naqueles Estados nos quais o constitucionalismo -democrático
ocidental implantou-se, sem uma prévia incubação espiritual
72 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
dos governadores" e pelo "coronelismo", 17 recursos de
fato que, embora não democráticos, salvaram a unidade
nacional comprometida pela impraticabilidade real das
J.nstituições. 18
11 O regime de 1891 condicionou, ele próprio, o apareci­
mento do "coronelismo" que, se deturpou seu conteúdo norma­
tivo, garantiu-lhe a preservação nominal. Como escreveu o
autor do estudo clássico sobre o tema: "A superposição do re­
gime representativo, em base ampla, a essa inadequada estru­
tura econômica e social, havendo incorporado à cidadania ativa
um volumoso contingente de eleitores incapacitados para o
consciente desempenho de sua missão política, vinculou os de­
tentores do poder público, em larga medida, aos condutores
daquele rebanho eleitoral ( ...). O regime federativo também
contribuiu, relevantemente, para a produção do fenômeno: ao
tornar inteiramente eletivo o governo dos Estados, permitiu a
montagem, nas antigas províncias, de sólidas máquinas elei­
torais ( ...). Por tudo isso, o fenômeno estudado é caracterís­
tico do regime republicano, embora diversos dos elementos que
ajudam a compor o quadro do "coronelismo " fossem de obser­
vação freqüente durante o Império e alguns deles no próprio
período colonial." (LEAL, Victor Nunes, Coronelismo, Enxada
e Voto, São Paulo, Editora Alfa-Omega, 1975, 2.ª ed., p. 253-254).
Sobre o tema Cfr. TORRES, J. e. de Oliveira, Estratificação Social
no Brasil, São Paulo, Difusão Européia do Livro, 1965, pp. 82
a 150.
1s O "coronelismo " cumpriu, porém, uma missão impor­
tante. Diz AFoNso ARINOs: "O que surpreende ao observador
isento é ( ...) o êxito com que (os dirigentes civis da nova Re­
pública) conseguiram ( ...) superar, com a política dos gover­
nadores (autêntico 'modelo brasileiro', como se diz hoje), a
falta de partidos nacionais; ( ... ) manter a unidade nacional,
apesar do federalismo, vencendo as resistências localistas, como
a revolução de 1893 ( ...) ; instituir por fim um novo Poder
ou maturidade política, numa ordem social de tipo colonial ou
feudal-agrário. ( ... ) Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Uru­
guai, México e Costa Rica persistem, embora com interrupções
ocasionais, em um autêntico normativismo." (Teoria de la Cons­
T
titutión, Barcelona, Ediciones Ariel, 1970 pp. 217 a .220),
'
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 73
o regime iniciado em 1930, nas diversas formas que
assumiu, esteve igualmente divorciado dos textos escri­
tos, mesmo durante o período do "Estado Novo". 19 Pre­
valeceu um outro expediente de fato, de base militar e
de fundo populista, centrado na figura de Getúlio Vargas.
O regime de 1964 encontrou num sistema de poderes
extraconstitucionais o expediente capaz de criar um
equilíbrio político que permitiu manter formalmente a
vigência da Constituição.
Em todos esses 85 anos de experiência política cal­
cada no modelo americano, observa-se que os períodos
nos quais se tentou seguir à risca seus princípios (1922/
/1930 e 1946/1964) foram marcados por agitações, crises
e revoluções, sinais evidentes de um nítido processo de
rejeição do "país legal" pelo "país real". No restante do
tempo, a conciliação da ordem pública com a vigência
constitucional só foi alcançada ao preço de mecanismos
estranhos à C'onstituiç.ão que, garantindo a aparência
for��l _ desta, sacrificara�, em mai�r ou menor grau, a . .-J­
S� �
efetiv1dade de seu conteudo normativo. -+ ,\ 3 2, 1
31. A alienação das elites
A imitação das instituições políticas americanas re­
vela o fenômeno a que Oliveira Vianna 20 denominou de
"marginalização idealista" das elites brasileiras frente
aos valores propriamente nacionais.
19 VIANNA, Hélio, História do Brasil, são Paulo, Melhora­
mentos, 1967, p. 287, v. II.
20 OLIVEIRA VIANNA, Francisco José de, Instituições Polí­
ticas Brasileiras, São Paulo, Livraria José Olympio Editora,
1949, segundo volume, pp. 13 e segs.
Moderador com a aliança mineiro-paulista, que vigorou, em con­
junto, até depois do deperecimento orgânico da Primeira Re­
pública, com Washington Luís." (Problemas..., p. 145).
414 • 6
74 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 75

Essa "alienação" não está simplesmente na cópia Hoje nossas elites tomam consciência de que o Brasil
de um modelo político, mas na aceitação, como válidos legal deve embasar-se no Brasil real. Essa mudança de
e aplicáveis ao Brasil, dos valores políticos próprios à mentalidade tornava-se indispensável para a elaboração
cultura americana. 21 de um consenso sobre o modelo de uma "democracia
Assim, até bem pouco tempo, entre nossas elites, não possível" - para usarmos a expressão consagrada pelo
se concebia a possibilidade de organizar a democracia Prof. Manoel Gonçalves Ferreira Filho - que atenda aos
de forma diferente daquela vigente nos Estados Unidos. ditames da realidade onde ela deverá ser praticada. 22
Se não se elegesse o Presidente da República, nem se
adotasse a divisão dos poderes, de forma pelo menos
semelhante à daquela Nação do Norte, não haveria de­
mocracia. Se a divisão territorial do poder não obedecesse
aos parâmetros federativos norte-americanos, não have­
ria federação. Erigida a organização norte-americana,
aprioristicamente, em padrão necessário da organização
sócio-político brasileira, tudo o que não correspondesse
àquele molde deixaria de ser democrático, ou federativo,
ou, pelo menos, conveniente.
Nesses termos, se as instituições funcionam mal a
culpa é dos homens, que não sabem ou não querem pra­
ticar a democracia. Assim, essa alienação das elites leva
a atribuir exclusivamente ao "despreparo" do povo todas
as nossas dificuldades políticas. O povo não estaria "pre­
parado" ou "maduro" para a democracia.
Ora, não é o povo - a comunidade - que deve
existir para as instituições, mas as instituições para a
comunidade. Cabe às elites, quando concretizam uma or­
ganização do Estado, criar instituições que estejam à
altura da comunidade que as tem de praticar.
2 1 "Os valores colocados em posição de primazia pelas
elites brasileiras, principalmente intelectuais consideradas "pro­
gressistas" ( ...) não coincidem" (no sentido de que estão em
oposição) "com os que a grande massa do povo considera como
dignos de igual projeção." (TORRES, J. e. de Oliveira, Interpre­
tação ... , p. 148 e 149). 22 FERREIRA FILHO, M. Gonçalves, op. cit.
T
TERCEIRA PARTE

AS INSTITUIÇÕES INADEQUADAS
Esta terceira parte é dedicada ao estudo de dois
aspectos estruturais que consideramos os mais rele­
vantes no condicionamento político da crise da demo­
cracia brasileira: a organização da Presidência da Re­
pública ( objeto da seção primeira) e a divisão fun­
cional do poder ( tema da segunda seção). Sendo
instituições montadas com desatenção às peculiarida­
des nacionais, mas seguindo os esquemé..s tradicionais
do sistema político norte-americano, nelas se escon­
dem fatores de crise e de desarmonia que têm cons­
pirado contra a normalidade democrática instrumen­
tal. Conhecer esses fatores é indispensável à tarefa
de repensar um modelo político adequado ao Brasil.
 SEÇÃO PRIMEIRA

A PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA

Seguem-se agora dois capítulos. No primeiro,

procura-se, através de distinções progressivas, fixar
certas noções de teoria política necessárias à compre­
ensão da natureza do cargo de Presidente da Repú­
blica no Brasil. No segundo analisam-se os principais
problemas políticos, relativamente à democracia, de­
correntes do sistema que cumula na Presidência fun­
ções de Estado e de governo.
 CAPÍTULO l

T 32.
DISTINÇÕES PRÉVIAS
Estado e Governo
Estado não é o mesmo que governo. Enquanto o pri­
meiro é a sociedade política global - o todo-, governo
é um dos elementos do Estado, ou seja, o elemento dire­
tor ou o conjunto de órgãos que detêm o poder na socie­
dade política. E em sentido mais estrito - que será o
utilizado, de agora em diante, neste trabalho - governo
é o grupo que exerce, num determinado Estado e em
dado momento, a "função executiva".
Se o Estado, como unidade social, permanece no
tempo, os governos, ao contrário, passam, sucederr.·&�
uns aos outros. 1 Ademais, o Estado, como sociedade
global, não se identifica com raças, classes, regiões ou
partidos, mas os transcende; já os governos devem expri­
mir, o melhor possível, a opinião político-partidária do­

T
minante.
..1

1 "O Estado envolve a existência de mecanismo, organis­

mos, jurisdições, poderes e direitos. Consiste numa rede de
relaç.õe(s, sistemáticas. ( ... ) O Estado, porém, compreende outro·
c::mceito, ainda mais restrito, o de Governo. Todo Estado po�suí
um _Governo, o qual denota, especificamente, o conjunto de
peqSoas c:;ue detêm cargos oficiais e exercem autoridade em
nome· do · Estado. Na realidade, os Governos mudam, enquanto
o ES1\ado continua à existir.'' (LrPsoN, Leslie, os Grandes Pro­
blemas da Ciência Política, Rio, Zahar, 1967, p. 84).
82 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
Enfim, o Estado tem objetivos próprios que não se
confundem com os objetivos próprios dos governos. 2
33. Objetivos de Estado
Os objetivos de Estado são aqueles que unem a so­
ciedade global, mantendo-lhe a coesão, apesar da diver­
sidade dos interesses regionais, raciais, econômicos e
políticos que internamente a dividam.
A sociedade política compõe-se de um tecido extraor­
dinariamente variado de grupos sociais menores, cada
qual com seus interesses específicos que diferenciam uin
grupo do outro e, com freqüência, geram tensões e con­
flitos. O que preserva a unidade da sociedade política são
justamente os objetivos do todo social, posicionados
acima dos interesses seccionais divergentes.
Os objetivos do Estado apresentam notas caracterís­
ticas que permitem qualificá-los como:
a) genéricos, isto é, aproveitam indistintamente a
todos os membros da comunidade política; esses objeti­
vos, num Estado substancialmente democrático, nada
mais são do que as condições genéricas do bem comum,
de que já tratamos: a ordem, a liberdade, a justiça a
segurança e o progresso; 3
b) permanentes, uma vez que acompanham neces­
sariamente, a existência da sociedade política; 4
e) abstratos, no sentido de que são valores, ideais
ou metas, orientadores do convívio social e da ação go-
2DALLARI, Dalmo de Abreu, O Futuro do Estado, São Paulo,
Saraiva, 1972, p. 85.
3 Sobre a enumeração dos objetivos do Estado: J. e. DE o.
TORRES, Harmonia... , pp. 111-114; LIPSON, op. cit., pp. 95-96.
4 M. G. FERREIRA FILHO denomina-os de "interesses pere­
nes", "valores tradicionais" (Curso. . . , p. 104).
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 83
1
'
�·
vernamental, que admitem diferentes formas concretas
de efetivação; õ
d) geralmente de realização mediata; normalmen­
te os objetivos do Estado não se efetivam de forma direta
e imediata, mas dependem de medidas concretas da al­
çada dos governos;
e) suprapartidários; eis que não constituem objeti­
vos de partido ou de facções políticas, mas da sociedade
como um todo, que se situa acima dos partidos; 6
f) objeto de um dever cívico de respeito, na medida
em que são objetivos que dão sentido ao convívio social­
-político, nenhuma sociedade poderá subsistir sem que
seus membros espontaneamente os respeitem. Portanto,
da própria inserção de alguém numa sociedade política,
nasce-lhe o dever de respeitar os seus objetivos perma­
nentes. Não se esqueça, porém, que a força obrigatória
dos objetivos do Estado finca-se antes no consenso da
comunidade, ou seja, na aceitação espontânea pela ge­
neralidade dos membros da comunidade, do que na
ameaça das armas.
A contrariedade aos objetivos próprios do Estado
vem a ser o que se denomina de subversão. Fazer subver­
são é atingir, por atos, os próprios objetivos permanentes
do Estado, que na democracia são as condições genéricas
do bem comum, como a ordem, a liberdade, a segurança.
A subversão, abalando o con.senso relativamente a esses
objetivos, além de fator desagregador da sociedade polí­
tica, dificulta - quando não impede ;_ a democracia
política. Em verdade, não poderá haver democracia, com
o amplo debate das questões internas a uma sociedade,
ó "Os fins do Estado, ou seja, a proteção, a ordem e a
justiça, são atingidos através do Governo". (LIPSON, op. cit.,
p. 108).
6 TORRES, J. C. de Oliveira, Natureza... , pp. 148 e 149.
84
, '
;fE�R SALDANHA 'SOUZA JUNI�R I
/;Ih;;:, �:J(} Gt �J,e ��v-
em que haja a aceitação eswntâp���id�
gos membros, de alguns objetiv�icos comun,s: pelo
menos, daqueles que, por serem vitais à manutenção
da convivência social-política, devem ficar acima de
discussão e de desacordo, sob pena de fragmentação da
sociedade. 7 A crise do consenso, provocada ou acirrada
pela subversão, obrigando a defesa, pela força física, dos
objetivos básicos da sociedade política, exclui os pressu­
postos de tolerância, espontaneidade e liberdade, sem os
quais a democracia política plena não pode subsistir.
34. Objetivos de governo
Além dos objetivos próprios do Estado, valores que
conferem unidade e sentido à sociedade política, há toda
uma série ilimitada de objetivos-intermediários ou obje­
tivos-meios que, constituindo opções concretas de cunho
hoje partidário, traduzem-se em linhas de ação e cargos
dos governos. Esses objetivos, nos Estados democráticos
ocidentais de hoje, são formulados e submetidos à apro­
vação da opinião política através dos partidos políticos.
7 "Para ser viável, precisa a democracia de vigoroso sen­
tido de unidade nos princípios, contrabalançada por grande
tolerância a respeito de tudo o que não concerne diretamente
a unidade. A democracia supõe, portanto, em vez de lealdade
a pessoas, lealdade a idéias morais, comuns a todos. A vontade
moral coletiva de viver em comunidade, com solidariedade
mútua, deve ser em todos os grupos, tão forte que os seus inte­
resses antagônicos ( .. .) sejam s�mpre controlados pela von­
tade, moral mais forte, de viver em comunidade e, assnm,
�mpregar só os meios legais de reforma social e · política e
abster�se de apelar para a violência civil. Onde o antagonismo
de grupos ou de classes tem mais peso que a vontade de viver
em comunidade, torna-se impossível a democracia, e suas' ins­
t'ítuições são fatores a contribuir diretamente para sua destrui­
ção." (RoMMEN, Heinrich A., O Estado no Pensamento Católico,
S. Paulo, Ed. Paulinas, 1967, p. 455).
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 85
Estremam-se dos objetivos próprios de Estado porque
são:
a) específicos, aproximando-se das condições ditas
específicas do bem comum, aproveitam em graus dife�
rentes aos membros da comunidade, beneficiando mais
a uns que a outros; eisses objetivos são ilimitados em nú­
mero: construção de estradas, redes de telecomunicações,
determinada política salarial, econômica, educacional
etc ... 8
b) atuais, isto é, objetivos que se impõem, pelas
situações concretas, para realização no momento pre­
sente. 9
e) con0retos, vale dizer, definidos quanto à forma
d,e sua realização concreta;
d) de realização imediata, ou seja, objetivos-meios
para a efetivação dos valores que constituem os objetivos
do Estado;
e) partidários uma vez que se tradu�em nas plata­
formas ou nos programas de ação de partidos e c1e go­
vernos;
f) objeto de um direito de crítica: os objetivos
próprios dos governos, situando-se no plano das vias con­
cretas e múltiplas que se abrem aos governos para a
efetivação dos objetivos próprios do Estado, devem ser
passíveis de crítica e de contrariedade. Este, aliás, um dos
p0istulados da democracia política.
A contrariedade aos objetivos próprios dos governos
vem a ser o que se denomina de oposição. Fazer oposição
é discordar da linha política de um governo, combatendo
as medidas concretas por ele tornadas. A oposição, além
s TORRES, J. e. de Oliveira, Natureza, pp. 149-150, onde os
objetivos de governo são chamados "interesses seccionais".
o O Prof. FERREIRA FILHO a eles se refere como "os objeti­
vos de cada dia" (Curso, p. 105).
86 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
de essencialmente boa - ao apontar as falhas em que
incide um governo, colabora para que a função executiva
seja melhor desempenhada-, é necessária à prnserva­
ção da democracia política.
35. Funções de chefia de Estado e de governo
Correspondendo à distinção entre Estado e Governo,
e entre objetivos de Estado e obJetivos de Governo, pro­
jetam-se no plano do direito constitucional duas espécies
fundamentais de funções de direção política: a de chefia
de Estado e a de chefia de Governo.
A função de chefia do Estado consiste em zelar pela
preservação dos objetivos permanentes do Estado, que
em uma democracia, se identifica com as condições ge­
néricas do bem comum, que já mencionamos: ordem,
liberdade, justiça, segurança e desenvolvimento. A fun­
ção de chefia de governo, por sua vez, consiste em reali­
zar diretamente as condições específicas, atuais e concre­
tas do bem comum, e que assumem a feição de objetivos
de governo. 10
A função de chefia de Estado pertencem, entre ou­
tras as atribuições de:
a) representar a comunidade política como um
todo, na. unidade de sua diversidade e em sua projeçã,o
histórica de Nação;
b) comandar supremamente as Forças Armadas,
instituídas para defesa dos objetivos permanentes do
Estado;
c) fiscalizar ou "inspecionar" a realização direta
do bem comum, em especial relativamente ao governo e
à administração, de modo a que os objetivos atuais dos
10 V. a distinção do Prof. FERREIRA FILHO (Curso, pp.
104-105).
 �t.
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 87
góvernos não subvertam os objetivos permanentes do Es­
tado.
Integram, entre outras, a função de chefia de Go­
verno as atribuições de:
a) "representar" a opinião política partidária do­
minante, exprimindo as exigê�cias políticas prevalentes
no seio da comunidade;
b) comandar uma equipe de políticos que vai con­
duzir a administração;
c) dirigir a política na comunidade, traçando e
executando a linha de ação do poder executivo
Enquanto a função de chefia de Governo é "at1va",
eis que busca realizar diretamente o bem comum, a
função de chefia de Estado é "defensiva", visto corno
procura resguardar os objetivos permanentes do Estado
de lesão ou prejuízo sérios.
Corno corolário dessa distinção, extrai-se que .Q[.
wocessos de preenchimento da chefia de Estado e da
chefia de Govern.CLnão podem s.�r.Jdênticos L mas d�v�
se conformar à natureza.específica de '"9Q8 um,a. A forma
de designação do titular da chefia de Estado deve pro­
piciar a escolha de alguém que seja, o máximo possível,
desvinculado das correntes partidárias disputantes do
poder. 11 Já, ao contrário, a forma de indicação do
ocupante da chefia de Governo deve conduzir à escolha
de um líder de partido que esteja identificado com as
11 "O caráter da função recomenda que na chefia de Es­
tado somente seja investida pessoa cuja circunspeção e equi­
líbrio esteja fora de dúvida. Por isso, pondo-se de parte o caso
das monarquias, nos Estados onde essa função não é fundida
com outra, a escolha de seu titular costuma fazer-se por via
i direta (v. g. Alemanha), já que os dotes necessários para
bem exercê-la não são os que conquistam votos nos comícios:
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populares". (FERREIRA FILHO, op. cit., p. 105).
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li :88 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
:11
aspirações da opinião política dominante. 12 Esses os cri­
térios que nos devem orientar na busca da forma de
designação ou de eleição mais conveniente à sociedade
política, urna vez que a função de chefia de Estado exi�,
corno condição para bom exercício, a imparcialidade e
a neutralidade partidárias, ao passo que a chefia de Go­
verno requer a condição de líder da comente partidária
prevaleceute.
Nomear o chefe de Estado segundo critérios político­
-partidários não quer dizer democracia política, mas par­
cialização da suprema magistratura do Estado, aliás pe­
rigosíssima para a sobrevivência da democracia. Eleget
o chefe de Governo segundo critérios avessos à opinião
política, isto sim, é limitar ou negar o princípio demo­
crático da participação popular no governo.
36. Formas de organização
O exercício das funções de chefia de Estado e d,�
Governo pode ser cometido a um único órgão, corno pode
ser dissociado em órgãos distintos
Até o século XVIII, nas monarquias modernas, as
duas funções eram exercidas, ao mesmo tempo; · pelos
Reis. Montesquieu ao retratar, no "Espíritos das Leis",
a Constituição inglesa, ainda não separa as funções de
Estado das de governo. Denomina ele de "poder executi­
vo" aquele que "faz a paz ou a guerra, envia ou recebe
embaixadores, estabelece a segurança e previne as inva­
sões" (L. XI, Cap. VI, § 2.º). 13 Ora, corno se vê, Montes­
quieu denomina de função "executiva" atividades dife­
rentes daquelas que atualmente conceituamos rigorosa­
mente corno tal e que, em linguagem moderna, são con-
1
12
FERREIRA FILHO, M. Gonçalves, op. cit., p. cit.
13 MONTESQUIEU, Oeuvres Completes, Paris, Chez Firmin­
Didot et Ge, Librairies, p. 265, (ed. 1877).
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 89
sideradas mais estritamente como funções de chefia de
Estado. 14 O "poder executivo" de Montesquieu tem muito
pouco daquele poder que hoje, com o mesmo nome, reali­
;a a administração pública e dirige a política de um
Estado. A razão é simples: na época em que escreveu sua
obra, não haviam surgido os controvensos problemas de
governo, que vão caracterizar, com a complexidade cres­
cente da sociedade, os séculos XIX e XX. Até o final do
século XVIII, as atribuições governamentais, despidas de
maior complexidade e desvinculadas de questões parti·­
dárias (ainda não existiam partidos), 16 podiam, sem di­
ficuldades mais sérias, ser confundidas no órgão detentor
da chefia d.e Estado.
No século XIX, porém, as mudanças econômicas,
sociais e políticas trazidas com a industrialização, com a
14 "O ponto mais vulnerável da teoria de MONTESQUIEU diz
respeito ao poder executivo, mal compreendido e mal caracte­
rizado, do que vêm resultando enormes dificuldades para quan­
tos, na doutrina e na prática, desejam ater-se à tripartição
por ele enunciada". (DALLARI, Dalmo de Abreu, Da atualização
do Estado, São Paulo, 1963, p. 121).
rn "Pour ri.pus, aujqrd'hui, le parti politique semble un
élement na.turel de tout systeme politique. Il est omni présent:
dans zes régimes autoritaires e dans les régimes libéraux, dans
les pays en voie de dévelopment comme dans les pays indus­
triel.s. On a peine à citer un État ou il n'y ait pas, au motins,.
nn parti politique. Pourtant cette situation est relativement
nouvelle. "En 1761 (en Grande-Bretagne), nous repelle Sir
Lewis Namier, aucune election au Parlament n'était le fait des
parti.s; en 1951 pas un seul candidat indépendant n'a été élu".
Non seuiernent les partis nont guere d'influence avant le deu­
xieme quart du x1xe siecle, mais ils n'existent pas, ou, si l.'on
prefere, ce qui en tient Zieu, la réalité que recouvre le mot de
"parti" n'a que de tres bintains rapports avec les partis tels
que nous les connaissons maintenant". (CHARLOT, Jean, Les
Pnrtis Politiques, Paris, Librairie Armand Colin, 1971, p. 4).
414 - 7
 90 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 91

centralização definitJv_a ·da administração e com'.<} apl::.­ não na fonte, mas na Constituição americana que é
recimento das ideologias e dos partidos políticos, trans­ ainda do século XVIII . . . 18
formaram a função proprJamente governamental. Esta Essa atribuição da chefia de Estado e de Governo a
ganhou uma expressão que não tiveri:t até então, bem uma mesma pessoa como vigora desde 1891, a par de
como passou a envolver opções partidárias e, até, ideoló­ representar uma violação ao principio da divisão do tra­
gicas. 16 Ora, o Rei, porque hereditário, vitalício e irres­ balho e da especialização das funções, condiciona pro­
ponsável, não mais .podia �xercer uma função q-µe parti­ blemas políticos muito graves e que se refletem negati­
dariza necessariamente o titular, que deve ser .sensível vamente sobre o funcionamento da democracia no Brasil.
às flutuações e às críticas da opinião política e que exige É o que será analisado no capítulo seguinte.
a responsabilização política dos que a exercem;. É as.sim
que, na realidade européia do século XIX, surge a sepa­
ração do exercício das funções de, chefia de Estado e de
governo em órgãos distintos, embora na Inglaterra o
fenômeno já fosse conhecid<;> em pleno século XVIII. 17
A organização pólítíca brásileira em 1891, involuin­
do, nesse particular, diante da separação que vigorou no
segundo reinado, retornou à cumulação registrada no
primeiro reinado e na regência, somente que desta vez
segundo a -formulação clá,ssica de Montesquieu: haurida

16 "O Executivo do século· XX é muito mais vasto que no

século XVIII ou, mesmo, no século XIX. Os ministros de

Luís XVIII só tinham que se preocupar com a polícia, a política
exterior, um pouco com o orçamento". (MIRKINE-GUETZÉVITCH,
Bóris, Evolução Constitucional Européia (Ensaio Sintético).
Rio, José Konfino Editor, 1957, p. 41 e 42).
17 '' Ainda no primeiro quarto do século XIX, a figura do
Primeiro-Ministro (chefe de governo) era, (na Inglaterra), con­
siderada inconstitucional e odiosa, embora já claramente aque­
les que exerciam a liderança, e eram escolhidos para formar o
Governo, a julgassem definitivamente aceita e agissem como
tal. Caberia a_ William Pitt (1759-1806), que liderou .o Governo
de 1783 a 1801, habituar a nação (inglesa) a essa figura e
obter definitivamente o consenso geral em torno dessa institui­
çãt>". (LIMA, Antonio Amílcar de . Oliveira, O poder exe.cutivo
nos Estados contemporâneos, Rio, Artenova, 1975, p. 44) .,
18 Extraordinário trabalho de pesquisa recente mostrou
que, apesar de a tendência mundial ser no sentido da separação
da chefia de Estado em relação à chefia de governo, a reunião
dessas funções em um só órgão ainda sobrevive em 20% dos
Estados contemporâneos. Os demais 80%, independentemente
de sistema, de regime ou de forma política, distinguem os dois
papéis em órgãos específicos. A mesma pesquisa revelou que
"a forma menos modernizada de estruturação governamental
( ... ) com o mais elevado grau de fusão, entre os papéis, dentro
do subsistema do Poder Executivo e mesmo dentro do sistema
político como um todo, encontra-se no� seguintes países: Brasil,
Colômbia, México, Suíça e Venezuela". (LIMA, Antônio Amílcar
DE OLIVEIRA, op. cit., pp. 37 e 231).
 CAPÍTULO II

PROBLE.MAS POLÍTICOS LIGADOS À

ORGANIZAÇÃO DA PRESIDÊNCIA
37. O dilema dos Presidentes

Ninguém pode exercer bem, ao mesmo tempo, as

chefias de Estado ·e de governo.
O Presidente, para possuir ascendência moral sobre
os grupos políticos e regionais, e, assim, desempenl;ur
bem seu papel de cllefe de Esta(lo, precisa estar em
situação de neutralidade e de .imparcialidade frente às
correntes políticas em que se divide a opinião nacional.
Com efeito, o papel de representante, da Nação, de guar­
da dos valores permanentes da _sociedade política, e de·
comandante supremo das Forças Armadas,. é incompatí­
vel com o sectarismo partidário.
Por outro lado, um bom exercício da chefia de go­
verno requer liderança político-partidária .capaz de iden­
tificar-se, na dimensão concreta da realidade política,
econômica e social, m..m a parcela majoritária do elei­

T
torado.
Ora, o dilema surge claramente·:
a) se o Presidente se posiciona, com imparcialida­
de, acima das correntes partidárias, terá condições de
atuar muito bem como chefe de Estado, na preservação,
como verdadeiro. magistrado, das regras do jogo político,
garantindo os princípios democráticos da supremacia da
1
Lei e da igualdade de oportunidades; no entanto, fi-
�
94 CEzAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
cará ipso facto preliudicada sua condição de líder o mais
proeminente do partido político dominante, eis que se
coloca, intencionalmente, à margem da atividade polí­
tico-partidária;
b) se o Presidente, ao contrário, empenhar-se total­
mente na pugna política, vivenciando o papel de líder de
partido, estará exercitando legitima atividade de chefe
de governo;· à· a.ltura · de· suas responsabilidades; mas, na
mesma medida· do seu engajamento partidário, estará
prejudicando, irremediavelmente, a função indispensá­
vel de chefe de Estado, de representante da Nação, inde­
pendentemente ele credos, regiões e partidos.
No Brasil, esse dilema é observável desde 1891 e pode
ser documentado nos Anais recentes do Congresso Na­
cionaL 1
Se o Presidente optá por ser chefe de Estado parti­
dariamente imparêià.l'- e isso tem sido necessário desde
1964 justamenteparaa defesa dos objetivos· permanentes
ameaçados -,' corre o risco de perder a sustentação par­
Üdária de seu governo, pela crise de liderança e pela
desorientação que' hão de mii1àr as bases que natural­
mente o apóiam.
Se o Presidente; para garantir o apoio partidário in­
dispensável.· a(> governo· que chefia, ingressar · na arena
político-eleitoral,· perderá·
.
sua posição. de
.
magistrado. im-
. . •.:·,'
Bastante elucidativo do dilema dos Presidentes foi o
1 1
debate travado na Sessão, do dia .24 de maio de 1976 do Senado
Federal entre os senadores PAULO BROSSARD (MDB-RS) e PE­
TRÔNIO PóRTELLA ·(Arena-PI), a respeito de um pronunciamento
do Sr. Presidente da Repüblicà ERNESTO GEISEL na .cidade de
Gramado, RS, a Hdê;l'es da Arená local, durante a campanha
política ao pleito municipal,- no qual Sua Excelência, referindo­
-se à Oposição, teria, usado as expressões adversários e inimi­
gos. Declarou o Senador gaúcho: "O chefe da Nação não pode
r-olocar' seu cargo, o seu prestígio, a sua força, · a serviço de
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 95
parcial, necessária, por sua vez, ao exercício de suas tare­
fas arbitrais, fiscalizadoras e defensivas de chefe de
Estado.
ktaiz do problema está em que ninguém pode ser,
ao mesmo tempo, partidário e suprapartidário, parcial e
imparcial, representante do todo e expressão da parte. 2
Desse modo o Presidente ou atua como chefe de Estado
em po�ição arbitral, ou atua como chefe de governo, inte-
' ' .
2 · A situação já fora vista por RAUL PILLA: "Com efeito,
como· chéfe da Nação, deve o Presidente da Repúblicà estar
acima' dos· partidos e das ·suas competições; e éomo chefe do
poder éxecutivo, é necessariamente a expressão do partido ou
da aliança de partidos que o. el�geu. Como se poderá ser órgão
de um partido e pôr-se, .ao mesmo. tempo, acima dele? São
realmente duas coisas difíceis de .. conciUar. É como se, numa
partidà dé. futebol, a mesma pessoa fosse o árbitro e ó capitão
de um dos bandos." (PILLA, Raul, catecismo Parlamentarista,
Porto Alegre, 1949, p. 18). Não a esqueceu de observar um
T
1
autor moderno. "A tudo isso (às tarefàs do Presidente da Re­
pública 'como líder partidário e chefe dá administração federal) '
acrescente-se o papel de líder nacional, representando o Estàdo
federal, interna e externamente, pàpel esse que, por se ·revestir
de características apolíticas, exige dele virtudes dé serenidade,
imparcialidade e desprendimento. Em resumo; considerando-se
o cargo do Presidente monista, num país como os Estados
Unidos, ,pode-se dizer que ele exige, para o exercício. d.as fun­
ções. de' Üi.l modo diversificadas, virtudes contraditórias e, tal­
vez/ muthamente anulantes. Não é sem razão que HAROLD J.
LASKY aéentuava o caráter de solidão de que se re.vesté a Pre­
T
S
sidêriéia nô Estados Unidos." (LiivIA, Antônio A. · de Oliveira,
op. cit;, p. 38-39) .
'·'
1 uma facção. No momento em que ele o faz, deixa -de ser o
chefe da Nação, deixa de ser o chefe de Estado. ( .. ,) Eu não
poderia deixar passar sem os meus embargos, esta forma de
tratar a Oposição, feita por aquela autoridade que deve ser o
Presidente · da Nação, de todos os brasileiros." Respondeu-lhe,
com não· menor brilho, o Senador PoRTELLA: "A expressão do
Senhor Presidente da República aos seus correligionários teve
 96 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
grado perfeitamente em partido político. O que não con­
seguirá é levar a bom ter.mo, conjuntamente, as duas
funções. 3 E se, para fugir ao dilema, tentar ser "meio"
chefe de Estado e "meio" chefe de Governo, acabará
fracassando nas duas posições.
38. "Anarquia" ou "autoritarismo"
A sociedade política, para conciliar os princípios da.
liberdade e da ordem, não pode se cont,entar com "meio"
chefe de governo: a democracia instrumental exige que
a direção político-governamental seja confiada a quem
melhor se identifica com a opinião predominante. E nem
com "meio" chefe de Estado: precisa de um órgão total'"
mente dirigido aos valores substanciais da democracia,
capaz de, pelo menos, evidenciar-lhes a superioridade.
t
3 Na campanha eleitoral de 1974 o Presidente GEISEL agiu
como verdadeiro magistrado, sob os encômios expressos dos
líderes da Oposição e sob o significativo silêncio dos arenistas.
Agiu como bom chefe de Estado, mas mau chefe de governo.
Nas eleições de 1976, o Presidente "usou a camisa da Arena",
com o entusiasmo da Arena e os protestos do MDB. Agiu como
bom chefe de governo, mas prejudicou seu papel de chefe de
Estado.
um sentido· de observar que .deve haver contenção entr{) eles,
....
nas disputas municipais, sob a observação de que o adversário,
o inimigo, está do outro lado. E quando Sua Excelência o .fez
não se dirigiu à Nação como Presidente da República no uso
e gozo de suas atribuições, mas simplesmente na posição de
Presidente de Honra do Partido expressando a sua solidarie­
dade e o testemunho do seu apreço a quantos integram a
Aliança Renovadora Nacional. Se isso importa em reparos
maiores da Oposição, que ela nos perdoe. ( ...) Sua Excelência
naquele momento estava dando uma demonstração de enga­
jamento político tão sobejamente reclamado pelo Movimento
Democrático Brasileiro. Quantas vezes ouvi os mais vibrantes
oradores, daquela tribuna, reclamar contra o alheamento ,e a
A CRISE DA DEMOCRACIA NO B::tASIL
A impossibilidade de o Presidente vivenciar simulta-·
neamen'te os papéis de chefe de governo e de chefe de
Estado desequilibra o processo político democrático, eis.
que es'te supõe o exercício adequado de ambas as funções.
Assim, se o Presidente der tônica aos objetivos par- (} pT
tidários, pautando sua atuação na linha de ch�fe de
}
governo, a tenàência será a de sobrepor
. os objetivos
. que
�Wf�
seu partido propõe aos objetivos permanentes do Estado. l,�O
Nesse caso, os objetivos permanentes ficam sem d�fen;- M � CJ
sor, ou pelo menos terão diminuída sua força orientadora t,�
e disciplinadora do convívio social no rumo da democra-
insensibilidade política do governo, a sua indiferença com a
vida partidária. Não faz muito, há ·seis dias, isso ouvimos,
aqui, da parte do ilustre Líder da Minoria. E agora, qüaúdo o
Presidente da República se despe <le sua. função presklencial
e usa de fato a camisa do seu . partido, para dar o , conselho
providencial, há o reclamo, a . advertência, o protesto triais,
solene." E conclui com uma pergunta: ·, "Será que em razão de
ser Presidente da República, afastando toda a n1áquina go-,
vernamental, Sua Excelência está proibido de se . expressar
politicamente e falar, como correligionário, ,a quantos militam
nas hostes da Ali.ança Renovadora Nacional? E, quando assim
o faz, não tem, exatamente, na outra trincheira adversários ou
inimigos? (Não é o inimigo contra quem se queira lançar os
tiros que importariam na sua morte. Não. É no sentido t:gu­
rado) ( .. ,). Se isso constitui abuso do poder, Sr. Pre;'lidente:
- pelo menos da parte do chefe do governo -, diríamos que
a Nação é feliz porque, ao invés de prejudicar os adversários,
fazendo uso do poder contra eles; o Presidente prefere, cdemo­
craticamente, fazer-se um homem de Partido, a uma agremia­
ção filiado, usando a linguagem coloquial de companhe;ro."'
1
Quem tem razão nesse debate? Seguramente os dois. Tem
razão BROSSARD: quando o Presidente, à diferença das elei,,�Õ<;;s;
de 1974 onde agiu como magistrado, identifica-se na campa­
nha eieitoral com um dos Partidos, prejudica profundamente
sna função de chefe de Estado. Mas tem também razão
PoRTELLA: o Presidente, como homem de governo, que nec,ssita
de apoio partidário, tem todo o direito (e, poderíamos até di-
:98 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
eia. A cons:eqüência será o enfraquecimento da coesão
social, o radicalismo partidário, o triunfo s�m limites dos
interesses políticos inenQres. É o caminho dâ demagogia
e da anarquia.
Se o Presidente der tônica aos objetivos permanen­
tes, pautando sua atuação na linha de- chefe de .Estado, a
tendência será de esmagamento dos objetivos politicos
de partido. No caso, estes objetivos entram em crise, pre­
valecendo a imposição de uma linha governamental mais
ou menos dogmática e independent.e do apoio e do con­
.senso· de bases partidárias; É o caminho do autorita-
1·isrno.
A semelhança de um pêndulo, a história política
dessa cumulação de funções na Presidência assinala uma
oscilação, de pólo a pólo, entre a tendência "anárquica"
-e a ten_dência "autoritária". Assim, períodos de pronun­
ciado 'predomínio dos objetivos partidários, tangentes à
.anarquia, são segµidos de períodos autoritários, de in­
fluência. militar bem caract.erística, em que imperam as
razões de Estado. Estes, por sua vez, completado o ciclo
zer, que tem o dever) de participar da campanha eleitoral,
pedindo votos para o seu Partido (e prestando contas de sua
gestão). A falha está na Constituição que obriga o Presidente
da República a vivenciar, ao mesmo tempo os dois inconciliá­
...
veis papéis. (V. Anais do Senado Federal, Brasília-DF, maio de
1976, v. II, pp. 213 a 216). Para termos uma idéia da tendência
de· nossas elites de achar que os homens é que estão errados,
mas a Constituição sempre certa em sua estruturação do poder,
leia-se a Coluna do Castello, dois dias após o debate: depois de
trazer à tona usos e costumes · dos Estados Unidos, afirma o
:notável jornalista, "cabe assinalar que, se o Senador BaossARD
não colocou com a precisão habitual a questão, também não o
.fez o Senador PoRTELLA" ! Para o experimentado analista po­
lítico, o Presidente deve ser - J;,_omo se fossu�sív� - "meio"
chefe de Estado e "meio" chefe de governo. (Jornal do Brasil,
.Rio, Ed. de 26 de maio de 1976, Coluna do Castello, p. 2) .
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 99
ds.o margem à volta do reino sem contraste do.s objetivos
tipicamente de governo. 4
Já a especialização das atribuições de Estado e de
governo em órgãos distintos' favorece o justo equilíbrio
entre os objetivos permanentes e os atuais, condição
sine qua non de uma democracia estável.
39. . A participação das Forças Armadas
A função de chefia de Estado tem, entre as suas
atribuJções mais relevantes, o comando supremo das
Forças Armadas. .·
Ora, se a chefia de Estado é entregue a quem efeti­
e vamente exerce. a chefia do governo, cria-se um descom­
passo ..extremamente perigoso à democracia: um órgão
parttciariamente imparclal e voltado apenas aos yalor_es
nacionais, sujeito ao comando .de> quem é homém de
f'
IS�a oscila�ão ·pendular. �.a polítkl!- brasileira - . sem a
�J devida fundamentação - já fora observada por alguns àutores.
Assim: ''.Tá é tempo, pois, de se reconhecer que o pêndulo do
presidencialismo brasileiro oscilou continuamente entre os ex­
tremos do despotismo e da anarquia." (REALE, Miguel, Parla­
mentarismo Brasileiro, São Paulo, Saraiva, 2.ª ed. 1962, p. 79).
i
� "L'anarchie ou la dictadure, tels sont les deux alternatives
. essentiels du régime presidentiel en A mérique Latine ( ... ) .
Dans. les circonstances spécifiques de l'Amérique Latine tout
pouvoir fort signifie dictadure et tout affaiblissement de e e
l pouvoir.. aboutit a l'anarchie." (Mirkine-Guetzevitch, apud:.
JosÉ AUGUSTO, Presidencialismo versus Parlamentarismo, Bor-
soi, R1o, 1962, p. 10). "Com a regra de um chefe, armado de
, poderes excepcionais, o Brasil tem oscilado do governo absolu­
f to, confundido com o Estado, ao choque entre as representações
� populares e o executivo, em várias fases - como a, da Consti-
i tuição de 1946 -, de tal maneira críticas, que durante o · seu
curso: se registraram várias crises, algúmas violentas, como a
que teve. epílogo no suicídio do presidente VARGAS." (ScANTIM­
BURGO, João de, Trátado Geral. .. , p. 126 e, ainda, 176 e 182) .
 100 CEZAR SALDANHA SOU'.&A JUNIOR
partido, titular de um poder destinado a realizar obje­
tivos atuais e específicos. C'om isso, as instituições nacio­
nais permanentes de defesa da Pátria e garantia dos
poderes constituídos ficam virtualmente subordinadas a
critérios partidários.
A acumulação da chefia de Estado com a de governo
empurra, desta forma, as Forças Armadas para o campo
das lutas partidárias, que, pela natureza delas, lhes deve
ficar estranho. As Forças Armadas tornam-se, inclusive,
potencialmente utilizáveis, pelos líderes de partido que
detêm o governo, como instrumento de combate político,.
o que se apresenta como fatal à sobrevivência da demo­
cracia política. 11
. Por outro lado, na hipótese de o chefe de govern0
ocupante da chefia de Estado, movido por interesses par­
tidá1ios, desviar-se da ordem legal, as Forças Armadas
vêem-se num dilema: cumprir o seu dever constitucfonal
de obediência ao comandante supremo, abandonando az
instituições à sua sorte, ou cumprir o seu dever consti­
/ tuci nal de garantir as instituições, abandonanq.o . o,
\ � ·
\"-.}'residente.
A partidarizaçào compulsória das Forças Armadas não
escapou à argúcia de Ht...'RMES LIMA: "A políticá presidencialista
. r,
brasileira jamais cessou de bater às portas do Exército·· ( ... ).
Através de todo o período republicano as classes armadas ja�
mais foram deL'Cadas em paz pela política." (LIMA, Hém'les�
Lições da Crise. Rio, Livraria José Olympio Editora, 1954,
pp. 67-68. RAUL P1LLA, no final de sua extraordinária vida pú­
blica, despertava para o problema: "li: mister que as Forças:
Armadas não se vejam perturbadas no exercício de sua alta e
nobre missão, dela não sejam desviadas e não sejam arrastadas
a intervir na vida política, pelos próprios desatinos dela (...).
Golpe de Estado, revolução, ditadura, passaram, pois, a .ser a
nossa desgraçada lei. Mas, como golpe de Estado não se dá,
revol.ução não se faz, ditadura não se estabelece sem a inter­
. Ltda., 1969, ps. 38, 3l4�). e
venção, sem o concurso decisivo, sem a própria iniciativa .das
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 101
�� Só a neutralização partidária da chefia de Estado,
separando-a da chefia de governo, refletir-se-á sobre as
Forças Armadas, proporcionando condições efetivas para
afastá-la dos embates políticos que cercam a atividade
especificamente governamental. Ligadas ao chefe de Es­
tado> enquanto órgão suprapartidário de representaçã.o e
3
fiscalização, encontrarão stfa sição natural de defen­
po
sores da Pátria e garantia dos poderes constituídos,
acima das divisões partidárias da comunidade.
40. A distinção entre oposição e subversão
Oposição e subversão, como já se analisou, na teoria
política distinguem-se nitidamente: oposição é ser contra
o governo; subversão é ser contra o Estado.
A primeira é essencialmente boa e necessária à de­
mocracia. A segunda, além de má, destrói a democracia.
Por isso se pode direr que a maior necessidade de uma
democracia política reside em distinguir claramente os
dois campos, uma vez que a p.emocr�cia precisa de opa,.:_,
. sicão, mas não pode tolerar a subversão.
Ora, no Brasil, uma só pessoa é, ao mesmo tempo,
Chefe de Estado e Chefe, de governo. Em virtude dessa
cumulação, o destinatário da oposição - o chefe de go­
verno - e o destinatário da subversão - o chefe de
Forças Armadas, segue-se que estas, irresistivelmente arrasta­
c
das no torvelinho das paixões e dos interesses políticos, se di­
videm e se contrapõem (...). Este regime (sistema de estru­
turação do poder) poderá convir, e convém, a algum caudilho
político desgarrado no seio delas e interessado em utilizar a
,tarda e a espada em proveito de sua ambição ( ...). Este de-
terminismo do sistema não pode deixar de refletir-se desastro-
fsamente nas p ro ·prias Forças Armadas, que desde logo se vêem
separadas em partidárias do governo e adversárias dele."
. .
(PILi.A, Raul,
. Julgada, Porto Alegre, Livraria Lima
A Revolução
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102
c:
CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR J� A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL ,.103

Estado - se confundem na mesma pessoa. Disso resulta , mbyersiyO,&,_ ficam de mãos livres para, · sob a máscara
a inexistência de uma distinção objetiva entrf;l'Qpo,�ição da oposição, melhor atingirem seus propóslfos3issa con-
---..._;;�- ��=�=ata.= -

e subversão. fusão é ruim para a oposição e, conseqüentemente, para

Quem se opõe ao chefe do poder- exec"Utivp,. ao
homem de partido que . trata dos objetivos atuais dos
governos, está acertando, em suas críticas e, em /seus
ataques, àquele que também é o chefe de Estado, ;o pri�
meiro representante da Nação, o comandante :d�s Fprças
Armadas, o intérprete dos objetivos permanentes. do·
Estado. O alvo da oposição - embora enquanto chefe de
governo - é pessoalmente o mesmo da subversão. Qual,.
então, o limite objetivo entre oposição e subversão? Até
que ponto alguém faz oposição e quando começa a fazer­
subversão?
Se na teoria a distinção é clara, na prática, face à
fusão, de funções na :pessoa do Presidente, a distinção,
pode se tornar extremamente difícil.
Determinada pessoa ou grupo de pessoas, ao criticar­
ou combater o Presidente - e, por extensão, até algüns.
de seus Ministros -, está atingindo somente o chefe cie­
governo ou está alcançándo o chefe de Estado? Estará
no plano legal e lícito da oposição, ou pratica subversão­
sancionável pela Lei de Segurança Nacional ou pela apli­
cação do AI n.º 5? A resposta dependerá basicamente
da intenção da critica ou do ataque, conforme se puder
{ iria criar um clima favorável à sup eraçãô de uma série de pon­
concluir das circunstâncias. A distinção, portanto, não,
(.
está. colocada em termos objetivos, mas planreada no
plano da subjetividade de cada um. E o subjetivismo·
nessa matéria é o caminho propício às incomp:r:�nsões,
aos conflitos e às injustiças, enfim, à desarmonia po­
lítica.
Fruto dessa dificuldade em distinguir objetivamente
as duas condutas, oposicionistas correm o risco de serem
tratados como subversivos e abre-se, aqui, margeITl a
l, dadão ser leal ao Estado e adversário do governo. Todos os
\
erros e a injustiças irremediáveis, enquanto verdadeiros
a democracia, porque suscita entre os bem intenciona­
dos o receio de serem considerados subversivos e, �ambém
porque exige dos oposicionistas um cuidado permanente
de moderação e contenção que, em algumas circunstân­
cias, pode enfraquecer mesmo a oposição mais legítima.
Mas essa situação é excelente para a subversão, que pode
utilizar a capa do direito de oposição para golpear fundo �±
o regime democrático. .,..� � �··<11t. ��
Com a separação dos órgãos encarregados das. fun- .e ;�
ções de Estado e das funções de governo, tanto nas� �
monarquias como nas repúblicas, qualquer cidadão pode �;Ji
i.
tranqüilamente discordar do. governo, sem o teIT,1Qr de t'.-?;n�
passar por subversivo. 6 Isso porque, na prática, ,fica. 2-X
·
clara e objetiva a distinção entr� oposição e subver são. o:·�
%i:.h :'
.
oposicionista é apenas .contra:oohefe de governo, .s�ndo-� ·�
-lhe possível, ao mesmo tempo, guardar e dempll,$trar� 'c(;J,,.
indiscutível fidelidade para com os objetivos perrnanen- --t�� �
tes ,da sociedade,. representados na pessoa do chefe de � �
Estado, seja ele um Rei ou um Pr�sidente. 7
. • � '/.;. tt
Para que a conduta de alguem seja caracterizada � � , �-
como suversiva se faz necessário . que. invista contra o 'ir �
------- 1:v
o A distinção objetiva e clarà entre oposição e subve·rsão
�
. .
. .
tos críticos a um convívio democrático .harmônico. Por exem­
plo: o Decreto-lei n.0 477. Em si mesmo, ele pune a conduta �l
subversiva no seio na Universidade, pelo que ele não é· essen-
cialmente antidemocrático. O problema, sim, está em saber
quando uma conduta na Universidade é subversiva. Na im�
possibilidade, muitas vezes, de uma identificação objetiva,
cria-se a incerteza e com justiça o citado instrumento se torna
atacável como antidemocrático ...
1 A distinção torna, como diz Lord JENNINGS, fácil ao .ci-

� \� ·i �lvi.lffe �-Jk Jc, � ,J/[e& � (f,>vm/-'

�1.
·�� &' .,w�� k � .v�-;;[ {( �
104 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
chefe de Estado, ou seja, o órgão superior àa sociedade
política, o guarda dos objetivos permanentes do Estado,
a encarnação viva da Nação.
A entrega das chefias de Estado e de governo a
pessoas diferentes consegue, em muitos casos, o milagre
de adaptar um partido ideologicamente contrário à, de­
mocracia ocidental ao processo político democrático
pluralista. Observe-se o caso italiano: o partido comu­
�i.sta, como segunda força eleitoral, tem sido oposicio­
nista, ou seja, contra o governo liderado pela democracia
cristã. Não se tem colocado contra o Estado em si, nem
contra as Forças Armadas, representados pelo chefe da
Nação. Inclusive, na busca da hegemonia eleitoral, es­
força-se por construir a imagem de um partido respeita­
dor da ordem política democrática na Itália. De qual­
quer maneira, a distinção funcional entre Estado e
Governo obtém algo que, para nós, pareceria impossível
à primeira vista: d;t'cunscrever o partido co1!!,_unista à
faixa da oposição, de modo a afastá-lo da subversão.
41. A vulnerabilidade partidária dos órgãos nacionais
Um Estado que pretenda um processo político de­
mocrático precisa, como se viu, colocar acima de discus­
são um núcleo mínimo de valores, precisamente aqueles
que, tornando possível o diálogo democrático, consti­
tuem-se nos objetivos permanentes do Estado.
j
Por isso, é de toda conveniência que os órgãos na­
cionais responsáveis mais diretamente pela formulação,
manutenção e guarda desses objetivos, como, por exem­
plo, a chefia do Estado e as Forças Armadas, estejam
colocados o máximo possível acima dos entrechoques
ingleses são súditos leais e fiéis de sua majestade; uns comba­
tem outros apóiam o governo." (TORRES, João Camillo de Oli­
veira, Harmonia ... , p. 143.
A CRISE DA DEMOCRA.CIA NO BRASIL 105
político-partidários que caracterizam a atividade gover­
namental.
Ora, a confusão das chefias de Estado e de governo
no mesmo órgão faz justamente o contrário, expondo o
chefe de Estado, e os órgãos permanentes a elé ligados,
às contingências do jogo político. A oposição, mesmo a
mais legítima, embora critique apenas o governo, alcan­
ca uma pessoa que é, também, o chefe da Nação e o
comandante supremo das Forças Armadas. Coloca-se
assim, na mira da oposição, pessoas e órgãos que, pela
natureza das elevadas funções que exercem, deveriam
ser poupadas ao máximo possível de ataques e críticas.
A experiência histórica dos povos nos ensina que,
quanto mais resguardados da crítica político-partidária
estiverem os órgãos nacionais permanentes, maiores
serão as garantias dos direitos da oposição, inclusive o
principal deles, que é o de tornar-se governo. Por�m,
quanto mais vulnerável forem os órgãos nacionais per­
manentes, mais difícil haverá de ser a preservação da
paz política e do convívio harmônico na comunidade,
condições sem as quais, repetimos, não é possível fun­
dar-se uma democracia instrumental estável. 8
42. A radicalização ideológica
P�los ·problemas já até aqui levantados, pode com­
preender-se o efeito que a atribuição de funções de
Estado e de governo ao mesmo órgão produz sobre a
radicalização da luta ideológica no seio da comunidade.
s "Por surpreendente que pareça, uma democracia estável
requer a ,manifestação de conflito ou clivagem, de ·modo que
haja lu.ta pelas posições -dominantes, desafios aos partidos no
poder .e mudança de partidos ·no governo; mas sem consenso -
um sistema- político que permite o jogo pacífico do poder,. a
adesão dos de fora às decisões tomadas pelos de dentro, · e o
414 - 8
106 CEzAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
Se essa cumulação de funções no órgão "executivo"
-- como quase sempre acontece - vier combinada com
sua irresponsabilidade política perante a representação
da opinião e com sua eleição direta pelo universo do elei­
torado, como tínhamos entre nós no regime de 1946, a
radicalização político-ideológica poderá chegar ao paro­
xismo.
O que vai acirrar o extremis�o ideológico é a possi­
bilidade real de um partido ou coligação, minoritários
na comunidade, graças às circunstâncias ocasionais e
aleatórias que influem numa eleição presidencial direta,
reconhecimento pelos de dentro dos direitos dos de fora - não
pode haver democracia." (O grifo é nosso). "O estudo das
condições que encorajam o estabelecimento e manutenção da
democracia deve, por conseguinte, focalizar as fontes tanto da
clivagem como do consenso." Com essas palavras SEYMOUR
LIPSET começa o seu livro O Homem Político. E observa, numa
crítica aos colegas, que "os sociólogos, até muito recentemente
preocuparam-se mais em estudar as condições que provocam
divergência ou cisão do que em determinar os · requisitos do
consenso político." (LIPSET, Seymour Martin, o Homem Político,
Rio, Zahar, 1967 pp. 21 e 24). E nós podemos estender a crítica
aos nossos políticos e nossos constituintes, de 1891 ao presente:
preocuparam-se somente com as instituições (eleições e parti­
dos, p. ex.) que, na democracia, expressam as divergências, e
não deram importância a instituições que possam possibilitar
ou resguardar o consenso - também essencial à democracia.
Se a democracia não pode existir sem eleições, partidos e
órgãos que exprimam os desacordos e os conflitos sociais, tam­
bém não pode subsistir· sem órgãos ou instrumentos que ope­
rem para estabelecer e defender as condições básicas do con­
senso. Se inexistirem na sociedade mecanismos sociais, como
nos EUA, que, espontaneamente, provoquem o consenso, a
Constituição deve criá-los para suprir-lhes a falta. É difícil?
na verdade, basta separar, do governo e seu campo político­
-partidário, os órgãos genéricos do Estado, como, p. ex., o da
T
chefia de Estado e as Forças Armadas, elevando-os a uma
posição de mediação imparcial e neutra - e se terá dado um
passo decisivo.
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 107
obter o poder, embora sem o respaldo da opinião ma­
joritária.
Pode, então, ocorrer o seguinte absurdo: um político
de partido que - num sistema de responsabilidade do
governo perante o órgão representativo da opinião -
l
não teria condições sequer de permanecer como chefe ,, "'
de governo (por lhe faltar apoio político), além de man-
ter em suas mãos a chefia de governo, recebe gratuita­
mente a chefia de Estado e, ainda, por um período fixo
de tempo, sem que haja um mecanismo legal e eficaz
para destituí-lo antes de findo o prazo, no caso de abusos
cometidos. /
Essa perspectiva de tamanho poder, sem que, para
tomá-lo ou preservá-lo, seja necessário o apoio da maio­
ria da opinião política da comunidade, excita os grupos
ideológicos extremistas existentes na sociedade, além de
submeter a comunidade, periodicamente, ao trauma de
uma opção ideológica bipolarizante, radicalizante e ex­
cludente de qualquer fórmula de compromisso. 9 Se um
agrupamento totalitário consegue o poder, a sociedade
estará posta entre o dilema da subversão, que haverá de
ser tentada face aos poderes virtuais do Presidente, ou
da revolução que contra ele for movida para impedi-lo.
Sem adiantar qualquer julgamento da atual forma
de governo italiana, imaginemos uma Itália sob esse
o o clima de radicalismo ideológico bipolarizante e exclu­
dente de compromisso impede a conciliação da democracia
política (pluralista ou ocidental) , com as conquistas sociais. A
radicalização faz impossível que as reformas e transformações
sócio-econômicas ocorram com a preservação dos quadros de­
mocráticos legítimos. Mostra-o LIPSET: "Contudo, se a posição
dos principais grupos e símbolos conservadores não for amea­
çado durante esse período de transição, ainda que percam a
maior parte de seu poder, a democracia parece estar muito mais
garantida." (LIPSET, Seymour Martin, op. cit., p. 79). Volta­
mos ao tema na última parte.
108 ' · CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
sistema político. O abalo periódico de uma eleição presi­
dencial, onde os candidatos tenderiam á uma caracteri­
zação ideológica bem marcada e cada vez mais extrema­
da. Em caso de vitória de um candidato comprometido
com a democracia de estilo ocidental, dar-se-ia a confu­
são entre a oposição e a subversão ao regime democráti­
co, com todas as suas conseqüências desastrosas à
harmonia política e à paz social. Ou; então, a possibili­
dade, sempre renovada, de controle total do poder -
desde o governo e as Forças Armadas, aos demais órgãos
permanentes - por um partido totalitário, que, não po­
dendo ser legal e eficazmente afastado antes de findo o
prazo presidencial e sem necessidade de concessões e
compromissos relativamente à opinião pública, terá con­
dições bem mais facilitadas para tentar subverter o
T
regime democrático. Foi o que aconteceu com o Chile
no Governo de Salvador Allende.
43. Atenuantes
Nos Estados Unidos, a fusão das chefias de Estado
e de governo no mesmo órgão tem seus efeitos negativos
atenuados em razão de duas peculiaridades da organi­
zação norte-americana.
A primeira está na própria formação política da
sociedade americana, em que a comunidade precedeu e
criou o Estado. Esta circunstância faz com que não
haja, nos Estados Unidos, como na grande massa das
sociedades políticas, uma chefia de Estado representa­
tiva, símbolo. e expressão de um poder antecedente que
construiu a unidade política e que funcione como guar­
da dos valores essenciais ao convívio democrático. Nos
Esiados
. Unidos, a própria comunidade diretamente tem
seus processos . de fiscalização dos poderes e de defesa
dos objetivos genéricos do Estado. Assim, o Presidente é,
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 109
fundamentalmente, o chefe de um governo, ou de uma
"administração" - como lá se costuma dizer -, o que
torna menos sensíveis as contradições que se observam
em outras sociedades políticas, como a brasileira, decor­
rentes da partidarização do primeiro lugar do Estado. 10
A segunda peculiaridade estritamente americana
prende-se à inexistência de partidos ideológicos, que se
proponham a reformar e a transformar toda a ordem
política e social, inspirados em princípios filosóficos que
impliquem uma concepção nova da sociedade e do )!:s,­
tado. Sob esse prisma, os partidos republicano e demo,­
crático são alas de um único e mesmo partido liberal. 1.l-'
Os grandes partidos americanos são, em verdade, má­
quinas eleitorais 12 que têm em mira galgar o poder a
fim de lograr posições de mando para os seus dirigentes
e vantagens materiais, sobretudo empregos públicos,
para sua clientela. O fato de não haver partidos, ou
pelo menos partidos ideológicos e de rígida disciplina,
atenua nos Estados Unidos a posição partidária do
chefe de governo, permitindo-lhe exercer atividades de
chefe de Estado sem os dilemas que se constatam nas
sociedades onde existem partidos políticos verdadeiros,
ou de cunho mais ideológico.
Em realidade, a cumulação das chefias de Esta.do
e <!,e governo só :pçderá funcionar sem ÍmilÔres pr�-,
mas se, na comunidade, não houver partidos ou se estes-=
?
• --· --•- -·- • --••r � .. •- - l';I!
10 Se nos EUA a Presidência é antes de tudo, ou original­
mente, uma "delegacia executiva" da comunidade (uma chefia
de governo), no Brasil é um poder estatal preexistente for­
mador, em linguagem figurada, um "trono". Daí o per,igo bem
f.
maior que representa à democracia no Brasil entregá-lo a um
homem de partido, sem cautelas que o "neutralizem".
f
11 DuvERGER, Maurice, As Modernas Tecnodemocracias,
Paz e Terra, 1975, p. 201; v., ainda, ps. 78 e segs., 177 e segs., 198
e segs.
12 FERREIRA FILHO, M. Gonçalves, A Democracia, p. 19.
..._
�(
110 CEzAR SALDANHA SOUZA JUNIOR

uão tiverem conotações ideológica. O sistema de parti­

dos com idéias políticas, econômicas e sociais, que afinal
nasceu no seio das próprias sociedades democráticas
ocidentais como uma imposição dos fatos, exige uma
forma política que neutralize partidariamente, o máxi­
mo possível, a chefia de Estado. Manter a cumulação,
diante da realidade dos partidos ideológicos é criar as
condições políticas favoráveis à radicalização ideológica,
à confusão insuperável entre oposição e subversão e à
possibilidade de um partido extremista poder dominar
o governo e o Estado e sentir-se, então; tentado a trans­
formar o regime. :É, em suma, fazer impossível a demo­
cracia política.
SEçÃo SEGUNDA
A DIVISÃO FUNCIONAL DO PODER
Seguem-se igualmente dois capítulos. No pri­
meiro, coloca-se o problema dos conflitos entre os
poderes e seus reflexos no campo do direito consti­
tucional. No segundo, desenvolve-se uma reflexão
sobre a solução intentada por via do Ato Institucio­
nal de n.0 5, seu significado político e suas deficiên­
cias, bem como sobre a necessidade de se encontrar
uma f.órmula ·Capaz. de proporcionar condições polí­
tica,s mínimas para a superação do impasse em que o
País se encontra.

J..
.L

CAPÍTULO III

O PROBLEMA DOS CONFLITOS POLÍTICOS

44. A realidade dos conflitos políticos

A Constituição de 1891 estabeleceu e as subseqüen­
tes mantiveram, em seus ·traços gerais, uma divisão do,
exercício das competências POlíticas, no plano federal,.
entre três órgãos distintos e reciprocamente indepen­
dentes: o órgão da direção política, a Presidência da
República com os Ministérios; o órgão da representação
política, ou seja, o Congresso Nacional; e o Judiciário,
formado pelos Jufaes e Tribunais. 1
· Em nosso direito público esses órgãos são chamados
de poder executivo, poder legislativo e poder judiciário,
respectivamente, o que denota a filiação dessa forma de
partilhar o poder ao arranjo institucional proposto por

1
Montesquieu, em pleno século XVIII. A fórmula embasa­
-se no princípio antigo - e ainda hoje válido 2 -da con­
veniência e da necessidade de dividir o exercício das
competências políticas, corno uma téc11ica de limitação do
poder pelo próprio poder; para garantia das liberdades
públicas diante do Estado. Como se sabe, o modelo polí­
tico do célebre francês estava associado a uma classi­
ficação tricotôrnica das funções políticas - legislativa,
1 JACQUES, Paulino, Curso de Direito Constitucional, Rio,.
Forense, 1970, pp. 155-158.
2 FERREIRA FILHO, M. Gonçalves, A Democracia, pp. 97-98.
114 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
executiva e jurisdicional -, de duvidoso valor científico'
e à teoria da "Separação dos Poderes" - já totalmente
superada pelas exigências da sociedade contemporânea
-, segundo a qual cada uma das funções deveria ser
.confiada, com exclusividade, a um órgão especializado. 3
Os órgãos políticos acabariam tomando o nome da
função que, pela teoria, lhes cabia exercer.
Ora, a divisão do poder entre órgãos reciprocamente
independente e num mesmo plano hierárquico .suscita a
possibilidade da ocorrência de conflitos. Com efeito, o
relacionamento entre os poderes políticos, especialmente
Bntre o executivo e o legislativo, não está imune aos de­
sacertos, desentendimentos e atritos, indissociáveis da
condição humana.
Se os conflitos que se estabelecerem entre os poderes
não encontrarem solução corts.titucional eficaz, apta a
restaurar a harmonia politica, o agravamento da situa­
ção traduzir-se-á em crises extremamente sérias. Não
apenas o poder, dividido contra si mesmo, será incapaz
de enfrentar as questões cada vez mais complicadas de
governo; a paralisia do Estado abrirá campo às agitações
de toda ordem, à intranqüilidade geral e, enfim, à ruptu­
ra da ordem constitucional.'
Êntre nós está demonstrada, à saciedade, a possibi­
lidade real das crises entre os poderes. Especialmente de
1946 a 1964, quando se tentou praticar, sem rebuços, o
sistema político que vinha da Constituição · de 1891, a
história política brasileira foi um desenrolar contínuo
de conflitos entre os órgãos políticos, especialmente entre
o Presídente e o Congresso. is
F'ERREmA FILHO, M. Gónçalves, op. cit., p. cit.
3 7 GRINOVER, Ada Pelegrini, As Garantias Constitucionais
4 DóRIA, A de Sampaio, Direito Constitucional, São Paulo,
Max Limonad, 5.ª ed., v. I, t. I, pp. 295-296.
5 SILVA, José Afonso da, curso de Direito Constitucional,
São Paulo, Editora RT, 1976, pp. 48-49.
·1. ,.
·,
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 115
�.
.Face à realidade dos conflitos entre os poderes, con­
tingência que marca a democracia instrumental contem­
porânea, qual o órgão ou mecanismo que a Constituição
vigente prevê para dar-lhes a indispensável solução, res­
tabelecendo a harmonia política?
45. A lacuna da Constituição
A função específica de prevenir os abusos e de arbi­
trar os conflitos políticos não é conferida pela Consti­
tuição a nenhum dos três poderes. Nem o poderia ser,
por coerência ao modelo adotado: os três poderes devem
permanecer num mesmo plano de independência um dos
outros, sendo assim impensável que a um deles fosse
dado decidir sobre os conflitos em que estivesse direta­
mente envolvido. 6 Nem se pense seria a arbitragem polí.:.
tica função peculiar ao judiciário. A esse cabe resolver
definitivamente os conflitos de interesse entre partes, ou
entre partes e o interesse público, em que haja questão
jurídica, ou seja, onde esteja em causa lesão de direito
individual. As questões eminentemente políticas, co:mo,
por exemplo, as de conveniência ou de inconveniência da
l
administração, ou as de suprema instância política, refo­
gem p0r definição ao âmbito · da função jurisdicional. 7
�:rµ verdade, a . Constituição . não prevê ne:hl}.um
mecán.i'smo específico, nem, muito menos, um órgão es­
pecializado para dirimir os conflitos entre os poderes. 8 A
Constituição não cogita sequer da possibilidade de os
poderes virem a conflitar-se. Ela é cega, surda �. canse-
.6 DóRIA, A. de Sampaio, op. cit., p. 295.
,
do Direito de, Ação, Editora RT, São Paulo, 1973, p. 143-146.
-� 8 Teoricamente, restaria à comunidade (ao povo) dar a
ção f inal aos conflitos. {D6RIA, A.. de Sampaio, op. cit., pp.
298-299).
.
/�il J-1 A J-1 Ai �' s/_ �À � lx90�'
Vw� J;_ �V.O ·� &�, �� .� � ojê_
�.,� w"'"'""'1:\ � 1-�1 ..... _ �·"' º i; u a. n..,J.;\'i,..,.-,..,L
 116 CEzAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
qüentemente, muda ao problema. Na realidade, os pode­
res têm o dever de tolerar-se, mesmo ao preço do imobi­
lismo, até que eleições futuras, g_uem sabe, ponham fim
ao litígio presente. Até lá não existe um mecanismo cons­
titucional capaz de repor a harmonia entre os poderes,
devolvendo à sociedade política a tranqüilidade perdida,
e nem capaz de antecipar uma intervenção do eleitorado
tendente a resolver a crise.
Dispõe o art. 6.0 da Constituição: "São poderes da
União, o legislativo, o executivo e o judiciário, indepen­
dentes e harmônicos entre si". Mais nada. Ora uma de­
claração, embora solene, de que os poderes são harmô­
nicos, não tem o condão de fazê-los harmônicos entre
si. Os fatos desmentem aquela afirmação dogmática · e
apriorística. Os poderes - especialmente o legislativo e
o executivo - não são harmônicos e, por isso mesmo,
precisam ser harmonizados para que possam funcionar
adequadamente.
Na divisão do exercício do poder em três órgãos
políticos, adotada pela Constituição de 1891 e que e.m
suas linhas fundamentais permanece até hoje, há por­
tanto uma injustificável lacuna que se tornou mais
sensível com a crescente complexidade das tarefas admi­
nistrativas, com o agigantamento do executivo e com a
partidarização cada vez maior da atividade política.
46. A explicação da lacuna
Essa lacuna - da qual Montesquieu teve consciên­
cia e que, de certa forma, é intencional -,- encontra
perfeita explicação na lógica do seu pensamento político.
Montesquieu é um liberal, identificado com as con­
cepções que tencionavam reduzir o poder do Estado a
um :rp,ínimo indispensável, para garantir aos particulares
o máximo de liberdade-autonomia em todos os ,setores
'
:
,,I ,
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 117
da atividade humana. Assim, se é na experiência inglesa
que ele vai buscar os "três poderes" - ou seja, o Rei, o
Parla:rp,ento e o Judiciário -, o papel de cada um e,
mais, o relacionamento recíproco por ele proposto como
ideal político, divorciam-se da realidade inglesa de seu
tempo. 0 Estão comprometidos já com a sua postura
político-filosófica.
Ao tomar os três órgãos políticos, colocando-os em
mesmo pé de igualdade um ao lado do outro, o que pre­
tende é, justamente, armar um esquema que possa rea­
lizar seu ideal liberal de Estado, anulando, em prol da
liberdade-autonomia, o poder de autoridade inerente à
sociedade política - visto este como um empecilho n
plena expansão dos direitos do homem. Dessa forma,
a estrutura política que inventou não apenas limita o
•
poder;, como a própria ação do Estado, uma vez que o
relacionamento entre os poderes haveria de tender à
"inaçãp". 10 Na verdade, o modelo de Montesquieu limi­
tava o poder, mas inibindo, por dentro, a própria ativi­
1 dade do Estado, que, assim, via-se forçado a ficar reduzi,.
da, como queriam os liberais, ao mínimo da manutenção
da ordem interna e da segurança externa.
Bem se vê porque esse esquema düicilmente vai se
ajustar a Estados historicamente intervencionista (as
1
sociedades de. çima para baixo. como o Brasil), e à re�/�
d.ade contemporânea do Estado-Providência (que é cha- ,·-:9
mado a atuar no domínio econômico e social para \_
�
9 . FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves, op. cit., p. 98.
10 "Voici donc la Constitution fondamentale du gouver-
l-t·� �
nement dont nous parlons. Le corps législatif y étant compose 1,
de deux parties, l'une enchainera l'autre par sa faculté mu- �
tuelle d'empêcher. Toutes les deux seront liêes par la puissance ;...
exécutrice, qui le sera elle-même par la législative. Ces trois _ '
T
puissà:rices devraient former un repos ou une inaction." (MoN-
TESQUrnU, n, l'Esprit des Lots, Livre XI, Chap. VI, op. t. 2 { [
{ {;. f
�� � �
-r."
�-
�C'. ti;
'i ( 8:=
118 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
promover o bem-estar e aumentar o nível de vida das
populações) .
Contudo, Montesquieu parece sentir as críticas que,
em nome da própria divisão que teorizou, lhe vão ser
endereçadas pelos neoliberais do século XIX, e princi­
palmente por Benjamin Constant, 11 sobre a inexistência
de mecanismos para prevenir e remediar os inevitáveis
conflitos entre os poderes, os quais, indo além e contra
os propósitos do doutrinador, ameaçavam a sobrevivên­
cia do próprio Estado - e, no caso, do Estado liberal.
Além de acenar com o papel "moderador" de um
Senado vitalício, ele responde com uma profissão de fé
no "naturalismo" ou no "mecanismo" que fundamenta­
va o liberalismo extremado do "século das luzes": · 'par
le mouvement nécessaire des choses, elles (os poderes)
sont contraintes d'aller, elles seront forcées d'allet en
concert". 12 É o mesmo naturalismo que embasa a crença
de Adam Smith na livre concorrência sem limites como
fator automático, necessário e compulsivo, dispensada
a intervenção estatal, do bem comum na atividade eco­
nômica. Assim como empresas concorrendo com plena
liberdade no mercado, sem nenhum controle de autori­
dade, levariam automaticamente a uma economia pro­
gressista e harmônica, os três poderes, um ao J ado do
outro, COIID plena liberdade na sua esfera de competência
automaticamente seriam forçados pelo movimento natu­
ral das coisas a andar em harmonia.
Se em economia, o modelo clássico há muito já foi,
em maior ou menor grau, banido da estruturação eco­
nômica, em política o banimento não foi total. Há Esta­
dos, como o nosso, que ainda fundamentam sua organi-
11 BENJAMIN CONSTANT, op. cit., Tome Premier, pp, 18-29.
l2 MONTESQUIEU, idem, op. cit., p. cit.
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 119
� zação política no modelo clássico da divisão do exercício
do poder, e sob a inspiração liberal-clássica a mais abso­
luta.
47. Soluções extraconstitucionais
Na experiência política brasileira, os conflitos entre
os poderes, não encontrando uma solução legal eficaz,
transformam-se em crises políticas: o executivo e o legis­
.._
lativo paralisados; o princípio de autoridade enfraque­
cido ou rompido pelas incertezas e agitações; e as
instituições ameaçadas em sua sobrevivência. Por outro
lado, as crises políticas tendem a deteriorar. a situação
nômico- ·nane · do País, a qual, por sua vez, agrava
. ainda mais a situação política.-;. 8� �
Quando a crise política torna-se insustentável pelos
)(J
I
11
I.À/sérios prejuízos trazidos ao bem comum e faz-se impera­
tivo� desate, � solução, face à lacuna .constitucional,
.
tem vmdo por vias extracon.stitucionais: a intervenção
das Forças Armadas. 1s
� O processo de intervenção obedecia a uma linha
Ql geral mais ou menos constante:
a) o rompimento, pelas Forças Armadas, de sua
"ss"
�t�
,5, vinculação constitucional subordinada aos poderes em
� conflito, pela via revolucionária;
� b) a auto-investidura, pelo comando militar, de um
poder nacio�al suprem� de interv�nção arbitral para
.
� _ superar a crISe: substitumdo o Presidente, dissolvendo o
. Congresso, ou tocando eventualmente na composição do
Judiciário, mas sempre reprimindo os abusos havidos e
�- consertando a situação política;
t
e) enfim, restaurada a ordem (com o restao.ele­
, cimento da.s condições propicias a um governo constitu-
�
' 111 LIMA, Hermes, op. cit., pp. 69-70.
.-1..:...
�j-\
! y..
�·CQA
 120 CEzAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
cional), a retoma.da da vigência constitucional plena e
a, volta das Forças Armadas à subordinação anterior. 14
Nossas elites dirigentes, porém, após cada ciclo re­
volucionário, foram sempre incapazes de aprender, com
a História, quanto à necessidade de alterar o núcleo da
forma política, suprindo a evidente lacuna constitucio­
nal· que se arrasta desde a primeira constituição repu­
blicana. Inalterado o esquema de poderes, novos conflitos
·e novas crises sempre se sucederam. E: o quadro repetiu­
-se, monotonamente, até 1968: diante da paralisação do
Estado e das lesões ao bem comum, e para desafogo da
comunidade, o chamamento às Forças Armadas para
intervirem; cumprida a tarefa de saneamento da crise
política, novamente o retorno à vinculação constitucio­
nalmente estabelecida, sem.que se criasse um mecanismo
par� solucionar as previsíveis crises futuras. Em 1968,
com o Ato Institucional n.0 .5, houve uma mudança de
comportamento das Forças Armadas, como veremos nos
itens seguintes: elas assumiram, de novo, o poder nacio­
nal supremo de intervenção arbitral, mas, desta vez, não
o largaram mais. Rompeu-se, então, a prática pela qual
as Forças Armadas, uma·. vez superada a situação de
erise determinante da revolução, voltavam à subordina­
ção anterior. 15
Cada intervenção militar, com a ruptura do sistema
,constitucional, representa, no plano jurídico, uma revo-
['
14 Este, em linhas gerais, o "modelo moderador das rela­
ções entre civis e militares", que dura até a revolução de 1964.
(V. BTEPAN, Alfred, Os Militares na Política, Rio, Editora Arte-
nova S.A., 1975, pp. 46-52) .
1
15 "Grande parte da mudança radical que ocorreu nas re-
, fações entre civis e mili�ares qo Brasil é explicável pe lo fato de
que os oficiais de nível médio rejeitaram o parlamentarismo e
o protecionismo e pretenderam. fundir a responsabilidade .
poder sob a égide militar." (STEPAN, Alfred, op. cit., p, 192) .
. A�).i�vtc.�·��
��� 0lv.tu
·,J� .R, � :)� �­
� k � � ·� Mt4� ���
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 121
lução. As Forças Armadas, ao empalmarem o poder su­
premo, afastam a vigência da Constituição e evocam a
si um poder constituinte originário. Por outro lado, o
encerramento de cada processo revolucionário implica
em uma nova normação constitucional. Para que se
tenha uma idéia do número dessas intervenções, basta
atentar-se ao fato de que, desde 1891, tivemos seis Cons­
tituições (incluída nesse número a Emenda Constitucio­
nal n. 0 1, de 1969) e, somente de 1964 para cá, dezessete
Atos Institucionais, os quais, emanações de poder cons­
tituinte originário, funcionam como Constituições ou
reformas constitucionais outorgadas.
Como as Constituições brasileiras, desde 1891, não
prevêem instrumentos legais para acabar com os confli­
tos, os conflitos é que acabam com as Constituições. Esse
o triste destino das Constituições desadequadas à reali­
dade política que pretendem disciplinar.
;'\J'J J f
r·�
48. O Ato Institucional n.0 5
O Ato Institucional n. 0 5 trouxe, como já deixamos
entrever, uma mudança substancial no tratamento
extraconstitucional dos conflitos entre os poderes. O
estudo dessa mudança, de seu significado e de suas de­
ficiências, que começamos no presente item, será o
objeto de todo o Capítulo seguinte.
1.0 - O que é um Ato Institucional.
�· Todo Ato Institucional pressupõe uma revolução no
alcance jurídico do termo, ou seja, um movimento que
visa a conseguir determinados fins políticos mediante o
afastamento, pela força, da vigência da Constituição. A
, revolução define-se, justamente, pela circunstâncfa de
levantar-se contra a vigência da Constituição, aindâ que
est�ja voltada contra apenas. Uim ou alguns de seus dis­
e o
J?')Sitivos. O triunfo da revolução importará na derru-
:.
�
414- 9
lA
 122 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
bada, por imposição de fato, da ordem constitucional até
então existente.
Mas como, para dirigir uma sociedade, se faz neces­
sária a existência de um ordenamento legal, o movimen­
to vitorioso, com a mesma força que derrubou a Cons­
tituição anterior, pode colocar outra em seu lugar. Ou,
acompanhada de eventuais alterações, restaurar aquela
Constituição cuja vigência, para determinados fins, afas­
tou. Pois, Ato Institucional é o instrumento pelo qual
uma revolução vitoriosa repõe a Constituição que infrin­
giu - naturalmente ressalvando a validade dos atos
praticados sem o seu amparo-, com ou sem alterações
em seu conteúdo normativo. Ato Institucional, destarte,
é uma forma de expressão do poder constituinte origi­
nário de que se investe uma revolução triunfante. 16
2.0 - Breve história do Ato Institucional n.0 5.
O Ato Institucional n.0 5, convém relembrar, apesar
do seu número, reabriu um novo processo revolucionário.
O ciclo iniciado em março de 1964 encerrava-se, no p�ano
jurídico-constitucional, a 15 de março de 1967, com a
cessação da vigência dos atos políticos excepcionais até
então editados e a entrada em vi.gor de uma nova Cons­
tituição.
A Constituição de 1967, que fizera Fenascer as e,spe­
ranças de uma ordem constitucional estável e que pre­
tendera consagrar as conquistas políticas de 1964, na
verdade, no tocante à forma de governo, não foi muito
além do constitucionalismo brasileiro.de 1964. 17 As ino­
vações foram no sentido de reforçar as atribuições do
16
FERREIRA FILHO, M. Gonçalves, Direito Constitucional
Comparado (I - O Poder Constituinte), São Paulo, José Bu­
shatsky, p. 77 e segs.
17 FERREIRA FILHO, M. Gonçalves, Comentários ... , v. I,
p. 29.
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 123
poder executivo, diminuindo aquelas reservadas ao legis­
lativo. Quanto ao mais, manteve a mesma estrutura de
poderes e não estabeleceu instrumentos adequados à
superação das crises.
Por essa razão, ela não resistiu ao primeiro conflito,
nem dos mais graves, entre o Presidente e o Congresso, a
propósito de um pedido de licença para o Executivo
mover, perante o Supremo Tribunal Federal, processo de
suspensão dos direitos políticos de um deputado, acusado
de haver injuriado as Forças Armadas. A 13 de dezem­
bro de 1968, o Presidente, fundado em sua condição de
chefe efetivo das Forças Armadas, assume, por sobre a
Constituição, o supremo poder, outorga o Ato Institucio­
nal n.º 5, e, com base nesse Ato, decretou o recesso do
Congresso Nacional, que só viria a ser levantado em
outubro de 1969.
Seja como for, o AI n.0 5 expressou uma nova inter­
vençs,o revolucionária das Forças Armadas no processo
político, provocada, como as outras, pela insuficiência do
arsenal de medidas constitucionais para enfrentar as
crises entre os poderes.
3.º _ A "incorporação" do Ato Institucional n. 0 5 à
Constituição.
9-
Ainda naquele mês de outubro de 1911, por força do
mesmo Ato Institucional, a Constituição sofreu a Emen­
da n.º 1, que estabeleceu no art. 182, do texto Constitu­
cional, a seguinte norma: "continuam em vigor o Ato
Institucional n.º 5, de 13 de dezembro de 1968, e os
demais Atos posteriormente baixados". Esse artigo incor­
porou o Ato Institucional entre as "Disposições Gerais
e Transitórias" da Constituição, sem contudo lhe esta­
belecer expressamente limites, condições ou critérios de
exercício.
124 ÜEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR

Quanto ao mais, a Constituição de 1969, como tem

sido considerada a Emenda n.0 1/69, 18 da mesma forma
que as anteriores, não tocou na forma de governo, vale
dizer, no esquema de poderes. Limitou-se, nesse par­
ticular, a aumentar, ainda mais, as atribuições do poder
executivo diante de um Congresso cada vez mais enfra­ CAPÍTULO IV
quecido.

A SOLUÇÃO VIGENTE

49. Os poderes de fiscalização e arbitragem: revogá-los?

O Ato Institucional n.0 5, além de ter sido instru­
mento de intervenção revolucionária no processo polí­
tico, como os outros atos institucionais, apresenta uma
peculiaridade que o estrema dos demais: criou, por prazo
indeterminado, entre uma série de atribuições, um con­
junto de poderes destinados a uma fiscalização suprema
da atividade política e à resolução dos conflitos entre os
órgãos titulares de poder.
Essas atribuições são confiadas ao comandante su­
premo das Forças Armadas, como líder do movimento
revolucionário, e que, por estipulação do próprio Ato, é
o Presidente da República no sistema da Constituição. 1
O Ato Institucional n.0 5 representa, assim, o pri­
meiro ensaio no regime republicano de um mecanismo
eficiente para prevenir e resolver as crises políticas, até
agora desconhecido pelas Constituições. Solução de tran­
sição, por um lado, prenuncia uma nova modalidade de
divisão do exercício do poder, capaz de enfrentar o pro­
blema dos conflitos. Por outro lado, traz ainda a marca
do passado, quando as crises somente encontravam solu­
ção por via de intervenção revolucionária das Forças
Armadas.
1s SILVA, José Afonso da, op. cit., p. 51. 1 Ver n.º 22 supra .
1.

126 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
Os poderes de arbitragem previstos são, no âmbito
federal, basicamente os seguintes: decretar o recesso do
Congresso Nacional e, posteriormente, "convocá-lo" (art.
2.º); suspender direitos políticos e cassar mandatos ele­
tivos (art. 4.0); e demitir, remover, aposentar ou pôr em
disponibilidade os membros da magistratura (art. 6.0).
Na verdade, tratam-se de poderes de responsabilização
política, e utilizáveis, nos termos do preâmbulo, para
combater a subversão e a corrupção e assegurar a "au­
têntica ordem democrática", vale dizer, os valores essen­
ciais à democracia ocidental, ameaçados pelas crises e
pelos abusos dos órgãos políticos.
O exame da forma de como os poderes de arbitragem
foram instituídos nos leva a duas observações. Em pri­
meiro lugar, a responsabilização limita-se aos órgãos do
1€gislativo e do Judiciário. Não está prevista uma res­
ponsabilização superior do Executivo, por sinal, a mais
necessária de todas. A causa da omissão deve ser buscada
na circunstância de esses poderes de arbitragem estarem
confiados a alguém que os acumula com as funções de
chefe do poder executivo. Em segundo lugar, a falta de
técnica com que se tentou dar tratamento às crises e
criar uma "suprema inspeção" na órbita política. Basta
um exemplo: para combater a corrupção ou a subversão
no seio do Poder Judiciário, chega-se ao extremo de
declarar suspensas as garantias constitucionais da vita­
liciedade e da inamovibilidade (art. 6.0). Isso se explica
pela própria natureza do instrumento, nascido sob o
calor de um processo revolucionário, e por uma certa
inconsciência sobre o que se precisava instituir e o que
se estava, realmente, instituindo.
Apesar das deficiências do sistema, como adiante ve­
remos, o Ato Institucional n.º 5 significa, paradoxal­
mente, um progresso no caminho da descoberta de insti­
tuições adequadas ao Brasil, na medida em que implica,
r
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 127
enfim, no reconhecimento, ainda que não de todo cons­
cientizado, por parcela ponderável das elites dirigentes,
da necessidade de um mecanismo eficiente para trata­
mento legal e pacífico das crises e para uma fiscalização
superior dos poderes, 2 que logre suprir uma fraqueza
histórica e congênita da comunidade brasileira em exer­
cer essa fiscalização de baixo para cima.
Portanto, a pura e simples revogação dos poderes
de fiscalização e de arbitragem contidos, ainda que de
forma tosca, no Ato Institucional n.0 5, sobre ser um
retrocesso, não seria solução para o problema das crises
políticas. Se retornássemos ao esquema de poderes que
nos vem desde 1891, mantido inclusive na Carta de 1967,
não é preciso ser profeta para prever o que haverá de
ocorrer: novos conflitos e crises políticas, as quais, por
não encontrarem solução legal e eficaz, acabarão provo­
cando nova intervenção revolucionária das Forças de­
tentoras das Armas. Será a reabertura de novos ciclos
2 A idéia de alterar a estruturação de poderes, para enfren­
tar o problema dos conflitos e dos abusos políticos tem quase
a idade da República. Em sua Organização Nacional (obra já
citada, à p. 369 e segs.), cuja primeira edição data de 1914,
•
ALBERTO TORRES apresenta um "Projeto de Revisão Constitucio­
1 nal", cuja inovação "principal" é a "criação do Poder Coorde­
nador", que não é um "invento de imaginação"; JUAREZ TÁVORA,
na mesma linha prega um "órgão ordenador" ( Uma Política
de Desenvolvimento para o Brasil, José Olympio Editora, 1962) ;
(BORGES DE MEDEIROS, em 1933, já havia defendido um "Poder
Moderador na República Presidencial". Mas é a partir de 1964
1 e, especialmente, a partir da edição do Ato Institucional n.0 5,
que toma vulto, prenunciando um consenso, o reconhecimento
da necessidade de uma nova fórmula constitucional capaz de
dar tratamento adequado às crises políticas, envolvendo a insti­
tuição de um poder coordenador, ou moderador, ou de um Con­
selho de Estado - aliás, órgãos que não se excluem, pois se
completam.
128 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
revolucionários, que se sabe corno começam, mas não
se pode prever como acabarão.
50. As deficiências do sistema
A criação de poderes de fiscalização e arbitragem
da atividade política em Ato Institucional apresenta, do
ponto de vista da democracia política, alguns defeitos
graves.
Em primeiro lugar, esses poderes estão fora do siste­
ma da Constituição. Embora o artigo 182 da Carta de
1969 declara a continuidade da vigência do Ato Institu­
cional n.º 5, isso, por si só, não faz dos poderes de arbi­
tragem nele previstos peças integrantes do esquema
constitucional da divisão do exercício do poder. Ao con­
trário' eles funcionam como normas de exceção frente
às regras traçadas na Constituição e sem as limitaçoes
- · Resumindo: a conjugação, hoje existente em nossa
nela estabelecidas.
Em segundo lugar, poderes de necegsidade perma­
nente, não se compadecem com a natureza revolucion�­
ria e, portanto, transitória do instrumento em que estao
inseridos. Esse aspecto, que se completa com o anterior,
põe em questão a existência, nesse particular, do Estado­
-de-direito.
Em terceiro lugar, os poderes contidos no Ato Insti­
tucional n.0 5 são atribuídos a quem, por coincidência
de papéis, é o Chefe de Estado, mas que, por tragédia, é
também o Chefe de governo. Essa peculiaridade torna
suspeita, aos olhos dos partidos de oposição e situação, a
autoridade que se utiliza desses poderes. Se o Presidente,
de alguma forma, atingir a algum oposicionista, muitos
hão de dizer que o Presidente, no fundo, quer ceroear o
direito de crítica dos que discordam de sua linha polí­
tica; se atingir pessoa ligada à própria situação, então
é porque está querendo "popularizar" os instrumentos de
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 129'
exceção ... 3 De qualquer forma, a suspeição partidária.
pelo menos dificulta a aceitação geral da autoridade a
quem cabe exercer a suprema instância política.
Em quarto lugar, a concentração dos poderes de
arbitragem, no órgão do executivo, acentua ainda mais
a proeminência do governo relativamente aos demais
órgãos políticos, e que - todos reconhecem - já é
grande nos tempos atuais. O poder executivo fica armado
de tantas e tais atribuições que anula, na prática, os
objetivos limitadores da divisão do poder.
Enfim, esse cúmulo de funções arbitrais e governa­
mentais, acaba prejudicando ou a uma ou a outra delas,
além de agravar as tensões decorrentes da confusão
entre oposição e subversão, e de tornar, ainda mais de­
licada, a posição das Forças Armadas.
ordem constitucional, de poderes limitados à Constitui­
ção e poderes excepcionais ilimitados, ainda que amar­
rados entre si pelo cordão umbilical do artigo 182, gera
contradições desfavoráveis a um clima de harmonia e
entendimento indispensáveis à democracia política. So­
lução de emergência, válida a curto e médio prazos, não
reúne, face aos defeitos analisados, condições que acon­
selhem ou, mesmo, viabilizem a sua permanentização
como modelo político definitivo para o Brasil.
51. O impasse e a saída possível
Revogar, pura e simplesmente, os poderes de arbi­
tragem contidos no Ato Institucional n.0 5 não resolve,
como já observamos no início deste capítulo, o problema
s A cassação, com base no AI n.O 5, do mandato de um
Senador do partido situacionista, em 1965, foi combatida por
alguns integrantes da Oposição, que nela viram uma tentativa
do Presidente de "popularizar" o referido Ato Institucional.
 130 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR A C!USE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 131

das crises políticas. No entanto, não é possível - para
o bem da democracia política - continuar permanente­
mente com o Ato Institucional n.º 5. Esse impasse polí­
tico em que caiu o atual regime.
Já transcorreram mais de dez anos sem que as
lideranças do movimento de março de 1964 tenham
encontrado uma saída. Daí uma tentação, perigosa: a de
revogação dos instrumentos excepcionais revolucionários,
o que, obviamente, exclui a idéia de convivência da Cons­
tituição com o Ato Institucional n.0 5.
Portanto, a saída desse impasse, a nosso ver, depen­
de de uma reformulação global do sistema de governo
que vimos embalde experimentando desde 1891, objeti­
vando abrir um espaço na organização política dos po­
deres, de modo a prever-se um órgão independente (ou

r
julgar-se impossível, hoje no Brasil, conciliar a democra­
cia instrumental com a democracia substancial, vale seja, um outro poder), que desempenhe, como p,eça bá­

e.,�Jé
dizer, liberdade no plano político, com ordem, segurança sica de um mecanismo de normalidade, a função de
e desenvolvimento. 4 -f> qJ.U. t\A,Lltv.... � �� resolver os conflitos entre os poderes, de fiscalizar-lhes as
O que este trabalho quer mostrar é a possibilidade atividades, e de garantir os objetivos permanentes do
� Estado. É do que se tratará na parte seguinte.
\ ue organizarmos uma democracia política, aqui e agora,
em que os valores essenciais à substância democrática,
Ü ntre eles a segurança e o desenvolvimento, sejam nega­
ivamente afetados.
Tem-se apresentado, como solução, a "incorporação
do Ato Institucional n.0 5 à Constituição". Ora, a fór-
mula, além de vaga, é ambígua e, em certo sentido, con­
traditória. Pois, se foi cunhada para significar a inclusão
na Constituição do Ato Institucional n.0 5 - preservado
em sua estrutura e concepção atuais -, a "incorpora­
ção" já ocorreu com a Emenda Constitucional n.0 1, de
1969, no artigo 182 (e sem conseguir superar o impasse
político brasileiro. 5 Se a fórmula, porém, for utilizada
no sentido de previsão, na Constituição, de poderes aná­
logos aos do Ato Institucional n.° 5 e de sua delegação
a órgão já existente ou a ser criado, com as cautelas
limitativas inerentes ao Estado-de-direito, então não há
falar, propriamente, em "incorporação do Ato Institu­
cional à Constituição". Nessa hipótese, trata-se de uma
alteração da estrutura de poderes da Constituição, com
4 Ver a nota de n.º 1, da Segunda Parte, Cap. III.
5 Ver n.0 48 supra.
i QUARTA PARTE

BASES DE UM MODELO POLÍTICO

ADEQUADO
Esta quarta parte cogita das linhas básicas de
um projeto de democracia política para o Brasil. Con­
soante ao exposto até aqui, o problema central que
precisa ser enfrentado em primeiro lugar, por se cons­
tituir, a nível de estruturação política, no maior obs­
táculo a uma democracia instrumental estável, reside
na inadequação da forma pela qual a Constituição or-·
ganiza a Presidência da República e a divisão do po­
der. Somente depois de definida a solução mais ade­
quada a esse problema, é que se deveria cuidar de
uma recomposição coerente dos demais aspectos da
estruturação política. Fiel a esse princípio, propõe-se,
no primeiro capítulo, a reforma do sistema de pode­
res da Constituição, procurando-se, no capítulo se­
guinte, responder a dificuldades que contra ela podem
ser levantadas. Fica para o terceiro e último capítulo,
a título de reformas complementares, o delineamento
de um sistema partidário e eleitoral, bem como de um
tipo de federação, que possam harmonizar-se com a
reorganização de poderes sugerida.
 CAPÍTULO I

A REFORMA PRINCIPAL
52. A linha básica: a instituição de um poder moderador
A linha de reformulação constitucional capaz de
proporcionar condições políticas à superação da crise da
d�mocracia brasileira está em reservar a chefia de Es­
tado para um órgão especializado que, de uma posição
superior aos interesses meramente partidários e aos
objetivos próprios de governo, e exercendo o comando
militar supremo, tenha por finalidade:
1. 0 - solucionar os conflitos entre os poderes, ga­
rantindo ou restabelecend0 a harmonia e o equilíbrio
que entre eles precisa existir;
2. 0 - zelar pela pr@servação dos objetivos perma­
nentes do Estado, especialmente exercendo um controle
sobre os governos, de modo a prevenir e a impedir que,.
no exercício de sua competência, atentem contra aqueles
valores; e
3.0 - realizar uma ".suprema inspeção" sobre os;
órgãos políticos e a administração, como fiscal da lega­
lidade e da moralidade administrativa. 1
1 A definição que propomos ao órgão político superior de·

chefia de Estado, inclusive com esse tríplice aspecto de sua.

finalidade - em teoria que se fundamenta, em última análise�
136 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
Isto implica a instituição na Lei Maior de um ver­
dadeiro poder árbitro da atividade política, o mais possí­
vel partidariamente imparcial e titular do comando
militar supremo, o que equacionaria simultaneamente,
as duas séries de problemas analisados na Parte III deste
trabalho.
Em primeiro lugar, teríamos um órgão com atribui­
ções para solver os conflitos entre os poderes políticos.
Seria ele a peça básica de um mecanismo legal e eficaz,
em um regime de normalidade, para a solução das crises
entre os poderes, dispensando as periódicas intervenções
das Forças Armadas, que se têm registrado na História
da República, justamente pela ausência de instrumentos
constitucionais ordinários.
Em segundo lugar, produziria a separação, em ór­
gã.os distintos, da chefia de Estado e da chefia de gover­
no, com todas as conseqüências positivas daí decorrentes
e que já foram analisadas. Na verdade, as funções desse
como veremos, nos constitucionalistas clássicos do Império do
Brasil - coincide plenamente com as conclusões de um inves­
tigador, aliás recente, do Direito Constitucional dos novos
Estados:
"La configuración arbitral y representativa de una Jefa­
tura del Estado diferente de la del Gobierno, por obra ya de la
mera convención constitucional, ya, en fase posterior, del pro­
prio derecho estricto, es fruto de un largo processo histórico
que no cabe reconstruir aqui. Baste sefíalar que la noción de
Poder Moderador" (este o nome que o autor do estudo dá a
essa chefia de Estado arbitral) "se acufía en los albores del
constitucionalismo con caráter polémico, bien para restringir
los poderes de Monarca hereditario a un "reinar sin governar",
bien para potenciar sus funciones dándole intervención más
allá de lo que parecería tolerar una interpretación estricta del
principio, instrumento polémico a su vez, de la Separaéión de
Poderes".
E acrescenta: "Atendiendo a su función, el Poder Mode­
rador podría definirse como aquella magistratura a la que se
-atribuyen determinadas competencias para que las ejerza con
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 137
poder árbitro superior coincidem com as de chefia de
Estado. A - chefia de governo, por sua vez, caberia ao
órgão próprio do executivo em sentido estrito, vale dizer,
ao Ministério ou ao Gabinete, e seria ocupado pelos po­
líticos do partido que obtivessem o respaldo da maioria
na Câmara representativa da opinião política.
Confiar a chefia do Estado a um órgão independente
dos poderes executivo (governo), legislativo (Congresso
ou Parlamento) e judiciário, armado de atribuições de­
finidas e limitadas na Constituição para arbitrar os
inevitáveis conflitos entre eles, defender os obj�tivos
permanentes da comunidade e exercer uma suprema
fiscalização política, equivale a erigi-lo em um; quarto
poder constitucional, que, como peculiaridade de nosso
direito político, foi conhecido com o nome de poder mo­
derador. 2
2 O poder moderador estava previsto, no texto de 1824, em
quatro artigos (do 98 a 101). O primeiro deles, definia o insti­
tuto, estabelecendo fins e critérios: "O poder moderador é a
chave de toda a organização política e é delegado privativa-
el fin de moderar al govierno, arbitrar las fuerzas que operan
e'n y través de la organización estatal, y defender la consb.itu­
1
1
ción como orden de valores. A este fin, la constitución no sólo
atribuye una potestas, sino que configura d e tal manera la
magistratura en cuestión, que el ejercicio de aquélla esté ba­
sado en una auctoritas." (Como se vê, estão na ordem: 3.º, 1.0
e 2.0, os aspectos da finalidade do órgão, como explicitamos
neste trabalho. É, do nome ao conteúdo, a teoria que se pode
elaborar acerca do poder moderador, com fundamento nos mais
abalizados comentadores da Constituição de 1824).
E podemos concluir a citação: "Se trata, por lo tanto, de
una magistratura más de control que de decisión y, en conse­
cuencia, se superpone a las instituciones gubernamentales sin
perjuicio de que, en caso de necessidad, pueda transformar-se
en magistratura de gobierno." (MlNON, Miguel Herrero de,
Nacionalismo y Constitucionalismo, Madrid, Editorial Tecnos,
1871, pp. 137-138).
414 - 10
138 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
53. Atribuições e órgãos a ele ligados
Sem a pretensão de esgotá-las, podemos ar�olar,
como atribuições do órgão especializado da. chefia de
Estado (poder moderador), necessárias ao desempenho
de suas funções, as seguintes: 3
a) a representação da Nação, interna e externa­
mente;
b) · nomeação e demissão, segundo os condiciona­
mentos estabelecidos pela prática, do Chefe de. governo
(Primeiro-Ministro ou Presidente do Conselho de Mi­
nistros);
e) dissolução da Câmara dos Deputados e convo­
cação antecipada de novas eleições parlamentares;
d) sanção das leis;
s Compare-se a relação de atribuições que fizemos com a
constante do art. 101 da Constituição do Império e com· o ar­
tigo 88 do Anteprojeto de Constituição da lavra de BORGES DE
MEDEIROS. (BORGES DE MEDEIROS, A. A. o Poder Moderador na
Repúbliça Presidencial, Recife, Editora Diário de Pernambuco,
1933.) Curiosa é a relação de atribuições do Poder Coordenador
de ALBERTO TORRES (A Organ'hzação .. . , p. 490 a 493).
mente ao Imperador, como chefe supremo da nação e seu
primeiro representante, para que incessantemente vele sobre a
manutenção da independência, equilíbrio e harmonia dos mais
poderes políticos." Definia-o, nestes termos, na linha aberta
por PIMENTA BUENO, o ilustre PAULINO JOSÉ SOARES DE SOUZA:
"É a suprema inspeção sobre os poderes legislativo, executivo e
judicial, o alto direito que tem a nação de examinar como os
poderes por ela delegados são exercidos, e de manter. a sua
independência, equilíbrio e harmonia; é essa suprema inspeção,
esse alto direito que a mesma Nação, não o podendo exercer
por si mesma, delegou privativamente ao Imperador, revestin­
do-o das atribuições do Poder Moderador." (SousA, Paulino,
José Soares de, Ensaio sobre o Direito Administrativo, , Rio,
Typographia Nacional, 1962, t. II, p. 61).
J J&J Ae'\,d, ru u-.. -J;i;W �
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 13� �íJA, =.l)(i
cf.A.IL .! .
--�.
nomeação dos ocupantes dos cargos mais altos
da. magistratura;
f)
concessão de indulto e comutação de penas;
g) comando supremo· das Forças Armadas.
Havendo o devido consenso sobre a conveniência,
poderão ser conferidas ao órgão do poder moderador, es­
pecificamente para as hipóteses de corrupção ou de
subversão, comprovadas em processo definido em lei,
algumas outras atribuições de cunho repressivo, tai.s
como:
a) cassação de mandatos de parlamentares e sus­
pensão de direitos políticos;
l
b) suspensão de magistrados.
1
Por ourto lado, no âmbito do poder. moderador, irão
encontrar habitat constitucional umà. série de órgãos
menores que, até hoje, não conseguiram um posiciona­
mento institucional satisfatório, correspondente à digni::­
dade e à imparcialidade partidária de suas atribuições,
como,.· por exemplo, o . Ministério Público - que não
sendo órgão do judiciário, atua junto a ele na promoção
".do interesse público em que a justiça funcione" 4 - e
o Tribunal de Contas - hoje instrumento de controle
financeiro não só do executivo, mas do legislativo e elo
judiciário. 5 Ambos devem ser um instrumento ao serviço
imparcial da lei e não à disposição dos governos e dos
interesses político-partidários 6 marcados pelas "paixões
da hora".
Ademais, esse novo poder abriria um espaço jurídico­
-constitucional onde caberiam órgãos novos, cuja neces-
4 PONTES DE MIRANDA, op. cit., t. IV, p. 324.
5 PONTES DE MIRANDA, op. cit., t. III, p. 257; FERREmA FILHO,
M. Gonçalves, Comentários, v. 2, p. 106. V. art. 70, § 3.0 da
Constituição vigente.
6 FERREmA FILHO, M. Gonçalves, op. cit., v. 2, p. 194.
140 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
.sidade tem sido, volta e meia, posta em evidência pelos
nossos mais preclaros juristas. Assim, de um lado, um
Conselho de Estado, 7 que teria por função precípua par­
ticipar, ao menos pela audiência obrigatória, das decisões
nas matérias reservadas privativamente ao chefe de Es­
tado. De outro lado, possibilitaria o enquadramento
político-constitucional de uma instituição voltada intei­
ramente à fiscalização da administração pública, em
r
todos os seus níveis e setores, ouvindo e investigando as
queixas populares, qual seja o Ombudsman. 8
54. Regimes de normalidade e regimes de emergência
A instituição constitucional de um poder moderador,
que realize uma suprema inspeção política, hoje efeti­
vada sem as Umitações do Estado-de-direito e sem condi­
ções objetivas de imparcialidade partidária através do
Ato Institucional de n.º 5, constitui peça de um regime
de normalidade. Isto é, o poder moderador - como
órgão especializado da chefia de Estado, devidamente
munido de atribuições constitucionais para essa função
- representa um elemento da regulação constitucional
7 DALLARI, Dalmo de Abreu, "O Conselho de Estado e o
Contencioso Administrativo no Brasil", in Revista de Direito
Público, n.0 11, p. 33-44.
s SILVA, José Afonso da, op. cit., p. 299. Conforme explica
um especialista na matéria, o Ombudsman (o defensor do ci­
dadão) apresenta três traços essenciais: (1.0) é um funcioná­
rio (ou um corpo de funcionários) independente e não influen­
ciado pelos partidos políticos, representante da legislatura etc.,
em geral estabelecido na própria Constituição, que vigia a
administração; (2.0) ocupa-se das queixas específicas do pú­
blico em geral contra as injustiças e os erros administrativos;
e <3.0) tem o poder de investigar, criticar e dar publicidade as
ações administrativas, porém não de revogá-las. (RoWAT, Do­
na! C., El Ombudsman (El defensor del ciudadano). México,
Fondo de Cultura Económica, 1973, p. 39).
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 141
ordinária prevista para funcionar como regra nas situa­
ções de normalidade (vale dizer, as situações de ordem
concreta decorrentes da conduta espontânea global­
mente adequada, dos membros da comunidade, ao direito
estabelecido) . o
Portanto, não se deve confundir a instituição jurí-­
dica do poder moderador com os "regimes de emergên­
cia", ou seja, com os mecanismos que as Constituiçõe�.
em geral prevêem para enfrentar as situações de anor­
malidade (assim chamados aqueles fenômenos ou cir­
cunstâncias previsíveis que podem ameaçar a eficácia da
própria ordem constitucional, 10 tais como, nas expre�­
sões consagradas pela Constituição vigente, a "guerra" e
a "grave perturbação da ordem"). 11 É necessário frisar
esse aspecto porque, no afã de buscar soluções constitu­
cionais que dispensem o Ato Institucional de n.º 5, ge­
ralmente apenas têm sido lembradas fórmulas de regimes
de emergência.
Ora, não pretendemos negar a importância de a
Constituição estabelecer um sistema adequado à nossa
época para as ocasiões de anormalidade. Mas a nossa
preocupação, no presente trabalho, não é com os regimes
de emergência, mas com a organização de um regime
de normalidade que possa apresentar um desempenho
satisfatório.
O AtJo Institucional de n.0 5, a nosso ver, além de
incorporar o embrião de um regime de emergência, por
exemplo, quando faculta a suspensão de garantias indi­
viduais (art. 5.º, in fine) e a decretação do estado de
sítio (art. 7.0), sem as limitações da Constituição,
o FERREmA FILHO, M. Gonçalves, O Estado de Sítio, São
Paulo, 1964, p. 12-13.
10 FERREIRA FILHO, op. cit., p. 13-14.
11 Constituição Federal, art. 155, itens I e II.
142 CEzAR SALDANHA SoUZA JUNIOR
contém poderes de fiscalização e de arbitragem do jogo
político necessários a um regime de normalidade. Des­
tarte, a só previsão· de um regime atualizado para en­
frentar as situações de anormalidade não resolverá o
problema constitucional brasileiro, uma vez que preci­
samos, antes de mais nada, encontrar uma fórmula
viável, que nos falta ainda, para a normalidade consti­
tucional.
Já na vigência da Constituição de 1824, o poder mo­
derador coexistia com a forma clássica do regime de
einerg·ência de legalidade especial, qual seja o estado de
sítio. 12 Nada obsta a que uma Constituição que consagre
o poder moderador preveja uni regime de emergência
clássico, ou algum outro mais atualizado, como, verbi
gratia, a solução criada pelo artigo 16 da Cons.tituição
francesa. 13 No entanto, tal estudo refoge ao âmbito deste
trabalho, circunscrito apenas aos regimes de -normali­
dade.
55. Concreções possíveis
A concretização da idéia de um poder .moderador na
organização dos poderes ofereceu, à opção do constituin­
te, uma multipUcidade bastante ampla de formas.
Em primei�o lugar, há a questão da titularidade
plural ou singular desse poder. Podem ser.· pensadas
tj.iversas formas de composição colegiada dá chefia de
Estado, onde, basicamente, um conselho exerceria de
modo coletivo o po.der mod.erador. Sé essa alternativa,
de um lado, proporciona maiores garantias de a�erto
nas decisões, apresenta as desvantagens de diluir a res­
l
ponsabilidade do órgão na pluralidade de pessoas que o
12 Constituição Política do Império do Brasil, art. 179, § 35.
Sobre legalidade especial, V. FERREIRA FILHO, op. cit., p.. . 63 e ss.
13 FERREIRA FILHO, op. cit., p. 113-116.
[
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 143
compõem e de enfraquecer o símbolo da unidade, pelo
qual melhor se exprime a representação suprema da
Nação. Por isso, a outra alternativa - a da delegação
unipessoal do poder moderador - parece a mais con­
veniente, máxime se o seu exercício estiver condicionado
à audiência obrigatória de um Conselho de Estado,
ainda que as deliberações deste não vinculem o chefe
de Estago em suas decisões.
A segunda série de variáveis concerne, nos termos
em que já indicava Pimenta Bueno, 14 às atribuições que
propriamente devam pertencer ao poder moderador e à
amplitude das mesmas. Na linha a que já nos referimos
neste capítulo, julgamos um · sinal de sabedoria deferir
em princípio, ao poder moderador, uma gama bem elás­
tica de atribuições fiscalizadoras e. arbitrais, . deixando
às praxes do sistema e ao progresso· evolutivo da cons­
ciênêia política da comunidade o balizamento de 'limites
concretos às suas intervenções.·.··
· A terceira questão que se oferece versa sobre os cri­
térios para o preenchimento do cargo. Deixe-se, desde
já; bem claro - voltaremos ao assunto no capítulo se­
guinte - que o poder moderador não se viabiliza apenas
com' a monarquia, a qual; importando na designação do
chefe de Estado ségundo o princípio da hereditariedade,
pode realizar, em termos humanos, a mais absoluta
impârcialização partidária. Em uma república, a chefia
dê Estado (Presidência da República) - embora eletiva
e temporária - , pode ser preenchida mediante uma
técnica de eleição tal, que gáràntà ou, pelo ·meilosi con­
dicione a designação de um ocupante (o Presidente)
também capaz de situar-se em posição suprapartidária,
necessária ao exercício do poder moderador.
14 PIMENTA BUENO, José Antônio, Direito Público Brasi­
leiro .e Análise da Constituição do Império, Rio, Typ. Imp. e
Const. de J. Villeneuve e C., 1857, p. 205..
144 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
Para tanto, o processo de eleição dita "direta", por
todo o eleitorado, é de longe o menos indicado, pois con­
duz à identificação dos candidatos com as correntes po­
líticas que os apóiam e, não raro, à radicalização políti­
co-partidária, que, se condizem com as funções de .chefia
de governo, não se coadunam com o bom exercício da
chefia de Estado. 15 Já a eleição do poder moderador
pelo órgão da representação política (o Congresso), exi­
gido um quorum qualificado, 16 tem condições de resul­
tar na designação de quem seja capaz de vivenciar um
papel político de árbitro entre as forças disputantes do
governo, mas parece reduzir sua independência diante
do órgão que o elegeu. A eleição do chefe de Estado por
um colégio eleitoral não muito numeroso, mais livre das
injunções partidárias e distinto dos três poderes políti­
cos, representa uma outra opção a ser considerada e,
quem sabe, a ser pensada.
Este colégio eleitoral do poder moderador - imagi­
nemos a título de sugestão - poderia ser o próprio
Conselho de Estado, composto de no máximo 15 membros,
designados pelo Senado Federal mediante proposta do
chefe de Estado, com as mesmas garantias que a Cons­
tituição assegura à magistratura. Espirado o período
presidencial - cuja duração não deveria ser inferior à
do mandato de senador-, o Conselho de Estado elege­
ria o novo chefe do poder moderador, sem candidaturas
previamente estabelecidas, excluída a possibilidade de
eleição dos seus membros, mas permitida uma reeleição.
15 v. supra n.0 19.
Era o processo preferido por Assis BRASIL, que não o
10
julgava "indireto", mas "direto pelas câmaras", (op. cít., p. 245-
-248.
t
CAPÍTULO II
RESPOSTA A DIFICULDADES
56. O parlamentarismo é inadequado ao Brasil
O poder moderador significa, em síntese, uma che­
fia de Estado escoimada de atribuições político-partidá­
rias e implicará na existência de um poder executivo (o
governo) independente dele, embora sujeito a sua ins­
peção superior. Esse governo, quer se denomine Gabine­
te ou Ministério, há de depender também da fiscalização
do poder legislativo (o Parlamento), de onde lhe virá o
necessário apoio para a realização de seu programa de
ação. Em princípio, ocupará o governo - ou nele per­
manecerá - a liderança do partido ou da coligação que
faça - ou mantenha - maioria no órgão da represen­
tação política, proveniente do pronunciamento do elei­
torado.
Colocadas, nesses termos, as linhas mestras do. or­
1
denamento político sugerido, vamos refletir sobre uma
primeira objeção possível: "o modelo é. parlamentarista;
e o parlamentarismo, embora teoricamente possa ser
melhor que o presidencialismo; não serve para o Brasil
porque o povo brasileiro não está preparado, ou não tem
maturidade suficiente, para praticá-lo". 1
1 Tratando do tema relativo a reformas à Constituição que
tornem desnecessário o AI n.0 5, o eminente jurista OsWALDO
 +- CEZAR SALDANHA 8iiºVZA JuNI� ,
��cu t�;. �
146
�ljA0,�1),2 () �,clf .1, �.-.V,�
/
De fato, julgo que o modelo proposto pode receber ÇfX}
l...,._:O rótulo de_"rarlamentarista". 2 0 parlamentarismo
importa em duas características fundamentais: (a) che-
fia de governo desvinculada da pessoa de um chefe de
Estado; (b) chefia de governo responsável perante à
Câmara. E o chefe de Estado só poderá ser verdadeiro
,órgão moderador com a realização desses dois caracteres.
Cumpre, porém, distinguir, no plano da história das
idéias políticas no Brasil, duas visões do parlamenta-
rismo: 3
2 Na verdade, essa primeira objeção peca por aquilo que
,o Prof. DALLARI denomina de "preocupação pelo nome" ( O Re­
:nascer do Direito, São Paulo, José Bushatsky Editor, p. 151, 175
e 176). Tal nominalismo,· além dos equívocos que propicia, tem
:servido, para alguns, de simples técnica de argumentação:
·âtribui-se aprioristicamente um rótulo conhecido a um deter­
minado sistema político, para invo'cando preconceitos estabele­
•cidos e não revisados, negar-lhes serventia ou conve;niência.
Precisamos fugir do nominalismo. Por isso, o que nos interessa
,colocar neste trabalho é que a democracia política no Brasil
será· muito difícil, senão impossível, se a Constituição: (a) não
•distinguir a· chefia de Estado da chefia de governo; eriginçlo a
·prilneira em poder árbitro (moderador) da atividade política;
,e (b) não fizer a chefia de governo responsável perante o
chefe de Estado e perante o órgão da Representação ( especial­
mente, a Câmara dos Deputados). Ora, pouco nos importa o
nome que se dê ao. sistema proposto: se parlamentarismo, pre­
-sidencialismo, sistema misto ou etc ... Como, no entanto, pode
ocorrer a tentação de rotular o sistema proposto de parlamen­
taristà, justamente para contra ele despejar-se uma série de
críticas • que se- faz ao dito "parlamentarismo puro" (ou seja
lá o que, for), vamos aceitar, para argumentar, o rótulo, para
mostrar as duas principais idéias de parlamentarismo que têm
-existido entre nós e a diferença profunda que há entre elas
sobre o papel da chefia de Estado.
a. '..Essas duas . visões de parlamentarismo e a concepção
"presidencial" que, dos conservadores «puros" do Império,
TRIGUEIRO retomou essa objeção. (Entrevista ao jornal O Estado
de São Paulo de 11. 05; 75, p. 5).
. ..i- ·• A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL
1 147
.
_r 1.ª -
o parlamentarismo "do poder decorativo",
� que seria definível, somente, pela responsabilidade po­
lítica do gabinete perante o parlamento, pois o chefe de
Estado não passaria de simples figura decorativa, sem
maiores responsabilidades no funcionamento do sistenia
(o Imperador ou o Presidente, como a Rainha da Ingla­
terra, -"não deveria fazer nada") ;
2.ª - o parlamentarismo "do poder moderador'',
que além do elemento responsabilidade política do ga­
�
binete perante o parlamento e, mesmo, antes deste,
funda-se em outro: a distinção pessoal entre a chefia
de- Estado e a chefia de governo, erigida aquela em po­
der moderador, com atribuições de arbitragem definidas
n� Constituição.
A primeira dessas concepções foi a que ficou ligada,
no vocabulário político brasileiro, ao termo parlamenta­
rismo, tanto para os adeptos, como para os descrentes do
s.istema. No Brasil, até bem recentemente, quando se
falava em parlamentarismo, fazia-se .logo a idéia de um
sistema "de poder decorativo" do chefe de Estado e de
um primeiro-ministro dependente da maioria da Câmara
dos Deputados. Tão arraigada era a vinculação do ter­
mo parlamentarismo a essa concepção, que Borges de
Medeiros, quando em 1933 sugeriu um sistema de cunho
:r;rltidamente parlamentarista, mas com a previsão ex­
pressa do poder moderador, denomina seu livro de "O
Poder Moderador na República Presidencial ... " 4
l
_ O parlamentarismo "do poder decorativo" traduz a
�
visão "liberal" do parlamentarismo no Brasil: "liberal",
4 .BORGES DE MEDEIROS, op. cit.
passou aos republicanos presidencialistas, estão muito bem ·es­
tudadas por JoÃo CAMILLO em Democracia Coroada (já citiida:,
€Sp. no Cap. V da Segunda Parte) e em os Cànstrutorés do
lrripêrio (São Paulo, Cia Ed. Nacional, 1968, Cap. VII a IX>.
 148 CEZAR SALDANHA SoUZA JUNIOR
no sentido de relativo ao pensamento político dos libe­
rais do Império. Estes, em geral, defendiam uma estru­
turação política em que o Presidente do Conselho (nome
que se dava a nosso primeiro-ministro), retirado do par­
tido majoritário na Câmara e perante ela responsável,
exercesse as funções de governo, com a maior autonomia
possível diante do Imperador. As interferências diretas
do monarca na dinâmica dos poderes, como poder mo­
derador constitucional, eram mal vistas e foram feroz­
mente combatidas, sob a acusação de "poder pessoal".
Face a tais intervenções que, na verdade, não foram
muitas, 5 tornou-se comum negar autenticidade ao par­
lamentarismo do Império.
" toriou-lhe a doutrina e a prática. Afonso Arinos, antigo
No extremo oposto, os conservadores puros" ou
radicais, interpretando literalmente a Constituição de
1824, eram presidencialistas, entendendo que ao Impera­
dor era lícito reinar, governar e administrar, isto é, ser
6 curio­
ao mesmo tempo chefe de Estado e de govern o.
samente, na Constituição de 1891 triunfou a versão
presidencialista da corrente conservadora, se bem que
vazada em moldes republicanos: ao Presidente caberia
presidir, governar e administrar. Essa organização pre­
sidencial foi ferrenhamente preservada pela classe polí­
tica, herdeiros políticos dos antigos saquaremas, oriun­
dos, via de regra, da mesma base social: as classes
senhoriais rurais.
A segunda forma de conceber o parlamentarismo,
que coloca como primeiro elemento do sistema a distin-
11DoM PEDRO II, Conselhos à Regente, Rio, Livraria São
A
José, 1958, p. 54; aliás, confirmado por JOAQUIM NABUCO. (N ­
,1 BUCO, Joaquim, Um Estadista do Império, S. Paulo, 1936, v. II,
!, p, 82) •
;!'. É do Visconde de Itaborai, chefe conservador, a célebre
.6
'1 máxima: "O rei reina, governa e administra" (V. JoÃo CAMILLO,
Democracia . .. , p. 89 e seg.).
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A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 149
r
� ção entre as chefias de Estado e de Governo, com a ele­
vação da primeira a poder moderador, foi, durante o Im­
pério, a doutrina esposada pelos políticos moderados de
ambos os partidos, seguidores das lições de Pimenta Bue­
�o. U)lW:uai e Alves Branco 7 e que, afinal, prevaleceu
na prática, sintetizando as contribuições conservadora
(a defesa do poder do Imperador) e liberal (a defesa de
um poder executivo ministerial responsável perante a
Câmara).
Esse parlamentarismo, por assim dizer "histórico",
vem sendo, desde 1930, paulatinamente redescoberto.
Borges de Medeiros, em 1933, consagrou-o num projeto
de Constituição, de forma muito feliz. João Gamillo his­
defensor do presidencialismo, nestes últimos quinze anos,
compreendeu-lhe o alcance e a ele também aderiu. 8
Analisadas as duas visões de parlamentarismo, resta
avaliar a que mais se conforma à realidade brasileira.
O conceito que as elites brasileiras faziam - e, tal­
vez, em grande parte ainda façam - de parlamentaris­
mo corresponde à forma liberal de ver o sistema, deitando
suas raízes no velho partido luzia. Ele passou do Império
à República, onde teve em Raul Pilla O o seu mais incan­
sável batalhador. Ora, visto deste ângulo, não é de es­
tranhar a imagem que se formou do parlamentarismo:
sistema frágil, gerador de crises, sujeitos às instabilida­
des das maiorias ocasionais, formadas na Câmara, mui­
tas vezes, sob a inspiração de interesses mesquinhos de
facção. De outro lado, esse sistema, onde o poder do
7 V. JoÃo CAMILLO, Os Construtores... , pp. 157-166.
· s ARINos, Afonso, e PILLA, Raul, Presidencialismo ou Par­
lamentarismo, Rio, Livraria José Olympio Editora, 1958, v. Pre­
fácio.
'º PILLA, Raul, Catecismo . .. , passim. Não há no trabalho
referência ao Poder Moderador.
 150 CEZAR SALDANHA Souza JUNIOR
chefe de Estado é inexpressivo, apagado, quase inútil,
não pocleria ser do agrado do _grasileiro médio, IJ,cost,,�­
mado desde os remotos tem s da forma ão nacional, a
ver na chefia de Estado um. comando firme, unif�or
e,.�e �ã�r, E_.�ter:g.al. Em suma: a�s�m .como
não tem servido, ao Brasil, um sistema pollt1co onde
inexiste, na lei, o poder moderador (presidencialismo) ,
também não se adapta à realidade do País um sistema
onde esse poder legal seja apenas decorativo (daí o fra­
casso desse "parlamentarismo" entre nós).
No entanto, encarado o parlamentarismo na pers­
pectiva de poder moderador efetivo, ele se transfigura
num sistema estável de organização dos poderes políti­
cos, pois institucionaliza um poder de arbitragem da
vida político-partidária e cria um órgão permanente com
instrumentos efetivos para fazer possível a harmonia
entre os poderes, bem como para tutelar as libe;rdades
· públicas e a segurança nacional. Ademais, o parlamen­
tarismo nesta dimensão atende aquelas exigências psi­
co-sociais do povo brasileiro, de uma autoridade v1síve�,
definida e protetora, a qual, ausente no parlamentarismo
liberal, empurrou os intérpretes da alma brasileira ao
sucedâneo defeituoso do presidencialismo. A opção bra­
sileira por este sistema, no fundo, tem representado o
anseio nacional por um poder de autoridade superior e
defensor, que a solução parlamentarista liberal preten­
dia, simplesmente, anular. 1° Colocar esse poder num
10 JACQUES LAMBERT, analisando o "papel da personalização
do poder" na América Latina, ratifica amplamente essa nossa
conclusão. Eis o que escreveu: "Povos muito evoluídos, dizem,
podem conceber que o governo seja o da lei fundada sobre o
consentimento da maioria; para populações analfabetas, para
índios ou mestiços, para camponeses atrasados, habituados ao
paternalismo de um patrão acessível, o governo é. necessar\a­
mente o de um homem, a quem todos podem dirigir-se porque
l A ÜRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 15t.
�
1
1
plano suprapartidário e com atribµiç� para garantir
a Lei, a democracia política, o bem comum, é a possibi­
lidade que o parlamentarismo histórico. abre ao País.•
A experiência parlamentarista que perdurou de se­
tembro de 1961 a janeiro de 1963 não se presta para in­
validar a idéia de um parlamentarismo viável ao Brasil. 11:
Em primeiro lugar, o Ato Adicional de n.o 4 orientou.ase,
pela visão liberal do sistema parlamentar, no afã de re­
duzir a um quase nada as atribuições do chefe de Estado
(o Presidente da República). Em segundo lugar, o chefe·
de Estado, João Goulart, eleito para a vice-presidêriciá
em um quadro presidencialista - e, conseqüentementer
l
um líder de partido -, não possuía as condições obje-
'11 V. o depoimento de um dos participantes
da elabora.:.
ção do Ato Adirional de n.0 4 (FRANCO; Afonso Arinos· de Mello,.
A Evolução ... ,
·
p. 143 e 144)..
· ·
"se ele soubesse o que está acontecendo, não ·o admitiria e res­
tabeleceria a justiça". li: um "mito do ·pai 1>rotetor", de que se
beneficiaria o presidente latino-americano, como, outrora, Ós·
monarcas hereditários." ( ...)
E continua: "De fato, é ver.ossímil que populações habitua­
•
das ao paternalismo, das quais parte estã ainda muito niar
integrada na nação, são levadas, mais do que outras a oferecer
. êlla- leal� -llm,Jlomem mais -�:dJJl_e a WE-ª Jnstituicã,o,��
-·
Porem, , o personalismo, ou se se preferir, o culto a personalidade
não parece limitado nem à América Latina, nem aos paises·
subdesenvolvidos. Mesmo não contando a cruel experiência do·
(
hitlerismo e do mussolinismo, a do stalinismo, do maoísi:no e
muitas outras, os povos que se poderiam julgar .os mais apega­
dos ao governo da lei tendem a personalizar o poder sempre
que o regime o permita. São as democracias reais do tipo inglês·
que com maior habilidade se compuseram com a necessidadt!'
de. personalização do poder, derivanl:lo-.o em benefício de um
•r
soberano que não detém esse poder senão simbolicamente."
(. , .. )
E, mais adiante: "Sem dúvida, na capacidade do regime·
presidencialista em facilitar a personalização do poder, pode-se
J
'·
 + 1i
152 0EzAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
tivas de suprapartidariedade indispensável a um poder
moderador. Em terceiro lugar, o Presidente, que deveria
ser o primeiro a guardar fidelidade ao ordenamento po­
lítico vigente e a defendê-lo de seus adversários, a ele se
opunha e contra ele conspirava; julgando o sistema ado­
tado um golpe contra seus plenos poderes presidenciais,
tudo fez, desde o momento da posse, para revogá-lo e
para restabelecer o presidencialismo. Em quarto lugar,
a experiência não durou o tempo suficiente a uma apre­
ciação objetiva sobre o sistema.
Mas de tudo isso, . uma "verdade factual" parece,
hoje, evidente, em favor da capacidade do sistema par­
lamentar em dar soluções legais às crises políticas: não
fora a instituição do parlamentarismo em 1961 - em­
bora os defeitos do sistema então implantado - e cer­
tamente o Brasil teria sido palco, na época, de uma
guerra civil ou, pelo menos, de uma revolução. 12 Quando
o grupo que detinha o executivo forçou e obteve, em
1963, a volta às condições estruturais políticas sob as
quais não teria ocorrido a posse de Goulart, estava ca­
vando o fim político do Presidente e do regime de 1946.
E o plebiscito de 6 de janeiro de 1963, que decidiu ore­
torno ao presidencialismo, abriu as portas ao 31 de mar­
ço de 1964.
.12 AFONSO ARINOS DE MELLO FRANCO, op. cit., p. 143.
ver um defeito desse regime; essa a razão, perfeitamente legí­
tima, pela qual os que consideram possível evitar a personali­
zação do poder e julgam ser necessário fazê-lo para conservar
a democracia, não confiam no regime presidencialista. Porém,
se se pensar que, quaisquer que sejam seus inconvenientes, a
-personalização do poder é uma necessidade imperiosa (no caso
<ia América Latina), a capacidade do regime presidencialista
em satisfazer essa necessidade atribui-lhe uma superioridade
l
sobre o regime parlamentarista" (e, completamos nós) do poder
,estatal decorativo. (LAMBERT, Jacques, América Latina, São
Paulo, Cia. Editora Nacional, 1971, pp. 415, 416 e 417).
I·
.!
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 153
57. A . inexistência de poder moderador· nos Estados
Unidos
O vezo. de erigir as instituições políticas norte-ame­
ricanas no ideal político brasileiro abica a uma segunda
objeção: o poder moderador não existe nos Estados �
4
Unidos e nem por isso o regime democrático lá deixa de
ser estável. Ficaria, assim, provado que a ausência do
poder moderador nada tem a ver com as dificuldades por
que passa a democracia entre nós. �
Não procede a objeção. Na verdade, há poder mo­
derador nos Estados Unidos: só que ele é exercido dire­ �
tamente pela própria comunidade, a qual, anterior ao
Estado, tem condições econômicas, sociais, culturais e �
�
políticas para fiscalizar, de baixo, os poderes instituídos.
Se a comunidade delegou as funções de legislar, gover­ �
7.1
nar e prestar jurisdição, a órgãos· políticos que atuam
em seu nome, reservou para si a de conter os poderes
nos limites da lei e arbitrar os conflitos entre o Presi­
dente e o Congresso, fazendo pender a balança ora para
�
um lado, ora para outro.
No Brasil, outra é a realidade. A comunidade não
tem condições para exercer suficientemente bem a fis- JJ
calização dos poderes. Assim, se a função moderadora 1.
também for delegada a um órgão adequado - o de
chefia de Estado-, este há de se transformar num in� �
trumento da própria comunidade, justamente para su­ � �
plementar ou suprir sua reduzida expressão política,
como fiscalizadora e controladora dos detentores do po-
der, na correção de crises e abusos.
A comparação nos mostra que o presidencialismo
clássico, à americana, onde a função moderadora per­
manece inteiramente na comunidade, só pode mesmo
funcionar nos Estados em que esta tiver sido anterior
414 • 11
'154 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
ao poder e, as.sim, com forte ascendência sobre os ór­
gãos do governo. 13
,Tá o parlamentarismo - porque, implica na dele­
gç1.ção, em maior ou menor grau, da função moderadora
a um órgão suprapartidário de chefia de Estado -
adapta-se melhor às comunidades fracas, diante da pos­
sibilidade de ação fiscalizadora supletiva ou suplemen­
tar, de parte do poder moderador, frente aos que domi­
nam o governo.
58. A origem exógena do poder moderador
A reflexão anterior nos leva a discutir urna terceira
objeção que, como já começamos a ver, não pode igual­
mente prosperar: o poder moderador, introduzido em
nosso direito pela Constituição de 1824, teria represen­
tado simples adesão, destituída de qualquer originali­
dade, ao princípio teórico, importado da doutrina cons­
titucional francesa do início do século XIX, sobre a
necessidade, no ordenamento político, além dos poderes
13 Mesmo nos EUA, onde o povo é forte, a grande expan­
são da burocracia e a sua crescente complexidade, fruto das
responsabilidades sociais, econômicas e militares sem preceden­
tes assumidas pelo governo nessas últimas décadas, tem trazido
dificuldade sempre crescentes à comunidade para controlá-lo
e responsabilizá-lo. Daí estar se criando "a conciencia de la
la rnala conducta de los funcionarias (que) data de muchos
necesidad de establecer canales para la exposición pública de
afíos. Ni las urnas ni la prensa - los dos controles tradiciona­
les de los abusos gubernamentales contra los ciudadanos - se
consideraban adecuados ya en el siglo pasado, y mucho menos
nencial y la complejidad de la actividad estatal." (NADER,
Ralph, "Ombudsmen para los Gobiernos Estatales", in El Om­
ahora, como no sea por otra razón que el crescimiento expo­
budsman, organizada por RowAT, e já cit., p. 318 e seg.; na
mesma coletânea, Cfr. os trabalhos de REUss, Henry, Estados
Unidos, p. 259, e de HABRAHAM, Henry J., La Necessidad de un
Ombudsman en los Estados Unidos, p. 306 a 313).
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 155
executivo, legislativo e judiciário, de um poder neutro
capaz de harmonizá-los. 14
A resposta a essa dificuldade requer se distinga a
forma jurídica do poder moderador de seu conteúdo po­
lítico. Enquanto forma jurídica, não há negar a influên­
cia do constitucionalismo europeu, especialmente da obra
de Benjamin Constant, na Carta de 25 de março. Sob
esse ângulo, o poder moderador aí aparece como um po­
der arbitral, cuja função precípua é a de "velar inces­
santemente sobre a manutenção da independência, equi­
iíbrio e harmonia dos mais poderes políticos".
No entanto, os constitucionalistas do Império não
ficaram aí. Foram mais longe, construindo uma autên­
tica "doutrina brasileira do poder moderador", onde a
fórmula jurídica francesa veste uma solução política de
alcance bem mais amplo que a imaginada pelos figuri­
nistas europeus. 1-0
14 Nossos autores de direito constitucional modernos, tra­
tando sempre, em geral, rapidamente do poder moderador,
deixam-nos a idéia de que ele teria sido simples transplante
da concepção política de BENJAMIN CoNsTANT. Assim, p. ex.,
PAULINO JACQUES, op. cit., p, 155; FERREIRA, Luís Pinto, Curso
de Direito Constitucional, São Paulo, Saraiva, 1974, p. 164).
15 Embora ainda muito duro em suas críticas ao poder
moderador, não escapou a PAULO BoNAVIDES a originalidade do
poder moderador brasileiro: "a teoria do poder moderador, no
contexto da Carta outorgada, consagra em verdade uma defor­
mação das idéias de Constant. Engana-se quem tomar a função
moderadora unicamente qual se acha ela definida à primeira­
vista, com toda aparência de fidelidade ao pensamento do pu­
blicita francês. ( . .. ) O poder moderador do constitucionalismo
brasileiro do Império exorbitava assim, em teoria, da função
meramente corregedora de poder neutro que lhe fora traçado
1 pela concepção teórica de Constant, de que era um poder poli­
ticamente militante."
l E, analisando a prática do órgão, parece que o mestre
cearense começa a compreender-lhe. "A experiência do Império
 156 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
O problema enfrentado pelos construtores do Brasil
Independente pode ser assim resumido: como fazer-fun­
cionar, numa comunidade de bases sociais nitidamente
feudais (população esparsa num imenso territórío, clãs
patriarcais, ausência de cidades e de eleitorado indepen­
dente etc ... ), instituições políticas democráticas libe­
rais - entre as quais avultam a divisão de poderes e
eleições - e que pressupõem a existência de uma co­
munidade politicamente mais evoluída, com populações
urbanas, eleitorado independente e opinião pública? 16 A
outra alternativa - montar no Brasil um sistema de
cunho absolutista, sem parlamento, nem partidos, nem
liberdade política-, se mais condizente com a estrutu­
ração econômica e social da época, horrorizava o espírito
modernizado dos nossos estadistas, que queriam sincera­
mente um regime civilizado, como exigia a consciência
democrático-liberal formada na admiração dos povos
mais adiantados da América do Norte e da Europa.
A solução por eles encontrada foi inserir, no seio da
organização dos poderes, um órgão que, como os demais
delegado pela comunidade, pudesse promover a fiscali-
16 JOÃO CAMILLO, Interpretação... , ps. 30-31 e 32.
porém foi surpreendente em mostrar como o instrumento jurí­
;1 dico-constitucional, posto que escorado nas vigas de uma con­
cepção do poder que em muitos pontos traspassava formal­
1
mente os artigos da doutrina liberal, logrou todavia acolher
com flexibilidade usos políticos, que acabaram configurando
um novo direito constitucional de assentamento costumeiro,
bastante apartado da rigidez do texto formal, e a cuja sombra,
por exemplo, prosperavam com desenvoltura o bipartidarismo
político do Império (liberais e conservadores), à forma sui
generis de governo parlamentar e enfim o funcionamento
mesmo do Poder Moderador, no Segundo Reinado, com perfil
autônomo." (BoNAVIDES, Paulo, Reflexões Políticas e Direito,
Fortaleza, Imprensa Universitária da Universidade Federal do
Ceará, 1973, p. 230-233).
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 157
1
�· zação e as alterações políticas de que a comunidade, di­
retamente, por si mesma, era incapaz. É, afinal, o que
nos ensina o autorizado Pimenta Bueno: "O poder mo­
derador ( ... ) é a suprema inspeção da nação, é o alto
direito que ela tem, e que não pode exercer p<Yr si mesma,
de examinar o como os diversos poderes políticos, que
ela criou e confiou a seus mandatários, são exercidos.
( ... ) Este poder ( ... .) incontestavelmente existe na
nação, pois que não é possível nem por um momento
supor que ela não tenha o direito de examinar e reco­
nhecer como funcionam os poderes que ela instituiu para
o seu serviço, ou que não tenha o direito de providenciar,
de retificar sua direção, de neutralizar seus abusos. Exis­
te, e é distinto não só do poder executivo, como de todos
os outros; não pode ser exercido, como já indicamos,
pela nação em massa, precisa ser delegado" (o grifo é
nosso). 17
· Esta, a original doutrina 18 brasileira do poder mo­
derador: não simplesmente um poder arbitral, m&� um
poder subs,idiário da comunidade. Ou seja: não somente
um fator de equilíbrio do sistema político, mas uma ver­
dadeira delegação nacional que, envolta em neutralidade
partidária, supre, dentro da lei, as deficiências de um
eleitorado ainda muito fraco em força política, na me­
t
dida dessa fraqueza e enquanto as condições econômicas,
sociais e mesmo políticas não lhe permitam uma atua­
ção mais efetiva.
17 PIMENTA BUENO, op. cit., ps. 204-205. V. a definição do
Visconde do Uruguai, nota supra n.0 2, p. 130.
1 s Escreveu PONTES DE MIRANDA que o Poder Moderador
"constitui, doutrinariamente, inovação memorável na história
constitucional do Brasil" e que os estadistas do Império tinham
plena consciência da originalidade. (Op. cit., tomo I, p. 272).
 158 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
59. Excrescência absolutista
Chegamos, agora, a uma quarta objeção: um poder
moderador, como vem sendo aqui desenhado, acima dos
demais poderes e armado de atribuições efetivas de in­
tervenção no processo político, seria urna excrescência
absolutista a consagrar o arbítrio e a anular a própria
democracia política. 19
Esta era a acusação que, no segundo reinado, sob o
epíteto de "poder pessoal", o sectarismo partidário le­
vantava contra o poder moderador, quando liberais ou
conservadores viam-se por ele afastados do poder. O
poder moderador - clamava-se, nesses momentos, ª par­
. Autoridade sem liberdade, ao arbítrio. Por essa razão, a
tir de determinada época - era o elemento que retirava
a autenticidade de nossas instituições democráticas re­
presentativas, subjugando-as à vontade incontrastável
do Imperante.
Na raiz das críticas, aliás exageradas, que sempre
cercaram as intervenções corretivas de D. Pedro II, ha­
via - como ainda há - urna incompreensão generali­
zada da função de chefia de Estado numa democracia
política. Para tentar vencer essa incompreensão, vamos
enfatizar dois aspectos que julgamos importantes.
Em primeiro lugar, o poder moderador não se cons­
titui, enquanto poder de autoridade, em instrumento
necessariamente opressor e antidemocrático. 20 E que
19 os comentadores da Constituição de 1891 e nossos cons­
tituciomdistas posteriores, em geral, vêem no poder moderador
"excrescência constitucional", "enxertia absolutista", idéia in­
teiramente antidemocrática ..." (FRANCO, Afonso Arinos de
Mello, curso de Direito Constitucional Brasileiro, Rio, Forense,
1960, p. 94; BONAVIDES, Paulo, A crise ... , p. 25; SALDANHA,
'I Nelson Nogueira, História das Idéias Políticas no Brasil, Recife,
Universidade Federal de Pernambuco, 1963, p. 111).
20 o poder moderador nada mais é que o órgí'io da chefia
de Estado separado de órgão governamental. Autêntico "poder
A CRISE, DA DEMOCRACIA NO BRASIL 1 59
democracia política não significa ausência de poder de
autoridade- isso seria anarquia-, mas poder de au­
toridade limitado à Lei. Preconceito que herdamos do
liberalismo- já superado em doutrina econômica, po­
rém ainda presente nos registros de idéias políticas que
aceitamos sem maior análise - considera a liberdade
simplesmente como ausência de limitações exteriores e
enxerga no princípio de autoridade uma virtual negação
'J;II' da liberdade.
Esse preconceito não tem razão de ser. Em verdade,
a democracia política pressupõe o binômio liberdade-au­
toridade. Liberdade sem autoridade conduz à anarquia.
instituição de um poder moderador (poder de autorida­
de) , na harmonização e fiscalização dos órgãos políticos
de governo (poderes de liberdade) , não fere a democra­
cia, desde que previsto e limitado em seus objetivos e em
suas condições de exercício, a urna Lei que expresse o
consenso da comunidade. 21
21 PONTES DE MmANDA; com clareza, põe a questão: "A
fonte (do poder moderador da Constituição de 1824) fora BEN­
JAMIN CoNSTANT ( .. .) Criara-se na pessoa do rei aquele poder
neutro ( ...) preservativo e reparador, sem ser hostil. Ainda
quando vimos o papel do Chefe de Estado, na Alemanha pluri­
' partidária de 1919, como defensor da Constituição, e a idéia
do Conselho Federal, tantas vezes proposta para a Constituição
1
brasileira de 1934, sorrimos das críticas que entusiastas e co­
mentadores superficiais da Constituição de 1891 acerbamente
faziam à Constituição monárquica" (op. cit., t. I, p. 271).
),
de autoridade", não pode ser omitido numa revisão que se faça
a uma nova classificação dos poderes políticos. Não é outra a
conclusão de um belo estudo, atualíssimo, sobre a matéria:
"Para anticipar conclusiones, diré que la citada trilogia (poder
executivo, legislativo e judiciário) debe ser al menos sustituida
por una serie quinaria más adecuada para describir la realidad
de nuestro tiempo. Buscando también conjuntar la designación
 160 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
Em segundo lugar, a atuação do poder moderador
só s e justifica, na doutrina brasileira, dentro dos lindes
do princípio da subsidiariedade, que iluminá a doutrina
política democrática. Segundo ele, cumpre ao · poder
moderador intervir na fiscalização e na limitação dos
órgãos políticos, quando a comunidade não puder de­
sempenhar, por si mesma e pel, os canais a seu alcance,
essas funções. O poder moderador existe não para aba-
far a comunidade, mas - como delegação deia - para
'\. J suprir suas eventuais deficiências no exercício do con-
� trole democrático dos governos.
t ó)
Destarte, compreende-se a flexibilidade que pode
assumir, ria prática, o sistema parlamentar de poder mo-
�'tt
? derador explícito, numa democracia política. Em uma
J �
�- � comunidade dependente do poder e de expressão política
deficiente ou nula, abre-se ao chefe de Estado um campo
vil muito amplo· de ação. Foi o que ocorreu, por exemplo,
�•
no segundo reinado, onde o Imperador agia decidida-
mente contra os abusos dos políticos, :p.o combate às
q, '
�.
f.Qligarquias e à utilização do poder para satisfacão de
: ... � f). interesses menos digno§. Porém, à medida que a comu-
.
' munidade cresce em força política, tendem a diminuir,
� �l. progressivamente, as exigências de intervenção ost�ns�­
va do chefe de Estado, até chegar-s,e, por exemplo, a si­
tuação da Inglaterra ou da Alemanha Ocidental. 'Lá,
desde o reinado da Rainha Vitória e desde o fim da
sencilla y la suficiente prrecisión, propongo estos conaepitos
para esa serie: "Poder de Autoridad" (para a instituição da
chefia de Estado, na linguagem de BURDEAU, uma "magistra­
tura de influência"), "Poder de Dirección" (para o governo),
"Poder Deliberante" (para os Parlamentos), "Poder Judicial"
(para os órgãos jurisdicionais) y "Poder de Ejecución (para
a administração, "con mayúscula"). (VALVERDE, José Zafra,
Poder y Poderes. Pamplona, Ediciones Universidad de Navarra,
1975, ps. 150 e 151 e segs.).
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 161
Segunda Guerra, respectivamente, só a presença da Co­
roa ou do Presidente, estremando os órgãos nacionais do
domínio partidário, já faz com que tudo funcione nor­
malmente, na conformidade das regras do jogo político
democrático. Portanto, em uma comunidade politica­
mente forte, que efetivamente influa no processo político,
a função do chefe de Estado reduz-se a um mínimo
quase invisível de atuação, eis que basta a separação das
chefias de Estado e de Governo - com a conseqüente
neutralização partidária dos órgãos máximos do Estado
- para que a paz política esteja garantida. 22
Em suma: o poder moderador não fere a democra­
cia política. A questão da extensão maior ou menor de
22 Ouve-se, com freqüência, que o chefe de Estado distinto
do chefe de governo, mesmo nos países de comunidade evoluída,
não faz nada (seria uma peça meramente decorativa), citan­
do-se normalmente como . exemplo o monarca inglês.
Em primeiro lugar, se se diz hoje que a Rainha "não faz
nada", foi porque já fez: na Inglaterra vitoriana, ao contrário
do que pensavam nossos velhos liberais, a Rainha influía na
direção do Estado. Um tratadista moderno, Sir W. Ivor Jen­
nings, escreve: "Pelos documentos agora vindos a público se
mostra que a concepção liberal da monarquia e que prevaleceu
em meados do século passado, e que era justificada por Ba­
gehot, não concordava totalmente com os fatos. Se o Soberano
aceitava, em última análise, as decisões do governo, exercia,
porém, considerável influência em tais decisões." (JENNINGS, W.
Ivor, The Cabinet Government, Cambridge, 1951, p. 303). O que
os nossos liberais desejavam nem na Inglaterra havia ...
(TORRES, J. C. O., Democracia..., nota p. 96).
Em segundo lugar, se diz que a Rainha "não faz nada'\
mas, na verdade, pode fazer: "O soberano inglês guarda ainda
uma · grande dose de poderes de reserva que tem usado nos
momentos de crise, em situações de emergência no país ou de.
perplexidade e conflitos insanáveis no interior do próprio Go-
 1-
1,62 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
'
suas atribuições dependerá, basicamente, do grau de
evolução política menor ou maior da comunidade. A am­
plitude das intervenções ostensivas do poder moderador,
em princípio, será inversamente proporcional à força da
comunidade em fiscalizar, de baixo, os órgãos de governo.
60. O artificialismo de nossas instituições políticas
Poder-se-ia, ainda, objetar que a recriação de um
poder moderador no Brasil redundaria, como no segundo
reinado, em um sistema parlamentar artificial, em que
os demais poderes ficariam praticamente anulados pelas
intervenções do chefe de Estado. Todos conhecemos o
retrato que o Senador Nabuco de Araújo traçou do par­
lamentarismo vigorante no segundo reinado: o Impe­
rador indicava alguém, conservador ou liberal, para
vemo. ( . .. ) E, embora seja um poder m ais potencial do que
real, está longe de ter sido menosprez ado pelos Governos,
quaisquer que fossem as suas orienta ções doutrinárias e seus
programas políticos e administr ativos". (LIMA, A. A. de Oli­
veir a, op. cit., p. 207) .
E, enfim, se diz que a Rainha "não faz nada", mas, na
prática, f az: já vimos os benefícios decorrentes d a separ a ção
entre chefia de Estado e chefia de governo. Porém, não é só:
"O Mona rca inglês t ambém tem oc asião, se quiser, e o tem
feito de ser av ali ador de medidas e polític as governamentais e
pode remeter questões, requerer respostas e tentar intervir no
processo governamental. O Monarc a é normalmente informado
de todas as questões discutidas no Gabinete. Diariamente, re­
cebe um informe sintético das principais ocorrências governa­
mentais e pa rl amentares, sobretudo, no que se relaciona com
a política extern a. Conforme lembra IvoR JENNINGs: "The
Queen is better informed than the average Cabinet ministers
on rnatters which are brought before the Cabinet. ln some
respects, notably on foreign affairs and on matters dealing
with the Commonwealth, she may be better informed than
the Prime Minister. (Idem, idem, p. 208).
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 163
organizar e presidir o Conselho de Ministros; o Presi­
dente do Conselho nomearia os Presidentes de Província
e o chefe de Polícia; estes nomeariam os delegados de
polícia; e estes fariam - no sentido material do verbo
"fazer" - as eleições, as quais, inexoravelmente, resul­
tariam na indicação de uma Câmara de Deputados
quase unânime em favor do partido do Presidente do
Conselho. O poder moderador alternava, periodicamente,
na Presidência do Conselho, os partidos, os quais -
fabricando as eleições - alcançavam invariavelmente,
cada qual a sua vez, confortável maioria na Câmara. 23
Em resumo, l!,S alterações @líticas processavam-:-se ao,:1
1
J?_artir do Imperador. Era o parlamentarismo funcionan-
do de cabeça para baixo. 24
r
� 1..
A crítica liberal mais radical, primeiro, considerava <S
esse funcionamento do sistema um mal, por desfigurar
r
o próprio parlamentarismo. E, segundo, atribuía a culpa ,- ·
2s O discurso do Senador é, no fundamenta l, o seguinte:
"Ora, dizei-me: não é uma f arsa? Não é isso um verdadeiro
absolutismo, no est ado em que se a cham as eleições em nos so
País? Vede esse sorites fatal, esse sorites que acaba com a
existência do sistema representativo: - o poder moderador
pode chamar a quem quiser p a ra organizar Ministérios ; esta
pessoa faz a eleição, porque há de f azê-Ia, esta eleição faz a
maioria. Eis a í está o sistem a representativo do nos so País".
(NABUCO, Joaquim, op. cit., V. II, p. 81).
2-1 TORRES, J. C- DE o., Democracia, p. 97. "Não havendo
opinião pública org aniz ada, nem meios de penetração ideoló­
t
gica em gr andes m assas do nosso povo, nem condições mate-
riais e espirituais p ara eleições livres - D. Pedro II, usando
1
de sua função de Poder Moderador, de fiel de bal ança, subs ti-
tuía-se ao povo e d ava vitóri a à oposição. Is to sem contar com
as vitórias efetivas da oposição nascida das condições f avorá-
"'iTJ i
veis ao sis tema , que nos últimos anos do reinado de D. Pedro II - _. _
funcionava a contento, se compar a rmos com o que se fazia, �
1J::JJ
ais países . E, principalmente, com o qu
,
;i:�:º·a:;:i��:11
ç­
r--
1
164 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
desse funcionamento "falseado" ao poder moderador,
visto corno um "poder pessoal".
Os historiadores contemporâneos têm colocado
a questão de outra forma. Em primeiro lugar, esse fun­
cionamento do parlamentarismo não foi em si um mal,
más uma contin ência: diante da inexistência de um
eleitórado independente e capaz de exprimir urna von-
· " tade política, não havia, fora essa, outra maneira de o
� parlamentarismo funcionar. Sem um poder supraparti­
dário que alternasse, de cima, os grupos no poder, tería­
..;-mos assístiã.o - corno de fato nos comprova a República
11
r
Velha - a instalação no poder, ao nível federal e esta-
dual, de oligarquias políticas conservantistas que só
revolucionariamente puderam ser desalojadas. 25 Em
�
25 vamos agora transcrever um trecho, praticamente des­
)..- conhecido, de Assrn BRASIL, onde o político gaúcho revela toda
a estatura de verdadeiro precursor da ciência política entre
, çao do mundo. As monarquias parlamentares as. têm tido em
nos:
"Teoricamente, não há dúvida quanto ao critério que deve
determinar a subida de um partido ao poder e a retirada do
que o estava ocupando: tal mudança deve dar-se quando a
maioria da nação quiser. Não há infelizmente meio infalível
de avaliar a vontade da maioria da nação; mas as duas dou­
trinas representativas, a parlamentar e presidencial, estão de
acordo em que só ela pode determinar legitimamente a rotação
dos partidos. Entretanto, os meios de realizar esse pensamento
pelos dois sistemas políticos são bem diversos: no parlamentar,
a despedida de um partido e a chamada de outro são pronun­
ciadas pelo chefe do Estado; no presidencial, pelo próprio povo,
falando nas urnas."
E continua: "Admitindo que a opinião pública seja vigo-
rosa, independente e livre, não há superioridade de um sobre
o outro desses métodos de solver o conflito dos partidos: o
chefe de Estado parlamentar não há de decretar a mutação
sem que o partido que está governando tenha sido derrotado
pela · opinião e, pois, a substância da coisa será idêntica ao
que se dá no presidencialismo. Mas, se a opinião for débil e
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 165
1
� segundo lugar, os fatores desse parlamentarismo. de
cabeça para baixo não eram, simplesmente, as atribui-
inca:\)az de mudar a face das coisas, os resultados serão dife­
rentes para os dois sistemas: no presidencial, tornar-se-á ind��
finida a duração do mesmo partido no poder; no parlamenta­
rismo, a rotação se fará sempre, mas unicamente ao arbítrio
do chefe de Estado. Não se trata de saber qual destas duas
situações é a melhor, porque ambas são más; o que se pode é
verificar qual é a pior."
Após essas colocações lapidares, ninguém de nós hoje va­
cilaria em apontar qual a solução pior tanto para � dese�vol­
vimento político da comunidade como para a harmonia polí­
tica e, ainda, para a evolução das conquistas sociais e elevação
das populações marginalizadas. Mas aí faltou a Assrs BRASIL o
que, talvez, não poderia saber no século passado: o conheci­
mento prático do que significa, para a democracia o mono­
+
partidarismo. Assim, ele responde a sua questão:
"O governo presidencial resolve melhor do que o parla­
mentar o conflito dos partidos. Nem é maior nele do que no
SE_:U rival a probabilidade de revoluções inspiradas pela ambi­
número e qualidade tais, que nenhuma dúvida deixam dobre
1 o caso. Quanto ao mal da longa residência de um partido no
poder é menos importante do que parece. O que é mais neces­
sário é que os mesmos homens se não eternizem."· (Assis BRAsrL,
op. cit., pp. 332-333, e pp. 337-338.)
Pudesse ele prever as conseqüências econômicas e sociais
do controle do governo e do Estado por um partido único de
base senhorial rural, teria prognosticado e, quem sabe, até des­
crito, com antecipação, o fenômeno da "Política dos Governa­
dores" e do "Coronelismo", que caracterizou toda a República
Velha, e que só veio a receber o devido tratamento científico
n� década de 1940, principalmente com a obra clássica, já
citada, de NUNES LEAL. Abolido um órião superior que, alternan-
� os partidos, dava chance a que a oposição liberal, d�aco�
eleitorado �ois fund �da nas nossas ralas classes médias urba-
nas de entao, tambem compartilhasse, pela metade do tempo, \ �
o poder, um partido único, de base social rural, aboletou-se no
governo e no Estado, e só revolucionariamente pôde ser afas­
t�do. (V. a análise de JoÃo CAMILLO, em Estratificação . . . , op.
c1t., passim.) . . · .
 166 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
ções constitucionais do poder moderador, mas, antes, as
condições sócio-econômicas da sociedade brasileira, as
quais ainda não haviam propiciado o surgimento de co­
municações mais fáceis, de populações urbanas e de um
mínimo de industrialização, sem o que nãõ· se podia
formar um eleitorado independente. E, então, o poder
moderador se substituía a um eleitorado inexistente. 26
Em resumo: ao poder moderador não cabe a res­
ponsabilidade pelo artificialismo de nossas instituições
democráticas. 27 Este decorre basicamente da precedência
havida entre nós, do Estado ao povo, do Parlamento e
dos partidos ao eleitorado, da federação aos Estados­
-membros, das escolas superiores à alfabetização e das
últimas novidades político-ideológicas a uma evolução
sócio-econômica correspondente. 28 Pelo contrário, ten­
tando interpretar e expressar a vontade inarticulada da
comunidade, de uma posição superior e independente
relativamente aos interesses conflitantes, o poder mode­
rador tornou possível a subsistência das instituições de­
mocráticas formais, apesar de as condições sociais e eco­
1:
1' nômicas lhes terem sido adversas.
61. O fundamento histórico do poder moderador
Mas o poder moderador, enquanto órgão político,
teria sido uma criação cerebrina, sem raízes na história
do Brasil? Simples invenção da int,eligência ou se insere
20 LIRA, Heitor, História de D. Pedro II, São Paulo, 1939,
'!. 2, 521 s.
27 LI:MA, Hermes, "Urn Perfil de D. Pedro II", in Carta
Mensal, abril/76, n.0 253, ps. 48 e segs.
2s Cfr. Capítulo sobre a "Contradição entre as ideologias
políticas adiantadas e as estruturas sociais atrasadas", LAM­
BERT, Jacques, op. cit., p. 153.
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 167
naturalmente na evolução do processo político iniciado
no século XVI? 29
Em resposta a essa objeção, tentaremos mostrar que
o poder moderador da Constituição de 1824 foi uma
forma de constitucionalização do poder estatal preexis­
tente formador do Brasil; um poder político-social, emer­
gente do mundo dos fatos, que foi transformado em
instituto jurídico-constitucional.
Já acentuamos neste trabalho o primado do poder
na formação da sociedade política brasileira. No princí­
pio houve o poder. E o poder formou o Brasil: territorial,
populacional e politicamente.
Ora, a genialidade do constituinte de 1824 residiu
em ter reconhecido a realidade sócio-política desse poder
preexistente formador. Mais: em ter intuído que sua
missão política não tinha terminado, poi.s havia muito
por fazer: a consolidação da unidade nacional, a defesa
da ordem e da liberdade, e a guarda da integridade terri­
torial. Enfim: em ter lhe dado uma forma jurídica de
expressão, colocando-o na Lei Maior acima dos demais
poderes políticos, com a nomen juris de poder moderador.
A legalização do poder estatal preexistente forma­
dor obedeceu, a nosso ver, a duas exigências: uma de
"autoridade", proporcionando ao chefe de Estado a
faculdade de intervir no processo político; e outra de
"liberdade", ao limitar essa intervenção aos casos, ccm­
dições e critérios estabelecidos na Carta Imperial.
As constituições republicanas ignoraram, solene­
mente, o poder estatal preexistente formador. Isso não
impediu que, revolucionariamente, volta e meia, ele con­
tinuasse a se manifestar; mas, infelizmente, foi o bas-
29 Já alguém escreveu, há quase 20 anos: "o Poder Mode­
rador em uma instituição muito mais livresca do que histórica"
(FRANCO, Afonso Arinos de Mello, Curso, p. 94) .
168 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
''
tante para livrá-lo dos liames racionais da norma jurí­
dica, ao capricho dos fastos revolucionários. Resultado:
continuou a ser utilizado pelos detentores do poder, mas
revolucionariamente, o que quer dizer, sem as limitações
do direito.
Vamos nos permitir uma imagem. A normação pos­
terior a 1889 destruiu o corpo jurídico-constitucional do
poder moderador. Mas não conseguiu matar-lhe a alma,
mi seja, o poder preexistente formador em sua nua e
crua expressão político-social. Desde então, este poder
sócio-político, desencarnado da Lei, passou a vagar nos
domínios extrajurídicos da atividade política. De quando
em vez, passou a ser invocado, revolucionariamente,
pelas Forças Armadas, para intervenções saneadoras
dos desvios de nosso processo político. 30 E, a 13 de de­
zembro de 1968, ele se encarnou, também revoluciona­
riamente, no Ato Institucional de n.0 5.
O Ato Institucional de n.º 5 - frise-se bem __;. não
é poder moderador. Falta-lhe, para tanto, o corpo jurí­
dico-constitucional adequado, destruído em 1891. Este
Ato, na verdade, consiste num instrumento revolucioná­
rio, que incorpora o substrato sociológico do poder pre­
existente formador. Não é o poder moderador repetimos.
Mais parece - perdoem-me o símile - a sua "alma
penada".
30 Parece dever-se a EUGÊNIO GUDIN a vulgarização da
idéia de que, na República, as Forças Armadas passaram a
exercer de fato o poder moderador que, no Império, o Impera­
dor exercia de direito. Essa conclusão, de alguma forma, é
aceita hoje com bastante generalidade. Foi a razão pela qual
AI.FRED STEPAN escolheu a palavra "moderador" para o seu
padrão de relações entre civis e militares de 1945 a 1964 (Cfr.,
STEPAN, Alfred, op. cit., p. 52). Ao analisar a presença militar
na política, LAMBERT usa da expressão "poder moderador" (LAM­
r
BERT, Jacques, op. cit., p. 301).
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 169
62. Poder moderador e monarquia
Os monarquistas costumam fazer uma objeção à
tese central deste trabalho: o poder moderador só seria
realizável numa monarquia. Isto é, só um chefe de
Estado hereditário e vitalício reuniria as condições de
neutralidade partidária indispensável a um verdadeiro
· poder moderador. Este seria, pois, inconciliável com o
princípio da eletividade de chefe de Estado, que define a
forma republicana, porquanto toda eleição partidariza­
ria seu titular.
Trata-se de_ um argumento em prol da monarquia:
somente a monarquia poderia criar um centro estável de
poder, superior aos entrechoques eleitorais e desligado
do domínio partidário, agindo como fiador da síntese
entre a democracia política e os avanços sociais, entre
a tradição ocidental e as reformas da sociedade exigida
pelo progresso. E envolve uma crítica à república, que
seria incapaz de neutralizar partidariamente o centro
do poder, com as conseqüências negativas daí advindas.
Curiosamente, alguns republicanos extremamente
apegados ao modelo presidencialista da tripartição dos
poderes, inimigos do poder moderador, no afã de com�
bater a idéia de um poder moderador na república, não
se constrangem em apelar para o argumento monár­
quico. Realmente - dizem eles - os monarquistas têm
razão: · o poder moderador só pode existir numa monar­
quia. E, como nos é impraticável voltar à monarquia -
todos queremos preservar a república -, não há porque
pensar em estabelecer no Brasil um poder moderador. 31
31 Cfr. Assis BRASIL, op. cit., p. 132-133, onde se lê essa
afirmativa: "Uma república, pois, nunca será verdadeiramente
parlamentar" (p. 132).
414 - 12

170 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
Essa pretendida incompatibilidade entre república
e poder moderador, cunhada pelos monarquistas, não
pode ser invocada, por republicanos, contra o poder mo­
derador, eis que acaba voltando-se contra a própria re­
pública. 32 Se nas repúblicas não fosse possível delimitar
uma área suprapartidária onde se processe a combina­
ção da democracia política com as conquistas sociais
(solidarismo ou "socialismo"), chegaríamos ao absurdo
inaceitável de a "social democracia" tornar-se um privi­
légio das monarquias.
Com efeito, fora dos radicalismos monárquico e pre­
sidencialista, nada obsta a que também as repúblicas
façam da chefia de Estado um poder moderador, com
atribuições mais ou menos extensas, conforme requei­
ram o estágio evolutivo da sociedade e os compromissos
do consenso. Isso não é difícil, como demonstra a expe­
riência atual da maioria das repúblicas parlamentares,
desde que se adote unia fórmula de preenchi,metito do
cargo que o liberte, o mais possível, de partidarismos pre­
cmiéebidos. 33
· · Comó já indicamos no capítulo anterior, a eleição
dita "direta", por todo o eleitorado, nos parece a menos
indicada, pois favorece, demasiadamente, a identificação
dos candidatos com os partidos que os apóiam. O mesmo
já não se pode dizer da eleição pelo órgão da representa­
ção política - desde que exigido um "quorum" qualifi­
cado de votos (maioria absoluta ou 2/3 de votos da Casa)
32 "Realmente o argumento provaria demais. Seria reco­
nhecer a incompatibilidade da república com os mais perfeitos
mecanismos democráticos... Concluiríamos (com esse argu­
mento) que a democracia é característica das monarquias e não
das repúblicas". (PILLA, RAUL, Catecismo . . . , p. 54).
33 MINON, Miguel Herrero de, admite - suas pesquisas a
revelaram - a possibilidade prática da eleição do chefe de
Poder Moderador (op. cit., p. 139 e ss.).
r
1
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 171
-, ou por um outro colégio eleitoral não muito nume­
; roso, distinto dos três poderes políticos e constituído
f
mais longe das injunções político-partidárias.
Enfim: se - como querem alguns presidencialistas
clássicos - é impossível, por via de eleição, escolher
alguém para vivenciar, com imparcialidade, apenas a
chefia de Estado, de que modo será possível eleger
alguém para ser, ao mesmo tempo, chefe de Estado e
chefe de governo?
i
63. A fiscalização do poder moderador
Não há como esconder que o poder moderador -
gão a ser dirigido por seres humanos - esteja também
jeito a falhas, erros e abusos. Então, para prevenir tais
situações passíveis de ocorrer também com tão elevado
poder, não seria o caso. de deixar a estruturação política·
nos termos em que tem. sido p:i:evista em nossas consti­·
. tuições republicanas, com os três poderes políticos num
mesmo plano de igualdade e independência? 34
U:i;na reflexão sobre o importante problema da fisca-
lizaçJ�o e do controle do poder político vai nos ajudar
no deslinde dess.a dificuldade. Trata-se de um aspecto
da ,problemática que envolve a célebre questão de "quem
guarda o guarda". 35 De fato, existe uma área superior
34 É o argumento de BARBALHo: "Mas tal criaç§,o (do
poder moderador) era uma concepção que acusava dificuldade
do problema da constituição orgânica dos poderes divisos e
contrapostos; mas não o resolvia e em nada aproveitava, desde
que esse fis13al dos outros poderes ficava sem fiscalização. Quis
custodiet custodem? (BARBALHO, João, Constituição Federal
Brasileira (Comentários), Rio, Briguiet Editores, 1924, 2.ª ed.,
p. 15). Aliás, está em BARBALHO a denominação do poder mode­
rador como "excrescência" (op. cit.).
s5 A proverbial indagação está nas Sátiras de Juvenal
trc� (Lipson, Leslie, op. cit., p. 109).
. ��k)(Jv 1 1�k���l�-
0��0��������-�
"""'""'°' :.o-, lAJJvt,�o,, �"iJ\,n)), t".Lo .,Ju,k du_ if_,;.:J-��

172 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
de ação dos órgãos políticos mais altos que se revela, na
prática, insuscetível de controle efetivo. Quem fiscaliza
o fiscal? Se criarmos, para essa tarefa, um fiscal supe­
rior, quem fiscalizará o fiscal do fiscal?
Nesse ponto parece residir a contingência de todas
as formas de organização dos poderes. Por mais aperfei­
çoada e cuidadosa que ela pretenda ser, haverá sempre
um "ponto cego" infiscalizável e incontrolável, mesmo
quando se tratar de comunidade forte e consciente de
seus direitos face ao Estado. Talvez aqui se encontre
a prova mais cabal da imperfeição das sociedades huma­
nas no campo do político e que radica, afinal, na imper-
feição do próprio homem: não existe forma de governo
cptrfeita, pois é materialmente
. .impossível criar um sis­
v tema absolutamente llvre de crises, de abusos e de con­
?· 1
--J· 1�
�,flitos. Por melhor estruturada que seja a organização
política, sempre haverá um campo onde a vontade dos
dirigentes prevalece livre dos mecanismos de controle,
à para o bem ou para o mal. A missão dos modeladores de
"' ·"· � instituições políticas, assim, não consiste em buscar uma
1 � forma de governo perfeita, mas a. menos imperfeita, ou
� seja, aquela que, reduzindo ao mínimo possível a esfera
l:l,
:,.,_.
de conduta política irresponsável, possa, ainda, oondi-
,.,
� · cioná-la ao bem comum, através da previsão de cautelas
e de conciições adequadas.
�" Cumpre, então, questionar sobre o que é menos im-
1 3o "As atribuições do poder moderador são de natureza
.� � perfeito: três poderes políticos na prática irresponsáveis,
face à ausência de um poder superior de controle e fis­
- calização (e, mais, situados, como já se analisou, em po-
sição geradora de conflitos aos quais não se dá solução
� legal)? Ou reduzir essa irresponsabilidade prática do
poder supremo apenas ao órgão da chefia de Estado?
Nesse quadro, parece menos ruim a última forma:
além de restringir a área da irresponsabilidade ao poder
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL i73
moderador, órgão, ademais, sem atribuições político­
-partidárias de governo, propicia, por ser um só o órgão-
-chave, o estabelecimento de um sistema mais eficiente
de cautelas que visem, por via indireta, condicionar sua
atuação sempre para o bem comum. 36
o presidencialismo, de poderes tripartidos, onde o
chefe de Estado é, na prática, irresponsável ( o im­
peachment não funciona), 37 estende essa irresponsabi­
lidade às atividades político-partidárias de chefia de go­
�. verno, que também estão afetas àquele mesmo e único
órgão. Já no parlamentarismo que sugerimos, a irres­
ponsabilidade prática do chefe de Estado terá conse­
qüências menos negativas: não alcançará a chefia de
governo, entregue a órgão distinto e, hierarquicamente,
inferior.
64. A missão do poder moderador
Os historiadores, em geral, reconhecem a obra civi­
lizatória realizada pelo poder moderador durante o Im­
pério, no caso, sob a forma monárquica. Fez a unidade
nacional 3s - o mais consagrado dos seus títulos -,
tomou possível o funcionamento de instituições liberais
numa sociedade praticamente feudal e proporcionou à
comunidade um clima de ordem, segurança e paz .
Mas hoje restaria, ainda, algo por fazer, ou sua
missão se esgotou com o fim do Império? 39
tal que um abuso, quando se quisesse admitir que abuso pu­
desse ser cometido, não seria tão fatal aos interesses nacio­
nais ... (RODRIGUES, José Carlos, Constituição Política do lmpé­
rzo ·ão Brasil Rio, Editores Laemmert, 1863, p. 69).
:i·/ v. a' notável monografia de BROSSARD, Paulo, O lm­
pedc'hment, Porto Alegre, Livraria do Globo, 1965, passim.
· 38 JAGUARIBE, Hélio, Desarrollo Económico y Desarrollo Po­
líticb, Buenos Aires, EUDEBA, p. 149. (1973, 4.ª ed.).
39 Idem, ibidem, p. cit.
174 CEZAR SALDANHA SOUZA. JUNIOR
Temos razões para crer que, ao poder moderador,
mesmo fora dos quadros clássicos da monarquia, in­
cumbe um papel insubstituível no atual momento histó­
rico: o de presidir a uma evolução política, econômica
e social do Brasil, que pretenda manter-se fiel a nossa
vocação ocidental fundada nos valores permanentes do
p.umanismo personalista cristão.
Assim, no plano político, como se viu nesse trabalho,
o poder moderador p(?de contribuir, e muito; na cada
vez mais urgente tarefa de construção de uma democra­
cia política de bases mais estáveis. 4º Neutralizando par­
tidariamente o poder supremo garantidor da ordem, da
liberdade e da segurança, possibilita que o poder de go­
verno seja conquistado pela oposição ou pelo partido
que ganhar as eleições parlamentares, sem quebra da
continuidade do regime democrático. Se isso se conse­
guiu no segundo reinado, hoje não será tão difícil:
apesar das conhecidas deficiências, já há um eleitorado
e os partidos já encontram pontos de apoio na sociedade.
No plano do processo de desenvolvimento, o poder
moderador atende à necessidade de uma certa continui­
dade na condução de sua estratégia, minimizando a
tendência dos governos em anular a política dos ante­
riores para começarem outra, que, por sua vez, há de
ser renegada pelos posteriores. Por outro lado, como ex­
pressão nacional suprapartidária, opera como um cana­
lizador das energias da comunidade para a realização
das metas fundamentais a serem alcançadas. Em nossa
10 Propõe JAGUARIBE: "O regime (atual do Brasil) necessita
assumir sua realidade, durante e para os fins do período de
transição, regulando o Poder Moderador, eventualmente sob a
forma de um Conselho de Estado, e dispondo sobre suas atri­
I
buições". (JAGUARIBE, Hélio, Brasil, Crise e Alternativas, Rio,
Zahar, 1974, p. 111.)
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 175
experiência diária, assistimos ao desvio de parcela pon­
derável da inteligência e dos esforços da comunidade
para os problemas políticos institucionais, que já deviam
ter sido resolvidos há muito tempo. O equacionamento
dessas questões básicas da nossa organização política
permitiria que concentrássemos, na batalha pelo desen­
volvimento, todas as energias e todo o tempo hoje útili­
zados - ou desperdiçados - nos combates, lutas e
discussões decorrentes desses desajustes·de
· · ordem mera-
mente instrumental.
No plano da justiça, especialmente a social, não
será menor a importância do poder moderador. As refor­
mas sociais e econômicas tornam-se muito tumultuadas
quando, num mesmo órgão, misturam-se os objetivos de
governo e os objetivos de Estado. Isso porque fica mais
fácil, quer aos inimigos das reformas, como aos inimigos
do regime democrático, semear a confusão entre o
status quo econômico�social (matéria de governo) e o
conjunto dos valores básicos da democracia (matéria de
Estado) : os primeiros, para impedir as reformas em
nome da democracia; e os outros, para destruir a demo­
cracia em nome das reformas. O poder moderador, sig­
nificando a separação da chefia de Estado, partidaria­
mente imparcializada, da chefia de governo, faz bem
mais tranqüilo o encaminhamento das reformas econô­
micas e sociais, pois o regime democrático dificilmente
será envolvido e entrará em questão. 41 Explicando me­
lhor: as alterações do status quo econômico e social hão
de variar conforme a evolução da realidade e da opinião
político-partidária e serão questões afetas ao governo e
aos partidos que o apóiam ou que lhe movem oposição;
já a preservação dos valores fundamentais do convívio
41 "Aliás, é preciso que se saiba que homens se pegam,
de preferência, por palavras. Uma reforma profunda, mas obje­
tiva, resolvendo problemas concretos, deixando de pé as estru-
176 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR

democrático permanecerá acima de discussão, ao nível

do que há de mais genérico e estável na sociedade polí­
tica e afeta diretamente à chefia de Estado - órgão do
poder moderador.
O poder moderador, no Império, cumpriu, afinal,
seu papel num Estado liberal, como o organizado pela
Constituição de 1824: garantiu a unidade do corpo polí­
tico, as instituições liberais e o Estado-de-direito. Na
República, poderá ajudar a construir o Estado social­
-democrático, em que a justiça social se faz, cada vez
mais, uma realidade efetiva, sem o sacrifício dos valores
da democracia ocidental. Aliás, não devemos esquecer
que, no Império, foi o poder moderador, como instituição
política a mais independente da opinião partidária e dos
grupos sociais dominantes, quem levantou, num meio
político escravagista; o tema da libertação dos escravos,
conduzindo-o até a Lei do Ventre Livre, e quem provo­
cou, em 1888, a abolição imediata: e, até 1930, o nosso
calendário das conquistas sociais ainda marcava 13
de maio ... 42
42 "A verdade sociológica sobre o advento da República
é outra: movimento reacionário para evitar o "socialismo" dos
estadistas jovens do Império". (PONTES DE MIRANDA, op. cit.,
V. III, p. 384.)
turas gerais, conservando a ordem de valores tradicionais,
costuma geralmente passar sem protestos. O slogan é o pior
inimigo da reforma. Cria, geralmente, o medo da mudança
na ordem geral dos valores - os homens não se importam
que seus modos de vida sejam alterados: querem que as pa­
lavras sejam mantidas nos seus velh,os significados ... (TORRES,
J. e. DE o., Natureza e . .., p. 30) . A idéia de um sistema de
domínio do Parlamento (sistema de assembléia ) , por · outro
lado, é considerada por alguns como condicionante de conser­
vadórismo sócio-econômico, por um pretendido "caráter con­
servador dos Parlamentares, em decorrência de sua composição."
· ·
(DAÚ:,ARI, Dalmo de Abreu, o Renascer, p. 162.)
CAPÍTULO III
AS REFORMAS COMPLEMENTARES
65. A organização partidária
Entendemos que a reforma das instituições políticas.
brasileiras tem de começar pela Presidência da Repú­
blica e divisão do poder. Somente depois de obtido um
consenso sobre a melhor forma de estruturá-las é que
se deve tratar das reformulações partidária, eleitoral e
federativa, capazes de se ajustarem à reforma principal.
No ponto de partida, nos definimos pelo sistema
parlamentar. E este, como mostra a experiência, funcio­
na mais adequadamente quando acoplado com o dua­
lismo de partidos. O multipartidarismo, ao contrário,
tende a instabilizar o sistema parlamentar. Não s,e pen­
se, porém, que dualismo partidário ou bipartidarismo
signifique literal e rigidamente a existência de apenas
dois partidos - como ocorre hoje no Brasil. O dualismo
não implica necessariamente na proibição de que vários
partidos concorram às urnas; e, sim, numa estrutura­
ção que possibilita, a somente dois partidos, condições
efetivas de acesso ao poder.1
A principal virtude do bipartidarismo, e que o leva
a afinar-se com o parlamentarismo, 2 é a de tornar
1 BONAVIDES, Paulo, Ciência Política . ..' p. 450.
2 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves, Curso . .., p. 126.
178 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
possível um governo estável. Qbipartidarismo automa ­
ticamente gera uma., maioria :e,arlamentar apta a su_.§­
tenta r um governo e, ao mesmo tem�o, unifica a opo-
. sição, o;portunizando-lhe_], tõníãda do poder guango
.ocorrer a primeira guinada eleitoral. De qualquer modo,
o partido que ganhe as eleições terá ma ioria pa ra go­
vernar, ,independentemente de foncessôes a interesses)
fü'íenores) que podem se impor nas coligações e nas
alianç as. O multipa rtidarismo, em 'virtude das iµmita­
das combinações que admite, torna imprevisível a com­
posição de um governo e instável a sua permanênc.ia no
poder. 3 Não nos esqueçamos que, no Brasil, o atua l
bipartidarismo não surgiu de teorias a bstratas, más de
uma necessidade pr:ática: oferecer ao Presidente Castello
Branco maiorià estável no Congresso, com a qual pu­
desse governar, já que a multiplicidade dos partidos não
favorecia a aprovação, pelo órgão legislativo, de seu
plano de soerguimento econômico do país. E a mesma
necessidade que, a título provisório, exigiu o bipartida­
rismo em 1965 preservou-o até hoje.
Além dessa v antagem, o bipartidarismo apresenta ,
em confronto com o multipartidarismo, m ais duas, de
alguma forma encontráveis na espécie que estamos ex­
perimentando no Brasil há pouco mais de dez anos. Em
primeiro lugar, o dualismo permite ao eleitorado alterar
ele mesmo as situações políticas, votando na oposição.
.Na multiplicidade partidária, onde houver quatro, cinco
ou ma is forças, .� forma ção do gabinete não decorrerá.
..diretamente do voto. popular, mas dependerá de um
.acordo inter;eartidário posterior ao plei�, onde o.s pe­
quenos pa rtidos - com as suas conveniências - terão
enorme poder de barganha. Em segq.ndo lugar, numa
época de marcado tono ideológico, o bipartida rismo
s Idem, idem, ps. 125 e 127.
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 179
esta belece um mecanismo endopartidário espontâneo de
contenção dos radica lismos. Com efeito, gs exaltados
de ambos os lados serão, ainda que indiretamente, po:.
liciados por suas alas mais moderadas,_o que favorece
bastante a harmonia e a modera ção políticas, indispen­
sáveis à plenitude da democracia instrumental.
Já o presidencia lismo, a o contrário do parlamenta­
rismo, só poderá funcionar, sem maiores problemas,
onde inexistirem partidos políticos, ou onde eles forem
demasiadamente fra cos em virtude da sua exagerada
multiplica ção, ou ainda onde forem meras máquinas de
conquista do poder, sem qualquer conotação ideológica ,
ou enfim onde - pelo menos na prática - imperar um
partido único. 4 É que a existência de partidos políj;icos
de massa , organizados e fortes, máxime quando em
número de dois, agrava ao paroxismo as contradições
latentes na cumulação, no mesmo órgão, das chefias de
Estado e de governo, c omo já estudamos na terceira
pa rte, secção primeira. Não deve, pois, causar espécie
o fato de os velhos teóricos do presidencia lismo entre
nós revelarem-se ferozes inimigos dos partidos políticos,
instituições que julgavam próprias do parla mentarismo
monárquico. 5
4 Sobre a dificuldade de um sistema de partidos ideológi­
cos, ou bipartidário, no presidencialismo, ver João Camillo
Harmonia Política ..., pp. 250-251.
5 Além de Assis BRASIL, que mesmo assim não via mal
nenhum no predomínio de um só partido no poder por muito
·tempo, todos os demais teóricos do presidencialismo eram aves­
sos aos partidos políticos, como, por exemplo, os positivistas
Carlos Peixoto Filho e João Pinheiro. (ASSIS BRASIL, op. cit.,
p. cit.; TORRES, J. e. o., Presidencialismo, p. 220 e 221; Idem.
Formação do Federalismo no Brasil, São Paulo, Cia. Editora Na­
cional, 1961, p. 223 e 224; DUARTE, Manoel, Carlos Peixoto e seu
Presidencialismo, Rio, Tip. do Jornal do Comércio, 1918,
p. 26 a 39).
180 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
E essa é uma das contradições do sistema político
brasileiro vigente: a combinação entre um bipartidaris­
mo rígido e o presidencialismo. Isso mostra que, em
matéria de organização política, somos muito pouco
conseqüentes. Na verdade, ou optamos pelo presidencia­
lismo mesmo e, então, rejeitamos o modelo da "demo­
cracia pelos partidos" - do qual o bipartidarismo
rígido é a espécie a mais radical - ou, se realmente
optamos pelo bipartidarismo, tenhamos a corage� de
adotar o sistema parlamentar. Na verdade, a conv1ven­ A
cia hoje entre o bipartidarismo e o presidencialismo só
se mantém porque o Presidente da República - en­
quanto chefe de uma revolução - está armado de
poderes supremos de arbitragem, o que, em certo sen­
tido, instituiu, camufladamente, um "parlamentarismo.
de fato".
o que torna o bipartidarismo entre nós antipático
e assim resistente a uma aceitação mais ampla e gene­
ralizad�, são os critérios legais rígidos da Constituição
e da Lei Orgânica dos Partidos, destinados a conter, de
cima para baixo, a proliferação partidária. 6 Essa rigi­
dez legal é que precisa ser, pelo menos, sensivelmente
atenuada. Mas aí se põe, realmente, a questão: pode­
mos ter bipartidarismo sem uma quase compulsoriedade
legal da cúpula para as bases?
Duverger vê quatro grupos de fatores a condicionar,
numa sociedade política, o aparecimento de um biparti­
darismo - diríamos nós - espontâneo, ou de baixo
pàra' cima: fatores históricos peculiares a cada socie­
dade, sócio-econômicos, ideológicos e técnicos. 7
, ' ll , Entre eles coloco as condições para a criação de novos
partidos, o instituto da fidelidade partidária, o voto vinculado.
'1 DuVERGER, Maurice, os Partidos Políticos, Rio, Zahar,
1970, p. 239-240.
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 181
Ora, não houve em nosso passado rupturas ou
condições especiais que determinassem o surgimento de
partidos "históricos" (p. ex., de católicos, de protestan­
tes, de separatistas etc . .. ), que permanecessem no
tempo pela tradição, fazendo impossível a assimilação
das correntes políticas em duas organizações partidárias
predominantes. A história do Brasil, desde o Império,
demonstra existir, também entre nós, essa tendência
natural, observada pelo mestre francês, 8 ao dualismo,
ou seja, de agruparem-se as forças políticas em duas
frentes: a dos que defendem e a dos que combatem o
governo. Os exemplos são muitos: conservadores X li­
berais, no Império; PSD X UDN, no Brasil em geral,
após 1946; republicanos X federalistas e, mais tarde,
PTB X PSD, no Rio Grande do Sul.
Nossas estruturas sócio-econômicas, igualmente, não
são daquelas que tendam a desaguar no multipartidaris­
mo. No Brasil, até 1930, tivemos basicamente duas
forças sociais: as classes senhoriais rurais (normalmen­
te a base social do partido conservador do Império) e as
classes médias urbanas (base social do partido liberal).
Era o censo, relativamente elevado da Constituição de
_1]24, que equilibrava o eleitorado em favor dos liberai.a. 9
os guais, com o açlvento do sufrági<Luniversal e a aoo­
liçã.o do wçle:r- !llOd�rador, fo�m,. duqtp.te _ � �pú�a
V..elha, literalII1ente esmagados pela máqui�itoJJ!:_l
.do coronelisrn,,2,i. estabelecendo-se, assim, o domíni9J>J>.=
--====="""'=��-==-- �- -"-..-- -""- ,�-..�·
s Idem, idem, p. 250.
o o fato de a Constituição do Império exigir do eleitor uma
determinada renda anual para que fosse eleitor, beneficiava
o partido liberal. Este, cuja base social era, em princípio, as
classes médias urbanas, podia equilibrar-se com o partido con­
servador, que, forte nas áreas rurais, a maior parte de seus
possíveis eleitores não alcançava o censo constitucional (NUNES
LEAL, op. cit. passim) .
 182 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
�jca das classes senhoriais. De 1930 para cá, os fatores
sócio-econômicos parecem, também, desenhar dois cam­
pos políticos: um campo mais "conservador", de base
rural, com apoio nos estamentos economicamente mais
bem situados da sociedade, e outro campo de cunho
"trabalhista", fundado no eleitorado urbano, entre o
operariado e a baixa classe média.
Quanto aos fatores ideoiógicos, cumpre lembrar um
dos traços mais típicos do caráter brasileiro e que Fer­
nando Carneiro chamava de "falta de convicção". 10 É
esta falta de coerência do brasileiro, observável por
exemplo em religião e em política, decorrente, a nosso
ver, do ceticismo - quase desconfiança - com que en­
caramos os sistemas de idéias prontos e absolutos, pelos
quais os homens devam até, se for o caso, matar ou
morrer. O brasileirp descrê da existência de um mundo
j.e.s' idéias, da razão== ou da l?;ur.a abstração, para crer na
_vida; nos sentimentos, nas concrecões - ainda quando
rêvestidas do "manto diáfano da fantasia". Ao lado de
co.n:�eqüências negativas facilmente perceptíveis, i .�sse
a:S: ecio d� psicologia do brasileiro traz re tado p,asi:-
-tivos em pou 1ca: a rejeição dos radicalismos e dos �x�
t!imismos; o espírito de conciliação; o desamor P§lós
princípios ideológicos enquanto tais; a preferência maioi:,
,JlO·exerCÍCÍO do voto, p€10S homens do que pelos progra­
pla,s° de idéias; e mn2 relativa facilida�e em mudar de
gpinião, ae.:'"p:utido etc,. . . .Isso tudo, afinaL acaba J!l,�
vorecendo - p&a o_ bem Eª democracia - a formaç_ã..o
:de partidos nãg_ ideológicos e voltãd��-màis iii!:��­
cessidades políticas 11 concretas do homem em socieda,<:le,
10 CARNEIRO, José Fernando, Psicologia do Brasileiro e
Outros Estudos, Rio, Livraria Agir Editora, 1971, ps. 50-52.
11
Sobre as "necessidades políticas" V. TORRES, J. e. O.,
Harmonia..., ps. 245-247.
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 183
�e para princípios abstratos de doutrin� Temos já,
até aqui, mais da metade do necessário a um bipartida­
rismo espontâneo ...
Restam os fatores técnico-político, também impor­
tante no condicionamento do bipartidarismo ou do mul­
tipartidarismo, e estudados carinhosamente por Duver­
ger: os sistemas eleitorais. Veremos a seguir como uma
simples reforma eleitoral pode conduzir o nosso sistema
partidário a um bipartidarismo natural, espontâneo e
flexível, sem se precisar recorrer a uma legislação rígida
que o imponha, artificialmente, de cima para baixo.
66. O sistema eleitoral
Duverger mostrou que sistema de partidos e 'Siste­
ma eleitoral são duas realidades indissoluvelmente liga""
das, o.escrevendo, de forma hoj� clássica, a inflq.ência
da. foi:ma de escrutínio sobre o número e a caracteriza�
ção. dos partidos. 12 ,Assim, a representação proporçjf}Jia�
(o si�tema eleitoral "em que ·os lugares a preencher são
repartidos entre as listas . disputantes proporcionâlmen.�
te ao número de votos que hajam obtido", "de moq.o·,�
assegurar às diversas opiniões, entre as quais se repar­
tem os eleitores, um número de lugares proporciorial às
suas respectivas forças") 13 tende a estabelecer um 'sis.:.
tema de partidos múltiplos, independentes e estáveis.
Jj o sistema majaritár�eu.resen.taçãQ, também Co­
nhecido no Brasil com o nome de sistema de '�o
distrital" (pelo qual se divide o território eleitoral �
tantas circunscrições eleitorais quantos forem os lugares
ou mandatos a preencher, sendo eleito, em cada circuns­
crição, o candidato que obtiver o maior número de vo-
12 DUVERGER, Maurice, Partidos . .. ' p. 241.
13 BONAVIDES, Paulo, Ciência... , p. 297.
 184 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
tos), 14 especialmente quando a eleição se faz mediante
um turno único e decisivo, tende a produzir um sistema
partidário dualista, com alternância de grandes partidos
independentes.
Não é difícil de compreender o mecanismo gerador
dessas duas tendências opostas. Na representação pro­
porcional os votos são computados em primeiro plano à
legenda (ao partido) e, somente num momento poste­
rior, ao candidato; a&.sdm, nenhum voto é perdido, pois,
ainda que insuficiente para eleger determinado candi­
dato, vai engrossar a votação do partido a que este
pertence. Na representação distrital, vota-se direta­
mente no candidato à vaga a ser preenchida e, secun­
dariamente, na legenda, de modo que, se o candidato
não for eleito, os votos são perdidos tanto em relação
ao candidato, como em relação ao partido. Por isso, a
representação proporcional, valorizando em termos de
legenda a todos os votos, conduz à proliferação dos par­
tidos, ao passo que à votação distrital, valorizando ape­
nas os votos vitoriosos em cada distrito, força a ttgluti­
nação dos eleitores em dois pólos, efeito esse que vai
Jefletir-se na dualidade de partidos.
No Brasil tem vigorado, desde a reforma de 1934, o
sistema de representação proporcional. Confirmando a
lei de Duverger, esse sistema eleitoral, posto efetiva­
mente em prática a partir de 1946, provocou um sistema
de partidos múltiplos. Doze eram, em 1965, os partidos,
quando sobreveio o Ato Institucional de n. 0 2 que os
extinguiu. 15 Foram então criadas as duas organizações
partidárias atuais, mantendo-se, todavia, o sistema elei­
toral.
H Idem, idem, p. 294.
l5 SCANTIMBURGO, João de, Tratado ..., ps. 148-149.
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 185
Qra.. aí está maiis uma de nossas incoerências polí­
ticas· 12reterule-se conciliar_o bi:gartidarisrrÍ.o com _ a
�resentação prop�rcio�al! Se é sincera a nossa opção
pelo dualismo partidário, temos que partir para um
sistema de voto distrital. Se, porém, quisermos conservar
o sistema proporcional em toda a sua pureza, não pode­
mos continuar illlsistindo com o bipartidarismo, pois
nessas circunstâncias ele só será factível mediante a
rígida imposição legal, de cima para baixo, que temos
hoje.
Como nos decidimos neste trabalho pelo parlamen­
tarismo, o sistema de partidos mais indicado para com
ele se compor é o do bipartidarismo, o qual, para reali­
zar-se de forma espontânea e natural, pressupõe, como
vimos, um sistema eleitoral em bases majoritárias. Isso
revela que uma reforma política não pode ser casuísta,
respondendo apenas a aspectos parciais do sistema po­
lítico global.
Na verdade, numa análise objetiva, os dois sistemas
eleitorais apresentam vantagens e desvantagens farta­
mente estudadas pelos politicólogos. As vantagens que
se apontam à representação proporcional têm, em geral,
um cunho mais teórico: seria o sistema eleitoral mais
justo, pois, nele não havendo voto perdido, o resultado
da eleição acabará exprimindo com proporcionalidade as
diversas opiniões políticas existentes no seio da comu­
nidade, conferindo, destarte, representatividade às mi­
norias. Ao sistema do voto distrital imputam-se vanta­
gens de cunho mais prático: @cada distrito em que
se divide o território eleitoral teria necessariamente o
seu representante, o que nem sempre acontece na re­
presentação proporcional; @a decisão do eleitor seria
mais consciente, emprestando assim mais autenticidade
à representação, porque tomada em um círculo eleitoral
à sua medida, onde se torna possível um conhecimento
414 -13
 186 CEZAR SALDANHA Souza JUNIOR
mais próximo e direto dos candidatos, fato esse que
muitas vezes não se dá no sistema proporcional, visto
como o candidato, conforme a sua disponibilidade eco­
nômica, pode buscar votos em todo o território eleitoral·
@o eleitor vota diretamente no candidato, elegendo-�
ou não; na representação proporcional, o voto cedido a
um candidato de nossa confiança, que pode nem ser
eleito, irá aproveitar a outros candidatos, os quais talvez
não quiséssemos ver como representantes - trata-se o
sistema proporcional, no fundo, de uma forma de elei­
ção indireta.
Cbntudo, o que deve realmente importar na opção
por um ou por outro dos sistemas eleitorais é a consi­
deração do conjunto do sistema político que se pretende
ver instalado no País. Se queremos continuar com o
presidencialismo, que estamos sem sucesso tentando
praticar desde 1891, o melhor é a opção pelo sistema de
partidos múltiplos e, conseqüentemente, pelo sistema
eleitoral da representação proporcional. Se, no entanto,
estivermos dispostos a mudar nossa organização política
para uma forma de parlamentarismo, o mais adequado
é o dualismo partidário e, portanto, um sistema eleito­
ral majoritário de turno único, ainda que se faça, quanto
ao último, algumas concessões ao princípio da propor­
cionalidade, na linha do que vige na Alemanha Oci­
dental. 16
67. A forma de Estado
Unitarismo e federalismo são as formas clássicas de
distribuição territorial do poder em uma sociedade po­
lítica. A forma unitária é aquela em que, ao nível da
Constituição, há apenas urna única esfera de compe-
--
16 CoTTERET, Jean-Marie, Les Systemes Électoraux, Paris,
PUF, 1973, ps. 81-83.
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 187
tência: a do poder central A forma federativa, ao
contrário, caracteriza-se pela coexistência, na mesma
sociedade política, de duas ou mais ordens de poderes
autônomos, dotados de competência legislativa, admi­
nistrativa e financeira própria estabelecida em uma
Constituição que esteja acima do poder ordinário de
legislar. 17
A federação ressurgiu na história moderna das ins­
tituições políticas, coerentemente com a origem etimo­
lógica do termo (do latim, foederatio, que significa
"aliança", "união"), como uma fórmula jus-política para
unir Estados independentes, ·que renunciam a sua sobe­
rania para constituírem um novo Estado, preservando,
no entanto, uma esfera autônoma de competência po­
lítica assegurada no pacto constitucional. Assim nasceu,
em 1787, a federação norte-americana, com o nítido es­
copo de unificar ou de agregar, em torno de um governo
federal comum, Estados antes separados.
Com o tempo, o ideal de federação foi se difundindo_
e mesmo Estados já unificados foram tentados a ver na
fórmula federativa uma solução a ser adotada visando
à descentralização político-administrativa em bases ter­
ritoriais. 18 Em alguns casos, chegou-se até a querer
imitar o tipo clássico de federação. Esse o caso do Brasil
que, em 1891, numa alegada busca de descentralização,
seguiu o mais que pôde o tipo de federação criado nos
Estados Unidos.
Foge aos propósitos deste trabalho o estudo dos in­
trincados problemas políticos e jurídicos que afetam as
federações em geral e, em especial, a brasileira, mor-
11 DuRAND, Charles, El Estado Federal en el nerecho Po­
sitivo, in El Federalismo, Madrid, Editorial Tecnos, 1965, p. 180.
1s Sobre a distinção dos dois tipos básicos de federalismo
(por agregação e por segregação) ver FERREIRA FILHO, M.G., A
Democracia... , ps. 112-113.
188 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
mente numa época de intervenção do Estado e de pla­
nejamento econômico cada vez mais acentuados, bem
como de intensa expansão dos meios de comunicação
social, arrasadora das barreiras internas de uma socie­
dade. Por isso nos limitaremos a tocar apen as alguns
aspectos do relacionamento entre forma de governo e
forma de Estado.
Diga-se de início, que não mais subsiste hoje a ar­
gumentação teórica referente a uma pretensa incompa­
tibilidade entre federação e parlamentarismo. 19 Os
exemplos bem sucedidos de federações parlamentares
como, por exemplo, a Alemanha Ocidental, Canadá e
Austrália, desfazem qualquer interesse da discussão, que
já teve alguma importância em nosso meio.
E neste momento de preocupação quanto à sorte da
federação no Brasil, devorada por um centralismo cada
vez mais absorvente, é importante mostrar que a fe­
deração, qu ando as§.Og?AA; ao 2stema _parlawentar, ga­
<nha mais em descentralização do gw.:se combinada ªº"
12resid�ciaJisÍÕ.o (assim, por exemplo, o Canadá e a
Austrália, relativamente ao Brasil). Aliás, o fenômeno
é observável também nos Estados unitários: o presiden­
cialismo tende a levá-los à centralização (por exemplo,
os Estados unitários l atino-americanos, em geral); o
parlamentarismo, à descentralização (por exemplo, os
Estados unitários europeus como a Itália, França
etc ... ). 20
Tal tendência, a nosso ver, teria uma explicação.
_.No ;presidencialisl!lo a. União - enquanto traço de uni-
19 Quem primeiro levantou a pretensa incompatibilidade
entre Parlamentarismo e Federalismo foi Assis BRASIL, op. cit.,
p. 133-146, e não Ruy como se diz, normalmente (PILLA, Raul,
Presidencialismo ou Parlamentarismo, op. cit.) .
20 Esse fenômeno é tocado por TORRES, J. C. Oliveira, For­
mação . .., ps. 65-69 e 139-151.
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 189
ficação superior dos Estados-membros ou das Províncias
- está misturada de forma indissociável com o governo
federal ou central. Essa circunstânci a de estarem con­
fundidos, no centro do poder, o aspecto n acional ou
global da União, com o seu aspecto governamental-fe­
deral, tem gerado uma "ditadura" deste sobre aquele.
Ou sej a, no presidenci alismo, o aspecto "governo-federal"
empolga e domina a União, inclusive naquilo que ela
tem de nacional (ou seja, de "iransfederal" e de "trans­
estadual"). O que isso produz não é difícil de co�
tatar: um predomínio cada vez mais sufocante do gQ:
, verno federal sobre as autonomias locais e a imposição
de uma política centralizadora a toda a comunidade.
No parlamentarism?,$"cialrueq,te aquele de poder
moderador explícito, distinguem-se =bem claramente'
"essas duas faces da União: _,sua face . nacional (isto é,
"transfederal" e "transestadual"), que é t ambém su­
pr apart!!lária e supra-regional, vinculada_à chefja dç__
"Estado· e sua face overna tal-federal, li à che­
cfia de gmrerno. Essa transcendência da nião enquanto
elemento de unificação superior,)ivre do contrw�ver­
namental-federal, tende a ser,,. um _Eonto de "ª'poio e .J!e
:W:rantia às aütonomias..-::-locais diante .do _governo �­
,
jial-21 _Am;t)-se, no vértice superior""êía sociedade pohtica,
uma área neutra no tocante ao cg11vívio federati�o,
.criando-se um a espécie de nistância suprema que previ-
21 Discursou Nabuco na Sessão de 8 de agosto de 1888:
"Ora, eu pretendo e digo que apenas com o laço monárq�ico
entre elas, as províncias do Império teriam maior (muito maior)
proteção e muito maior garantia para o desenvolvimento da
sua autonomia, do que se fossem organizadas sob a forma repu­
blicana, porque necessariamente pelas lutas e competições pro­
vinciaís a república tenderia a ser unitária ... " (PILLA, Raul;
op. Cit., VIII, "k") .
 A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 191
190 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR

funções específicas de primeiro-ministro, sairiam da�

ne invasões injustificadas do governo central nas�­
qades locais. Assim, cria-se um espaço para estabeleci­ Assembléias Legislativas, das bancadas que, detendo a1
mento e atuação de órgãos regionalmente imparciais a maioria, presumivelmente possuam atrás de si a opi­
(por exemplo, um Conselho Federativo), capazes de nião majoritária em cada Estado.
harmonizar os conflitos intrafederativos, tutelando os
estatutos da autonomia local.
Não é complicada a reforma da estrutura política
dos Estados-membros para adaptá-los à introdução, em
âmbito nacional, de um parlamentarismo de poder mo­
derador explícito. Para tanto bastaria que se distin­
guisse, também na· esfera estadual, a chefia de Estado
da chefia de governo. A primeira, caberia o exercício da
função moderadora relativamente aos assuntos esta­
duais, como um prolongamento do órgão nacional do
poder moderador. A segunda, tocaria a direção da po­
lítica e da administração estaduais, função essa de
cunho partidário.
O titular da função moderadora nos Estados pode­
ria, inclusive, ser indicado pelo Presidente da República
(chefe nacional do poder moderador). Poderia ser o caso
de pensar-se até na criação de uma carreira de "Presi­
dentes dos Estados", à semelhança da carreira diplo­
mática, que cuidasse da seleção e do preparo desses altos
servidores públicos. Entre suas atribuições estaria fun­
damentalmente a de nomear os juízes estaduais e os
membros dos Tribunais dos Estados, fiscalizar os chefes
dos executivos estaduais, resolver os conflitos destes com
as Assembléias Legislativas, sancionar as leis, comandar
supremamente as Forças Públicas e conceder indultos.
A eles estariam ligados os órgãos suprapartidários clás­
sicos como o Ministério Público e os Tribunais de Contas
estaduais. Enfim, poderiam chefiar uma instituição de
tipo Ombudsman, para controle externo da administra­

l
ção estadual. Já os chefes de governo dos Estados, com
 CONCLUSÕES
I - No conjunto dos fatores que condicionam a crise de
democracia no Brasil, numa visão "efetivista" da cau­
salidade histórica, não se pode esquecer, nem desprezar,
a influência dos fatores de ordem política ligados à
estruturação do poder no Estado; se esses fatores, por
si sós, são insuficientes para explicar todas as facetas
da crise da democracia, sem o equacionamento deles,
não se conseguirá superá-la.
II - A democracia consiste em um ideal de organização da
sociedade, envolvendo a conjugação de dois aspectos
básicos: .
1if)uma filosofia política que concebe o Estado como
um meio natural e necessário para servir à
Pessoa Humana, em sua dignidade e em seus di­
reitos fundamentais, através da realização do bem

{r9
comum; e
um processo político em que os cidadãos partici­
pam, pelo consentimento, do fundamento (Esta­
do-de-direito) e do funcionamento (direitos po­
líticos) do poder.
III - Totalitarismo e autoritarismo não se confundem:
é!) o primeiro é a negação dos valores fundamentais
da filosofia democrática e, por via de conseqüên­
cia, de um autêntico processo democrático;
rfij)o segundo é a limitação "permanentizada" do
processo político inerente à demoCl'acia, sob a
justificativa da necessidade de defender os valores
que consubstanciam a filosofia democrática.
IV ......,. A vocação democrática da comunidade política brasi­
leira - decorrência de filiar-se o Brasil à civilização
 194 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR
ocidental - tem esbarrado, especialmente a partir de
1891, na dificuldade de estabelecer um processo político
democrático estável e responsável.
V - O regime político vigente parece assumir uma forma
autoritária não institucionalizada, pois, se preserva os
priJ.noípios fundamentais da filosofia democrática,
contém um sistema de poderes excepcionais revolucio­
nários que limita o processo democrático, em especial,
no referente ao Estado-de-direito.
VI - A situação política atual chegou a um impasse: de um
lado, a consciência democrática exige a revogação dos
instrumentos revolucionários de exceção, basicamente
do Ato Institucional n.º 5; no entanto, a revogação
pura e simples desse instrumento, se entendida como
volta à plenitude do sistema de governo das Consti­
tuições de 1946 ou de 1967, não basta para fundar um
p\rocesso político democrático, livre de instabilidade,
demagogia e irresponsabilidade.
VII - A causa política das dificuldades da democracia no
Brasil reside na inadequação das instituições d reali­
dade que devem reger: a sociedade brasileira formou­
-se "de cima para baixo", e, não obstante, adotamos
um sistema de governo inventado sob medida para
uma sociedade "de baixo para cima" (os Estados
Unidos).
VIII - A cumulação da Chefia de Estado e da Chefia de Go­
verno no órgão unipessoal da Presidência da República
acarreta uma primeira série de obstáculos gravíssimos
à harmonia política no Brasil e, conseqüentemente, ao
estabelecimento de um processo democrático estável,
entre os quais:
(a) a dificuldade em distinguir-se objetivamente a
oposição da subversão;
(b) a radicalização político-ideológica das correntes
que disputam o poder;
(cJ a inevitável partidarização das Forças Armadas;
(d) a posição de vulnerabilidade interna, aos ata­
ques partidários, a que são expostos os órgãos
nacionais permanentes;
l-
i
A CRISE DA DEMOCRACIA NO BRASIL 195
(e) a impossibilidade de compor os obJetivos perma­
nentes do Estado com os objetivos atuais dos go­
vernos e a atuação própria de um chefe de Estado
com a atuação própria de um chefe de governo.
IX - Uma segunda série de obstáculos ao funcionamento
de uma democracia política estável no Brasil reside
no esquema tripartido de divisão funcional do poder
adotado em 1891 e mantido até hoje, porque, além de
favorecer o surgimento de conflitos entre os poderes,
não lhes prevê solução legal e eficaz, nem um mecanis­
mo de fiscalização superior dos órgãos políticos.
X - A linha principal de um modelo de normalidade cons­
titucional adequado à realidade brasileira está na
transformação do órgão de chefia de Estado em um
poder político independente e superior, em relação aos
poderes executivo, legislativo e judiciário, para desem­
penhar uma tríplice função:
(a) prevenir e solucionar os conflitos entre os po­
deres;
(b) efetuar incessantemente uma "suprema inspeção"
sobre os órgãos políticos e a administração em
geral;
(c) zelar pelos objetivos permanentes do Estado, que
constituem, aliás, os valores básicos da demo­
cracia.
XI - Um sistema de divisão funcional do poder, que atribua
explicitamente ao chefe de Estado o exercício privativo
de funções moderadoras, pode ser denominado de
"parlamentarismo"; à questão - que muitas vezes se
coloca, da extensão de suas intervenções - responde-se
com a seguinte regra: a atuação ostensiva, maior ou
menor, do poder moderador deverá ser inversamente
à capacidade de comunidade em, por sua direta inicia­
tiva, fiscalizar e conter nos limites da lei os órgãos
políticos instituídos.
XII - Uma reforma política, recriando no Brasil um poder
moderador explícito, recomenda a efetivação de três
refor1nas complementares:
196 CEZAR SALDANHA SOUZA JUNIOR

(a) a separação da chefia de Estado da chefia de

governo também no âmbito dos Estados-membros
(o que virá a fortalecer o princípio federativo e
a propiciar uma maior descentralização);
(b) a alteração do sistema de partidos para retirar,
do bipartidarismo vigente, sua conotação rígida
e quase compulsória; e,
BIBLIOGRAFIA
(c) para viabilizar um bipartidarismo espontâneo, a
introdução do chamado "voto distrital", puro ou (Somente as obras citadas)
pelo menos misto.
Anais do Senado Federal, Brasília, maio de 1976, v. II.
ARISTÓTELES, Política, Atena Editora, São Paulo, s/d.
ASSIS BRASIL, Do Govern o Presidencial na República Brasi-
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 ÍNDICE DA MATÉRIA

sumário ................ '. •.. . . .. • . .... . .. . . . . .. ..... . ... VI

INTRODUÇÃO . . . . . . . . . . . . ·-· · . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1. Dem.ocracia e regimes �e governo . .. . . . . . . .... .. . .. 2
2. Democracia e civilização ocidental ... . . . .... .. . . .. . 3
3. Democracia e causalidade histórica .... .... ......... 5
4. Democracia e fatores de organização política ... .... '1
.5. Democracia e solidarismo . .. .. . . . .. .. .. . ... . . ... ... . 8

PRIMEIRA PARTE: O IDEAL DEMOCRATICO E SUAS

VICISSITUDES ....... . ................ ... ....... . . . 11
�.
Capítulo I
O ideal democrático
6. A· primeira aproximação ................. ; . ... .... . 13
7. Direitos da Pessoa ... . ... ..... ........... . .......... 15
8. Pessoa Humana ......., ........ . ..................... 16
9. Fins e instrumentos do Éstado ........ . ........ . ... 19
10. Duplo aspeçto da democracia .............. ........ 20
11. Relações entre democracia instrumenta] e democra-
cia substancial . ; •.....• , ... . ..... . . . . . . . . . ... • . . . . . . . 23
12. A democracia como. Weal . . ... . • . . ...... ... . . . . . ... . .. 24

Capítulo · II
As vicissitudes do ideal denJ,OCrático
�3. A negação da democracia: o totalita:t;ismo , . . . . . . . . . 27

f
14. Á crise da democracia . .. . . . . .. . .... .. .. . . ... . . .... 29
15. Limitações.à democracia instrumental e autoritarism.o .. 3l,
 206 CE'z:AR SALDANHA SOUZA JUNIOR A CRISE DA DEMOCRACIA No. BRASIL ,207

SEGUNDA PARTE: A DEMOCRACIA NO BRASIL 35 Capítulo I

Distinções prévias
Capítulo I
32. Es.tado e governo ..... ........... .. ....... ........... . 81
A crise da democracia 33. Objetivos de Estado . , . .. .......................... . 82
34. Objetivos de governo .. ...... .... ................... 84
16. A natureza instrumental da. crise ... .• ............. 37 35. Funções de chefia de Estado e de governo ... .. . ..... 86
17. Raízes históricas da crise .......................... 39 36. Formas de organização ...... ............ .......... . 88

Capítulo ·II Capítulo II

As limitações atuais à democracia instrumental Problemas políticos ligados à organização da Presidência

18. Um levantamento das limitaçõés ........... ........ 43 37. O dilema dos Presidentes ......... ......... ........ 93
19. A eleição indireta do Presidente da República ...... 43 38. "Anarquia" ou "autoritarismo" ........ ........... . . 96
20. O bipartidarismo ................................... 46 39. A partidarização das Forças Armadas . ..... ........ 99
40. A distinção entre oposição e subversão ...... .... .. lOi
41. A nomeação de prefeitos municipais ......, ......... 4.9
22. Poderes excepcionais revolucionários ................ 50 41. A vulnerabilidade partidária dos órgãos nacionais . . 104
42. A radicalização ideológica ..... .................... . 105
43. Atenuantes ........ ........... ..... ................. 108
Capítulo III
Seção segunda: A divisão funcional do poder 111
o impasse político
Capítulo III
23. Os poderes excepcionais revoluckm�rios: conservá-las? 51
24. Os poderes excepcionais revolucionários: revogá-los? 54 O problema dos conflitos entre os poderes
25': O país legal contra o país real .......... ............ 55
44. A realidade dos conflitos políticos ... ... ... ....... 113
45. A lacuna da Constituição ................·....... . .. 115
Capítulo IV 46. A explicação da lacuna .......... ............. ..... . 116
17. Soluções extraconstitucionais ....................... 119
A inadequação das instituições 48. O Ato Institucional n.o 5 .......................·.... 121
26. Tipos de formação de sociedades políticas ........ .. 59 Capítulo IV
27. Formação política brasileira e norte-americana .... 60
28. Conseqüência da diversidade de formação .......... 63 A solução vigente
29. Constituição "estatuinte"· e Constituição "estatuída" 66
30. O transplante e a rejeição .......................... 70 49. Os poderes de fiscalização e de arbitragem: revogá-los? 125
31. A alienação das elites ....................... ....... 73 50. As deficiências do sistema ......... ........ ........ . 128
51. O impasse e a saída possível ............. .......... 129
TERCEIRA PARTE: AS INSTITUIÇÕES INADEQUADAS .. 77
QUARTA PARTE: BASES DE UM MODELO POLíTICO
Seção primeira: A Presidência da República . .. . .......... 79 ADEQUADO ......, ... , ......� ...., ................... 133